*****
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 17 de diciembre de 1986
por la que se prohíbe una ayuda de la Región de los Abruzzos consistente en una subvención a la venta de alimentos para el ganado
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(87/417/CEE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el apartado 2 de su artículo 93,
Visto el Reglamento (CEE) no 1117/78 del Consejo, de 22 de mayo de 1978, sobre la organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados (1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) no 1985/86 (2) y, en particular, su artículo 9, así como las disposiciones correspondientes de los demás reglamentos por los que se establece la organización común de mercados en los sectores de los productos agrícolas,
Tras haber invitado a los interesados (3), de conformidad con el artículo 93 del Tratado, para que presenten sus observaciones, y vistas estas observaciones,
Considerando lo que sigue:
I
Mediante carta con fecha de 17 de junio de 1985, el Gobierno italiano notificó, de conformidad con las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, la Ley no 25 de la región de los Abruzzos, de 11 de abril de 1985, por la que se establecen las « Modificaciones ulteriores de la ley regional no 31, de 3 de junio de 1982 ». Esta ley modifica principalmente el texto del artículo 66 de la ley regional no 31/82, de 3 de junio de 1982, modificada y completada por las leyes regionales no 7/83, de 25 de enero de 1983, y no 66/83, de 15 de septiembre de 1983.
Esta disposición preveía -con objeto de realizar una acción piloto destinada a estimular a los agricultores para que rentabilizasen de manera permamente las superficies forrajeras de su propiedad en la región- la concesión de ayudas decrecientes y limitadas en el tiempo a la venta a ganaderos de la región de alimentos para el ganado, fabricados a partir de forrajes producidos en ésta. La ayuda concedida por la Región consistía en:
- subvenciones hasta un 10 % del valor en el mercado de la unidad forrajera producida y
- subvenciones hasta un 20 % del mismo valor para los agricultores de las zonas de montaña o desfavorecidas.
Por otra parte, los productores agrícolas de la región debían participar con un porcentaje mínimo del 80 % en el partrimonio y en la gestión de las instalaciones productoras de alimentos para el ganado de la región. Estas instalaciones debían utilizar exclusivamente y, en determinadas condiciones, de forma preferente los forrajes de la región.
Esta ayuda, teniendo en cuenta su objetivo de promoción, fue considerada como compatible con el mercado común -con arreglo a la letra c) del apartado 2 del artículo 92 del Tratado- para el período 1982 a 1985. La Comisión informó al Gobierno italiano sobre esta posición mediante carta fechada el 4 de noviembre de 1982.
El artículo 1 de la ley no 25/85 modificó el artículo 66 de la ley no 31/82 completada y modificada, estableciendo que, a partir de entonces, las instalaciones cooperativas podían utilizar los recursos forrajeros disponibles en la región sin tener que abastecerse de ellos exclusivamente o con prioridad. Por otra parte, el artículo 3 de esta misma ley prorrogó el régimen de ayuda para los años 1986 y 1987.
II
Tras haber examinado la ley no 25/85, la Comisión informó al Gobierno italiano -mediante carta fechada el 19 de febrero de 1986-, que, entre otras cosas, iniciaba el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE contra dicha medida.
La Comisión indicó al Gobierno italiano que el período de divulgación tomado en consideración en 1982 había terminado y que se había observado en la región un aumento, tanto en la producción de forrajes como en la producción de alimentos para el ganado, durante el período 1982 a 1985. Así pues, parecía que la acción de promoción había alcanzado su objetivo. Por otro lado, la Comisión estimaba que una prórroga de este período por dos años no estaba justificada, ya que la necesidad de alimentos para el ganado en la región parecía ser un elemento suficiente para fomentar la producción de productos forrajeros de base. La Comisión subrayaba, por otro lado, que esta situación había llevado incluso a las autoridades regionales a modificar los criterios del artículo 66 de la ley no 31/82, en el sentido de que la cooperativa beneficiaria de la ayuda ya no estaba obligada a comprar exclusivamente y de forma prioritaria sus materias primas en la región a fin de fomentar la producción de forrajes en la misma.
A la vista de estas consideraciones, la Comisión estimó que la prosecución de la ayuda a la compra de alimentos para el ganado ya no podía beneficiarse de la excepción en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, ya que la ayuda presentaba ahora las caracerísticas de una ayuda de funcionamiento sin efecto duradero sobre el desarrollo del sector interesado.
Así, pues, la Comisión emplazó al Gobierno italiano, a los demás Estados miembros, así como a los interesados que no fuesen los Estados miembros, para que presentasen sus observaciones, y recibió observaciones de su parte.
III
Mediante carta con fecha de 13 de mayo de 1986, el Gobierno italiano respondió a la carta de la Comisión de 19 de febrero de 1986, subrayando principalmente que:
- la mencionada medida había sido aplicada durante 3 años de forma decreciente;
- la Región de los Abruzzos se había esforzado por conservar el carácter de acción piloto de la intervención;
- el despegue había sido muy lento, por lo que esta medida sólo comenzó a dar sus frutos hacia finales del año 1985;
- por tal motivo había sido necesario mantener dichas disposiciones para los años 1986 y 1987.
IV
1. Las autoridades italianas han incumplido la obligación que les incumbe en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, en primer lugar al no notificar la ley no 25/85 en su estado de proyecto y, en segundo lugar, al promulgarla antes de que la Comisión haya podido pronunciarse al respecto.
2. Las disposiciones del artículo 66 de la ley no 31/82, modificada y completada, preveían la intervención de la región, durante los años 1982 a 1985, para la realización de una acción piloto destinada a estimular a los agricultores para que rentabilizasen de manera permanente las superficies forrajeras de su propiedad en los Abruzzos. Con este fin, la región había previsto la concesión de ayudas decrecientes y limitadas en el tiempo a la venta de alimentos para el ganado a los ganaderos de la región asociados en cooperativas productoras de alimentos para el ganado, fabricados a partir de forrajes producidos en la región.
El 4 de noviembre de 1982, la Comisión emitió un dictamen favorable sobre esta intervención, habida cuenta de su carácter de « acción piloto » limitada en el tiempo y cuyo importe era decreciente.
Las modificaciones previstas en la ley no 25/85, de 11 de abril de 1985, que consistían en: suprimir en el artículo 66 la obligación para las cooperativas productoras de alimentos para el ganado de comprar los forrajes exclusivamente y, en determinadas condiciones, prioritariamente, en la región, y prorrogar este régimen para los años 1986 y 1987, son tales que la medida ya no reviste un carácter de acción piloto. Por otro lado, esta ayuda ya se ha aplicado durante cuatro años, de 1982 a 1985, lográndose, durante este período, un aumento del nivel de producción de forrajes, así como del de alimentos para el ganado. En efecto, según las informaciones facilitadas por las autoridades italianas, las cantidades de forrajes entregadas por los productores miembros de las cooperativas, con objeto de proceder a su transformación, fueron de unos 119 000 quintales en 1983 y de aproximadamente 245 000 quintales en 1986, mientras que la producción de alimentos para el ganado se elevó a unos 521 000 quintales en 1983 y en 1986 a 1 000 000 de quintales aproximadamente.
Por otra parte, la modificación introducida en el artículo 66, por la que se elimina la cláusula de compra exclusiva de forrajes producidos en la región, demuestra igualmente que, en el momento actual, la finalidad de la ayuda no es la de antes.
3. Esta medida se presenta, por lo tanto, como una ayuda al funcionamiento en favor de los ganaderos de la región que pueden comprar, gracias a esta subvención, alimentos para el ganado a precios más ventajosos que los que se aplicarían sin esta intervención. Así, pues, esta ayuda falsea la competencia entre los ganaderos de los Abruzzos y los de los demás Estados miembros.
Además, la reducción de los costes de producción, que ha sido posible gracias a esta ayuda, y, como consecuencia de los precios de venta, facilita la creación de nuevos mercados, o al menos su mantenimiento, lo que tendrá por resultado que los ganaderos de los Abruzzos se animen a aumentar las cantidades producidas; esto les permitirá, por una parte, reducir -gracias, entre otras cosas, a las economías de escala- los precios de coste y, por otra, aumentar su competitividad en los mercados italianos y en los de los otros Estados miembros. Por esto, dicha ayuda -cuyo impacto está directamente relacionado con las cantidades de alimentos producidas y vendidas a los ganaderos- coloca a los operadores económicos de los Abruzzos activos en estos sectores en una situación competitiva más favorable en el mercado italiano y comunitario. En efecto, los productores de animales, en caso de que no pudiesen vender toda su producción en los mercados nacionales, la exportarían a los mercados de los otros Estados miembros donde podrían ofrecerla a precios de venta inferiores a los que se podrían practicar sin la concesión de esta ayuda. Baste considerar a tal fin que una reducción que alcance el 20 % de los precios de los alimentos para el ganado representa, por lo que respecta al precio de los productos animales, por ejemplo del sector avícola, una reducción que puede suponer del 10 al 15 % aproximadamente de los costes de producción. En efecto, los costes de la alimentación en el sector avícola representan aproximadamente el 80 % de los costes de producción en la granja. Por consiguiente, una ayuda que reduzca su impacto se traducirá en una ventaja económica importante en un mercado excedentario como el de los productos animales.
Por tales razones, esta ayuda puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros, dado que los ganaderos se sienten animados a aumentar sus producciones debido a la disminución del coste de producción.
4. En caso de que la totalidad de esta intervención no repercutiera enteramente sobre los ganaderos, dicha subvención constituiría también una ayuda al funcionamiento de las empresas que fabrican alimentos para el ganado. Dichas empresas, al recibir una ayuda calculada en función de las unidades forrajeras producidas y vendidas, tienden a aumentar su producción con objeto de beneficiarse de las ventajas derivadas de las economías de escala. Este incremento de las cantidades de alimentos para el ganado producidas en los Abruzzos reduce otro tanto las importaciones de dichos productos procedentes de otros Estados miembros de la CEE. En efecto, en 1985 dichas importaciones se elevaban a unas 320 000 toneladas, lo que representa aproximadamente el 3,2 % de la producción total italiana de alimento para el ganado. Por esto, incluso en este caso, dicha medida falsea la competencia entre los productores de alimentos para el ganado de los Abruzzos y los de otros Estados miembros, y afecta a los intercambios intracomunitarios.
5. Las citadas medidas entran, por lo tanto, en el campo de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, que prevé la incompatibilidad en principio con el mercado común de las ayudas definidas en el mismo.
6. Las excepciones a esta incompatibilidad previstas en el apartado 2 del artículo 92 no son, evidentemente, aplicables a las referidas ayudas. Las excepciones previstas en el apartado 3 de dicho artículo precisan los objetivos perseguidos en interés de la Comunidad y no sólo en el de los sectores particulares de la economía nacional. Estas excepciones deben interpretarse en sentido estricto en particular al examinar todo programa de ayuda con finalidad regional o sectorial.
Concretamente, estas excepciones no podrán concederse más que en el caso en que la Comisión pueda establecer que la ayuda es necesaria para la consecución de uno de los objetivos previstos por estas disposiciones. Conceder el beneficio de dichas excepciones a unas ayudas sin que haya tal contrapartida equivaldría a permitir el menoscabo de los intercambios entre Estados miembros y distorsiones en la competencia injustificadas desde el punto de vista del interés comunitario y, a su vez, a favorecer indebidamente a determinados Estados miembros.
En el presente caso, el examen de la citada ayuda no permite apreciar la existencia de tal contrapartida. En efecto, el Gobierno italiano no ha podido dar, ni la Comisión descubrir, ninguna justificación que permita establecer que la citada ayuda reúne las condiciones requeridas para la aplicación de una de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
No se trata de medidas destinadas a fomentar la realización de un proyecto importante de interés europeo común, en el sentido de la letra b) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, dado que por los efectos que pueden tener sobre los intercambios dichas ayudas son contrarias al interés común.
La medida se ha aplicado ya durante cuatro años, de 1982 a 1985, y ha alcanzado su objetivo de promoción fijado por la Comisión en 1982, dando como resultado un aumento del nivel de la producción de forrajes, así como del de alimentos para el ganado.
Por esta razón, un prórroga de dicha medida hasta el fin del año 1987 no parece justificada, ya que al perder su carácter de incentivo se presenta a partir de ahora como una simple ayuda de funcionamiento que ya no puede mejorar de manera duradera las condiciones en las que se encuentran las empresas beneficiarias.
El consecuencia, la ayuda, que debe considerarse como una ayuda de funcionamiento para las empresas interesadas, pertenece a un tipo de ayudas al que la Comisión, en principio, se ha opuesto siempre, debido a que su concesión no está subordinada a las condiciones requeridas para poder beneficiarse de una de las excepciones previstas en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
Esa ayuda no reúne, por lo tanto, las condiciones necesarias para beneficiarse de una de las excepciones del artículo 92 del Tratado y debe considerarse incompatible con el mercado común. Las autoridades italianas deberán adoptar las medidas necesarias para que no se conceda esta ayuda y para que las disposiciones de los artículos 1 y 3 de la ley regional no 25, de 11 de abril de 1985, relativa a dicha ayuda, se supriman, a más tardar el 31 de marzo de 1987, a fin de permitir a las autoridades italianas adoptar dichas medidas. La presente Decisión se entiende sin perjuicio de las medidas que la Comisión pueda adoptar para recuperar la ayuda anteriormente mencionada de los beneficiarios, así como sobre la financiación de la política agrícola común por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, en caso de que se comprobara que la ayuda se ha concedido antes de que concluya el procedimiento de examen previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La ayuda consistente en una subvención del 10 % y 20 % del valor de la unidad forrajera prevista para los años 1986 y 1987 por el artículo 66 de la ley de la Región de los Abruzzos no 31, de 3 de junio de 1982, ley marco para el desarrollo de la agricultura de los Abruzzos para los años 1982 a 1985, modificada y completada por las leyes regionales no 7/83, de 25 de enero de 1983, y no 66/83, de 15 de septiembre de 1983, tal como resulta de las modificaciones introducidas por los artículos 1 y 3 de la ley regional no 25, de 11 de abril de 1985, es incompatible con el mercado común con arreglo al artículo 92 del Tratado.
2. No podrá concederse esta ayuda, y las disposiciones de los artículos 1 y 3 de la ley no 25, de 11 de abril de 1985, relativas a la misma deberán suprimirse, a más tardar, el 31 de marzo de 1987.
3. El Gobierno italiano informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, acerca de las medidas que adopte para cumplir esta Decisión.
Artículo 2
La destinataria de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 17 de diciembre de 1987.