ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 19. července 2006
o podpoře C 35/2005, kterou chce Nizozemsko poskytnout v souvislosti se zbudováním širokopásmové sítě v Appingedamu
(oznámeno pod číslem dokumentu K(2006) 3226)
(Text s významem pro EHP)
(2007/175/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a),
poté, co zúčastněné strany byly v souladu s uvedenými články (1) vyzvány k podání připomínek, a s ohledem na tyto připomínky
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 2. listopadu 2004 (zaregistrovaným 18. listopadu 2004 pod číslem CP 212/2004) podal provozovatel kabelové sítě Essent Kabelcom, dále jen „Essent“, Komisi neformální stížnost. Stížnost se týkala státní podpory pro optickou síť (Fibre-to-the-Home neboli FTTH-síť) v Appengendamu, obci v severním Nizozemsku. Essent mezitím potvrdil, že stížnost má být považována za formální.
(2)
Essent, druhý největší provozovatel kabelových přenosů v Nizozemsku, který mimo jiné provozuje kabelovou síť v Appingedamu, učinil podání k nizozemskému soudu v září 2004 (2). Soud uložil obci Appingedam na základě čl. 88 odst. 3 Smlouvy, aby plánovanou podporu ohlásila Komisi, aby spolupracovala s Komisí a pozastavila další budování sítě.
(3)
Dopisem zaregistrovaným dne 3. února 2005 ohlásily nizozemské orgány opatření Komisi „z důvodů právní jistoty“, přičemž poznamenaly, že opatření neznamená podporu. Dne 31. března 2005 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace. Po prodloužení lhůty na to nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 4. srpna 2005, který byl zaregistrován dne 16. srpna 2005.
(4)
Dopisem ze dne 20. října 2005 Komise nizozemským orgánům sdělila, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy v souvislosti s dotyčným opatřením („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 16. prosince 2005 (3). V něm Komise vyzvala dotčené strany, aby sdělily své připomínky v souvislosti s opatřením.
(5)
Na žádost o připomínky obsaženou v rozhodnutí o zahájení řízení nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 3. ledna 2006. Komise obdržela dále připomínky od následujících dotčených stran:
-
Essent Kabelcom B.V., dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
VECAI, dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
oborové organizace, která si přála zůstat anonymní, dopisem ze dne 16. února 2006.
(6)
Připomínky dotčených stran byly zaslány nizozemským orgánům dne 3. května 2006. Tyto orgány Komisi dne 7. června 2006 sdělily, že žádné další připomínky v souvislosti s obdrženými připomínkami nemají.
II. POPIS OPATŘENÍ
II.1. Souvislosti
(7)
Obec Appingedam je přesvědčena, že k zajištění všeobecné dostupnosti vyspělých širokopásmových služeb pro podniky i jednotlivce je zapotřebí vstupu státu formou podpory budování sítě FTTH v Appingedamu (4). Podle obce nabízejí Essent a provozovatel telekomunikačních služeb KPN v Appingedamu sice přístup na internet, avšak žádné vyspělé širokopásmové služby. Obec se rozhodla, že se bude finančně podílet na projektu, poté, co se ukázalo, že účastníci trhu nemají zájem se na něm za tržních podmínek účastnit.
II.2. Plánované opatření
(8)
Pasivní vrstva optické sítě (výkopové práce, potrubí, optická vlákna atd.) by měla být majetkem veřejnoprávní nadace („Stichting Glasvezelnet Appingedam“, dále jen „nadace“), kterou by založila obec a která by byla pod jejím dozorem. Investice do pasivní vrstvy se odhaduje na 4,9 milionu EUR. Obec Appingedam by poskytla buď úvěr, nebo ručení za úvěr v této částce. Zpočátku se nepředpokládalo, že bude zbudování pasivní vrstvy zadáno v otevřeném výběrovém řízení. Jak prohlásily nizozemské orgány v dopise ze 4. srpna 2005, obec se však rozhodla, že tak učiní.
(9)
Na základě pasivní vrstvy by se měla provozovat aktivní vrstva, jejíž provozovatel by nabízel pouze velkoobchodní služby poskytovatelům služeb, kteří budou poskytovat širokopásmové služby koncovým uživatelům (domácnostem a podnikům). Náklady na aktivní vrstvu (telekomunikační přístroje, správa sítě, atd.) se odhadují na 1,3 milionu EUR. Aktivní složky mají odhadovanou hospodářskou životnost 5 až 8 let.
(10)
Nizozemské orgány zpočátku prohlašovaly, že aktivní vrstvu bude vlastnit a financovat subjekt („Stichting Damsternet“) založený soukromými investory. V počáteční fázi projektu nebyli známi všichni potenciální soukromí uchazeči. Podle nizozemských orgánů projevili zpočátku zájem […] (5), […] a […].
(11)
V dopise ze 4. srpna 2005 nizozemské orgány také prohlásily, že obec nakonec zadá právo na užívání aktivní vrstvy sítě ve veřejném výběrovém řízení, a to včetně provozování sítě, jednomu provozovateli (dále jen „provozovatel“). Podle informací Komise se nepředpokládá, že k pasivní vrstvě by měli mít přístup jiní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb než provozovatel.
(12)
V tomto stádiu není jasné, za jakých finančních podmínek bude užívací právo poskytnuto. V návrhu smlouvy o užívání se stanoví, že držitel užívacího práva bude platit nadaci roční poplatek za užívání. Nadace bude také „požadovat maximálně částku odpovídající 80 % peněžního toku vytvořeného v daném roce“. V případě záporného peněžního toku by nadace nevyžadovala úhradu poplatku. V takovém případě by požadovala pouze minimální platbu, jak se uvádí v příloze smlouvy o užívání. V příloze, která byla předložena Komisi, se však neuvádí výše ani podmínky úhrady.
II.3. Dotčené trhy s produkty nebo službami
(13)
Jestliže by byla v Appingedamu zbudována širokopásmová síť, poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by používali velkoobchodní přístup k tomu, aby nabízeli maloobchodní širokopásmové služby koncovým uživatelům. Proto jsou při realizaci plánované, obcí financované širokopásmové sítě dotčeny jak velkoobchodní, tak maloobchodní trhy.
(14)
V souvislosti s maloobchodním trhem širokopásmových služeb v Appingedamu poskytují koncovým uživatelů širokopásmové služby jak KPN, tak Essent: Essent v současnosti nabízí rychlosti stahování do 5 Mbit/s a KPN do 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN nabízejí balíček služeb sestávající se tří součástí (telefonické spojení, internet a digitální/analogovou televizi). Na základě velkoobchodní nabídky KPN mohou nabízet širokopásmové služby také ostatní poskytovatelé internetových služeb. Podle informací, které má Komise k dispozici, bude Essent v průběhu roku 2006 poskytovat rychlosti stahování až 8 Mbit/s a u nejvyspělejšího produktu dokonce 15 Mbit/s (6). Dále má jak KPN, tak Essent k dispozici technické možnosti k dalšímu rozšiřování širokopásmové kapacity nabídky služeb na základě stávajících sítí.
(15)
Co se týče velkoobchodních trhů, intervence obce Appingedam směřuje k poskytování přístupové optické sítě prostřednictvím provozovatele a poskytování velkoobchodních vysokorychlostních služeb cestou připojení k vysokorychlostní optické síti (7). V souvislosti s velkoobchodními trhy, které jsou v doporučení Komise o relevantních trzích (8) rozlišeny, budou patrně v tomto případě navrhovaným opatřením přímo či nepřímo dotčeny dva specifické trhy. Přitom patrně půjde o velkoobchodní trh pro zpřístupnění účastnického vedení (trh 11 v doporučení) a o trh pro velkoobchodní širokopásmový přístup (trh 12 v doporučení). V Appingedamu nabízí KPN velkoobchodní přístup k infrastruktuře a službám, potřebným k poskytování širokopásmových služeb (9), KPN.
II.4. Důvody zahájení formálního vyšetřovacího řízení
(16)
Ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení vyjádřila Komise pochybnosti nad slučitelností opatření se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy o ES. V souvislosti s nutností opatření se v rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení pochybuje o tom, zda v Appingedamu skutečně existovaly ukazatele „selhání trhu“.
(17)
V rozhodnutí se konstatuje, že v Appingedamu je k dispozici přístup k širokopásmové síti, i když služby, které jsou v současnosti poskytovány, nejsou zcela srovnatelné se službami plánované sítě. Usoudilo se také, že se jedná o značné překrývání síťového pokrytí a služeb mezi stávajícími sítěmi a plánovaným opatřením.
(18)
Komise dále konstatovala, že je těžké představit si aplikace nebo služby jednotlivcům a podnikům, které by nemohly být poskytovány pomocí širokopásmových služeb poskytovaných prostřednictvím stávajících sítí. Zástupnost mezi malo- a velkoobchodními službami poskytovanými prostřednictvím plánované sítě FTTH na jedné straně a stávajícími sítěmi na druhé straně je veliká. Možné narušení hospodářské soutěže tímto opatřením v blízké budoucnosti tedy zůstává velmi pravděpodobné.
(19)
Opatření plánovaná nizozemskými orgány s sebou nesou velké riziko, že současné i budoucí investice účastníků trhu budou vytlačeny intervencí státu. V rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení se proto praví, že za těchto okolností lze pochybovat o tom, zda plánované opatření a použití podpory jsou přiměřené.
III. PŘIPOMÍNKY, KTERÉ KOMISE OBDRŽELA
III.1. Připomínky třetích osob
(20)
Komise obdržela připomínky třech dotčených stran: Essent, VECAI a oborové organizace, která si přeje zůstat anonymní.
(21)
Provozovatel kabelového přenosu Essent tvrdí s odkazem na zprávu CPB (10), že v Appingedamu se nejedná o selhání trhu. CPB zkoumal možné selhání trhu v oblasti širokopásmového trhu v Nizozemsku (11) a dospěl k závěru, že nizozemský širokopásmový trh nevykazuje žádné významnější nedostatky. Podle Essentu se k závěru CPB připojil také ministr hospodářství v dopise nizozemskému parlamentu z 5. prosince 2005, který Komise obdržela.
(22)
Essent dále tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region, který bojuje se sociálněekonomickou zaostalostí. Služby, které si obec přeje poskytovat ve školství, zdravotnictví a péči o seniory, mohou být poskytovány i prostřednictvím stávajících sítí. Essent stojí za závěrem Komise, že si lze jen stěží představit aplikace nebo služby, které by bylo možné poskytovat prostřednictvím sítě FTTH, ale ne prostřednictvím stávajících sítí. Navíc nejsou podle Essentu ceny širokopásmového přístupu v Appingedamu vyšší než jinde v Nizozemsku.
(23)
VECAI, oborová organizace poskytovatelů kabelového připojení v Nizozemsku, považuje plánovanou podporu za neslučitelnou s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. Státní podpora v tomto odvětví by podle VECAI přímo narušila hospodářskou soutěž na trhu, kde je ostrá konkurence.
(24)
Podle VECAI se v tuto chvíli v Nizozemsku nejedná o selhání trhu na trhu s širokopásmovými službami. Na podporu svého argumentu odkazuje VECAI, stejně jako Essent, na zprávu CPB a dopis ministra hospodářství. Stávající infrastruktura je vhodná k poskytování velmi vyspělých širokopásmových služeb. Plánované investice by podle VECAI vedly ke zdvojení stávající infrastruktury, aniž by k ní něco přidávaly.
(25)
VECAI také tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region. Navíc VECAI konstatuje, že skutečnost, že obec vystupuje nejen jako vlastník infrastruktury, ale i jako „veřejný orgán“ (vydává povolení, přiznává věcná břemena atd.), může za určitých okolností vést ke střetu zájmů. Při podpoře širokopásmových iniciativ existuje riziko střetu veřejných a soukromých aktivit.
(26)
Oborová organizace, která si přeje zůstat anonymní, soudí, že Komise má podpořit vývoj infrastruktury otevřených pasivních přístupů. Oddělení služeb od infrastruktury může podle této organizace snížit překážky při vstupu na trh, podpořit hospodářskou soutěž a stimulovat inovaci. Organizace je toho názoru, že předpisy o hospodářské soutěži mají být zaměřeny na podporu všeobecného blahobytu a ne na ochranu stávajících tržních stran.
(27)
Oborová organizace tvrdí, že státní podpora není nutná, když se vlastníci stávající infrastruktury dohodnou na tom, že svou infrastrukturu zpřístupní ostatním poskytovatelům elektronických komunikačních služeb a tento přístup poskytnou na poctivém a cenově odpovídajícím základě. Pokud se tak nestane, jedná se skutečně o nedostatečné fungování trhu a stát by musel zasáhnout.
III.2. Připomínky nizozemských orgánů
(28)
V odpovědi na žádost o připomínky k rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nevyvrátily ani jeden z argumentů, které Komise v zahájení vyšetřovacího řízení předestřela. Nizozemské orgány předložily řadu dokumentů (zpráv o výzkumu), z nich má vyplývat, jaké důvody jsou základem opatření a jaké jsou možnosti sítě.
(29)
Ve zprávách se zdůrazňují možné aplikace plánované sítě. Nizozemské orgány uvádějí, že volba optické sítě je určena skutečností, že stávající infrastruktura neposkytuje požadovanou širokopásmovou kapacitu ani kvalitu služeb. Plánovaná infrastruktura by měla umožnit rychlé připojení k internetu, videokonference, video na přání, interaktivní hry/TV a služby IP-VPN (12).
(30)
Služby a aplikace, které by mohly být poskytovány prostřednictvím plánované sítě FTTH, jsou považovány za významné pro plnění úkolů samotné obce (jako poskytování elektronických služeb státních orgánů), pro zdravotnictví (jako lékařská pomoc na dálku a spolupráce prostřednictvím různých institucí, které jsou součástí zdravotnictví) a pro školství (jako aplikace pro dálkové vzdělávání). V této souvislosti nizozemské orgány konstatují, že Appingedam má vysoké procento nezaměstnaných a seniorů, pro něž je přístup k vyspělým širokopásmovým službám nutný.
IV. PŘÍTOMNOST STÁTNÍ PODPORY
(31)
Nizozemské orgány uvedly různé argumenty, aby dokázaly, že opatření neznamená státní podporu, a že se projekt týká pouze poskytování „veřejné infrastruktury“.
IV.1. Veřejná infrastruktura?
(32)
Podle nizozemských orgánů nespadá opatření do působnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, nýbrž je třeba na něj pohlížet jako na typickou úlohu státu, totiž jako na poskytování obecné „veřejné“ infrastruktury, která je pro všechny strany přístupná za obdobných podmínek.
(33)
Komise soudí, že by tomu tak bylo, kdyby bylo zapotřebí infrastruktury k poskytování služby, která spadá do odpovědnosti státu vůči široké veřejnosti a omezuje se jen na plnění požadavků této služby. Dále se musí jednat o vybavenost, u níž není pravděpodobné, že ji poskytne trh, protože by nebyla ekonomicky rentabilní, a způsob jejího provozování nesmí zvýhodňovat žádný konkrétní podnik.
(34)
Proto Komise soudí, že tento projekt nelze označovat za obecnou infrastrukturu, která nespadá do oblasti působnosti kontroly státní podpory. Na rozdíl od určitých infrastruktur pro odvětví dopravy, které jsou přístupné všem potencionálním uživatelům za stejných a nediskriminujících podmínek a které nejsou poskytovány (budovány a/nebo spravovány) za čistě komerčních podmínek trhem, tento typ infrastruktury budují soukromí účastníci trhu, kteří také poskytují elektronické telekomunikační služby, i když ne nezbytně za podmínek, které obec Appingedam předpokládá u dotyčného opatření.
(35)
Jak vyplývá z přítomnosti KPN a Essentu v Appingedamu, není poskytování místní sítě pro přístup k elektronické komunikaci úkolem vyhrazeným státu, nýbrž podobné sítě běžně budují provozovatelé, kteří poskytují vysokorychlostní elektronické komunikační služby domácnostem a podnikům. Plánované opatření tedy do jisté míry zdvojuje iniciativy trhu nebo zajišťuje poskytování služeb, které jsou již dostupné.
(36)
Absence tohoto typu vybavenosti automaticky neznamená narušení hospodářské soutěže, to musí být zjišťováno případ od případu. Situace na trhu v Appingedamu je taková, že opatření hospodářskou soutěž narušuje nebo ohrožuje tím, že konkuruje stávajícím soukromým sítím a odrazuje budoucí soukromé investice do srovnatelné výbavy.
(37)
Komise proto soudí, že projekt v Appingedamu spadá do působnosti kontroly státní podpory a nemá být považován za obecnou infrastrukturu, která spadá do obvyklé zodpovědnosti státu vůči veřejnosti.
IV.2. Poskytování služby obecného hospodářského významu?
(38)
Ačkoli se nizozemské orgány výslovně neodvolávaly na službu obecného hospodářského zájmu, zjišťuje se, zda lze poskytování sítě FTTH v Appingedamu takto označit.
(39)
Členské státy mají obecně rozsáhlou pravomoc při označování služby za službu obecného hospodářského zájmu. Přitom se však musí počítat s judikaturou soudů Evropské unie, v níž jsou stanoveny obecné principy (13).
(40)
Záměrem dotyčného opatření je vytvořit smluvní vztah mezi provozovatelem aktivní vrstvy a obcí/nadací podle pravidel klasického partnerství mezi soukromým a veřejnoprávním sektorem, ale ne pověření a vykonávání služby obecného hospodářského zájmu. To lze vyvodit i ze sdělení a dokumentace nizozemské vlády v souvislosti s opatřením, v níž se nikde neobjevuje formulace „služba obecného hospodářského zájmu“, ani podobné označení. Na rozdíl od případů, v nichž Komise dospěla k názoru, že finanční státní podpora představuje hrazení služby obecného hospodářského zájmu - viz rozhodnutí ve věci Pyrénées-Atlantiques (14) - a v této věci nedostala ani nadace, ani provozovatel žádné jasné zadání k poskytování služby obecného ekonomického zájmu tím, že nabídnou široké veřejnosti, občanům i podnikům, širokopásmový přístup ve venkovské a odlehlé oblasti, kde žádný jiný provozovatel nenabízí všeobecně dostupný a cenově dostupné vysokorychlostní připojení.
(41)
Ve věci Pyrénes-Atlantiques bylo přímým cílem opatření zpřístupnit vysokorychlostní služby široké veřejnosti v regionu s malým pokrytím širokopásmové služby prostřednictvím velkoobchodní sítě. Tyto podmínky neplatí v Appingedamu, kde se již poskytují vysokorychlostní služby prostřednictvím dvou sítí.
(42)
Vzhledem k tomu, že Komise opatření nepovažuje za službu obecného hospodářského zájmu, tedy není třeba opatření posuzovat ve světle ostatních kritérií uvedených v rozsudku Altmark (15).
IV.3. Obec Appingedam nejedná jako soukromý investor
(43)
Nizozemské orgány tvrdí, že investice obce a nadace jsou nutné právě proto, že účastníci trhu nejsou v Appingedamu ochotni investovat do pasivní sítě FTTH, vzhledem k tomu, že očekávaný výnos z investice by nedostačoval k obhájení investice při daných tržních podmínkách.
(44)
Podle nizozemských orgánů požádala obec několik bank, aby financovaly investici do pasivní vrstvy sítě, ale kromě Banky nizozemských obcí (Bank Nederlandse Gemeenten - BNG) všechny banky odmítly projekt financovat. BNG je ochotna poskytnout obci úvěr, protože BNG posuzovala pouze bonitu poživatele úvěru, tj. obce, nikoli zbudování sítě FTTH nadací, ani celkový projekt jako takový.
(45)
Investice obce do nadace a investice nadace do pasivní vrstvy proto neobstojí v „prověrce investora v tržní ekonomice“, protože, jak se obec dozvěděla, když se obrátila na soukromé investory, účastník trhu by neinvestoval do pasivní vrstvy.
IV.4. Posouzení podpory
(46)
Ve svých prvních příspěvcích, které předcházely rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení, tvrdily nizozemské orgány, že plánované opatření na žádné ze čtyř úrovní, které lze rozlišovat, nemůže být považováno za státní podporu. Nadace podle nich údajně není zvýhodněna, a pokud by snad byla řeč o nějaké výhodě, neměla by vliv na obchod mezi členskými státy. Dále míní, že podpora není poskytnuta provozovateli aktivní vrstvy, ani poskytovatelům maloobchodních služeb. Provozovatel bude (muset) účtovat tržní velkoobchodní ceny poskytovatelům maloobchodních služeb, které již nabízel prostřednictvím stávajících infrastruktur. Pokud by Komise chtěla od obce záruku, že provozovatel účtuje tržní ceny, obec by to stanovila ve smlouvě mezi nadací a provozovatelem.
(47)
Na závěr nizozemské orgány uvádějí, že na rozdíl od věci ATLAS (16), se síť v Appingedamu bude používat hlavně k poskytování služeb domácnostem/občanům, kteří nevyvíjejí žádnou hospodářskou činnost. Pokud je podnikům v Appingedamu poskytována podpora, pak zůstává v mezích povolené míry podpory, stanovené v nařízení Komise (ES) č. 69/2001 („de minimis“ (17)) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům.
(48)
Komise konstatovala již ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení (18), že nizozemské orgány neposkytly žádné informace, které by tyto argumenty podpořily. Ani po zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nepředložily další důkazy, aby podložily své argumenty v těchto bodech.
(49)
Podle Smlouvy a podle ustálené judikatury se jedná o státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jestliže opatření:
-
je opatřením státu nebo je financováno ze státních prostředků;
-
ekonomicky zvýhodňuje příjemce podpory;
-
narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž, a
-
nepříznivě ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(50)
Obec Appingedam poskytne úvěr nebo ručení za úvěr. Prostředky na financování pasivní vrstvy této sítě by tedy alespoň částečně pocházely z obecní pokladny Appingedam. Tyto prostředky je proto třeba považovat za státní prostředky (19).
(51)
Úvěr nebo ručení poskytované obcí zvýhodňuje několik účastníků trhu:
(52)
Nadace, kterou zřídila obec a která je v její správě, by byla vlastníkem pasivní vrstvy sítě. Nadace dá pasivní vrstvu k dispozici provozovateli. Zbudování a pronájem pasivní vrstvy lze považovat za hospodářskou činnost a proto lze nadaci označit za podnik ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(53)
Když Komise vychází z informací, které má k dispozici, je pasivní vrstva financována obcí bez jakéhokoli příspěvku nadace. Zdá se, že nadace neplatí ani poplatek za užívání sítě. Jak již bylo popsáno výše, investice obce Appingedam do pasivní sítě není v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Proto je nadace státními prostředky od obce zvýhodněna ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(54)
Nizozemské orgány potvrdily, že povolení k provozování pasivní infrastruktury bude zadáno ve veřejném výběrovém řízení. Při zadání ve veřejném výběrovém řízení by mohlo být minimalizováno zvýhodnění strany, která zakázku dostane, ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(55)
Projekt sice v důsledku veřejného výběrového řízení provozovateli nepřinese žádný mimořádný výnos, nicméně provozovatel by získal přístup k pasivní vrstvě sítě za podmínek, které by z výše uvedených důvodů se vší pravděpodobností neodrážely náklady, které obci a/nebo nadaci zbudováním sítě vzniknou a které nejsou stanoveny tak, aby obec z projektu získala co největší příjem. Ačkoli, jak již bylo uvedeno výše, není jasné, za jakých finančních podmínek by povolení bylo vydáno, lze předpokládat, že cena za přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že by se pravděpodobně nezakládala na tržních cenách za přístup ke srovnatelné pasivní síti.
(56)
Provozovatel by tudíž mohl založit své podnikání na státem financované síti a mohl by vstoupit na trh s velkoobchodními službami za podmínek, které se na tomto trhu jinak nevyskytují. Provozovatel je proto intervencí státu zvýhodněn.
(57)
I kdyby všichni zainteresovaní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb dostali prostřednictvím provozovatele za průhledných a rovných podmínek přístup k optické síti, tak lze předpokládat, že cena za tento přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že pravděpodobně nebude založena na tržních cenách za srovnatelné velkoobchodní širokopásmové služby. Poskytovatelé těchto služeb jsou tedy zvýhodněni, protože je jim umožněno vstoupit na maloobchodní trh s vysokorychlostním spojením a vyvíjet hospodářskou činnosti za podmínek, které by jinak na trhu nejsou k dispozici.
(58)
Z předchozího lze vyvodit, že zvýhodnění provozovatele, poskytovatelů služeb a dalších dodavatelů telekomunikačních služeb se odrazí také ve výhodě pro domácnosti a podniky v Appingedamu. Domácnosti nejsou upraveny předpisy o státní podpoře, ovšem podniky na dotyčném geografickém území by mohly mít výhody z širší nabídky služeb a nižších cen, než jaké by dostaly za čistě obchodních podmínek jako v případě aktuálně nabízených pronajatých linek nebo satelitního připojení. Navíc by měly výhodu ve srovnání s podniky, které sídlí v ostatních regionech Nizozemska.
(59)
Nizozemské orgány zopakovaly své stanovisko, že i pokud by se jednalo o podporu podniků v Appingedamu, její intenzita nepřekračuje nařízení (ES) č. 69/2001 („de minimis“) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům. Komise uznává, že výhoda pro každý z podniků jako koncových uživatelů nemusí překračovat práh podpory de minimis.. Stejně tak nelze vyloučit, že podpora hranice tohoto nařízení překračuje a že je v rozporu s předpisy o kumulaci podpory.
(60)
Plánovanou intervencí státu se mění stávající tržní podmínky v Appingedamu tak, že se umožní dotovaný přístup na velkoobchodní trh s rychlými širokopásmovými službami (provozovatel), a že se poskytovatelům služeb umožní vstup na navazující trhy nižšího stupně mimo jiné na trhy s maloobchodními širokopásmovými a telekomunikačními službami.. Při přijímání rozhodnutí o investicích do sítě a o údržbě sítě vycházeli stávající poskytovatelé Essent a KPN ve svých výpočtech z předpokladu, že ostatní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by museli nést úplné náklady na novou síť nebo by museli platit tržní cenu za přístup k velkoobchodním službám, k čemuž zjevně po plánované intervenci státu nedojde. Skutečnost, že bude k dispozici nová síť a evidentně za podmínek pod tržní cenou, vede k narušení hospodářské soutěže na navazujících trzích s maloobchodními širokopásmovými službami a dalšími elektronickými komunikačními službami.
(61)
Vzhledem k tomu, že intervence státu může mít dopad na provozovatele telekomunikací z jiných členských států, má opatření důsledky pro obchod. Telekomunikační trhy připouštějí konkurenci mezi poskytovateli elektronických komunikačních služeb a poskytovateli služeb, kteří většinou rozvíjejí činnosti, které jsou předmětem obchodu mezi členskými státy. Různí provozovatelé kabelového přenosu a poskytovatelé internetových služeb, kteří jsou aktivní v Nizozemsku, jsou součástí mezinárodních skupin podnikajících po celé Evropě a investujících v Nizozemsku, ale i v jiných zemích.
(62)
S ohledem na výše uvedené Komise soudí, že nadace, provozovatel i poskytovatelé služeb jsou projektem placeným ze státních prostředků ekonomicky zvýhodněni, což se alespoň částečně odráží v ekonomické výhodě podniků v Appingedamu. Projekt navíc narušuje hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
(63)
Když se potvrdilo, že opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, je třeba prošetřit, zda lze tato opatření považovat za slučitelná se společným trhem.
V. POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI
(64)
V čl. 87 odst. 1 Smlouvy je ustanovena všeobecná zásada zákazu státní podpory ve Společenství. V čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy jsou uvedeny výjimky z všeobecné zásady formulované v čl. 87 odst. 1.
(65)
Ustanovení čl. 87 odst. 2 stanoví, ve kterých případech lze bez váhání učinit výjimku ze všeobecného zákazu státní podpory podle čl. 87 odst. 1. Na posuzovanou věc se nevztahuje žádná z výjimek uvedených v čl. 87 odst. 2. V souvislosti s čl. 87 odst. 2, písm. a) je třeba konstatovat, že projekt nelze považovat za státní podporu sociálního charakteru, a že podpora není přiznána pouze individuálním uživatelům.
(66)
Výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) a d) Smlouvy o ES také nelze uplatnit. Je nicméně třeba podotknout, že Appingedam se nachází na území, které připadá v úvahu pro regionální podporu (20), a proto v zásadě může připadat v úvahu pro regionální podporu v souladu s čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy. Komise sestavila pokyny pro regionální podporu, dále jen „pokyny“ (21), na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Opatření nelze z důvodů uvedených v odůvodnění (67) ospravedlnit ani na základě těchto pokynů.
(67)
Opatření není založeno na vymezeném režimu regionální státní podpory a navíc je ve prospěch jen určitého sektoru jediné obce dotyčného regionu. V pokynech se však stanoví, že „individuální dočasná podpora ve prospěch […] pouze jediného ekonomického sektoru […] může mít značný vliv na hospodářskou soutěž v dotčeném trhu (v tomto případě na ostatní provozovatele), přičemž hrozí, že jeho účinek na regionální rozvoj bude malý. […] Komise soudí, že tato státní podpora […] nesplňuje […] podmínky pokynů.“ (22).
(68)
Komise dále stanovila další pokyny a rámce, v nichž jsou zahrnuty předpisy pro státní podporu, u níž lze učinit výjimku podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Žádný z těchto pokynů se na dotyčnou věc nevztahuje. Vzhledem k tomu, že opatření nespadá ani pod jiný existující rámec nebo pokyny, je Komise toho názoru, že posouzení slučitelnosti opatření se společným trhem je třeba přímo založit na čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy (23).
(69)
Podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze za slučitelné se společným trhem považovat „podpory, které mají usnadnit určité formy hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(70)
Podpora může spadat do výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c), jestliže se opatřením usiluje o cíl společného zájmu způsobem, který je nutný a který je úměrný stanovenému cíli.
(71)
Komise bude proto zjišťovat:
a)
zda plánovaná podpora směřuje k definovanému cíli společného zájmu, tj. zda napravuje selhání trhu nebo usiluje o jiný cíl společného zájmu, jako je soudržnost.
V takovém případě se bude také zjišťovat, zda
b)
má podpora takovou formu, aby byl cíl společného zájmu dosažen, přičemž je třeba odpovědět na následující otázky:
i.
Je podpora odpovídajícím nástrojem, tj. lze cíl uskutečnit podporou, nebo existují jiné, nepopiratelně lepší nástroje k dosažení téhož výsledku?
ii.
Je opatření stimulující, tj. změní opatření chování podniků?
iii.
Je opatření úměrné stanovenému cíli, tj. lze téže změny chování dosáhnout menší podporou nebo méně narušujícím prostředkem?
c)
jsou narušení hospodářské soutěže a jeho důsledky tak malé, aby byl konečný výsledek pozitivní?
(72)
Komise musí zjistit, zda se v Nizozemsku, konkrétně v Appingedamu, jedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které by mohla napravit státní podpora. Aktuální údaje (24) potvrzují, že v Nizozemsku existuje na trhu se širokopásmovým připojením tvrdá konkurence a velmi rozmanitá nabídka. Nizozemsko má nejvyšší podíl širokopásmového připojení ve Společenství (v polovině roku 2006 zhruba 30 % a toto procento rychle stoupá).
(73)
Nizozemský trh se širokopásmovým připojením se vyznačuje rychlým vývojem. Poskytovatelé elektronických komunikačních služeb, provozovatelé kabelového připojení a poskytovatelé internetových služeb se chystají na Nizozemském trhu představit širokopásmové služby s velmi vysokou kapacitou (25). Očekává se, že v příštích letech budou bez státní podpory zbudovány „sítě příští generace“ (26). Navíc se provozovatelé mobilní telefonie třetí generace momentálně věnují zavedení mobilních širokopásmových služeb v Nizozemsku. Podle informací, které má Komise k dispozici, je těmito službami pokryto již zhruba 70 % nizozemského území (27). Z těchto trhem poháněných rozvojových plánů je vidět, že z veřejné intervence vyplývá riziko vytlačování soukromé iniciativy.
(74)
Když Komise vyjde z faktických informací, které má k dispozici (zpráva CPB, zpráva Komise, analýza OECD, atd.), vše ukazuje na to, že působení sil na trhu je dostatečné na to, aby vedlo ke vzniku požadovaného pokrytí a požadovaného množství služeb na trhu se širokopásmovým připojením v Nizozemsku (28). Navíc by plánované opatření jako státní investice ohrozilo soukromou iniciativu a nevedlo by ke zlepšení celkové nabídky širokopásmových služeb.
(75)
Ve zprávě CPB se výslovně prohlašuje, že se v Nizozemsku obecně nejedná o selhání trhu se širokopásmovým připojením, že podniky jsou dostatečně stimulovány k investicím do širokopásmového připojení a nejlepší politikou státu je zdrženlivost, která ponechá trhu volný průchod. Zpráva konstatuje, že stávající selhání trhu je omezené a je především spojené s tržní silou a minimálními výrobními externalitami. Podle této zprávy v obou bodech zjevně vhodně zapůsobí dozor nizozemského dozorčího orgánu OPTA a poskytnutí určitých dotací na výzkum a vývoj (29).
(76)
Pokud jde konkrétně o Appingedam, nabízejí KPN i Essent na maloobchodním trhu maloobchodní širokopásmové služby. Essent v tuto chvíli poskytuje služby o rychlosti až 5 Mbit/s, KPN až 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN poskytují tři druhy služeb (telefonii, internet a digitální/analogovou televizi). Oba podniky disponují technickými možnostmi a využijí jich k tomu, aby na základě svých stávajících sítí dále zvyšovaly širokopásmovou kapacitu svých služeb, pokud bude po takových službách dostatečná poptávka. I ostatní poskytovatelé internetových služeb mají možnost poskytovat širokopásmové služby za využití velkoobchodních služeb KPN.
(77)
Pokud jde o velkoobchodní trhy, uložil dozorčí orgán OPTA na určitých trzích dominantnímu provozovateli KPN omezení. KPN poskytuje velkoobchodní přístup ke své síti a služby potřebné k poskytování širokopásmových služeb (30). Někteří provozovatelé kabelového připojení, zejména Essent, poskytují na nizozemském trhu také formu velkoobchodního širokopásmového přístupu třetím osobám (31).
(78)
V ostatních případech, v nichž měla Komise doposud posuzovat státní podporu na širokopásmové připojení, dospěla skutečně k závěru, že státní podpora na velkoobchodní sítě může být vhodným a přiměřeným nástrojem působení na některé aspekty selhání trhu a/nebo nedostatečného financování. V případech, kdy se jednalo obecně o „bílé“ nebo „šedé“ oblasti (32), se však trh nehodil pro konkurující nabídky širokopásmových služeb nebo se jednalo o strukturální překážky zbudování širokopásmového připojení (33).
(79)
Nizozemské orgány argumentují tím, že „pro budoucí obsahové služby a aplikace“ jsou potřebné sítě s vyšší kapacitou, než je kapacita stávajících měděných sítí nebo hybridních sítí mědi a vlákna. Z vyšetřování však vyplývá, že je těžké si představit, že by nebylo možné v blízké budoucnosti a ve střednědobém horizontu poskytovat široké veřejnosti aplikace prostřednictvím stávajících sítí (34).
To znamená, že míra zastupitelnosti mezi službami dodávanými prostřednictvím „sítí příští generace“ a služeb prostřednictvím stávajících sítí je vysoká a v blízké budoucnosti bude trvat vysoké potencionální narušení hospodářské soutěže.
(80)
Po shrnutí lze vyvodit závěr, že se v Appingedamu nejedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které vytváří potřebu finanční státní podpory.
(81)
Ačkoli se Appingedam nachází v okrajové části Nizozemska, intervence státu se uskutečňuje v obci, kde jsou již dostupné maloobchodní i velkoobchodní širokopásmové služby prostřednictvím různých poskytovatelů elektronických komunikačních služeb a sítí za dodavatelských podmínek a za ceny, které jsou srovnatelné s ostatními regiony.
(82)
V již citované zprávě CPB se uvádí, že nebyly shledány žádné známky ukazující na „zásadní geografickou nebo sociální rozdělenost v Nizozemsku. Širokopásmové připojení je dostupné téměř ve všech regionech. Většina spotřebitelů si může vybrat ze zhruba 80 internetových připojení v hustě obydlených oblastech a asi 30 připojení v odlehlejších oblastech“. Ve zprávě se sice potvrzuje, že by se mohlo eventuálně jednat o sociální rozdělení (senioři jsou v širokopásmovém připojení málo zastoupeni), avšak vláda může užívání internetu těmito osobami velmi dobře stimulovat také prostřednictvím opatření na straně poptávky, například propagační kampaní (35).
(83)
Dotyčné opatření proto neřeší ani selhání trhu ani cíl v podobě soudržnosti. Státní podpora není potřebná ke stimulaci nabídky širokopásmových služeb v Appingedamu a nepřiměřeně narušuje hospodářskou soutěž. S ohledem na to, že neexistuje cíl společného zájmu, nesplňuje opatření kritéria slučitelnosti se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
VI. ZÁVĚR
(84)
Z výše uvedených důvodů Komise dospěla k závěru, že opatření znamená státní podporu pro nadaci, provozovatele optické sítě a poskytovatele maloobchodních širokopásmových služeb. Vzhledem k tomu, že podpora neusnadňuje rozvoj určitých forem hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, aniž by měnila podmínky obchodování k horšímu v rozporu se společným zájmem, nelze podporu na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES zdůvodnit a podpora je proto neslučitelná se společným trhem.
KOMISE PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpora, kterou Nizozemsko hodlá poskytnout na rozvoj širokopásmové sítě v Appingedamu, je neslučitelná se společným trhem.
Opatření proto nesmí být realizováno.
Článek 2
Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Komisi sdělí, jaká opatření přijalo, aby její rozhodnutí splnilo.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 19 de julio de 2006
relativa a la ayuda estatal C 35/2005 cuya aplicación tienen prevista los Países Bajos en el marco de la creación de una red de banda ancha en Appingedam
[notificada con el número C(2006) 3226]
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2007/175/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Habiendo emplazado a los interesados a presentar sus observaciones de conformidad con los artículos citados (1) y habida cuenta de dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 2 de noviembre del 2004 (registrada el 18 de noviembre del 2004 con el número CP 212/2004), el operador de cable Essent Kabelcom, en lo sucesivo denominado «Essent», presentó una denuncia informal ante la Comisión. Dicha denuncia se refería a una ayuda estatal destinada a la creación de una red de fibra óptica (red Fibre-to-the-Home o FTTH) en Appingedam, ciudad del norte de los Países Bajos. Entre tanto, Essent ya ha confirmado que había que considerar oficial la denuncia.
(2)
Essent, segundo operador de cable de los Países Bajos, que entre otros negocios explota una red de cable en Appingedam, ya interpuso un recurso ante un tribunal neerlandés en septiembre del 2004 (2). De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88, apartado 3 del Tratado CE, el Tribunal de Groninga ordenó al Consistorio de Appingedam que pusiera en conocimiento de la Comisión el proyecto de ayuda, prestara a ésta su colaboración y suspendiera la creación de la red.
(3)
Mediante carta de 3 de febrero del 2005, las autoridades neerlandesas notificaron la medida a la Comisión «por razones de seguridad jurídica» indicando que no constituía una ayuda. El 31 de mayo del 2005 la Comisión pidió un complemento de información a las autoridades neerlandesas. Al cumplirse el plazo, que había sido prorrogado, las autoridades neerlandesas respondieron al respecto mediante carta de 4 de agosto del 2005, registrada el 16 de agosto del 2005.
(4)
En su carta de 20 de octubre del 2005 la Comisión comunicaba a las autoridades neerlandesas que había iniciado el procedimiento del artículo 88 del Tratado a propósito de la medida en cuestión («decisión de iniciar el procedimiento de investigación del artículo 88, apartado 2 del Tratado»). La Decisión correspondiente se publicó el 16 de diciembre del 2005 en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (3). En ella la Comisión invitaba a los interesados a presentar sus observaciones al respecto.
(5)
Las autoridades neerlandesas respondieron mediante su carta de 3 de enero del 2006 a la solicitud de observaciones formulada en la Decisión de inicio del procedimiento de investigación. Posteriormente, la Comisión recibió las observaciones de los siguientes interesados:
-
Essent Kabelcom B.V., recibidas mediante carta de 13 de enero del 2006;
-
VECAI, recibidas mediante carta de 13 de enero del 2006;
-
una organización sectorial, que desea mantener el anonimato, recibidas mediante carta de 16 de febrero del 2006.
(6)
Las observaciones de los interesados se enviaron a las autoridades neerlandesas el 3 de mayo del 2006, quienes comunicaron a la Comisión el 7 de junio del 2006 que no tenían ninguna observación suplementaria que formular acerca de las observaciones recibidas.
II. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
II.1. Antecedentes
(7)
El Consistorio de Appingedam considera necesaria una intervención de las autoridades públicas para garantizar la disponibilidad general de servicios de banda ancha avanzados a empresas y particulares y por ello apoya la creación en su municipio de una red FTTH (4). Según el Consistorio, Essent y el operador de telecomunicaciones KPN ofrecían efectivamente acceso a Internet en Appingedam, pero en absoluto servicios avanzados de banda ancha y por ello decidió el Consistorio participar financieramente en el proyecto habida cuenta de la falta de interés de los operadores para ofrecer ese tipo de servicios en condiciones de mercado.
II.2. Medida adoptada
(8)
El elemento pasivo de la red (derecho a abrir zanjas, instalación de conductos y tendido de fibra óptica, etc.) estaría en manos de una fundación pública («Stichting Glasvezelnet Appingedam», en lo sucesivo denominada la «Fundación») creada y controlada por el Consistorio. La inversión en el elemento pasivo se estima en 4,9 millones de euros, importe por el que el Consistorio de Appingedam concedería un préstamo o una garantía de crédito. Al principio, no estaba previsto publicar una licitación para el elemento pasivo, pero al final el Consistorio decidió proceder de este modo tal como se indica en la carta de las autoridades neerlandesas de 4 de agosto del 2005.
(9)
Sobre la base del elemento pasivo estaba previsto la explotación de una capa activa. El operador únicamente ofrecería servicios al por mayor a una serie de prestadores de servicios que a su vez prestarían servicios de banda ancha a los usuarios finales (hogares y empresas). El coste del elemento activo (aparatos de telecomunicaciones, gestión de la red, etc.) se estima entre 1 y 1,3 millones de euros. La esperanza de vida económica de los componentes activos se estima entre 5 y 8 años.
(10)
Al principio, las autoridades neerlandesas declararon que el elemento activo estaría en manos y contaría con la financiación de una entidad (la «Stichting Damsternet») creada por una serie de inversores privados. No todos los interesados eran conocidos. Según las autoridades, […] (5), […] y […] comunicaron su interés.
(11)
Mediante carta de 4 de agosto del 2005 las autoridades neerlandesas añadieron que el Consistorio iba a conceder el derecho de utilización del elemento activo de la red, incluida la explotación de la red, a un operador, en lo sucesivo denominado «el operador». Según la información de que dispone la Comisión, no está previsto que vayan a tener acceso directo al elemento pasivo otros prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas distintos del operador.
(12)
Actualmente, es difícil saber en qué condiciones financieras se concedería el derecho de utilización. El proyecto de contrato establece que el titular del derecho de utilización pagará anualmente un canon a la Fundación. Por su parte la Fundación «reclamará un importe máximo correspondiente al 80 % del flujo de caja generado durante el ejercicio en cuestión». Si dicho flujo de caja es negativo, la Fundación no reclamará canon alguno, en cuyo caso únicamente reclamará el importe mínimo que se indica en el anexo al contrato de utilización, aunque dicho anexo no precisa todavía el pago previsto.
II.3. Mercados pertinentes de productos o servicios afectados
(13)
Si se crea la red de banda ancha en Appingedam, los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas harán uso del acceso al por mayor para ofrecer servicios de banda ancha al por menor a los usuarios finales. De modo que la creación de la red de banda ancha que el Consistorio pretende financiar afectaría al mercado al por mayor y al mercado al por menor del municipio.
(14)
Por lo que se refiere al mercado al por menor de servicios de banda ancha de Appingedam, tanto KPN como Essent ofrecen este producto a los usuarios finales. Actualmente Essent ofrece una velocidad de telecarga del orden de los 5 Mbit/s como máximo y KPN llega hasta los 6 Mbit/s. Tanto Essent, como KPN ofrecen un triple paquete de servicios (telefonía, Internet y televisión digital/analógica). Sobre la base del acceso al por mayor de KPN también pueden ofrecer servicios de banda ancha otros prestadores de servicios de Internet. Según la información de que dispone la Comisión, Essent ofrecerá en el transcurso del año 2006 velocidades de telecarga que llegarán a los 8 Mbit/s e incluso a los 15 Mbit/s para su producto más avanzado (6). Además, con sus redes actuales, tanto KPN, como Essent tienen posibilidades técnicas de aumentar la capacidad de la banda ancha de su oferta de servicios.
(15)
Por lo que se refiere a los mercados al por mayor, la intervención del Consistorio de Appingedam consistiría en ofrecer, a través de un operador, una red de fibra óptica y servicios de banda ancha al por mayor (7). Por lo que se refiere a los distintos mercados al por mayor de que habla la Recomendación de la Comisión relativa a los mercados pertinentes (8), parece que en el caso que nos ocupa hay dos mercados afectados directa o indirectamente por la medida propuesta. Se trata del mercado al por mayor del acceso desagregado a la red de conexión (mercado 11 de la Recomendación) y del mercado del acceso de banda ancha al por mayor (mercado 12 de la Recomendación). En Appingedam, KPN ofrece acceso al por mayor a las infraestructuras y servicios indispensables para la prestación de servicios de banda ancha (9).
II.4. Motivos para iniciar el procedimiento de investigación
(16)
En su decisión de iniciar el procedimiento de investigación, la Comisión expresaba sus dudas sobre la compatibilidad de la medida con el mercado común de conformidad con el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado. Por lo que a la necesidad de la medida se refiere, la Comisión abrigaba dudas sobre la existencia real de elementos probatorios de la «deficiencia del mercado».
(17)
En su decisión la Comisión señalaba que en Appingedam ya existía una red de banda ancha si bien los servicios que actualmente ofrece no son comparables con los de la red proyectada. La Comisión consideraba por otra parte que la red y los servicios previstos se iban a solapar con los ya existentes.
(18)
Por otro lado, la Comisión afirmaba que le resultaba difícil imaginar aplicaciones o servicios destinados a ciudadanos y empresas que no pudieran ser prestados por los servicios de banda ancha de las redes ya existentes. Los servicios al por mayor y al por menor que se pretende ofrecer con el proyecto de red FTTH son fácilmente asumibles por las redes existentes de modo que en un futuro próximo la medida podría afectar seriamente a la competencia.
(19)
Las medidas previstas por las autoridades neerlandesas entrañan un grave riesgo de que cualquier inversión, presente o futura, de los operadores del mercado se vea disuadida como consecuencia de la intervención pública. Por consiguiente, la decisión de iniciar el procedimiento de investigación se basa en la sospecha de que, en las actuales circunstancias, la medida propuesta y la concesión de la ayuda propiamente dicha no son proporcionales con el objetivo perseguido.
III. OBSERVACIONES RECIBIDAS POR LA COMISIÓN
III.1. Observaciones de terceros
(20)
La Comisión ha recibido observaciones de tres partes interesadas: Essent, VECAI y una organización sectorial que desea mantener el anonimato.
(21)
El operador de cable Essent esgrimió un informe del Centraal Planbureau (10) para demostrar que no había deficiencia alguna en el mercado en Appingedam. El Centraal Planbureau estuvo investigando el supuesto deficiente funcionamiento del mercado de la banda ancha en los Países Bajos (11) para concluir que no presentaba deficiencia alguna importante. Según dicho informe, no existe ninguna medida que se pueda justificar con el argumento del mal funcionamiento de este mercado. Según Essent, el Ministerio de Asuntos Económicos hacía suyas las conclusiones del Centraal Planbureau en la carta dirigida al Parlamento neerlandés el 5 de diciembre del 2005, que obra también en poder de la Comisión.
(22)
Essent afirma, por otra parte, que Appingedam no puede considerarse región periférica con retraso socioeconómico. Los servicios que el Consistorio desea ofrecer en materia de enseñanza, atención sanitaria y asistencia de ancianos también pueden ofrecerse con las redes existentes. Essent se muestra de acuerdo con la Comisión en que resulta difícil imaginar aplicaciones o servicios que únicamente pueda prestar la red FTTH frente a las redes existentes. Essent opina además que las tarifas de acceso a la red de banda ancha que se practican Appingedam no son más elevadas que las de otras ciudades de los Países Bajos.
(23)
VECAI, organización sectorial de los operadores de cable, considera que las medidas de ayuda previstas son incompatibles con el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado. En opinión de VECAI, una ayuda estatal en este sector perturbaría inmediatamente la competencia en un mercado en el que ésta es encarnizada.
(24)
Según VECAI, no existe actualmente ninguna deficiencia en el funcionamiento del mercado neerlandés de los servicios de banda ancha. Al igual que Essent, VECAI esgrime en apoyo de este argumento el informe del Centraal Planbureau y la carta del Ministro de Asuntos Económicos. Las infraestructuras actuales son capaces de ofrecer servicios de banda ancha muy avanzados. En opinión de VECAI, las inversiones previstas producirían una duplicidad de infraestructuras en vez de completarlas.
(25)
Además, VECAI es de la opinión de que Appingedam no puede considerarse región periférica. Por otra parte, afirma que el hecho de que el Consistorio sea al mismo tiempo propietario de las infraestructuras y «ente público» que concede permisos, derechos de paso y demás puede provocar en algunos casos un conflicto de intereses. En caso de que diera su apoyo a las iniciativas en materia de banda ancha, existiría pues el riesgo de conflicto entre las actividades públicas y las privadas.
(26)
La organización sectorial que desea mantener el anonimato opina que la Comisión debe respaldar el desarrollo de infraestructuras de acceso pasivas abiertas. Según dicha organización, la separación entre servicios e infraestructuras puede reducir los obstáculos a la entrada en el mercado, fomentar la competencia y estimular la innovación. La organización sostiene que el objeto de las normas de competencia debe ser buscar la prosperidad general y no proteger a los operadores del mercado que sea.
(27)
La organización sectorial recalca que la ayuda estatal no es necesaria si los propietarios de las infraestructuras existentes se muestran de acuerdo en hacerlas accesibles a todos los demás prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas y en permitirles el acceso a las mismas sobre una base no discriminatoria y con arreglo a los costes reales. En caso contrario, se podría efectivamente hablar de deficiente funcionamiento del mercado y entonces sí deberían intervenir las autoridades.
III.2. Observaciones de las autoridades neerlandesas
(28)
En su respuesta a la solicitud de presentación de observaciones formulada en la decisión de iniciar el procedimiento, las autoridades neerlandesas no contradicen ninguno de los argumentos de la Comisión, pero aportan una serie de documentos (informes de investigación) en los que exponen los motivos que justifican la medida y cuáles son las posibilidades de la red.
(29)
Dichos informes hacen hincapié en las posibles aplicaciones del proyecto de red. Las autoridades neerlandesas señalan que la elección de la red de fibra óptica obedece al hecho de que las actuales infraestructuras no ofrecen la misma capacidad que la banda ancha ni la calidad de servicio que se requiere. Las infraestructuras previstas permitirían dar acceso a conexiones Internet de alta velocidad, videoconferencias, vídeo a la carta, juegos y televisión interactivos y servicios de IP-VPN (12).
(30)
Los servicios y aplicaciones que se podrían ofrecer gracias a la red FTTH revisten importancia para el ejercicio de las funciones propias del Consistorio (acceso en línea a la administración), para los servicios de asistencia sanitaria (asistencia médica a distancia y colaboración entre instituciones relacionadas con la asistencia sanitaria) y para la enseñanza (aplicaciones de enseñanza a distancia). Las autoridades neerlandesas afirman al respecto que en Appingedam hay un elevado porcentaje de desempleados y ancianos que necesitan tener acceso a servicios de banda ancha avanzados.
IV. EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL
(31)
Las autoridades neerlandesas avanzan varios argumentos para demostrar que la medida en cuestión no va acompañada de ninguna ayuda estatal y que el proyecto sólo está relacionado con la oferta de una «infraestructura pública».
IV.1. ¿Infraestructura de interés general?
(32)
Según las autoridades neerlandesas, la medida no entra en el campo de aplicación del artículo 87, apartado 1 del Tratado y debe considerarse como un servicio de interés económico general, es decir, como una «infraestructura pública» de interés general accesible a todas las partes en igualdad de condiciones.
(33)
La Comisión considera no obstante que ése sería el caso si las infraestructuras se revelaran imprescindibles única y exclusivamente para la prestación de los requisitos propios de un servicio público de titularidad estatal. Debería tratarse además de un equipamiento que por razones de rentabilidad económica a duras penas pudiera ofrecer el mercado. Aparte, su método de explotación no podría favorecer únicamente a una empresa concreta.
(34)
La Comisión sostiene por lo tanto que no puede considerarse el proyecto una infraestructura de interés general ajena al ámbito de aplicación del control de las ayudas estatales. A diferencia de lo que ocurre con algunas infraestructuras de transporte, a las que tienen acceso en igualdad de condiciones todos sus potenciales usuarios sin discriminación alguna y cuya oferta o regulación, a pesar de competer al mercado, no responde a criterios puramente comerciales, son en este caso los operadores privados quienes se disponen a crear las infraestructuras previstas aunque no sea necesariamente en las condiciones que establezca el Consistorio.
(35)
Tal como indica la presencia de KPN y Essent en Appingedam, la competencia en materia de oferta de redes locales de acceso a las comunicaciones electrónicas no es exclusiva de las instancias públicas. Antes bien, este tipo de redes suelen ser ofertadas a hogares y empresas por operadores privados de comunicaciones electrónicas. Por consiguiente, la medida considerada duplica hasta cierto punto las iniciativas del mercado o bien presta servicios ya disponibles.
(36)
La ausencia de distorsión de la competencia no es inherente a este tipo de equipamiento, luego hay que comprobar en cada caso si efectivamente se da. Habida cuenta de la situación del mercado en Appingedam, la medida considerada distorsiona o puede distorsionar el mercado por la competencia a que se somete a los operadores privados ya existentes y por su naturaleza disuasoria de cualquier futura inversión privada en equipamientos de similares características.
(37)
La Comisión considera por lo tanto que el proyecto de Appingedam entra dentro del campo de aplicación del control de las ayudas estatales y no debe considerarse infraestructura de interés general cuya responsabilidad suele asumir el Estado en beneficio del ciudadano.
IV.2. ¿Prestación de un servicio de interés económico general?
(38)
Aunque las autoridades neerlandesas no hayan mencionado explícitamente el argumento del servicio de interés económico general, se ha estudiado desde este punto de vista la instalación de la red FTTH en Appingedam.
(39)
Los Estados miembros suelen disponer de amplias competencias para reconocer como tales los servicios de interés económico general, aunque tienen que tener en cuenta la jurisprudencia comunitaria, que marca los principios generales en la materia (13).
(40)
La medida considerada tiene por objeto instaurar una relación contractual entre el operador del elemento activo y el Consistorio/Fundación en el marco de una asociación relativamente clásica entre el sector privado y el público y en absoluto encomendar la ejecución de un servicio de interés económico general. Este extremo se deduce asimismo de la comunicación y de la documentación sobre la medida aportadas por el Gobierno neerlandés, en las que no figuran en ninguna parte los términos «servicios de interés económico general» ni ninguna otra fórmula comparable. Contrariamente a las otras ocasiones en que la Comisión ha concluido que la ayuda estatal constituía una compensación por prestar un servicio de interés económico general (véase al respecto la Decisión relativa a los Pirineos Atlánticos), (14) en este caso concreto no ha habido un encargo claro ni a la Fundación ni al operador para que presten un servicio de interés económico general y ofrezcan un acceso a la banda ancha al público en general, a los ciudadanos y a empresas de zonas rurales y apartadas en las que no exista ningún otro operador que ofrezca un acceso universal y de pago a la banda ancha.
(41)
En el caso Pirineos Atlánticos la medida tenía por objeto prestar al público un servicio de banda ancha a través de una red al por mayor en una región con una limitada cobertura en este tipo de servicios. Este supuesto no se aplica a Appingedam, donde ya hay dos redes de servicios de banda ancha.
(42)
La Comisión considera que la medida no constituye un servicio de interés económico general y que por lo tanto no procede evaluarla a la luz de los demás criterios de la sentencia Altmark (15).
IV.3. El Consistorio de Appingedam no actúa como inversor privado
(43)
Las autoridades neerlandesas alegan que las inversiones del Consistorio y de la Fundación son necesarias precisamente porque los operadores del mercado no están dispuestos a invertir en la red FTTH pasiva del municipio a sabiendas de que el rendimiento de su inversión sería insuficiente para justificarla en las actuales condiciones de mercado.
(44)
Según las autoridades neerlandesas, el Consistorio solicitó a varias entidades bancarias que financiaran la inversión en el elemento pasivo de la red, pero, excepto el Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), todos los demás bancos se negaron a financiar el proyecto. El BNG se mostró dispuesto a conceder un préstamo al Consistorio porque se limitó a evaluar la solvencia del beneficiario, en este caso el Consistorio, en vez de la instalación de la red FTTH por la Fundación y todo el proyecto propiamente dicho.
(45)
Por consiguiente, la inversión del Consistorio en la Fundación y la de ésta en el elemento pasivo no responden al «criterio del operador que actúa en una economía de mercado» puesto que ningún operador habría invertido motu proprio en el elemento pasivo, como efectivamente ha demostrado el Consistorio al recurrir a inversores privados.
IV.4. Evaluación de la ayuda
(46)
En sus primeras observaciones anteriores a la decisión de iniciar el procedimiento, las autoridades neerlandesas afirmaron que la medida prevista no podía ser considerada ayuda estatal por ninguno de los cuatro motivos que cabe esgrimir. En su opinión, la Fundación no resultaría beneficiada y, aunque lo fuera, ello no tendría ninguna incidencia en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Por otra parte, las autoridades neerlandesas sostienen que ni el operador del elemento activo ni ningún prestador de servicios al por menor se beneficiaría de ninguna ayuda. El operador calculará o debería calcular en función del mercado los precios al por mayor aplicables a los proveedores que ofrecerían sus servicios al por menor a través de las infraestructuras existentes. Si la Comisión desea obtener garantías del Consistorio de que el operador aplicará los precios de mercado, éste las podrá dar previo acuerdo entre la Fundación y el operador.
(47)
Por último, las autoridades neerlandesas señalan que, contrariamente a lo que ocurría en el asunto ATLAS, (16) la red de Appingedam serviría básicamente para prestar servicios a hogares y ciudadanos que no ejercen ninguna actividad económica. Sin embargo, si se concediera alguna ayuda a alguna empresa de Appingedam, dicha ayuda no podría superar el límite máximo autorizado por el Reglamento (CE) no 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis (17).
(48)
La Comisión ya afirmaba en su decisión de iniciar el procedimiento (18) que las autoridades neerlandesas no habían aportado ninguna información en apoyo de estos argumentos. Y, tras haberse iniciado el procedimiento, tampoco han aportado las autoridades neerlandesas prueba alguna en apoyo de los mismos.
(49)
Según el Tratado y la jurisprudencia consolidada, se considera incompatible con el mercado en el sentido del artículo 87, apartado 1 del Tratado toda ayuda que:
-
sea otorgada por los Estados o mediante fondos estatales,
-
favorezca a determinadas empresas o producciones,
-
falsee o pueda falsear la competencia
-
y afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(50)
El municipio de Appingedam piensa conceder un préstamo o una garantía de préstamo. Por consiguiente, los fondos para financiar el elemento pasivo de la red procederían, por lo menos en parte, del Consistorio de Appingedam. Procede por lo tanto considerar dichos fondos como fondos estatales (19).
(51)
El préstamo o la garantía del Consistorio favorecería a determinados operadores del mercado.
(52)
La Fundación, creada por el Consistorio y gestionada por él, sería la propietaria del elemento pasivo de la red. La Fundación pondría el elemento pasivo a disposición del operador. La instalación y el alquiler del elemento pasivo podrían considerarse actividades económicas y por ello podría considerarse empresa a la Fundación en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1 del Tratado.
(53)
Según la información de que dispone la Comisión, la financiación del elemento pasivo correría a cargo del Consistorio sin la menor participación de la Fundación. Aparentemente, la Fundación tampoco abonaría compensación alguna por el uso de la red. Tal como se indica en los considerandos (43) a (45), ambos incluidos, la inversión del Consistorio de Appingedam en el elemento pasivo no responde al principio del inversor en una economía de mercado. Por lo tanto, la Fundación resultaría favorecida por los fondos públicos del Consistorio en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1 del Tratado.
(54)
Las autoridades neerlandesas confirmaron que la explotación de las infraestructuras pasivas sería objeto de una licitación. En caso de adjudicación en un procedimiento de licitación, se podría efectivamente reducir al mínimo la ventaja del adjudicatario en el sentido del artículo 87, apartado 1 del Tratado.
(55)
Aunque el operador al que se le adjudicara el contrato no obtendría con el proyecto un rendimiento desmesurado, sí tendría no obstante acceso al elemento pasivo de la red en unas condiciones que, con toda probabilidad, no reflejarían los costes a los que el Consistorio y/o la Fundación tendrían que hacer frente para instalar la red ni propiciarían que el Consistorio pudiera obtener el máximo beneficio del proyecto. Aunque, como se afirma en los considerandos (8) y (9), no están claras las condiciones financieras en las que se concedería la licencia, resulta razonable pensar que gracias a las ayudas estatales la tarifa de acceso sería inferior a los costes y no se basaría en los precios de mercado vigentes para el acceso a redes pasivas comparables.
(56)
El operador podría explotar una red financiada por el sector público y entrar en el mercado de los servicios al por mayor en unas condiciones de las que normalmente no se habría podido beneficiar, de modo que resultaría favorecido por la intervención pública.
(57)
Aunque a través del operador todos los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas interesados tendrían acceso a la red de fibra óptica en igualdad de condiciones y transparencia, en este caso es probable que gracias a la ayuda estatal la tarifa de dicho acceso fuera inferior a los costes y que no se basara en los precios de mercado vigentes en servicios comparables de banda ancha al por mayor. Por consiguiente, los prestadores de estos servicios se verían favorecidos al poder penetrar en el mercado de los servicios de banda ancha de alta velocidad al por menor y poder ejercer su actividad económica en unas condiciones de las que de otro modo no habrían podido disfrutar en ese mercado.
(58)
De cuanto antecede se colige que la ventaja de la que se beneficiarían el operador, los prestadores de servicios y los distintos proveedores de servicios de telecomunicaciones se traducirían en una ventaja para los hogares y las empresas de Appingedam. Los hogares no son objeto de la normativa en materia de ayudas estatales, pero las empresas de la zona geográfica afectada sí se beneficiarían efectivamente de una mayor oferta de servicios y de unas tarifas más económicas con respecto a las de las líneas alquiladas o a las de las conexiones vía satélite, de las que podrían disponer en condiciones puramente comerciales. También resultarían beneficiadas dichas empresas en comparación con las de otras regiones de los Países Bajos. Por otro lado, las autoridades neerlandesas afirman que todos los usuarios finales serían pequeñas y medianas empresas (PYME) si bien no precisan motivo alguno que justifique un apoyo a este grupo concreto. De todos modos, está claro que la ayuda no se limitaría únicamente a los usuarios finales.
(59)
Las autoridades neerlandesas insisten en su punto de vista, según el cual, si se concede una ayuda a las empresas de Appingedam, ésta no superará en ningún caso el límite máximo previsto por el Reglamento (CE) no 69/2001. La Comisión reconoce que la ventaja de cada uno de los usuarios finales-empresas no superará el límite mínimo, pero no puede dar por excluido que la ayuda no supere los límites de dicho Reglamento o resulte contraria a la normativa en materia de acumulación de ayudas.
(60)
La intervención pública prevista distorsionaría las condiciones de mercado existentes en Appingedam y permitiría al operador el acceso subvencionado al mercado al por mayor de los servicios de banda ancha de alta velocidad al tiempo que ofrecería a los subsiguientes prestadores de servicios la posibilidad de penetrar en el mercado al por menor de servicios de banda ancha y telecomunicaciones. Al tomar la decisión de invertir y ocuparse del mantenimiento de su red, los actuales prestadores de servicios que son Essent y KPN basaron sus cálculos en la suposición de que otros prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas tendrían que soportar la totalidad de los costes de una nueva red o pagar a precio de mercado el acceso a los servicios al por mayor, lo que ya no parecería ser el caso tras la intervención pública prevista. También provocaría una distorsión de la competencia en el mercado al por menor de los servicios de banda ancha y demás servicios de comunicaciones electrónicas el hecho de que exista una nueva red en condiciones probablemente inferiores a las del mercado.
(61)
Si la intervención pública puede tener repercusiones para los operadores del sector de las telecomunicaciones de otros Estados miembros, quiérese decir que la medida afecta a los intercambios comerciales. Los mercados de las telecomunicaciones conocen una competencia cada vez mayor entre los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas y los prestadores de servicios, cuyas actividades incluyen con frecuencia intercambios comerciales entre Estados miembros. Varios de los operadores de cable y prestadores de servicios de Internet que operan en los Países Bajos forman parte de grupos internacionales activos en toda Europa, con inversiones en los Países Bajos, pero también en otros países.
(62)
Habida cuenta de cuanto antecede, la Comisión considera que la Fundación, el operador y los prestadores de servicios se beneficiarían de un proyecto financiado con fondos públicos y que ello se traduciría, en parte al menos, en una ventaja económica para las empresas de Appingedam. El proyecto falsea o distorsiona la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(63)
Habida cuenta de que las medidas constituyen una ayuda estatal en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1 del Tratado CE, procede pues examinar si pueden considerarse compatibles con el mercado común.
V. VALORACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD
(64)
El artículo 87, apartado 1 del Tratado CE enuncia el principio general de la prohibición de las ayudas estatales en la Comunidad. Sin embargo, el artículo 87, apartados 2 y 3 del Tratado CE cita expresamente las excepciones al principio general de la incompatibilidad del citado artículo 87, apartado 1 del Tratado CE.
(65)
El artículo 87, apartado 2 especifica los casos en los que se puede establecer una excepción a la prohibición general de las ayudas estatales del artículo 87, apartado 1, pero ninguna de las excepciones previstas en el artículo 87, apartado 2 es aplicable en el caso que nos ocupa. Por lo que se refiere al artículo 87, apartado 2, letra a), cabe señalar que el proyecto no puede considerarse ayuda de carácter social ni se asigna únicamente a unos usuarios concretos.
(66)
Tampoco han lugar las excepciones contempladas por el artículo 87, apartado 3, letras b) y d) del Tratado. Hay que señalar, sin embargo, que Appingedam se halla en una región con derecho a recibir ayudas regionales (20) y que por lo tanto puede en principio beneficiarse de una de ellas en virtud de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado. Sobre la base de esta disposición, la Comisión adoptó una serie de directrices en materia de ayudas regionales, en lo sucesivo denominadas «directrices» (21). Sin embargo, estas directrices no pueden justificar por sí solas la medida por las razones expuestas en el considerando (67).
(67)
La medida no se basa en una ayuda regional bien definida y, además, beneficiaría a un único sector de un único municipio de la región. No obstante, las directrices establecen que «una ayuda individual ad hoc concedida […] a un único sector de actividad puede[n] surtir un efecto considerable sobre la competencia en el mercado en cuestión (sobre los otros operadores en este caso), mientras que sus efectos sobre el desarrollo regional corren el riesgo de ser demasiado limitados. […] La Comisión considera que […] estas ayudas no cumplen las condiciones […] [de las líneas directrices]» (22).
(68)
Si bien es cierto que la Comisión ha elaborado otra serie de directrices y normativas marco en materia de ayudas estatales que podrían tenerse en cuenta a propósito de la excepción contemplada en el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado, tampoco ninguna de ellas ha lugar en el caso que nos ocupa. De modo que si a la medida en cuestión no se le puede aplicar ninguna de las directrices o normativas marco existentes, la Comisión considera que hay que valorar su compatibilidad con el mercado común únicamente sobre la base del artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado (23).
(69)
El artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado dispone que pueden considerarse compatibles con el mercado común «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».
(70)
Toda ayuda puede acogerse a la excepción establecida por el artículo 87, apartado 3, de la letra c) del Tratado si la medida en cuestión persigue necesariamente un objetivo de interés común que sea proporcional al fin pretendido.
(71)
La Comisión comprobará por lo tanto:
a)
que el proyecto persigue un objetivo concreto de interés común como, por ejemplo, la corrección de alguna deficiencia del mercado o que tiene otro objetivo de interés común como, por ejemplo, el fomento de la cohesión.
En tal caso la Comisión comprobará también:
b)
que la ayuda está pensada para alcanzar el objetivo común y que responde obligatoriamente a las siguientes exigencias:
i.
¿Constituye la ayuda un instrumento adecuado? En otras palabras, ¿permite la ayuda alcanzar el objetivo o existen otros medios indiscutiblemente más adecuados para alcanzarlo?
ii.
¿Constituye la medida un incentivo? En otras palabras, ¿modifica el comportamiento de las empresas?
iii.
¿Es proporcional la ayuda con el objetivo que se pretende alcanzar? En otras palabras, ¿se podría obtener idéntico cambio de comportamiento con una ayuda más reducida o un recurso que causara menos distorsiones?
c)
que se limitan la distorsión de la competencia y el impacto en los intercambios comerciales y que el resultado final será positivo.
(72)
La Comisión tiene que verificar si en los Países Bajos, y concretamente en Appingedam, se registran deficiencias en el mercado de la banda ancha que una ayuda estatal pudiera contribuir a solucionar. Según recientes informaciones, (24) los Países Bajos conocen una acerada competencia y una oferta extremadamente diversificada en el mercado de la banda ancha, que registra el mayor porcentaje de penetración de la Comunidad Europea (en torno al 30 % a mediados del 2006 y con una fuerte tendencia al alza).
(73)
El mercado neerlandés de la banda ancha se caracteriza por la rapidez de su evolución. Los prestadores de servicios de comunicaciones electrónicas, operadores de cable y prestadores de servicios de Internet están a punto de ofrecer en el mercado neerlandés servicios de banda ancha de gran capacidad (25). En los próximos años está previsto crear «redes de la próxima generación» sin recurrir a ninguna ayuda estatal (26). Además, en los Países Bajos los operadores de telefonía de tercera generación están actualmente ofertando servicios de banda ancha móvil. Según la información de que dispone la Comisión, la cobertura de dichos servicios ya alcanza el 70 % del territorio neerlandés (27).
(74)
Los datos de que dispone la Comisión (informe del Centraal Planbureau, informe de la Comisión, análisis de la OCDE, etc.) indican con claridad que las propias interacciones del mercado neerlandés de la banda ancha lograrían ofrecer la cobertura y la cantidad de servicios que se persigue (28). A eso hay que añadir que la medida propuesta, por su carácter de ayuda estatal, corre el riesgo de cercenar la iniciativa privada sin lograr a cambio una mejora de la oferta general de servicios de banda ancha.
(75)
El informe del Centraal Planbureau indica explícitamente que los mercados neerlandeses de la banda ancha no suelen presentar deficiencia alguna, que las empresas tienen suficientes incentivos como para invertir en la banda ancha y que la mejor política que pueden hacer las autoridades públicas es una política de cautela que deje al mercado hacer su labor. El informe indica que las deficiencias del mercado son limitadas y están relacionadas principalmente con una posición dominante y con problemas de producción de menor importancia. Además, según dicho informe, la vigilancia que lleva a cabo la OPTA (Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit [Autoridad Independiente de Correos y Telecomunicaciones]), organismo neerlandés de control, y la concesión de una serie subvenciones a la investigación y al desarrollo parecen suficientes para tratar adecuadamente ambas cuestiones (29).
(76)
Por lo que se refiere concretamente a Appingedam, tanto KPN, como Essent ofrecen servicios de banda ancha al por menor. Actualmente, Essent ofrece una velocidad de telecarga del orden de los 5 Mbit/s como máximo y KPN llega hasta los 6 Mbit/s. Tanto Essent, como KPN ofrecen servicios triples (telefonía, Internet y televisión numérica/analógica). Ambas empresas disponen de posibilidades técnicas y harán uso de ellas para ampliar su oferta de banda ancha con las redes de que ya disponen siempre que haya una demanda suficiente de este tipo de servicio. También pueden ofrecer servicios de banda ancha otros prestadores de servicios de Internet haciendo uso de los servicios al por mayor de KPN.
(77)
Por lo que a los mercados al por mayor se refiere, el organismo neerlandés de control (la OPTA) ha impuesto en determinados mercados una serie de restricciones al operador dominante que es KPN. Éste también ofrece acceso al por mayor a su red y servicios de banda ancha (30). En el mercado neerlandés algunos operadores de cable, concretamente Essent, también están ofreciendo al por mayor una forma de acceso a la banda ancha (31).
(78)
Hasta la fecha, cuando las ayudas estatales a la banda ancha requerían una decisión de la Comisión, ésta concluía que las destinadas a las redes al por mayor podían constituir un instrumento adecuado y proporcionado para atajar un deficiente funcionamiento del mercado y/o subsanar una insuficiente financiación. Sin embargo, en esos casos, que por lo general tenían que ver con regiones «blancas» o «grises» (32), no existía en el mercado una oferta competitiva de servicios de banda ancha o bien el despliegue de ésta se veía entorpecido por una serie de obstáculos estructurales (33).
(79)
Las autoridades neerlandesas esgrimen el argumento de que «los servicios de contenido y las aplicaciones del futuro» requieren redes de capacidad superior a la de las redes de cobre o a la de las redes híbridas de cobre y fibra óptica existentes. Sin embargo, a juzgar por los estudios en la materia, resulta difícil imaginar que las aplicaciones destinadas al público en general no vayan a poder en un futuro próximo y a medio plazo ser ofertadas con las redes ya existentes (34). Eso significa, por un lado, que el grado de intercambiabilidad entre los servicios prestados por las «redes de la próxima generación» y los que hacen uso de las redes existentes es elevado y, por otro, que en un futuro próximo seguirá habiendo un riesgo importante de distorsión de la competencia.
(80)
Resumiendo, podemos concluir que no se da en Appingedam deficiencia alguna en el mercado de la banda ancha que requiera una ayuda estatal.
(81)
Aunque Appingedam se halla en una región periférica de los Países Bajos, la intervención pública tiene lugar en un municipio en el que ya existen servicios de banda ancha al por mayor y al por menor, que ofrecen distintos prestadores de servicios de redes y comunicaciones electrónicas en condiciones y con tarifas comparables a las vigentes en otras regiones.
(82)
El informe del Centraal Planbureau anteriormente mencionado concluye que no hay elementos que demuestren la existencia de un «substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas» [una importante fractura geográfica o social en los Países Bajos desde el punto de vista digital. La banda ancha está disponible en casi todas las regiones. La mayoría de los consumidores puede elegir entre alrededor de ochenta suscripciones a Internet en las zonas más pobladas y entre una treintena en las zonas más apartadas]. Bien es cierto que dicho informe reconoce la probable existencia de una dicotomía social (las personas de mayor edad están infrarrepresentadas entre los usuarios de la banda ancha), pero el Gobierno puede perfectamente fomentar el uso de Internet entre esas personas con medidas que incidan en la demanda y con campañas de sensibilización por ejemplo (35).
(83)
Por consiguiente, la medida en cuestión no tiene por objeto realizar un objetivo de la política de cohesión. La ayuda estatal para fomentar la oferta de servicios de banda ancha en Appingedam no resulta necesaria y además distorsiona la competencia de modo desproporcionado. Y en ausencia de un interés común, la medida tampoco responde a los criterios de compatibilidad con el mercado común del artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado CE.
VI. CONCLUSIÓN
(84)
Por todas las razones aquí expuestas, la Comisión concluye que la medida en cuestión contiene una ayuda estatal a la Fundación, al operador de la red de fibra óptica y a los prestadores de servicios de banda ancha al por menor. Dado que dicha medida no tiene por objeto facilitar el desarrollo de determinadas formas de actividad económica ni de determinadas economías regionales sin que las condiciones de los intercambios comerciales se vean de tal modo modificadas que perjudiquen al interés común, la ayuda no puede justificarse en virtud de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado CE y por lo tanto es incompatible con el mercado común.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que tienen previsto conceder los Países Bajos para la creación de una red de banda ancha en Appingedam es incompatible con el mercado común.
Dicha ayuda no puede, por tanto, concederse.
Artículo 2
Los Países Bajos informarán a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión serán los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 19 de julio de 2006.