Decisión de la Comisión
de 12 de marzo de 2002
relativa a las ayudas estatales ejecutadas por Italia en favor de Poste Italiane SpA (antes Ente Poste Italiane)
[notificada con el número C(2002) 921]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2002/782/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, con arreglo al artículo citado, y teniendo en cuenta dichas observaciones(1),
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) A raíz de una denuncia recibida el 24 de abril de 1997, la Comisión fue informada de que el Estado italiano había concedido medidas de ayuda en favor del Ente Poste Italiane (en lo sucesivo, "el EPI"). El denunciante solicitaba a la Comisión que comprobase si dichas medidas de ayuda estaban justificadas con arreglo a la legislación comunitaria. La Comisión solicitó informaciones preliminares mediante cartas de 27 de mayo y 21 de octubre de 1997, a las que las autoridades italianas contestaron con fecha de 28 de julio de 1997 y 2 y 23 de febrero de 1998.
(2) El 14 de julio de 1998, la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado (actualmente, apartado 2 del artículo 88).
(3) Por carta de 4 de agosto de 1998, la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado con respecto a estas medidas (en lo sucesivo, "la decisión de incoar el procedimiento").
(4) A través de varios artículos de prensa, la Comisión se enteró de que Italia proyectaba conceder medidas complementarias de ayuda con el procedimiento en curso. Por carta de 15 de julio de 1998, la Comisión solicitó información sobre estas nuevas medidas, que el Gobierno italiano facilitó mediante carta de 7 de agosto de 1998. El 16 de septiembre de 1998, la Comisión decidió ampliar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado a las nuevas medidas. Se informó a Italia de ello por carta de 12 de octubre de 1998 ("la decisión sobre la ampliación del procedimiento").
(5) Las decisiones de incoar y ampliar el procedimiento se publicaron en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. En ambos casos la Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre las medidas mencionadas por el denunciante y sobre las otras medidas indicadas por la propia Comisión.
(6) Las únicas observaciones recibidas por la Comisión son las del propio denunciante, mediante cartas de 2 de marzo de 1999 y 1 de diciembre de 1999. La Comisión transmitió dichas observaciones a Italia, dándole la posibilidad de comentarlas, y recibió sus observaciones por carta de 29 de junio de 1999, registrada en la Comisión el 30 de junio de 1999.
(7) Las autoridades italianas presentaron nuevas observaciones por cartas de 23 de octubre y 14 de diciembre de 1998. La Comisión solicitó ulteriores informaciones por cartas de 15 de diciembre de 1998, 25 de febrero, 30 de marzo y 16 de diciembre de 1999, 11 de mayo de 2000 y 1 de enero de 2001.
(8) Las autoridades italianas facilitaron las informaciones solicitadas por cartas de 17 de febrero, 28 de abril, 29 de junio, 30 de julio, 20 de agosto y 30 de septiembre de 1999, 21 de febrero y 18 de septiembre de 2000, y, 23 de enero y 28 de febrero de 2001. La Comisión se reunió con las autoridades italianas el 11 de diciembre de 1998, el 9 de febrero, el 12 marzo, el 1 y el 15 junio, y el 7 y el 26 de octubre de 1999, y con el denunciante, el 28 de julio de 1998, el 15 de enero de 1999, y el 28 abril y el 13 de julio de 2000.
(9) Por carta de 6 de diciembre de 2001, registrada en la Comisión el 13 de diciembre de 2001, el denunciante comunicó a la Comisión que pensaba retirar la denuncia que había dado lugar a la presente investigación. El denunciante afirmaba que con la aplicación de la Directiva postal desde finales de 1999, en Italia se ha desarrollado una nueva situación de mercado que ha hecho desaparecer su interés en la denuncia.
II. EL CONTEXTO JURÍDICO
La legislación comunitaria pertinente
(10) El 15 de diciembre de 1997 el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron la Directiva 97/67/CE relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio(2) (en lo sucesivo, "la Directiva postal"), que establece la disciplina general para una liberalización parcial del sector postal a nivel comunitario. En este sentido, la Comisión adoptó la Comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia al servicio postal y sobre la evaluación de determinadas medidas estatales relativas a los servicios postales(3) (en lo sucesivo, "la Comunicación postal"), que fija "la interpretación de la Comisión de las oportunas disposiciones del Tratado y las líneas directrices que seguirá la Comisión al aplicar las normas de competencia del Tratado a casos individuales"(4).
(11) La Directiva postal entró en vigor el 10 de febrero de 1998, concediendo a los Estados miembros un año de plazo para su transposición. La Directiva postal y la Comunicación postal pueden ofrecer orientaciones para la evaluación del presente caso, aunque algunas de las medidas examinadas en la presente decisión se decidieron antes de que tales actos entrasen en vigor.
La Directiva postal
(12) La Directiva postal establece que los Estados miembros deberán garantizar "un servicio universal que corresponda a una oferta de servicios postales de calidad determinada prestados de forma permanente en todos los puntos del territorio a precios asequibles a todos los usuarios"(5). Este servicio universal debe incluir al menos envíos postales de hasta dos kilogramos de peso, paquetes postales de hasta 10 kilogramos de peso y servicios de correo certificado. Por lo que se refiere al servicio de transporte de paquetes, las autoridades nacionales pueden aumentar el limite de peso del servicio universal hasta 20 kilogramos.
(13) En principio, el servicio universal no está reservado. No obstante, la Directiva reconoce también que la prestación del servicio universal podría requerir una compensación especial. Así, "en la medida en que sea necesario para el mantenimiento del servicio universal, los servicios que los Estados miembros podrán reservar al proveedor o los proveedores del servicio universal serán ... envíos de correspondencia ... cuyo precio sea inferior a cinco veces la tarifa pública de un envío de correspondencia de la primera escala de pesos de la categoría normalizada más rápida ... siempre que su peso sea inferior a 350 gramos"(6). En caso necesario, los servicios de correo transfronterizo y de publicidad directa también pueden reservarse dentro de estos mismos límites.
(14) El artículo 14 de la Directiva contiene las normas precisas que los proveedores del servicio universal deben aplicar a los efectos de un sistema de contabilidad separada. Dicho artículo reza:
"1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que dentro del plazo de dos años a partir de la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva, la contabilidad de los proveedores del servicio universal responda a lo dispuesto en el presente artículo.
2. Los proveedores del servicio universal mantendrán en sus sistemas de contabilidad interna cuentas separadas, como mínimo para cada servicio correspondiente al sector reservado, por un lado, y para los servicios no reservados, por otro. Las cuentas correspondientes a los servicios no reservados deberán establecer una distinción clara entre los servicios que formen parte del servicio universal y los que no formen parte del mismo. Dichos sistemas de contabilidad interna se basarán en principios contables coherentemente aplicados y objetivamente justificables.
3. ... Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4, los sistemas de contabilidad a que se refiere el apartado 2 imputarán costes a cada uno de los servicios reservados y a los no reservados, respectivamente, de la siguiente manera:
a) los costes que puedan ser asignados directamente a un servicio se asignan a dicho servicio;
b) los costes comunes, es decir, los que no puedan asignarse directamente a un servicio concreto, se asignarán de la forma siguiente:
i) siempre que sea posible, los costes comunes se imputarán sobre la base de un análisis directo de su origen;
ii) cuando no sea posible efectuar un análisis directo, las categorías de costes comunes se imputarán sobre la base de un vínculo indirecto con otra categoría o grupos de categorías de costes para los que sea posible efectuar una asignación o imputación directa; el vínculo indirecto se basará en estructuras de costes comparables;
iii) cuando no puedan hallarse medidas directas ni indirectas para la imputación de los costes, la categoría de costes se imputará sobre la base de un factor de imputación general, calculado utilizando la relación entre todos los gastos asignados o imputados directa o indirectamente, por una parte, a cada uno de los servicios reservados y, por otra, a los demás servicios.
4. (...)
5. Las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que una entidad competente, independiente del proveedor del servicio universal, compruebe el cumplimiento de uno de los sistemas de contabilidad de costes descritos en los apartados 3 o 4. Los Estados miembros velarán por que se publique periódicamente una declaración sobre dicho cumplimiento.
(...)".
(15) La obligación a la que se refiere el apartado 2 entró en vigor el 10 de febrero de 2000.
(16) La Directiva postal se transpuso al derecho italiano mediante el Decreto Ley (DL) de 22 de julio de 1999 n° 261, que entró en vigor el 6 de agosto de 1999. El apartado 2 del artículo 7 de dicho DL reproduce el apartado 2 del artículo 14 de la Directiva. El apartado 3 del artículo 7 del DL prevé que la sociedad encargada de certificar el balance del proveedor del servicio universal verifique también la conformidad del sistema de separación contable.
(17) Antes de que entrase en vigor la Directiva postal, el Contrato de programa de 17 de enero de 1995, firmado entre el EPI y el Ministerio de Telecomunicaciones (en lo sucesivo, "el Contrato de 1995"), preveía que el EPI debía adoptar gradualmente un sistema de contabilidad separada conforme a los principios de la trasparencia, la objetividad y la igualdad de trato, a fin de garantizar una efectiva competencia para todos los servicios no reservados. El apartado 2 del artículo 11 del contrato de 1995 establecía en concreto que la contabilidad separada debía permitir comprobar la no existencia de ayudas cruzadas entre los servicios reservados y los no reservados. El artículo 12 del contrato de 1995 preveía que el Ministerio y el EPI definirían los parámetros fundamentales de un sistema de contabilidad capaz de imputar los ingresos, los costes y el capital utilizado para el suministro de cada servicio sobre la base de las actividades necesarias para producirlo.
(18) El artículo 13 del contrato de 1995 establece que una sociedad auditora ("sociedad inscrita en el Registro especial de sociedades auditoras") debía certificar mediante el oportuno informe el cumplimiento de los principios de separación contable a que se refiere el artículo 11 de dicho contrato.
(19) La misma obligación a la que se refiere el artículo 7 del Contrato de 1995 se recogió posteriormente en la Ley n° 662 de 1996, que establecía que el EPI debía llevar contabilidades separadas, aislando en particular los costes y los ingresos vinculados al suministro de los servicios asumidos en régimen de monopolio legal de los obtenidos como resultado de los servicios prestados en régimen de libre competencia.
(20) Por último, la Directiva del Presidente del Consejo de Ministros de 14 de noviembre de 1997(7) prescribe que el sistema contable del proveedor del servicio universal opere una separación que refleje la distinción entre el área de los servicios postales y el área de los servicios financieros, y haga posible la elaboración de cuentas económicas diferenciadas para cada centro de coste, a través de la asignación a cada área de actividad de la totalidad de los costes pertinentes.
(21) Para cumplir con la obligación de las contabilidades separadas a la que se refieren las citadas disposiciones, así como el artículo 14 de la Directiva postal y el artículo 7 del DL 261/99, el EPI, y más tarde PI, adoptó un sistema contable basado en el "método de la imputación de los costes por actividades".
(22) El método de la imputación de los costes por actividades difiere del tradicional. Reduce la masa de costes comunes no imputables identificando para algunos de ellos el recorrido que a través de las actividades conduce a los productos. Esto se realiza sobre la base de estudios estadísticos que establecen los nexos causales entre, por una parte, la actividad y los gastos generales (factores de coste) y, por otra, la actividad y los productos (factores de actividad). Este método puede utilizarse en particular en los sectores con un alto nivel de costes comunes, como el de las oficinas postales.
(23) De acuerdo con los criterios fijados en el apartado 4 del artículo 14 de la Directiva postal, PI consignó todo el coste de sus operaciones sobre la base de factores de coste a sus distintos productos (imputación plena y proporcional de los costes). Ante todo, imputó los costes que pueden atribuirse directamente a un producto concreto al producto mismo. Posteriormente, aplicó el método de la imputación de los costes por actividades a los costes residuales(8). Este método permite determinar el coste de cada actividad (como por ejemplo la administración, la prestación de servicios, la informatización de la empresa, etc.) y el porcentaje de esa actividad "consumido" por cada producto. Así, cada servicio vendido por PI, universal o no, reservado o no, consume un porcentaje específico de los costes totales soportados por PI para su producción. A diferencia de los otros operadores postales, PI no aísla los diferentes porcentajes de los costes (por ejemplo, el coste del mantenimiento de las oficinas postales en lugares no rentables) como costes imputables únicamente al servicio público. Así, PI imputa de manera proporcional el coste de la red territorial y cualquier otro coste común también a los servicios comerciales.
(24) Este sistema de contabilidad permite el cálculo de la ganancia/pérdida de cada producto vendido por PI.
(25) La sociedad auditora encargada de la tarea a la que se refiere el apartado 5 del artículo 14 de la Directiva postal, el artículo 13 del Contrato de 1995 y el apartado 3 del artículo 7 del Decreto Ley n° 261 de 22 de julio de 1999 ha certificado la separación contable del EPI y de PI desde 1996. En ningún momento ha formulado observaciones sobre la compatibilidad y la conformidad de las cuentas separadas del EPI y de PI.
(26) Sobre la base de las informaciones facilitadas por las autoridades italianas, la Comisión ha examinado el método de la imputación de los costes por actividades adoptado por el EPI y por PI, las contabilidades separadas y los informes anuales de certificación, concluyendo que éstos corresponden a una imputación correcta de los costes de PI a las distintas actividades(9).
(27) Por lo tanto, en las circunstancias concretas del presente caso, en que el operador postal público presta casi exclusivamente servicios de interés económico general (véase más adelante), la Comisión concluye que la contabilidad separada del EPI y de PI puede utilizarse a los efectos de la evaluación de los costes y de los ingresos de los distintos servicios prestados por el operador postal público italiano, así como para determinar el coste suplementario neto de la misión de servicio general confiada al EPI y a PI. En el caso de que el coste suplementario neto generado por el cumplimiento de dicha misión resultase superior al valor global de las medidas de apoyo concedidas a PI, no sería necesario que la Comisión comprobase la existencia de subvenciones cruzadas en favor de una determinada actividad comercial de PI(10).
La comunicación postal
(28) La comunicación postal precisa que "la subvención cruzada no distorsiona la competencia cuando el coste de las actividades reservadas se subvenciona con los ingresos generados por otras actividades reservadas puesto que no hay competencia posible respecto de estas actividades ... Lo mismo puede decirse de subvencionar la prestación de servicios reservados con ingresos procedentes de actividades abiertas a la competencia"(11). No obstante, los operadores postales "no deberán utilizar los ingresos del sector reservado para la concesión de subvenciones cruzadas a sectores abiertos a la competencia"(12). La comunicación concluye que, en el caso de que los servicios se ofrezcan sistemática y selectivamente a precios inferiores al precio total medio, la Comisión examinará la situación, caso para caso, a la luz bien del artículo 81, bien del artículo 81 y del apartado 1 del artículo 86, bien del artículo 87 del Tratado.
(29) De acuerdo con la Comunicación, "la definición de la zona reservada debe tomar en consideración los recursos financieros necesarios para prestar un servicio de interés económico general.". La Comunicación postal subraya la necesidad de sistemas contables internos que identifiquen separadamente los costes e ingresos vinculados a la prestación de los distintos servicios.
(30) La parte 3.4 de la Comunicación postal afirma que los precios de los servicios deberían "en principio ser por lo menos igual a los costes totales medios de la prestación. Esto significa cubrir los costes directos más una proporción adecuada de los costes comunes y generales del operador.".
El mercado postal italiano
(31) La prestación del servicio postal corría en Italia a cargo de la "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni" (en lo sucesivo, "la APT"), dependiente del Ministero italiano de Correos y Telecomunicaciones, desde la entrada en vigor del RDL de 14 de junio de 1925 n° 884.
(32) Además de los servicios postales, la APT tenía a su cargo la misión de recoger el ahorro postal y facilitar un sistema de pago. En particular, la recogida del ahorro postal se había introducido mediante la Ley n° 2729 de 1875, posteriormente modificada por el Decreto del Presidente de la República ("DPR") n° 156 de 1973. La obligación de ofrecer un sistema de pagos se introdujo mediante el DL de 6 de septiembre de 1917 n° 1541, modificado por el mismo DPR n° 156 de 1973.
(33) Al operar en el ámbito del Ministerio, la APT no era competente para fijar las tarifas y los precios de sus servicios, establecidos por el propio Ministerio. Por otra parte, la APT no gozaba de un estatus jurídico autónomo, ni era un ente jurídico diferenciado del Ministerio, y tenía una autonomía contable limitada. La contabilidad de la APT formaba parte integrante del presupuesto del Ministerio y debía ser aprobada cada año en el marco de la legislación financiera anual relativa a las cuentas del Estado.
(34) Durante este periodo, las eventuales pérdidas y ganancias de la APT se transferían automáticamente al Ministerio del Tesoro (competente en materia de cuentas estatales).
(35) Los malos resultados financieros de la APT vinculados a la prestación de servicios de baja calidad llevaron al Gobierno italiano a emprender una drástica transformación del operador postal. Con la adopción del Decreto Ley de 1 de diciembre de 1993 n° 487, convertido en Ley n° 71/1994, la APT se transformó en EPI, ente público económico (sujeto contable separado), con efecto a partir del 1 de enero de 1994.
(36) La Ley n° 71/1994 asignaba al EPI todos los activos y pasivos, el personal y las actividades precedentemente gestionados por la APT. Al mismo tiempo, el Ministerio del Tesoro asumió las correspondientes pérdidas hasta el 31 de diciembre de 1993.
(37) El Contrato de 1995 estipulado entre el EPI y el Ministerio confiaba al EPI las siguientes actividades(13):
- prestación de los servicios postales universales y reservados (correspondencia ordinaria, urgente y certificada, servicios de télex y telegráficos, etc.),
- prestación de otros servicios universales no reservados (paquetes de hasta 20 kg de peso, pago de las pensiones estatales, sistema de pago, recogida del ahorro postal por cuenta de la Cassa Depositi e Prestiti, cuentas corrientes postales, servicios de télex y telegráficos, etc.).
(38) El Contrato de 1995 reconocía asimismo al EPI la posibilidad de desarrollar en régimen de libre competencia otros servicios postales de telecomunicación, financieros, de seguro y de distribución.
(39) Por otra parte, el Contrato de 1995 imponía otras obligaciones en relación con las actividades confiadas al EPI:
- niveles cualitativos vinculantes para los servicios postales, financieros y de telecomunicación(14),
- la obligación de garantizar la prestación de todos los servicios considerados universales (correo ordinario, urgente y certificado, servicios de télex y telegráficos, paquetes de hasta 20 kg de peso, pago de las pensiones estatales, recogida del ahorro postal por cuenta de la Cassa Depositi e Prestiti, cuentas corrientes postales, etc.) en todo el territorio italiano, independientemente del equilibrio económico de las oficinas postales situadas en zonas de poco tráfico(15),
- para la distribución de la prensa y de las publicaciones de organizaciones sin ánimo de lucro, la aplicación de una tarifa reducida establecida por la Ley, inferior a la tarifa normalmente aplicable(16),
- otras obligaciones (reducción arancelaria para campañas electorales, etc.)(17).
(40) Así pues, está claro que todas las actividades indicadas en el considerando anterior se asignaron al EPI en virtud del Contrato de 1995 como servicios de interés económico general, dado que el Estado fijaba para la prestación de tales servicios un objetivo social y económico(18). Y en efecto se obligaba al EPI a prestar todos estos servicios independientemente de su rendimiento, y a mantener una amplia red de oficinas postales incluso en zonas en que la facturación no habría justificado una presencia directa desde un punto de vista económico. En total, el EPI gestiona una red de más de 14000 oficinas en todo el territorio italiano.
(41) Por último, en relación con la posibilidad del EPI de fijar los precios de sus servicios, debe hacerse una distinción entre los distintos períodos. Hasta 1996, el Ministerio controlaba el precio de los servicios prestados por PI. Entre 1997 y la entrada en vigor del DL 261/99, el control del Ministerio se circunscribió a los servicios reservados al EPI, mientras que la Ley n° 662/96 autorizaba al Ente a fijar libremente el precio de los demás servicios postales. A raíz de la aplicación de la Directiva postal, el DL 261/99 reintrodujo un grado distinto de control por parte del Ministerio sobre la fijación de los precios del servicio postal universal, reservado o no reservado.
(42) Para compensar el coste neto soportado por la empresa para llevar a acabo su misión de interés general, el Estado italiano ha concedido al EPI diversas medidas de apoyo:
- la gestión exclusiva en todo el territorio italiano de una serie de servicios (los denominados "servicios reservados", definidos en la Ley n° 662/1996, que incluyen la correspondencia ordinaria y certificada, así como servicios de telex y telegráficos y servicios filatélicos(19),
- reembolsos directos anuales en distintas formas(20).
(43) Mediante decisión ministerial de 1997 (deliberación del CIPE de 10 de diciembre de 1997), el EPI se transformó en la sociedad por acciones "Poste Italiane SpA" ("PI"), con efecto a partir del 28 de febrero de 1998(21). Las relaciones entre PI y el Estado se regularon de manera transitoria por el contrato de 1995 hasta la celebración del nuevo contrato(22).
(44) En 2000 se celebró un nuevo Contrato de programa entre PI, el Ministerio de Comunicaciones y el Ministerio del Tesoro (en lo sucesivo, "el nuevo contrato")(23). El nuevo contrato refleja la evolución registrada en el ámbito de la legislación postal tras el contrato de 1995, y en particular la nueva situación de mercado instaurada tras la aplicación de la Directiva postal.
(45) A diferencia del Contrato de 1995, el nuevo contrato no prevé ninguna obligación universal, ni niveles cualitativos vinculantes, para los servicios financieros y de telecomunicación.
III. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS
(46) El denunciante afirma que se concedieron al EPI ayudas estatales no notificadas, mediante:
- la dotación de un capital inicial de 50000 millones de liras italianas (25 millones de euros),
- la atribución de fondos suplementarios por valor de 1,287 billones de liras italianas (660 millones de euros),
- la exención del impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas(24).
(47) La denuncia se refiere asimismo a una medida adicional, prevista en la Ley n° 662/1996, consistente en la concesión de 300000 millones de liras italianas para compensar los costes de las tarifas de distribución de prensa concedidas en condiciones favorables.
(48) Además de a las medidas que se indican en la denuncia, en la decisión de incoación del procedimiento y en la decisión de ampliación del mismo la Comisión hacía referencia a una serie de medidas que, en su opinión, podrían constituir un ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87 del Tratado. Más concretamente, la Comisión afirmaba que, para poder formular su evaluación final, precisaba mayores informaciones sobre las siguientes medidas:
- la concesión de 1,337 billones de liras italianas (685 millones de euros) como aporte de capital a EPI,
- la exención del impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas,
- el posible pago excesivo, por parte del Estado, de los servicios de franqueo, pago de las pensiones y recogida del ahorro postal,
- el reembolso de los costes netos relativos a las obligaciones de servicio universal (incluidos los citados 300000 millones de liras italianas previstos por la Ley n° 662/96, señalados en la denuncia),
- el respaldo financiero concedido por el Estado al plan de inversiones del EPI,
- el pago, por parte del Estado, de las cuotas (cuotas de capital e intereses) relativas a préstamos obtenidos por el EPI,
- la cobertura de las pérdidas realizadas por APT antes de 1993,
- el nuevo aporte de capital en el momento de la transformación del EPI en PI.
(49) En su decisión sobre la ampliación del procedimiento, la Comisión hacía referencia a la cancelación de deudas a la que se refiere la Ley n° 3 de 7 de enero de 1999 (en lo sucesivo, "la cancelación de deudas de 1999"). El Estado italiano decidió cancelar una deuda del APT con el Tesoro que se había incluido en la contabilidad del EPI. La deuda cancelada ascendía a 5,168 billones de liras italianas: más concretamente, había una primera fracción de 4,666 billones de liras italianas para el cierre de la "Gestión de giros y ahorros"; una segunda fracción de 479000 millones de liras italianas para las pensiones pagadas al personal de correos y telégrafos en 1993, y una tercera fracción de 23000 millones de liras italianas para las pensiones adelantadas por el Tesoro para una determinada categoría de empleados cesados en sus funciones entre el 1 de enero y el 31 de julio de 1994.
(50) En su examen de las relaciones financieras entre el Estado y PI, la Comisión debe evaluar todas las medidas anteriormente mencionadas a la luz de las normas sobre ayudas estatales. En este sentido, debe examinar las relaciones entre PI y el Estado hasta 1999, año de la adopción formal de la medida que, desde el punto de vista cronológico, es la última identificada por las decisiones de la Comisión de incoación y ampliación del procedimiento.
(51) En la fase actual, la Comisión no considera necesario ampliar ulteriormente la investigación más allá de 1999, ya que con respecto a ese período no dispone de informaciones de las que resulte que el Estado italiano haya compensado excesivamente a PI por el cumplimiento de su misión de interés general. La Comisión se reserva naturalmente el derecho a llegar a una conclusión distinta en el caso de que, tras considerar oportuno examinar las relaciones financieras entre PI y el Estado italiano después de 1999, llegase en una segunda fase a obtener una información diferente.
(52) Para llevar a cabo su investigación de manera apropiada y significativa, la Comisión ha identificado, desde el momento de la decisión de incoación del procedimiento, dos períodos distintos en torno a los cuales articular la investigación. El primer período va de 1959 a 1993, y el segundo empieza en 1994 y termina en 1999, año de la última medida identificada por las decisiones de la Comisión que definen el alcance de la presente investigación.
El período 1959-1993 y las medidas correspondientes
(53) Como se indica en la decisión de incoación del procedimiento, la Comisión ha centrado su análisis en primer lugar en las medidas concedidas posteriormente a 1994, por cuanto inciden en la competencia en un grado mucho más acentuado. Hay que recordar no obstante que en el momento de la transformación de APT en ente público económico (EPI), ocurrida en virtud de la Ley n° 71/94, el Ministerio del Tesoro decidió la cancelación de todas los anticipos de caja con que había cubierto los déficits de gestión de APT desde 1959 a 1993, por un importe de 31,169 billones de liras italianas (159000 millones de euros).
(54) Como han señalado las autoridades italianas en sus observaciones relativas a la decisión sobre la ampliación del procedimiento, a este importe debe añadirse la suma de 4,689 billones de liras italianas, ya que ésta se refiere en realidad a pérdidas generadas antes de 1994. Tales pérdidas se identificaron en un momento posterior por razones de dificultades contables, pero deben analizarse en el contexto temporal a que se refieren en sustancia. Dicho importe está constituido por la primera y la segunda fracción de la cancelación de deudas de 1999 contemplada por la Ley n° 3/99, y mencionada en la decisión de incoación del procedimiento.
(55) Así pues, el estado canceló globalmente una deuda de 35,858 billones de liras italianas acumulada por APT antes de 1994.
El período 1994-1999
(56) Como se indica en la decisión de incoación del procedimiento, y posteriormente en la decisión sobre la ampliación del mismo, la Comisión ha venido centrando su investigación en las medidas concedidas después de 1994, y en particular hasta 1999. Como resultado de ello, la investigación de la Comisión cubre las relaciones jurídicas y financieras entre Italia y el EPI definidas por la Ley n° 71/94 y por el Contrato de 1995.
(57) La Ley n° 71/94 modificó radicalmente la organización del servicio postal, así como las modalidades operativas de APT:
- asignando al EPI un papel de mayor alcance en la fijación de las tarifas de los servicios en el marco de criterios definidos por el contrato de programa(25), con un control ex post del Ministerio,
- definiendo, a través de los oportunos convenios, el importe de la remuneración correspondiente al EPI por los servicios financieros asignados al mismo (recogida del ahorro postal, pago de las pensiones, etc.),
- operando una separación contable entre el Ministerio y la entidad jurídica encargada del servicio postal (el recién constituido EPI),
- adoptando modalidades operativas propias de una empresa comercial, ya sea en términos de procesos de decisión, ya sea en términos de estructura organizativa (por ejemplo, instituyendo un consejo de administración a cargo del EPI, del que APT carecía).
(58) Así pues, la Ley n° 71/94 suponía un cambio drástico de las modalidades de gestión del servicio postal, con referencia, en particular, a la posibilidad de ofrecer nuevos productos o de practicar precios y condiciones más competitivos. Por otra parte, hay que tener en cuenta que la autonomía operativa del EPI se amplió más tarde en virtud de la Ley n° 662/96, que atribuía al ente, por un breve período y hasta la entrada en vigor del DL n° 261/99, la facultad de fijar los precios de todos los servicios no reservados, sin necesidad de contar con una autorización previa del Ministerio.
(59) Este cambio sustancial se vio confirmado, por otra parte, por la atribución al EPI de un patrimonio propio y de un fondo de dotación: este elemento subraya la separación contable, organizativa y operativa entre APT y el nuevo EPI.
(60) Es por lo tanto posible concluir que la Ley n° 71/94 marca el inicio de un nuevo período en el funcionamiento del operador postal público italiano y en las modalidades con que su misión, anteriormente asignada a APT, está regulada y financiada por el Estado, pero asignada al EPI y desarrollada por esta empresa.
(61) Tras la constitución del EPI, el instrumento jurídico más significativo a los efectos de la investigación de la Comisión, que regula las relaciones entre el EPI, por una parte, y el Estado, por otra, es el contrato de 1995, cuyos detalles relevantes ya se han tratado. El contrato regulaba las relaciones entre el EPI y el Estado italiano hasta el 1999 inclusive. Durante este período, la actividad comercial del EPI y, posteriormente, de PI(26), se limitaba al 10 % aproximadamente de sus respectivas facturaciones. De las informaciones de que dispone la Comisión se desprende, en particular, que durante dicho período PI no ha prestado ningún servicio significativo de transporte de paquetes expresamente destinado a la clientela comercial.
(62) Como ya se ha dicho, en 2000 entró en vigor un nuevo contrato para regular las relaciones financieras entre PI y el Estado italiano, así como la asignación y prestación de los servicios de interés económico general en la nueva situación de mercado instaurada a raíz de la aplicación de la Directiva postal.
(63) Sobre la base del nuevo contrato de programa, un número considerable de servicios (por ejemplo, la totalidad de los servicios financieros y de telecomunicación prestados por PI y correspondientes a aproximadamente el 40 % de su facturación) anteriormente considerados universales y sujetos a niveles cualitativos predeterminados ya no se clasifican como tales. Está claro, por lo tanto, que el nuevo contrato marca otro cambio importante en el modo en que la misión de interés económico general se asigna al EPI y éste la desarrolla, y en el modo en que ésta se define y financia por el Estado. Este cambio es casi coincidente con la entrada en vigor del DL n° 261/99, que pone en práctica la Directiva postal y que redefine las normas que regulan el mercado de los servicios postales en Italia. Puesto que el período 1994-1999 es homogéneo, los distintos años pueden examinarse conjuntamente.
(64) Sobre la base de las informaciones obtenidas en el transcurso del procedimiento, la Comisión concluye que durante el período 1994-1999, el EPI y PI se beneficiaron de las siguientes medidas susceptibles de constituir un ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87 del Tratado.
Cuadro 1
Medidas de apoyo concedidas al EPI y PI
SITIO PARA UN CUADRO
Fuente:
Informaciones de las autoridades italianas, balances.
(65) Los importes indicados se calculan en el momento de la adopción de cada una de las medidas en favor de EPI o PI, y no en el momento del pago efectivo. En la mayor parte de los casos, el pago efectivo ocurre bastante después del momento de la concesión, e incluso transcurridos varios años. Como consecuencia de ello, en términos de valor actual el importe total puede ser inferior al indicado arriba: se trata de hecho del importe máximo potencial de la ayuda. Las autoridades italianas no han impugnado este enfoque cautelar.
Descripción detallada de las medidas relativas al período 1994-1999
(66) Por lo que se refiere al aporte inicial de capital al EPI (medida n° 1), el artículo 7 de la Ley n° 71/1994 preveía un fondo de dotación inicial del ente de 50000 millones de liras italianas, y posteriormente un aporte extraordinario de capital de 1,278 billones de liras italianas, concedidos del modo siguiente: 968000 millones de liras italianas en 1994, 168000 millones en 1995 y 142000 millones en 1996. Estos fondos tenían por objeto favorecer la transformación del ex APT en un ente de carácter básicamente competitivo y comercial, y respaldar el plan empresarial.
(67) El artículo 9 de la Ley n° 71/1994 establecía la exención del EPI del impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas (medida n° 2), introducida por el Decreto Ley n° 394 de 30 de septiembre de 1992, convertido en la Ley n° 461/1992. Se trataba de un impuesto temporal aplicable a las empresas comerciales para el período 1993-1998, equivalente al 0,75 % del patrimonio neto de la sociedad, tal y como resulta del balance. El EPI, por su carácter de empresa comercial, habría estado sujeto a este impuesto, pero quedó exento en virtud del artículo 9 de la Ley n° 71/1994.
(68) El aporte inicial de capital a PI (medida n° 3) se contemplaba en el párrafo 13 del artículo 53 de la Ley n° 449 de 27 de diciembre de 1997. Dicha Ley establecía que, en relación con la transformación del EPI en "Poste Italiane SpA", el Estado habría aportado al capital social de la propia sociedad 3 billones de liras italianas. El aporte de capital debía concederse en tres cuotas de 1 billón a lo largo de 1999, 2000 y 2001. Dicho aporte se contabilizó en el balance de PI a partir del ejercicio 1998, aunque el pago efectivo se produjo con arreglo al calendario indicado.
(69) El reembolso de los costes derivados de las obligaciones de servicio postal público (medida n° 4) para los años 1994-1996 se contemplaba en la Ley n° 662 de 1996. La Ley n° 449 de 1997 preveía el reembolso de 1998 y la Ley n° 488 de 1998, el de 1999.
(70) Las contribuciones a los costes de las tarifas en condiciones favorables para la distribución de la prensa y de las publicaciones sin ánimo de lucro (medida n° 5) estaban reguladas por la Ley n° 662 de 1996 y por sus normas de desarrollo (y anteriormente por la Ley n° 71/94, por el contrato de 1995 y por la Ley n° 549/95). El EPI y PI estaban obligados a aplicar tarifas considerablemente más bajas de las normales para la distribución de distintos tipos de publicación a los que el Estado consideraba oportuno conceder un tratamiento especial. El Estado procedía a un reembolso parcial de la diferencia entre la tarifa normal y la reducida, otorgando al EPI algunas contribuciones en efectivo (véase cuadro 1). El artículo 41 de la Ley n° 448 de 1998 establecía que desde enero de 2000 PI habría debido aplicar la tarifa normal para la distribución de estas publicaciones. Por lo tanto, el Estado habría cesado de pagar a PI la contribución por la distribución de prensa(27).
(71) La medida n° 6 (Resultado de los servicios financieros universales) incluye los distintos pagos efectuados por el Estado y por organismos estatales(28) por distintos servicios financieros asignados a PI y considerados universales por el contrato de 1995, que han resultado superiores al coste de prestación del conjunto de los servicios financieros universales. El importe indicado es el margen operativo de todo el sector de los servicios financieros universales(29).
(72) La medida n° 7 (Reembolso de los préstamos concedidos a APT) se refiere a la financiación, por parte del Estado, de las inversiones efectuadas por APT y posteriormente transferidas al EPI. En virtud de las Leyes nos 39/1982, 887/1984, 41/86 y 227/75, la APT podía realizar una serie de inversiones para mejorar sus propias estructuras y desarrollar mejor sus propias actividades (por ejemplo, mecanización del servicio postal). Estas Leyes establecían que el Estado (Ministerio del Tesoro) debía compensar los devengos anuales de pago del operador postal para el reembolso de los préstamos contraídos con la Cassa Depositi e Prestiti (en lo sucesivo, "el CDDPP") para financiar tales inversiones. El funcionamiento de la medida era el siguiente: concesión de los préstamos por la CDDPP a APT; para las cuotas pagadas por el EPI, reembolso, por parte del Tesoro, ya sea de las cuotas de capital y de los intereses (Ley n° 887 de 1984), ya sea solo de las cuotas de capital (Leyes 39/82, 41/86 y 227/75). Tras su constitución, el EPI, tal y como han confirmado las autoridades italianas, siguió beneficiándose de las inversiones realizadas con arreglo a tales Leyes. Lo mismo puede decirse de PI.
(73) Hay que señalar no obstante que, para los años 1998, 1999 y 2000, la Ley n° 449/97 excluía el reembolso a PI, por parte del Tesoro, de las cuotas pagadas por los referidos préstamos. Por lo tanto, la medida no se aplicó en esos tres años.
(74) Por otra parte, para los préstamos concedidos por la CDDPP, el pago de cuyos intereses ha seguido gravando al EPI(30) (Ley n° 39 del 1982, Ley n° 41/86 y algunos de los préstamos concedidos en virtud de la Ley n° 227/75), la tasa de interés anual aplicada por la CDDPP era del 3,7 %, excepto para una parte de los préstamos concedidos en virtud de la Ley n° 227/75, para los cuales la tasa de interés era en media del 9,75 %. Como se muestra más adelante, dicha tasa de interés es inferior a la que APT habría podido obtener en el mercado de capitales (medida n° 8).
IV. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(75) En el caso que nos ocupa, el denunciante ha sido el único tercero en presentar observaciones sobre la decisión de incoación del procedimiento y la decisión de ampliación del mismo. En su canje de cartas con la Comisión, el denunciante no ha desarrollado especiales argumentos sobre la compatibilidad de las medidas en cuestión con el mercado común, ni ha indicado si tales medidas tienen o no efectos distorsionadores en alguno de los mercados competitivos en que opera PI.
(76) No obstante, conviene recordar que, en las observaciones sobre la decisión de incoación del procedimiento, el denunciante hacía referencia a medidas suplementarias concedidas al EPI y a PI en el período 1994-1999, y que pueden haber constituido una ayuda estatal. El denunciante afirmaba en particular que Italia se abstenía de infligir sanciones al EPI por el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de programa. La no imposición de sanciones habría conferido al EPI una ventaja financiera capaz de constituir una ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87 del Tratado.
(77) Mediante carta de julio de 1999, la Comisión comunicó al denunciante que la presunta violación resultaba carecer de fundamento, y que el contrato de 1995 no preveía ninguna sanción. En la misma carta, la Comisión invitaba al denunciante a facilitar elementos suplementarios en apoyo de su reclamación. El denunciante no ha contestado a la invitación de la Comisión.
V. OBSERVACIONES DE ITALIA
(78) En sus respuestas, el Gobierno italiano presenta los argumentos siguientes: i) ninguna de las medidas examinadas por la Comisión constituye una ayuda estatal, sino que constituyen una compensación, aunque solo parcial, de los costes suplementarios de las obligaciones de servicio público impuestas al EPI y a PI; ii) en ningún caso el EPI y PI se han beneficiado de una sobrecompensación; en particular, los servicios financieros prestados al Estado se remuneraban a precios de mercado o a precios inferiores a los costes efectivos soportados por el EPI o PI por la prestación de los servicios; iii) las medidas en cuestión deben verse como un único proceso de reorganización del servicio postal en Italia.
(79) Por lo que se refiere al inciso i), las autoridades italianas explican que el importe total de la compensación recibida en diferentes formas por el EPI y PI no cubre el coste neto suplementario soportado por la empresa para cumplir su misión de servicio público. Según las autoridades italianas, aun considerando como ayudas las medidas identificadas por la Comisión, el EPI resultaría de todos modos infracompensado por sus obligaciones de interés general.
(80) Por lo que se refiere al inciso ii), las autoridades italianas alegan que los servicios financieros prestados al Estado por el EPI y PI se remuneraban a precios de mercado, y que por lo tanto no han conferido ninguna ventaja a la empresa. En particular, la remuneración concedida por el Estado a través de la CDDPP para la recogida del ahorro postal y para las cuentas corrientes era inferior a la remuneración de mercado por servicios análogos, tales como las cuentas corrientes y las libretas de ahorro bancarias.
(81) En cuanto al inciso iii), las autoridades italianas afirman que todas las medidas indicadas por la Comisión en la decisión de incoación y ampliación del procedimiento no deben considerarse operaciones separadas. Constituyen más bien un único proceso, puesto en marcha en virtud de la Ley n° 71/1994 y destinado a trasformar al operador postal de un ramo de la administración pública en una verdadera empresa comercial, con el objetivo de cotizar en bolsa.
(82) En este sentido, dada la complejidad de las relaciones financieras y organizativas entre la ex APT y el Estado, la definición del capital neto inicial del EPI y PI fue un proceso largo y gradual, y debe por ende considerarse que los aportes de capital al EPI y PI por un total de 4,337 billones de liras italianas iban dirigidos a separar los activos y pasivos del recién constituido EPI. Estas medidas no representan por lo tanto una concesión de nuevos recursos financieros, como tampoco una cobertura de las pérdidas generadas por el EPI y PI, que pudiera constituir una ayuda estatal. Por otra parte, el capital inicial de 6,047 billones de liras italianas conferido al EPI resultó sobrevalorado en 2,100 billones de liras italianas, y se redujo en consecuencia. El Estado estaba pues autorizado a reintegrar el capital inicial del EPI por el mismo importe.
(83) Según esta misma argumentación, la exención del impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas no constituye una ayuda estatal dado que se justificaba por el hecho de que, si el Estado hubiera requerido dicho impuesto, habría asimismo tenido que conceder al EPI un capital inicial más elevado. Del mismo modo, los préstamos concedidos para las inversiones de APT debían ser reembolsados por el Estado (cuotas de capital e intereses). Cuando el EPI y PI quedaron absorbidos en APT por lo que se refiere a tales inversiones, el Estado siguió pagando los importes relacionados con dichos préstamos, tal y como estaba previsto originalmente. Así pues, la medida no constituye una ayuda estatal.
(84) Las autoridades italianas alegan por último que, al evaluar las medidas de financiación relativas a empresas que operan en el sector de la prestación de servicios de interés económico general, la Comisión no debería aplicar el principio del inversor en una economía de mercado, dado que tales empresas no operan por definición en unas condiciones normales de mercado.
VI. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS
(85) Para que una medida estatal constituya una ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, deben concurrir las siguientes condiciones:
a) debe haber sido concedida por los Estados miembros, o bien mediante recursos estatales, bajo cualquier forma;
b) debe falsear o amenazar con falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o a determinadas producciones;
c) debe incidir en los intercambios entre Estados miembros.
(86) Respecto a algunas medidas que figuran en la decisión de incoación del procedimiento (pero que el denunciante no menciona), la Comisión ha llegado a la conclusión de que no constituyen una ayuda estatal. Se trata de las medidas siguientes:
- los pagos por la recogida y entrega de correspondencia por cuenta de las distintas administraciones públicas;
- la tercera fracción de la cancelación de deudas de 1999 (23000 millones de liras italianas).
(87) Por lo que se refiere a la recogida y entrega de correspondencia para la Administración pública, se trata de un servicio que el EPI presta al Estado, y por el cual el Estado paga un precio. En principio, el precio por este servicio no constituye materia de análisis a la luz del artículo 87 del Tratado en la medida en que el pago del Estado no es superior al precio de mercado de dicho servicio.
(88) Por los servicios postales prestados a la Administración pública, el Estado abonaba habitualmente a APT un importe a tanto alzado. Una vez constituido el EPI, este sistema de pago no se modificó hasta 1997. El párrafo 17 del artículo 2 de la Ley n° 662 de 1996 estableció posteriormente que el servicio se pagaría sobre la base de las tarifas vigentes. Para algunos servicios de correspondencia (como los procedentes o destinados al Presidente de la República, el Papa, los alcaldes, etc.), no está prevista no obstante remuneración alguna. Por consiguiente, para los años posteriores a la adopción de esta Ley, el pago del servicio de correspondencia para la Administración pública no plantea ningún problema desde el punto de vista de las normas sobre ayudas estatales. Las autoridades italianas han indicado que en 1997 el precio pagado por el Estado sobre la base de la Ley n° 662/1996 asciende aproximadamente a 300000 millones de liras italianas.
(89) Para el período 1994-1996, el Estado pagó en media 330000 millones de liras italianas, lo cual, teniendo en cuenta el hecho de que en el nuevo sistema algunos servicios postales no están en absoluto remunerados, y que en Italia, en la primera mitad de los años 90 y hasta 1997, el volumen de correspondencia ha experimentado una constante reducción, está básicamente en consonancia con el precio pagado después de 1996. La Comisión concluye por lo tanto que esta medida no ha conferido al EPI ninguna ventaja, y no constituye por lo tanto una ayuda estatal.
(90) La tercera fracción de la cancelación de deudas de 1999 asciende a 23000 millones de liras italianas por pensiones anticipadas por el Tesoro para una determinada categoría de empleados cesados en sus funciones entre el 1 de enero y el 31 de julio de 1994.
(91) Sobre la base de las informaciones facilitadas por las autoridades italianas, la Comisión ha llegado a la conclusión de que la fracción de cancelación de deudas relativa a 1999 no constituye una ayuda estatal.
(92) Las pensiones pagadas por el Tesoro por un importe de 23000 millones de liras italianas en la primera mitad de 1994 habrían debido ser pagadas por el Estado a partir de la constitución del EPI, como en el caso de cualquier otra empresa comercial. Así pues, la cancelación de esta deuda no ha conferido ninguna ventaja al EPI, dado que se trataba desde el principio de una deuda a cargo del Estado.
(93) Todas las demás medidas anteriormente descritas pueden constituir ayudas estatales en el sentido definido en el artículo 87 del Tratado en la medida en que afectan a recursos estatales, favorecen a la empresa beneficiaria y tienen una incidencia potencial en los intercambios entre Estados miembros.
Ayudas concedidas por los Estados miembros, o bien mediante recursos estatales, en cualquier forma
(94) Por lo que se refiere a la naturaleza de los fondos, la Comisión observa que los fondos concedidos en forma de aportaciones de capital y para la cobertura de las pérdidas de APT, los fondos concedidos para el servicio de pago de las pensiones, como contribuciones a los costes de las obligaciones de servicio universal en el sector postal, para la distribución de la prensa y para el reembolso de las inversiones hechas por APT, se conceden en todos los casos directamente por el Estado a partir del propio presupuesto.
(95) Para todas estas medidas, por lo tanto, la naturaleza de recursos estatales está fuera de duda.
(96) Por lo que se refiere a la exención del impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas, aunque esta medida no suponga desembolsos directos de caja para el Estado, incide no obstante indirectamente en el presupuesto público. En efecto, el Estado renuncia a unos ingresos fiscales a los que tiene derecho y que normalmente habría exigido. Está claro, por lo tanto, que también esta medida implica recursos estatales.
(97) Por lo que respecta a los intereses bonificados sobre los préstamos concedidos por la CDDPP y los fondos concedidos por la CDDPP para los servicios financieros confiados al EPI (como la recogida del ahorro postal), la Comisión observa que la CDDPP fue constituida y está totalmente controlada por el Ministerio del Tesoro, que es quien nombra a su Consejo de Administración. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para determinar si una medida puede considerarse un ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87 del Tratado, "no se debe distinguir entre que la ayuda sea concedida directamente por el Estado y que la ayuda sea concedida por entes públicos o privados que el Estado instituye o designa"(31). Por consiguiente, aunque tales fondos no provengan directamente del presupuesto del Estado, su naturaleza de recursos estatales es incontestable.
Ayudas que falsean o amenazan con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o a determinadas producciones
(98) A los efectos del apartado 1 del artículo 87 del Tratado, para que una medida financiera se considere una ayuda estatal, debe aportar a la empresa beneficiaria una ventaja económica. Sobre la base de este principio, el Tribunal de Justicia ha reiterado en varias ocasiones que la noción de ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87 no debe limitarse a las concesiones de capital o a las subvenciones, sino que debe incluir todas las medidas que, aun no constituyendo subvenciones, pueden producir los mismos efectos económicos(32).
(99) Por lo que se refiere a la cobertura de las pérdidas de APT, esta medida confiere una ventaja económica exclusivamente a APT, puesto que cancela una partida de gasto que normalmente debería incluirse en su presupuesto.
(100) Todas las medidas que figuran en el cuadro 1 tienen por efecto conferir al EPI y a PI una ventaja económica en el sentido definido en el artículo 87 del Tratado, por las razones que se expresan a continuación.
(101) Por lo que se refiere a las aportaciones de capital ya sea al EPI ya sea a PI (medidas nos 1 y 3) por un total de 4,328 billones de liras italianas, según una jurisprudencia consolidada(33) las aportaciones de capital efectuadas con recursos estatales en condiciones no aceptables para un inversor privado que opera en una economía de libre mercado confieren una ventaja directa a la empresa beneficiaria, y pueden por lo tanto constituir un ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87 del Tratado. El beneficiario las puede en efecto utilizar para financiar costes e inversiones sin tener que recurrir a préstamos de entidades financieras, ni remunerar adecuadamente los recursos obtenidos.
(102) Sobre la base de los pasados resultados económicos del EPI y de las previsiones para el futuro, el Estado no podía prever un rendimiento aceptable para un inversor privado. La ex APT había sufrido pérdidas tan graves y durante un período tan largo, que ningún inversor privado habría podido prever razonablemente un rendimiento aceptable de una inversión de 1,328 billones de liras italianas en el EPI. Y de hecho la situación financiera del EPI en los primeros años sucesivos a esta aportación de capital ha seguido deteriorándose.
(103) El mismo razonamiento puede aplicarse a la aportación de capital de 3 billones de liras italianas en favor de PI, dado que ni sobre la base de los resultados precedentes de PI, ni sobre la base de los previstos, podría un inversor privado esperar un rendimiento aceptable. En particular, sobre la base del plan de actividades de PI presentado por las autoridades italianas en el ámbito del presente procedimiento, se preveía que PI no recuperase las condiciones de equilibrio económico hasta 2002, mientras que se preveían ulteriores pérdidas para el período 1999-2001. El rendimiento de la inversión, aunque se preveía que en el 2002 la empresa equilibrara su balance, no puede considerarse aceptable para un inversor privado que opera en una economía de libre mercado.
(104) Habiéndose concedido en condiciones no aceptables para un inversor privado, las dos aportaciones de capital pueden conferir un ventaja al beneficiario en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87.
(105) Por lo que se refiere a la exención del EPI del impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas (medida n° 2), la medida puede considerarse una subvención directa, por cuanto elimina una partida de gasto que de otro modo debería haberse incluido en el balance de la empresa beneficiaria(34). La medida puede por lo tanto aportar una ventaja económica.
(106) Las medidas nos 4 y 5 se refieren a pagos efectuados exclusivamente al EPI y a PI por el Estado o por un ente público. Estas medidas pueden por consiguiente conferir una ventaja económica a la empresa beneficiaria con respecto a todas las demás empresas.
(107) Las financiaciones, a cargo del Estado, de inversiones realizadas por APT para mejorar la propia estructura y para desempeñar mejor las propias actividades (medida n° 7), posteriormente transferidas al EPI, eliminaron los desembolsos de caja que el EPI habría tenido que efectuar si hubiera tenido que cubrir él mismo dichas inversiones. Como ya se ha indicado anteriormente, APT había recibido préstamos de la CDDPP, y estaba obligada a reembolsarlos. El EPI asumió esta obligación de restitución. La medida estatal en cuestión permitió no obstante que el Tesoro compensase los desembolsos derivados de esta obligación a través del reembolso a la empresa de los importes pagados cada año a la CDDPP.
(108) La ventaja derivada de esta medida consiste por lo tanto en una compensación, por parte del Estado, de los importes abonados cada año por el EPI a la CDDPP para reembolsar los préstamos. De hecho, el efecto de esta medida no difiere en nada de una concesión directa de fondos sobre una base anual(35).
(109) Según una jurisprudencia consolidada(36), la concesión de préstamos a un tipo de interés reducido por parte de organismos controlados por el Estado como la CDDPP (medida n° 8) puede constituir un ayuda estatal. Como ya se ha indicado, el EPI ha tenido que pagar los intereses sobre algunos préstamos concedidos por la CDDPP. El tipo medio de interés pagado por el EPI y posteriormente por PI para los préstamos concedidos en virtud de la Ley n° 39/82, de la Ley n° 41/86 y de la Ley n° 227/75 era del 3,7 % anual. Para los restantes préstamos concedidos en virtud de la Ley n° 227/75, el tipo de interés era en media del 9,75 %.
(110) Para establecer si este tipo de interés confirió una ventaja a PI, es necesario compararlo con el tipo que PI habría obtenido para el mismo período en el mercado de capitales(37). La Comisión considera al efecto que en el presente caso el tipo medio de interés para los préstamos a largo plazo a las empresas publicado por el Banco de Italia(38) representa un punto de referencia adecuado. La diferencia entre el tipo de interés efectivamente pagado por PI y el tipo de interés medio para los préstamos a largo plazo a las empresas representa la ventaja conferida por esta medida a PI. Los importes indicados en el cuadro 1 se calculan sobre la base de este criterio(39).
(111) Las autoridades italianas han argumentado que algunos de estos préstamos se utilizaban para financiar inversiones destinadas a mejorar las estructuras de APT para el suministro de servicios postales de interés general. Si el EPI hubiera pagado un tipo de interés superior, también habría sido más elevado el coste del servicio universal.
(112) Las autoridades italianas no han podido cuantificar el importe del coste suplementario del servicio universal que el EPI habría tenido que soportar si hubiera pagado un tipo de interés superior, ni han presentado informaciones detalladas que permitan a la Comisión efectuar esta estimación. La Comisión no puede por lo tanto aceptar este argumento.
(113) Sobre la base de todo lo dicho, puede concluirse que, al margen de las obligaciones de servicio público, todas las medidas mencionadas son susceptibles en principio de conferir al EPI, y posteriormente a PI, una ventaja en el sentido definido por el artículo 87 del Tratado.
Ayudas que inciden en los intercambios entre Estados miembros
(114) La tercera condición que debe concurrir para que las medidas estatales entren dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 del Tratado es que tengan un efecto real o potencial en los intercambios entre los Estados miembros. El EPI opera en el sector postal y financiero, en que la competencia está presente en forma directa, porque los demás operadores presten el mismo servicio, o en forma indirecta, porque otros operadores presten servicios análogos.
(115) En el sector postal italiano ya había un cierto grado de competencia incluso antes de la progresiva liberalización fomentada por la legislación comunitaria. En particular, los servicios de correo urgente, los servicios de transporte de paquetes para la clientela comercial y los servicios logísticos corrieron en Italia a cargo de empresas privadas, algunas de las cuales con sede en otros Estados miembros(40).
(116) En cuanto a los servicios financieros (cuentas corrientes, cartillas de ahorro postales y servicios de pago), PI compite con operadores -como los bancarios y financieros- que ofrecen servicios financieros en gran medida análogos a sus productos. Las cuentas corrientes y las cartillas de ahorro postales, utilizadas para depositar dinero ya sea a efectos de pago, ya sea a efectos de ahorro, entran en competencia con las cuentas corrientes y con los productos de ahorro bancarios. Téngase en cuenta en este sentido que PI ha integrado progresivamente su sistema de pago en el sistema de pago bancario al que están conectados todos los bancos italianos, aumentando así la sustituibilidad entre los productos financieros postales y los bancarios.
(117) El sector bancario está abierto a la competencia desde hace muchos años(41), y los intercambios entre Estados miembros son extremadamente importantes. Distintos bancos de varios Estados miembros operan en Italia: directamente, a través de sucursales u oficinas de representación, o bien indirectamente, controlando bancos y entidades financieras con sede en Italia.
(118) A la luz de todo lo dicho, está claro que cada medida estatal que confiera una ventaja económica al EPI o a PI puede incidir en los intercambios entre Estados miembros en el sentido en el artículo 87 del Tratado.
Servicios de interés económico general
(119) Para evaluar las medidas financieras en favor de una empresa investida de una misión de interés general se debe examinar si la naturaleza de ayuda de tales medidas debe excluirse en razón de las obligaciones específicas de servicio público que pesan sobre dicha empresa(42). En otras palabras, es fundamental verificar si la medida financiera en cuestión aporta un respaldo que va más allá del coste neto suplementario soportado por la empresa en el cumplimiento de sus propias funciones. De hecho, tal y como el Tribunal de Justicia ha afirmado reiteradamente(43), los Estados miembros tienen pleno derecho a garantizar que las empresas con funciones de interés general puedan desarrollarlas en condiciones de equilibrio económico. Si el respaldo concedido no va más allá del coste neto suplementario, la medida no debe considerarse una ayuda estatal, ya que la empresa no se beneficia, en realidad, de una ventaja en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
(120) Como ya se ha indicado, Italia ha sostenido que todas las medidas examinadas por la Comisión en la presente Decisión van dirigidas a compensar el coste neto suplementario soportado por PI para el cumplimiento de su misión de servicio público. Por otra parte, Italia añade que el apoyo concedido a través de estas medidas no supera el importe del coste neto suplementario soportado por PI.
(121) Habida cuenta de todo ello, la Comisión iniciará la evaluación de las medidas en cuestión examinando la cuestión fundamental de la proporcionalidad de la compensación recibida por PI con respecto al coste neto suplementario soportado por la empresa en cumplimiento de su misión de servicio público durante el período en el que la Comisión ha centrado su investigación (1994-1999).
(122) En su Comunicación sobre los servicios de interés general en Europa(44), la Comisión subrayaba que la cuestión de la compensación debe examinarse a la luz de tres principios:
1) neutralidad;
2) libertad de los Estados miembros para definir qué consideran servicio público;
3) proporcionalidad.
(123) Con el primer principio se entiende que la Comunidad es neutral con respecto al régimen de propiedad pública o privada de las empresas que prestan el servicio. La conformidad a este principio no se cuestiona en el presente caso.
(124) La libertad de los Estados miembros para definir un servicio de interés económico general sólo está limitada por el control por parte de la Comisión de abusos o errores manifiestos. "Sin embargo, en todos los casos, para aplicar la excepción prevista en el apartado 2 del artículo 86, se debe definir claramente la misión de servicio público y ésta debe encomendarse explícitamente a través de un acto del poder público (incluso un contrato). Esta obligación es necesaria para garantizar la seguridad jurídica así como la trasparencia respecto a los ciudadanos y es imprescindible para que la Comisión evalúe su proporcionalidad"(45).
(125) Por lo que se refiere a "la definición y el mandato", tal y como se indicaba anteriormente, el acto jurídico que, de forma suficientemente clara, define y asigna al EPI una serie de servicios de interés económico general no es otro que el Contrato de 1995.
(126) El principio de proporcionalidad implica que los medios utilizados para cumplir la misión de interés general no deben generar una indebida distorsión de los intercambios y no deben ir más allá de cuanto es necesario para garantizar el efectivo cumplimiento de la misión. La prestación del servicio de interés económico general debe quedar garantizada, y la empresa a la que se asigna esa tarea debe estar en condiciones de hacer frente a las cargas específicas y a los costes netos suplementarios que se derivan de ella.
(127) Por lo tanto, en el caso que nos ocupa, es necesario cuantificar los costes netos suplementarios globales que se derivan de las obligaciones de servicio público impuestos al EPI por el contrato de 1995, y confrontar posteriormente dicho importe con la ventaja concedida al EPI por el Estado.
(128) Como ya se ha indicado, el EPI, con arreglo a la Directiva postal, introdujo una separación contable que opera una distinción entre los costes y los ingresos para los productos de interés general y los costes y los ingresos para los restantes productos. En el caso en cuestión, en el que las actividades de PI fuera del sector de los servicios de interés económico general fueron marginales en el período examinado, la Comisión puede cuantificar el coste neto suplementario de las obligaciones de servicio público confiadas al EPI sobre la base de la separación contable certificada de la empresa.
(129) Como ya se ha mencionado, este sistema indica el resultado operativo de cada producto del EPI. Añadiendo (en caso de beneficio) o restando (en caso de pérdida) el resultado operativo de cada servicio prestado en virtud de una obligación de interés general y la parte correspondiente de cargas financieras, es posible calcular el coste neto suplementario global soportado por la empresa en cumplimiento de su misión de servicio público. Sobre la base de este método se incluyen en el cálculo todos los enlaces, rentables y no rentables. Al mismo tiempo, de los costes netos suplementarios globales de los servicios de interés económico general quedan deducidos automáticamente los ingresos y todo margen positivo realizado por algunos de estos servicios, y los ingresos generados en el sector reservado. Por otra parte, en el cálculo de los costes netos suplementarios derivados de los servicios de interés económico general se excluyen los costes y los ingresos derivados de productos no sujetos a ninguna obligación de interés general (incluso cuando se venden en zonas no rentables).
(130) La Comisión ha calculado que los costes netos suplementarios de la misión de servicio público(46) confiada al EPI y posteriormente a PI en el período 1994-1999 son los siguientes:
Cuadro 2
Costes netos suplementarios de la misión de servicio público confiada al EPI y a PI
SITIO PARA UN CUADRO
(131) Estos elevado costes netos suplementarios se deben a una serie de factores: i) al hecho de que el EPI también ha registrado regularmente una serie de pérdidas en el sector reservado, mientras que la mayor parte de sus actividades se concentraba en el sector del servicio universal; ii) a la gravosa carga impuesta por la tarifa bonificada para la prensa y las publicaciones sin ánimo de lucro (que ya de por sí representa entre un tercio y la mitad del importe total de los costes netos suplementarios); iii) al número reducido de envíos postales per cápita en Italia con respecto a la dimensión de la red (una de las peores relaciones envíos/red en Europa); iv) a la escasa eficacia del operador postal italiano.
(132) Este método de cálculo del coste neto suplementario incluye la ventaja conferida al EPI por el derecho exclusivo otorgado. Como ya se ha indicado, para permitir al EPI desempeñar su misión el Estado concedió a la empresa un derecho exclusivo. No obstante, el EPI ha registrado regularmente en el sector reservado una serie de pérdidas, que habrían sido todavía más elevadas si el Estado hubiera pedido una compensación por la concesión de dicho derecho exclusivo. Tales pérdidas forman parte de los costes netos suplementarios de los servicios de interés económico general. Por lo tanto, aun disfrutando PI de la innegable ventaja de ser la única empresa que puede operar en el sector de los servicios reservados, dada la particular situación del presente caso (como, por ejemplo, la escasa eficacia de PI, la penuria de efectivos, la ratio entre las dimensiones de la red y el número de envíos per cápita), esta ventaja no es suficiente para cubrir los costes netos suplementarios de los servicios de interés económico general. Por consiguiente, dado que los ingresos realizados en el sector reservado ni siquiera son suficientes para cubrir los costes suplementarios del propio sector reservado, al restar dichos ingresos de los costes netos suplementarios de los servicios de interés económico general la Comisión ya ha tenido en cuenta la ventaja total que PI puede obtener del derecho exclusivo.
(133) Como se indica en el cuadro 1, los fondos concedidos al EPI durante el mismo período ascienden a 17,960 billones de liras italianas. Dado que en el período en cuestión el coste neto suplementario de la misión de servicio público es superior al respaldo financiero concedido al EPI, la Comisión concluye que las medidas examinadas, más la ventaja conferida al EPI por el derecho exclusivo, no han producido una sobrecompensación del coste neto suplementario de la misión de interés general confiada al EPI. Por lo tanto, las medidas a las que se refiere el cuadro 1 no constituyen ayudas estatales.
(134) Sobre la base de esta conclusión, la Comisión no considera necesario verificar la existencia de subvenciones cruzadas en favor de una particular actividad comercial de PI(47).
(135) Por lo que se refiere al período 1959-1993 y a la cobertura de las pérdidas de APT, es preciso observar que, antes de la Ley n° 71/94, el Estado no concedía ningún reembolso por los costes derivados de obligaciones de servicio de interés general, y se limitaba a financiar las pérdidas realizadas por APT a través de anticipos de caja. La cancelación de tales anticipos de caja puede considerarse como un reembolso ex post para los costes suplementarios soportados por APT en el cumplimiento de su misión de interés general. APT, por otra parte, no llevaba una verdadera contabilidad, y las entradas y salidas se incluían en el presupuesto del Ministerio. Los eventuales desequilibrios entre las entradas y salidas eran parte integrante del presupuesto del Estado, y no el resultado económico de una entidad jurídica independiente. APT, por último, no desarrollaba ninguna actividad comercial significativa. Por lo tanto, las pérdidas de APT sólo podían ser el resultado de la prestación de servicios de interés económico general.
(136) La Comisión opina que la cobertura de tales pérdidas no es una medida desproporcionada con respecto al coste neto suplementario derivado de los servicios de interés económico general confiados a APT por un período de 34 años. Debemos en efecto tener en cuenta que desde 1994 el coste neto suplementario soportado por PI para el cumplimiento de su misión de interés económico general asciende a unos 3 billones de liras italianas al año (véase más arriba). Sobre este punto la Comisión confirma por lo tanto su decisión de incoar el procedimiento. Concluye en particular que el importe de 35,835 billones de liras italianas por un período de 34 años (1959-1993) no es superior al coste neto suplementario soportado por APT por la prestación, durante el mencionado periodo, de servicios de interés económico general.
VII. CONCLUSIONES
(137) La Comisión considera que los pagos por la recogida y entrega de correspondencia por cuenta de las distintas administraciones públicas y el tercer tramo de la cancelación de deudas de 1999 (23000 millones de liras italianas) no constituyen una ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
(138) La Comisión considera que la cobertura de las pérdidas acumuladas por APT con anterioridad a 1993, operada en virtud de la Ley n° 71/94 y de la Ley n° 3/99, no constituye una medida desproporcionada con respecto a los costes netos suplementarios de la misión de servicio público confiada a APT durante el período 1959-1993 y, por consiguiente, no constituye una ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
(139) Por otra parte, la Comisión piensa que las medidas de apoyo examinadas, concedidas en el período 1994-1999, más la ventaja conferida al EPI por el derecho exclusivo obtenido, no han generado una sobrecompensación de los costes netos suplementarios derivados de la misión de interés general confiada al Ente Poste Italiane (actual Poste Italiane SpA) para el mismo período y, por ende, no constituyen ayudas estatales en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Los pagos por la recogida y entrega de correspondencia por cuenta de las distintas administraciones públicas, efectuados por Italia en el período en cuestión, y la cancelación de deudas por valor de 23000 millones de liras italianas contemplada por la Ley n° 3/99 no constituyen un ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
Artículo 2
El apoyo que Italia ha concedido a "Poste Italiane SpA" (antes, "Ente Poste Italiane" y precedentemente, "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni") en el período 1959-1999 a través de las medidas examinadas en la presente Decisión y la concesión del derecho exclusivo postal no ha dado lugar a ninguna sobre compensación de los costes netos suplementarios derivados de la misión de interés general confiada a la sociedad, y por lo tanto no constituye una ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República italiana.
Hecho en Bruselas, el 12 de marzo de 2002.