DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 4 de diciembre de 1996 relativa a las ayudas concedidas por Bélgica en el marco de la Operación Maribel bis/ter (Los textos en lenguas francesa y neerlandesa son los únicos auténticos) (Texto pertinente a los fines del EEE) (97/239/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, el párrafo primero del apartado 1 de su artículo 61,
Después de haber emplazado a los interesados, de conformidad con los artículos anteriormente mencionados para que le presentaran sus observaciones,
Considerando lo que sigue:
I
Mediante carta de 9 de julio de 1996 (1), la Comisión informó al Gobierno belga de la apertura del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE en relación con las ayudas concedidas en el marco de la Operación Maribel bis/ter en favor de las empresas que ejercen principalmente su actividad en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional.
En respuesta a la solicitud de la Comisión, notificada mediante carta de 4 de febrero de 1994, las autoridades belgas las habían comunicado, mediante nota de 29 de marzo de 1994, las modificaciones realizadas en la Operación Maribel, que pasaba a ser Maribel bis, con el objeto de conceder a las empresas «más expuestas a la competencia internacional» ventajas adicionales con respecto a las previstas en la Operación Maribel inicial. La Comisión recibió información complementaria el 12 de septiembre de 1994, así como el 7 de marzo, 16 de agosto, 28 de septiembre y 18 de diciembre de 1995. La información así obtenida por la Comisión le ha permitido constatar lo siguiente:
La Operación Maribel, cuya aplicación no está limitada en el tiempo, fue introducida por la Ley belga de 29 de junio de 1981 que establecía los principios generales de la Seguridad Social de los trabajadores asalariados. De acuerdo con el artículo 35 de dicha Ley, los empresarios que contraten a trabajadores manuales se beneficiarán por cada uno de ellos de una reducción del pago de las cotizaciones a la Seguridad Social. Esta reducción se fijó inicialmente en un 6,17 % del importe de la remuneración de los trabajadores considerados. Habida cuenta de su carácter general y automático, se consideró que esta medida no constituía una ayuda que entraba en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE. Mediante Real Decreto de 12 de febrero de 1993, la reducción de las cotizaciones sociales se fijó en 1 875 francos belgas por trimestre y por trabajador ocupado, esto es, 7 500 francos belgas anuales.
Mediante una nueva modificación, introducida por Real Decreto de 14 de junio de 1993 y denominada «Operación Maribel bis», el importe trimestral de 1 875 francos belgos pasó a ser de 6 250 francos belgas (8 437 francos belgas desde el 1 de enero de 1994 con arreglo a la Operación Maribel ter), en aquellos casos en que el empresario ejerza principalmente su actividad en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional. La reducción en estos sectores asciende, pues, desde el 1 de enero de 1994 (1 de abril de 1994 para las actividades de transporte contempladas), a 33 748 francos belgas al año por trabajador. Por tanto, la ayuda concedida a estas empresas, que está constituida por la diferencia entre la reducción básica y la reducción incrementada, asciende a 26 248 francos belgas por año y por trabajador.
En lo que respecta a las empresas de menos de 20 trabajadores, el Real Decreto de 12 de febrero de 1993 fijó la reducción trimestral correspondiente a cada uno de sus cinco primeros trabajadores en 2 825 francos belgas (3 000 francos belgas desde el 1 de julio de 1993). Para aquellas que formen parte de los sectores más expuestos a la competencia internacional, este importe pasó a ser de 7 200 francos belgas en el marco de la Operación Maribel bis y de 9 300 francos belgas en el de Maribel ter. No obstante, esta ventaja entra en la categoría de las ayudas de minimis y queda, por tanto, excluida del ámbito de aplicación del artículo 92 del Tratado CE (la ayuda neta, es decir, la diferencia entre las reducciones para las demás empresas y las correspondientes a estas pequeñas empresas no excede de 1 744 ecus en tres años).
De acuerdo con la información complementaria facilitada por las autoridades belgas, las empresas beneficiarias de la reducción incrementada son aquellas que ejercen su actividad principal en los sectores de la extracción y transformación de materias primas no energéticas y derivados, industria química, industria de transformación de metales, mecánica y óptica de precisión y demás industrias de procesado y transformación, así como algunos servicios y determinadas actividades de transporte, en particular el transporte internacional por carretera.
El coste de la Operación Maribel en 1995 era de 18 000 millones de francos belgas (465,1 millones de ecus). De este importe, 11 400 millones de francos belgas (294,59 millones de ecus) corresponden al coste de los incrementos, es decir, a la cuantía de las ayudas.
El establecimiento de reducciones incrementadas en favor de determinadas empresas ha sido impugnada ante la Comisión por dos empresas. La primera de ellas aducía que el apoyo a los sectores de la economía belga más expuestos a la competencia extranjera parecía ser incompatible con lo previsto en el artículo 92 del Tratado CE. La segunda, por su parte, se quejaba del carácter discriminatorio de la reducción incrementada, a la que no podía optar, y exigía beneficiarse de la misma.
La Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE, tras comprobar que las reducciones incrementadas de la Operación Maribel bis/ter constituían ayudas estatales que entraban en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y que, a la luz de la información de que disponía, no podían acogerse a ninguna de las excepciones enunciadas en los apartados 2 y 3 del citado artículo 92.
En el marco de dicho procedimiento, la Comisión instó al Gobierno belga a que le presentara sus observaciones. Los otros Estados miembros y demás interesados fueron igualmente informados e invitados a presentar sus observaciones mediante la publicación de la decisión por la que se incoaba el procedimiento en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (2).
Las observaciones del Gobierno belga fueron comunicadas a la Comisión mediante carta de 5 de agosto de 1996, registrada el 8 de agosto de 1996.
Asimismo, la Comisión recibió observaciones del Gobierno neerlandés y de varias organizaciones patronales y profesionales neerlandesas. Estas observaciones fueron transmitidas a las autoridades belgas mediante cartas de 26 de septiembre y 1 de octubre de 1996. La Comisión recibió los comentarios de las autoridades belgas al respecto el 17 de octubre de 1996.
II
Las observaciones de las autoridades belgas pueden resumirse del siguiente modo:
- El Gobierno belga propone una modificación del régimen consistente en «la elaboración de un nuevo régimen que se diferencie por completo del actual, aunque persiguiendo los mismos objetivos». con arreglo a la propuesta, la reducción incrementada (Maribel incrementada) se concederá a aquellas empresas que ejerzan esencialmente sus actividades en sectores correspondientes a diferentes divisiones del código de la nomenclatura general de las actividades económicas de las Comunidades Europeas (NACE), a saber:
- agricultura, caza, silvicultura y pesca (secciones A y B),
- industria extractivas (sección C),
- industria manufacturera (sección D),
- transporte, almacenamiento y comunicaciones (sección I).
- El Gobierno belga justifica este sistema a través de las siguientes consideraciones:
- La limitación de las reducciones exclusivamente a los trabajadores manuales se «justifica por la naturaleza y la economía del sistema», dado que «el régimen de Seguridad Social y de Seguridad Social complementaria, el Derecho laboral y la organización de los trabajadores son sustancialmente diferentes de los empleados. Una de las consecuencias es que el riesgo de despido y de desempleo de larga duración entre los trabajadores es sensiblemente mayor que entre los empleados». Asimismo, la limitación a la industria se justifica por ser ésta «la que emplea a la mayor parte de los trabajadores y trabajadores con bajos salarios, que, de hecho, se deben a la escasa cualificación de los trabajadores».
- La reducción incrementada está destinada, por otra parte, a «promover la creación de puestos de trabajo en la industria, para evitar que el tejido económico belga dependa en el futuro excesivamente del sector terciario por sí solo».
- El principio de la reducción a tanto alzado tiende a estimular el reparto del trabajo disponible y la creación de empleos a tiempo parcial.
- La exclusión de la construcción se justifica por los regímenes particulares de Seguridad Social y de tributación de este sector, que resultan más ventajosos.
III
En sus observaciones, el Gobierno neerlandés y las asociaciones patronales y profesionales neerlandesas consideran que la reducción incrementada en favor de las empresas que ejercen esencialmente sus actividades en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional ofrece a éstas una importante ventaja en detrimento de las empresas competidoras neerlandesas. En su opinión, esta ayuda es incompatible con el mercado común.
IV
Al no haber notificado previamente a la Comisión las disposiciones constitutivas de ayudas de Estado contenidas en la Operación Maribel bis, el Gobierno belga ha incumplido la obligación de notificación previa que le corresponde con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE. Las ayudas así concedidas son, por tanto, ilegales.
La ventaja prevista por la Operación Maribel bis/ter y consistente en restringir a actividades específicas el beneficio del incremento de la reducción en el pago de las cotizaciones sociales representa una ventaja que constituye ayuda estatal y a la que resulta de aplicación lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE. Al ofrecer esta ventaja a determinadas empresas, el sistema libera a éstas de una parte de sus costes, proporcionándoles beneficios financieros que mejoran su situación competitiva. Dado que la normativa limita expresamente la concesión de la reducción adicional a las empresas que ejercen principalmente sus actividades en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional, la producción de estas empresas compite, por definición, con la de empresas extranjeras, en particular de otros Estados miembros, y las ayudas en cuestión afectan, por consiguiente, a los intercambios intracomunitarios.
Por otra parte, estas ayudas no pueden acogerse a ninguna de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado CE.
Las excepciones establecidas en el apartado 2 del artículo 92 no son aplicables, puesto que las ayudas no se refieren ni a consumidores individuales, ni a perjuicios causados por desastres naturales u otros acontecimientos excepcionales, ni a determinadas regiones de Alemania.
La excepción contenida en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 no es aplicable, puesto que las ayudas están destinadas a la totalidad del territorio belga.
La excepción prevista en la letra b) del apartado 3 del artículo 92 no es aplicable, puesto que la concesión de las ayudas no va unida a un proyecto importante de interés común europeo, ni responde a una grave perturbación de la economía belga.
La excepción establecida en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 tampoco puede aplicarse, si se tiene en cuenta lo que a continuación se expone. Dado que las ayudas consisten en reducciones de las cotizaciones a la Seguridad Social, el Gobierno belga alega que la medida tiene carácter de ayuda para el fomento del empleo. Esta interpretación ha de descartarse en el caso que nos ocupa. En sus Directrices sobre ayudas al empleo (3), la Comisión expuso los criterios por los que se guía para evaluar las ayudas al empleo al amparo de la excepción contenida en la letra c) del apartado 3 del artículo 92. Las ayudas concedidas con arreglo al régimen considerado no entran en ninguna de las categorías a las que la Comisión puede a priori otorgar una consideración favorable: no están vinculadas ni a la creación de empleo en las PYME o en regiones que puedan optar a las ayudas de finalidad regional, ni a la contratación de determinadas categorías de trabajadores para los que resulte especialmente difícil integrarse o reintegrarse en el mercado laboral. Tampoco están relacionadas con el reparto del trabajo.
De acuerdo con las citadas Directrices, la Comisión puede autorizar ciertas ayudas destinadas a mantener el empleo en caso de catástrofes naturales u otras circunstancias excepcionales y, en determinadas condiciones, cuando se otorguen en favor de regiones a las que sea aplicable la excepción prevista en la letra a) del apartado 3 del artículo 92. La Comisión puede, asimismo, autorizar determinadas ayudas destinadas a mantener el empleo cuando formen parte de un plan de salvamento y/o de reestructuración de empresas en crisis, tras haberlas evaluado a la luz de las Directrices sobre la materia (4).
Las ayudas previstas en la Operación Maribel bis/ter no entran en ninguna de estas categorías. Presentan las características propias de una ayuda de funcionamiento para las empresas beneficiarias, sin ninguna contrapartida social o económica por parte de estas últimas, dado que la reducción incrementada se concede de forma continua para todos los trabajadores manuales que éstas empleen, incluso en el supuesto de que su plantilla haya disminuido.
Además, se trata, por definición, de ayudas cuya principal finalidad consiste en disminuir los costes de empresas que, bien son exportadoras, bien compiten con las importaciones en Bélgica de productos de empresas extranjeras, es decir, en particular de otros Estados miembros. Cabe señalar, a este respecto, que, en su declaración sobre el «plan global para el empleo», notificada a la Comisión el 27 de diciembre de 1993, el Gobierno belga se amparaba concretamente en el deterioro de los resultados de las exportaciones para justificar el aumento de las reducciones de las cotizaciones sociales.
Las ayudas existentes actualmente en el marco de la Operación Maribel bis/ter constituyen, pues, pura y simplemente una ayuda al funcionamiento de las empresas destinada directamente a mejorar su competitividad internacional, en detrimento de sus competidores de los demás Estados miembros. Este tipo de ayudas implican el riesgo directo de alterar la situación de las empresas competidoras de los demás Estados miembros y no pueden justificarse dado el punto de vista del interés comunitario. Por consiguiente, resultan incompatibles con el mercado común.
V
En relación con las observaciones presentadas por el Gobierno belga en sus cartas de 5 de agosto y 17 de octubre de 1996, cabe formular los siguientes comentarios:
En primer lugar, conviene señalar que, tal como exponía la Comisión en su Comunicación sobre el control de las ayudas de Estado y la reducción del coste laboral, enviada a los Estados miembros mediante carta de 13 de septiembre de 1996 (5), la limitación de las reducciones a los trabajadores manuales no confiere al sistema, por sí sola, el carácter de ayuda estatal, puesto que no delimita un grupo específico de empresas beneficiarias. Por tanto, justificar tal limitación «por la naturaleza y la economía del sistema», tal como lo hacen las autoridades belgas, resulta improcedente en este caso.
En cambio, en lo que respecta a la limitación a ciertos sectores económicos, en este caso principalmente la industria, la referida medida no puede tener justificación como apoyo al empleo de los trabajadores manuales, cuando, según puede observarse, sólo un 47 % de los mismos se verán beneficiados por la reducción incrementada (582 516 de un total de 1 235 954, de acuerdo con las estimaciones a 30 de junio de 1993) y los demás sectores de la economía, que representan el 53 % de la mano de obra, incluyen manifiestamente una serie de actividades, en los servicios y la construcción, que destacan de manera especial dentro de esta categoría de empleos. La limitación a determinados sectores confiere, pues, sin lugar a dudas, un carácter selectivo a la medida y da lugar a que la ventaja adicional quede reservada para aquellas empresas que están más expuestas a la competencia internacional (6), aun cuando no se haga referencia expresa a «los sectores más expuestos a la competencia internacional». Este hecho ha sido, por lo demás, confirmado, a juzgar por el contenido de la carta enviada a la Comisión el 9 de agosto de 1995 por las autoridades belgas, en la que declaran lo siguiente: «La actualización del artículo 1 del Real Decreto o, para ser más precisos, la supresión de las palabras "ejerce principalmente su actividad en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional", no plantea problema alguno al Rijksdienst voor sociale verzekering (RSZ) en relación con la descripción de los empresarios considerados, puesto que la referencia al código de la NACE resulta suficiente».
El sistema no está, pues, destinado a respaldar a los trabajadores manuales en sí ni constituye una medida que pueda propiciar la creación de empleo, sino una reducción de los costes de las empresas, sea cual fuere su contribución al fomento del empleo. Las ayudas siguen siendo concedidas por cada trabajador manual empleado en la empresa, aun cuando la plantilla haya disminuido a lo largo del año anterior.
Por otra parte, en lo que respecta al objetivo mencionado por las autoridades belgas de «promover la creación de puestos de trabajo en la industria, para evitar que el tejido económico belga dependa en el futuro excesivamente del sector terciario por sí solo», cabe señalar que dicho objetivo no puede alcanzarse a través de medidas incompatibles con el Tratado CE. Además, los medios utilizados en este caso no responden al objetivo anunciado, puesto que, tal como se ha indicado anteriormente, se trata de una ayuda para el funcionamiento de las empresas y no para la creación de empleo.
Por último, las autoridades belgas alegan también que, aun con la reducción incrementada prevista en la Operación Maribel bis/ter, las cotizaciones patronales a la Seguridad Social en Bélgica siguen siendo claramente superiores a las vigentes en los Países Bajos, por lo que la reducción considerada no falsea la competencia.
Este argumento no es de recibo. La Comisión siempre ha sostenido -y su posición ha sido, de hecho, expresamente confirmada por el Tribunal de Justicia (7) - que, si bien las condiciones generales en las que las empresas ejercen su actividad pueden variar de un país de la Comunidad a otro, un Estado miembro no puede, sin embargo, aislar un determinado elemento de tales condiciones generales, en este caso las cotizaciones sociales, y compensar mediante reducciones los costes suplementarios resultantes para sus empresas en relación con las empresas competidoras de los demás Estados miembros, olvidando que, con respecto a otro elemento, la situación puede invertirse en favor de esas mismas empresas.
VI
En las observaciones enviadas a la Comisión en el marco del procedimiento, las autoridades belgas mencionan la posibilidad de elaborar un nuevo régimen que, si bien perseguiría los mismos objetivos, sería distinto del régimen actual. En el supuesto de que las autoridades belgas decidiesen materializar esta posibilidad, el proyecto en cuestión habría de ser notificado a la Comisión con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE, a fin de que ésta pueda pronunciarse sobre su compatibilidad con el mercado común,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La mayor reducción de las cotizaciones a la Seguridad Social correspondientes a los trabajadores manuales concedida en el marco de la Operación Maribel bis/ter, a los empresarios que ejercen principalmente sus actividades en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional constituye una ayuda de Estado ilegal, dado que no se notificó previamente a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE. Además, dicha medida resulta incompatible con el mercado común a efectos de lo previsto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y no puede acogerse a ninguna de las excepciones a tal prohibición, establecidas en los apartados 2 y 3 del citado artículo 92.
Artículo 2
Bélgica deberá adoptar las medidas apropiadas para poner fin, sin demora, a la concesión de las reducciones incrementadas de las cotizaciones sociales a que se refiere el artículo 1 y recuperar de las empresas beneficiarias las ayudas ilegalmente pagadas. La devolución habrá de efectuarse conforme a los procedimientos y disposiciones de la legislación belga, con intereses que empezarán a devengarse a partir de la fecha de concesión de las ayudas hasta la fecha de reembolso efectivo, calculándose a un tipo igual al valor en porcentaje en dicha fecha del tipo de referencia utilizado en el cálculo del equivalente subvención neto de las ayudas regionales de Bélgica.
Artículo 3
Bélgica informará a la Comisión, dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente Decisión, acerca de las medidas que hubiere adoptado en cumplimiento de la misma.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Bélgica.
Hecho en Bruselas, el 4 de diciembre de 1996.