DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 9 de marzo de 1993 relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno del Reino Unido a British Aerospace para la adquisición de Rover Group además de la ayuda autorizada por la Decisión 89/58/CEE de la Comisión que autorizaba una ayuda máxima para dicha operación en determinadas condiciones (El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(93/349/CEE)LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Después de haber emplazado, con arreglo al citado artículo, a los interesados para que le presentaran sus observaciones,
Considerando lo que sigue:
I El 28 de abril de 1992, la Comisión inició el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado en relación con las medidas (1) tomadas por el Gobierno del Reino Unido, además de las autorizadas por la Comisión en su Decisión 89/58/CEE (2) (en lo sucesivo, « Decisión de 1988 »). La Comisión consideró que dichas medidas constituían una ayuda estatal, tal y como la define el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, concedida a British Aerospace (BAe) para la compra de Rover Group. El valor correspondiente a las medidas de ayuda fue estimado en 44,4 millones de libras esterlinas. La Comisión consideró que las ayudas eran ilegales porque infringían la Decisión de 1988 y porque no le habían sido notificadas.
El 17 de julio de 1990, la Comisión adoptó una Decisión (3) (en lo sucesivo, « Decisión de 1990 ») en relación con las medidas tomadas por el Gobierno del Reino Unido y mencionadas al inicio del procedimiento. En su sentencia de 4 de febrero de 1992, en el asunto C-294/90 (4), el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas anuló esta Decisión, en la medida en que exigía al Gobierno del Reino Unido recuperar de BAe la ayuda estatal que, según la Comisión, contenían dichas medidas. La sentencia era la consecuencia de un recurso presentado por BAe en contra de la Decisión de 1990. El Tribunal falló a favor de BAe por motivos de procedimiento, ya que la Comisión, al adoptar su Decisión de 1990, incumplió las normas de procedimiento establecidas en el apartado 2 del artículo 93. El Tribunal no se pronunció sobre las cuestiones de fondo de la citada Decisión.
Mediante carta de 13 de julio de 1992, el Gobierno del Reino Unido confirmó que no tenía ninguna observación que hacer respecto a la carta de 28 de abril de 1992, por la que se iniciaba el presente procedimiento. Sin embargo, el 18 de junio de 1992, la Comisión sí recibió una serie de observaciones de BAe. Éstas se resumen en la parte VIII y se comentan en la parte IX. El Gobierno del Reino Unido fue informado al respecto el 23 de junio de 1992 y no formuló ninguna observación al respecto.
Dentro del procedimiento iniciado mediante la carta de 28 de abril de 1992, la Comisión llamó la atención de las autoridades del Reino Unido, en su carta de 30 de julio de 1992, sobre la necesidad de que, en caso de que se consideraran las ayudas incompatibles con el mercado común, se procediera, a su debido momento, es decir, cuando se adoptara una decisión firme negativa, a la recuperación de los intereses sobre el principal devengados a partir de la fecha efectiva de pago de las ayudas, y ello con el fin de eliminar las ventajas indebidas de las que hubieran podido beneficiarse BAe y Rover Group. El mismo día se enviaron copias de la carta a BAe y Rover Group.
El Gobierno del Reino Unido contestó a la carta de la Comisión de 28 de abril de 1992 mediante otra carta de 25 de septiembre de 1992 cuyo contenido se resume en la parte X. BAe contestó a la carta de la Comisión de 30 de julio de 1992 mediante otra carta de 26 de agosto de 1992 cuyo contenido se resume en la parte VIII [incisos ix) y xii)]. Se envió copia de esta última carta al Gobierno del Reino Unido y éste no formuló ninguna observación.
II La Decisión de 1988 respondía a una notificación del Gobierno del Reino Unido en la que se proponía una nueva aportación de capital de 800 millones de libras esterlinas a Rover Group para que cancelara su deuda con motivo de la venta de dicha empresa estatal a BAe. La Decisión describe detalladamente los antecedentes de la notificación, el contexto de la venta a BAe y los criterios y motivos que justificaron la Decisión de la Comisión y las condiciones que en ella se imponían. Los elementos esenciales de la Decisión - que nunca fue rebatida por el Gobierno del Reino Unido ni por ninguna de las otras partes - que resultan pertinentes por la presente Decisión pueden resumirse de la siguiente manera:
- el importe propuesto por el Gobierno del Reino Unido para la cancelación de la deuda, que ascendía a 800 millones de libras esterlinas, era superior al precio de adquisición de Rover Group por parte de BAe, (150 millones de libras esterlinas), lo que hubiera significado que el Gobierno habría vendido Rover Group a un precio negativo equivalente a 650 millones de libras esterlinas; ello hubiera constituido, por tanto, una ayuda estatal tal como la define el apartado 1 del artículo 92 del Tratado;
- la Comisión concluyó que el endeudamiento neto de Rover Group a 30 de junio de 1988 ascendía tan sólo a 569,2 millones de libras esterlinas, y no a 801,1 millones, tal como afirmaba el Gobierno del Reino Unido; esta última cifra incluía 231,9 millones de capital circulante que no podía ser considerado endeudamiento financiero;
- la Comisión aceptó que el precio de compra de Rover Group por BAe, 150 millones de libras esterlinas, reflejaba adecuadamente el valor real neto de la empresa en el mercado;
- de acuerdo con la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, las ayudas de reestructuración concedidas a Rover podían ser consideradas compatibles con el mercado común habida cuenta, entre otros factores, de lo dispuesto en el plan estratégico de Rover Group para el período 1988-1992 y del compromiso de los adquirentes de llevar a cabo el plan de reestructuración en su integridad; sin embargo, las ayudas deberían someterse a una serie de condiciones estrictas;
- la cuantía de las ayudas de reestructuración debía limitarse -teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes, entre ellas el coste del Plan de Reestructuración- a 469 millones de libras esterlinas, con el fin de satisfacer un criterio de proporcionalidad en relación con el problema que se pretendía resolver; toda ayuda superior a dicho importe sería incompatible con el mercado común, ya que colocaría a Rover Group en una posición financiera favorable frente a sus competidores comunitarios.
Sobre esta base, la Comisión autorizó la concesión de una ayuda estatal a Rover Group por un importe máximo de 469 millones de libras esterlinas. Ello significaba que el Gobierno del Reino Unido vendería la empresa a un precio negativo de 319 millones de libras esterlinas, es decir, la cancelación de la deuda (469 millones de libras esterlinas) menos el precio de adquisición (150 millones). Esta autorización debía sujetarse a seis condiciones específicas:
- no modificar las condiciones propuestas de venta de Rover Group a BAe tal como habían sido notificadas;
- emplear la ayuda exclusivamente para reembolsar las deudas financieras de Rover Group;
- no conceder a Rover Group más ayudas hasta finales de 1992, con la excepción de una ayuda regional por un máximo de 78 millones de libras esterlinas;
- llevar a la práctica en su totalidad el plan estratégico de Rover Group antes de finales de 1992, de acuerdo con la información remitida a la Comisión;
- reembolsar al Gobierno del Reino Unido, a más tardar, al término de la vigencia de dicho plan estratégico, los importes -según habían sido comunicados a la Comisión- que no hubieran sido empleados o que se derivaran de una sobrevaloración de la deuda;
- poner fin a determinadas garantías parlamentarias con respecto a Rover Group e impedir que la empresa garantice nuevas obligaciones.
III La Decisión de 1990 se basaba en elementos de prueba obtenidos posteriormente a la adopción de la Decisión de 1988. Estos elementos indicaban que, contrariamente a lo dispuesto por la Decisión de 1988, el Gobierno del Reino Unido había modificado las condiciones de venta de Rover Group de forma que se concedían, a BAe y Rover Group, ayudas suplementarias por un valor de 44,4 millones de libras esterlinas. Este punto se analiza en la parte IV.
Por otro lado, la Decisión de 1990 hacía un nuevo análisis -gracias a los nuevos datos pertinentes facilitados por el Gobierno del Reino Unido- del precio de adquisición de Rover Group pagado por BAe. Esta información consistía en cartas enviadas por otras partes interesadas al Ministerio británico de Industria y Comercio, informes realizados para el Gobierno sobre la ejecución de la venta de Rover Group, correspondencia con las autoridades fiscales del Reino Unido, estados financieros de Rover Group a 30 de junio de 1988 y previsiones de beneficios y flujos de tesorería realizadas algún tiempo antes. La Comisión llegó a la conclusión de que, si bien el hecho de que el Reino Unido no le hubiera suministrado esta información a la Comisión en el momento de la Decisión de 1988 constituía una falta de cooperación por su parte, la información en sí no inducía a pensar que el precio negativo que se desprendía de la Decisión de 1988 -esto es, 319 millones de libras- no fuera justo, tanto desde el punto de vista del comprador como del vendedor, habida cuenta, entre otros factores, de los compromisos de reestructuración y de la obligación de BAe de abstenerse de vender las principales líneas de actividad de Rover Group durante cinco años. Esta obligación había tenido un notable efecto de descuento sobre el precio.
IV El 21 de noviembre de 1989 se publicó un informe del Controller y Auditor General de la National Audit Office (NAO) del Reino Unido (Oficina nacional de auditoría) acompañado de un informe secreto en el que se revelaba que el Gobierno del Reino Unido había concedido a BAE ayudas financieras adicionales, además de las autorizadas en la Decisión de 1988. El valor de estas ayudas ascendía, según la NAO, a 38 millones de libras esterlinas. La conclusión principal a que llegaba el informe de la NAO era que el precio de compra de Rover Group no cubría el valor real de la empresa. El informe revelaba asimismo la existencia de documentos anejos al contrato de venta, la identidad de otros candidatos a la compra y la existencia de valoraciones de Rover Group efectuadas por el Merchant Bank que había asesorado al Gobierno durante la venta.
A continuación se procedió a un intercambio de notas y se celebraron reuniones entre la Comisión y las autoridades del Reino Unido, en las que se facilitó a la Comisión la documentación a que aludía el informe de la NAO, junto con otras informaciones y documentos. De este modo surgió una serie de cuestiones que constituye el objeto de la presente Decisión:
a) El Gobierno del Reino Unido concedió a BAe una subvención por valor de 9,5 millones de libras esterlinas para cubrir parte de los 13,6 millones de libras esterlinas desembolsadas por BAe para la compra de las participaciones minoritarias de Rover Group.
Se fijó esta cifra de 9,5 millones de libras esterlinas con objeto de no rebasar el tope de 10 millones a partir del cual se requiere aprobación parlamentaria, de acuerdo con la Industrial Development Act (Ley de desarrollo industrial) de 1982. Esta ayuda, así como la razón por la que fue otorgada, fueron comunicadas al presidente de BAe por el ministro de Industria y Comercio en su carta de 14 de julio de 1988. De acuerdo con las autoridades del Reino Unido, se informó verbalmente a la Comisión de dicha ayuda en el momento de la adopción de la Decisión de 1988.
b) El Gobierno del Reino Unido pagó a Rover Group 1,5 millones de libras esterlinas para hacer frente a los gastos de asesoramiento realizados con motivo de la venta.
A juicio de las autoridades británicas, esta suma correspondía a los costes de asesoramiento jurídico y económico a Rover Group sobre la venta y no podía considerarse como una ayuda capaz de afectar a la posición competitiva de dicha empresa. La ayuda fue comunicada al presidente de BAe mediante una carta del ministro de Industria y Comercio fechada el 14 de julio de 1988.
c) El pago del precio fijado para la compra de Rover Group, 150 millones de libras esterlinas fue aplazado desde el 12 de agosto de 1988 hasta el 30 de marzo de 1990, lo que, según las autoridades del Reino Unido, supuso para BAe un beneficio neto de 22 millones de libras esterlinas.
Según las autoridades británicas, esta concesión se debió a la dificultad de determinar con precisión la manera en que BAe podría beneficiarse de las ventajas fiscales de Rover Group. Dichas autoridades comunicaron su acuerdo con la propuesta de BAe de aplazar el pago, mediante una carta del ministro de Industria y Comercio al presidente de BAe de fecha 14 de julio de 1988. El cálculo de los beneficios aportados a BAe por el aplazamiento se realizó partiendo del supuesto de que, de no haberse producido éste, BAe habría tomado prestados los 150 millones de libras esterlinas al tipo de interés base. Ahora bien, las autoridades del Reino Unido determinaron que al beneficio bruto de 33,4 millones de libras esterlinas había que sustraerle el impuesto adicional que BAe hubiera pagado por los mayores beneficios obtenidos como consecuencia del aplazamiento.
V La Comisión ha llevado a cabo un nuevo y exhaustivo análisis de todos estos extremos y ha concluido que cada uno de ellos constituye una ayuda estatal tal y como la define el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, y que dicha ayuda es incompatible con el mercado común.
Antes de considerar separadamente cada una de las ayudas, la Comisión quisiera hacer una observación de índole general: el elemento clave de la Decisión de 1988 en lo referente a la ayuda estatal que implicaba la venta de Rover Group a BAe era que, al venderse Rover - empresa con un valor contable positivo- a un precio negativo y tras la celebración de negociaciones exclusivas, la venta constituía, por definición, una ayuda estatal del vendedor al comprador. La consecuencia de esto es que todas las ulteriores modificaciones de las condiciones de venta con unos costes financieros exclusivamente a cargo del vendedor aumentan el precio negativo y constituyen nuevas ayudas estatales.
Si se consideran las ayudas individualmente, cabe señalar que:
a) Los 9,5 millones de libras esterlinas pagados a BAe constituyen una ayuda tal como la define el apartado 1 del artículo 92. El pago fue financiado, como reconoce la carta de 12 de julio de 1988 del ministro de Industria y Comercio al presidente de BAe, « mediante una subvención directa concedida con arreglo al capítulo 8 de la Ley de desarrollo industrial de 1982 ». Dicho de otro modo, fue financiado a través de un programa de ayudas autorizado. Este tipo de pagos constituye, por definición, una ayuda estatal. Además, al modificarse las condiciones de venta de Rover a BAe con respecto a las autorizadas por la Comisión, a fin de conceder una ventaja financiera exclusivamene a BAe, se aumentó el nivel de ayuda estatal implícito en dichas condiciones.
Esta ayuda no estaba incluida en las condiciones de venta notificadas, lo que constituye una alteración de las mismas. Ello infringe la primera condición del artículo 1 de la Decisión de 1988. La afirmación del Gobierno del Reino Unido de que la Comisión había sido informada de la ayuda es incorrecta. El ministro de Industria y Comercio hizo, efectivamente, una propuesta en este sentido al Comisario encargado de la política de competencia, pero aquélla fue rechazada. En la carta de 12 de julio de 1988, enviada a BAe por el Ministerio de Industria y Comercio, se proponía la cifra de 9,5 millones de libras esterlinas, en vez de la del coste real (13,5 millones), porque una subvención de más de 10 millones de libras esterlinas requiere la aprobación parlamentaria y entraña por ello « un mayor riesgo de oposición pudiéndose, por tanto, exigir su reembolso ».
b) Los 1,5 millones de libras pagados a Rover Group en concepto de gastos de asesoramiento constituyen una ayuda a dicha empresa según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Este coste debe considerarse normal en toda transacción, por lo que deben incluirse en el precio de venta final. Su concesión supuso para Rover Group una ventaja financiera y, al igual que en el caso a que se refiere la letra a), incrementaba el nivel de la ayuda estatal autorizada en la Decisión de 1988.
c) El aplazamiento del pago de la transacción durante 20 meses, que supuso para BAe un beneficio de unos 33,4 millones de libras esterlinas constituye una ayuda en virtud del apartado 1 del artículo 92. La fecha de pago del precio de compra de una empresa en una transacción del tipo de la de BAe y Rover Group constituye, sin duda alguna, una de las condiciones fundamentales de la operación. Como en los casos a) y b), ello representó para BAe una ventaja financiera que vino a añadirse a la ayuda estatal autorizada en la Decisión de 1988.
Al calcular el beneficio que había supuesto para BAe este aplazamiento de 20 meses del pago de compra, la Comisión había aceptado, al redactar su Decisión de 1990, el método de cálculo propuesto por las autoridades del Reino Unido. Éstas basaron el cálculo en los intereses teóricos que BAe hubiera tenido que pagar durante 20 meses sobre un préstamo de 150 millones de libras, suponiendo que se tratara de un préstamo a corto plazo concedido por un banco comercial al tipo de interés base. Dichos intereses se hubieran elevado a 33,4 millones de libras esterlinas. La Comisión reconoce que BAe podría haber obtenido esta financiación de otra forma, por ejemplo, a partir de recursos internos de tesorería, mediante préstamos a largo plazo en condiciones más favorables, etc. BAe sostiene que podría haber obtenido la financiación necesaria mediante una emisión de obligaciones a largo plazo durante 25 años que hubiera supuesto para el emisor el pago de unos intereses al 10,97 %. BAe afirma que, en los primeros 20 meses, el coste hubiera ascendido a 26,8 millones de libras esterlinas, frente a los 33,4 millones calculados por el Gobierno. Los cálculos de BAe parten de la premisa de que en el período considerado se habrían producido tres pagos de intereses semestrales. Pero no tienen en cuenta las demás consecuencias que acarrea contraer deudas durante 25 años para atender a un compromiso a 20 meses, a saber, todos los pagos de intereses que tendrían lugar en los 280 meses restantes del período de emisión, así como el riesgo de variaciones de tipos de interés y tasas de inflación. La Comisión no puede aceptar este método para calcular el valor que le supuso a BAe el aplazamiento de una obligación de pago durante 20 meses. En cualquier caso, lo que implica la argumentación de BAe es que, merced al aplazamiento concedido por el Gobierno, pudo retrasar la obtención del préstamo a 25 años. El valor del aplazamiento no tiene nada que ver con las condiciones reales en que se hubiera obtenido el préstamo. El aplazamiento sólo retrasaba el momento de la emisión. Por lo tanto, para la Comisión el valor del aplazamiento sólo puede consistir en los intereses teóricos de un préstamo a 20 meses. La propuesta del Reino Unido de que el cálculo de estos intereses teóricos se haga al tipo de base es la más lógica y realista, ya que es el tipo preferencial que los bancos del Reino Unido conceden a sus mejores clientes para operaciones a corto plazo. Por todo ello, la Comisión concluye que la ayuda estatal implícita en el aplazamiento asciende a 33,4 millones de libras esterlinas.
La Comisión no puede aceptar el enfoque de las autoridades del Reino Unido al hacer pública la ayuda, según el cual el importe bruto de la misma debía reducirse en 11,4 millones de libras esterlinas para tener en cuenta el hecho de que los gastos financieros derivados del préstamo habrían reducido la rentabilidad de BAe y, consiguientemente, su deuda fiscal (con un impuesto de sociedades del 35 %), llegándose así a un importe neto de 22 millones de libras esterlinas. En este caso puede establecerse una analogía con otros en los que ha debido analizarse la ayuda contenida en un préstamo concedido a un tipo reducido o a un tipo cero. En tales casos, la práctica constante de la Comisión es considerar el importe total bruto correspondiente a la reducción de intereses como elemento de ayuda estatal en el préstamo. En este caso, la Comisión es coherente con esta práctica al considerar ayuda estatal el valor bruto del aplazamiento. Por lo tanto, el importe de la ayuda estatal asciende, a su juicio, a 33,4 millones de libras esterlinas.
La Decisión de 1988 establecía que las ayudas autorizadas destinadas a Rover Group - y, por extensión, también las no notificadas - falseaban la competencia y afectaban al comercio entre Estados miembros, por lo que debían ser consideradas ayudas estatales tal como las define el apartado 1 del artículo 92 del Tratado. El hecho de que BAe, verdadero beneficiario de la mayoría de estas ayudas, llevase a cabo de forma paralela una amplia gama de actividades comerciales en la Comunidad y en todo el mundo, no afecta a esta conclusión. Desde el momento de la venta de Rover a BAe, este último participaba directamente en el comercio de vehículos de motor entre Estados miembros, simplemente por el hecho de ser propietario de una entidad económica todavía vigente, Rover Group.
VI Todas estas ayudas, que no forman parte de las contempladas en la notificación inicial (que ascendían a un total de 800 millones de libras esterlinas para la cancelación de deudas de Rover Group), deberían haber sido notificadas a la Comisión como prevé el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Puesto que el Gobierno del Reino Unido no notificó su intención de conceder estas ayudas adicionales, la Comisión no tuvo la oportunidad de dar a conocer su opinión sobre las mismas antes de su concesión efectiva. Por lo tanto, las ayudas son ilegales porque infringen el apartado 3 del artículo 93.
En este sentido, hay que recordar que, debido al carácter imperativo de las normas de procedimiento contenidas en el apartado 3 del artículo 93, de importancia también para el orden público, y cuyo efecto directo ha sido reconocido por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 19 de junio de 1973 en el asunto 77/72 (5), la ilegalidad de la ayuda que nos ocupa no puede remediarse a posteriori.
VII Para considerar si las tres ayudas estatales anteriormente mencionadas son compatibles o no con el mercado común, la Comisión debe tener en cuenta todos los factores pertinentes, entre ellos el contexto económico y de mercado, ya analizado en la Decisión de 1988, y también las condiciones impuestas en la Decisión [véase el apartado 20 de la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de octubre de 1991 en el asunto C-261/89, Italia/Comisión (6)]. En este sentido, hay que recordar que tanto el objeto como el efecto de las tres ayudas adicionales concedidas por el Gobierno del Reino Unido a BAe era ofrecer unas condiciones para la compra de Rover Group más favorables para BAe que las autorizadas por la Comisión en la Decisión de 1988, compatibles estas últimas, tal como fueron fijadas por la Comisión, con el mercado común según lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. La Comisión consideró que estas condiciones contenían el máximo de ayuda posible que, con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92, y a la vista de los compromisos contenidos en el plan de reestructuración 1988/1992, podía considerarse compatible con el mercado común. La aplicación de este plan de reestructuración sigue siendo el telón de fondo sobre el que hay que contemplar la compatibilidad de las ayudas autorizadas (469 millones de libras esterlinas) y las no autorizadas (44,4 millones). La Comisión no ha constatado ningún cambio en las circunstancias o hechos, que pudiera aconsejar la modificación de las conclusiones a las que llegó en su Decisión de 1988, a saber, que 469 millones de libras esterlinas era el máximo de ayuda estatal que, en esta operación, podría ser considerado compatible con el mercado común. Por otro lado, ni BAer ni el Gobierno del Reino Unido han alegado lo contrario. Por lo tanto, hay que concluir que todas las ayudas adicionales concedidas a BAe para la adquisición de Rover Group con posterioridad a la Decisión de 1988 son incompatibles con el mercado común.
VIII Las observaciones presentadas por BAe pueden resumirse como sigue:
i) las ayudas adicionales concedidas por el Gobierno del Reino Unido a BAe (« las ventajas ») no determinaron la venta de Rover Group a BAe a un precio inferior a su valor real;
ii) las ventajas no pudieron afectar ni afectaron a las prácticas empresariales de Rover Group tras su venta a BAe, ni pudieron distorsionar el comercio;
iii) BAe y Rover Group se consideran inocentes y afirman haber actuado de buena fe en todo momento;
iv) sin las ventajas, BAe no habría adquirido Rover Group, lo que « habría entorpecido la consecución de los objetivos de la Comisión »;
v) la devolución de las ayudas penalizaría a BAe y a Rover Group, y enriquecería injustamente al Gobierno del Reino Unido;
vi) las ventajas no constituyen una ayuda estatal: un inversor privado que se hubiera encontrado en el momento de la venta en la posición del Gobierno británico habría transigido ante las tres ayudas, sobre todo si lo que le interesara en primer lugar fuera no poner en peligro la venta, o si se sintiera socialmente responsable frente a los accionistas minoritarios;
vii) nada indica que las ayudas hayan afectado al comercio intracomunitario, ni puede demostrarse que hayan afectado al comportamiento de ninguna de las líneas de actividad de BAe tras su concesión por el Gobierno;
viii) incluso si se determinara que las ventajas constituyen ayudas estatales, su cálculo no ha sido correcto, y ello por tres razones: en primer lugar, la Comisión debería haberlas repartido entre las diferentes ramas de actividad de BAe; en segundo lugar, la Comisión ha sobrestimado el valor del aplazamiento del pago de la adquisición de Rover Group, porque se basa en el tipo de interés facilitado por el Gobierno del Reino Unido; en tercer lugar, ante una eventual orden de reembolso, la Comisión debería tener en cuenta la incidencia fiscal en los beneficios que a BAe le supuso el aplazamiento del pago de la operación;
ix) si la Decisión de la Comisión de 1990 no hubiera resultado ilegal, el reembolso de intereses se habría determinado de acuerdo con las prácticas de la Comisión en 1990, es decir, a partir de la fecha fijada para el reembolso de la ayuda, prevista en la comunicación por la que se iniciaba el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado. Por consiguiente, la Comisión no puede fundamentarse en su propio error -la adopción de una Decisión ilegal en 1990-, para empeorar la situación de BAe y Rover Group, aplicándoles unas prácticas administrativas aprobadas ulteriormente;
x) es un principio general de los sistemas jurídicos desarrollados el que la modificación, no sólo de las leyes, sino también de las prácticas administrativas, no pueda tener efectos retroactivos. Cabe recordar a este respecto que la sentencia del Tribunal de Justicia anuló, en su sentencia en el asunto 344/85 (7), una decisión de la Comisión, por no haberse seguido las prácticas imperantes en el momento considerado, sino las del momento de la decisión, que habían sido modificadas;
xi) las sentencias del Tribunal de Justicia citadas en la carta de 30 de julio de 1992 no pueden esgrimirse como argumento para respaldar la pretensión de que los intereses se paguen siempre a partir de la fecha de concesión de la ayuda estatal ilegal. El Tribunal no afirmó semejante cosa en ninguno de los asuntos. La decisión de la Comisión en el asunto Tubemeuse (8) no ordenaba el reembolso de intereres; los hechos del asunto FNCEPA (9) se encuentran aún más alejados de los que incumben al presente procedimiento;
xii) si se aplicaran las nuevas prácticas en lo que respecta al aplazamiento del pago, la Comisión estaría agravando las multas impuestas a BAe, que se vería forzada a pagar multas sobre multas; mientras tanto, el Gobierno británico se vería enormemente beneficiado por toda decisión que declarase ilegal su manera de proceder. Exigir el reembolso de intereses desde la fecha efectiva de recepción de las ayudas dejaría a BAe en una situación mucho peor a aquella en la que se habría encontrado si el Gobierno británico y BAe no hubieran decidido que se aplazara el pago del precio de compra de Rover Group. Se estaría añadiendo una nueva multa a las anteriores, es decir, a las originadas por el hecho de que la Comisión no tuviera debidamente presentes, en el cálculo de los intereses teóricos del aplazamiento del pago de la adquisición de Rover Group, los tipos de interés reales que BAe habría podido obtener en los mercados financieros en 1988 y la distinta incidencia de la fiscalidad británica en las ayudas y en su devolución.
Estos argumentos son examinados por separado en la parte siguiente.
IX BAe argumenta [inciso i) de la parte VIII] que, desde el inicio del presente procedimiento, basado en el apartado 2 del artículo 93, es patente que « la Comisión piensa, casi con certeza, que, debido a las ayudas, el Gobierno británico vendió Rover Group a BAe a un precio inferior a su valor real ». Esto no es así. La Comisión ya dejó claro en su Decisión de 1990 que, al reexaminar el precio pagado por BAe por la compra de Rover Group, se tendría en cuenta toda la documentación posterior a la Decisión de 1988, pero que dicha información no había modificado su opinión inicial de que el precio de adquisición de 150 millones de libras esterlinas en efectivo, o el precio negativo de 319 millones por el que el Gobierno vendió Rover Group -si se toman en consideración los 469 millones de libras esterlinas correspondientes a la cancelación de deuda- constituía una cifra razonable, tanto para el comprador como para el vendedor, teniendo en cuenta las condiciones de venta. Alegar, como hace BAe, que la Comisión fue inducida por el Gobierno del Reino Unido a creer erróneamente que BAe estaba dispuesta a comprar Rover Group en las condiciones fijadas por la Decisión de 1988, es un argumento improcedente. La Comisión no basa sus decisiones en el criterio de si las condiciones de las mismas son aceptables para las partes, sino en el de garantizar que las ayudas cumplan los criterios de compatibilidad que establece el Tratado. En el caso que nos ocupa, la Decisión de 1988 fija el importe máximo de ayuda que puede ser considerado compatible.
Como se ha señalado en el inciso ii) de la parte VIII, BAe sostiene que no puede establecerse un vínculo causal entre la existencia de las ayudas y las prácticas empresariales de Rover Group. « Una vez realizada la adquisición de Rover Group por BAe, estos importes pueden considerarse como algo del pasado ». La Comisión no puede aceptar que se le imponga la obligación de analizar cómo varía la estrategia comercial de una empresa tras la recepción de una ayuda estatal, o cómo hubiera evolucionado de no haberse concedido tal ayuda. Sería absurda semejante obligación, ya que minaría la función primordial de la Comisión, es decir, el control de las ayudas estatales y sus efectos sobre el comercio entra Estados miembros. Se reconoce comúnmente, sin embargo, que la concesión de ayudas a una empresa que opera en la Comunidad afecta al comercio intracomunitario y falsea las condiciones de la competencia debido a la mejora de la situación financiera de aquélla.
Respecto al argumento expuesto en el inciso iii) de la parte VIII independientemente de las circunstancias particulares de este caso, no es necesario determinar la culpabilidad de una empresa o la mala fe de su actuación para exigirle el reembolso de una ayuda estatal ilegal e incompatible con el mercado común. Véase, por ejemplo, la Decisión 92/11/CEE de la Comisión (10) (Toyota, Reino Unido). En este caso, hay pruebas que demuestran que tanto el Gobierno del Reino Unido como BAe eran perfectamente conscientes de los problemas que podían plantear las ayudas concedidas por el gobierno en relación con el artículo 92 del Tratado. La carta enviada por el ministro de Industria y Comercio al presidente de BAE el 12 de julio de 1988 difícilmente permite creer que el Gobierno del Reino Unido y BAe no fueran conscientes de la probabilidad de que las ayudas que se estaban negociando plantearan graves problemas ante la Comisión, caso de ser detectadas. En su carta, el ministro proponía tres posibilidades diferentes para modificar las condiciones de adquisición notificadas mediante un aplazamiento del pago de los 150 millones de libras esterlinas: « respecto al aplazamiento del pago de los 150 millones de libras esterlinas, puedo ofrecerle tres posibilidades, que presento en orden ascendente, según el riesgo que cada una comporta de ser detectada por la Comisión Europea, en cuyo caso podría exigirse el reembolso de los intereses teóricos ahorrados [ . . . ]. Yo me avengo a la opción que Vd. prefiera ».
En relación con el argumento expuesto en el inciso iv) de la parte VIII, BAe señaló que el reembolso de las ayudas iría en contra de « los objetivos de la Comisión ». Al evaluar este asunto, BAE imputa erróneamente a la Comisión dos objetivos: en primer lugar, que Rover Group no siguiera siendo de propiedad pública, sino que fuera vendido al sector privado; y, en segundo lugar, que Rover Group fuera vendido a BAe antes que a un competidor del propio Rover Group. Pero estos no son objetivos de la Comisión. Los objetivos de la Comisión se centran exclusivamente en garantizar que se respeten los criterios y objetivos del artículo 92 del Tratado. Las razones para privatizar Rover Group sólo atañen al Gobierno del Reino Unido. Por otro lado, la hipotética venta de Rover Group a uno de sus competidores hubiera dado lugar, como BAe arguye, a problemas de competencia totalmente diferentes de los que nos ocupan, pero éstos no hubieran tenido que ser analizados con arreglo al artículo 92 del Tratado.
En lo que se refiere al argumento expuesto en el inciso v) de la parte VIII, la Comisión no puede admitir que, al evaluar en qué medida son las ayudas estatales compatibles con el mercado común, deba abstenerse de tomar una decisión inaceptable para las partes directamente implicadas, o deba establecer en la decisión unas condiciones tales que el proyecto notificado pueda seguir adelante. Contrariamente a lo que piensa BAe, la Comisión no está intentando « renegociar a favor de una de las partes y en grave detrimento de la otra, que en todo momento ha actuado de buena fe ». La Comisión basó su decisión inicial en las condiciones notificadas de la venta de Rover Group. La modificación de estas condiciones no fue notificada a la Comisión. Al contrario, fueron deliberadamente ocultadas, por lo que BAe no puede quejarse de la conclusión a la que ha llegado la Comisión tras el análisis de estas condiciones, según se desprende de la investigación de la NAO. Del mismo modo, la supuesta injusticia que supondrían el enriquecimiento del Gobierno del Reino Unido como consecuencia del reembolso de la ayuda es irrelevante desde el punto de vista del artículo 92 del Tratado. El reembolso de una ayuda estatal ilegalmente percibida tiene como objetivo fundamental la vuelta al statu quo ante y, paralelamente, la supresión del falseamiento de la competencia.
En el argumento expuesto en el inciso vi) de la parte VIII, BAe sostiene que un vendedor privado que se hubiera encontrado en el lugar del Gobierno del Reino Unido en el momento de la venta hubiera aceptado la concesión de las tres ayudas ofrecidas a BAe, por lo que no constituyen ayuda estatal. BAe sostiene que las ayudas fueron concedidas con arreglo a disposiciones obligatorias de un contrato vinculante celebrado con el Gobierno, que BAe dio una valiosa contrapartida (siguió adelante con la compra), y que cada una de las ayudas constituía, en sí, una transacción comercial normal que cualquier vendedor del sector privado que se hubiera encontrado en el lugar del Gobierno del Reino Unido hubiera aceptado. Por su parte, la Comisión estima que el hecho de que las ayudas fueran o no jurídicamente vinculantes para las partes de acuerdo con el Derecho nacional británico es irrelevante para su consideración de ayudas estatales. Al analizar asuntos de ayudas estatales, la Comisión no puede verse atada por el carácter supuestamente vinculante de la operación, especialmente cuando, para empezar, ésta no le ha sido notificada.
La Comisión comprende los motivos que llevaron a las partes a acordar las ayudas: mitigar las consecuencias de las conclusiones de la Comisión sobre las condiciones de adquisición de Rover Group; esto resulta evidente al leer la carta de 6 de julio de 1988 del presidente de BAe al ministro de Industria y Comercio. Pero no puede aducirse que BAe ofreciera una valiosa contrapartida a estas ayudas. Las ayudas constituían una « modificación de las condiciones de adquisición de Rover Group » (con relación a las condiciones notificadas) totalmente unilateral y a cargo exclusivo del Gobierno del Reino Unido. Incluso si se aceptara que un vendedor del sector privado hubiera accedido a estas pretensiones del comprador, expresadas en el último momento, considerándolas « práctica normal », no cabe duda de que se ha producido un cambio sustancial de las condiciones del contrato en relación con las notificadas a la Comisión. Dado que, ya en un principio, las condiciones de la adquisición notificada comportaban un alto grado de ayuda estatal, toda modificación de las mismas que otorgara a BAe nuevas concesiones financieras constituiría automáticamente una ayuda estatal. El carácter de ayuda estatal de dichas concesiones queda corroborado por los argumentos de la propia BAe, en el sentido de que, sin ellas, la venta no hubiera seguido adelante.
Respecto a lo señalado en el inciso vii) de la parte VIII, la Comisión expone su posición en cuanto a los efectos de las medidas sobre el comercio intracomunitario en el último párrafo de la parte V.
En cuanto a lo planteado en el inciso viii) de la parte VIII, la Comisión ha tratado ya la cuestión (véase parte V) de por qué no es necesario asignar o dividir las ayudas entre las diferentes actividades comerciales de BAe. También se ha explicado la base de cálculo de la ayuda estatal contenida en el aplazamiento del pago de la venta. La Comisión no estima que, para este cálculo, deba tenerse en cuenta la incidencia fiscal de dicho aplazamiento para BAe, ni tampoco la de cualquier orden ulterior de recuperación de la ayuda por parte del Gobierno. La reglamentación de los regímenes fiscales nacionales es asunto de las autoridades nacionales. La Comisión no tiene por qué tener en cuenta dicha reglamentación, a menos que esté destinada a favorecer a determinadas empresas y, por consiguiente, pudiera, per se, contener elementos de ayuda estatal y afectar directamente a la competencia entre empresas de diferentes Estados miembros. Pero esto no sucede en el caso que nos ocupa. Al calcular el equivalente de subvención bruto o neto de una ayuda, la Comisión tiene en cuenta la repercusión fiscal de las ayudas con el fin de apreciar su compatibilidad; pero esto no quita que sea el importe bruto lo que constituye la ayuda.
Respecto a lo que se ha dicho en los incisos ix, x) y xi) de la parte VIII, hay que señalar, en relación con la afirmación de que BAe se encontraría en una situación mucho peor si se ordenara expresamente un reembolso de los intereses, que la Decisión de 1990 simplemente disponía el reembolso de los 44,4 millones de libras esterlinas recibidos en concepto de ayuda, sin ordenar expresamente la recuperación de los intereses sobre el principal. Pero de ello no cabe deducir que no se fueran a recuperar dichos intereses, es decir, que, de haberse aplicado la Decisión, no hubiera habido que reembolsar ningún interés. De acuerdo con la lógica de la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990 (asunto « Tubemeuse », citado anteriormente en el inciso xi) de la parte VIII, para restablecer una situación anterior es necesario recuperar tanto el principal como los intereses (punto 66 de la sentencia); de otro modo, se estaría concediendo una ventaja financiera indebida - es decir, una ayuda suplementaria, según lo previsto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado - al beneficiario de una ayuda ilegal, incrementada, además, en el caso que nos ocupa, mediante un retraso de la fecha de reembolso efectivo gracias a un recurso ante el Tribunal de Justicia. A juicio de la Comisión, tanto BAe como Rover Group han estado disfrutando, durante todo el período considerado, de una ventaja financiera que no les correspondía. Por último, hay que señalar que la sentencia del Tribunal en el citado asunto « Tubemeuse » fue dictada antes de que la Comisión adoptara su Decisión de 1990 sobre el presente asunto, y que dicha sentencia no es sino la confirmación de una jurisprudencia constante sobre la oportunidad y la necesidad de recuperar toda ayuda estatal concedida ilícitamente.
BAe sostiene [inciso ix) de la parte VIII] que si la Decisión de 1990 no hubiera sido ilegal, la recuperación de los intereses se hubiera determinado de acuerdo con las prácticas imperantes en 1990, es decir, a partir de la fecha de devolución de la ayuda, fijada en la carta remitida por la Comisión el 17 de julio de 1990 en la que ésta notificaba a las autoridades del Reino Unido su decisión negativa y la orden de reembolso de 44,4 millones de libras esterlinas; esta fecha era el 18 de agosto de 1990. Este argumento es correcto; en aquel momento, la práctica constante de la Comisión en sus decisiones de recuperación de ayudas estatales ilegales era exigir la recuperación de dichas ayudas de acuerdo con lo dispuesto en la legislación nacional, incluido lo referente a los intereses de demora en el pago de deudas debidas al Estado. En el Reino Unido, las normas que rigen a este respecto eran (y siguen siendo) las siguientes:
a) tratándose de procedimientos ante el « High Court » (Tribunal Superior de Justicia) respecto a la recuperación de una deuda o al cobro de daños y perjuicios, podrá añadirse a la suma objeto de la sentencia un interés simple al tipo que considere oportuno el propio Tribunal o que puedan disponer las normas de éste, y que podrá contarse a partir de la fecha en que se hubiera producido el hecho encausado (artículo 35 A de la Supreme Court Act, 1981);
b) las partes deberán reclamar los intereses de forma expresa con arreglo al citado artículo 35 A [Supreme Court Rules, Order 18, Rule 8 (4)];
c) los intereses comenzarán a contar, en cualquier caso, a partir de la fecha de la sentencia, al pronunciarse ésta, y deberán aplicarse a todas las deudas debidas a la Corona o debidas por ésta [artículo 24, apartados 1 y 2; Crown Proceedings Act, 1947].
Con posterioridad a su Decisión de 1990, en marzo de 1991, la Comisión inició una nueva práctica (que fue comunicada a los Estados miembros) consistente en exigir, en sus decisiones de recuperación de ayudas estatales ilegalmente concedidas, que los intereses de la ayuda se recuperen a partir de la fecha del pago efectivo de la misma. No obstante, esta práctica no estaba todavía vigente en el momento de la Decisión de 1990; la Comisión acepta la opinión, manifestada tanto por las autoridades del Reino Unido como por BAe, de que esta normativa no puede aplicarse retroactivamente para fijar la fecha a partir de la cual deberían contarse los intereses. Ésta debería fijarse con arreglo a la legislación nacional en el momento pertinente, es decir, en el momento en que se adoptó la Decisión de 1990. Hay que señalar también que la situación financiera de BAe o de Rover Group no habría empeorado en comparación con la de julio de 1990 por haber tenido que pagar intereses sobre el principal a partir de la fecha de pago del mismo, según disponía la Decisión de 1990 (17 de agosto de 1990).
En relación con este punto hay que recordar que, tras la Decisión de 1990, el Gobierno del Reino Unido comunicó a la Comisión su intención de cumplir lo dispuesto en dicha Decisión. Consiguientemente, se iniciaron procedimientos ante el « High Court » en contra de BAe y Rover Group: en el primer caso, para la recuperación de la suma de 42,9 millones de libras esterlinas, y en el segundo, para la recuperación de 1,5 millones. En ambos casos, el demandante (Ministerio de Industria y Comercio) reclamaba en la demanda « [. . .] intereses de acuerdo con el artículo 35 A de la « Supreme Court Act » de 1981 [. . .] al tipo que decida el Tribunal. El período considerado será el comprendido entre el 18 de agosto de 1990 y la fecha de la presente demanda, y el comprendido entre ésta y la sentencia, de no producirse el pago anteriormente ». Como puede comprobarse, el tipo a que deben fijarse los citados intereses queda determinado por las autoridades del Reino Unido de acuerdo con las normas y prácticas usuales allí vigentes, en el momento pertinente, respecto a la recuperación de deudas estatales de igual o parecida índole.
Como respuesta al argumento presentado en el inciso xii) de la parte VIII, baste precisar que la Comisión, ante las observaciones formuladas por las partes, no pretende exigir intereses a partir de la fecha efectiva de recepción de las ayudas, sino únicamente a partir de la fecha en que, de acuerdo con la Decisión de 1990, se hubiera efectuado el pago del principal (si el Tribunal no hubiera decidido que la Decisión adolecía de un defecto de procedimiento). Hay que señalar también que, con motivo de la rectificación de dicho defecto a través de la presente Decisión, todas las partes han tenido la oportunidad de presentar sus observaciones a la Comisión; de este modo, BAe y Rover Group se han visto beneficiados por la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de febrero de 1992 (citada en el segundo párrafo, parte I). En cualquier caso, el argumento expuesto en este apartado se basa en un supuesto erróneo consistente en que BAe confunde la cifra correspondiente al principal de una de las ayudas (33,4 millones de libras esterlinas) correspondientes al aplazamiento del pago de la compra de Rover Group, con los intereses sobre dicho principal, una vez cuantificado. A ambos se les califica de «multas ». La Comisión ha expuesto ya el sistema de cuantificación del principal [letra c) de la parte V y en el inciso viii) de la parte VIII] e insiste en que este método conduce a un resultado justo. No es, por tanto, una « multa ». Tampoco es « una multa » exigir un interés sobre el principal - cuantificado tal como se ha expuesto - porque, si no se hiciera, se estaría concediendo una ventaja financiera a BAe y Rover Group.
X En una carta de 25 de septiembre de 1992 a la Comisión, el Gobierno del Reino Unido confirma su intención de cumplir y ejecutar toda nueva decisión que pudiera adoptar la Comisión respecto a la recuperación de los 44,4 millones de libras que acompañaron la venta de Rover Group en 1988, pero entendiéndose que los intereses sólo comenzarían a contar a partir de una fecha específica posterior a la publicación de tal decisión. Según se aduce, la propuesta presentada por la Comisión en su carta de 30 de julio de 1992 viene a penalizar a BAe y Rover Group por haberse opuesto -con éxito- a la Decisión de 1990, lo que no puede considerarse justo ni razonable. Más aún, dificultaría la tarea del Gobierno del Reino Unido de garantizar el reembolso de la ayuda por parte de BAe y Rover Group.
Ya se ha tratado anteriormente de los aspectos materiales y jurídicos de las observaciones del Gobierno del Reino Unido. Respecto a las consideraciones de equidad y justicia, hay que señalar que permitir que el beneficiario de una ayuda estatal ilícita disfrute de las ventajas financieras derivadas de la retención de la ayuda durante un período de tiempo importante es, además de ilegal, poco equitativo frente a otros competidores que no han podido disfrutar de ayudas estatales injustificables en un sector industrial sensible.
XI Tratándose de ayudas incompatibles con el mercado común, la Comisión, haciendo uso de las posibilidades que le confiere el apartado 2 del artículo 93 del Tratado y la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1973 [asunto 70/72 (11)], confirmada por la sentencia de 24 de febrero de 1987, [asunto 310/85 (12)], puede exigir que los Estados miembros recuperen la ayuda concedida de sus beneficiarios. A tal fin, es necesario que las autoridades del Reino Unido recuperen los 44,4 millones de libras esterlinas de ayuda incompatible con el mercado común concedida por el Gobierno del Reino Unido a BAe y Rover Group; ello se llevará a cabo de acuerdo con lo dispuesto por el Derecho nacional para la recuperación de las deudas al Estado vigente en el momento considerado,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las ayudas estatales suplementarias concedidas por el Gobierno del Reino Unido a British Aerospace para la compra de Rover Group, además de las autorizadas en la Decisión 89/58/CEE, y que ascienden a 44,4 millones de libras esterlinas son ilegales ya que se concedieron en infracción del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Asimismo, dichas ayudas son incompatibles con el mercado común, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
Artículo 2
El Reino Unido deberá velar por la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1 mediante el reembolso de 44,4 millones de libras esterlinas por parte de British Aerospace y Rover Group a dicho Gobierno. A ello habrá que añadir los intereses por las ventajas de que han disfrutado British Aerospace y Rover Group, intereses que deberán calcularse a partir del 18 de agosto de 1990 a un tipo que deberá determinarse de acuerdo con las normas del Derecho del Reino Unido relativas a la recuperación de las deudas al Estado vigentes el 18 de agosto de 1990.
Artículo 3
El Reino Unido informará a la Comisión, dentro de un mes siguiente a la notificación de la presente Decisión, acerca de las medidas que hubiere adoptado en cumplimiento de la misma.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será el Reino Unido.
Hecho en Bruselas, el 9 de marzo de 1993.