Decisión de la Comisión
de 29 de noviembre de 2000
relativa a la ayuda estatal que Italia tiene previsto conceder en favor de cinco empresas siderúrgicas CECA
[notificada con el número C(2000) 3933]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2001/323/CECA)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y, en particular, la letra c) de su artículo 4,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular la letra a) del apartado 1 de su artículo 62, y su Protocolo 14,
Vista la Decisión n° 2496/96/CECA de la Comisión, de 18 de diciembre de 1996, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas estatales en favor de la siderurgia (en lo sucesivo "el Código de ayudas a la siderurgia")(1),
Tras haber invitado a los interesados a presentar sus observaciones de conformidad con dichos artículos y vistas las observaciones transmitidas(2),
Considerando lo siguiente:
I. Procedimiento
(1) Mediante carta de 27 de septiembre de 1999, Italia notificó a la Comisión cinco proyectos de ayuda en favor de empresas CECA en relación a inversiones efectuadas por estas últimas en los años 1986-1994 con fines de ahorro energético. Mediante carta de 23 noviembre de 1999, recibida el 20 de enero de 2000, Italia suministró a la Comisión información suplementaria.
(2) Mediante carta de 13 marzo del 2000, la Comisión comunicó a Italia su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 5 del artículo 6 del Código de ayudas a la siderurgia en relación con la medida en cuestión.
(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3). La Comisión invitó a los terceros interesados a presentar observaciones sobre la ayuda en cuestión.
(4) La Comisión recibió observaciones de la UK Steel Association y de la Representación Permanente del Reino Unido ante la Unión Europea. Tales observaciones fueron transmitidas a Italia que, invitada a replicar, envió sus observaciones al respecto mediante carta de 6 de septiembre de 2000.
II. Descripción detallada de la ayuda
(5) La ayuda atañe a inversiones efectuadas por cinco empresas siderúrgicas CECA entre 1986 y 1994. Las inversiones objeto de los cinco proyectos de ayuda pueden resumirse brevemente como sigue:
5.1. Acciaierie e Ferriere Leali SpA: las inversiones conciernen la sustitución de un horno y la normalización de una alimentación en combustible existente con un horno nuevo alimentado con metano, dotado con una instalación de combustión radiante, refractaria con alto poder calorífugo y recuperador de calor de los humos mediante el precalentamiento del aire comburente. El coste total de la inversión fue de 1440 millones de liras italianas (0,745 millones de euros) y la ayuda propuesta es de 273 millones de liras italianas (0,141 millones de euros). La itensidad de la ayuda es del 19 %. Las inversiones fueron efectuadas en 1986 y la sociedad presentó la solicitud de ayuda en 1992.
5.2. Acciaerie e Ferriere Beltrame, Vicenza SpA: las inversiones conciernen a la realización de una nueva colada continua situada en paralelo a la colada continua existente, que queda en servicio para semiacabados que se suministran a otros establecimientos del grupo. La nueva colada continua ha sido planeada y construida para permitir la carga directa de los semiacabados producidos en los hornos de calentamiento de los laminadores de perfilados del establecimiento. Además puede producir secciones especiales para laminación de vigas de alas anchas con mejores rendimientos con respecto a la situación preexistente. El coste de inversión total es de 10230 millones de liras italianas (5,3 millones de euros) y la ayuda propuesta asciende a 1800 millones de liras italianas (0,93 millones de euros). La intensidad de la ayuda es igual al 18 %. Las inversiones fueron realizadas en 1991 y la sociedad presentó su solicitud de ayuda en 1992.
5.3. Acciaierie e Ferriere Beltrame, S. Giorgio Nogaro SpA: las inversiones conciernen a la sustitución de un horno empujador de calentamiento alimentado con combustible por un nuevo horno alimentado con metano, con desfornado lateral y dotado de recuperador del calor de los humos para precalentar el aire comburente a 400-450 °. Las inversiones incluyen algunos equipos auxiliares para la jaula de desbaste de laminación, como los planos fijo y oscilante de llegada y de salida y un transportador para la entrada. El coste total asciende a 2300 millones de liras italianas (1,2 millones de euros) y la ayuda propuesta es de 450 millones de liras italianas (0,23 millones de euros). La intensidad de la ayuda es del 20 %. Las inversiones fueron efectuadas en 1989 y la sociedad presentó su solicitud de ayuda en 1992.
5.4. Lucchini, Mura SpA: las inversiones consisten en la sustitución de dos hornos existentes alimentados con aceite combustible con un horno nuevo alimentado con metano, dotado de instalación de combustión de quemadores radiantes, automatización y control de elevada eficacia, recuperador del calor de los humos por precalentamiento del aire comburente a alta temperatura y revestimentos refractarios con fibras cerámicas. El coste total de inversión es de 5500 millones de liras italianas (2,8 millones de euros) y la ayuda propuesta es de 930 millones (0,48 millones de euros). La intensidad de la ayuda es del 17 %. Las inversiones fueron efectuadas en 1990 y la sociedad presentó su solicitud de ayuda en 1991.
5.5. Lucchini, Lovere SpA: las inversiones conciernen a la transformación a metano de los hornos de calentamiento de lingotes, anteriormente alimentados con aceite combustible; la sustitución de la instrumentación de control de los hornos; la adopción de cofías coibentate por el transporte de lingotes calientes; la modificación del circuito de vuelco y scorifica del horno eléctrico; la automación del insuflado de gas inerte en el caldero al vacío además de un sistema de medición continua de los lingotes y gestión del último corte. El coste total de inversión es de 800 millones de liras italianas (410000 euros) y la ayuda propuesta de 100 millones de liras italianas (100000 euros). La intensidad de la ayuda es del 23 %. Las inversiones fueron efectuadas en 1994 y la sociedad presentó su solicitud de ayuda en 1992.
(6) La base jurídica nacional para la ayuda es la Ley n° 10/1991 sobre normas de ejecución del plan energético nacional en materia de empleo racional de la energía.
III. Observaciones de terceros interesados
(7) La UK Steel Association y la Representación del Reino Unido ante la Unión Europea enviaron observaciones a la Comisión en que afirman qu la ayuda de las autoridades italianas es incompatible con las reglas sobre ayudas ambientales contenidas en el Código de ayudas a la siderurgia. Afirman que las inversiones conciernen a "nuevas instalaciones" -en violación de la legislación comunitaria y- y que las sustituciones fueron efectuadas por razones económicas y no ambientales. La UK Steel Association afirma además que la colada continua fue instalada por Beltrame paralelamente a la colada continua preexistente, lo que representa un aumento de la capacidad productiva, violando así la normativa comunitaria sobre ayudas con finalidad ambiental.
IV. Observaciones formuladas por Italia
(8) En sus observaciones Italia contesta las tesis expuestas por la Comisión en la Decisión por la que se incoó el procedimiento. En resumen, las autoridades italianas alegan lo siguiente:
8.1. Con respecto a la base jurídica sobre la que la Comisión se basa para valorar las ayudas, las autoridades italianas insisten en que la Comisión debe basarse no sólo en la normativa aplicable sino también en criterios interpretativos, datos e informaciones de los que disponía en el momento de adoptar la Decisión.
8.2. Las inversiones efectuadas y sus particulares características, paralelamente al ahorro energético, permiten conseguir con respecto a la situación preexistente una significativa reducción de las emisiones contaminantes expulsadas a la atmósfera (óxidos de azufre, óxidos de nitrógeno, polvo), además de una significativa reducción de la emisión de anhídrido carbónico. Las autoridades italianas niegan haber omitido demostrar que las inversiones no fueron realizadas como inversiones genéricas y que su efecto ambiental no es secundario con respecto al objetivo económico. Según las autoridades italianas, la finalidad ambiental primaria de las inversiones ha sido confirmada en la fase de examen de las solicitudes de ayuda por parte del Μinisterio de Industria con la ayuda de peritos independientes. Además, el hecho de que no se trate de inversiones generales realizadas con un objetivo económico también resulta de la consideración de que, para cada uno de los cinco casos en cuestión, la realización entre la ventaja en términos de costes de producción anual y la inversión es inferior al tipo de interés aplicado en en período.
8.3. Sobre la aserción de la Comisión según la cual ninguna de las empesas interesadas podría nutrir la legítima esperanza de disfrutar de ayudas, las autoridades italianas afirman que la normativa comunitaria sobre ayudas a la siderurgia vigente en el momento de la presentación de las solicitudes de ayuda (el Código de 1989 y el de 1991) preveía que podían admitirse las ayudas en favor del medio ambiente. La ley n° 10/1991 se titula: "Normas de aplicación del plan energético nacional en materia de empleo racional de la energía" y se propone, en especial en su artículo 1, "mejorar la compatibilidad ambiental del empleo de la energía". Por tal motivo las autoridades italianas concluyen que las empresas interesadas podían nutrir, en aquella época, la legítima expectativa de disfrutar de las ayudas requeridas sobre la base del reconocimiento de la finalidad medioambiental de las inversiones. El hecho de que para cada uno de los cinco proyectos la relación entre la ventaja en términos de coste de producción anual y la inversión fuera inferior al tipo de interés aplicado en aquel período, además de demostrar la finalidad ambiental de las inversiones, representaría una clara demostración de la "necesidad de la ayuda".
8.4. Las empresas presentaron las solicitudes de ayuda a las inversiones (realizadas entre 1986 y 1994) en 1991 y 1992, según lo previsto en el artículo 21 de la Ley n° 10/1991, aprobada por la Comisión el 31 de julio de 1991. Dicho artículo también admite la ayuda a solicitudes ya pesentadas con base a las leyes anteriores, siempre que no hayan sido ya aceptadas o rechazadas. La medida en cuestión se notificó solamente en 1991 por causas debidas a la complejidad de las reglas de aplicación y a cambios normativos ocurridos posteriormente.
8.5. Por cuanto atañe a la preocupación, expresada por la Comisión, de que la ayuda pueda ser utilizada de forma impropia una vez aprobada y pagada, las autoridades italianas afirman que en aquel momento las empresas planearon las inversiones previendo adquirir en plazos razonables la ayuda requerida. Puesto que esto no ha ocurrido todavía, las cuentas económicas relativas a las inversiones individuales están descubiertas todavía con respecto a los correspondientes importes y los descubiertos serán extinguidos solamente cuando se proceda al pago de una eventual ayuda. Las ayudas serán por lo tanto empleadas para el objetivo para el que fueron autorizadas.
8.6. En cuanto a la tesis de la Comisión según la que, en caso de que las ayudas notificadas deban ser valoradas a la luz del Código de ayudas a la siderurgia, su compatibilidad con las normas comunitarias sería bastante dudosa, las autoridades italianas formulan las siguientes observaciones ulteriores:
8.6.1. Por lo que respecta a la inclusión de los costes de amortización de las inversiones en el cálculo de la ventaja en términos de costes de producción, reenvían una vez más a las normas contables comunes utilizadas para calcular los costes de producción. Ya que los costes de amortización son un elemento normal de los costes de producción, las autoridades italianas afirman que hace falta, sin discusión, tenerlos en cuenta.
8.6.2. Por cuanto atañe al período durante el que se calcula la ventaja en términos de coste, las autoridades italianas comunican haber utilizado la cuota de amortización anual calculada según las normas italianas vigentes. Para los cinco proyectos de inversión en cuestión, de los coeficientes fijados en la ley se deducen los correspondientes períodos de tiempo durante los que fueron detraídas las ventajas en términos de costes de producción que son, para cuatro de los proyectos 100/15 = 6,67 años y para un proyecto 100/17,5 = 5,71 años.
(9) En respuesta a las observaciones formuladas por terceros, las autoridades italianas alegan que los cinco proyectos comportaron las sustitución o instalación de componentes de líneas de producción de barras y perfiles acabados destinados al ahorro energético (con la consiguiente mejora ambiental) y no nuevas instalaciones. Tales sustituciones o instalaciones eran necesarias para evitar paradas largas en el funcionamiento de las líneas de producción (con las consiguientes repercusiones en términos de costes fijos) que se habrían producido para modificar los componentes existentes para adecuarlos a las exigencias de ahorro energético. En cuanto a las observaciones sobre la capacidad adicional creada en el establecimiento Beltrame, Italia niege que se haya derivado un aumento de la capacidad de producción de la empresa porque ésta dependería de los tres laminadores, que representarían "el cuello de botella" del sistema.
V. Valoración de la ayuda
Base jurídica
(10) El Código de ayudas a la siderurgia es la base jurídica para valorar cualquier ayuda en favor de empresas siderúrgicas notificada a la Comisión entre enero de 1997 y diciembre del 2001. El artículo 3 del Código prevé la posibilidad de que las empresas siderúrgicas disfruten de ayudas destinadas a mejorar la protección del medio ambiente. Las normas y condiciones al respecto se detallan en el anexo al Código y en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente(4) (en lo sucesivo, "las Directrices sobre ayudas medioambientales").
(11) Tanto el Código de ayudas a la siderurgia como las Directrices sobre ayudas medioambientales subrayan que las ayudas únicamente pueden ser concedidas si son necesarias para conseguir el objetivo de una mayor protección ambiental, En tal contexto, las ayudas a la inversión concedidas a una determinada empresa en la óptica de proteger el entorno tienen que constituir un incentivo, para la propia empresa, para realizar tales inversiones de respeto del medio ambiente. Se prevén dos casos. El primero, cuando una empresa, aunque no esté obligada por ley a realizar dichas inversiones (superación de los niveles mínimos prescritos por las normas vigentes), decida realizarlas en consideración del apoyo económico que eventualmente podría disfrutar. El segundo, cuando parecidas inversiones se hayan hecho necesarias a causa de la entrada en vigor de nuevas normas y la ayuda sea un incentivo para realizarlas sin demora. En este segundo caso, las Directrices sobre ayudas medioambientales precisan que las ayudas "sólo podrán concederse por un período limitado"(5).
(12) Según las Directrices sobre ayudas medioambientales, las ayudas aparentemente destinadas a medidas de protección ambiental pero que, en realidad, se destinan a inversiones genéricas, se excluyen del ámbito de las propias Directrices. Los costes admisibles tienen que limitarse estrictamente a los costes de la inversión adicional necesaria para conseguir los objetivos de protección ambiental.
(13) Según las normas sobre ayudas a la siderurgia, en el caso de las ayudas directas destinadas a animar a las empresas a mejorar de modo significativo el respeto del medio ambiente, el inversor tendrá que demostrar haber decidido aplicar niveles de respeto medioambiental superiores y que conlleven inversiones adicionales, aún cuando una solución con un coste inferior habría permitido también satisfacer las normas ambientales. El Código prevé la detracción de cualquier ventaja derivada en una disminución de los costes de producción.
Examen de las observaciones formuladas por las autoridades italianas
(14) Cómo ya se indicó, para que la ayuda caiga dentro del ámbito del artículo 3 del Código de ayudas a la siderurgia es necesaria que tenga un efecto incentivante con respecto a las inversiones a realizar y que las inversiones hayan sido hechas con la finalidad de proteger el medio ambiente.
(15) En el presente caso las inverisones han sido realizadas y las solicitudes de ayuda fueron presentadas basándose en los Códigos de ayudas a la siderurgia de 1985, 1989 y 1991(6), que consideraban únicamente admisibles como ayudas ambientales las inversiones realizadas para satisfacer nuevas normas ambientales obligatorias. Italia nunca ha sostenido que tal fuera el motivo que indujo a las empresas a realizar las inversiones. Incluso conscientes del hecho de que la ley aplicable no preveía la posibilidad de recibir la ayuda requerida, las empresas realizaron en cualquier caso dichas inversiones. La eventual asignación de la ayuda no fue por lo tanto un elemento determinante de sus decisiones.
(16) Las autoridades italianas observan sin embargo que las sociedades interesadas pudieron nutrir la legítima expectativa de disfrutar de las ayudas, ya que el Código de ayudas a la siderurgia en vigor en aquel momento autorizaba las ayudas con finalidad ambiental, tal como lo hacía la Ley n° 10/1991. Pero hay que destacar que no se pueden basar legítimamente expectativas en el principio general de una ley que autoriza las ayudas con finalidad ambiental, en caso de que las normas específicas aplicables establezcan claramente circunstancias en que se permite la concesión de las ayudas, tanto más en la medida en que las inversiones efectuadas no están contempladas por las propias normas.
(17) Las autoridades italianas tratan luego de justificar las legítimas expectativas de las empresas de disfrutar de la ayuda aduciendo la presentación tardía de las solicitudes de ayuda o la notificación tardía de la medida a la Comisión por parte de las autoridades italianas. Es difícilmente comprensible de qué forma tales retrasos podrían justificar expectativas que habrían podido surguir sin ellos. Las empresas no pueden afirmar que decidieron efectuar las inversiones en 1986-1994 porque esperaban legítimamente beneficiarse no ya de ayudas con base en las normas vigentes en aquella época, sino en virtud de normas que habrían entrado en vigor en un plazo de 5 a 13 años. Solamente si pudieran aplicarse las antiguas normas a las notificaciones actuales habría motivos para averiguar la justificación de los retrasos. Sin embargo, como han reconocido las mismas autoridades italianas, la notificación de las ayudas efectuada en 1999 puede ser únicamente valorada actualmente con base en el Código de ayudas a la siderurgia en vigor.
(18) Italia informa además que las cinco empresas han abierto con respecto a las inversiones individuales cuentas económicas que están descubiertas todavía por los importes de que se trata y que serán cerradas solamente una vez adoptada una decisión sobre las ayudas en cuestión. Según las autoridades italianas, esto demostraría que si fuera desembolsada ahora, la ayuda será utilizada para el objetivo para el que fue autorizada. Las ayudas de finalidad ambiental tienen como objetivo estimular a las empresas siderúrgicas a alcanzar niveles de protección ambiental superiores a los previstos en las normas vigentes o bien aplicar nuevas normas ambientales con mayor rapidez. El hecho de que las empresas tengan un descubierto procedente de 1986-1994 en relación a las ayudas requeridas no constituye una demostración de efecto incentivante similar sino una mera operación contable.
(19) Como ya se ha demostrado, la medida en cuestión no fue necesaria a las empresas para realizar las inversiones y no tiene un efecto incentivante, razón por la cual los proyectos de ayuda no están comprendidos en el Código de ayudas a la siderurgia. Otra condición para que la ayuda entre en el ámbito de aplicación del Código de ayudas a la siderurgia es que sean realizadas para alcanzar niveles de protección ambiental significativamente superiores a los previstos en las normas vigentes. Italia no ha demostrado que el inversor hubiera decidido claramente elegir niveles de protección ambiental superiores a los previstos en las normas vigentes. No se ha facilitado ninguna información sobre los niveles lícitos de contaminación que las inversiones habrían reducido ni hasta qué punto tales niveles habrían sido superados gracias a la inversión. La única intención declarada a efectos de las inversiones es la reducción del consumo energético, que se ha traducido accidentalmente en niveles de contaminación más bajos.
(20) Además las autoridades italianas recalcan que las inversiones han sido efectuadas por motivos de protección ambiental y que la ayuda es necesaria porque la relación entre la ventaja en términos de costes de producción anual y los costes de inversión habría sido inferior al tipo de interés vigente en la época. Aún prescindiendo de la exactitud de los cálculos relativos a tal relación (por lo demás, contestada por la Comisión) el hecho de que una inversión se autofinancie durante el período de amortización fiscal no es un criterio válido para determinar las razones de la inversión o para establecer si la ayuda es necesaria para conseguir un efecto incentivante.
(21) Italia contesta además el argumento de la Comisión, expuesto en la decisión de incoar el procedimiento, según el cual la ayuda no satisfaría la condiciones individuales establecidas en el Código de ayudas a la siderurgia a efectos de aprobar las ayudas de finalidad medioambiental. Pero los argumentos aducidos por las autoridades italianas no pueden ser aceptados y, aún admitiendo que las inversiones hubieran sido realizadas con fines ambientales y que la ayuda resultara necesaria, la medida proyectada aparece en todo caso como incompatible con arreglo a las normas comunitarias.
21.1. Las autoridades italianas recalcan que el cálculo de la ventaja derivada de la inversión en términos de costes se efectuó según las normales contables habituales relativas a los costes de producción. Aunque la Comisión no contesta el cómputo de los componentes normales de los costes de produccióm de una empresa, no puede admitir que, en el cálculo de la ventaja financiera que una empresa consigue al efectuar un determinado gasto de inversión, sean considerados los costes de amortización de la propia inversión. Como se indicó en la Decisión de incoar el procedimiento, eso equivale, en la práctica a un doble cómputo del coste de la misma inversión, por lo que la inversión siempre podría optar a las ayudas como parte de los costes. Al contrario, el objetivo consiste en obrar de tal modo que la empresa no utilice en su propia ventaja inversiones subvencionales para fines de respeto ambiental.
21.2. Italia también insiste sobre el lapso de tiempo utilizado para calcular los ahorros de costes conseguidos por la empresa. La Comisión sin embargo no puede compartir la tesis según la cual el período de amortización fiscal utilizado por las autoriades italianas en este caso permite excluir todas las ventajas económicas. Italia no ha facilitado ninguna prueba en tal sentido sino que se limita a justificar la duración del período de amortización, que considera conforme a la ley. Con base en el Código de ayudas a la siderurgia, todas las ventajas tienen que ser descontadas. Según la Comisión eso sólo puede ocurrir si se tiene en cuenta la vida económica de la instalación y, en el caso concreto, el período de amoritización fiscal no puede ser ciertamente utilizado para sustituir la duración de vida de la instalación. Si así fuera, la instalación ahora estaría anticuada en su mayor parte.
(22) En cuanto a las observaciones formuladas por las autoridades italianas relativas a las enviadas por terceros, y en particular por la UK Steel Association, sobre el aumento de capacidad, la Comisión nota que las autoridades italianas no niegan el hecho de que la nueva instalación permite un aumento de la capacidad productiva. Italia cree sin embargo únicamente relevante la circunstancia de que la capacidad de producción total de la empresa, limitada por la capacidad de los laminadores, no cambió. Ni las Directrices sobre ayudas medioambientales ni el Código de ayudas a la siderurgia hacen referencia a la capacidad de producción total de la empresa, sino sólo a la instalación que fue o va a ser sustituida. El coste de inversión admisible para las ayudas se circunscribe sólo a la capacidad inicial de la instalación aunque la nueva instalación tenga una capacidad de producción superior.
Compatibilidad de la ayuda notificada
(23) Como ya ha sido demostrado, Italia no ha facilitado en el ámbito del procedimiento nuevas informaciones que permitan a la Comisión modificar su valoración de la ayuda notificada con respecto a la formulada en la Decisión de incoar el procedimiento. La ayuda no puede englobarse en el ámbito de aplicación del Código de ayudas a la siderurgia.
(24) En cuanto a la eventual valoración de la ayuda con base en el Código de ayudas a la siderurgia, que habría que efectuar en la hipótesis de que las inversiones fueran consideradas admisibles, debe considerarse que Italia no ha demostrado que se cumplan las condiciones establecidas por el propio Código y, en particular, el anexo, como resulta de los puntos que preceden.
(25) Por lo tanto, la ayuda notificada por Italia en favor de las cinco empresas siderúrgicas es incompatible con el mercado común.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las ayudas estatales a las que Italia quiere dar ejecución en favor de las empresas siderúrgicas Acciaierie e Ferriere Leali SpA, Acciaierie e Ferriere Beltrame, Vicenza SpA, Acciaierie e Ferriere Beltrame S. Giorgio Nogaro SpA, Lucchini, Mura SpA y Lucchini, Lovere SpA relativas a las inversiones realizadas por estas empresas entre 1989 y 1994 con fines de ahorro energético y por un total de 3600 millones de liras italianas (1,9 millones de euros), es incompatible con el mercado común.
Por lo tanto, dicha ayuda no podrá ser ejecutada.
Artículo 2
En el pazo de dos meses desde la notificación de la presente Decisión, Italia informará a la Comisión sobre las medidas adoptadas para la ejecución de la misma.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 29 de noviembre de 2000.