Decisión de la Comisión
de 29 de enero de 2003
por la que se confirman las medidas notificadas por Bélgica con arreglo al apartado 6 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los envases y residuos de envases
[notificada con el número C(2003) 361]
(Los textos en lenguas neerlandesa y francesa son los únicos auténticos)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2003/82/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Vista la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases(1), y, en particular, el apartado 6 de su artículo 6,
Previa consulta al Comité establecido en virtud del artículo 21 de la Directiva 94/62/CE,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
1. Directiva 94/62/CE
La Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases se fundamenta en el artículo 95 (antiguo artículo 100 A) del Tratado y tiene por objeto armonizar las medidas nacionales sobre la gestión de envases y residuos de envases a fin de prevenir o paliar las repercusiones en el medio ambiente, proporcionando así un alto nivel de protección ambiental, asegurar el funcionamiento del mercado interior y evitar obstáculos al comercio, así como distorsiones y restricciones de la competencia dentro de la Comunidad. Para ello, el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva establece, entre otras cosas, los objetivos cuantificados de valorización y reciclado de residuos de envases que deben alcanzar los Estados miembros.
La letra a) del apartado 1 del artículo 6 establece que, a más tardar el 30 de junio de 2001, debe valorizarse entre el 50 %, como mínimo, y el 65 %, como máximo, en peso, de los residuos de envases. De conformidad con la letra b) del apartado 1 del artículo 6, dentro de este objetivo general, y dentro del mismo plazo, debe reciclarse entre el 25 %, como mínimo, y el 45 %, como máximo, en peso, de la totalidad de los materiales de envasado que formen parte de los residuos de envases, con un mínimo del 15 % en peso por cada material de envasado.
El apartado 6 del artículo 6 de la Directiva introduce un procedimiento de control destinado a asegurar la concordancia entre las diferentes estrategias escogidas por los Estados miembros, especialmente para evitar que los objetivos que se establezcan en un Estado miembro puedan obstaculizar el cumplimiento de la Directiva por otros Estados miembros o crear distorsiones del mercado interior.
En virtud de dicha disposición, la Comisión ha de confirmar tales medidas tras una verificación adecuada.
2. Medida notificada
2.1. Antecedentes
En Bélgica, el Estado federal solamente tiene competencias para incorporar la Directiva 94/62/CE en lo que atañe a los aspectos relacionados con los productos (como, por ejemplo, el artículo 9 y el anexo II). El establecimiento de objetivos para la valorización y el reciclado de los materiales de envasado contenidos en los residuos de envases, como preceptúa el artículo 6 de la Directiva 94/62/CE, es competencia exclusiva de las regiones.
A fin de asegurar la incorporación y aplicación coherentes y concordantes de la Directiva 94/62/CE y, en particular, de su artículo 6, las tres regiones belgas decidieron suscribir un Acuerdo de cooperación sobre la prevención y gestión de residuos de envases el 30 de mayo de 1996 (en lo sucesivo "el Acuerdo de cooperación")(2).
En el apartado 2 del artículo 3 del Acuerdo de cooperación de 1996 se establecían los objetivos de reciclado y valorización que habían de alcanzar los agentes económicos interesados en cada una de las tres regiones, esto es, Flandes, Valonia y Bruselas, tanto en lo que se refiere a los residuos de envases domésticos como a los industriales:
SITIO PARA UN CUADRO
El Acuerdo de cooperación fue notificado por las autoridades belgas el 13 de julio de 1996 de conformidad con el apartado 6 del artículo 6 y fue confirmado por la Decisión 1999/652/CE de la Comisión(3).
2.2. Revisión del Acuerdo de cooperación
El 1 de agosto de 2001, las autoridades belgas notificaron a la Comisión un proyecto de revisión del Acuerdo de cooperación, con arreglo al procedimiento establecido en la Directiva 83/189/CE del Consejo(4). El objetivo de la medida notificada consistía en incrementar los objetivos de reciclado y valorización establecidos en el artículo 3 del Acuerdo de cooperación de 1996.
El artículo 3 revisado del Acuerdo de cooperación establece los objetivos siguientes:
SITIO PARA UN CUADRO
Los objetivos revisados se basan en un análisis de rentabilidad efectuado por las autoridades belgas.
El apartado 2 del artículo 3 establece que el método de cálculo para alcanzar los objetivos de reciclado y valorización ha de ser elaborado por la Comisión interregional de envasado (Interregionale Verpakkingscommissie)(5). Dispone, asimismo, que el objetivo global de valorización ha de equivaler a la suma de los objetivos de reciclado, reciclado orgánico y valorización de energía alcanzados, y que puede tomarse en consideración el reciclado mecánico a fin de alcanzar el objetivo de reciclado. A partir del 1 de enero de 2003, la Comisión interregional de envasado propondrá los nuevos objetivos globales de reciclado y valorización aplicables en 2003. Esos futuros objetivos dependerán de la evolución de las capacidades de reciclado y valorización y de los sistemas de recogida selectiva.
Por último, debe señalarse que el Acuerdo de cooperación revisado no entrará en vigor con efectos retroactivos. Los objetivos más elevados que se hayan establecido sólo serán aplicables a partir del momento de la publicación del Acuerdo de cooperación revisado en el boletín oficial belga.
3. Dictámenes
El apartado 6 del artículo 6 de la Directiva dispone que la Comisión ha de adoptar una Decisión tras la verificación de las medidas y en cooperación con los Estados miembros. Con este fin, la Comisión consultó a los Estados miembros sobre la notificación en cuestión en el marco del Comité creado por el artículo 21 de la Directiva 94/62/CE (en lo sucesivo, "el Comité del artículo 21").
Durante la reunión del Comité del artículo 21 celebrada el 6 de febrero de 2002 tuvo lugar un primer intercambio de puntos de vista y se invitó a los Estados miembros a enviar observaciones escritas a la Comisión. En el transcurso de la citada reunión, la delegación belga explicó que, en su opinión, el que Bélgica estableciera objetivos nacionales más elevados de reciclado de envases no planteaba dificultad alguna por cuanto los mercados de exportación podían absorber las cantidades suplementarias de residuos de envases y, por ende, no existían problemas de capacidad que impidiesen a la Comisión aceptar la propuesta de Bélgica. Francia expresó sus dudas al respecto y señaló que tal vez se opusiera a esos objetivos nacionales más elevados propuestos por Bélgica. España e Italia también manifestaron su preocupación general por los efectos que podían tener dichos objetivos en el mercado interior.
El 29 de abril de 2002, Francia presentó sus observaciones escritas sobre la notificación belga a la Comisión. Las autoridades francesas se mostraban especialmente preocupadas ante la posibilidad de que el aumento de las tasas de reciclado previsto en el Acuerdo de cooperación revisado ocasionaran problemas de capacidad en el sector del reciclado de vidrio francés. Bélgica ya no dispone de capacidad de reciclado de vidrio(6) y, por tanto, exportará su vidrio a países vecinos como Francia. Las capacidades de reciclado de vidrio de Francia son limitadas, por lo que el aumento de las exportaciones de vidrio podría crear problemas de capacidad en ese país. Por añadidura, el vidrio belga exportado es más barato que el francés. Así pues, las autoridades francesas expresaron su temor ante la posibilidad de que la medida belga creara distorsiones en el mercado interior e impidiera a Francia cumplir las obligaciones que le impone la Directiva.
El 15 de mayo de 2002, la Comisión solicitó a Bélgica que aclarara determinados aspectos de su notificación. En respuesta a esta petición, la Comisión recibió información suplementaria de las autoridades belgas el 20 de junio de 2002.
Durante la reunión del Comité del artículo 21 celebrada el 25 de julio de 2002, la Comisión presentó a grandes rasgos la información facilitada por las autoridades belgas, así como las preocupaciones expresadas por las autoridades francesas. Otros Estados miembros, en especial España e Italia, manifestaron sus dudas acerca de las capacidades de reciclado de vidrio de Bélgica. Este último país precisó que había perdido su capacidad de reciclado de vidrio debido a la competencia en el mercado interior.
II. EVALUACIÓN
En el caso que nos ocupa, Bélgica ha solicitado que se le conceda una exención con respecto a las disposiciones de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE. El apartado 6 del artículo 6 de la Directiva faculta a los Estados miembros a ir más allá de los objetivos que se establecen en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 6 si cuentan con la capacidad de reciclado y valorización adecuada. Las medidas en cuestión deben tomarse con miras a un alto nivel de protección del medio ambiente y a condición de que eviten distorsiones del mercado interior y no obstaculicen el cumplimiento de la Directiva por otros Estados miembros. Tampoco pueden constituir un medio arbitrario de discriminación ni ser una restricción encubierta al comercio entre Estados miembros.
La Comisión examina a continuación si la medida notificada por Bélgica es coherente con estas consideraciones.
a) Capacidades adecuadas de valorización y reciclado
La Comisión interpreta que esta condición no impone a los Estados miembros una autosuficiencia total con respecto al reciclado y la valorización. Así pues, los Estados miembros pueden recurrir también a instalaciones situadas en otros Estados miembros y en terceros países con el fin de alcanzar sus objetivos sobre reciclado y valorización. No obstante, esta situación dificulta una cuantificación precisa de la capacidad disponible, ya que el reciclado se lleva a cabo en un mercado internacional abierto.
Este criterio tiene también por objeto asegurar que las medidas que se tomen en un Estado miembro no creen problemas a la hora de cumplir la Directiva en otros Estados miembros; por tanto, tiene que entenderse conjuntamente con los demás criterios que se establecen en el apartado 6 del artículo 6. En la práctica, el cumplimiento de este criterio es un indicio de que se cumplen los criterios enunciados en las letras b) y c) a continuación. Especialmente, cuando se fijen objetivos que superen los establecidos en el apartado 1 del artículo 6, hay que garantizar que ello no vaya en detrimento de los planes de recogida y reciclado de otros Estados miembros.
Las consultas a los demás Estados miembros ponen de relieve que algunos de ellos dudan que Bélgica disponga de capacidades adecuadas de valorización y reciclado de vidrio; por su parte, a Francia le preocupan sus propias capacidades de reciclado de vidrio. Las autoridades belgas han indicado que no existen problemas de capacidad porque existen suficientes capacidades de reciclado en las zonas fronterizas (sobre todo en Alemania, los Países Bajos y Francia). Por otra parte, en su opinión, una aplicación restrictiva de los criterios establecidos en el apartado 6 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE resultaría contraria al mercado interior, ya que, debido a la competencia existente en dicho mercado, Bélgica ha perdido su capacidad de reciclado de vidrio en su territorio. Además, la medida notificada no tiene efectos negativos por cuanto, en la práctica, ya se han alcanzado los objetivos propuestos. En 1999 el organismo homologado responsable de los residuos domésticos anunció una tasa de reciclado de un 73,0 % y el organismo homologado responsable de los residuos industriales anunció una tasa de un 77,9 %. En cuanto al precio del vidrio belga, las autoridades de ese país aclararon que se determina mediante licitación pública. De tales licitaciones se desprende que, a partir de 2002, las exportaciones a Francia disminuirán, aumentando en cambio las destinadas a los Países Bajos y Alemania.
Cabe señalar que, desde la última notificación de 1996, la situación del mercado belga del vidrio ha cambiado, ya que el centro de reciclado belga más importante ha desaparecido debido a la competencia en el mercado interior. En cambio, la situación del mercado belga de los envases metálicos, los metales no férreos, el reciclado mecánico de materias sintéticas y el papel y el cartón no ha experimentado cambio alguno desde la notificación de 1996. Bélgica dispone de suficientes capacidades de reciclado de tales materias en su territorio.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, la Comisión concluye que, al no ser obligatorio reciclar los envases dentro del país, la medida ha de analizarse en el contexto de una evaluación global del mercado europeo o mundial de materias recicladas. Por consiguiente, a menos que se produzca una saturación general del mercado debida a limitaciones técnicas o del mercado y no pueda solventarse con financiación suplementaria, cabe suponer que existen capacidades adecuadas, independientemente del hecho de que estén ubicadas dentro o fuera del Estado miembro interesado. En general, éste parece ser el caso de los objetivos previstos por Bélgica, si bien existen indicios de saturación en el mercado del vidrio. No obstante, según la información disponible, resulta imposible concluir de forma general que las materias adicionales no pueden encontrar capacidades adecuadas.
b) Posibles distorsiones del mercado interior
Se producen distorsiones del mercado interior cuando a unas tasas de reciclado elevadas acompaña un alto nivel de financiación, por ejemplo a través de cánones por licencias, lo cual reduce los precios de las materias secundarias. Si en otro país las ambiciones son inferiores y se proporciona menos financiación, las materias secundarias recogidas a escala nacional resultarán más caras que las importadas. Si, además, las capacidades de reciclado son limitadas, a esos países con menos ambiciones puede costarles mucho encontrar un mercado para sus propias materias.
Las consultas a los demás Estados miembros ponen de manifiesto que algunos de ellos temen que se produzcan distorsiones en el mercado interior. Las autoridades belgas aseguran que no existen riesgos de distorsión del mercado interior debido a las reducidas dimensiones del mercado belga y a la aplicación progresiva de la medida notificada. En la práctica, dicha medida no tendrá repercusión alguna porque los objetivos de reciclado alcanzados en el sector del vidrio de Bélgica ya son muy superiores a los propuestos en la medida (Bélgica notificó una tasa de reciclado de envases de vidrio de un 87,5 % en 2001). El reciclado de vidrio se adjudica mediante licitaciones públicas, que determinan el precio del vidrio belga. Por último, parece haberse alcanzado la capacidad máxima de recogida en el mercado belga y, por ende, cabe esperar que en el futuro las cantidades de vidrio recogido no aumenten sustancialmente.
La Comisión considera que no pueden aducirse las reducidas dimensiones del mercado belga para solicitar un trato diferente al que se da a países más grandes. Asimismo, las elevadas tasas de reciclado existentes y la improbabilidad de que se produzcan nuevos aumentos no excluyen la existencia de distorsiones en el mercado interior en la actualidad. No obstante, dado que el reciclado de vidrio se adjudica mediante licitaciones públicas, cabe suponer que el precio es equivalente al de la chatarra de vidrio en el mercado europeo o mundial. Así pues, no puede preverse que el nivel de financiación sea muy distinto del de otros países. Resulta por tanto difícil determinar con una grado suficiente de certidumbre que los objetivos belgas hayan ocasionado o vayan a ocasionar distorsiones en el mercado interior.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, la Comisión considera que no dispone de pruebas suficientes que demuestren que los objetivos de reciclado y valorización de Bélgica pueden dar lugar a distorsiones del mercado interior.
c) No obstaculización del cumplimiento de la Directiva por los demás Estados miembros
Con este criterio se pretende evaluar si una medida nacional obstaculiza el cumplimiento de la Directiva por parte de los demás Estados miembros. Tal y como se ha señalado en la letra b), puede darse esta situación cuando en un país determinado se prevé un elevado nivel de financiación, mientras que los demás países poseen un nivel inferior y las capacidades de reciclado son limitadas.
La evaluación de las medidas notificadas, a la luz de este criterio, debe hacerse principalmente teniendo en cuenta la opinión de los Estados miembros cuyo cumplimiento de los objetivos de la Directiva podría verse en peligro por las medidas aplicadas en otros Estados miembros. Francia ha indicado que la medida notificada podría impedir que los Estados miembros cumplieran las obligaciones que les impone la Directiva por lo que respecta al vidrio.
De acuerdo con lo indicado en la letra b), la Comisión no ha podido encontrar pruebas que demuestren de forma fehaciente que la medida notificada por Bélgica puede obstaculizar el cumplimiento de las obligaciones de la Directiva por parte del Estado miembro.
d) Inexistencia de medios de discriminación arbitrarios
La medida belga se aplica sin distinción a todos los residuos de envases, tanto los asociados a productos nacionales como a importados. La información que ha obtenido la Comisión tras consultar a los Estados miembros no indica que se haya producido discriminación alguna.
e) Inexistencia de restricciones encubiertas al comercio entre Estados miembros
Este concepto hace referencia a posibles restricciones de la importación de productos de otros Estados miembros y a la protección indirecta de la producción nacional. Los residuos de envases a que se refiere la medida belga son mercancías que entran en el ámbito de aplicación de los artículos 28 a 30 del Tratado CE, por lo cual las medidas que se tomen en el campo de la gestión de residuos pueden, en determinadas circunstancias, restringir el comercio o proteger la producción nacional. En este caso concreto, el contenido de la medida belga y las circunstancias en las que se lleva a cabo su aplicación no permiten extraer la conclusión de que la restricción del comercio se debe a la medida notificada por Bélgica.
III. CONCLUSIÓN
La Comisión, teniendo en cuenta la información facilitada por Bélgica y el resultado de las consultas a los Estados miembros descritas anteriormente, concluye que deben confirmarse las medidas notificadas por Bélgica con arreglo al apartado 6 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE, puesto que se ha comprobado lo siguiente:
- existen capacidades adecuadas de reciclado y valorización de las materias recogidas de conformidad con los objetivos de Bélgica,
- la medida no da lugar a distorsiones del mercado interior,
- la medida no obstaculiza el cumplimiento de la Directiva por otros Estados miembros,
- la medida no constituye un medio arbitrario de discriminación,
- la medida no constituye una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros.
Cabe señalar, empero, que se han observado indicios de saturación del mercado de la chatarra de vidrio. Se solicita a Bélgica que supervise atentamente el mercado del vidrio y se cerciore de que los niveles de recogida en Bélgica no superan las capacidades del mercado del vidrio.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Quedan confirmadas las medidas notificadas por Bélgica por las que se superan los objetivos máximos de reciclado y valorización establecidos respectivamente en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 94/62/CE.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Bélgica.
Hecho en Bruselas, el 29 de enero de 2003.