ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. června 2006
o financování ad hoc nizozemských provozovatelů veřejnoprávního vysílání Státní podpora C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(oznámeno pod číslem dokumentu C(2006) 2084)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2008/136/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na první pododstavec odst. 2 čl. 88 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s uvedenými články podaly připomínky (1),
s přihlédnutím k předloženým připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP A SOUVISLOSTI
1. POSTUP
(1)
V průběhu let 2002 (2) a 2003 (3) Komise obdržela několik podnětů, v nichž se uvádělo, že systém veřejného financování zavedený pro nizozemské provozovatele veřejnoprávního vysílání představuje protiprávní a neslučitelnou státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(2)
V průběhu předběžného šetření podnětů Komise obdržela od žadatelů (4), jakož i od nizozemských orgánů (5) dodatečné informace.
(3)
Po předběžném posouzení údajných opatření podpory Komise Nizozemsko dopisem ze dne 3. února 2004 informovala, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES s ohledem na některá opatření, jež by bylo možno považovat za novou podporu.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (6). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby podaly připomínky k podpoře.
(5)
Nizozemsko na rozhodnutí o zahájení řízení odpovědělo dopisem ze dne 30. dubna 2004. Komise mimoto obdržela připomínky od 11 zúčastněných stran (7). Dopisem ze dne 29. dubna 2004 Komise tyto připomínky postoupila Nizozemsku. Nizozemské orgány zaslaly své vyjádření k těmto připomínkám v dopise ze dne 13. srpna 2004.
(6)
Komise zaslala nizozemským orgánům další dotazy v dopisech ze dne 4. ledna 2005 a 25. května 2005, na něž nizozemské orgány odpověděly dopisy ze dne 27. ledna 2005 a 25. července 2005. Další informace poskytl jeden ze žadatelů (De Telegraaf) dne 25. července 2005 a nizozemské orgány dne 2. září. Komise požádala nizozemské orgány o další vysvětlení elektronickou poštou dne 22. listopadu 2005, na což nizozemské orgány odpověděly dne 25. listopadu 2005. Po schůzce s nizozemskými orgány Komise rozhodla, že je zapotřebí další vysvětlení. Za tímto účelem byla nizozemským orgánům dne 22. prosince 2005 zaslána žádost o informace, na niž nizozemské orgány odpověděly dne 3. února 2006 poté, co jim byla prodloužena lhůta. S ohledem na tuto odpověď došlo mezi nizozemskými orgány a Komisí k další výměně elektronické pošty v únoru a dubnu 2006.
(7)
Schůzka nizozemských orgánů a Komise se uskutečnila dne 24. září 2004. Schůzka s De Telegraaf se konala dne 27. října 2004. Schůzka s Broadcast Partners se uskutečnila dne 5. ledna 2005. Ke schůzce RTL a Komise došlo dne 27. července 2005 a ke schůzce VESTRA a Komise dne 23. září 2005. Dne 1. února a 14. února 2006 se Komise znovu sešla s nizozemskými orgány.
(8)
Kromě tohoto řízení v souvislosti s „novou podporou“ se financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání (dále jen „PVV“) prostřednictvím ročních plateb ze strany státu a pobídkového fondu (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) posuzuje v samostatném řízení v souvislosti s „existující podporou“ (srov. státní podpora č. E-5/2005). V tomto rozhodnutí Komise odkazuje na opatření, která jsou předmětem „řízení týkajícího se existující podpory“ pouze tehdy, je-li to nutné k poskytnutí celkového obrazu o financování veřejnoprávního vysílání. Nebude se však zabývat otázkou slučitelnosti běžných ročních plateb a plateb z pobídkového fondu s pravidly státních podpor.
(9)
Toto rozhodnutí bude rovněž omezeno na posouzení financování hlavních činností PVV (tzv. hlavních úkolů), nebude se tedy vztahovat na vedlejší činnosti, např. nové mediální služby, poskytování SMS a službu i-mode. Stejně tak se toto rozhodnutí nebude zabývat investicemi NOS pro provozovatele sítě Nozema, jež se podle podnětů nemohly uskutečnit za tržních podmínek. Tyto záležitosti budou řešeny zvlášť.
(10)
Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení zahrnovalo postup od roku 1992. Zdá se však, že první platby ad hoc se uskutečnily teprve v roce 1994. Nyní jsou k dispozici údaje do roku 2005 a je nutno k nim přihlédnout. Období, jehož se rozhodnutí týká, by proto mělo sahat od roku 1994 (kdy se uskutečnila první platba ad hoc) do roku 2005 (což je poslední rok, pro nějž jsou k dispozici konečné údaje). Je nutno poznamenat, že nizozemské orgány Komisi vyzvaly, aby vzala v úvahu i rok 2006. Údaje za rok 2006 jsou však pouze prozatímní, a proto je nelze vzít v úvahu.
2. PODROBNÝ POPIS SYSTÉMU VEŘEJNOPRÁVNÍHO VYSÍLÁNÍ
(11)
V této kapitole budou nejprve v oddíle 2.1 popsáni účastníci v odvětví (veřejnoprávního) rozhlasového a televizního vysílání a poté v oddíle 2.2 různé prvky systému financování nizozemského odvětví rozhlasového a televizního vysílání obecně. V této souvislosti budou popsány právní předpisy, kterými jsou provozovatelé vysílání pověřeni posláním veřejné služby, objasněny různé mechanismy financování (roční platby a platby ad hoc) a závěrem bude vysvětleno, jaké rezervy provozovatelé veřejnoprávního vysílání vytvořili a používají při plnění svého úkolu v oblasti veřejné služby. Následně budou projednány komerční činnosti prováděné nizozemskými provozovateli veřejnoprávního vysílání (oddíl 2.5). V oddíle 2.6 je vysvětleno nabytí fotbalových práv společností NOS a oddíl 2.7 se zabývá vztahem mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize. Oddíl 2.8 pak uvádí, kterých opatření se toto řízení týká.
2.1 Účastníci v odvětví (veřejnoprávního) rozhlasového a televizního vysílání
(12)
Systém veřejnoprávního vysílání se skládá z různých organizací, včetně osmi soukromých sdružení (provozovatelé soukromého vysílání s členy pověřenými posláním veřejné služby) a deseti soukromých nadací (provozovatelé soukromého vysílání bez členů pověřených posláním veřejné služby) (9).
(13)
Kromě provozovatelů vysílání uvedených v odstavci 12 zahrnuje systém veřejnoprávního vysílání dalšího účastníka (společnost NOS), který vykonává dvojí roli. První úlohou je role provozovatele veřejnoprávního vysílání, odpovědného za televizní a rozhlasové programy (pod názvem „NOS RTV“). Druhou úlohou je role koordinátora celého systému veřejnoprávního vysílání, kterou vykonává správní rada společnosti NOS (tzv. „Publieke Omroep“, dále jen „PO“). PO, jíž byly funkce a úkoly svěřeny zákonem o sdělovacích prostředcích, podporuje spolupráci mezi provozovateli veřejnoprávního vysílání, koordinuje tři veřejnoprávní televizní kanály a dvakrát ročně úřadu pro sdělovací prostředky předkládá zprávu o činnosti provozovatelů veřejnoprávního vysílání.
(14)
Společnost NOS dostává finanční prostředky z rozpočtu na sdělovací prostředky, a to jak na úkoly, které plní jako PO, tak i na úkoly, které vykonává jako NOS RTV.
(15)
Veřejnoprávní televizní programy jsou vysílány provozovateli veřejnoprávního vysílání prostřednictvím tří veřejnoprávních kanálů (10).
(16)
Součástí systému veřejnoprávního vysílání je rovněž nizozemská organizace pro produkci vysílání (Nederlands Omroepbedrijf, dále jen „NOB“). Organizace NOB zajišťuje záznam, přípravu přenosu a skutečný přenos zvuku, obrazu a dat do všech možných distribučních kanálů. Organizace NOB poskytuje tyto služby provozovatelům komerčního i veřejnoprávního vysílání. Služby poskytované provozovatelům veřejnoprávního vysílání se považují za veřejné služby poskytované nizozemskou vládou a jsou financovány z veřejných prostředků (11).
(17)
Za prodej reklamního času a vysílání reklam na veřejnoprávních kanálech odpovídá výhradně zvláštní nadace (Stichting Ether Reclame, dále jen „STER“). STER odpovídá za přidělený vysílací čas. Příjmy STER plynou přímo státu.
(18)
Kromě celostátně působících provozovatelů veřejnoprávního vysílání existuje několik provozovatelů komerčního vysílání, kteří rovněž působí na celostátní úrovni. Těmito provozovateli komerčního vysílání jsou např. RTL (RTL 4, 5 a 7 (všechny ze skupiny CLT-UFA)) nebo SBS6, NET5 a Veronica (ze skupiny SBS Broadcasting) nebo Talpa (Talpa Media Holding). Jejich příjmy pocházejí především z televizní reklamy.
2.2 Rámec, který upravuje veřejnoprávní vysílání
(19)
Odvětví rozhlasového a televizního vysílání je v současnosti upraveno zákonem o sdělovacích prostředcích a výnosem o sdělovacích prostředcích. Provozovatelům veřejnoprávního vysílání je ze zákona umožněno vykonávat čtyři kategorie činností, které jsou v současném zákonu o sdělovacích prostředcích definovány jako „hlavní úkol“, „vedlejší úkoly“, „vedlejší činnosti“ a „činnosti sdružení“. Provozovatelům veřejnoprávního vysílání lze poskytnout státní financování s ohledem na „hlavní úkol“ a „vedlejší úkoly“.
2.2.1 Právní definice
(20)
Čl. 13c odst. 1 zákona o sdělovacích prostředcích popisuje „hlavní úkol“ veřejnoprávního vysílání jako:
a)
zajištění pluralitní a vysoce kvalitní nabídky programů pro všeobecné vysílání v oblasti informování, kultury, vzdělávání a zábavy na celostátní, regionální a místní úrovni a jejich přenos či zajištění jejich přenosu na otevřených kanálech;
b)
vykonávání všech činností souvisejících s nabídkou programů a přenosem, které jsou v tomto ohledu zapotřebí;
c)
vysílání programů určených pro země a oblasti mimo Nizozemsko a pro nizozemské občany pobývající v zahraničí.
(21)
Čl. 13c odst. 2 zákona o sdělovacích prostředcích stanoví obecné požadavky na programy, které mají být vysílány provozovateli veřejnoprávního vysílání. Programy musí „vyváženým způsobem poskytovat obraz o společnosti a o zájmech a názorech obyvatelstva na společnost, kulturu a filozofii; a
a)
programy musí být dostupné pro veškeré obyvatelstvo v příslušných oblastech;
b)
přispívají k pluralismu a kulturní rozmanitosti v Nizozemsku (…)“.
(22)
Celkový programový čas, který by měl být přidělen jednotlivým kategoriím, např. kultuře, vzdělávání a zábavě, je mimoto regulován prostřednictvím stanovených procentních podílů (12).
(23)
Článek 16 zákona o sdělovacích prostředcích stanoví, které úkoly vykonává společnost NOS RTV, a obsahuje podrobnosti o těchto úkolech. Zahrnuto je sportovní zpravodajství, včetně mimo jiné ligových a pohárových zápasů a mezinárodních událostí. Procentní podíl celkového vysílacího času, který by měl být vyhrazen na takovéto sportovní události, není zákonem předem stanoven. V praxi společnost NOS RTV usiluje o to, vyhradit na sportovní programy 9-11 % celkového vysílacího času (13).
(24)
Sdružení provozovatelů vysílání mají nárok na vysílací čas pro poskytování celostátních televizních programů a mají právo obdržet státní prostředky na plnění tohoto úkolu (čl. 31 odst. 4 zákona o sdělovacích prostředcích).
(25)
V souladu s čl. 13c odst. 3 zákona o sdělovacích prostředcích, který byl zaveden v roce 2000, systém veřejnoprávního vysílání „může rovněž plnit svůj úkol uvedený v prvním odstavci poskytováním prostředků pro obstarávání a distribuci programových materiálů jiných než uvedených v odst. 1 písm. a)“. Jinými slovy, provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou vysílat obsah veřejné služby uvedený v odstavci 20 v rámci hlavního úkolu na jiných mediálních platformách (např. internet).
(26)
Tyto tzv. „vedlejší úkoly“ musí splňovat řadu podmínek. Nesmí například sloužit k vytváření zisku třetích stran (článek 55 zákona o sdělovacích prostředcích). Příkladem těchto vedlejších úkolů je udržování internetové stránky nebo tématického kanálu.
(27)
Je nutno rovněž zmínit, že využití „hlavního“ úkolu a „vedlejších“ úkolů zajišťuje provozovatelům veřejnoprávního vysílání příjmy, které musejí být vynaloženy na účely veřejné služby (14).
(28)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou provádět rovněž činnosti, které jsou definovány jako vedlejší činnosti a činnosti sdružení. Vedlejší činnosti (15) musí splňovat řadu zákonných podmínek. K příkladům těchto vedlejších činností patří prodej programových průvodců, sponzorování, prodej programových práv a materiálů souvisejících s programy, pronájem kancelářských prostor a pořádání tzv. „drive-in show“.
(29)
Dalšími činnostmi jsou tzv. „činnosti sdružení“. Činnosti sdružení jsou činnosti, které vykonávají sdružení provozovatelů vysílání pro své členy. Zahrnují vydávání časopisů a organizování a prodej zájezdů.
2.2.2 Pověření a dohled
(30)
Nezávislý úřad pro sdělovací prostředky (Commissariaat voor de Media) je pověřen úkolem zajistit soulad s programovými a finančními požadavky zákona o sdělovacích prostředcích a prováděcích právních předpisů (článek 9 zákona o sdělovacích prostředcích).
(31)
Úřad pro sdělovací prostředky má právní úkol stanovený článkem 134 zákona o sdělovacích prostředcích, a to zajistit, aby provozovatelé veřejnoprávního vysílání plnili své povinnosti, včetně kvót stanovených pro různé druhy programů. Nejsou-li povinnosti dodržovány, Komise pro sdělovací prostředky může uložit pokuty. Úřad pro sdělovací prostředky dále kontroluje, zda provozovatelé vysílání dodržují zákonná omezení týkající se sponzorování a reklamy.
(32)
Úřad pro sdělovací prostředky každoročně kontroluje, zda účetní závěrky provozovatelů veřejnoprávního vysílání na základě předložených zpráv účetních splňují požadavky zákona o sdělovacích prostředcích, výnosu o sdělovacích prostředcích a finanční příručky. Je-li tomu tak, úřad formálně schválí (rozpočtové) částky na pravidelné poskytování programů (článek 100 a 101 zákona o sdělovacích prostředcích).
2.3 Zdroje financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání
(33)
Hlavními finančními zdroji PVV jsou roční platby poskytované státem. Aby bylo možno zmírnit rozpočtové výkyvy, PVV mohou mít určité rezervy. PVV kromě toho od roku 1994 dostávali platby ad hoc.
(34)
Jelikož posouzení slučitelnosti financování ad hoc nelze provést, aniž by se přihlédlo k jiným zdrojům veřejného financování, níže uvedený popis zahrnuje jak roční platby, tak i platby ad hoc (ačkoli roční platby a platby z fondu Stifo nejsou předmětem tohoto rozhodnutí, ale budou posouzeny zvlášť v rámci dosud probíhajícího šetření „existující podpory“ č. E-5/2005).
2.3.1 Roční platby
(35)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání dostávají každoročně finanční prostředky ze státního rozpočtu na sdělovací prostředky. V období 1994-2005 tyto platby činily dohromady přibližně 7,1 miliard EUR. Z této částky bylo přibližně 819,6 milionů EUR převedeno na PO za její řídící a koordinační roli, zbývajících 6,3 miliard EUR bylo vyplaceno jednotlivým provozovatelům vysílání. Rozpočet na sdělovací prostředky se plní z několika zdrojů: státního příspěvku na vysílání (vybíraného od daňových poplatníků), příjmů z reklam od STER a výnosů z úroků ze všeobecného vysílacího fondu (Algemene Omroepreserve, dále jen „AOR“) (16). Výše rozpočtu na sdělovací prostředky stanoví strop částky ročního financování, kterou je možno poskytnout provozovatelům veřejnoprávního vysílání (a jiným mediálním organizacím).
2.3.2 Fond Stifo
(36)
Kromě ročních plateb dostávají provozovatelé veřejnoprávního vysílání platby z fondu Stifo (pobídkový fond pro kulturní produkce). Finanční prostředky poskytnuté z fondu Stifo se považují za opatření státní podpory, opatření však bylo schváleno Komisí pod číslem NN 32/91. Opatření podpory z fondu Stifo je tedy nutno považovat za existující státní podporu. Platby z fondu Stifo pro jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání (PO nedostávala z fondu Stifo žádné platby) činily v daném období 155 milionů EUR.
2.3.3
Platby ad hoc
(37)
Kromě převodů uvedených v odstavcích 34 a 35, které se považují za běžné zdroje financování PVV, provozovatelé veřejnoprávního vysílání obdrželi několik plateb ad hoc. Tyto platby byly buď poskytnuty přímo provozovatelům vysílání, nebo směrovány prostřednictvím zvláštních fondů a rezerv.
2.3.3.1 Platby z vyrovnávacích fondů (tzv. „matching funds“)
(38)
Vyrovnávací fondy představují vyhrazenou část v rozpočtu na sdělovací prostředky. V období 1996-1998 byla z vyrovnávacích fondů na společnost NOS RTV převedena částka ve výši [...] (17) milionů EUR. Vyrovnávací fondy byly zavedeny v roce 1996 za účelem spolufinancování vyšších cen programových práv. Podmínky, za nichž lze peněžní prostředky poskytovat, byly přijaty vzájemnou dohodou státu a provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Pokud provozovatelé veřejnoprávního vysílání nejsou schopni ze svých řádných rozpočtů zakoupit práva, jejichž cena se mimořádně zvýšila, pak stát nabytí těchto práv finančně vyrovnává, tj. spolufinancuje stejnou částkou.
2.3.3.2 Platby z fondu FOR
(39)
V roce 1998 dostal ministr kultury možnost (článek 106a zákona o sdělovacích prostředcích) převést ad hoc peněžní prostředky z AOR (všeobecné vysílací rezervy spravované úřadem pro sdělovací prostředky) do fondu určeného k financování zvláštních záměrů PO. Fond byl zřízen v roce 1999 s názvem „FOR“ a řídí jej PO.
(40)
Zásada je ta, že pokud rezerva AOR překročí částku 90,8 milionů EUR, je možné provést převod do fondu FOR. Nejedná se však o automatický proces. Každý rok ministr vzdělávání, kultury a vědy rozhoduje, zda je převod možný, a pokud ano, jakou částku lze převést. Je-li takovýto převod schválen, pravidla jsou stanovena v protokolu. Takovéto protokoly byly vyhotoveny v roce 1999 a 2001. Na základě zákona o sdělovacích prostředcích (čl. 99 odst. 2 písm. d)) rozpočet musí obsahovat rovněž popis toho, jak správní rada navrhuje finanční prostředky vynaložit. Na základě tohoto návrhu pak může ministr PO poskytnout peněžní prostředky z fondu FOR, které lze použít pro účely stanovené ministrem při uvolnění těchto prostředků (18). Ačkoli fond FOR je vyhrazen pro záměry PO, nejedná se o rezervu, která by byla součástí jmění PO.
(41)
Peněžní prostředky, které jsou k dispozici ve fondu FOR, PO umožňují poskytovat pobídky ke zvýšení kvality, zlepšovat programování a obecně investovat do provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Cílem fondu FOR konkrétně je:
-
vyrovnávat nižší příjem STER z reklam;
-
posílit rozmanitost a kvalitu programování, pokud to zahrnuje mimořádné počáteční náklady, a
-
financovat investice, které podporují nizozemské veřejnoprávní vysílání jako celek.
(42)
Do roku 2005 obdržel systém veřejnoprávního vysílání z fondu FOR 191,2 milionů EUR, z toho bylo na jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání převedeno 157,4 milionů EUR a na PO 33,8 milionů EUR.
2.3.3.3 Platby z fondu CoBo
(43)
Fond pro koprodukci (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep, dále jen „CoBo“) byl zřízen k financování koprodukcí mezi nizozemskými provozovateli veřejnoprávního vysílání a jinými producenty programů. Jeho příjmy plynou z výnosů z plateb za autorská práva hrazených belgickými a německými provozovateli kabelové televize za distribuci tří nizozemských kanálů v Belgii a Německu. Fond byl založen provozovateli veřejnoprávního vysílání a spravuje jej nadace. Správní rada fondu je složena z manažerů provozovatelů veřejnoprávního vysílání.
(44)
V roce 1994 nizozemské orgány rozhodly o platbách do dvou dílčích fondů spravovaných fondem CoBo, a to „Film Fund“, který financuje koprodukce filmů a dokumentárních pořadů, a „Telefilm“projekt, který usiluje o podporu produkce vysoce kvalitních televizních filmů.
(45)
Jednotliví provozovatelé veřejnoprávního vysílání v období od roku 1994 do roku 2005 obdrželi z fondu CoBo částku ve výši 31,7 milionů EUR (PO neobdržela z fondu CoBo žádné platby).
2.4 Rezervy jednotlivých provozovatelů vysílání
(46)
Každý provozovatel veřejnoprávního vysílání udržuje určité rezervy, kterými jsou typicky programová rezerva a rezerva sdružení nebo nadace, podle toho zda je provozovatel veřejnoprávního vysílání nadací nebo sdružením.
2.4.1 Programové rezervy
(47)
Jednotliví provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou své rezervy navýšit, jestliže jsou celkové příjmy vyšší než celkové výdaje. Tyto programové rezervy lze použít na úhradu nákladů souvisejících s programy v příštích letech.
(48)
Podle nizozemských orgánů se do programových rezerv započítává hodnota programů, které již byly vyprodukovány, dosud se však nevysílaly (19). Programové rezervy tedy vyjadřují rovněž hodnotu již vyrobených programů. V roce 2005 činily celkové programové rezervy jednotlivých provozovatelů veřejnoprávního vysílání 78,6 milionů EUR.
(49)
Rovněž v roce 2005 PO rozhodla, že by část programových rezerv měla být převedena na samotnou PO, ale provozovatelé vysílání si mohli ponechat rezervy až do výše 5-10 % svého ročního rozpočtu. Provozovatelé veřejnoprávního vysílání převedli na PO částku ve výši 42,457 milionů EUR.
2.4.2 Rezervy sdružení
(50)
Sdružení provozovatelů veřejnoprávního vysílání vznikly jako subjekty soukromého práva. V průběhu let vytvořily vlastní rezervy sdružení z příspěvků a odkazů svých členů. Rezervy sdružení tedy pocházejí ze soukromých zdrojů. V roce 1993 nizozemská vláda rozhodla o „zmražení“ rezerv sdružení. Od tohoto okamžiku bylo v zásadě (20) nutno použít zisky z činností sdružení a činností, které nejsou veřejnými službami, na činnosti veřejné služby a nebylo nadále možno je převádět do rezerv sdružení. Provozovatelé veřejnoprávního vysílání v Nizozemsku drželi v roce 2005 rezervy sdružení ve výši přibližně 131,1 milionů EUR.
2.4.3 Rezervy nadace NOS RTV a menších provozovatelů vysílání
(51)
Společnost NOS RTV, NPS a jiní menší provozovatelé vysílání, kteří nemají žádné členy (článek 39f zákona o sdělovacích prostředcích), drží „rezervy nadace“ (stichtingsreserve). Celková výše rezerv nadací činila v roce 2005 42,2 milionů EUR (21).
2.5 Reklamní činnost na veřejnoprávních kanálech
(52)
Jak již bylo uvedeno výše, za prodej reklam na veřejnoprávních kanálech odpovídá STER.
(53)
Jinými významnými společnostmi prodávajícími televizní reklamy, které působí na nizozemském trhu, jsou IP a SBS. Společnost IP prodává reklamy jménem provozovatelů komerčního vysílání RTL4, RTL5 a Yorin. Společnost SBS prodává reklamy pro své provozovatele komerčního vysílání SBS6, Net 5 a Veronica. Kromě společností IP a SBS existuje několik dalších provozovatelů komerčního vysílání, kteří rovněž prodávají reklamy (22). Sazby účtované STER se vypočítávají na základě odhadů reklamních agentur, sazeb konkurentů a podle vývoje cen v minulosti.
(54)
Tabulka 1 níže ukazuje vývoj podílu sledovanosti provozovatelů veřejnoprávního vysílání, pro něž STER řídí prodej reklam. Podíl sledovanosti (u diváků starších 13 let) se v posledních letech snížil z 38,8 % v roce 1997 na 35,4 % v roce 2005. U věkové kategorie 20-49 let je podíl sledovanosti ještě nižší, tj. 27,2 %.
Tabulka 1
Podíl diváků starších 13 let a ve věkové kategorii 20-49 let (18:00 h-24:00 h), 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
(55)
Od roku 1994 byly hrubé (na základě ceníkových cen) a čisté (s přihlédnutím k poskytnutým slevám) příjmy provozovatelů komerčního vysílání na reklamním trhu vyšší než příjmy provozovatelů veřejnoprávního vysílání.
Tabulka 2
Hrubé příjmy z televizních reklam v období 1994-2005 (částky v milionech EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Provozovatelé komerčního vysílání
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Celkem
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
Tabulka 3
Čisté příjmy z televizních reklam v období 1994-2005 (částky v milionech EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Provozovatelé komerčního vysílání
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Celkem
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
(56)
Jak lze odvodit z výše uvedených tabulek, existuje rozdíl mezi hrubými příjmy z televizních reklam a čistými příjmy očištěnými o slevy. Podle nizozemských orgánů nejenže jsou vyšší zveřejněné sazby provozovatelů veřejnoprávního vysílání, ale rovněž slevy, které poskytují, jsou v porovnání s provozovateli komerčního vysílání nižší (23).
2.6 Nabytí fotbalových práv společností NOS RTV
(57)
V období, kdy probíhalo šetření, společnost NOS RTV získala vysílací práva na několik významných fotbalových událostí (24). Provozovatel komerčního vysílání Canal+ (placený televizní kanál) získal práva na živé vysílání zápasů nizozemské první ligy. Společnost NOS RTV rovněž částečně postoupila společnosti Canal+ práva na Ligu mistrů. Provozovatel komerčního vysílání SBS získal vysílací práva na dva národní fotbalové poháry. Získal rovněž práva na nizozemské zápasy první divize a kvalifikační utkání nizozemského týmu pro Mistrovství Evropy v roce 2004. Vysílací práva na různé zahraniční fotbalové soutěže drží skupina CLT-UFA, největší evropská audiovizuální skupina (mateřská společnost např. RTL).
2.7 Vztah mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize
(58)
Tradiční kabelový přenos se pro účely autorských práv podle nizozemských právních předpisů považuje za samostatné publikování. V zásadě se vyžaduje povolení od všech držitelů autorských práv a držitel autorského práva může požadovat od provozovatele kabelové televize platbu za publikování. Od roku 1985 existuje dohoda mezi sdružením VECAI (zastupujícím provozovatele kabelové televize) a společností NOS RTV (zastupující provozovatele veřejnoprávního vysílání), podle níž jsou provozovatelé kabelové televize osvobozeni od plateb za autorská práva pro provozovatele veřejnoprávního vysílání (držitele autorských práv), jsou-li jejich programy přenášeny prostřednictvím kabelové televize (25). Tato dohoda byla uzavřena na žádost nizozemské vlády na základě toho, že občané již platí příspěvek na veřejnoprávní vysílání. Usuzovalo se, že platba za autorská práva od provozovatelů kabelové televize, která by mohla mít za následek vyšší poplatky za kabelovou televizi, by byla nežádoucí. Provozovatele komerčního vysílání od provozovatelů kabelové televize platby rovněž nepožadují. To však nesouvisí s výše zmíněnou dohodou s provozovateli veřejnoprávního vysílání.
(59)
Je nutno poznamenat, že provozovatelé kabelové televize mají právní povinnost přenášet veškeré rozhlasové a televizní programy provozovatelů veřejnoprávního vysílání (povinnost „must carry“) a nemohou provozovatelům vysílání účtovat náklady na přenos.
2.8 Opatření, jichž se toto rozhodnutí týká
(60)
Jak bylo stanoveno v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (26), toto rozhodnutí se týká níže uvedených opatření:
(1)
Platby uvedené v článcích 106a a 170c zákona o sdělovacích prostředcích provozovatelům vysílání, které jsou Komisí považovány za platby ad hoc.
a)
Platby provozovatelům veřejnoprávního vysílání se provádějí buď z vyrovnávacích fondů nebo z rezervy AOR prostřednictvím fondu FOR. Tyto platby se uskutečnily v období 1994-2005 a činily celkem [...] milionů EUR. Jak bylo uvedeno výše, tuto částku lze rozdělit na platby z tzv. vyrovnávacích fondů ([...] milionů EUR) a platby z rezervy AOR pro fond FOR a poté z fondu FOR pro provozovatele veřejnoprávního vysílání (191,2 milionů EUR).
b)
Platby z fondu na koprodukci (CoBo). Fond CoBo sestává ze dvou zvláštních dílčích fondů Film Fund a Telefilm projekt. Prostřednictvím fondu CoBo stát poskytl provozovatelům veřejnoprávního vysílání v období 1994-2005 částku 31,7 milionů EUR.
(2)
Zajištěný přístup ke kabelové televizi nebo tzv. „must-carry“ (jak je uvedeno v článku 82i zákona o sdělovacích prostředcích).
(3)
Poskytování technického zařízení organizací NOB zdarma (jak je uvedeno v článcích 89 a 90 zákona o sdělovacích prostředcích).
II. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
3. SHRNUTÍ DŮVODŮ PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(61)
Po počátečním šetření Komise usoudila, že některá opatření s možnou výjimkou povinnosti „must carry“ představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Komise kromě toho vyjádřila obavy týkající se slučitelnosti této státní podpory podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(62)
Pokud jde o přiměřenost financování, Komise pochybovala, zda se přiřazování výdajů a příjmů uskutečňovalo podle jasně definovaných zásad nákladového účetnictví. Komise pochybovala, zda při výpočtu nutnosti státního financování byly plně zohledněny příjmy plynoucí z činností, které nejsou veřejnými službami, čímž vzniklo riziko, že poskytnuté finanční prostředky převyšují čisté náklady veřejné služby.
(63)
Komise dále měla za to, že výše finančních prostředků ve fondu FOR a výše programových rezerv naznačuje nadměrnou strukturální kompenzaci. Komise zjistila, že z celkových plateb ad hoc nebyla využita částka ve výši 110 milionů EUR (podle údajů z roku 2001).
(64)
Komise mimoto vyjádřila svůj záměr dále prošetřit, zda nebyla nepatřičně narušena hospodářská soutěž na komerčních trzích. Komise zdůraznila, že takovéto narušení hospodářské soutěže by mohlo nastat na reklamním trhu, na trhu s právy k duševnímu vlastnictví u kabelového přenosu a s právy na přenos fotbalových utkání.
(65)
Organizace NOB nemůže provozovatelům veřejnoprávního vysílání účtovat poskytování služeb, ale dostává za tento úkol platby přímo od státu. Komise zjistila, že by poskytování technického zařízení zdarma mohlo představovat podporu pro provozovatele veřejnoprávního vysílání.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(66)
Byly předloženy níže uvedené připomínky, které mají význam pro toto rozhodnutí.
(67)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání uvedli, že by se dotyčná opatření měla považovat za existující podporu, jelikož představují součást obecného systému financování veřejnoprávního vysílání. Mimoto poznamenali, že Komise by měla financování veřejnoprávního vysílání posoudit pouze podle Amsterodamského protokolu a neměla by uplatňovat kritéria rozsudku v případu Altmark (27) nebo čl. 87 odst. 1 či čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(68)
Skupina CLT-UFA uvedla, že až do roku 2002 nebylo možno účetní závěrky systému veřejnoprávního vysílání ověřovat a schvalovat nezávislým účetním.
(69)
Provozovatelé veřejnoprávního vysílání uvedli, že neexistuje nadměrná náhrada ve výši 110 milionů EUR, jak uvádí Komise. Za prvé, provozovatelé veřejnoprávního vysílání a vláda pracují s odlišnými účetními systémy. Vláda používá účetnictví založené na peněžních příjmech a provozovatelé veřejnoprávního vysílání účetnictví založené na výdajích a příjmech, které jsou účtovány v okamžiku operace. To způsobuje rozdíly. Kromě toho jsou příjmy fondu FOR podle provozovatelů veřejnoprávního vysílání vyhrazeny na zvláštní budoucí cíle. Mimoto uvedli, že nadměrné financování nemohlo vést k narušení hospodářské soutěže na jiných trzích, jelikož finanční prostředky lze použít pouze na činnosti veřejné služby.
(70)
Sdružení ACT uvedlo, že se STER chová protisoutěžně v důsledku cenového podbízení na reklamním trhu. Tvrdí, že jelikož je celkový roční reklamní čas provozovatelů veřejnoprávního vysílání omezenější než u provozovatelů komerčního vysílání, STER by měla účtovat vyšší ceny než provozovatelé komerčního vysílání.
(71)
Skupina SBS Broadcasting potvrdila, že ceny na nizozemském trhu televizní reklamy jsou stanoveny pro GRP (Gross Rating Point, ukazatel mediálního tlaku) věkové kategorie 20-49. Jelikož však provozovatelé veřejnoprávního vysílání přilákají více diváků mimo tuto skupinu diváků než provozovatelé komerčního vysílání, zadavatelé reklamy by byli ochotni zaplatit u GRP 20-49 příplatek. Proto porovnání GRP 20-49 neodráží u tohoto produktu hospodářskou skutečnost. Skupina SBS kromě toho poznamenala, že u GRP 13+ provozovatelé veřejnoprávního vysílání stanoví nižší ceny než provozovatelé komerčního vysílání. K doložení svých připomínek předložila skupina SBS přehledy průměrných cen brutto za GRP 13+ u různých kanálů během hlavního vysílacího času v období 1995-2004 a podle měsíců v roce 2003 a 2004. Tyto přehledy ukazují, že ceny provozovatelů veřejnoprávního vysílání byly nižší než ceny většiny provozovatelů komerčního vysílání.
(72)
Podle skupiny CLT-UFA zaplatila společnost NOS RTV za fotbalová práva nepřiměřeně vysoké ceny. Tyto ceny značně převyšovaly tržní ceny. Skupina CLT-UFA předložila výpočetní modely (28), aby ukázala, jak počítají ceny za fotbalová práva, na základě nichž CLT-UFA dospěla k závěru, že nabídka předložená NOS RTV s ohledem na práva na utkání Ligy mistrů v roce 2002 byla značně vyšší než nabídka předložená skupinou CLT-UFA. Sdružení ACT a skupina CLT-UFA se mimoto domnívaly, že Komise by neměla vyvodit závěr, že neexistují dostatečné důkazy o přeplacení fotbalových práv, a to na základě jednoho příkladu, kdy provozovatel komerčního vysílání mohl být přeplacen.
(73)
VECAI (sdružení provozovatelů kabelové televize) předložilo dvě záležitosti. Za prvé se domnívá, že provozovatelé kabelové televize, kteří podléhají povinnosti „must carry“, by měli mít možnost žádat platby od příslušných provozovatelů vysílání. Vzhledem k povinnosti „must carry“ provozovatelé veřejnoprávního vysílání nehradí poplatek za přenos signálu prostřednictvím kabelových sítí.
(74)
Sdružení VECAI za druhé uvedlo, že provozovatelé kabelových televizí ve skutečnosti hradí poplatek organizacím spravujícím práva jménem společnosti NOS RTV, ale společnost NOS RTV a nizozemská vláda se domnívají, že to je provize za správu. Podle sdružení VECAI to je skrytý poplatek za práva k duševnímu vlastnictví.
5. PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKÝCH ORGÁNŮ (29)
(75)
Nizozemské orgány uvedly, že předpoklad Komise, že příslušná opatření nejsou součástí běžného ročního financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání jako součást státního financování, je mylný. Financování, jehož se šetření týká, pramení z běžného mechanismu financování a bylo nedílnou součástí rozpočtového plánování, které vedlo k platbám pro provozovatele veřejnoprávního vysílání. Podle nizozemských orgánů jsou fond FOR, vyrovnávací fondy, fond CoBo a platby organizaci NOB součástí mechanismu běžného ročního financování.
(76)
Nizozemské orgány upozornily Komisi na to, že posouzení by mělo vzít v úvahu zvláštní kontext, v němž provozovatelé veřejnoprávního vysílání působí. Nizozemské orgány požádaly Komisi, aby vzala v úvahu použití Amsterodamského protokolu. V případě nutnosti by se v rámci zásad stanovených v Amsterodamském protokolu předmět tohoto řízení měl považovat za slučitelnou podporu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(77)
Částka, kterou Komise předběžně uvedla jako možnou nadměrnou náhradu, je chybná. Byla odvozena ze zdrojů financování, které byly nesprávně považovány za rezervy. Jelikož využití těchto finančních prostředků je předem dané a podléhá kontrole, nemůže se jednat o nadměrnou náhradu. Nizozemské orgány mimoto tvrdí, že pokud by se dotčená opatření považovala za státní podporu, měla by se podpora považovat za existující státní podporu ve smyslu článku 88 Smlouvy o ES.
(78)
Nizozemské orgány poukazují na to, že účetní závěrky jednotlivých sdružení provozovatelů veřejnoprávního vysílání vždy podléhaly schválení nezávislým účetním.
(79)
Nizozemské orgány se domnívají, že vysílání sportovních přenosů oblíbených i méně oblíbených sportů patří do definice hlavního úkolu provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Nizozemské orgány mají za to, že při určování nabídky za práva na přenos provozovatelé veřejnoprávního vysílání nezaplatili víc než to, co bylo nezbytné, aby bylo zajištěno nabytí důležitých práv v souvislosti s jejich úkolem v oblasti veřejné služby a celkovým programováním.
(80)
Orgány znovu zopakovaly, že poslání veřejné služby organizace NOB je nedílnou součásti systému veřejné služby. Skutečnost, že provozovatelům veřejnoprávního vysílání nejsou účtovány služby poskytované organizací NOB, neznamená, že jim je poskytována podpora.
(81)
Nizozemské orgány uvádějí, že vzhledem k tomu, že provozovatelé komerčního vysílání od provozovatelů kabelové televize rovněž nepožadují platby za autorská práva, lze říci, že společnost NOS RTV jedná jako běžný tržní subjekt v podmínkách tohoto konkrétního trhu.
III. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODLE PRAVIDEL STÁTNÍ PODPORY
6. EXISTENCE PODPORY VE SMYSLU ČL. 87 ODST. 1 SMLOUVY O ES
(82)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy stanoví pro existenci státní podpory tyto podmínky. Za prvé, musí existovat zásah státu nebo prostřednictvím státních prostředků. Za druhé, příjemci musí být poskytnuta výhoda. Za třetí, podpora musí narušovat nebo hrozit narušením hospodářské soutěže. Za čtvrté, zásah musí být schopen ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6.1 Přítomnost státních prostředků
6.1.1
Platby ad hoc
(83)
Platby uvedené v článcích 106a a 170c zákona o sdělovacích prostředcích, které Komise považovala za platby ad hoc, lze rozdělit na platby z tzv. vyrovnávacích fondů, platby z fondu FOR a platby z fondu CoBo.
(84)
Pokud jde o vyrovnávací fondy, peněžní prostředky jsou nejprve odloženy do rezervy AOR (což je fond, jehož prostředky vlastní stát a který je spravován úřadem pro sdělovací prostředky) za účelem vyrovnání některých oproti předpokladům vyšších výdajů provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Ve druhé fázi jsou státní prostředky představované vyrovnávacími fondy v rezervě AOR převedeny na společnost NOS RTV.
(85)
Platby z fondu FOR se považují za státní prostředky. Ačkoli fond FOR je fondem, který spravuje a řídí PO, jeho prostředky pocházejí z rezervy AOR, která je součástí rozpočtu na sdělovací prostředky.
(86)
Co je důležitější, jak je popsáno v odstavci 2.3.3.2, PO rozděluje peněžní prostředky na základě předem uzavřených dohod o použití prostředků z fondu FOR. Ačkoli je to PO, kdo navrhuje, jak by se měly prostředky využít, „návrh schvaluje“ ministerstvo vzdělávání, kultury a vědy a stanoví, k jakým účelům lze peněžní prostředky použít. PO může vydat rozhodnutí o vynaložení peněžních prostředků až poté, co ministr stanovil kritéria pro jejich rozdělení. PO musí vzít v úvahu pravidla stanovená ministrem. Proto lze mít za to, že při uskutečňování plateb z fondu FOR pro jednotlivé provozovatele vysílání dochází k převodu státních prostředků. Jedná se o převod státních prostředků, který lze navíc přičíst státu (30).
(87)
V období, v němž probíhalo šetření, obdrželi provozovatelé veřejnoprávního vysílání z fondu FOR částku ve výši 191,2 milionů EUR a z vyrovnávacích fondů částku ve výši [...] milionů EUR.
(88)
Platby uskutečněné z fondu CoBo jsou považovány za státní prostředky. Jak je popsáno v odstavcích 43-44, fond CoBo získává prostředky z přímých příspěvků z rozpočtu na sdělovací prostředky a z výnosů z plateb za autorská práva hrazených belgickými a německými provozovateli kabelové televize za distribuci tří nizozemských kanálů v Belgii a Německu. Komise zastává názor, že za státní prostředky lze považovat nejen přímé příspěvky z rozpočtu na sdělovací prostředky, ale rovněž platby za autorská práva. Ve skutečnosti by se platby za autorská práva měly použít k financování výdajů provozovatelů vysílání souvisejících s veřejnou službou. Tím, že se odkládají do fondu CoBo, se odpovídajícím způsobem zvýšila potřeba veřejného financování. Platby za autorská práva jsou proto rovnocenné prostředkům, jichž se stát zřekl.
(89)
Ačkoli fond Cobo vlastní a spravuje nadace (jejíž správní rada je řízena provozovateli veřejnoprávního vysílání), převody z fondu CoBo pro provozovatele veřejnoprávního vysílání lze provést pouze za podmínek, jež určuje stát.
(90)
Provozovatelé veřejnoprávního vysílání obdrželi v období, kdy probíhalo šetření, z fondu CoBo částku ve výši 31,7 milionů EUR. Tato částka představuje převod státních prostředků pro jednotlivé provozovatele vysílání.
6.1.2 Volný přístup ke kabelové televizi
(91)
Povinnost „must carry“, která je uložena provozovatelům kabelové televize, nezahrnuje převod státních prostředků, a za převod státních prostředků nelze považovat rovněž příjmy provozovatelů kabelových televizí, jichž se zřekli (31). Komise nenašla žádné důkazy, které by prokazovaly opak. V souladu s tím lze potvrdit předběžný názor, že opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
6.1.3 Technické zařízení poskytované zdarma organizací NOB
(92)
Veřejná společnost NOB dostává od státu platby za služby, které je povinna poskytovat provozovatelům veřejnoprávního vysílání. Tyto platby zahrnují přímý převod státních prostředků. V konečném důsledku přinášejí prospěch provozovatelům veřejnoprávního vysílání, kteří dostávají služby zdarma (32). Samotné nizozemské orgány uvedly, že organizace NOB působí pouze jako „prostředek“ státního financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání, jimž organizace NOB poskytuje služby.
6.2 Hospodářská výhoda
(93)
Financování ad hoc (platby do fondu FOR a prostřednictvím vyrovnávacích fondů), převody do fondu Cobo a poskytování technického zařízení zdarma poskytují nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání hospodářskou výhodu v tom smyslu, že je tato opatření zprošťují provozních nákladů, jež by jinak museli hradit.
6.2.1 Použitelnost rozsudku v případu Altmark
(94)
Nizozemská vláda a provozovatelé veřejnoprávního vysílání uvedli, že opatření, jichž se šetření týká, hradí nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání čisté náklady spojené s vykonáváním úlohy v oblasti veřejné služby, kterou byli pověřeni. To by znamenalo, že v souladu s rozsudkem v případu Altmark (33) opatření neposkytla provozovatelům veřejnoprávního vysílání výhodu a nepředstavují podporu.
(95)
Státní opatření, jež hradí čisté zvýšené náklady při poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, nelze považovat za státní podporu podle čl. 87 odst. 1, jestliže je náhrada stanovena takovým způsobem, který nemůže podniku přinést žádný faktický prospěch. V rozsudku týkajícím se případu Altmark Soudní dvůr uvedl podmínky, které musí být splněny, aby bylo možno uniknout takovéto klasifikaci. Zmíněné podmínky jsou tyto:
-
za prvé, podnik, který je příjemcem podpory, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny;
-
za druhé, parametry pro výpočet náhrady musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem;
-
za třetí, výše náhrady je omezena rozsahem nezbytným k pokrytí veškerých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby nebo jejich části, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený zisk dosažený při plnění takových závazků;
-
za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby vybrán v rámci řízení pro přidělování veřejných zakázek, je třeba, aby výše nutné náhrady byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by při plnění takových závazků měl běžný, řádně řízený podnik, jenž je dostatečně vybaven výrobními prostředky umožňujícími plnit zadané požadavky na poskytování služeb ve veřejném zájmu, přičemž je třeba vzít v úvahu příslušné příjmy a přiměřený zisk dosažený při plnění takových závazků.
(96)
Komise zastává názor, že v daném případě nebyly splněny poslední tři výše uvedené podmínky. Za prvé, převody finančních prostředků z fondu FOR, vyrovnávacích fondů a finančního příspěvku z fondu Cobo pro PVV nebyly založeny na objektivních a transparentních parametrech, které byly stanoveny předem.
(97)
Opatření týkající se financování ad hoc, jakož i platby z fondu CoBo neberou v úvahu všechny příslušné příjmy PVV a neobsahují nezbytné záruky, aby byla vyloučena nadměrná náhrada. Ve skutečnosti (jak bude podrobně posouzeno níže) vedlo financování ad hoc ke značné nadměrné kompenzaci.
(98)
Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání nebyli vybráni jako poskytovatelé služeb obecného hospodářského zájmu na základě nabídkového řízení, ani nebyla provedena analýza nákladů, které by při plnění takových závazků měl běžný, řádně řízený podnik, jenž je dostatečně vybaven výrobními prostředky umožňujícími plnit zadané požadavky na poskytování služeb ve veřejném zájmu. Totéž platí pro financování technického zařízení, které PVV poskytovala organizace NOB.
(99)
Komise se proto domnívá, že v tomto případě nebyly splněny všechny podmínky stanovené v rozsudku týkajícím se případu Altmark.
6.3 Narušení hospodářské soutěže
(100)
Výhodu, kterou poskytlo financování ad hoc, převody do fondu CoBo a poskytování technického zařízení nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání zdarma, nemá k dispozici žádný jiný podnik ve srovnatelné situaci. Vzhledem k tomu, že k narušení hospodářské soutěže dojde vždy, když státní podpora posílí postavení podniku, který je příjemcem podpory, vůči jeho konkurentům, může tato výhoda narušit hospodářskou soutěž mezi PVV a ostatními podniky (34).
6.4 Ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(101)
Pokud státní podpora posílí postavení jednoho podniku vůči ostatním podnikům, které s ním soutěží při obchodování v rámci Společenství, je nutno považovat tyto podniky za podniky postižené takovou podporou (35), i když se samotný podnik, který je příjemcem podpory, na vývozu nepodílí (36). Obdobně, pokud členský stát poskytne podporu podnikům působícím v odvětví služeb a distribuce, podniky, kterým je podpora poskytnuta, nemusí samy obchodovat mimo členský stát, aby měla podpora vliv na obchod ve Společenství (37).
(102)
V souladu s judikaturou uvedla Komise ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (dále jen „sdělení o veřejnoprávním vysílání“) (38), že:
„Státní financování veřejnoprávní rozhlasové a televizní činnosti obvykle ovlivní obchodní vztahy mezi členskými státy. Uvádí se případ, kdy se jedná o získání a prodej programových práv, což se často uskutečňuje na mezinárodní úrovni. Pro organizace poskytující služby ve veřejném zájmu, které mají právo prodávat reklamní čas, mají i reklamy mezinárodní účinek, a to zejména v homogenních jazykových oblastech, které překračují hranice jednotlivých států. A také struktura vlastnických vztahů rozhlasových a televizních společností může sahat za hranice určitého členského státu (39)“.
(103)
V daném případě nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání působí na mezinárodním trhu: prostřednictvím European Broadcasting Union si vyměňují televizní programy a jsou účastníky systému Eurovize. Jejich programy se mimoto vysílají v Belgii a Německu. Nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání kromě toho přímo soutěží s provozovateli komerčního vysílání, kteří působí na mezinárodním televizním trhu a kteří mají mezinárodní strukturu vlastnických vztahů.
(104)
Komise proto vyvozuje závěr, že financování ad hoc, finanční prostředky poskytnuté fondu CoBo a poskytování technického zařízení zdarma může ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
6.5 Závěr
(105)
Jelikož jsou splněny všechny podmínky stanovené v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a vzhledem k tomu, že nebyly splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem v rozsudku týkajícím se případu Altmark, Komise vyvozuje závěr, že financování ad hoc (financování z fondu FOR a vyrovnávacích fondů), finanční prostředky poskytované prostřednictvím fondu CoBo a poskytování technických služeb a technického zařízení nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání zdarma se považuje za státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES. Na druhou stranu, výhoda odvozená z volného přístupu ke kabelové síti nezahrnuje převod státních prostředků a nepředstavuje státní podporu.
7. VYMEZENÍ OPATŘENÍ JAKO „NOVÉ“ PODPORY
(106)
Podle čl. 1 písm. b) nařízení Rady č. 659/99, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (40), se „existující podporou“ rozumí mimo jiné:
„i)
…, všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm“.
(107)
Jak bylo uvedeno výše, je možno rozlišit roční platby, jež nejsou předmětem tohoto rozhodnutí, a platby ad hoc.
7.1 Roční platby
(108)
Roční platby se uskutečňují na základě článku 110 zákona o sdělovacích prostředcích, v němž se uvádí, že „subjekty, jimž byl přidělen vysílací čas, mají nárok (…) na finanční prostředky ze souhrnného rozpočtu“. Výše finančních prostředků a jejich dostupnost je rovněž stanovena v zákoně o sdělovacích prostředcích. Tento systém financování existoval před vstupem Smlouvy v platnost a považuje se za existující podporu, jak Komise potvrdila v řízení v případu č. E-5/2005 (41).
7.2 Platby ad hoc
(109)
Tzv. platby ad hoc mají řadu rysů, které je odlišují od běžných ročních plateb a hovoří proti jejich vymezení jako existující podpory:
-
Právní základ těchto plateb byl zaveden po vstupu Smlouvy v platnost. Teprve v roce 1996 stát prostřednictvím vyrovnávacích fondů zavedl možnost vyrovnávat výdaje provozovatelů veřejnoprávního vysílání v případě nadměrného zvýšení cen za programová práva. Do roku 1996 neexistovala možnost vyrovnávat platby provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Stejně tak novela zákona o sdělovacích prostředcích, která umožňuje provádět platby ad hoc z fondu FOR pro jednotlivé provozovatele vysílání, byla zavedena teprve v roce 1998. Co se týká státního příspěvku pro fond CoBo, stát se rozhodl přispívat do tohoto fondu až v roce 1994.
-
Vlastní platby se uskutečňovaly teprve od roku 1994. Konkrétněji, platby z fondu CoBo se prováděly od roku 1994, platby z vyrovnávacích fondů od roku 1996 a z fondu FOR od roku 1999.
-
Na rozdíl od běžného ročního financování nelze platby ad hoc považovat za platby, na něž mají provozovatelé veřejnoprávního vysílání nárok. Vyplacení finančních prostředků ad hoc není automatickým procesem (42). Tyto platby se uskutečňují na žádost jednotlivých poskytovatelů veřejnoprávních služeb a jsou prováděny po přijetí konkrétního individuálního rozhodnutí ministra kultury podle článku 106a zákona o sdělovacích prostředcích. V případě fondu FOR např. ministr rozhoduje, zda by měly být z rezervy AOR převedeny peněžní prostředky do fondu FOR, přičemž bere v úvahu výši prostředků ve fondu FOR. PO pak peněžní prostředky rozděluje dále podle pravidel stanovených v protokolech.
-
Podmínky, za nichž lze převod uskutečnit, byly stanoveny v tzv. „protokolech o převodu“ vyhotovených v roce 1999 a v roce 2002. Co se týká fondu CoBo, stát stanoví určité podmínky pro platby do a z fondu, které sahají pouze do roku 1994.
-
Finanční prostředky jsou poskytovány na konkrétní účely, jak je uvedeno v odstavci 2.3.3. Slouží např. k poskytnutí pobídky pro provozovatele vysílání, aby produkovali lepší programy, k tlumení výkyvů v příjmech z reklamy, k vyrovnání nárůstu cen práv na vysílání sportovních událostí a k podpoře koprodukcí s belgickými a německými provozovateli vysílání.
7.3 Technické zařízení poskytované zdarma
(110)
Provozovatelé veřejnoprávního vysílání dostávají od organizace NBO technické zařízení zdarma od vstupu „zákona o sdělovacích prostředcích z roku 1987“ v platnost. Od tohoto roku začala provozovatelům veřejnoprávního vysílání poskytovat zařízení organizace NOB, zatímco původně toto zařízení poskytovala společnost NOS. Organizace NOB byla pověřena službou obecného hospodářského zájmu a poskytuje zařízení jednotlivým provozovatelům veřejnoprávního vysílání zdarma a dostává platby přímo od státu. Toto opatření tudíž lze považovat za novou podporu.
7.4 Závěr k vymezení „nové“ podpory
(111)
Financování ad hoc (platby z fondu FOR pro jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání a platby z vyrovnávacích fondů), převody z fondu CoBo a poskytování technického zařízení zdarma by se měly považovat spíše za novou než za existující podporu.
8. SLUČITELNOST PODPORY PODLE ČL. 86 ODST. 2 SMLOUVY O ES
(112)
Na základě vlastností opatření je jediným možným důvodem pro slučitelnost čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, v němž se uvádí, že: „podniky, jimž je svěřeno poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (…), podléhají ustanovením této smlouvy a zejména pravidlům soutěže, pokud uplatnění těchto ustanovení neznemožňuje právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly přiděleny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství“.
(113)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora může čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES opravňovat k poskytnutí výjimky ze zákazu státní podpory tam, kde se jedná o podniky, jež byly pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Rozsudek Soudního dvora týkající se případu Altmark nepřímo potvrdil, že státní podporu, která kompenzuje náklady, které podniku vznikly v souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splňuje podmínky čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES (43).
(114)
V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (44) čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES představuje výjimku, kterou je třeba vykládat restriktivně. Soudní dvůr upřesnil, že pokud by nějaké opatření mělo spadat pod tuto výjimku, musejí být splněny všechny následující podmínky:
-
příslušná poskytovaná služba má být službou obecného hospodářského zájmu a jako taková musí být členským státem jasně vymezena;
-
příslušný podnik musí být členským státem výslovně pověřen vykonáváním takové služby;
-
použití pravidel o hospodářské soutěži uvedených ve Smlouvě musí bránit plnění speciálních úkolů, jimiž byl podnik pověřen, a zproštění povinnosti respektovat tato pravidla nesmí ovlivnit rozvoj obchodních vztahů v míře, která by byla v rozporu se zájmy Společenství.
(115)
Sdělení o veřejnoprávním vysílání stanoví zásady a postupy, které Komise hodlá uplatňovat, aby zajistila dodržování výše uvedených podmínek. Musí proto přezkoumat, zda v daném případě:
-
činnosti nizozemských provozovatelů veřejnoprávního vysílání jsou jednoznačně a přesně vymezeny nizozemskými orgány jako služba obecného hospodářského zájmu (definice);
-
nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání jsou oficiálně pověřeni nizozemskými orgány poskytováním takovéto služby (pověření);
-
státní financování nepřekračuje čisté náklady na tuto veřejnou službu s přihlédnutím k ostatním přímým či nepřímým příjmům plynoucím z poskytování veřejné služby (přiměřenost).
8.1 Definice
(116)
V této souvislosti je nutno zmínit, že financování ad hoc a poskytování technického zařízení zdarma bylo určeno na podporu činností, které jsou součásti poslání veřejné služby v obecném zájmu. Je tedy nezbytné posoudit celkovou výši financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání, toto rozhodnutí se však nebude zabývat posouzením mechanismu a podmínek, za nichž je státní financování poskytováno, mimo zvláštní výše uvedená opatření. Toto rozhodnutí se rovněž netýká organizace systému veřejnoprávního vysílání jako celku.
(117)
Jak je uvedeno v bodu 33 sdělení o veřejnoprávním vysílání, je na členských státech, aby definovaly poslání veřejné služby provozovatele veřejnoprávního vysílání. Vzhledem k zvláštní povaze odvětví rozhlasového a televizního vysílání Komise považuje „‚širokou‘ definici, podle níž jde o pověření dané vysílací organizace úkolem poskytovat vyvážený a rozmanitý program v souladu s pověřením, a přitom zajistit určitou úroveň sledovanosti, z hlediska výkladových ustanovení protokolu za legitimní podle čl. 86 odst. 2. Taková definice by měla být v souladu s cílem uspokojovat demokratické, sociální a kulturní potřeby společnosti a zaručovat pluralismus, včetně kulturní a jazykové rozmanitosti“.
(118)
I když definice může být široká, měla by být dostatečně jasná a přesná, aby neponechávala pochybnost o tom, zda určitou činnost vykonávanou pověřeným provozovatelem zamýšlí členský stát zahrnout do poslání veřejné služby, či nikoli. Jak se uvádí v bodu 36 sdělení o veřejnoprávním vysílání, úloha Komise je omezena na ověření, zda definice veřejné služby neobsahuje zřejmé omyly.
(119)
Hlavním úkolem nizozemských provozovatelů veřejnoprávního vysílání je poskytovat vysoce kvalitní a rozmanité programy pro všeobecné vysílání na veřejnoprávních kanálech, a to v obecném zájmu, jak stanoví článek 13c zákona o sdělovacích prostředcích. V právních předpisech jsou rovněž obsaženy zvláštní požadavky na programování týkající se kategorií obsahu, jež mají být pokryty, a délky vysílacího času, jenž má být každé kategorii vyhrazen.
(120)
Skupina CLT-UFA uvedla, že nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání vysílají obecně příliš mnoho sportovních pořadů, a zejména fotbalových utkání. Žadatelé upřesnili, že společnost NOS RTV vysílá většinu všech sportovních událostí v Nizozemsku. Jak je uvedeno výše, financování ad hoc bylo určeno na financování činností, jež jsou součástí poslání veřejné služby v obecném zájmu, a byly tedy myšleny rovněž na nabytí práv na vysílání sportovních přenosů.
(121)
Komise zastává názor, že vysílání sportovních programů, v rámci omezení na přibližně 10 % celkového vysílacího času, nepředstavuje zřejmý omyl. Sport může být součástí poslání provozovatelů veřejnoprávního vysílání a podíl 10 % vysílacího času vyhrazeného sportovním událostem není v rozporu s úkolem nabízet v rámci veřejné služby vyvážený a rozmanitý programový mix.
(122)
Komise zastává názor, že hlavní úkol stanovený v čl. 13c odst. 1 je definován dosti široce, lze však mít za to, že v souladu s Amsterodamským protokolem splňuje „demokratické, společenské a kulturní potřeby“ nizozemské společnosti. Definice hlavního úkolu v právních předpisech je tudíž dostatečně jasná a přesná a neobsahuje zřejmé omyly.
8.2 Pověření
(123)
Bod 40 sdělení o veřejnoprávním vysílání uvádí, že aby bylo možné využít výjimky podle čl. 86 odst. 2, mělo by být poslání veřejné služby svěřeno nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání správním aktem. Komise zjistila, že zákon o sdělovacích prostředcích formálně pověřuje společnost NOS úkolem poskytovat veřejnou službu definovaným v článku 13c a prováděcích právních předpisech. Provozovatelé veřejnoprávní služby mají podle článku 31 zákona o sdělovacích prostředcích právo vysílat programy na veřejnoprávních kanálech a Komise je názoru, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání jsou dostatečně pověřeni hlavním úkolem, tj. vysíláním programů.
8.3 Přiměřenost
(124)
V kapitole 6.3 sdělení o veřejnoprávním vysílání je vysvětleno, že posouzení přiměřenosti, které Komise provádí, je dvojí (45).
(125)
Komise musí na straně jedné vypočítat čisté náklady poslání veřejné služby svěřeného nizozemským provozovatelům veřejnoprávního vysílání a ověřit, zda tyto náklady byly nahrazeny nepřiměřeně, či nikoli. Při kompenzaci podniku nesmí státní podpora překročit čisté náklady poslání veřejné služby. Pro výpočet čistých nákladů je nutno vzít v úvahu rovněž ostatní přímé a nepřímé příjmy vyplývající z poslání veřejné služby. Z toho důvodu se při posuzování přiměřenosti podpory bere v úvahu čistý zisk z využití činnosti veřejné služby.
(126)
Na straně druhé Komise musí prověřit veškeré informace, která má k dispozici a které naznačují, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání narušili hospodářskou soutěž na komerčních trzích více, než je nutné pro naplnění poslání veřejné služby. Například provozovatel veřejnoprávního vysílání by do té míry, v níž jsou nižší příjmy pokryty státní podporou, mohl být sváděn k tomu, aby stlačoval ceny za reklamu nebo jiné činnosti, které nejsou veřejnými službami na trhu, aby snížil příjem konkurentů. Takový postup by vyžadoval dodatečné státní financování k náhradě ušlých příjmů z komerčních činností a znamenal by proto nadměrnou kompenzaci za povinnosti vyplývající z veřejné služby.
8.3.1 Průhlednost a rozvržení nákladů
(127)
Komise musí nejprve určit náklady na službu obecného hospodářského zájmu. Jelikož nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání provádějí rovněž činnosti, které nejsou veřejnou službou, vyžaduje od nich směrnice Komise 80/723/EHS o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (46), ve znění směrnice Komise 2000/52/ES (47), aby pro různé druhy prováděných činností vedli oddělené účty. Náklady a příjmy musí být správně přiřazeny na základě jasně definovaných, objektivních zásad nákladového účetnictví. Pouze náklady, které lze v plné výši připsat činnostem veřejné služby, ačkoli prospívají také obchodním činnostem, se nemusejí rozdělovat mezi tyto dva druhy činností a mohou být zcela přiřazeny k veřejné službě (48).
(128)
Směrnice o průhlednosti byla v Nizozemsku provedena novelou zákona o hospodářské soutěži („Mededingingswet“) (49). Zvláštní výnos (50) mimoto provozovatele veřejnoprávního vysílání zavazuje, aby vedli oddělené účty pro veškeré vedlejší činnosti a činnosti sdružení. Na základě toho nizozemské orgány poskytly informace o nákladech a příjmech provozovatelů veřejnoprávního vysílání v období 1994-2005.
(129)
Podle požadavků směrnice o průhlednosti by členské státy měly zajistit nejen to, aby byly vedeny oddělené účty pro činnost veřejné služby a činnosti, které veřejnou službou nejsou, ale rovněž to, že veškeré náklady a výnosy jsou správně rozděleny na základě důsledně uplatňovaných a objektivně zdůvodnitelných zásad analytického účetnictví a že byly jasně stanoveny zásady analytického účetnictví, podle kterých se jednotlivé účty vedou.
(130)
V daném případě však Komise zjistila, že výnos nestanoví, jak mají provozovatelé veřejnoprávního vysílání rozdělovat náklady, které jsou společné pro činnosti veřejné služby a činnosti, které veřejnou službou nejsou. Informace poskytnuté nizozemskými orgány mimoto potvrzují, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání používají k rozdělení nákladů různé postupy. Nizozemské orgány uvedly, že na úrovni jednotlivých provozovatelů je rozdělení správné, ale že vzhledem k možnému výběru, který provozovatelé vysílání mají s ohledem na rozdělování nákladů, se může toto rozdělení mezi jednotlivými provozovateli vysílání lišit. Komise však zjistila, že skutečnost, že u jednotlivých provozovatelů vysílání neexistuje jednotnost, naznačuje, že výnos nestanoví dostatečně, jak by se mělo rozdělování nákladů provádět.
(131)
Podle informací předložených nizozemskými orgány proto nelze učinit závěr, že náklady jsou správně rozdělovány na základě uznaných metod pro rozdělování nákladů. Komise se proto domnívá, že při posuzování toho, zda bylo státní financování přiměřené nákladům veřejné služby, by se měly vzít v úvahu všechny čisté příjmy z komerčních činností provozovatelů veřejnoprávního vysílání. To je rovněž v souladu s nizozemským právním rámcem, který se vztahuje na systém veřejnoprávního vysílání a který provozovatele vysílání zavazuje, aby pro účely veřejné služby použili veškerý svůj zisk, včetně zisku z komerčních činností (51).
8.3.2 Přiměřenost veřejného financování
(132)
Podle bodu 57 sdělení o veřejnoprávním vysílání je nutné, aby státní podpora nepřekročila čisté náklady poslání veřejné služby, které provozovateli vysílání vznikly. Po stanovení čistých nákladů veřejné služby je proto nutné zjistit, zda celková částka státního financování nepřekračuje stanovenou částku.
(133)
Jak bylo uvedeno výše, pokud nedošlo k úplnému nebo smysluplnému rozdělení nákladů, je nutno při výpočtu čistých nákladů veřejné služby vzít v úvahu čisté příjmy ze všech činností, které měly přímo či nepřímo prospěch z veřejného financování (52). Při stanovování čistých nákladů poslání veřejné služby není nutno brát v úvahu pouze výnosy ze „samostatných“ komerčních činností. To jsou činnosti, které neměly přímo či nepřímo (např. v podobě levnějších vstupů) prospěch ze státního financování nebo které uhradily plnou hodnotu vstupů, které mají společné s činností veřejné služby nebo které z této činnosti vyplývají.
(134)
Jak již bylo poznamenáno, v nizozemském systému veřejnoprávního vysílání neexistuje pojem „samostatných“ činností, ani smysluplné a úplné rozdělení prostředků mezi různé činnosti provozovatelů vysílání. Zákon o sdělovacích prostředcích kromě toho stanoví, že veškeré čisté výnosy z hlavního úkolu a vedlejších úkolů (53), vedlejších činností a činnosti sdružení (54) musejí být použity na plnění poslání veřejné služby (55).
(135)
Čisté náklady činnosti veřejné služby jsou proto určeny s přihlédnutím k příjmům ze všech činností provozovatelů veřejnoprávního vysílání. V souladu s tím:
-
za prvé, čisté náklady veřejné služby jsou určeny tak, že se od celkových nákladů na poskytování veřejné služby odečtou čisté výnosy odvozené z využití veřejné služby (hlavní a vedlejší úkoly) (56);
-
za druhé, vezmou se v úvahu všechny ostatní čisté příjmy z komerčních činností (vedlejší činnosti a činnosti sdružení);
-
za třetí, připočítají se všechny formy veřejného financování. Za prvé, roční státní financování a platby z fondu Stifo, které se považují za opatření „existující podpory“. Za druhé, financování ad hoc (platby z fondu FOR a z vyrovnávacích fondů) a platby z fondu CoBo, které se považují za „novou podporu“.
(136)
Součet všech výše uvedených položek určuje, zda celkové státní financování překračuje celkové čisté náklady veřejné služby či nikoli nebo (jinými slovy) zda existuje či neexistuje nadměrná kompenzace za úkoly v oblasti veřejné služby.
(137)
Pokud jde o poskytování technických služeb a zařízení organizací NOB zdarma, opatření by se v zásadě mělo vzít v úvahu při posuzování nadměrné náhrady. Není však nutné toto opatření výslovně zahrnout do výpočtů, jelikož přínosy z poskytování technických služeb zdarma lze považovat za náhradu nákladů, které by jinak musely být financovány. Tedy nutnost hradit dotyčné náklady by o stejnou částku zvýšila náklady veřejné služby, kterou byli nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání pověřeni. Zahrnutí těchto nákladů by proto nezměnilo konečný čistý výsledek (57).
8.4 Rozhodnutí o zahájení řízení a období, kdy probíhalo šetření
(138)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise stanovila prozatímně nadměrnou náhradu ve výši 110 milionů EUR. Výpočet byl založen na neúplných údajích o skutečné výši převodů do rezerv a o výši rezerv systému veřejnoprávního vysílání jako celku v průběhu let 1992-2002. Nizozemské orgány v té době neposkytly úplné údaje o jednotlivých provozovatelích vysílání.
(139)
Po zahájení řízení Komise obdržela údaje o výdajích a příjmech jednotlivých provozovatelů vysílání, které jsou podrobnější než celkové údaje poskytnuté v době zahájení řízení. Nové informace kromě toho obsahují aktuální údaje až do roku 2005 a rovněž odhad na rok 2006.
(140)
Toto rozhodnutí se týká plateb ad hoc, které byly placeny od roku 1994 a zahrnují období až do roku 2005. Pokud jde o konečné datum, nizozemské orgány vyzvaly Komisi, aby vzala v úvahu rovněž údaje z roku 2006. Komise to však nepovažuje za vhodné, jelikož údaje z roku 2006 představují pouze odhady pro probíhající rozpočtový rok.
8.4.1 Posouzení kompenzace jednotlivých provozovatelů veřejnoprávního vysílání
(141)
Zdá se, že v období 1994-2005 obdrželo nadměrnou náhradu nákladů 14 z 19 provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Nadměrná kompenzace vytvořila zisk ve výši 32 milionů EUR, který byl většinou převeden do jejich programových rezerv.
(142)
Část nadměrné náhrady však v některých případech byla použita k vyrovnání nedostatečné kompenzace v období před rokem 1994. Někteří provozovatelé vysílání měli na počátku roku 1994 zápornou programovou rezervu (58). Provozovatelé vysílání mohli evidovat záporné programové rezervy pouze tehdy, pokud náklady veřejné služby překročily různé zdroje financování veřejné služby. Jinými slovy, záporné programové rezervy mohly být pouze důsledkem nedostatečné náhrady nákladů veřejné služby.
(143)
Na druhou stranu, případné ztráty z komerčních činností musely být financovány z rezerv sdružení a nemohly se projevit v programových rezervách. Podle nizozemských orgánů byly rezervy sdružení vytvořeny ze soukromých zdrojů.
(144)
Existují rovněž případy, kdy nedostatečná náhrada nákladů veřejné služby byla dočasně financována rezervami sdružení. V roce 1993 byly rezervy sdružení nizozemskými orgány „zmraženy“; od tohoto okamžiku nebylo možné přidávat do rezerv sdružení příjmy z veřejné služby a komerčních činností. Výjimka však byla učiněna v případě úhrad plateb uskutečněných z rezerv sdružení před rokem 1994 ke krytí nefinancovaných nákladů veřejné služby. Podle nizozemských orgánů to je jediný případ, kdy byly po roce 1994 do těchto rezerv přidány finanční prostředky (59).
(145)
Komise se domnívá, že záporné částky zaznamenané v programových rezervách a kladné přírůstky rezerv sdružení po roce 1994 vznikly pouze v důsledku předchozí „nedostatečné náhrady“ nákladů veřejné služby. Následné vyrovnání těchto částek se proto považuje za způsobilé náklady na úkol v oblasti veřejné služby. Odpovídající částky proto nelze vzít v úvahu při určování nadměrné náhrady.
(146)
Jak bylo uvedeno výše, nadměrná náhrada většinou plynula do programových rezerv. V roce 2005 PO poprvé na základě článku 109a a čl. 19a odst. 1 písm. h) zákona o sdělovacích prostředcích rozhodla, že by rezervy jednotlivých provozovatelů vysílání, které převyšují 5 až 10 % jejich ročního rozpočtu, měly být převedeny na PO (60). Tento převod se rovněž považuje za součást opatření ad hoc a přihlíží se k němu při určování přiměřenosti náhrady. Tento převod v důsledku snížil celkovou náhradu pro jednotlivé provozovatele veřejnoprávního vysílání a zároveň zvýšil nadměrnou kompenzaci PO.
(147)
Odečtením (za každý rok od roku 1994 do roku 2005) čistých nákladů veřejné služby od celkových finančních prostředků získaných od státu způsobem popsaným v odstavci 135 Komise dospěla k závěru, že žádný z jednotlivých provozovatelů vysílání neobdržel veřejné finanční prostředky převyšující 10 % jeho ročního rozpočtu. Jelikož náklady na veřejnoprávní vysílání se v jednotlivých letech mohou lišit, stát může z rozpočtových důvodů chtít udržet výkyvy ve státním financování na nejnižší možné míře a povolit převedení určitého procentního podílu roční nadměrné náhrady do příštího roku. Komise tuto zásadu uznala v případu dánského veřejnoprávního vysílání (61).
(148)
Komise v tomto případu uvedla, že taková rezerva má být zřízena za určitým účelem, a kromě toho je třeba ji uvést do souladu s pravidly a blíže určit termín, kdy se má zjištěné nadbytečné kompenzování vrátit, tj. odečíst od náhrady pro příští rok, pokud bylo zjištěno nadměrné kompenzování. Pokud tedy nadměrná náhrada nepřekročí 10 % částky roční kompenzace, tato nadměrná náhrada je v souladu se Smlouvou o ES a lze ji převést do příštího roku a odečíst z částky kompenzace splatné s ohledem na toto období.
(149)
Jak již bylo uvedeno, nizozemské orgány rozhodly, že jednotliví provozovatelé veřejnoprávního vysílání mohou udržovat vyhrazenou rezervu představující nejvýše 5 až 10 % jejich ročního rozpočtu (62). S ohledem na toto omezení PO v roce 2005 nařídila převod částky ve výši 42,457 milionů EUR z rezerv jednotlivých provozovatelů vysílání na PO. Orgány se rovněž zavázaly, že od roku 2006 budou rezervy pravidelně sledovat a nařizovat navrácení nadměrných částek nad 10 % roční kompenzace (63). Usuzuje se proto, že jsou splněny podmínky, aby částka nadměrné náhrady, která nepřekračuje 10 % ročního rozpočtu provozovatelů veřejnoprávního vysílání, byla uznána za slučitelnou (64).
(150)
Jelikož nadměrná náhrada nepřekračuje 10 % hranici ročního rozpočtu, lze ji považovat za oprávněnou s ohledem na poskytování veřejné služby, a podpora se tudíž považuje za slučitelnou s čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
8.4.2 Nadměrná náhrada pro PO
(151)
PO rovněž obdržela kompenzaci za svou řídící a koordinační roli v systému veřejnoprávního vysílání. Tuto úlohu vykonává samostatná organizace, tzv. PO, která vede oddělené účty. Nizozemské orgány uvedly, že ačkoli jsou NOS RTV a PO součástí jednoho právního subjektu a předkládají rovněž konsolidovanou účetní závěrku, nemají v žádném případě přístup k prostředkům druhé strany.
(152)
Na základě oddělených účtů PO a podle postupu popsaného v odstavci 135 Komise dospěla k závěru, že PO obdržela celkovou nadměrnou kompenzaci ve výši 55,908 milionů EUR, a to bez rezerv, které byly v roce 2005 převedeny od jednotlivých provozovatelů vysílání. Převod rezerv činil 42,457 milionů EUR. Pokud se vezme v úvahu tento převod, celková částka nadměrné náhrady pro PO činí 98,365 (55,908+42,457) milionů EUR.
Tabulka 4
Přehled ročního financování PO (1994-2005) částky v milionech EUR (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Celkem
Náklady na činnost veřejné služby
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Výnosy z činnosti veřejné služby
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Čisté náklady veřejné služby
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Čistý výsledek komerčních činností
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Potřeba veřejného financování
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Roční platby
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Roční platby z fondu Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Celková roční náhrada
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Výsledek před platbami ad hoc
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Platby z fondu FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Platby z vyrovnávacích fondů
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Platby z fondu CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Převod nadměrných rezerv
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Platby ad hoc celkem
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Mimořádné položky
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Celková nadměrná/nedostatečná náhrada
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Usuzuje se, že nadměrná náhrada ve výši 98,365 milionů EUR není pro poskytování veřejné služby nezbytná, a nemůže proto využít odchylky v čl. 86 odst. 2 o zákazu státní podpory. Nadměrná náhrada se proto nepovažuje za slučitelnou podporu a měla by být PO v zásadě navrácena.
(154)
Zdá se však, že nadměrná náhrada překračuje celkové platby ad hoc, které připadly PO. PO obdržela částku ve výši 33,870 milionů EUR jako platby ad hoc ze státního rozpočtu na sdělovací prostředky a převod ad hoc částky ve výši 42,457 milionů EUR od ostatních provozovatelů vysílání. To dohromady znamená celkovou částku ve výši 76,327 milionů EUR plateb obdržených z opatření ad hoc. Platby ad hoc přinesly rovněž úroky, které by se měly vzít v úvahu při určování výše finančních prostředků, které nebyly obdrženy v rámci „existující podpory“. Částka, kterou je nutno navrátit, by tedy činila 76,327 milionů EUR včetně úroků, jelikož „zbývající“ nadměrná náhrada byla poskytnuta prostřednictvím existující podpory a nemusí být navrácena.
8.5 Protisoutěžní chování na komerčních trzích
(155)
Jak bylo vysvětleno ve sdělení o veřejnoprávním vysílání, Komise zastává názor, že protisoutěžní chování provozovatelů veřejnoprávního vysílání nelze považovat za nezbytné pro naplnění poslání veřejné služby. V rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise zmínila níže uvedena možná narušení na trzích.
8.5.1 Kabelový přenos
(156)
Ve vzorové smlouvě uzavřené v roce 1985 mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize se na žádost nizozemské vlády stanoví, že provozovatelé kabelové televize neplatí za práva k duševnímu vlastnictví za přenos nizozemských veřejnoprávních televizních programů. S ohledem na zřeknutí se platby za práva k duševnímu vlastnictví od provozovatelů kabelové televize je možno se ptát, zda PO jednala jako běžný tržní subjekt, jelikož se vzdala komerčního příjmu.
(157)
Nizozemské orgány však tvrdí, že skutečnost, že PO nepožadovala poplatek za práva k duševnímu vlastnictví, není nutně v rozporu s tržním chováním. Provozovatelé komerčního vysílání ostatně od provozovatelů kabelové televize rovněž nepožadují poplatek za přenos svých programů (66).
(158)
Komerční dohody mezi provozovateli vysílání a provozovateli kabelové televize mají ve skutečnosti různou podobu, zejména s ohledem na skutečnost, že transakce zahrnuje výměnu přenosových služeb proti dostupnosti obsahu, což je cenné pro obě strany. Komise v souladu s tím zjistila, že neexistují žádné jednoznačné náznaky, že PO jednala v rozporu s tržním chováním a že tím, že se vzdala komerčních výnosů, vzrostla potřeba státního financování.
8.5.2 Reklamní trh
8.5.2.1 Údajné cenové podbízení u GRP 20-49
(159)
Při zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise neměla dostatek důkazů o cenovém podbízení ze strany STER. Je však nutno posoudit informace, které po zahájení řízení poskytli žadatelé a nizozemské orgány.
(160)
Bod 58 sdělení uvádí, že veřejnoprávní vysílací organizace by mohla být sváděna k tomu, aby stlačovala ceny za reklamu, aby snížila příjem konkurentů. Je však třeba mít na paměti, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání v Nizozemsku neprovádějí přímo reklamní činnost, ale tato činnost je vykonávána zvláštní organizací s názvem STER. Posláním STER je využít dobu, která je k dispozici pro reklamy, tak, aby zajistila optimální příspěvek k centrálnímu financování provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Funguje jako zprostředkovatel, jehož posláním je maximalizovat zisky z prodeje reklamního času provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Jak již bylo zmíněno v odstavci 17, STER převádí příjmy z reklamy přímo do rozpočtu na sdělovací prostředky.
(161)
Možné cenové podbízení na straně STER by se mělo projevit v některých či ve všech těchto okolnostech: nižší ceny STER oproti jejím konkurentům, nárůst podílu na trhu a ztráta výnosů STER.
(162)
Za prvé, jak Komise uvedla rovněž v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, za smysluplnou náhradu kritérií uvedených v bodě 58 sdělení o veřejnoprávním vysílání by se mohlo považovat porovnání cen veřejných a soukromých společností prodávajících reklamy.
(163)
Za účelem porovnání cen je nejdůležitější cílová skupina diváků ve věku 20-49 let. Jak lze vyvodit z Tabulka 5, existují různé podskupiny, přičemž mnoho z nich se zaměřuje na diváky ve věkové kategorii 20-49 let:
Tabulka 5
Procentní podíl cílových GRP získaných STER (důvěrné údaje, rok 2004)
Cíl. skup.
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Kupující 20-49
Kupující 20-49 + dítě
Muži 20-34
Ženy 20-34
Získáno
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 27.1.2005.
(164)
Tabulka 5 naznačuje, že STER prodává reklamu převážně pro kategorii diváků ve věku 20-49 let. Od roku 1999 se podíl STER na reklamním trhu a sledovanost dosažená provozovateli veřejnoprávního vysílání u cílové skupiny 20-49 snížily. V této cílové skupině 20-49 let byly ceny brutto účtované zadavatelům reklamy tyto:
Tabulka 6
Ceny brutto pro GRP 20-49 let (18:00 h-24:00 h), 1995-2005 v EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Provozovatelé komerčního vysílání
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 23.2.2006.
(165)
Podle výše uvedených údajů byly ceníkové ceny STER u GRP 20-49 pouze mírně nižší než ceníkové ceny provozovatelů veřejnoprávního vysílání. Podle nizozemských orgánů mohou provozovatelé vysílání a STER poskytovat značné slevy. Zdá se, že provozovatelé komerčního vysílání poskytovali mnohem vyšší slevy, zejména od roku 1998. Tyto slevy jsou uvedeny níže:
Tabulka 7
Skutečné slevy poskytnuté v období 1994-2005 v %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Provozovatelé komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 24.2.2006.
(166)
Ačkoli STER má méně atraktivní diváctvo než provozovatelé komerčního vysílání (má nízkou selektivnost, proto je méně schopna nabídnout velmi specifickou cílovou skupinu) a nižší sledovanost a podíl na reklamním trhu (viz tabulka 9), její ceny netto jsou vyšší než ceny účtované provozovateli komerčního vysílání.
Tabulka 8
Ceny netto pro GRP 20-49 let (18:00 h-24:00 h), 1995-2005 v EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Provozovatelé komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Z Tabulka 9 lze kromě toho odvodit, že u veřejnoprávního vysílání existuje jednoznačný vzájemný vztah mezi poklesem sledovanosti a podílem reklamy. Neexistuje žádný důkaz, že kvůli možnému cenovému dumpingu STER zvyšuje svůj podíl na trhu či si jej přinejmenším udržuje, a to i přes pokles sledovanosti provozovatelů vysílání, kteří jsou jejími klienty. Naopak, STER ztrácí podíl na reklamním trhu obdobným tempem, jakým provozovatelé veřejnoprávního vysílání přicházejí o diváky.
Tabulka 9
Sledovanost a podíly na reklamním trhu
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Sledovanost provozovatelů komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Reklama provozovatelů komerčního vysílání
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Sledovanost PVV
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Reklama PVV
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Zdroj
:
dopis nizozemských orgánů ze dne 3.2.2006.
(168)
Neexistují žádné důkazy, že STER přichází o výnosy z reklamy, aby zvýšila svůj podíl na trhu.
Obr. 1
Vývoj hrubých a čistých příjmů
(169)
Z Tabulka 7 a Obr. 1 lze odvodit, že STER nabízela značné slevy. Nicméně z grafu 1 lze vyvodit rovněž to, že navzdory těmto slevám byly čisté příjmy z reklam poměrné stálé. Využití slev nevedlo k významné změně příjmů.
(170)
Zdá se, že na nizozemském reklamním trhu nenastala ani jedna z okolností, které cenové podbízení obvykle doprovázejí, tj. nižší ceny, nárůst podílu na trhu a dočasná ztráta příjmů. Opět je nutno zdůraznit, že STER je společností, která je nezávislá na provozovatelích veřejnoprávního vysílání a jejíž příjmy plynou přímo do rozpočtu na sdělovací prostředky. V souladu s tím Komise učinila závěr, že neexistují žádné náznaky, že STER prodávala za nižší ceny v míře, která by vedla k nepatřičné ztrátě příjmů, což by zvýšilo potřebu dalšího státního financování systému veřejnoprávního vysílání.
8.5.2.2 Kritérium pro ceny za reklamu
(171)
Skupina SBS Broadcasting BV uvedla, že „pouhé porovnání cen za GRP 20-49 placených STER nebo IP a/nebo SBS nemůže být výlučným kritériem pro určení, zda se STER dopouští cenového podbízení, či nikoli“.
(172)
Skupina SBS dále uvádí, že zadavatelé reklam jsou ochotni zaplatit dodatečný příplatek za GRP 20-49, jež STER nabízí, a to s ohledem na skutečnost, že oslovuje diváky mimo cílovou skupinu. Mimoto ceny STER pro GRP 13+ (kategorie mladistvých) za skutečnou dodávku jsou ve skutečnosti mnohem nižší než ceny komerčních konkurentů u GRP 13+. Tyto záležitosti Komise předložila nizozemským orgánům (67).
(173)
Co se týká první otázky, hned na počátku je nutno objasnit, že marketingové společnosti při propagaci svých výrobků hodlají oslovit určitou cílovou skupinu. Diváci mimo tuto cílovou skupinu nejsou důležití. Jedním z kritérií pro získání reklamního času je selektivnost cílových diváků. Není-li reklamní spot selektivní, tj. pokud existuje značné množství tzv. „odpadu“ (reklama oslovující diváky mimo cílovou skupinu), pak je reklamní spot méně zajímavý. Vzhledem ke skutečnosti, že reklama prodávaná STER má nízkou selektivnost (přitahuje široké spektrum diváků), je podle nizozemských orgánů pro STER v současnosti obtížné udržet své sazby za reklamu. Za druhé, GRP 13+ má menší význam než GRP 20-49. Informace v Tabulka 5 ukazují poměrně malý význam GRP 13+ (důvěrné informace) a jasně naznačují, že GRP 13+ není pro porovnání cen rozhodující. Jak nizozemské orgány uvedly, mnohem důležitější je GRP 20-49. Skutečnost, že cena GRP 13+ je u STER nižší, jako taková neprokazuje, že ze strany provozovatelů veřejnoprávního vysílání obecně dochází k cenovému podbízení.
8.5.2.3 Závěr k reklamě
(174)
I přesto, že STER nabízela značné slevy, celkové příjmy pocházející z reklamy se nesnížily, ale byly stálé. Po posouzení ostatních tvrzení a odpovědí nizozemských orgánů Komise vyvozuje závěr, že v současnosti neexistují důkazy, že se STER nepokoušela maximalizovat své příjmy z reklamy a že její chování vedlo k potřebě většího státního financování.
8.5.3 Fotbalová práva
(175)
V době zahájení řízení Komise uvedla, že neexistují žádné zřejmé důkazy, jež by umožnily vyvodit závěr, že provozovatelé vysílání zaplatili za práva na přenos fotbalových utkání cenu, která by strukturálně převyšovala tržní hodnotu. Jedním z důvodů bylo to, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání nabídli během jednání vyšší částky, než byli ochotni nabídnout provozovatelé komerčního vysílání. Skupina CLT-UFA si stěžovala, že nizozemští provozovatelé veřejnoprávního vysílání platí za fotbalová práva nepřiměřeně vysoké ceny. Komise uvedla, že tuto situaci dále posoudí.
(176)
Následné šetření neprokázalo, že provozovatelé veřejnoprávního vysílání přeplatili provozovatele komerčního vysílání, ani že provozovatelé veřejnoprávního vysílání nabyli práva na přenos fotbalových událostí v míře, která může vyloučit z trhu konkurenty. Byly zjištěny příklady, kdy v období, v němž probíhalo šetření, měli důležitá fotbalová práva provozovatelé komerčního vysílání (viz odstavec 55).
(177)
Ačkoli v tomto řízení nebylo možno zjistit konkrétní protisoutěžní postupy, otázka, zda systém jako takový nabízí dostatečné záruky s ohledem na možnost protisoutěžního jednání, bude předmětem řízení v případu č. E-5/2005 o existující podpoře.
9. ZÁVĚR
(178)
Z výše uvedených důvodů Komise dospěla k závěru, že došlo k nadměrné náhradě ve výši 98,365 milionů EUR poskytnuté prostřednictvím opatření státní podpory, kterou nelze považovat za slučitelnou se společným trhem podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, a proto by ji měla společnost NOS vrátit s ohledem na funkce, které vykonává jako PO.
(179)
Nicméně vzhledem k tomu, že nadměrná náhrada překračuje celkové platby ad hoc, které připadly PO a činí celkem 76,3 milionů EUR, navrácení by se mělo omezit na částku 76,327 milionů EUR včetně úroků, jelikož „zbývající“ nadměrná náhrada byla poskytnuta prostřednictvím existující podpory a nemusí být navrácena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora ad hoc, kterou Nizozemsko poskytlo společnosti NOS za její působení jako PO, je neslučitelná se společným trhem.
2. Neslučitelná státní podpora ad hoc musí být od společnosti NOS získána zpět. Částka, která má být navrácena, činí 76,327 milionů EUR včetně úroků.
3. Státní podpora ad hoc udělená jednotlivým provozovatelům veřejnoprávního vysílání je slučitelná se společným trhem pod podmínkou, že pokud tato podpora vedla k nadměrné náhradě nákladů na úkoly v oblasti veřejné služby, přebytek je uložen ve zvláštní účelové rezervě, jejíž výše nepřekračuje 10 % ročního rozpočtu provozovatele vysílání, a za předpokladu, že Nizozemsko pravidelně sleduje dodržování tohoto omezení.
Článek 2
1. Nizozemsko učiní veškerá nezbytná opatření, aby podporu uvedenou v odstavci 1 protiprávně vyplacenou příjemci vyžádalo od PO zpět.
2. Požadavek na navrácení musí být proveden bezodkladně a podle postupů vnitrostátního práva, pokud dovolují bezodkladné a účinné provedení tohoto rozhodnutí. Podpora požadovaná k navrácení zahrnuje úroky od data jejího poskytnutí příjemci do okamžiku jejího navrácení.
3. Úroky, které je třeba podle odstavce 2 požadovat, se vypočítávají podle postupů stanovených v článcích 9 a 11 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (68).
4. Ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Nizozemsko uloží příjemci uvedenému v článku 1, aby navrátil protiprávní a neslučitelnou podporu včetně splatných úroků.
Článek 3
Nizozemsko do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí Komisi sdělí opatření, která jsou stanovena nebo která byla přijata k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Tyto informace budou sděleny prostřednictvím dotazníku uvedeného v příloze 1 tohoto rozhodnutí. Nizozemsko ve stejné lhůtě předloží všechny doklady potvrzující, že vůči příjemci protiprávní a neslučitelné podpory bylo zahájeno řízení o navrácení podpory.
Článek 4
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 22. června 2006
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 22 de junio de 2006
relativa a la financiación ad hoc para los entes públicos de radiodifusión holandeses C 2/2004 (ex NN 170/2003).
[notificada con el número C (2006) 2084]
(El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2008/136/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Habiendo invitado a las partes interesadas a presentar sus comentarios de conformidad con las disposiciones citadas anteriormente (1),
Vistos sus comentarios,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO Y ANTECEDENTES
1. PROCEDIMIENTO
(1)
En 2002 (2) y 2003 (3) la Comisión recibió varias denuncias que señalaban que el sistema público de financiación de los entes públicos de radiodifusión holandeses constituía ayuda estatal ilegal e incompatible en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(2)
Durante la investigación preliminar de las denuncias, la Comisión recibió información adicional de los denunciantes (4) y de las autoridades holandesas (5).
(3)
Tras la evaluación preliminar de las presuntas medidas de ayuda, la Comisión informó a los Países Bajos por carta de 3 de febrero de 2004 de que había decidido incoar el procedimiento del artículo 88, apartado 2, del Tratado CE con respecto a ciertas medidas que podían considerarse ayuda nueva.
(4)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (6). La Comisión invitó a los interesados a presentar observaciones sobre la ayuda.
(5)
Los Países Bajos respondieron a la decisión de incoar el procedimiento por carta de 30 de abril de 2004. Por otra parte, la Comisión recibió comentarios de once partes interesadas (7). Mediante carta de 29 de abril de 2004, la Comisión envió los comentarios a los Países Bajos. Las autoridades holandesas respondieron por carta de 13 de agosto de 2004.
(6)
La Comisión envió preguntas adicionales a las autoridades holandesas mediante cartas de 4 de enero y 25 de mayo de 2005 a las cuales las autoridades holandesas respondieron mediante cartas de 27 de enero y 25 de julio de 2005. Se recibió más información de uno de los denunciantes (De Telegraaf) el 25 de julio de 2005 y de las autoridades holandesas el 2 de septiembre. El 22 de noviembre de 2005 la Comisión pidió a las autoridades holandesas nuevas aclaraciones mediante correo electrónico, al que las autoridades respondieron el 25 de noviembre de 2005. Tras una reunión con las autoridades la Comisión decidió que aún se necesitaba una mayor aclaración. Con este fin, el 22 de diciembre de 2005 se envió una petición de información a las autoridades holandesas a la cual éstas, a las que se había concedido un nuevo plazo, respondieron el 3 de febrero de 2006. En lo que respecta a esta respuesta se intercambiaron otros correos electrónicos entre las autoridades holandesas y la Comisión en febrero y abril de 2006.
(7)
El 24 de septiembre de 2004 se celebró una reunión entre las autoridades holandesas y la Comisión. El 27 de octubre de 2004 tuvo lugar una reunión con De Telegraaf. El 5 de enero de 2005 se celebró una reunión con Broadcast Partners. Los días 27 de julio y 23 de septiembre de 2005 se celebraron sendas reuniones entre la Comisión y RTL y VESTRA respectivamente. La Comisión mantuvo otras reuniones con las autoridades holandesas los días 1 y 14 de febrero de 2006.
(8)
Además de este procedimiento correspondiente a la ayuda nueva, la financiación de los entes públicos de radiodifusión (en lo sucesivo EPR) mediante pagos anuales del Estado y el Fondo de fomento (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties) (8) son objeto de examen en un procedimiento separado de «ayuda existente» (véase la ayuda estatal no E-5/2005). En la presente Decisión la Comisión sólo se refiere a las medidas que son objeto de este procedimiento de «ayuda existente» en la medida en que es necesario para presentar un esbozo general de la financiación de la radiodifusión pública. Sin embargo, no se ocupará del aspecto de la compatibilidad de los pagos periódicos anuales y de los pagos del Fondo de fomento con las normas sobre ayudas estatales.
(9)
Esta decisión también se limita a la evaluación de la financiación de las actividades esenciales de los EPR (las llamadas tareas principales) y por lo tanto quedan excluidas las actividades adyacentes como los nuevos servicios de los medios de comunicación, los servicios de SMS e i-mode. Del mismo modo, esta decisión no se ocupa de la inversión de NOS en el operador de red Nozema, que según algunas denuncias podría no haber sido realizada en condiciones de mercado. Estos aspectos se tratarán por separado.
(10)
Finalmente, la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal abarca el procedimiento a partir de 1992. Sin embargo, parece que los primeros pagos ad hoc no se efectuaron hasta 1994. Además, ahora se dispone de cifras hasta 2005 que deberían tenerse en cuenta. Así pues, el período cubierto por la decisión se extendería de 1994 - cuando se realizó el primer pago ad hoc - a 2005 - que es el último año para el que se dispone de cifras finales. Cabe señalar que las autoridades holandesas invitaron a la Comisión a tener también en cuenta el año 2006. Sin embargo las cifras de 2006 son sólo provisionales y por lo tanto no pueden tenerse en cuenta.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DEL SISTEMA PÚBLICO DE RADIODIFUSIÓN
(11)
En la sección 2.1 de este capítulo se definirán los operadores del sector (público) de la radiodifusión y en la sección 2.2 se presentarán los diferentes elementos del sistema de financiación del sector holandés de la radiodifusión en general. A este respecto, se describirán las disposiciones legales que encomiendan una misión de servicio público a los entes públicos de radiodifusión, se explicará cuáles son los distintos mecanismos de financiación (pagos anuales y pagos ad hoc), y finalmente, se explicarán las reservas que los entes públicos de radiodifusión han constituido y utilizado para el desempeño de su tarea pública. Posteriormente, se examinarán las actividades comerciales de los entes públicos de radiodifusión holandeses (sección 2.5). La sección 2.6 explica la adquisición de derechos de fútbol por NOS y la sección 2.7 trata de la relación entre entes de radiodifusión y operadores de cable. Finalmente, la sección 2.8 determina las medidas que son objeto del presente procedimiento.
2.1. Operadores del sector (público) de radiodifusión
(12)
El sistema de servicio público de radiodifusión consta de varias organizaciones, que incluyen ocho asociaciones privadas (radiodifusores privados a cuyos miembros les ha sido encomendada una misión de servicio público) y diez fundaciones privadas (radiodifusores privados a cuyos miembros no les ha sido encomendada una misión de servicio público) (9).
(13)
Además de los radiodifusores mencionados en el apartado 12, el sistema de servicio público de radiodifusión incluye otro operador - NOS - que desempeña una doble función. La primera es la de un organismo público de radiodifusión, responsable de programas de TV y de radio (bajo la denominación de «NOS RTV»). La segunda función es la de coordinador de todo el sistema del servicio público de radiodifusión que desempeña el Consejo de administración de NOS (llamado «Publieke Omroep» y en lo sucesivo denominado PO). El PO, cuyas funciones y tareas le han sido encomendadas por la ley de medios de comunicación, fomenta la cooperación entre los entes públicos de radiodifusión, coordina los tres canales públicos de televisión e informa dos veces al año a la Autoridad de medios de comunicación sobre las actividades de los entes públicos de radiodifusión.
(14)
NOS recibe financiación del presupuesto destinado a los medios de comunicación tanto para las tareas realizadas como «PO» como para las realizadas como NOS RTV.
(15)
Los programas de televisión de servicio público son emitidos por los organismos públicos de radiodifusión a través de tres canales públicos (10).
(16)
La Organización holandesa de producción de radiodifusión (Nederlands Omroepbedrijf, en lo sucesivo denominada NOB) también forma parte del sistema público de radiodifusión. La NOB lleva a cabo la grabación, preparación de la transmisión y la transmisión real de sonidos, imágenes en movimiento y datos a todos los canales de distribución posibles. La NOB presta estos servicios a los radiodifusores comerciales y a los organismos públicos de radiodifusión. Los servicios prestados a los organismos públicos de radiodifusión son considerados servicios públicos por el Gobierno holandés y cuentan con financiación pública (11).
(17)
Una fundación separada (Stichting Ether Reclame, en lo sucesivo denominada STER) es responsable exclusivamente de la venta de espacios publicitarios y de la emisión de la publicidad en los canales públicos. La STER es responsable del tiempo de emisión que se le ha asignado. Los ingresos generados por la STER se transfieren directamente al Estado.
(18)
Además de los entes públicos de radiodifusión nacionales, hay varios radiodifusores comerciales que también operan a escala nacional. Estos radiodifusores comerciales son, por ejemplo, RTL (RTL 4, 5 y 7 (todos ellos pertenecientes al grupo CLT-UFA), SBS6, NET5 y Veronica (del grupo SBS Broadcasting) y Talpa (Talpa Media Holding). Sus ingresos proceden principalmente de la publicidad televisiva.
2.2. Marco aplicable a la radiodifusión de servicio público
(19)
El sector de la radiodifusión se rige actualmente por la ley de medios de comunicación (LM) y el decreto de medios de comunicación (DM). La ley autoriza a los entes públicos de radiodifusión a llevar a cabo cuatro categorías de actividades que se definen en la vigente LM como la «tarea principal», las «tareas adyacentes», las «actividades adyacentes» y las «actividades de la asociación». Los entes públicos de radiodifusión pueden obtener financiación del Estado para la «tarea principal» y las «tareas adyacentes».
2.2.1. Definiciones legales
(20)
El artículo 13, c), 1 de la LM describe la «tarea principal» del servicio público de radiodifusión del modo siguiente:
(a)
asegurar una oferta pluralista y de alta calidad de programas para la radiodifusión general en las áreas de la información, la cultura, la educación y el entretenimiento a nivel nacional, regional y local y transmitirlos o hacerlos transmitir por canales en abierto;
(b)
realizar todas las actividades necesarias relativas a la oferta de programas y la transmisión;
(c)
difundir programas destinados a países y áreas fuera de los Países Bajos y a los ciudadanos holandeses que residen en el extranjero.
(21)
El artículo 13, c), 2 de la LM establece los requisitos generales para que los programas sean emitidos por los entes públicos de radiodifusión. Los programas deben «presentar una imagen equilibrada de la sociedad y de los intereses y puntos de vista sobre la sociedad, la cultura y la filosofía de la población; y
(a)
los programas tienen que ser accesibles a toda la población en las áreas pertinentes;
(b)
contribuyen al pluralismo y a la diversidad cultural de los Países Bajos (…)».
(22)
Además, el tiempo total de la programación que debe asignarse a las distintas categorías tales como la cultura, la educación, y el entretenimiento, está regulado mediante porcentajes predeterminados (12).
(23)
El artículo 16 de la LM establece que ciertas tareas serán realizadas por NOS RTV y sienta los pormenores de estas tareas. Se contempla la cobertura de acontecimientos deportivos, con inclusión de partidos de competición y de copa así como de acontecimientos internacionales, pero sin limitarse a estos. El porcentaje del tiempo total de radiodifusión que debe dedicarse a tales acontecimientos deportivos no está predeterminado por ley. En la práctica NOS RTV pretende dedicar del 9 % al 11 % del tiempo total de emisión a programas deportivos (13).
(24)
Las asociaciones de radiodifusión tienen derecho a tiempo de radiodifusión para ofrecer programas nacionales de televisión y tienen derecho a recibir financiación del Estado para la ejecución de esta tarea (artículo 31, 4, de la LM).
(25)
De conformidad con el artículo 13, c), 3 de la LM, que se introdujo en 2000, el sistema público de radiodifusión «puede también cumplir su tarea, según lo mencionado en el primer párrafo, proporcionando medios de suministro y distribución de material para programas distintos de los contemplados en el párrafo 1, a)». Es decir, los organismos públicos de radiodifusión pueden difundir el contenido de servicio público mencionado en el apartado 20 como tarea principal, en otras plataformas de medios de comunicación (como por ejemplo en Internet).
(26)
Las llamadas «tareas adyacentes» deben cumplir varias condiciones. Por ejemplo, no deben servir para que terceros obtengan beneficios (art. 55 LM). Ejemplos de estas tareas adyacentes son la explotación de un sitio Internet o de un canal temático.
(27)
También cabe mencionar que la explotación de tareas tanto «principales» como «adyacentes» genera ingresos para los organismos públicos de radiodifusión que se deben usar con fines de servicio público (14).
(28)
Los radiodifusores holandeses de servicio público también pueden realizar actividades que se definen como adyacentes y actividades de la asociación. Las actividades adyacentes (15) deben cumplir varias condiciones por ley. Ejemplos de tales actividades adyacentes son las ventas de guías de programas, el patrocinio, la venta de derechos sobre programas y de materiales relacionados con programas, el arrendamiento de espacio de oficina y la organización de espectáculos «drive-in».
(29)
Otras actividades son las llamadas «actividades de la asociación». Las actividades de la asociación son actividades realizadas por las asociaciones de radiodifusión para sus miembros. Incluyen la publicación de revistas y la organización y venta de viajes.
2.2.2. Tareas encomendadas y supervisión
(30)
Se encomienda a una autoridad independiente de medios de comunicación (Commissariaat voor de Media) la tarea de velar por el cumplimiento de la programación y de los requisitos financieros de la LM y de la legislación que la desarrolla (artículo 9 LM).
(31)
La Autoridad de medios de comunicación tiene una tarea legal, establecida en el artículo 134 LM, de velar por que los entes públicos de radiodifusión cumplan sus obligaciones, incluida la cuota relativa a los diversos tipos de programas. La Comisión de medios de comunicación puede imponer multas si no se cumplen las obligaciones. Además, la Autoridad de medios de comunicación controla si los radiodifusores respetan las restricciones legales aplicables al patrocinio y a la publicidad.
(32)
La Autoridad controla anualmente, sobre la base de los informes presentados por los contables, si las cuentas de los entes públicos de radiodifusión cumplen los requisitos de la LM, el decreto de medios de comunicación y el manual financiero. Si el resultado es positivo, la Autoridad formaliza las cantidades (presupuestadas) para el suministro periódico de programas (artículos 100 y 101 LM).
2.3. Fuentes de financiación de los entes públicos de radiodifusión
(33)
Los principales recursos financieros de los EPR son los pagos anuales recibidos del Estado. Para absorber las fluctuaciones presupuestarias, se permite a los EPR disponer de ciertas reservas. Además, desde 1994 los EPR han recibido pagos ad hoc.
(34)
Puesto que la evaluación de la compatibilidad de la financiación ad hoc no puede llevarse a cabo sin tener en cuenta las otras fuentes de financiación pública, la siguiente descripción cubre tanto los pagos anuales como los pagos ad hoc (aunque los pagos anuales y los pagos del Stifo no sean objeto de la presente decisión, sino que se examinarán por separado en el contexto de la investigación pendiente relativa a la «ayuda existente» no E-5/2005).
2.3.1. Pagos anuales
(35)
Los entes públicos de radiodifusión holandeses reciben anualmente contribuciones financieras procedentes del presupuesto del Estado para medios de comunicación. Durante el período 1994-2005, estos pagos totalizaron aproximadamente 71 000 millones de €. De esta cantidad, aproximadamente 819,6 millones de € se transfirieron al PO en concepto de su función de gestión y coordinación; los restantes 63 000 millones de € se pagaron a los radiodifusores individuales. El presupuesto para medios de comunicación se nutre de varias fuentes: la contribución estatal a la radiodifusión (pagada por los contribuyentes), los ingresos de publicidad de la STER y los ingresos por intereses del Fondo general de radiodifusión (Algemene Omroepreserve, en lo sucesivo denominado AOR) (16). El nivel del presupuesto para los medios de comunicación limita la cantidad de financiación anual que podría abonarse a los entes públicos de radiodifusión (y a otras organizaciones de medios de comunicación).
2.3.2. Stifo
(36)
Además de los pagos anuales, los entes públicos de radiodifusión recibieron pagos del Stifo (Fondo de fomento para producciones culturales). Los fondos concedidos por el Stifo constituyen una medida de ayuda estatal que fue aprobada por la Comisión (NN 32/91). Por lo tanto hay que considerar que la medida de ayuda del Stifo es una ayuda estatal existente. Los pagos del Stifo a los radiodifusores individuales de servicio público (el PO no recibió ningún pago del Stifo) ascendieron a 155 millones de € durante el período de referencia.
2.3.3.
Pagos ad hoc
(37)
Además de las transferencias mencionadas en los apartados 34 y 35, que se consideran las fuentes regulares de financiación de los EPR, los entes públicos de radiodifusión recibieron varios pagos de carácter ad hoc. Estos pagos se hicieron directamente a los radiodifusores o se canalizaron a través de fondos y reservas especiales.
2.3.3.1. Pagos de fondos complementarios
(38)
Los fondos complementarios son una parte del presupuesto para medios de comunicación. Durante el período 1996-1998, una cantidad de (17) millones de € se transfirió de los fondos complementarios a NOS RTV. Los fondos complementarios se introdujeron en 1996 para cofinanciar el aumento de precios de los derechos sobre programas. Las condiciones para la distribución de los pagos se adoptaron de mutuo acuerdo entre el Estado y los entes públicos de radiodifusión. Si los entes públicos de radiodifusión no pueden adquirir mediante sus presupuestos ordinarios los derechos que han aumentado de precio excesivamente, el Estado aporta una financiación equivalente, es decir cofinancia a partes iguales, la adquisición de estos derechos.
2.3.3.2. Pagos FOR
(39)
En 1998 se dio al ministerio de cultura la posibilidad (artículo 106a LM) de transferir dinero con carácter ad hoc del AOR (reserva general para la radiodifusión gestionada por la Autoridad de medios de comunicación) a un fondo destinado a financiar iniciativas específicas del PO. El fondo se creó en 1999 con la denominación de «FOR» y está bajo el control del PO.
(40)
Según el principio aplicable, si el AOR es superior a 90,8 millones de €, cabe la posibilidad de efectuar una transferencia al FOR. Sin embargo, esto no se realiza de forma automática. Cada año el ministro de educación, cultura y ciencia decide si se puede realizar una transferencia y si es así determina la cuantía de la misma. Cuando se aprueba esta transferencia, las normas se establecen en un protocolo. Estos protocolos se establecieron en 1999 y 2001. Sobre la base de la ley de medios de comunicación (artículo 99, 2, d)), el presupuesto también debe explicar cómo se propone gastar el dinero el consejo de administración. Basándose en esta propuesta, el ministro puede poner fondos del FOR a disposición del PO, que pueden utilizarse para los fines establecidos por el ministro al liberar los recursos (18). Aunque el FOR sea un fondo dedicado a iniciativas del PO, no es una reserva que forme parte de los activos del PO.
(41)
Los fondos disponibles en el FOR permiten al PO dar un impulso cualitativo, mejorar la programación e invertir en los entes públicos de radiodifusión en general. Más concretamente, el objetivo del FOR es:
-
compensar los menores ingresos por publicidad de la STER;
-
consolidar la variedad y calidad de la programación cuando esto implica unos costes iniciales adicionales; y
-
financiar inversiones en apoyo del conjunto del servicio público holandés de radiodifusión.
(42)
Antes de 2005 el sistema público de radiodifusión había recibido 191,2 millones de € del FOR, de los cuales 157,4 millones de € se transfirieron a los organismos públicos de radiodifusión individuales y 33,8 millones de € al PO.
2.3.3.3. Pagos del CoBo
(43)
El fondo para la coproducción (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: en lo sucesivo denominado CoBo) se creó para financiar coproducciones entre entes públicos de radiodifusión holandeses y otros productores de programas. Sus ingresos proceden de los derechos de autor pagados por los operadores de cable belgas y alemanes por la distribución de los tres canales holandeses en Bélgica y Alemania. El fondo fue creado por los entes públicos de radiodifusión y se gestiona a través de una fundación. El consejo de administración del fondo está compuesto por directores de los entes públicos de radiodifusión.
(44)
En 1994, las autoridades holandesas decidieron hacer pagos a dos subfondos gestionados por CoBo, el «Fondo para películas» que financia coproducciones de películas y documentales, y el proyecto «Telefilm» dirigido a fomentar la producción de películas de alta calidad para la televisión.
(45)
Los radiodifusores individuales de servicio público han recibido 31,7 millones de € del dinero público del CoBo durante el período de 1994 a 2005 (el PO no recibió ningún pago del CoBo).
2.4. Las reservas de los radiodifusores individuales
(46)
Cada organismo público de radiodifusión dispone de ciertas reservas, que son, por lo general, una reserva para programas y una reserva de la asociación o fundación, dependiendo de si el organismo público de radiodifusión es una fundación o una asociación.
2.4.1. Reservas para programas
(47)
Los radiodifusores individuales de servicio público pueden incrementar sus reservas cuando los ingresos totales superan a los costes totales. Estas reservas para programas pueden utilizarse para cubrir los costes de programas en años venideros.
(48)
Según las autoridades holandesas, el valor de los programas ya producidos pero no emitidos todavía se añade a las reservas para programas (19). De este modo, las reservas para programas también reflejan el valor de los programas ya producidos. En 2005, las reservas totales para programas de los entes públicos de radiodifusión individuales ascendieron a 78,6 millones de €.
(49)
También en 2005, el PO decidió que la parte de las reservas para programas debía transferirse al propio PO, pero se permitió a los radiodifusores disponer de unas reservas de hasta el 5 %-10 % de su presupuesto anual. Los entes públicos de radiodifusión transfirieron al PO una cantidad de 42,457 millones de €.
2.4.2. Reservas de la asociación
(50)
Las asociaciones de radiodifusión de servicio público se crearon como entidades de derecho privado. Año tras año han aumentado sus propias reservas de la asociación mediante contribuciones y donaciones recibidas de sus miembros. Así pues, las reservas de la asociación proceden de recursos privados. En 1993, el Gobierno holandés decidió «congelar» las reservas de la asociación. A partir de ese momento, en principio (20) los beneficios generados por las actividades de la asociación y otras actividades no públicas debían utilizarse para actividades de servicio público y ya no podían transferirse a las reservas de la asociación. En 2005, el total de reservas de la asociación con que contaban los organismos públicos de radiodifusión de los Países Bajos ascendía aproximadamente a 131,1 millones de €.
2.4.3. Reserva de la fundación de NOS RTV y de radiodifusores más pequeños
(51)
NOS RTV, NPS y otros radiodifusores más pequeños sin miembros (artículo 39f LM) cuentan con una «fundación de reserva» («stichtingsreserve»). En 2005 el nivel global de las reservas de la fundación era de 42,2 millones de € (21).
2.5. La actividad de publicidad en los canales de servicio público
(52)
Según se ha mencionado anteriormente, la STER es responsable de la venta de publicidad en los canales de servicio público.
(53)
Las otras principales empresas de ventas de publicidad televisiva activas en el mercado holandés son IP y SBS. IP vende la publicidad en nombre de los radiodifusores comerciales RTL4, RTL5 y Yorin. SBS vende la publicidad para sus radiodifusores comerciales SBS6, Net 5 y Veronica. Además de IP y SBS hay algunos otros radiodifusores comerciales que también venden publicidad (22). Las tarifas aplicadas por la STER se calculan según las previsiones de las agencias de publicidad, las tarifas de los competidores y los precios históricos.
(54)
El siguiente cuadro muestra la evolución de la cuota de pantalla de los organismos públicos de radiodifusión para los cuales la STER gestiona la venta de publicidad. La cuota de pantalla (de espectadores mayores de 13 años) ha disminuido estos últimos años de 38,8 % en 1997 a 35,4 % en 2005. Para la categoría de 20 a 49 años, la cuota de pantalla es incluso más baja, a saber, el 27,2 %.
Cuadro 1
Cuota de pantalla de mayores de 13 años y de 20 a 49 años (18.00 h-24.00 h), 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Fuente
:
Carta de las autoridades holandesas de 24.2.2006.
(55)
A partir de 1994, los ingresos brutos (basados en las listas de precios) y netos (teniendo en cuenta los descuentos concedidos) generados por los radiodifusores comerciales en el mercado de la publicidad superaron los ingresos generados por los entes públicos de radiodifusión.
Cuadro 2
Ingresos brutos de la publicidad televisiva 1994-2005 (en millones* de €)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Radiodifusores comerciales
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Total
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Fuente
:
Carta de las autoridades holandesas de 24.2.2006.
Cuadro 3
Ingresos netos de la publicidad televisiva, 1994-2005 (en millones de €)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Radiodifusores comerciales
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Total
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Fuente
:
Carta de las autoridades holandesas de 24.2.2006.
(56)
Como puede deducirse de estos cuadros, existe una diferencia entre los ingresos brutos de la publicidad televisiva y los ingresos netos después de los descuentos. Según las autoridades holandesas, las tarifas publicadas de los organismos públicos de radiodifusión no sólo son más altas sino que también conceden descuentos más bajos en comparación con los radiodifusores comerciales (23).
2.6. Adquisición de derechos de fútbol por NOS RTV
(57)
Durante el período objeto de investigación NOS RTV obtuvo los derechos de retransmisión de varios acontecimientos futbolísticos importantes (24). El radiodifusor comercial Canal+ (televisión de pago) obtuvo los derechos de los partidos en directo de la primera división de la liga holandesa. NOS RTV también concedió a Canal + sublicencias parciales sobre los derechos de la liga de campeones. El radiodifusor comercial SBS obtuvo los derechos de retransmisión de dos copas nacionales de fútbol. También obtuvo los derechos para los partidos de la primera división de la liga holandesa y para los partidos de clasificación del equipo holandés para el campeonato de Europa de 2004. Los derechos de retransmisión de distintas competiciones de fútbol extranjeras están en manos de CLT-UFA, el mayor grupo de radiodifusión de Europa (empresa matriz, por ejemplo, de RTL).
2.7. Relación entre radiodifusores y operadores de cable
(58)
La transmisión tradicional por cable se considera una retransmisión diferente a efectos de derechos de autor conforme a la legislación holandesa. En principio se requiere el permiso de todos los titulares de los derechos de autor y el titular de los derechos de autor puede reclamar un pago al operador de cable por la retransmisión. Desde 1985 existe un acuerdo entre VECAI (que representa a los operadores de cable) y NOS RTV (que representa a los entes públicos de radiodifusión) en virtud del cual los operadores de cable están exentos del pago de derechos de autor a los entes públicos de radiodifusión (los titulares de los derechos de autor) cuando sus programas se transmiten por cable (25). Este acuerdo se celebró a petición del Gobierno holandés, en base a que los ciudadanos ya habían abonado una contribución por la radiodifusión pública. Se consideró que no era conveniente que los operadores de cable pagasen por los derechos de autor ya que esto podía dar lugar a unas cuotas de abono al cable más elevadas. Tampoco los radiodifusores comerciales han reclamado a los operadores de cable el pago de los derechos de autor. Sin embargo, esto no está relacionado con el acuerdo con los organismos públicos de radiodifusión antes mencionado.
(59)
Cabe señalar que los operadores de cable están legalmente obligados a transmitir todos los programas de radio y TV de los entes públicos de radiodifusión («obligación de transmisión») y no pueden cobrar a los radiodifusores por los costes de transmisión.
2.8. Medidas objeto de la presente Decisión
(60)
Según lo establecido en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal (26), las siguientes medidas son objeto de la presente Decisión:
(1)
Los pagos a los radiodifusores contemplados en los artículos 106a y 170c de la ley de medios de comunicación, clasificados por la Comisión como pagos ad hoc.
(a)
Los pagos se realizan o bien desde los fondos complementarios a los organismos públicos de radiodifusión, o del AOR, a través del FOR, a los entes públicos de radiodifusión. Estos pagos ascendieron durante el período 1994-2005, a una cantidad total de [...] millones de €. Como se ha señalado anteriormente, esta cantidad puede dividirse en pagos realizados desde los denominados fondos complementarios ([...] millones de €) y los pagos del AOR al FOR y posteriormente del FOR a los entes públicos de radiodifusión (191,2 millones de €).
(b)
Pagos del fondo para la coproducción (CoBo). El CoBo consta de dos subfondos específicos, el fondo para películas y el proyecto Telefilm. El Estado concedió a los entes públicos de radiodifusión 31,7 millones de € durante el período 1994-2005 mediante los fondos del CoBo.
(2)
El acceso garantizado al cable llamado «obligación de transmisión» (según se contempla en el artículo 82i de la ley de medios de comunicación)
(3)
Suministro gratuito de instalaciones técnicas por parte de la NOB (según se contempla en los artículos 89 y 90 de la ley de medios de comunicación).
II. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO Y ARGUMENTOS DE LAS PARTES
3. RESUMEN DE LOS MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(61)
Después de su investigación inicial, la Comisión consideró que ciertas medidas, con la posible excepción de la «obligación de transmisión», constituían ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. La Comisión expresó además dudas relativas a la compatibilidad de tal ayuda estatal con el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE.
(62)
En lo que respecta a la proporcionalidad de la financiación, la Comisión dudaba de que la asignación de costes e ingresos se hubiera realizado con arreglo a principios de contabilidad analítica claramente establecidos. La Comisión dudaba de si se habían tenido plenamente en cuenta los ingresos procedentes de servicios privados al calcular la necesidad de financiación del Estado, con el consiguiente riesgo de que la financiación fuera más allá de los costes netos del servicio público.
(63)
Además, la Comisión consideró que el nivel de fondos en el FOR y las reservas para programas presentaban indicios de un exceso de compensación estructural. La Comisión observó que no se había utilizado un importe de 110 millones de € del total de los pagos ad hoc (según cifras de 2001).
(64)
Por otra parte, la Comisión expresó su intención de investigar si no se había falseado de forma indebida la competencia en los mercados comerciales. La Comisión subrayó que tal falseamiento de la competencia podía ocurrir en los mercados de la publicidad, los derechos de propiedad intelectual para la transmisión por cable y los derechos de retransmisión de partidos de fútbol.
(65)
Finalmente, la NOB no puede cobrar a los entes públicos de radiodifusión por la prestación de servicios, pero recibe directamente del Estado pagos en concepto de esta tarea. La Comisión observó que el suministro gratuito de instalaciones técnicas podía constituir una ayuda a los entes públicos de radiodifusión.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(66)
Se presentaron los siguientes comentarios pertinentes para esta decisión.
(67)
Los entes públicos de radiodifusión holandeses sostuvieron que las medidas en cuestión debían considerarse ayuda existente, pues forman parte del sistema general de financiación de la radiodifusión pública. Por otra parte, comentaron que la Comisión sólo debía evaluar la financiación de la radiodifusión pública a la luz del protocolo de Amsterdam y no debía aplicar los criterios de la sentencia Altmark (27) ni el artículo 87, apartado 1, y el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE.
(68)
CLT-UFA observó que hasta 2002 las cuentas del sistema de radiodifusión de servicio público no podían ser verificadas y aprobadas por un contable independiente.
(69)
Los entes públicos de radiodifusión comentaron que el exceso de compensación de 110 millones de € mencionado por la Comisión no existe. En primer lugar, los entes públicos de radiodifusión y el Gobierno utilizan sistemas contables diferentes. El Gobierno se basa en una contabilidad de caja y los entes públicos de radiodifusión se basan en los costes e ingresos que se contabilizan en el momento de la transacción. Esto genera discrepancias. Además, según los entes públicos de radiodifusión, los ingresos del FOR se destinan a objetivos futuros específicos. Por otra parte, los entes públicos de radiodifusión comentaron que el exceso de financiación no puede dar lugar a falseamientos en otros mercados, pues esta financiación solamente puede utilizarse para actividades de servicio público.
(70)
ACT declaró que la STER se comporta de manera anticompetitiva recortando los precios en el mercado de la publicidad. Sostiene que puesto que el tiempo anual total de publicidad de los entes públicos de radiodifusión es más limitado que el de los radiodifusores comerciales, la STER debe aplicar precios más altos que los operadores comerciales.
(71)
SBS Broadcasting confirmó que los precios en el mercado holandés de la publicidad de televisión se fijan para la categoría GRP 20-49. Sin embargo, como los entes públicos de radiodifusión atraen a más espectadores que los radiodifusores comerciales fuera de este grupo de espectadores, los publicistas estarían dispuestos a pagar una prima para la categoría GRP 20-49. Por lo tanto, una comparación de la categoría GRP 20-49 no reflejaría la realidad económica del producto. Por otra parte, SBS comentó que para la categoría GRP 13+ los precios de los entes públicos de radiodifusión son más bajos que los de los radiodifusores comerciales. Para corroborar sus comentarios SBS presentó esquemas de los precios brutos medios de la categoría GRP 13+ para los distintos canales durante el «prime time» en 1995-2004 y mensualmente en 2003 y 2004, que muestran que los de los entes públicos de radiodifusión son más bajos que los de la mayoría de los operadores comerciales.
(72)
Según CLT-UFA, NOS RTV pagó precios excesivos por los derechos de fútbol. Los precios estarían muy por encima de los precios de mercado. CLT-UFA presentó modelos de cálculo (28) para demostrar cómo calculan los precios de los derechos de fútbol, con arreglo a los cuales CLT-UFA concluyó que la oferta hecha por NOS RTV para los derechos de los partidos de la liga de campeones de 2002 era perceptiblemente mayor que la presentada por CLT-UFA. ACT y CLT-UFA consideraron por otra parte que la Comisión no debía llegar a la conclusión de que no hay pruebas suficientes del pago excesivo por los derechos de fútbol basándose en un caso en el que un operador comercial puede haber presentado una oferta excesiva.
(73)
VECAI (la asociación de operadores de cable) plantea dos cuestiones. En primer lugar, considera que los operadores de cable que están sujetos a la obligación de transmisión deberían poder pedir un pago a los radiodifusores correspondientes. Debido a la obligación de transmisión, los entes públicos de radiodifusión no pagan un canon por la transmisión de la señal en las redes de cable.
(74)
En segundo lugar, VECAI sostuvo que los operadores de cable pagan de hecho un canon a las organizaciones de gestión de derechos en nombre de NOS RTV, pero que NOS RTV y el Gobierno holandés consideran que se trata de un canon de gestión. Según VECAI es un canon encubierto sobre los derechos de propiedad intelectual.
5. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES HOLANDESAS (29)
(75)
Las autoridades holandesas declaran que la presunción de la Comisión de que las medidas en cuestión no forman parte de la financiación periódica anual de los entes públicos de radiodifusión como parte de la financiación estatal es errónea. La financiación objeto de la investigación procede del mecanismo regular de financiación y formaba parte integrante de la planificación presupuestaria que dio lugar a los pagos a los entes públicos de radiodifusión. Según las autoridades, el FOR, los fondos complementarios, el CoBo y los pagos a la NOB forman parte del mecanismo financiero periódico anual.
(76)
Las autoridades holandesas indican por último a la Comisión que la evaluación debe tener en cuenta el contexto específico en el que operan los organismos públicos de radiodifusión. Las autoridades piden que la Comisión tenga en cuenta la aplicación del protocolo de Amsterdam. En caso de necesidad, el objeto del presente procedimiento debería considerarse ayuda compatible en el sentido del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE en el contexto de los principios establecidos en el protocolo de Amsterdam.
(77)
La cantidad indicada provisionalmente por la Comisión como posible compensación excesiva es errónea. Dicha cantidad se dedujo de los recursos de los fondos que se cualificaron erróneamente como reservas. Puesto que el uso de estos fondos está predeterminado y sujeto a control no puede existir compensación excesiva. Por otra parte, las autoridades sostienen que en caso de que las medidas en cuestión deban considerarse ayuda estatal, se debe considerar que dicha ayuda es ayuda estatal existente en el sentido del artículo 88 del Tratado CE.
(78)
Las autoridades holandesas señalan que la contabilidad de las asociaciones públicas de radiodifusión individuales siempre ha estado sujeta a la aprobación de un contable independiente.
(79)
Las autoridades holandesas consideran que las retransmisiones de deportes populares y menos populares se ajustan a la definición de las tareas principales de los entes públicos de radiodifusión. Las autoridades holandesas consideran que, al determinar su oferta para los derechos de transmisión, los entes públicos de radiodifusión no pagaron más de lo necesario para garantizarse la adquisición de derechos importantes en relación con su tarea de servicio público y su programación general.
(80)
Las autoridades reiteran que la misión de servicio público de la NOB es una parte integrante del sistema de servicio público. El hecho de no cobrar a los entes públicos de radiodifusión por el servicio prestado por la NOB no supone una concesión de ayuda a los organismos públicos de radiodifusión.
(81)
Las autoridades holandesas declaran que dado que los operadores comerciales tampoco exigen pagos por los derechos de autor a los operadores de cable, podría decirse que NOS RTV actuaba como operador normal de mercado en las circunstancias de este mercado en concreto.
III. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS CON ARREGLO A LAS NORMAS SOBRE AYUDAS ESTATALES
6. EXISTENCIA DE AYUDA EN EL SENTIDO DEL ARTÍCULO 87, APARTADO 1, DEL TRATADO
(82)
El artículo 87, apartado 1, del Tratado fija las siguientes condiciones para la existencia de la ayuda estatal. Primero, debe haber una intervención del Estado o mediante recursos del Estado. En segundo lugar, debe conferir una ventaja al beneficiario. Tercero, debe falsear o amenazar con falsear la competencia. Cuarto, la intervención debe poder afectar al comercio entre los Estados miembros.
6.1. Presencia de fondos estatales
6.1.1.
Pagos ad hoc
(83)
Los pagos contemplados en los artículos 106a y 170c de la ley de medios de comunicación y considerados por la Comisión pagos ad hoc pueden dividirse en los llamados pagos de los fondos complementarios, pagos FOR y pagos del CoBo.
(84)
En lo que respecta a los fondos complementarios, el dinero se deposita primero en el AOR - que es un fondo cuyos recursos son propiedad del Estado y son gestionados por la Autoridad de medios de comunicación - con el fin de compensar ciertos tipos de gastos de los organismos públicos de radiodifusión superiores a lo previsto. En un momento posterior, los recursos estatales que representan los fondos complementarios del AOR se transfieren a NOS RTV.
(85)
Los pagos del fondo FOR se consideran recursos del Estado. Aunque el FOR sea un fondo administrado y gestionado por el PO, se nutre del AOR, que forma parte del presupuesto de medios de comunicación.
(86)
Lo que es más importante, según se describe en el apartado 2.3.2.2., el PO distribuye los importes sobre la base de los acuerdos previos relativos a la utilización del dinero del FOR. Aunque sea el PO quien propone como debería utilizarse el dinero, es el ministro de educación, ciencia y cultura quien «adopta la propuesta» y establece para qué finalidades pueden utilizarse los recursos. El PO solamente puede adoptar la decisión de gastar el dinero una vez que el ministro ha establecido los criterios para la distribución de los recursos. El PO debe tener en cuenta las normas establecidas por el ministro. Por lo tanto puede considerarse que la transferencia de recursos estatales tiene lugar cuando se hacen los pagos del FOR a los radiodifusores individuales. Se trata de una transferencia de recursos estatales que por otra parte es imputable al Estado (30).
(87)
Los entes públicos de radiodifusión recibieron durante el período objeto de investigación una cantidad de 191,2 millones de € del FOR y una cantidad de [...] millones de € de los fondos complementarios.
(88)
Los pagos del fondo CoBo se consideran recursos del Estado. Según lo descrito en los apartados 43-44, el fondo CoBo se nutre de las contribuciones directas del presupuesto de medios de comunicación y de los ingresos generados por los pagos de los derechos de autor abonados por los operadores de cable belgas y alemanes por la distribución de los tres canales holandeses en Bélgica y Alemania. La Comisión considera que no sólo las contribuciones directas del presupuesto de medios de comunicación, sino también los pagos de los derechos de autor pueden considerarse recursos estatales. Efectivamente, los pagos de los derechos de autor deberían haberse utilizado para financiar los costes de servicio público de los radiodifusores. Al incorporarlos al fondo CoBo, se produce el consiguiente aumento de las necesidades de financiación pública. Los pagos de los derechos de autor son por lo tanto equivalentes a unos ingresos no percibidos por el Estado.
(89)
Por otra parte, aunque el fondo CoBo sea propiedad de una fundación que lo gestiona (cuyo consejo de administración está gobernado por los organismos públicos de radiodifusión), las transferencias del fondo CoBo solamente pueden concederse a los organismos públicos de radiodifusión según unas condiciones determinadas por el Estado.
(90)
Los organismos públicos de radiodifusión recibieron del fondo CoBo una cantidad de 31,7 millones de € durante el período objeto de investigación. Esta cantidad representa una transferencia de recursos estatales a los radiodifusores individuales.
6.1.2. Acceso libre al cable
(91)
La obligación de transmisión impuesta a los operadores de cable no implica ninguna transferencia de recursos del Estado y los ingresos no percibidos por los operadores de cable no pueden considerarse como una transferencia de recursos del Estado (31). La Comisión carece de indicio alguno en sentido contrario. Por consiguiente, puede confirmarse la opinión preliminar de que esta medida no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
6.1.3. Instalaciones técnicas gratuitas de la NOB
(92)
La empresa pública NOB recibe pagos del Estado por los servicios que está obligada a prestar a los entes públicos de radiodifusión. Estos pagos implican la transferencia directa de recursos estatales. En definitiva benefician a los entes públicos de radiodifusión que obtienen los servicios de forma gratuita (32). En efecto, las propias autoridades holandesas han declarado que la NOB actúa simplemente como «vehículo» de la financiación del Estado a los organismos públicos de radiodifusión que reciben los servicios de la NOB.
6.2. Ventaja económica
(93)
La financiación ad hoc (pagos al FOR y a través de los fondos complementarios), las transferencias al CoBo y el suministro de instalaciones técnicas de forma gratuita proporcionan una ventaja económica a los radiodifusores holandeses de servicio público, en el sentido de que estas medidas los alivian de unos costes de funcionamiento que de lo contrario tendrían que sufragar.
6.2.1. Aplicabilidad de la sentencia Altmark
(94)
El Gobierno holandés y los entes públicos de radiodifusión han sostenido que las medidas investigadas compensan a los entes públicos de radiodifusión holandeses por el coste neto contraído en el desempeño de la misión de servicio general que tienen encomendada. Esto implicaría por lo tanto que las medidas no proporcionan una ventaja a los organismos públicos de radiodifusión y no constituyen ayuda con arreglo a lo fallado en la sentencia Altmark (33).
(95)
Las medidas estatales que compensan los costes adicionales netos de un SIEG no se consideran ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE si la compensación se calcula de tal manera que no pueda conferir a la empresa una ventaja efectiva. En la sentencia Altmark el Tribunal de Justicia ha expuesto las condiciones que hay que satisfacer para que la compensación no pueda considerarse ayuda estatal. Estas condiciones son:
-
en primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y éstas deben haberse definido claramente;
-
en segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente;
-
en tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones;
-
en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de transporte para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(96)
La Comisión opina que en el presente caso no se cumplen las tres últimas condiciones mencionadas. Primero, las transferencias de fondos del FOR, los fondos complementarios así como la contribución financiera del CoBo a los EPR no se han basado en parámetros objetivos y transparentes establecidos por adelantado.
(97)
Por otra parte, las medidas de financiación ad hoc así como los pagos del CoBo no tienen en cuenta todos los ingresos pertinentes de los EPR y carecen de las salvaguardias necesarias para impedir el exceso de compensación. Efectivamente, tal y como se examinará con detalle más adelante, la financiación ad hoc dio realmente lugar a un considerable exceso de compensación.
(98)
Finalmente, la elección de los entes públicos de radiodifusión holandeses como suministradores de un SIEG no se ha realizado mediante licitación, ni se ha efectuado análisis alguno para cerciorarse de que el nivel de compensación se determina en base a un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de producción para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones. Lo mismo cabe decir de la financiación de las instalaciones técnicas puestas a disposición de los EPR por la NOB.
(99)
Por lo tanto, la Comisión considera que en el presente asunto no se cumplen todas las condiciones establecidas en la sentencia Altmark.
6.3. Falseamiento de la competencia
(100)
La ventaja proporcionada por la financiación ad hoc, las transferencias al CoBo y el suministro gratuito de instalaciones técnicas a los radiodifusores holandeses de servicio público no están al alcance de ninguna otra empresa en una situación comparable. Dado que la competencia se falsea cada vez que la ayuda estatal refuerza la competitividad de la empresa beneficiaria con respecto a sus competidores, la ventaja es capaz de falsear la competencia entre los EPR y las otras empresas (34).
6.4. Afectar al comercio entre Estados miembros
(101)
Cuando una ayuda financiera estatal refuerza la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con ella en los intercambios intracomunitarios, éstos deben considerarse afectados por la ayuda (35), incluso cuando la propia empresa beneficiaria no realice exportaciones (36). Del mismo modo, cuando un Estado miembro concede ayuda a empresas que operan en los sectores de servicios y distribución, no es necesario que las empresas beneficiarias ejerzan por sí mismas sus actividades fuera de dicho Estado miembro para que las ayudas incidan en los intercambios comunitarios (37).
(102)
En línea con esta jurisprudencia, la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (en lo sucesivo, la Comunicación sobre radiodifusión) (38) explica que:
«Cabe considerar en general que la financiación estatal de los organismos públicos de radiodifusión influye en el comercio entre Estados miembros. Esto es especialmente evidente en el caso de la adquisición y venta de los derechos de difusión de programas, que a menudo se produce en el ámbito internacional. También la publicidad, en el caso de los organismos de radiodifusión públicos autorizados a vender espacios publicitarios, tiene un efecto transfronterizo, en particular en las zonas lingüísticas homogéneas que se extienden a uno y otro lado de las fronteras nacionales. Además, la estructura del accionariado de los organismos de radiodifusión comerciales puede extenderse a varios Estados miembros (39) ».
(103)
En el presente asunto, los propios entes públicos de radiodifusión holandeses operan en el mercado internacional: a través de la Unión Europea de Radiodifusión intercambian programas de televisión y participan en el sistema de Eurovisión. Por otra parte, sus programas se difunden en Bélgica y Alemania. Además, los entes públicos de radiodifusión holandeses compiten directamente con los radiodifusores comerciales que operan en el mercado internacional de la radiodifusión y que tienen una estructura accionarial internacional.
(104)
Por lo tanto, la Comisión concluye que la financiación ad hoc, los fondos aportados al CoBo y el suministro gratuito de instalaciones técnicas pueden afectar al comercio entre Estados miembros en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
6.5. Conclusión
(105)
Teniendo en cuenta que se cumplen todas las condiciones establecidas en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE y que no se han cumplido en todos sus elementos las condiciones establecidas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Altmark, la Comisión concluye que la financiación ad hoc (financiación del FOR y de los fondos complementarios), los fondos concedidos a través del fondo CoBo y el suministro gratuito de servicios e instalaciones técnicas a los entes públicos de radiodifusión holandeses, constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, CE. Por otra parte, la ventaja derivada del acceso gratuito a la red de cable no implica una transferencia de recursos del Estado y no constituye ayuda estatal.
7. CALIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS COMO «AYUDA NUEVA»
(106)
De conformidad con el artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo de marzo de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (40), se entenderá por «ayuda existente» (entre otras cosas):
«i)
(…) toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma».
(107)
Según se ha indicado anteriormente, cabe distinguir entre los pagos anuales, que no son objeto de la presente decisión, y los pagos ad hoc.
7.1. Pagos anuales
(108)
Los pagos anuales se hacen sobre la base del artículo 110 LM que establece que las «entidades a las que se ha concedido tiempo de emisión tienen derecho a la financiación del presupuesto general». El nivel de financiación y su disponibilidad se establecen en la propia LM. Este sistema de financiación existía antes de la entrada en vigor del Tratado y se considera ayuda existente según lo ha reconocido la Comisión en el procedimiento E-5/2005 (41).
7.2. Pagos ad hoc
(109)
Los llamados pagos ad hoc poseen varias características que los distinguen de los pagos anuales periódicos y son óbice para su calificación como ayuda existente:
-
El fundamento jurídico de los pagos se estableció después de la entrada en vigor del Tratado. Hasta 1996 el Estado no introdujo mediante los fondos complementarios la posibilidad de compensar los gastos incurridos por los entes públicos de radiodifusión en caso de incremento excesivo de los precios de derechos de programas. Antes de 1996 no existía la posibilidad de compensar los pagos efectuados por los entes públicos de radiodifusión. Del mismo modo, la enmienda de la LM que permite hacer pagos ad hoc del FOR a los radiodifusores individuales se introdujo en 1998. En lo que respecta a la contribución del Estado al CoBo, fue en 1994 cuando el Estado decidió contribuir a este fondo.
-
Los pagos sólo se hicieron a partir de 1994. Más concretamente, los pagos del fondo CoBo se efectuaron a partir de 1994, los de los fondos complementarios a partir de 1996 y los del FOR desde 1999.
-
Contrariamente a la financiación anual periódica, los pagos ad hoc no pueden considerarse pagos a los que tienen derecho los organismos públicos de radiodifusión. En este sentido, el pago de la financiación ad hoc no constituye un proceso automático (42). Estos pagos tienen lugar a petición de los radiodifusores individuales de servicio público y se conceden después de una decisión específica e individual tomada por el ministro de cultura con arreglo al artículo 106 de la LM. En el caso del FOR, por ejemplo, el ministro decide teniendo en cuenta el nivel del FOR si los recursos deben transferirse del AOR al FOR. A continuación el PO distribuye los recursos con arreglo a normas establecidas en protocolos.
-
Las condiciones para la realización de las transferencias se determinan en los llamados «protocolos de transferencia» establecidos en 1999 y en 2002. En cuanto al CoBo, el Estado fija ciertas condiciones para los pagos hacia y desde el fondo que solamente datan de 1994.
-
Finalmente, la financiación se concede para fines específicos, según lo indicado en el punto 2.3.3. Por ejemplo, se utiliza para estimular a los radiodifusores a producir programas mejores, para absorber las fluctuaciones de los ingresos por publicidad, para adaptarse a los incrementos de precios de los derechos deportivos y para fomentar las coproducciones entre radiodifusores belgas y alemanes.
7.3. Instalaciones técnicas gratuitas
(110)
La NOB ofrece de forma gratuita a los organismos públicos de radiodifusión las instalaciones técnicas desde la entrada en vigor de la «ley de medios de comunicación» de 1987. A partir de ese año, la NOB empezó a suministrar las instalaciones a los organismos públicos de radiodifusión mientras que originalmente era el NOS quien las suministraba. La NOB tiene encomendado un servicio de interés económico general y suministra gratuitamente las instalaciones a los radiodifusores individuales de servicio público y recibe pagos del Estado directamente. De este modo, esta medida también puede considerarse ayuda nueva.
7.4. Conclusión sobre la calificación de «ayuda nueva»
(111)
La financiación ad hoc (pagos del FOR a los entes públicos de radiodifusión individuales y de los fondos complementarios), las transferencias del CoBo y el suministro gratuito de las instalaciones técnicas deben considerarse nueva ayuda en vez de ayuda existente.
8. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 86, APARTADO 2, DEL TRATADO CE
(112)
Basándose en las características de las medidas, el único argumento posible en pro de la compatibilidad es el artículo 86, apartado 2, CE que declara que: «Las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (...) quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre la competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad».
(113)
El Tribunal de Justicia ha sostenido reiteradamente que el artículo 86, apartado 2, CE puede contemplar una excepción de la prohibición de conceder ayuda estatal para las empresas encargadas de un SIEG. La sentencia Altmark del Tribunal ha confirmado implícitamente que puede considerarse que la ayuda estatal que compensa los costes contraídos por una empresa para la prestación de un SIEG es compatible con el mercado común si cumple las condiciones del artículo 86, apartado 2, CE (43).
(114)
Conforme a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (44), el artículo 86, apartado 2, CE constituye una excepción que debe interpretarse restrictivamente. El Tribunal ha dejado claro que para que una medida pueda acogerse a dicha excepción es necesario que se cumplan todas las condiciones siguientes:
-
el servicio en cuestión debe ser un servicio de interés económico general y estar definido claramente como tal por el Estado miembro;
-
la empresa en cuestión debe haber sido encargada explícitamente por el Estado miembro del suministro de dicho servicio;
-
la aplicación de las normas de competencia del Tratado debe obstaculizar el cumplimiento de las misiones específicas asignadas a la empresa y la excepción a dichas normas no debe afectar al desarrollo de los intercambios en una medida contraria al interés de la Comunidad.
(115)
La Comunicación sobre radiodifusión establece los principios y métodos que la Comisión se propone aplicar para velar por el cumplimiento de las condiciones mencionadas anteriormente. Así pues, en este caso debe examinar si:
-
las autoridades holandesas definen de forma clara y precisa las actividades de radiodifusión de los entes públicos de radiodifusión holandeses como servicio de interés económico general (definición);
-
las autoridades holandesas han encargado oficialmente a los entes públicos de radiodifusión holandeses la prestación de ese servicio (misión encomendada);
-
la financiación del Estado no excede el coste neto de ese servicio público, tomando también en consideración otros ingresos directos o indirectos derivados del servicio público (proporcionalidad).
8.1. Definición
(116)
En este contexto, cabe mencionar que la financiación ad hoc y el suministro gratuito de las instalaciones técnicas pretendían prestar apoyo a actividades que forman parte de la misión de servicio público general. Por lo tanto, es preciso evaluar el nivel global de financiación de los organismos públicos de radiodifusión, pero la presente Decisión no se propone examinar el mecanismo y las condiciones para la concesión de los fondos estatales salvo en lo que respecta a las medidas concretas antes mencionadas. La presente Decisión tampoco entra en la organización del sistema de radiodifusión de servicio público en su conjunto.
(117)
Tal como se recoge en el párrafo 33 de la Comunicación sobre radiodifusión, la definición de misión de servicio público de un radiodifusor público incumbe a los Estados miembros. Dada la naturaleza específica del sector de la radiodifusión, la Comisión considera legítima «con arreglo al apartado 2 del artículo 86, una definición “amplia”, que confíe a un operador determinado la tarea de ofrecer una programación equilibrada y variada, acorde con su función, manteniendo al mismo tiempo un cierto nivel de audiencia. Dicha definición sería coherente con el objetivo de garantizar la satisfacción de las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad y garantizar el pluralismo, incluida la diversidad cultural y lingüística».
(118)
Sin embargo, aunque la definición pueda ser amplia, debe ser suficientemente clara y precisa para no dejar ninguna duda en cuanto a si el Estado miembro pretende o no incluir en la función de servicio público una determinada actividad realizada por el operador en cuestión. Tal como se recoge en el párrafo 36 de la Comunicación sobre radiodifusión, el papel de la Comisión se limita a controlar los errores manifiestos en la definición del servicio público.
(119)
La principal tarea de los entes públicos de radiodifusión holandeses es suministrar programas variados y de alta calidad para su emisión general en los canales públicos, en aras del interés general, según lo establecido en el artículo 13c LM. La legislación también contiene requisitos específicos de programación relativos a los tipos de contenidos que deben ofrecerse y a la cantidad de tiempo de emisión que debe dedicarse a cada tipo.
(120)
CLT-UFA declaró que los entes públicos de radiodifusión holandeses emitían en general demasiados deportes y en especial demasiado fútbol. Los denunciantes han especificado que NOS RTV difunde la mayoría de los acontecimientos deportivos en los Países Bajos. Como se ha señalado anteriormente, la financiación ad hoc debía en principio financiar las actividades que forman parte de la misión de servicio público general y por lo tanto se destinaba también a la adquisición de derechos deportivos.
(121)
La Comisión opina, sin embargo, que la emisión de programas deportivos, limitada aproximadamente al 10 % del tiempo total de emisión, no constituye un error manifiesto. Los deportes pueden formar parte de la misión de servicio público de los radiodifusores y dedicar a los deportes una proporción del 10 % del tiempo de emisión no es contrario a la misión de ofrecer una combinación equilibrada y variada de programas de servicio público.
(122)
La Comisión opina que la tarea principal según el artículo 13,c,1), está definida de manera bastante laxa, pero se puede considerar que satisface - de conformidad con la redacción del protocolo de Amsterdam - las «necesidades democráticas, sociales y culturales» de la sociedad holandesa. Así pues, la definición contenida en la legislación es suficientemente clara y precisa en relación con la tarea principal y no contiene ningún error manifiesto.
8.2. Misión encomendada
(123)
El párrafo 40 de la Comunicación sobre radiodifusión establece que a fin de gozar de la excepción contemplada en el apartado 2 del artículo 86, la misión de servicio público debe encomendarse a los entes públicos de radiodifusión holandeses en virtud de un instrumento oficial. La Comisión observa que la ley de medios de comunicación encomienda formalmente a NOS la tarea de prestar la función de servicio público definida en el artículo 13c y en la legislación de desarrollo. El artículo 31 LM confiere a los entes públicos de radiodifusión el derecho a emitir programas en los canales públicos y la Comisión considera que la tarea principal de emitir programas se encomienda a los entes públicos de radiodifusión en virtud de un acto oficial.
8.3. Proporcionalidad
(124)
El capítulo 6.3 de la Comunicación sobre radiodifusión explica que la evaluación de la proporcionalidad que la Comisión debe llevar a cabo tiene una doble vertiente (45).
(125)
Por una parte, la Comisión tiene que calcular el coste neto de la tarea de servicio público encomendada a los entes públicos de radiodifusión holandeses y verificar si efectivamente este coste ha sido compensado en exceso. Al compensar a una empresa, la ayuda estatal no debe exceder los costes netos de la misión de servicio público. Para obtener el coste neto, también se deberían tener en cuenta otros ingresos directos o indirectos derivados de la misión de servicio público. Por lo tanto, al evaluar la proporcionalidad de la ayuda se tendrá en cuenta el beneficio neto de la explotación de la actividad de servicio público.
(126)
Por otra parte, la Comisión tiene que investigar cualquier información que obre en su poder y que sugiera que los entes públicos de radiodifusión han falseado la competencia en los mercados comerciales más allá de lo necesario para el cumplimiento del servicio público. Un operador de servicio público, en la medida en que su lucro cesante se compense mediante ayuda estatal, podría, por ejemplo, tener interés en provocar una caída de los precios en el mercado de la publicidad a fin de reducir los ingresos de sus competidores. Esta práctica requeriría una financiación adicional del Estado para compensar los ingresos no percibidos por las actividades comerciales y por lo tanto indicaría la presencia de una compensación excesiva de las obligaciones de servicio público.
8.3.1. Transparencia y asignación de costes
(127)
La Comisión debe determinar en primer lugar el coste del SIEG. Como los entes públicos de radiodifusión holandeses también realizan actividades que no son de servicio público, la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas (46), modificada por la Directiva 2000/52/CE de la Comisión (47), les obliga a llevar cuentas separadas para las diferentes actividades efectuadas. Los costes y los ingresos deben asignarse correctamente sobre la base de principios de contabilidad analítica claramente establecidos y objetivos. Los costes enteramente atribuibles a actividades de servicio público y que al mismo tiempo beneficien también a actividades comerciales son los únicos que no tienen por qué repartirse entre ambas actividades y pueden asignarse íntegramente al servicio público (48).
(128)
La Directiva sobre transparencia se ha aplicado en los Países Bajos a través de una enmienda de la ley de competencia («Mededingingswet») (49). Por otra parte, un decreto especial (50), obliga a los entes públicos de radiodifusión a llevar cuentas separadas para todas las actividades adyacentes y las actividades de la asociación. Basándose en lo anterior, las autoridades holandesas han proporcionado información sobre los costes e ingresos de los entes públicos de radiodifusión durante el período 1994-2005.
(129)
Según los requisitos de la Directiva sobre transparencia, los Estados miembros no sólo deben asegurarse de que se llevan las cuentas separadas para las actividades de servicio público y no de servicio público, sino también de que se asignen o distribuyan correctamente todos los costes e ingresos sobre la base de principios de contabilidad de costes aplicados de forma coherente y objetivamente justificables y de que se establezcan claramente los principios de contabilidad de costes con arreglo a los que deban llevarse las cuentas separadas.
(130)
Sin embargo, en este caso, la Comisión observa que el decreto no determina la forma en que los entes públicos de radiodifusión tienen que asignar los costes compartidos por las actividades de servicio público y no de servicio público. La información de las autoridades holandesas confirma además que los entes públicos de radiodifusión utilizan métodos de asignación de costes diferentes. Las autoridades sostienen que, individualmente, la asignación es correcta, pero que debido a las opciones de los radiodifusores individuales relativas a la asignación, esta puede diferir de un radiodifusor a otro. La Comisión considera sin embargo que el hecho de que no haya ninguna coherencia entre los diferentes radiodifusores es una indicación de que el decreto no establece de forma suficiente cómo debe realizarse la asignación de costes.
(131)
Por lo tanto, sobre la base de la información presentada por las autoridades holandesas, no puede concluirse que los costes se asignen correctamente sobre la base de métodos aceptados de asignación de costes. Por lo tanto, la Comisión considera que todos los ingresos netos de las actividades comerciales de los organismos públicos de radiodifusión deben tenerse en cuenta al determinar si la financiación estatal ha sido proporcional a los costes del servicio público. Esto es también coherente con el marco legislativo holandés que se aplica al sistema de radiodifusión de servicio público y que obliga a los radiodifusores a destinar a fines de servicio público todos sus beneficios, incluidos los de las actividades comerciales (51).
8.3.2. Proporcionalidad de la financiación pública
(132)
Según el párrafo 57 de la Comunicación sobre radiodifusión, es necesario que las ayudas estatales no sobrepasen los costes netos derivados de la función de servicio público contraídos por el radiodifusor. Así pues, una vez determinados los costes netos del servicio público hay que establecer que la cantidad total de la financiación estatal no sobrepasa dicha cifra.
(133)
Según se ha indicado anteriormente, si la asignación de costes no se ha realizado de forma total y exhaustiva, a la hora de calcular los costes netos de servicio público hay que tener en cuenta los ingresos netos de todas las actividades que se han beneficiado directa o indirectamente de financiación pública (52). Los únicos que no se deben tener en cuenta al determinar los costes netos de la misión de servicio público son los ingresos de las actividades comerciales aisladas. Se trata de las actividades que no se han beneficiado directa o indirectamente - por ejemplo gracias a factores de producción más baratos - de la financiación estatal, o de las que han pagado el valor completo de los factores de producción que comparten con la actividad de servicio público o son fruto de esta.
(134)
Como ya se ha señalado, el sistema holandés de radiodifusión de servicio público no incluye el concepto de actividades aisladas ni asigna de forma total y exhaustiva los recursos a las distintas actividades de los radiodifusores. Por otra parte, la ley de medios de comunicación establece que hay que utilizar todos los ingresos netos de las tareas principales y de las adyacentes (53), de las actividades adyacentes (54) y de las de la asociación al cumplimiento de la misión de servicio público (55).
(135)
Por lo tanto, los costes netos de las actividades de servicio público se determinan teniendo en cuenta los ingresos de todas las actividades de los organismos públicos de radiodifusión. Así:
-
en primer lugar, el coste neto del servicio público se determina deduciendo de los costes totales de la prestación del servicio público los ingresos netos derivados de la explotación del servicio público (tareas principales y adyacentes) (56);
-
en segundo lugar, se tienen en cuenta los demás ingresos comerciales netos (las actividades adyacentes y de asociación);
-
en tercer lugar, se suman todas las formas de financiación pública. Primero, la financiación anual del Estado y los pagos del Stifo que se consideran medidas de «ayuda existente». En segundo lugar, la financiación ad hoc (pagos del FOR y de los fondos complementarios) y pagos del CoBo, que se consideran medidas de «nueva ayuda».
(136)
La suma de todos los elementos anteriormente mencionados determina si efectivamente la financiación total del Estado supera los costes netos totales de servicio público o, dicho de otra manera, si ha existido o no una compensación excesiva de las tareas de servicio público.
(137)
Por lo que se refiere al suministro gratuito de servicios e instalaciones técnicas por la NOB, la medida debería, en principio, tenerse en cuenta al evaluar el posible exceso de compensación. Sin embargo, no es necesario incluir explícitamente la medida en los cálculos puesto que los beneficios del servicio técnico gratuito pueden considerarse como una compensación de los costes que de otro modo habría que sufragar. Así pues, el tener que pagar los costes en cuestión habría supuesto un incremento del mismo orden de los costes del servicio público encomendado a los entes públicos de radiodifusión holandeses. Por lo tanto la inclusión de estos costes no alteraría el resultado neto final (57).
8.4. Decisión de incoación y período objeto de investigación
(138)
En la decisión de incoación, la Comisión había cuantificado con carácter preliminar el exceso de compensación en 110 millones de €. El cálculo se basaba en cifras incompletas sobre la cantidad real de transferencias a las reservas y sobre el nivel de las reservas con que contaba el conjunto del sistema de radiodifusión de servicio público durante los años 1992-2002. En aquel momento, las autoridades no habían proporcionado datos completos sobre los radiodifusores individuales.
(139)
Después de la apertura del procedimiento, la Comisión recibió cifras de los costes e ingresos de los radiodifusores individuales más detalladas que las cifras globales presentadas cuando se incoó el procedimiento. Además, la nueva información facilitaba datos reales hasta el año 2005 y también incluía una estimación para 2006.
(140)
Esta decisión se refiere a los pagos ad hoc abonados desde 1994 hasta 2005. Por lo que se refiere a la fecha del final, las autoridades holandesas invitaron a la Comisión a tener en cuenta también las cifras correspondientes a 2006. Sin embargo, la Comisión considera que esto no es correcto, puesto que las cifras de 2006 no son más que estimaciones para el ejercicio presupuestario en curso.
8.4.1. Evaluación de la compensación de los radiodifusores individuales de servicio público
(141)
De los 19 organismos públicos de radiodifusión, 14 han recibido una compensación excesiva durante el período 1994-2005. Esta compensación excesiva generó 32 millones de € de beneficios que por lo general se han transferido a sus reservas para programas.
(142)
Sin embargo, en algunos casos la parte de la compensación excesiva se ha utilizado para equilibrar el déficit de compensación del período anterior a 1994. A principios de 1994, algunos radiodifusores tenían una reserva para programas negativa (58). Los radiodifusores sólo podían registrar reservas negativas para programas cuando los costes de servicio público eran superiores a las diversas fuentes de financiación de servicio público. Es decir, las reservas negativas para programas sólo podían ser fruto de un déficit de compensación de los costes de servicio público.
(143)
Por otra parte, cualquier pérdida eventual de las actividades comerciales debía financiarse a través de las reservas de la asociación y no podía reflejarse en las reservas para programas. Según las autoridades holandesas, las reservas de la asociación se constituyeron a partir de fondos privados.
(144)
También existen casos en que el déficit de compensación de los costes de servicio público se financió temporalmente con reservas de la asociación. En 1993, las reservas de la asociación fueron «congeladas» por las autoridades holandesas; a partir de ese momento, los ingresos del servicio público y de las actividades comerciales ya no podían añadirse a estas reservas de la asociación. Sin embargo, se hizo una excepción para el reembolso de pagos efectuados con reservas de la asociación antes de 1994 para cubrir los costes de servicio público no financiados. Según las autoridades holandesas, se trata del único caso en que los fondos se añadieron a estas reservas después de 1994 (59).
(145)
La Comisión considera que los importes negativos registrados en las reservas para programas y las variaciones positivas de las reservas de la asociación después de 1994 solamente fueron fruto del anterior «déficit de compensación» de los costes de servicio público. Por este motivo se considera que el posterior equilibrado de estas cuantías se incluye entre los costes subvencionables de la tarea de servicio público. Por lo tanto, no hay que tener en cuenta las cantidades correspondientes al determinar el exceso de compensación.
(146)
Como se ha señalado anteriormente, por lo general el exceso de compensación ha pasado a las reservas para programas. En 2005, el PO decidió por primera vez, sobre la base del artículo 109a y del artículo 19a,1),h de la LM, que las reservas de los radiodifusores individuales que excediesen del 5 % al 10 % de su presupuesto anual debían transferirse al PO (60). Esta transferencia también se considera parte de las medidas ad hoc y se tiene en cuenta al determinar la proporcionalidad de la compensación. Como consecuencia, esta transferencia ha reducido la compensación global de los radiodifusores individuales de servicio público, aumentando al mismo tiempo el exceso de compensación del PO.
(147)
Al restar - para cada año de 1994 a 2005 - el coste neto del servicio público de la financiación global recibida del Estado, de la manera descrita en el párrafo 135, la Comisión llega a la conclusión de que ninguno de los radiodifusores individuales ha recibido financiación pública superior al 10 % de su presupuesto anual. Puesto que los costes de la radiodifusión pública pueden variar cada año, el Estado puede efectivamente desear por razones presupuestarias reducir al mínimo las fluctuaciones en la financiación del Estado y permitir que cierto porcentaje de la compensación excesiva anual sea transferido al siguiente año. La Comisión ha admitido este principio en el asunto de la radiodifusión pública danesa (61).
(148)
En dicho asunto la Comisión declaró que estas reservas deben crearse para ese propósito concreto y deben regularizarse en momentos predeterminados, es decir, deduciéndolas de la compensación del año siguiente si se determina la existencia de un exceso de compensación. Así pues, si el exceso de compensación no es superior al 10 % de la cantidad de la compensación anual, es compatible con el Tratado CE y puede transferirse al siguiente período anual y deducirse de la cantidad de compensación correspondiente a ese período.
(149)
Como ya se ha indicado antes, las autoridades holandesas han decidido que cada organismo público de radiodifusión sólo puede mantener una reserva específica del 5 % al 10 % como máximo de su presupuesto anual (62). Teniendo en cuenta esta limitación, el PO pidió en 2005 la transferencia de 42,457 millones de € de las reservas de los radiodifusores individuales al PO. Las autoridades también se han comprometido a controlar de forma periódica las reservas y a ordenar el reembolso de las cantidades que superen el 10 % de la compensación anual a partir de 2006 (63). Por lo tanto se estima que se cumplen las condiciones para considerar compatible un exceso de compensación que no supere el 10 % del presupuesto anual de los organismos públicos de radiodifusión (64).
(150)
Puesto que la compensación excesiva no supera el margen del 10 % del presupuesto anual, cabe considerarla justificado para el cumplimiento del servicio público y por consiguiente la ayuda se considera compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE.
8.4.2. Compensación excesiva del PO
(151)
El PO también recibió una compensación por su función de gestión y coordinación del sistema de radiodifusión. Esta función es realizada por una organización separada, el PO, que lleva cuentas internas separadas. Las autoridades holandesas han declarado que aunque NOS RTV y el PO forman parte de una única persona jurídica y tienen también unas cuentas consolidadas, en ningún caso pueden tener acceso recíproco a los fondos del otro.
(152)
Sobre la base de las cuentas separadas para el PO y con arreglo al enfoque descrito en el apartado 135, la Comisión llega a la conclusión de que el PO ha recibido un exceso de compensación total de 55,908 millones de €, sin incluir las reservas de los radiodifusores individuales que se transfirieron en 2005. La transferencia de las reservas ascendió a 42,457 millones de €. Si se tiene en cuenta esta transferencia, el exceso de compensación total del PO asciende a 98,365 millones de € (55,908 millones de € +42,457 millones de €).
Cuadro 4
Desglose de la financiación anual del PO (1994-2005) en millones de € (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Total
Costes de la actividad pública
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Ingresos de la actividad pública
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Costes netos de la actividad pública
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Resultado neto de la actividad pública
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Necesidad de financiación pública
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Pagos anuales
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Pagos anuales del Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Compensación anual total
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Resultado antes de pagos
ad hoc
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Pagos del FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Pagos de fondos complementarios
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Pagos del CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Transferencia de reservas excesivas
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Pagos ad hoc totales
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Partidas extraordinarias
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Compensación excesiva o insuficiente total
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Se considera que el exceso de compensación de 98,365 millones de € no es necesario para el funcionamiento del servicio público y por lo tanto no puede beneficiarse de la excepción de la prohibición de conceder ayuda estatal del artículo 86, apartado 2. Por lo tanto, el exceso de compensación no se considera ayuda compatible y en principio debe recuperarse del PO.
(154)
Sin embargo, parece que el exceso de compensación es superior a los pagos totales ad hoc aportados al PO. El PO recibió 33,870 millones de € como pagos ad hoc del presupuesto de medios de comunicación del Estado, más una transferencia ad hoc de 42,457 millones de € de los otros radiodifusores. Esto da un total de 76,327 millones de € de pagos recibidos procedentes de medidas ad hoc. Además, los pagos ad hoc también produjeron intereses que deben tenerse en cuenta al determinar la cantidad de fondos que no se recibieron en el contexto de las «medidas de ayuda existente». Por lo tanto habría que limitar la recuperación a 76,327 millones de € más intereses porque el exceso de compensación restante se concedió a través de la ayuda existente y no puede recuperarse.
8.5. Comportamiento anticompetitivo en los mercados comerciales
(155)
Según se indica en la Comunicación sobre radiodifusión, la Comisión opina que el comportamiento anticompetitivo de los organismos públicos de radiodifusión no puede considerarse inherente a la misión de servicio público. En la decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal la Comisión mencionó los siguientes posibles falseamientos del mercado.
8.5.1. Transmisión por cable
(156)
En el contrato tipo concluido en 1985 entre radiodifusores y operadores de cable, se estipula, a petición del Gobierno holandés, que los operadores de cable no abonarán los derechos de propiedad intelectual por la transmisión de programas públicos de televisión holandeses. Debido a la renuncia al pago de los derechos de propiedad intelectual por parte de los operadores de cable, cabe dudar de que el PO haya actuado como un operador normal de mercado puesto que renunciaba a unos ingresos comerciales.
(157)
Las autoridades holandesas sostienen sin embargo que el hecho de que el PO no cobre un canon por los derechos de propiedad intelectual no supone necesariamente una contradicción con un comportamiento comercial. Al fin y al cabo, los radiodifusores comerciales tampoco cobran un canon a los operadores de cable por la transmisión de sus programas (66).
(158)
En efecto, los acuerdos comerciales entre radiodifusores y operadores de cable pueden adoptar diferentes formas, especialmente teniendo en cuenta que la transacción implica el intercambio, valioso para ambas partes, de unos servicios de transmisión por una disponibilidad de contenidos. Por consiguiente, la Comisión estima que no hay indicios claros de que el PO hubiera actuado de forma contraria al comportamiento comercial y que al renunciar a los ingresos comerciales hubiera aumentado la necesidad de financiación del Estado.
8.5.2. Mercado de la publicidad
8.5.2.1. Presunto recorte de precios para la categoría GRP 20-49
(159)
Cuando inició el procedimiento de investigación formal, la Comisión carecía de indicios suficientes de que el STER hubiera realmente recortado los precios. Sin embargo hay que examinar la información presentada por los denunciantes y las autoridades holandesas una vez iniciada la investigación.
(160)
El párrafo 58 de la Comunicación sobre radiodifusión indica que los organismos públicos de radiodifusión podrían tener interés en provocar una caída de los precios en el mercado de la publicidad a fin de reducir los ingresos de sus competidores. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los entes públicos de radiodifusión de los Países Bajos no realizan actividades publicitarias directamente, sino que estas se hallan a cargo de un organismo separado denominado STER. La misión del STER consiste en explotar el tiempo de publicidad disponible de tal manera que pueda aportar una contribución óptima a la financiación central de los organismos públicos de radiodifusión. Funciona como intermediario con la misión de maximizar los beneficios de la venta de espacios publicitarios de los entes públicos de radiodifusión. Según se ha mencionado en el apartado 17, el STER transfiere los ingresos de publicidad directamente al presupuesto de los medios de comunicación.
(161)
Un posible comportamiento de recorte de precios por el STER debería reflejarse en alguna o en todas las circunstancias siguientes: precios más bajos del STER en comparación con sus competidores, aumento de la cuota de mercado y pérdida de ingresos para el STER.
(162)
En primer lugar, tal y como también mencionó la Comisión en la decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal, una comparación entre los precios de las empresas de venta de publicidad públicas y privadas podría considerarse como sustitutivo de los criterios indicados en el párrafo 58 de la Comunicación sobre radiodifusión.
(163)
Para comparar precios, la categoría de 20-49 años es la más pertinente. Como puede deducirse del siguiente cuadro 5, existen diferentes subgrupos, muchos de los cuales se dirigen a espectadores en la horquilla de edades de 20-49:
Cuadro 5
Porcentaje de objetivos GRP alcanzados por la STER (2004 confidencial)
Objetivo
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Compradores 20-49
Compra-dores 20-49 + niños
Hombre 20-34
Mujer 20-34
Adquirido
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Fuente
:
Carta de las autoridades holandesas de 27.1.2005.
(164)
El cuadro 5 muestra que la STER vende predominantemente publicidad para la categoría de espectadores en la horquilla de 20-49 años. A partir de 1999, la cuota de mercado del STER en publicidad y la cuota de pantalla alcanzada por los organismos públicos de radiodifusión para la categoría 20-49 disminuyó. En este grupo destinatario de 20-49 años, los precios brutos cobrados a los publicistas fueron los siguientes:
Cuadro 6
Precios brutos por GRP 20-49 años (18.00h-24.00h), 1995-2005 en €
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Radiodifusores comerciales
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Fuente
:
Carta de las autoridades holandesas de 23.2.2006.
(165)
Basándose en la fecha antes facilitada, los precios del STER para la categoría GRP 20-49 sólo eran ligeramente más bajos que los precios de los radiodifusores comerciales. Según las autoridades holandesas, los radiodifusores y STER conceden descuentos muy sustanciales. Los radiodifusores comerciales parecen haber concedido descuentos mucho mayores, especialmente a partir de 1998. Estos descuentos se recogen a continuación.
Cuadro 7
Descuentos reales concedidos en 1994-2005 en %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Radiodifusores comerciales
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Fuente
:
Carta de las autoridades holandesas de 24.2.2006.
(166)
Aunque el STER tiene una audiencia menos atractiva que los radiodifusores comerciales - tiene una selectividad baja y por ende es menos capaz de ofrecer un grupo destinatario muy específico - y tiene una menor audiencia y una menor cuota de mercado de publicidad (véase el siguiente cuadro 9), sus precios netos son mayores que los aplicados por los radiodifusores comerciales.
Cuadro 8
Precios netos por GRP 20-49 años (18.00h-24.00h), 1995-2005 en €
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Radiodifusores comerciales
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Del cuadro 9 puede deducirse por otra parte que existe una clara correlación entre la disminución de la cuota de pantalla y de la cuota de publicidad de la radiodifusión pública. No hay pruebas de que debido a la posible subcotización de los precios, el STER esté aumentando su cuota de mercado o, al menos, esté manteniendo su cuota de mercado a pesar de la disminución de la cuota de pantalla de sus clientes radiodifusores. Al contrario, el STER está perdiendo cuota de mercado de publicidad a un ritmo similar al de la pérdida de audiencia de los organismos públicos de radiodifusión.
Cuadro 9
Audiencia y cuotas de mercado de publicidad
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Audiencia de CSB
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Publicidad de CSB
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Audiencia de EPR
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Publicidad de EPR
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Fuente
:
Carta de las autoridades holandesas de 03.2.2006.
(168)
Finalmente, no hay pruebas de que el STER haya perdido ingresos de publicidad con objeto de aumentar su cuota de mercado.
Gráfico 1
Evolución de los ingresos brutos y netos
(169)
Del cuadro 7 y el gráfico 1 se deduce que el STER ha ofrecido considerables descuentos. Sin embargo, el gráfico 1 también permite deducir que, a pesar de esos descuentos, los ingresos netos de la publicidad se mantuvieron relativamente constantes. La aplicación de descuentos no ha dado lugar a un cambio importante de los ingresos.
(170)
Por lo tanto, no parece que en el mercado holandés de la publicidad se haya producido ninguna de las circunstancias que suele conllevar el comportamiento de subcotización de precios - es decir: precios más bajos, aumento de la cuota de mercado y pérdida temporal de ingresos. Cabe destacar nuevamente que el STER es una empresa independiente de los organismos públicos de radiodifusión cuyos ingresos van directamente al presupuesto de medios de comunicación. Por consiguiente, la Comisión ha llegado a la conclusión de que no hay indicios de que el STER recortara los precios en una medida tal que llevase a una pérdida indebida de ingresos que a su vez incrementase la necesidad de financiación adicional del Estado para el sistema de radiodifusión de servicio público.
8.5.2.2. Parámetro de los precios de la publicidad
(171)
SBS Broadcasting BV sostuvo que «la mera comparación de precios entre los precios de la categoría GRP 20-49 pagados al STER o a IP y/o SBS no puede ser un criterio exclusivo para determinar si el STER subcotiza verdaderamente los precios».
(172)
SBS declara además que, en primer lugar, los anunciantes están dispuestos a pagar una prima adicional por la categoría GRP 20-49 ofrecida por el STER debido a que también llega a espectadores no pertenecientes al grupo destinatario. Además, los precios del STER para la categoría GRP 13+ (adolescentes) por llegar al objetivo son realmente muy inferiores a los precios de los competidores comerciales para la categoría GRP 13+. La Comisión comunicó estas observaciones a las autoridades holandesas (67).
(173)
En lo que respecta al primer aspecto, debería quedar claro desde el principio que cuando las empresas de comercialización hacen publicidad de sus productos se proponen llegar a un grupo destinatario. Los espectadores no pertenecientes al grupo destinatario carecen de interés. Uno de los criterios para comprar tiempo de publicidad es la selectividad de la audiencia destinataria. Si la horquilla de publicidad no es selectiva, es decir, si hay una abundancia de lo que se denomina «desperdicio» (publicidad que llega a espectadores no pertenecientes al grupo destinatario), la horquilla de publicidad pasa a ser menos interesante. Debido a que la publicidad vendida por el STER tiene una selectividad baja - atrae una amplia gama de espectadores - según las autoridades holandesas, es realmente difícil que el STER mantenga sus tarifas de publicidad. En segundo lugar, la categoría GRP 13+ es menos importante que la categoría GRP 20-49. La información del cuadro 5 muestra la relativa baja importancia de la categoría GRP 13+ (información confidencial) e indica claramente que la categoría GRP 13+ no es decisiva a la hora de realizar una comparación de precios. Tal y como declararon las autoridades holandesas, la categoría GRP 20-49 es mucho más pertinente. El hecho de que el precio del STER para la categoría GRP 13+ sea más bajo no prueba en sí mismo que los organismos públicos de radiodifusión hayan subcotizado los precios en general.
8.5.2.3. Conclusión en cuanto a la publicidad
(174)
Por lo tanto, a pesar de que el STER haya ofrecido considerables descuentos, los ingresos totales derivados de la publicidad no disminuyeron sino que se mantuvieron estables. Tras evaluar los otros argumentos y las respuestas de las autoridades holandesas, la Comisión concluye que actualmente no hay pruebas de que el STER no intentara maximizar sus ingresos de publicidad y que su comportamiento hubiera llevado a una necesidad de financiación del Estado cada vez mayor.
8.5.3. Derechos de fútbol
(175)
Cuando se inició el procedimiento, la Comisión declaró que no había indicios claras que permitieran concluir que los radiodifusores habían pagado por los derechos de retransmisión de fútbol un precio que era estructuralmente superior al valor de mercado. Una de las razones era que los organismos públicos de radiodifusión habían ofrecido durante las negociaciones unas cantidades superiores a las que los radiodifusores comerciales estaban dispuestos a ofrecer. CLT-UFA se quejó de que los entes públicos de radiodifusión holandeses pagaban precios excesivos por los derechos de fútbol. La Comisión indicó que examinaría esta situación con más detenimiento.
(176)
La posterior investigación no aportó pruebas de que los entes públicos de radiodifusión hubieran presentado ofertas superiores a las de los radiodifusores comerciales, ni que los organismos públicos de radiodifusión hubieran adquirido derechos sobre encuentros de fútbol en una medida tal que hubiera podido excluir del mercado a los competidores. Efectivamente, existen ejemplos de derechos importantes de fútbol correspondientes a los radiodifusores comerciales durante el período de investigación (véase el apartado 57).
(177)
Sin embargo, si bien no ha sido posible descubrir prácticas anticompetitivas específicas en el presente procedimiento, el problema de si el sistema como tal ofrece suficientes salvaguardias contra la posibilidad de comportamiento anticompetitivo será objeto del procedimiento E-5/2005 sobre ayuda existente.
9. CONCLUSIÓN
(178)
Por las razones antes establecidas, la Comisión concluye que ha habido una compensación excesiva de 98,365 millones de € concedidos a través de medidas de ayuda estatal que no pueden considerarse compatibles con el mercado común con arreglo al artículo 86, apartado 2, del Tratado CE y deben por lo tanto recuperarse de NOS por las funciones realizadas en su calidad de PO.
(179)
Sin embargo, debido a que la compensación excesiva supera los pagos ad hoc totales aportados al PO y que ascienden a un total de 76,3 millones de € la recuperación debería limitarse a 76,327 millones de € más intereses, porque la compensación excesiva «restante» se concedió a través de una ayuda existente y no puede recuperarse.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La ayuda estatal ad hoc que los Países Bajos han concedido a NOS por la función que desempeña como PO es incompatible con el mercado común.
2. NOS deberá reembolsar la ayuda estatal ad hoc incompatible. La cantidad que debe reembolsar asciende a 76,327 millones de €, más intereses.
3. La ayuda estatal ad hoc concedida a los radiodifusores individuales de servicio público es compatible con el mercado común a condición de que, en la medida en que dicha ayuda da lugar a una compensación excesiva de las misiones de servicio público, el excedente se deposite en una reserva especial, cuyo importe no sea superior al 10 % del presupuesto anual del radiodifusor y a condición de que los Países Bajos controlen periódicamente el cumplimiento de esta limitación.
Artículo 2
1. Los Países Bajos tomarán todas las medidas necesarias para el reembolso por parte del PO de la ayuda mencionada en el artículo 1 y puesta ilegalmente a disposición del beneficiario.
2. La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. La ayuda recuperable devengará intereses desde la fecha en que se puso a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.
3. El interés que debe recuperarse en virtud del apartado 2 se calculará de conformidad con el procedimiento fijado en los artículos 9 y 11 del Reglamento (CE) no 794/2004 (68).
4. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, los Países Bajos instarán al beneficiario mencionado en el artículo 1 el reembolso de la ayuda ilegal e incompatible y de los intereses adeudados.
Artículo 3
Los Países Bajos informarán a la Comisión, en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, de las medidas ya tomadas y previstas para dar cumplimiento a la presente. Para ello utilizarán el cuestionario que se adjunta en el Anexo I a la presente Decisión. Los Países Bajos presentarán en el mismo plazo todos los documentos que prueben que se ha iniciado el procedimiento de reembolso de la ayuda concedida ilegalmente e incompatible por parte del beneficiario.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 22 de junio de 2006.