ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. dubna 2007
o uložení závazků veřejné služby na některých trasách ze Sardinie a na ni podle článku 4 nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství
(oznámeno pod číslem K(2007) 1712)
(Pouze italské znění je závazné)
(2007/332/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (1), a zejména čl. 4 odst. 3 uvedeného nařízení,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI PŘÍPADU
(1)
Dne 27. ledna 2006 a 28. února 2006 předala Italská republika Komisi vyhlášky č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006) (dále jen „vyhlášky č. 35 a č. 36“), které stanoví závazky veřejné služby (ZVS) celkem na 16 trasách mezi Sardinií a několika vnitrostátními letišti v Itálii, ve kterém požádala o jejich zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (dále jen „nařízení“).
(2)
Ve svém dopise ze dne 28. února 2006 Italská republika upřesňuje, že:
-
vyhláška č. 36 byla změněna vyhláškou ze dne 8. února 2006 o četnosti letů, letových řádů a kapacitě trasy Cagliari - Turín,
-
také žádá, aby bylo v Úředním věstníku Evropské unie v řadě C zveřejněno stanovisko, které uvádí, že v souladu se závazky veřejné služby a bez žádosti o finanční vyrovnání bylo stanoveno, že pokud do třiceti dnů od uveřejnění závazků veřejné služby žádný dopravce nezamýšlí zahájit pravidelnou leteckou dopravu na každé trase podle vyhlášky č. 36, Itálie může v rámci postupu podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení (EHS) č. 2408/92 omezit přístup na každou z těchto tras na jediného leteckého dopravce a ve veřejném nabídkovém řízení udělit provozní právo k této dopravě v souladu s právními předpisy uvedeného nařízení.
(3)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 35 (2) na následujících šesti trasách:
-
Alghero - Řím a Řím - Alghero,
-
Alghero - Milán a Milán - Alghero,
-
Cagliari - Řím a Řím - Cagliari,
-
Cagliari - Milán a Milán - Cagliari,
-
Olbia - Řím a Řím - Olbia,
-
Olbia - Milán a Milán - Olbia.
(4)
Komise zveřejnila dne 21. dubna 2006 v Úředním věstníku Evropské unie další sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 36 (3) na následujících deseti trasách:
-
Alghero - Boloňa a Boloňa - Alghero,
-
Alghero - Turín a Turín - Alghero,
-
Cagliari - Boloňa a Boloňa - Cagliari,
-
Cagliari - Florencie a Florencie - Cagliari,
-
Cagliari - Turín a Turín - Cagliari,
-
Cagliari - Verona a Verona - Cagliari,
-
Cagliari - Neapol a Neapol - Cagliari,
-
Cagliari - Palermo a Palermo - Cagliari,
-
Olbia - Boloňa a Boloňa - Olbia,
-
Olbia - Verona a Verona - Olbia.
(5)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. dubna 2006 oznámení o nabídkovém řízení uveřejněném Itálií v rámci ZVS uložených vyhláškou č. 36. V oznámení se uvádí, že Italská republika pro každou z deseti tras, na které se vyhláška vztahuje, stanoví dohodnutý postup podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení, pokud by žádný letecký dopravce nechtěl přijmout závazky veřejné služby uložené na tyto trasy (4).
(6)
ZVS zveřejněné dne 24. března a 21. dubna 2006 mají tyto hlavní znaky:
-
Dvojice leteckých tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a dvojice Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, tvoří každá jeden jediný celek, jenž musí dopravci, kteří mají zájem o provozování těchto tras, přijmout v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu. Naproti tomu trasy Cagliari - Řím a Cagliari - Milán musejí dopravci, kteří mají zájem o provozování leteckých tras, přijmout jednotlivě v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu.
-
Každou z deseti tras uvedených v oznámení ze dne 21. dubna 2006 a na ně uložené ZVS musejí příslušní dopravci přijmout jednotlivě a v plném rozsahu.
-
Dopravce, který přijímá tyto závazky, musí zajistit tuto službu během 36 po sobě jdoucích měsíců, může provoz přerušit pouze po oznámení při zachování minimální šestiměsíční výpovědní lhůty úřadu Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC, italský úřad pro civilní letectví) a autonomnímu regionu Sardinii.
-
Dopravce (nebo hlavní dopravce), který přijme tyto závazky, musí poskytnout provozní záruku k zajištění řádného výkonu a pokračování služby, jejíž výše musí odpovídat nejméně 5 % celkového obratu za leteckou dopravu pro všechny dotčené trasy, tuto záruku určí italský úřad ENAC. Záruka bude poskytnuta úřadu ENAC, který ji použije na zajištění kontinuity příslušných služeb v případě jejich neodůvodněného neplnění, a bude ji tvořit stejným dílem bankovní záruka s podmínkou platby na „první vyžádání“ a záruka pojišťovací.
-
Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné rozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími ZVS na základě objemů přepravy na příslušných trasách (nebo skupinách tras) zjištěných u každého z dopravců v předchozích dvou letech.
-
Minimální četnosti, letové řády a kapacity, které se budou předkládat pro každou trasu, jsou popsány v bodě 2 sdělení ze dne 24. března a ze dne 21. dubna 2006, „PODROBNOSTI ZÁVAZKU VEŘEJNÉ SLUŽBY“.
-
Minimální kapacity použitých letadel jsou uvedeny v bodě 3 těchto sdělení, „TYPY LETADEL POUŽÍVANÝCH NA JEDNOTLIVÝCH TRASÁCH“.
-
Struktura cen pro všechny dotčené letecké trasy je uvedena v bodě 4, „CENY“, těchto sdělení. Pokud jde zejména o snížené ceny, bod 4.8 obou sdělení uvádí, že dopravci provozující příslušné trasy mají zákonnou povinnost uplatňovat snížené ceny (jak je uvedeno v bodě 4 „CENY“) alespoň pro osoby, které se na Sardinii narodily, a to i v případě, že na Sardinii nemají bydliště.
-
Podle vyhlášky č. 35, která byla předána Komisi 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006, se závazky použijí na příslušné trasy od 31. března 2006 do 30. března 2009. Italské orgány přesto 28. února 2006 informovaly Komisi, že 23. února 2006 přijaly vyhlášku, která mění tato data na 2. května 2006 a na 1. května 2009 (dopis stálého zastoupení Italské republiky č. 2321). Tyto údaje byly následně zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie24. března 2006.
-
Podle vyhlášky č. 36, která byla předána Komisi dne 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky dne 11. ledna 2006 a v Úředním věstníku Evropské unie21. dubna 2006, Italská republika oznámila, že se datum platnosti závazků na příslušné trasy stanoví později. V Úředním věstníku Evropské unie tedy nebylo zveřejněno žádné konečné datum.
-
Dopravci, kteří zamýšlejí přijmout závazky veřejné služby, musejí do třiceti dnů po zveřejnění uložení závazků v Úředním věstníku Evropské unie předložit příslušnému italskému orgánu formální přijetí.
(7)
Před uložením závazků veřejné služby, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, uložila Italská republika vyhláškami ze dne 1. srpna a ze dne 21. prosince 2000 závazky veřejné služby na šest tras mezi letišti na Sardinii, Římem a Milánem. Tyto závazky byly zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie7. října 2000 (5) Na základě čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení bylo uspořádáno nabídkové řízení s cílem vybrat dopravce výlučně oprávněné provozovat dané letecké trasy s finanční náhradou (6).
(8)
Jednalo se o tyto dopravce oprávněné provozovat trasy, na které se vztahují závazky veřejné služby:
-
Alitalia na trase Cagliari - Řím,
-
Air One na trasách Cagliari - Milán, Alghero - Milán a Alghero - Řím,
-
Meridiana na trasách Olbia - Řím a Olbia - Milán.
(9)
Tento režim provozu byl nahrazen ZVS uloženými italskou vyhláškou ze dne 8. listopadu 2004 zveřejněnými v Úředním věstníku Evropské unie dne 10. prosince 2004 (7). Na základě rozhodnutí Regionálního správního soudu oblasti Lazio ze dne 17. března 2005, které částečně zrušilo vyhlášku ze dne 8. listopadu 2004, informovaly italské orgány Komisi, že tyto závazky „pozastavily“. V této věci bylo v Úředním věstníku Evropské unie dne 1. července 2005 zveřejněno stanovisko (8). Italské orgány oznámily 6. prosince 2005 Komisi zrušení vyhlášky ze dne 8. listopadu 2004 s účinkem od 15. listopadu 2004.
II. POSTUP
(10)
V dopise ze dne 9. března 2006 (zaevidovaným pod číslem 204756) se Komise obrátila na Italskou republiku, aby jí oznámila své obavy ze ZVS uložených vyhláškami č. 35 a č. 36. Požádala o přesnější informace o důvodech a způsobech jejich uplatňování. Italská republika odpověděla prvním dopisem ze dne 22. března 2006 s přiloženým návrhem odpovědi a poté dopisem ze dne 4. dubna 2006.
(11)
Komise se 27. dubna 2006 obrátila na úřad ENAC se žádostí o přesnější informace a s otázkou, jak fungují současné ZVS před vstupem v platnost nových ZVS.
(12)
Ve svém dopise ze dne 9. května 2006 ENAC potvrdil, že režim závazků veřejných služeb ze Sardinie do Říma a Milána byl až do 2. května 2006 režim z roku 2000, který byl stále platný v důsledku toho, že nařízení z roku 2004, kterým se měnil, bylo zrušeno. Od 2. května 2006 se provádí nový režim stanovený vyhláškou č. 35. Odpověď také vysvětlila, že se závazky veřejných služeb vztahovaly na celý letištní systém Milán, jak bylo zveřejněno v roce 2000.
(13)
Italská republika 4. srpna 2006 znovu odpověděla na dopis Komise ze dne 9. března, ve kterém poskytla doplňující údaje, jež však nepřinesly žádné nové důležité informace.
(14)
Komise 1. srpna 2006 přijala rozhodnutí zahájit z vlastního podnětu šetření podle čl. 4 odst. 3 nařízení (9). Toto rozhodnutí bylo sděleno Italské republice 1. srpna 2006 (č. dokumentu K(2006) 3516). Ve stejném rozhodnutí Komise žádala italské orgány, aby do jednoho měsíce odpověděly na více otázek.
(15)
Italské orgány odpověděly dopisem ze dne 31. srpna 2006, ve kterém zodpověděly velkou část položených otázek.
(16)
Komise se však 2. října 2006 obrátila na Stálé zastoupení Italské republiky s žádostí o doplňující informace.
(17)
Na doplňující otázky Komise zaslala Italská republika 6. října 2006 obsáhlou odpověď s mnoha údaji.
(18)
Schůze Komise (oddělení TREN/F/1) s italskými orgány (ministerstvem dopravy, stálým zastoupením, vládou Sardinie a úřadem ENAC) se konala v Bruselu dne 17. října 2006.
(19)
Tato odpověď zejména potvrdila, že následující trasy jsou již provozovány v souladu se ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení:
-
Olbia - Řím: Meridiana,
-
Olbia - Milán: Meridiana,
-
Alghero - Řím: Air One,
-
Alghero - Milán: Air One,
-
Cagliari - Řím: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Milán: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Boloňa: Meridiana,
-
Cagliari - Turín: Meridiana,
-
Cagliari - Verona: Meridiana,
-
Olbia - Boloňa: Meridiana.
Naopak na šesti zbývajících trasách žádná společnost nesouhlasila s provozováním dopravy podle režimu stanoveného čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení. Italská republika chce proto podle čl. 4 odst. 1 písm. d) zahájit výběrové řízení. Prozatím se výběrového řízení účastní tyto společnosti:
-
Olbia - Verona: Meridiana,
-
Alghero - Boloňa: Air One,
-
Alghero - Turín: Air One,
-
Cagliari - Florencie: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Neapol: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Palermo: Air One a Meridiana (10).
Italská republika však vysvětlila, že z důvodu probíhajícího šetření Komise tyto trasy doposud ještě nepřidělila.
III. ROZBOR
1. Právní rámec
(20)
Pravidla závazků veřejné služby jsou stanovena nařízením, které definuje prováděcí pravidla zásady volného poskytování služeb v odvětví letecké dopravy.
(21)
Závazky veřejné služby jsou definovány jako výjimka ze zásad nařízení, podle kterého „s výhradou tohoto nařízení povoluje členský stát nebo členské státy leteckým dopravcům Společenství výkon provozních práv na leteckých trasách ve Společenství“ (11).
(22)
Podmínky pro uložení závazků jsou definovány v článku 4. Jejich výklad je striktní a v souladu ze zásadou nediskriminace a proporcionality. Na základě kritérií uvedených v tomto článku musejí být závazky přiměřeně zdůvodněny.
(23)
Přesněji, pravidla týkající se závazků veřejné služby stanoví, že ZVS mohou být uloženy členským státem „v souvislosti s pravidelnou leteckou dopravou na letiště v okrajovém nebo rozvojovém regionu, anebo v souvislosti s málo vytíženou leteckou trasou na kterékoli regionální letiště, pokud je tato letecká trasa považována za životně důležitou pro hospodářský rozvoj regionu, v němž se letiště nachází, a v rozsahu nezbytném k tomu, aby byla na této letecké trase zajištěna přiměřená letecká doprava splňující stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by brali v úvahu výhradně vlastní obchodní zájmy“ (12).
(24)
Přiměřenost pravidelné letecké dopravy vyhodnotí členské státy zejména „s ohledem na veřejný zájem, možnost využívat jiné druhy dopravy, kapacitu těchto druhů dopravy s ohledem na zohledněné potřeby, kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat dopravu na této trase“ (13).
(25)
Článek 4 stanoví dvoufázový mechanismus: v první fázi (čl. 4 odst. 1 písm. a)) uloží příslušný členský stát závazky veřejné služby na jednu nebo více tras, přičemž tyto trasy zůstávají otevřené pro všechny dopravce Společenství pod podmínkou, že budou dodržovat uvedené závazky. Pokud by žádný dopravce neprojevil zájem o provozování trasy, na kterou se vztahují ZVS, může členský stát přejít k druhé fázi (čl. 4 odst. 1 písm. d)), v níž se omezí přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let s možností prodloužení. Tento dopravce je vybrán na základě veřejného nabídkového řízení Společenství. Vybraný dopravce tak může získat finanční náhradu za provozování ZVS.
(26)
Na základě žádosti členského státu, nebo z vlastního podnětu může Komise podle čl. 4 odst. 3 po šetření rozhodnout, zda se mají i nadále používat zveřejněné ZVS. Komise sdělí své rozhodnutí Radě a členským státům.
2. Způsobilost tras
(27)
Italská republika zdůvodnila uložení ZVS potřebou rozvoje Sardinie, která potřebuje překonat těžkosti plynoucí z jejího ostrovního charakteru.
(28)
Autonomní vláda Sardinie navíc přijala závazek podporovat mobilitu osob, které mají trvalé bydliště na Sardinii. Letecké spojení mezi Sardinií a kontinentální Itálií je totiž v jednotlivých obdobích roku různé, zatímco zásada mobility by měla umožňovat, aby osoby s trvalým pobytem na Sardinii měly zajištěnou dostačující a trvalou dopravu v průběhu celého roku. Italská republika mimo jiné zdůrazňuje velké vzdálenosti v kilometrech a časovou náročnost přesunu mezi jednotlivými letišti tohoto regionu, který má nedostatečnou infrastrukturu. Právě na tomto základě zdůvodňuje potřebu uložení ZVS na všechna tři letiště na Sardinii.
(29)
Komise se domnívá, že je možné považovat Sardinii za okrajovou oblast z důvodu, že jde o ostrov, na kterém chybí skutečné náhradní druhy dopravy.
(30)
Zpomalení ekonomického růstu Sardinie v porovnání s ostatními italskými regiony je navíc podrobně doloženo: izolovanost Sardinie, nízký počet obyvatel znásobený vysokou emigrací vysvětluje hospodářskou zaostalost tohoto ostrova a staví ho na úroveň regionů jižní Itálie.
(31)
Na základě údajů, které má Komise k dispozici, její analýza neumožňuje zpochybnit životně důležitý charakter příslušných tras, jak zdůrazňují italské orgány.
3. Přiměřenost závazků veřejné služby (ZVS)
3.1. Obecné úvahy
(32)
Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení mohou členské státy uložit ZVS pouze: „je-li tato trasa považována za životně důležitou pro hospodářský vývoj regionu, ve kterém se letiště nachází, v rozsahu nezbytném k zajištění dostatečné míry pravidelné letecké dopravy, která stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by zvažovali výhradně vlastní obchodní zájmy.“
(33)
Přiměřenost dopravy je stanovena s ohledem na kritéria uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení:
-
veřejný zájem,
-
možnost uchýlit se k jiným druhům dopravy, zejména v ostrovních regionech, a schopnost těchto druhů dopravy uspokojit dopravní potřeby brané v úvahu,
-
tarify a přepravní podmínky, které lze nabídnout uživatelům,
-
kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.
(34)
Závazky veřejné služby navíc musí dodržovat základní zásady proporcionality a nediskriminace (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 20. února 2001, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) a další subjekty v. Administración General del Estado, C-205/99, Sb. rozh. s. I-01271).
(35)
Komise se v tomto případě na základě údajů poskytnutých italskými orgány domnívá, že uložení ZVS, pokud jde o četnost, kapacitu a ceny, může být potřebné pro zajištění odpovídající dopravy na daných trasách.
(36)
Komise je však toho názoru, že některé podmínky, které ukládají vyhlášky č. 35 a č. 36 Italské republiky, jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
3.2. Závazek předložit přijetí ZVS do třiceti dnů
(37)
Bod 8 ZVS stanovený vyhláškami č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Dopravci, kteří se rozhodli přijmout závazek k zajištění veřejné služby tak, jak je uvedeno v tomto dokumentu, musí do třiceti dní od zveřejnění sdělení Komise týkajícího se uložení výše uvedeného závazku v Úředním věstníku Evropské unie předložit Národnímu úřadu pro civilní letectví (ENAC) formální přijetí závazku.“ Ve skutečnosti se tato povinnost ukázala jako důvod pro vyloučení dopravce, který doručil toto přijetí s jednodenním zpožděním. Pokud by dopravce neoznámil, že přijímá všechny podmínky ZVS v této časové lhůtě, mohl by být vyloučen na celé období.
(38)
Komise má za to, že je tato podmínka zcela neoprávněná s ohledem na čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení a je nepřiměřeně restriktivní. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení neopravňují členské státy k tomu, aby omezovaly počet dopravců v přístupu na trasy, ale aby všeobecným způsobem uložily ZVS, které se budou vztahovat na všechny dopravce, kteří provozují nebo mají v úmyslu tyto trasy provozovat. Takové omezení počtu dopravců je možné učinit pouze na základě čl. 4 odst. 1 písm. d).
(39)
Každý dopravce, který má záměr dodržovat ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, proto musí mít možnost provozovat tuto trasu kdykoli, kdy projeví zájem provoz zahájit. Členský stát může, pokud žádný letecký dopravce nezahájil k danému datu na této trase pravidelnou leteckou dopravu v souladu s ZVS uloženými na základě čl. 4 odst. 1 písm. a), omezit přístup na tuto trasu podle čl. 4 odst. 1 písm. d). Pokud však jeden či více provozovatelů zahájilo dopravu ve stanovené lhůtě, členský stát nemůže vyloučit z této trasy další dopravce, kteří oznámili svůj záměr provozovat dopravu kdykoli po tomto stanoveném konečném datu. Vstup nových provozovatelů si však může vyžádat úpravy ZVS, které jsou uložené na každého dopravce (viz níže oddíl 3.4.).
3.3. Závazek provozovat trasu po dobu tří let
(40)
Bod 5 ZVS podle vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „podle čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení (EHS) č. 2408/92 musí dopravce, který přijme závazek k zajištění veřejné služby, zaručit poskytování služby po dobu alespoň 36 po sobě jdoucích měsíců a nesmí poskytování služby přerušit bez toho, aby takové přerušení oznámil ENAC a autonomnímu regionu Sardinie alespoň 6 měsíců předem.“
(41)
Požadavek na minimální dobu provozu v tomto případě odpovídá čl. 4 odst. 1 písm. c): „V případech, kde jiné druhy dopravy nemohou zajistit dostatečnou a nepřetržitou dopravu, mohou zúčastněné členské státy do závazku veřejné služby zahrnout požadavek, aby každý letecký dopravce, který zamýšlí provozovat trasu, zaručil její provoz po určité období stanovené v souladu s dalšími podmínkami závazků veřejné služby.“ Komise má za to, že z důvodu ostrovního charakteru Sardinie a její vzdálenosti od pevniny se nenabízí možnost jiných druhů dopravy.
(42)
Komise se však domnívá, že minimální doba provozování stanovená vyhláškami č. 35 a č. 36 na tři roky je přehnaná a nepřiměřená.
(43)
Komise může pochopit potřebu zajistit pravidelnou leteckou dopravu a získat závazek dopravců ji provozovat po stanovenou dobu. Orgány pověřené ukládáním ZVS však nesmějí, jak bylo výše uvedeno, vyřadit možné kandidáty ze zajišťování ZVS: ZVS bez výlučné licence či finanční náhrady v žádném případě neznamenají definitivní nebo dlouhodobé uzavření trhu.
(44)
Může být legitimní, aby provozování tras vyznačujících se vysokými sezónními výkyvy bylo uloženo jen během některých období roku. Na těchto trasách mohou mít dopravci přirozenou tendenci snižovat nebo soustředit svou nabídku služeb na týdny, během kterých je četnost dostačující, aby si zajistili rentabilnost služby, a zanechat provoz dopravy po zbytek roku. Komise se však domnívá, že za těchto okolností by s ohledem na zásadu proporcionality měla být doba, po kterou je zaručeno provozování pravidelné dopravy, stanovena na základě režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) a neměla by být delší, než jeden rok.
(45)
Komise je dále toho názoru, že tato doba nezprostí orgán pověřený ukládáním ZVS toho, aby zahájil pravidelné hodnocení o jejich vhodném uplatňování. Jak bylo výše uvedeno, tento přezkum by se měl provést pokaždé, když nový dopravce provoz zahajuje nebo se chystá provoz na daných trasách zahájit.
3.4. Rozdělení tras a četnosti letů úřadem ENAC
(46)
Bod 1.6 vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné přerozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími závazek k zajištění veřejné služby také na základě objemů přepravy na dotčených trasách (nebo balíčků tras) zjištěných u každého z nich v předchozích dvou letech.“
(47)
Na základě těchto pravomocí úřad ENAC může provést arbitráž a schválit dohodu mezi více společnostmi, které provozují dopravu na stejné trase. V případě Sardinie úřad ENAC dohlížel nad debatou u kulatého stolu s provozovateli mající zájem o určité trasy a spolu s nimi rozhodl o přerozdělení dopravního prostoru.
(48)
Italská republika hájí tuto pravomoc zásahu, která dle jejího názoru zabezpečuje kontinuitu dopravy a nevystavuje ZVS riziku náhodného příchodu či odchodu dalších provozovatelů, kteří by mohli mít menší zájem o ZVS bez jakékoli náhrady. Uvádí především rozhodnutí Regionálního správního soudu Lazio ze dne 17. března 2005, který shledal, že: „je zcela oprávněné, aby vyhláška (z roku 2004) určila postup, na základě kterého by všechny trasy, na které byly uloženy ZVS, provozovalo více neseskupených a vzájemně si konkurujících provozovatelů. Taková možnost musí být však jasně stanovena a zároveň musí poskytnout minimální objektivní kritérium pro přidělování a priori letištních časů podle počtu dopravců (jednoho, dvou nebo více než dvou), kteří ZVS případně přijmou, aby nedošlo k neblahému překročení kapacity nabídky a zejména aby přidělení časů nevedlo k zahájení arbitráže a následně k výlučnému vykonávání, které ustanovení vyhlášky výslovně vyloučily.“ (14).
(49)
ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) musejí vzít v potaz všechny dopravce, kteří provozují nebo mají zájem provozovat dopravu na dané trase. To potvrzuje čl. 4 odst. 1 písm. b), který stanoví, že: „dostatečnost pravidelné letecké dopravy stanoví členské státy s ohledem na kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.“
(50)
Komise se domnívá, že by tato zásada měla být dodržována nejen v momentě uložení závazků, ale po celou dobu platnosti ZVS. Proto pokaždé, když nový dopravce zahájí provoz nebo zamýšlí provoz na této trase zahájit, by měla být výše kapacity a četnosti letů podle ZVS pro každého provozovatele upravena tak, aby celkově nabízená kapacita a četnost letů na každé trase nebyla vyšší, než co je striktně nezbytné pro poskytování odpovídající služby.
(51)
Pokud jde o ZVS uložené na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, dopravci nejsou povinni se zavázat, že individuálně zabezpečí četnost a kapacitu letů, ale tuto minimální službu mohou zabezpečovat všichni provozovatelé.
(52)
Komise uznává, že orgán pověřený ukládáním ZVS považuje za nutné mít jistotu, že propojení četnosti letů a kapacit umožní vyhovět ZVS. Tento orgán však nesmí v žádném případě omezovat možnost dotyčných dopravců, pokud si to budou přát, poskytovat služby nad rámec kapacity nebo četnosti letů, než vyžadují ZVS, které stanovují pouze požadavky minimální. Pokud pravidla přijatá úřadem ENAC usilují o to, aby zamezila dopravcům doplňkové služby, jsou tato pravidla restriktivní a v rozporu s nařízením.
(53)
Z tohoto důvodu Komise vítá, že Italská republika potvrdila svým dopisem ze dne 15. listopadu 2006, že její orgány veřejné správy pravidelně každý rok zhodnotí situaci a budou analyzovat případné žádosti provozovatelů, kteří budou mít zájem provozovat tyto trasy v rámci ZVS (15). Bere na vědomí, že Italská republika potvrdila, že „nic nebrání členskému státu zkontrolovat (i během uplatňování ZVS) přiměřenost a potřeby ZVS a zdůvodnit změnu a/nebo zrušení, pokud nebude později prokázána jejich užitečnost a oprávněnost“ (16).
3.5. Seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé
(54)
Italská republika zdůvodňuje seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, jejich vzájemně doplňujícím charakterem a provozováním na sobě nezávislým. Podle italských orgánů se tyto trasy vyznačují tím, že 2/3 roku je na nich objektivně nižší provoz z důvodu jeho vysoké sezonnosti. Vzhledem k tomu, že se na provoz těchto tras nepočítá s žádným finančním vyrovnáním, orgány veřejné správy by měly nést odpovědnost za to, aby se dopravcům zajistilo dlouhodobé provozování z důvodu nižší ekonomické atraktivity těchto spojů. Jednalo by se proto o uplatňování „pozitivního koloběhu provozní nezávislosti“, který umožní „během zimní sezóny výměnu strojů z důvodu nízké poptávky“, zatímco „plán seskupených tras pomůže přitáhnout dopravce, kteří budou připraveni provozovat dopravu na těchto trasách“. Podle Italské republiky by navíc zvýšená nabídka pro letní období mohla být lépe zajištěna při společném provozování na skupině tras. Italská republika navíc zdůvodňuje, že samo nařízení stanoví možnost kombinovat výkyvy poptávky, např. i v průběhu jednoho týdne. Seskupení by umožnilo nezvyšovat náklady, optimalizovat kapacity a zároveň co nejlépe vyhovět požadavkům poptávky, zároveň by neomezovalo trh, ale mohlo by naopak přilákat více provozovatelů.
(55)
Komise se domnívá, že seskupení tras není v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) nařízení. Kritéria způsobilosti a přiměřenosti ZVS podle těchto ustanovení totiž pokaždé výslovně uvádí slovo „trasa“, aniž by se někde vyskytlo „seskupení“ těchto tras. Z toho nutně vyplývá, že každé z kritérií musí být zhodnoceno samostatně vzhledem ke každé trase pojímané individuálně.
(56)
Tento výklad je navíc v souladu s požadavky zásady proporcionality. Takové spojení tras by v podstatě umožnilo členským státům ukládat ZVS na trasy, které nejsou potřebné pro zajišťování přiměřené letecké dopravy. Možnost seskupení tras se objevuje pouze v čl. 4 odst. 1 písm. d), který uvádí, že provozní právo k této dopravě je nabídnuto ve veřejném nabídkovém řízení „jednotlivě nebo pro skupinu tras“. Tento výslovný odkaz v čl. 4 odst. 1 písm. d) naopak vylučuje, aby se podle čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) takové seskupení tras použilo. Pokud se na trhu neobjeví letecký dopravce, který začal nebo chce začít provozovat pravidelnou leteckou dopravu v souladu se ZVS na tuto trasu uloženými, členský stát může omezit přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let a uspořádat veřejné nabídkové řízení pro skupinu tras. Seskupení několika tras je v podstatě možné chápat jako odpověď na jasné narušení trhu a za formu nepřímé náhrady, která je podobně jako přímá náhrada přípustná jen v rámci čl. 4 odst. 1 písm. d). V žádném případě se v režimu ZVS uložených čl. 4 odst. 1 písm. a) seskupení nemůže zaměřit na dosažení rentability na dvou samostatných trasách s cílem podpořit provozování jednoho nebo více dopravců.
(57)
Z druhé strany se vysvětlení předložená italskými orgány neopírají o žádný číselný technický nebo hospodářský údaj, který by mohl podpořit jejich analýzu.
Je možné těmto orgánům namítat následující informace:
-
Požadovaná kapacita a četnost letů musí přihlížet k potřebám jednotlivých tras, ale ne takovým způsobem, aby jich bylo možné dosáhnout pouze účinnějším seskupením těchto tras.
-
Závazky z hlediska četnosti vzniklé spojením tras jsou důležité, protože v podstatě vylučují značný počet potenciálních provozovatelů, kteří by chtěli splnit ZVS a zajišťovat leteckou dopravu na Sardinii, ale kteří jsou však vyloučeni z jakékoli možnosti tuto službu zajišťovat z důvodu, že nezajišťují provoz v některém z těchto dvou měst. Z tohoto důvodu má seskupení spíše vliv na uzavírání trhu.
-
Z tohoto hlediska je zjevné, že takto seskupené ZVS umožňovaly příznivě odpovědět pouze malému počtu provozovatelů působících na místě. Zavedení ZVS proto vyloučilo letecké společnosti, které provozovaly nebo měly zájem provozovat trasy z Říma a Milána směrem do každého z obou daných letišť, tj. Olbia a Alghero. Přestože měli dopravci vůli, nemohli se ucházet o provozování těchto tras, které by bylo pro jejich činnost příliš nákladné. Tento druh seskupení tedy může vyloučit další možné provozovatele.
Restriktivní dopad je ještě výraznější s ohledem na rozsah daných trhů (počet cestujících v roce 2005 - číselné údaje Italské republiky)
-
Olbia - Řím a Olbia - Milán: 731 349 cestujících (390 186 v létě a 341 163 v zimě).
-
Alghero - Řím a Alghero - Milán: 502 820 cestujících (184 273 v létě a 318 547 v zimě).
Za těchto podmínek je nepravděpodobné, že by spojení mezi dvěma největšími městy Itálie a letišti Olbia a Alghero na Sardinii byla tak málo atraktivní, aby se musela seskupit za účelem zvýšení jejich atraktivity.
(58)
Komise je proto toho názoru, že seskupení některých tras je neslučitelné s nařízením a příliš restriktivní.
3.6. Zvýhodněné tarify pro osoby, které se na Sardinii narodily, které však mají trvalé bydliště jinde
(59)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 vyžadují, aby dopravci poskytovali zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které však mají místo bydliště jinde. Podle odhadů Italské republiky by se provádění těchto ustanovení mělo týkat nejvýše asi 220 000 osob, ale ve skutečnosti se toto číslo blíží 110 000, pokud se vezme do úvahy, že 50 % těchto osob by cestovalo jednou do roka.
(60)
Takové opatření v praxi upřednostňuje převážně evropské občany s italskou státní příslušností před občany s jinou státní příslušností. Může být proto považováno jako zjevně diskriminační z důvodu státní příslušnosti, a proto v rozporu se Smlouvou. Takové opatření by mohlo být v rámci ZVS přijatelné pouze za předpokladu, že by se rozdíl cen zakládal na objektivních důvodech nezávislých na státní příslušnosti dotyčných osob a byl úměrný cíli, jež oprávněně sleduje vnitrostátní právo.
(61)
Italská republika obhajuje toto opatření tím, že je potřebné, aby umožnilo sardinským vystěhovalcům udržet pouto se svým původním kulturním prostředím (17). I kdyby se tento záměr mohl označit za legitimní cíl veřejného zájmu ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) podbodu i) nařízení, je toto opatření zjevně nepřiměřené. V prvé řadě se vztahuje na každou osobu narozenou na Sardinii, která však na Sardinii nemá trvalé bydliště, aniž by prokázala pouto, které by mohlo ještě existovat mezi touto osobou a regionem původu, např. rodinné příbuzenství. Za druhé se toto opatření uplatňuje bez ohledu na finanční situaci každého vystěhovalce. A za třetí, na rozdíl od příslušníků s trvalým pobytem na Sardinii, kteří musejí poměrně často cestovat na kontinent za účelem některých základních služeb (vzdělání, zdraví) nebo z důvodu ekonomických aktivit s významem pro rozvoj Sardinie, vystěhovalci cestují na Sardinii pouze příležitostně (podle italských orgánů 50 % osob, kterých se tento případ potenciálně týká, cestuje na Sardinii maximálně jednou do roka). Z tohoto důvodu jsou celkové výdaje na tyto příležitostné cesty relativně nižší než výdaje vzniklé příslušníkům s trvalým bydlištěm na Sardinii a mohou být často snadno uhrazeny vystěhovalci, aniž by bylo nutné stanovit omezení podle vyhlášek č. 35 a č. 36. V případě, že někteří vystěhovalci nemají dostatečné prostředky na zaplacení letenky jednou za rok na Sardinii, mělo by být stanoveno vhodnější a méně restriktivní opatření na pomoc těmto vystěhovalcům.
(62)
Za těchto podmínek je Komise toho názoru, že toto ustanovení je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
3.7. Uplatňování ZVS na celém letištním systému
(63)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 stanoví, že se ZVS směrem do Říma a Milána budou uplatňovat na všech příslušných letištních systémech tak, jak uvádí příloha II nařízení, tj.:
-
Letiště Fiumicino a Ciampino pro Řím
-
Letiště Linate, Malpensa a Bergame pro Milán
(64)
Připomínáme, že ZVS z roku 2000 se vztahovaly na letiště „Řím (Fiumicino) a Milán“. V rámci zřízení letištního systému Milán podle článku 8 a přílohy II nařízení Itálie úředně rozšířila povinnosti uplatňování ZVS na celý příslušný letištní systém.
(65)
Italská republika zdůvodnila svou volbu pouze technickými příčinami, které ji donutily automaticky převzít každý letištní systém jako celek. Potvrdila však, že v hlavním zájmu ZVS byla letiště Řím-Fiumicino a Milán-Linate, které upřednostňují příjemci ZVS z důvodu blízkosti těchto aglomerací k centru měst. To zdůvodňovalo, proč ZVS stanoví, že: „v závislosti na dostupnosti letištních časů bude alespoň 50 % spojů plánovaných mezi sardinskými letišti a letišti v Římě a Miláně provozováno z/na letiště Fiumicino a z/na letiště Linate.“ (18)
(66)
Italská republika přiznala, že bylo „objektivně prokázáno, že letiště Fiumicino v Římě a Linate v Miláně představují pro cestující nejpohodlnější a nejatraktivnější cíl cesty s nejlepšími službami z důvodu, že leží nejblíže center obou měst a mají s nimi nejlepší spojení“. Italská republika dále vysvětlila, že „s cílem zajistit lepší dopravu a co nejvíce vyhovět nárokům cestujících, bylo shledáno vhodným předejít tomu, aby dopravci, kteří přijmou ZVS, měli volnost opustit úplně tyto letiště ve prospěch ostatních letišť (méně pohodlných a méně zajímavých pro cestující), které jsou součástí stejného letištního systému“ (19).
(67)
Kromě toho se zdá, že v zimní sezóně provoz zajišťují pouze letiště Fiumicino a Linate.
(68)
V tomto případě Komise pochybuje o potřebě takového opatření a pokládá ho za nepřiměřené vzhledem ke stanoveným cílům, které mají zajistit mobilitu směrem na kontinent a územní soudržnost. Opatření totiž způsobuje vyloučení příležitostných dopravců, aniž by byla dotčena zásada ZVS, a přispívá k definitivnímu zavření trhu novým provozovatelům na nejvíce vytížených trasách především v letním období.
(69)
Italská republika nicméně přiznala, že velké letiště Malpensa je zásadní pro mezinárodní trasy, zatímco letiště Ciampino a Bergame jako vnitrostátní letiště pro nízkorozpočtové letecké společnosti splňovala zásadu Společenství o ekonomické a sociální soudržnosti a umožnila pro ostrov, jakým je Sardinie, realizovat cíl územní soudržnosti spolu se všemi regiony Evropy. Italská republika proto přijala závazek změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Malpensa, Bergame a Ciampino (20).
(70)
Komise je toho názoru, že je tento závazek účinnou odezvou na případné pochybnosti, a že by taková změna vyhlášky umožnila výrazně snížit dopad neoprávněných omezení uložených ZVS tím, že by vyhověla potřebám mobility Sardinie, aniž by uložila na příslušné trhy nepřiměřené restrikce.
(71)
S ohledem na tento závazek Italské republiky nechce Komise dále pokračovat ve své analýze neúměrného charakteru uplatňování ZVS na celém letištním systému Milána a Říma, ale ponechává si možnost se v případě potřeby navrátit k této stránce stávajících i budoucích ZVS.
IV. ZÁVĚRY
(72)
Na základě údajů, které poskytla italská vláda, Komise nezpochybňuje zásadu uplatňování ZVS na trasách mezi Sardinií a italskou pevninou, která se z hlediska četnosti a kapacit, ale i cen, může zdát nutnou pro zajištění odpovídajícího poskytování služeb na daných trasách.
(73)
Komise se nicméně domnívá, že některé podmínky uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 Italské republiky jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
(74)
Komise se domnívá, že ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení předpokládají, že každý dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat tuto trasu bez ohledu na to, kdy chce zahájit poskytování těchto služeb. Z tohoto důvodu je používání lhůty pro předložení žádosti uchazečů s cílem a priori vyloučit každého provozovatele, který svou žádost předloží po jejím uplynutí, příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(75)
I když se může zdát oprávněné stanovit kontinuitu služeb, Komise je toho názoru, že dodržování zásady proporcionality by mělo vést k tomu, aby byla kontinuita rozumně vymezena a aby v režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nebyla delší než jeden rok.
(76)
Komise se domnívá, že pravomoci svěřené úřadu ENAC pro koordinování činnosti provozovatelů s cílem předcházet překročení kapacity, jsou příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(77)
Komise shledává, že seskupení tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na jedné straně, a Alghero - Řím a Alghero - Milán, na straně druhé, je příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(78)
Komise se domnívá, že použití zvýhodněných tarifů na osoby narozené na Sardinii, které na Sardinii nemají trvalé bydliště, je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
(79)
Komise pochybuje o potřebě uplatnit ZVS na celé letištní systémy Říma a Milána, které považuje za nepřiměřené s ohledem na stanovené cíle spočívající v zajištění mobility směrem na pevninu a územní soudržnosti. Pokud jde o závazek Italské republiky změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Bergamo, Malpensa a Ciampino, Komise nebude pokračovat ve své analýze, avšak ponechává si možnost v případě potřeby vrátit se k této stránce stávajících i budoucích ZVS,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Italská republika může nadále uplatňovat závazky veřejné služby (ZVS) uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky ze dne 11. ledna 2006) celkem na 16 trasách, které spojují tři letiště na Sardinii s několika vnitrostátními letišti v Itálii, zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 (vyhláška č. 35) a dne 21. dubna 2006 (vyhláška č. 36) v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství, s výhradou dodržení následujících podmínek:
a)
Každý letecký dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat danou trasu bez ohledu na okamžik, kdy oznámí svůj záměr zahájit poskytování svých služeb a zda to oznámí ve lhůtě 30 dnů stanovené vyhláškami nebo až po jejím uplynutí.
b)
Leteckým dopravcům není možné uložit v rámci ZVS kontinuitu služeb na dobu delší než jeden rok.
c)
Italské orgány musí jednou za rok přehodnotit potřebu zachovat uložení ZVS na jednu trasu i výši závazků uložených na každého dopravce, jakmile nový dopravce zahájí provoz nebo oznámí svůj záměr provoz na této trase zahájit.
d)
Italské orgány nesmějí bránit leteckým dopravcům poskytovat služby na dotyčných trasách nad minimální požadavky, pokud jde o četnost a kapacitu stanovené ZVS.
e)
Letečtí dopravci nesmějí nabízet zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které tam nemají trvalé bydliště.
f)
Italské orgány nesmějí podmiňovat právo poskytovat služby na jedné trase mezi dvěma městy povinností provozovat jinou trasu mezi dvěma městy.
2. Italská republika musí sdělit Komisi přijatá opatření pro použití tohoto rozhodnutí nejpozději do dne 1. srpna 2007.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 23. dubna 2007.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 23 de abril de 2007
sobre la imposición de obligaciones de servicio público en algunas rutas con origen y destino en Cerdeña en virtud del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2408/92 del Consejo relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias
[notificada con el número C(2007) 1712]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(2007/332/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Reglamento (CEE) no 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (1), y, en particular, su artículo 4, apartado 3,
Considerando lo siguiente:
I. HECHOS
(1)
El 27 de enero y el 28 de febrero de 2006, la República Italiana remitió a la Comisión los Decretos 35 y 36 del Ministerio de Infraestructura y Transportes, de 29 de diciembre de 2005 (publicados en la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana el 11 de enero de 2006) (en lo sucesivo denominados «los Decretos 35 y 36»), que prevén obligaciones de servicio público («OSP») en un total de 16 rutas que conectan los tres aeropuertos de Cerdeña con varios aeropuertos nacionales de la Italia continental, y solicitó de la Comisión que procediese a la publicación de una comunicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento (CEE) no 2408/92 sobre el acceso de las compañías aéreas comunitarias a las líneas intracomunitarias («el Reglamento»).
(2)
En su correspondencia de 28 de febrero de 2006, la República Italiana especificaba:
-
que el Decreto 36 fue modificado mediante Decreto de 8 de febrero de 2006, sobre frecuencias, horarios y capacidades de la ruta Cagliari-Turín,
-
que también solicitaba la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, serie C, de una comunicación en la que se indicase que, de conformidad con las obligaciones de servicio público impuestas y sin solicitar compensación económica, se preveía que, si en un plazo de 30 días tras la publicación de las obligaciones de servicio público, ninguna compañía aérea había aceptado iniciar servicios aéreos regulares en cada una de las rutas previstas por el Decreto 36, Italia, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 4, apartado 1, letra d), del Reglamento (CEE) no 2408/92, podría limitar el acceso a cada una de estas rutas a una única compañía y conceder mediante concurso el derecho a explotar dichos servicios de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de referencia.
(3)
El 24 de marzo de 2006, la Comisión publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea una Comunicación sobre las OSP previstas por el Decreto 35 (en lo sucesivo denominada «la Comunicación de 24 de marzo de 2006») (2) sobre las seis rutas siguientes:
-
Alghero-Roma y Roma-Alghero,
-
Alghero-Milán y Milán-Alghero,
-
Cagliari-Roma y Roma-Cagliari,
-
Cagliari-Milán y Milán-Cagliari,
-
Olbia-Roma y Roma-Olbia,
-
Olbia-Milán y Milán-Olbia.
(4)
El 21 de abril de 2006, la Comisión publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea una Comunicación sobre las OSP impuestas por el Decreto 36 (en lo sucesivo denominada «la Comunicación de 21 de abril de 2006») (3) sobre las diez rutas siguientes:
-
Alghero-Bolonia y Bolonia-Alghero,
-
Alghero-Turín y Turín-Alghero,
-
Cagliari-Bolonia y Bolonia-Cagliari,
-
Cagliari-Florencia y Florencia-Cagliari,
-
Cagliari-Turín y Turín-Cagliari,
-
Cagliari-Verona y Verona-Cagliari,
-
Cagliari-Nápoles y Nápoles-Cagliari,
-
Cagliari-Palermo y Palermo-Cagliari,
-
Olbia-Bolonia y Bolonia-Olbia,
-
Olbia-Verona y Verona-Olbia.
(5)
El 22 de abril de 2006, la Comisión publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea una información sobre el concurso convocado por Italia en el contexto de las OSP impuestas por el Decreto 36 (4) (en lo sucesivo denominada «la información de 22 de abril de 2006»). En esa información se anunciaba que la República Italiana tenía previsto, para cada una de las diez rutas afectadas por el Decreto, recurrir al procedimiento del artículo 4, apartado 1, letra d), del Reglamento (CEE) no 2408/92 si ninguna compañía aérea asumía las OSP correspondientes a esas rutas.
(6)
Las características principales de las OSP publicadas el 24 de marzo y el 21 de abril de 2006 son las siguientes:
-
los pares de rutas Alghero-Roma y Alghero-Milán, por una parte, y Olbia-Roma y Olbia-Milán, por otra, constituyen conjuntos indivisibles que las compañías aéreas interesadas han de aceptar en su globalidad, sin compensación de cualesquiera naturaleza u origen. En cambio, las compañías aéreas interesadas han de aceptar de forma individual e íntegra las rutas Cagliari-Roma y Cagliari-Milán, sin compensación de cualesquiera naturaleza u origen,
-
cada una de las diez rutas que figuran en la comunicación de 21 de abril de 2006 y las OSP correspondientes debe ser aceptada de forma individual e íntegra por las compañías interesadas,
-
la compañía que acepte esas obligaciones debe garantizar el servicio durante un período de 36 meses consecutivos y solo puede interrumpirlo mediante un preaviso mínimo de seis meses al Ente Nazionale dell’ Aviazione Civile (ENAC) y a la región autónoma de Cerdeña,
-
la compañía (o compañía principal) que acepte estas obligaciones debe constituir una garantía de explotación, destinada a garantizar la ejecución adecuada y la continuidad del servicio, cuyo importe deberá ascender al menos a un 5 % del volumen de negocios total de los servicios aéreos programados en el conjunto de rutas en cuestión, evaluado por el ENAC. La garantía se constituirá a favor del ENAC, que la utilizará para garantizar la continuidad del servicio en caso de abandono injustificado; constará, a partes iguales, de una garantía bancaria «al primer requerimiento» y de una garantía de seguro,
-
para evitar el exceso de capacidad que pudiera causar la aceptación de una misma ruta por varias compañías, por las limitaciones y las obligaciones de los aeropuertos afectados en lo que se refiere a las infraestructuras, se encargó al ENAC que, previa consulta a la Región autónoma de Cerdeña, adaptase, en función del interés público, los programas operativos de las compañías que aceptaran las OSP a los objetivos de movilidad contemplados en las obligaciones. El objetivo de esa intervención es distribuir de forma equitativa las rutas y frecuencias entre las compañías que aceptan las obligaciones de servicio público, habida cuenta de los volúmenes de tráfico en las rutas (o conjuntos de rutas) de que se trate, para cada compañía, durante los dos años anteriores,
-
las frecuencias mínimas, los horarios y las capacidades que deben proporcionarse en cada ruta se describen en el punto 2, «Detalle de las obligaciones de servicio público», de las comunicaciones de 24 de marzo y de 21 de abril de 2006,
-
las capacidades mínimas de las aeronaves utilizadas se describen en el punto 3, «Tipo de aeronaves utilizadas en cada ruta», de las comunicaciones,
-
la estructura tarifaria para todas estas rutas se describe en el punto 4, «Tarifas», de las comunicaciones. Por lo que se refiere, en particular, a la existencia de tarifas reducidas, el punto 4.8 de ambas comunicaciones indica que las compañías que exploten esas rutas tienen la obligación legal de aplicar las tarifas reducidas (tal como se mencionan en el punto 4, «Tarifas»), al menos a los naturales de Cerdeña, incluso si no residen en la isla,
-
de conformidad con el Decreto 35, remitido a la Comisión el 29 de diciembre de 2005 y publicado en la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana el 11 de enero de 2006, las OSP debían aplicarse a las rutas afectadas del 31 de marzo de 2006 al 30 de marzo de 2009. No obstante, el 28 de febrero de 2006, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que el 23 de febrero de 2006 adoptaron un Decreto que prorrogaba esas fechas al 2 de mayo de 2006 y al 1 de mayo de 2009 (carta de la Representación Permanente de Italia, ref. no 2321). Estas fechas son las que se publicaron el 24 marzo de 2006 en el Diario Oficial de la Unión Europea,
-
de conformidad con el Decreto 36 remitido a la Comisión el 29 de diciembre de 2005 y publicado en la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana el 11 de enero de 2006 y en el Diario Oficial de la Unión Europea el 21 de abril de 2006, la República Italiana anuncia que la fecha de validez de las OSP para estas rutas se establecerá posteriormente. Así pues, no se publicó ninguna fecha definitiva en el Diario Oficial de la Unión Europea,
-
las compañías que deseen aceptar las OSP deben presentar su aceptación oficial a la autoridad italiana competente en un plazo de 30 días a partir de la fecha de publicación de la comunicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
(7)
Antes de imponer las OSP contempladas en la presente Decisión, la República Italiana impuso OSP, mediante Decretos de 1 de agosto y de 21 de diciembre de 2000, en seis rutas entre los aeropuertos de Cerdeña, Roma y Milán. Dichas obligaciones se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea el 7 de octubre de 2000 (5). En aplicación del artículo 4, apartado 1, letra d), del Reglamento, se convocó un concurso para seleccionar a las compañías autorizadas a explotar en exclusividad las rutas mediante una compensación económica (6).
(8)
Las compañías autorizadas a explotar las rutas sujetas a las OSP eran las siguientes:
-
Alitalia en la ruta Cagliari-Roma,
-
Air One en las rutas Cagliari-Milán, Alghero-Milán y Alghero-Roma,
-
Meridiana en las rutas Olbia-Roma y Olbia-Milán.
(9)
Este régimen de explotación fue sustituido por las OSP impuestas mediante el Decreto italiano de 8 de noviembre de 2004 y publicadas en el Diario Oficial de la Unión Europea de 10 de diciembre de 2004 (7). A raíz de una decisión del tribunal administrativo regional del Lacio de 17 de marzo de 2005, por la que se anulaba en parte el Decreto de 8 de noviembre de 2004, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que habían «suspendido» dichas obligaciones. Se publicó una comunicación al respecto en el Diario Oficial de la Unión Europea de 1 de julio de 2005 (8). El 6 de diciembre de 2005, las autoridades italianas notificaron a la Comisión la derogación del Decreto de 8 de noviembre de 2004, con efectos a 15 de noviembre de 2004.
II. PROCEDIMIENTO
(10)
La Comisión se dirigió a la República Italiana mediante carta de 9 de marzo de 2006 (registrada con el número 204756) para comunicarle su preocupación sobre las OSP impuestas por los Decretos 35 y 36. Solicitó información más precisa sobre las razones y las condiciones de su aplicación. La República Italiana respondió con una primera carta a la que adjuntaba un proyecto de respuesta el 22 de marzo de 2006 y, a continuación, mediante carta de 4 de abril de 2006.
(11)
La Comisión se dirigió al ENAC de 27 de abril de 2006 para solicitar precisiones y explicaciones sobre el funcionamiento de las OSP antes de la entrada en vigor de las nuevas OSP.
(12)
El ENAC respondió mediante carta de 9 de mayo de 2006 y confirmó que el régimen vigente de OSP de Cerdeña hacia Roma y Milán hasta el 2 de mayo de 2006 era el del año 2000, que seguía en vigor, ya que se había derogado el Decreto de 2004 que se proponía modificarlas. A partir del 2 de mayo de 2006 se aplicaría el nuevo régimen previsto por el Decreto 35. En la respuesta se explicaba asimismo que las OSP abarcaban todo el sistema aeroportuario de Milán, tal como estaba previsto en la publicación de 2000.
(13)
El 4 de agosto de 2006, la República Italiana volvió a responder a la carta de la Comisión de 9 de marzo, con algunos elementos complementarios que no aportaban nuevos datos significativos.
(14)
El 1 de agosto de 2006, la Comisión decidió por iniciativa propia incoar una investigación, tal como se prevé en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento de referencia (9). Esa Decisión se notificó a la República Italiana el 1 de agosto de 2006 [documento C(2006) 3516]. En la misma Decisión, la Comisión solicitaba de las autoridades italianas que respondiesen a varios puntos y les concedía para ello un plazo de un mes.
(15)
Las autoridades italianas respondieron mediante carta de 31 de agosto de 2006. La respuesta abarcaba una parte importante de las preguntas planteadas.
(16)
No obstante, la Comisión se dirigió a la Representación Permanente de Italia el 2 de octubre de 2006 para solicitar información complementaria.
(17)
El 6 de octubre de 2006, la República Italiana envió una larga respuesta con muchos elementos de respuesta a las preguntas complementarias de la Comisión.
(18)
El 17 de octubre de 2006 se celebró una reunión de la Comisión (unidad TREN.F.1) con las autoridades italianas (Ministerio de Transporte, Representación Permanente, Gobierno de Cerdeña y ENAC) en Bruselas.
(19)
La respuesta mencionada confirmaba, en particular, que las rutas siguientes ya se explotaban de conformidad con las OSP impuestas en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento:
-
Olbia-Roma: Meridiana,
-
Olbia-Milán: Meridiana,
-
Alghero-Roma: Air One,
-
Alghero-Milán: Air One,
-
Cagliari-Roma: Air One y Meridiana,
-
Cagliari-Milán: Air One y Meridiana,
-
Cagliari-Bolonia: Meridiana,
-
Cagliari-Turín: Meridiana,
-
Cagliari-Verona: Meridiana,
-
Olbia-Bolonia: Meridiana.
En cambio, para las seis rutas restantes, ninguna compañía aceptó prestar el servicio con arreglo al régimen previsto por el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento. Por consiguiente, la República Italiana tiene previsto convocar un concurso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra d). Las compañías seleccionadas para concursar son, hasta la fecha:
-
Olbia-Verona: Meridiana,
-
Alghero-Bolonia: Air One,
-
Alghero-Turín: Air One,
-
Cagliari-Florencia: Air One y Meridiana,
-
Cagliari-Nápoles: Air One y Meridiana,
-
Cagliari-Palermo: Air One y Meridiana (10).
No obstante, la República Italiana explicó que aún no había asignado esas rutas habida cuenta de la investigación que está cursando la Comisión.
III. ANÁLISIS
1. Marco jurídico
(20)
Las normas sobre las OSP figuran en el Reglamento, que define las condiciones de aplicación del principio de libre prestación de servicios en el sector del transporte aéreo.
(21)
Las OSP se definen como una excepción al principio del Reglamento según el cual «sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Reglamento, el Estado o Estados miembros interesados autorizarán a las compañías aéreas comunitarias el ejercicio de derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias» (11).
(22)
Las condiciones de su imposición se definen en el artículo 4. Son objeto de una interpretación estricta, en cumplimiento de los principios de no discriminación y proporcionalidad. Deben justificarse de forma adecuada en función de los criterios mencionados en dicho artículo.
(23)
Concretamente, las normas sobre las OSP prevén que puedan ser impuestas por un Estado miembro «en relación con servicios aéreos regulares a un aeropuerto que sirva a una región periférica o en desarrollo situada en su territorio, o en una ruta de baja densidad de tráfico que sirva un aeropuerto regional de su territorio, cuando dicha ruta se considere esencial para el desarrollo económico de la región en la que está situado el aeropuerto, en la medida necesaria para garantizar en dicho trayecto una adecuada prestación de servicios aéreos regulares que cumplan determinadas normas en materia de continuidad, regularidad, capacidad y precios que las compañías aéreas no asumirían si únicamente tuvieran en cuenta su interés comercial» (12).
(24)
Los Estados miembros valoran la adecuación de los servicios de transporte aéreo regulares teniendo en cuenta, en particular, «el interés público, la posibilidad de recurrir a otros modos de transporte, la capacidad de estos modos de satisfacer las necesidades de transporte consideradas y el efecto combinado de todas las compañías aéreas que operen o vayan a operar en la ruta» (13).
(25)
El artículo 4 prevé un mecanismo en dos fases: en la primera, artículo 4, apartado 1, letra a), un Estado miembro impone OSP en una o varias rutas, que siguen estando abiertas a todas las compañías comunitarias siempre que cumplan dichas obligaciones. Si ninguna compañía manifiesta su interés por prestar el servicio en la ruta sujeta a las OSP, el Estado miembro puede pasar a una segunda fase, artículo 4, apartado 1, letra d), que consiste en limitar el acceso a una sola compañía, por un período máximo de tres años renovable. Se selecciona a la compañía a raíz de un concurso comunitario. A continuación, la compañía designada puede recibir una compensación económica por la explotación de la ruta de conformidad con las OSP.
(26)
En virtud del artículo 4, apartado 3, la Comisión puede decidir, previa investigación realizada a petición de un Estado miembro o por iniciativa propia, si la OSP publicada debe seguir aplicándose. La Comisión ha de comunicar su decisión al Consejo y a los Estados miembros.
2. Reconocimiento de la idoneidad de las rutas
(27)
La República Italiana justificó la imposición de OSP por las necesidades de desarrollo de Cerdeña, que debe atenuar los inconvenientes derivados de su insularidad.
(28)
Además, el Gobierno autónomo sardo se comprometió a favorecer la movilidad de los residentes. En efecto, los enlaces entre Cerdeña e Italia continental resultan desiguales según las temporadas, cuando el principio de movilidad debería poder ofrecer a los residentes sardos posibilidades suficientes de forma continua durante todo el año. Por otra parte, la República Italiana insiste en las grandes distancias en kilómetros y en tiempo de recorrido entre los distintos aeropuertos sardos, región con deficiencias en materia de infraestructura. Este es el motivo que alegó para justificar la necesidad de OSP que abarcasen los tres aeropuertos sardos.
(29)
La Comisión opina que Cerdeña puede considerarse una zona periférica por su situación de insularidad y la falta de verdaderos medios de transporte alternativos.
(30)
Por otra parte, el retraso en el desarrollo de Cerdeña, comparado con otras regiones italianas, está sobradamente documentado: el aislamiento de Cerdeña, así como su escasa población (fenómeno acentuado por una fuerte emigración), explica el retraso económico de la isla, que lo equipara a las regiones del Mezzogiorno.
(31)
Con los elementos que obran en su poder, la Comisión no puede, en su análisis, poner en entredicho el carácter vital de las rutas afectadas que alegan las autoridades italianas.
3. Adecuación de las OSP
3.1. Consideraciones generales
(32)
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento, los Estados miembros solo pueden imponer OSP «en la medida necesaria para garantizar en dicho trayecto una adecuada prestación de servicios aéreos regulares que cumplan determinadas normas en materia de continuidad, regularidad, capacidad y precios que las compañías aéreas no asumirían si únicamente tuvieran en cuenta su interés comercial».
(33)
La adecuación de los servicios se evalúa teniendo en cuenta los criterios mencionados en el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento:
-
el interés público,
-
la posibilidad, en particular para regiones insulares, de recurrir a otros modos de transporte y la capacidad de estos modos de satisfacer las necesidades de transporte consideradas,
-
las tarifas aéreas y las condiciones que puedan proponerse a los usuarios,
-
el efecto combinado de todas las compañías aéreas que operen o vayan a operar en la ruta.
(34)
Además, las obligaciones de servicio público deben ajustarse a los principios fundamentales de proporcionalidad y no discriminación [véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 2001 en el asunto C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) y otros contra Administración General del Estado, Rec. 2001, p. I-01271].
(35)
En este caso concreto, la Comisión opina, en virtud de los elementos facilitados por las autoridades italianas, que la imposición de OSP en materia de frecuencias, capacidades y tarifas, puede resultar necesaria para garantizar una prestación de servicios adecuada en esas rutas.
(36)
No obstante, la Comisión considera que algunas de las condiciones impuestas por los Decretos 35 y 36 son indebidamente restrictivas o desproporcionadas.
3.2. Obligación de aceptar las OSP en un plazo de 30 días
(37)
El punto 8 de las OSP, tal como se prevé en los Decretos 35 y 36, estipula que las compañías que deseen aceptar las OSP contenidas en el anexo deberán presentar su aceptación oficial al ENAC en un plazo de 30 días a partir de la fecha en que la comunicación de la Comisión sobre la imposición de dichas obligaciones haya sido publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea. En la práctica, esta obligación resultó incluso ser una condición de exclusión de una compañía que comunicó su aceptación con «un día de retraso». Así pues, una compañía que no comunicase su aceptación de todas las condiciones de la OSP en ese plazo correría el riesgo de verse excluida para todo el período.
(38)
La Comisión considera que esa condición no tiene ningún fundamento jurídico de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento y resulta indebidamente restrictiva. El artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento no autoriza a los Estados miembros a limitar el número de compañías que pueden tener acceso a las rutas, sino tan solo a imponer OSP generales aplicables a todos los operadores que presten o tengan previsto prestar sus servicios en esas rutas. Esa limitación del número de compañías solo es posible en virtud del artículo 4, apartado 1, letra d).
(39)
Así pues, cualquier compañía que tenga previsto cumplir las OSP impuestas en función del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento debe poder prestar sus servicios en esa ruta, cualquiera que sea el momento en que tenga previsto iniciar dichos servicios. Si ninguna compañía ha iniciado en una fecha determinada los servicios aéreos regulares para una ruta de conformidad con las OSP impuestas en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), el Estado miembro puede decidir limitar el acceso a esa ruta de acuerdo con el artículo 4, apartado 1, letra d). Pero si uno o más operadores han iniciado sus operaciones dentro del plazo estipulado, el Estado miembro no puede excluir de esa ruta a otras compañías que comuniquen su intención de operar tras el vencimiento del plazo. Ahora bien, la entrada de nuevos operadores puede necesitar ajustes de las OSP impuestas a cada compañía (véase a continuación el punto 3.4).
3.3. Obligación de explotar la ruta durante un período de tres años
(40)
El punto 5 de las OSP, tal como se prevé en los Decretos 35 y 36, estipula que de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra c), del Reglamento (CEE) no 2408/92, la compañía que acepte las obligaciones deberá garantizar el servicio durante un período de 36 meses consecutivos y solo podrá interrumpirlo mediante un preaviso mínimo de seis meses al ENAC y a la región autónoma de Cerdeña.
(41)
Exigir un período mínimo de explotación se ajusta, en este caso concreto, a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra c), que reza así: «En aquellos casos en que otros modos de transporte no puedan asegurar un servicio adecuado e ininterrumpido, los Estados miembros interesados podrán incluir en la obligación de servicio público que cualquier compañía aérea que se proponga prestar servicios en dicha ruta deposite una garantía en concepto de continuidad en la explotación de dicha ruta durante un período determinado, que deberá especificarse, de conformidad con las demás condiciones de la obligación de servicio público». En efecto, la Comisión considera que por la insularidad de Cerdeña y su distancia del continente, otros modos de transporte no suponen un servicio alternativo adecuado.
(42)
No obstante, la Comisión considera que la duración mínima de tres años impuesta por los Decretos 35 y 36 es excesiva y desproporcionada.
(43)
La Comisión puede entender la necesidad de garantizar una continuidad del servicio y de obtener el compromiso de las compañías de prestar sus servicios durante un período determinado. Sin embargo, tal como se ha indicado anteriormente, no corresponde a las autoridades encargadas de la aplicación de las OSP descartar candidatos potenciales para su aplicación: las OSP, sin concesión exclusiva ni compensación, en ningún caso pueden constituir un cierre definitivo o a largo plazo del mercado.
(44)
Puede resultar legítimo que deba imponerse durante algunos períodos del año la explotación de rutas que se caracterizan por una irregularidad estacional importante. En efecto, en esas rutas, las compañías tenderán a limitar o concentrar su oferta en las semanas en que la frecuencia sea suficiente para garantizar la rentabilidad del servicio, y a olvidar su explotación durante los demás períodos del año. La Comisión considera no obstante que, en tales circunstancias, el cumplimiento del principio de proporcionalidad debería conducir a que no pueda exceder de un año el período en el que la explotación deba garantizarse de forma continua, con el régimen de OSP previsto por el artículo 4, apartado 1, letra a).
(45)
Además, la Comisión considera que esa duración no exime a la autoridad encargada de la aplicación de las OSP de proceder a una reevaluación periódica de su adecuación. Tal como se recuerda a continuación, esa revisión debería producirse en cualquier caso cuando una nueva compañía inicie o esté a punto de iniciar sus servicios en una de las rutas de referencia.
3.4. Distribución por el ENAC de las rutas y de las frecuencias
(46)
El punto 1.6 de los Decretos 35 y 36 establece que para evitar el exceso de capacidad que pudiera causar la aceptación de una misma ruta por varias compañías, por las limitaciones y las obligaciones de los aeropuertos afectados en lo que se refiere a las infraestructuras, se encargó al ENAC que, previa consulta a la Región autónoma de Cerdeña, adaptase, en función del interés público, los programas operativos de las compañías que aceptaran las OSP a los objetivos de movilidad contemplados en las obligaciones. El objetivo de esa intervención es distribuir de forma equitativa las rutas y frecuencias entre las compañías que aceptan las obligaciones de servicio público, habida cuenta de los volúmenes de tráfico en las rutas (o conjuntos de rutas) de que se trate, para cada compañía, durante los dos años anteriores.
(47)
En virtud de estos poderes, el ENAC puede arbitrar y favorecer un acuerdo entre varias compañías que operen en una misma ruta. En el caso de Cerdeña, el ENAC supervisó una mesa redonda de los operadores interesados para algunas rutas y definió con ellos la distribución del tráfico.
(48)
La República Italiana defiende este poder de intervención que, en su opinión, garantiza la continuidad del servicio, no sometiendo a las OSP a los riesgos de entradas y salidas de otros operadores que podrían estar menos interesados en cumplir unas OSP sin compensación. Remite, en particular, a la sentencia del TAR del Lacio de 17 de marzo de 2005, que consideró perfectamente legítimo que el Decreto (de 2004) pueda definir una situación en la que, para todas las rutas en régimen de OSP, existan varias compañías, no agrupadas y que compitan entre sí. Ahora bien, esa posibilidad debe estar prevista claramente y debe asimismo facilitarse un criterio objetivo mínimo de distribución a priori de las franjas horarias en relación con el número (uno, dos o más de dos) de compañías que acepten en su caso las OSP, para evitar un exceso de capacidad nocivo de la oferta; y, sobre todo, la asignación de franjas no debe dar lugar a la introducción arbitraria y, de hecho, a la exclusividad del ejercicio, que las normas del Decreto rechazaron explícitamente (14).
(49)
Las OSP impuestas en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), deben tener en cuenta el conjunto de las compañías que operen o tengan previsto operar en la ruta de que se trate. Así lo confirma el artículo 4, apartado 1, letra b), que estipula que «los Estados miembros valorarán la adecuación de los servicios regulares de transporte aéreo teniendo en cuenta […] el efecto combinado de todas las compañías aéreas que operen o vayan a operar en la ruta».
(50)
La Comisión considera que este principio debería cumplirse no solo en el momento de la imposición, sino también durante toda la duración de la OSP. Así pues, cada vez que una nueva compañía inicie o esté a punto de iniciar sus servicios en esa ruta, debería ajustarse el nivel de las capacidades y frecuencias impuestas por la OSP a cada operador, de tal modo que las capacidades y frecuencias totales ofrecidas en cada ruta no excedan lo estrictamente necesario para prestar un servicio adecuado.
(51)
En efecto, en lo que se refiere a OSP impuestas en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento, las compañías no han de comprometerse a garantizar individualmente el número de frecuencias o capacidades, sino que la globalidad de los operadores debe permitir garantizar ese servicio mínimo.
(52)
La Comisión reconoce que puede ser necesario para la autoridad encargada de las OSP garantizar que la conjunción de frecuencias y capacidades permita satisfacer la OSP. No obstante, esa autoridad no debe limitar en ningún caso la posibilidad para las compañías en cuestión, si así lo desean, de prestar servicios más allá de la capacidad o de las frecuencias que requieran las OSP, que no pueden ser sino obligaciones mínimas. Por consiguiente, en la medida en que las normas adoptadas por el ENAC pretenden impedir a una compañía prestar servicios adicionales, son indebidamente restrictivas y contrarias al Reglamento.
(53)
A este respecto, la Comisión se congratula de que la República Italiana confirmara en su carta de 15 de noviembre de 2006 que su administración procederá cada año a una nueva evaluación y analizará las posibles solicitudes de operadores que estén dispuestos a operar en las rutas de conformidad con las OSP (15). La Comisión toma nota de que la República Italiana confirmó que «nada prohíbe al Estado miembro comprobar (incluso durante el período de aplicación de las OSP) la adecuación y la necesidad de las OSP y proceder a su modificación y/o revocación, salvo que su utilidad o su carácter legal se reconozca con posterioridad» (16).
3.5. Agrupación de las rutas Alghero-Roma y Alghero-Milán, por una parte, y Olbia-Roma y Olbia-Milán, por otra
(54)
La República Italiana justifica la reagrupación de las rutas Alghero-Roma y Alghero-Milán, por una parte, y Olbia-Roma y Olbia-Milán, por otra, por su complementariedad e interdependencia para sus operaciones. En efecto, según las autoridades italianas, estas rutas se caracterizan durante dos tercios del año por un tráfico objetivamente reducido, habida cuenta del carácter muy estacional del tráfico. Dado que no se prevé compensación económica alguna en esas rutas, correspondería a la administración garantizar a las compañías que su explotación sea sostenible, a falta de ser atractiva desde un punto de vista económico. Se trataría por tanto de aplicar «los efectos virtuosos de la interdependencia operativa» que permite, «en temporada de invierno, la rotación de los aparatos ante la exigua demanda» mientras que «prever pares de rutas contribuye a atraer a compañías dispuestas a prestar su servicio en esas rutas». Por otra parte, según la República Italiana, la oferta exigida para el período de verano puede cumplirse mejor con una explotación conjunta de un grupo de rutas. La República Italiana aduce, por último, que el propio Reglamento prevé la posibilidad de combinar las fluctuaciones de la demanda, por ejemplo en una misma semana. Esta reagrupación permitiría, por tanto, contener los costes y optimizar las capacidades, satisfaciendo a su vez los requisitos de la demanda. Así pues, esa reagrupación no constituiría una restricción del mercado sino que, por el contrario, podría atraer, si cabe, a más operadores.
(55)
La Comisión considera que la agrupación de las rutas no es compatible con el artículo 4, apartado 1, letras a), b) y c), del Reglamento. En efecto, los criterios de admisibilidad y adecuación de las OSP previstos en esas disposiciones mencionan explícitamente, cada vez, «la ruta», sin prever nunca ninguna reagrupación de rutas. Procede concluir por tanto que debe evaluarse cada uno de esos criterios de forma separada, en relación con cada una de las rutas considerada individualmente.
(56)
Además, esta interpretación se ajusta a los requisitos del principio de proporcionalidad. En efecto, esa agrupación permitiría a los Estados miembros imponer OSP en rutas en que no son necesarias para garantizar una prestación de servicios adecuada. De hecho, la posibilidad de agrupar rutas solo aparece en el artículo 4, apartado 1, letra d), donde se indica que el derecho de explotación de estos servicios se concederá mediante licitación pública «de forma individual o para un grupo de tales rutas». Esta mención explícita del artículo 4, apartado 1, letra d), excluye, por el contrario, que esa reagrupación pueda aplicarse en la aplicación del artículo 4, apartado 1, letras a), b) y c). Precisamente porque el mercado no ha permitido que una compañía aérea inicie o esté a punto de iniciar servicios aéreos regulares en una ruta, de conformidad con las OSP correspondientes, el Estado miembro puede limitar su acceso a una sola compañía, por un período máximo de tres años y convocar un concurso que puede ampliarse a un grupo de rutas. En resumidas cuentas, la reagrupación de varias rutas puede considerarse una respuesta a una ruptura clara del mercado y una forma de compensación indirecta que, tal como ocurre con las compensaciones directas, solo es admisible con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra d). En un régimen de OSP en virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), la reagrupación no puede en ningún caso proponerse hacer rentables dos rutas separadas para favorecer las operaciones de una o varias compañías.
(57)
Por otra parte, las explicaciones aducidas por las autoridades italianas no se basan en ningún dato técnico o económico cifrado que permita consolidar su análisis.
En efecto, se les pueden oponer los elementos siguientes:
-
las capacidades y frecuencias exigidas deben tener en cuenta las necesidades de cada ruta, y no de tal modo que puedan alcanzarse más eficazmente por la mera reagrupación de esas rutas,
-
las obligaciones en materia de frecuencia derivadas de esa reagrupación adquieren tal importancia que, de hecho, descartan a muchos operadores potenciales que desearían cumplir las OSP y establecer conexiones con Cerdeña pero que, por falta de un establecimiento operativo en una de las dos ciudades, pierden cualquier posibilidad de prestar ese servicio. Por consiguiente, el efecto de la reagrupación es más bien el de cerrar el mercado,
-
resulta obvio, a este respecto, que las OSP así agrupadas solo permitían a un número reducido de operadores ya existentes responder favorablemente. Así pues, la instauración de las OSP descartó a las compañías que prestaban o tenían previsto prestar sus servicios en las rutas desde Roma y Milán, precisamente con destino a cada uno de los dos aeropuertos en cuestión, es decir Olbia y Alghero. Así pues, incluso si lo hubiesen deseado, estas compañías no habrían podido presentar su candidatura habida cuenta del coste excesivo de esta explotación para sus operaciones. Por lo tanto, esas reagrupaciones pueden haber descartado a otros posibles operadores.
Estos efectos restrictivos son aún más importantes si se tiene en cuenta la amplitud de los mercados considerados (total de pasajeros en 2005; datos de la República Italiana):
-
Olbia-Roma y Olbia-Milán: 731 349 (390 186 en verano y 341 163 en invierno),
-
Alghero-Roma y Milán-Alghero: 502 820 pasajeros (184 273 en verano y 318 547 en invierno).
Así pues, es improbable que las rutas entre las dos mayores ciudades de Italia y los aeropuertos de Olbia y Alghero en Cerdeña sean tan poco atractivas que deban agruparse para serlo.
(58)
Por consiguiente, la Comisión considera que la reagrupación de determinadas rutas es incompatible con el Reglamento e indebidamente restrictiva.
3.6. Tarifas preferentes para las personas nacidas en Cerdeña pero que no residen en la isla
(59)
Los Decretos 35 y 36 imponen a las compañías la obligación de aplicar tarifas preferentes para las personas nacidas en Cerdeña pero que no residan en la isla. Según las estimaciones de la República Italiana, la aplicación de estas disposiciones afecta a un máximo de 220 000 personas y, en realidad, a una cifra más cercana a las 110 000 si se cuenta que un 50 % viaja una vez al año.
(60)
En la práctica, esa medida favorece mayoritariamente a los ciudadanos europeos de nacionalidad italiana frente a los ciudadanos de otras nacionalidades. Por lo tanto, puede considerarse a primera vista una discriminación debida a la nacionalidad y contraria, como tal, al Tratado. Esa misma medida en el contexto de un régimen de OSP solo podría admitirse si la diferencia de tratamiento se basa en consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad de las personas interesadas y proporcionadas al objetivo perseguido legítimamente por el Derecho nacional.
(61)
Sin embargo, la República Italiana explica que la medida es necesaria esencialmente para permitir a los emigrantes sardos que mantengan sus vínculos con su comunidad cultural de origen (17). Ahora bien, aunque tal objetivo pudiera haberse considerado un objetivo legítimo de interés público con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i), del Reglamento, la medida es manifiestamente desproporcionada. En primer lugar, la medida es aplicable a todas las personas nacidas en Cerdeña, pero que no residen en la isla, sin que sea necesario demostrar el vínculo que aún pudiera existir, por ejemplo de índole familiar, entre la persona interesada y su región de origen. En segundo lugar, la medida es aplicable independientemente de los medios económicos de que disponga cada emigrante. En tercer lugar, a diferencia de los residentes en Cerdeña, que deben desplazarse hacia el continente con relativa frecuencia para obtener algunos servicios fundamentales (educación, salud) o realizar actividades económicas necesarias para el desarrollo de Cerdeña, los emigrantes solo viajan de vez en cuando a Cerdeña (a lo sumo un 50 % de las personas potencialmente afectadas efectuaría un viaje al año, según las autoridades italianas). Por consiguiente, el coste total de esos desplazamientos ocasionales es relativamente escaso en comparación con los gastos contraídos por los residentes en Cerdeña y, en un gran número de casos, los emigrantes podrían sufragarlo fácilmente, sin que sea necesaria la reducción que establecen los Decretos 35 y 36. Por último, si algunos emigrantes no disponen de los medios necesarios para pagar el precio de un vuelo anual a Cerdeña, una medida más adecuada y menos restrictiva sería ofrecer ayudas a los emigrantes interesados.
(62)
Así pues, la Comisión considera que esta disposición es desproporcionada e incompatible con el Reglamento.
3.7. Aplicación al conjunto del sistema aeroportuario
(63)
Los Decretos 35 y 36 prevén que la aplicación de las OSP hacia Roma y Milán abarque la totalidad de los sistemas aeroportuarios correspondientes, tal como se recoge en el anexo II del Reglamento, es decir:
-
los aeropuertos de Fiumicino y Ciampino para Roma,
-
los aeropuertos de Linate, Malpensa y Bérgamo para Milán.
(64)
Cabe recordar que las OSP de 2000 abarcaban los aeropuertos de «Roma (Fiumicino) y Milán». En el contexto de la constitución del sistema aeroportuario de Milán, en virtud del artículo 8 y del anexo II del Reglamento, Italia amplió de oficio la aplicación de las OSP al conjunto del sistema aeroportuario interesado.
(65)
La República Italiana solo justificó su opción por razones técnicas, que la llevaron a agrupar automáticamente la totalidad de cada uno de los sistemas aeroportuarios. Sin embargo, confirmó que el interés principal de las OSP se refería a los aeropuertos de Roma-Fiumicino y Milán-Linate, favorecidos por los beneficiarios de las OSP por su proximidad con el centro de la aglomeración correspondiente, lo que justifica que las OSP prevean que, «en función de la disponibilidad de franjas horarias, al menos el 50 % de las conexiones previstas entre los aeropuertos sardos y Roma y Milán, deberán operarse con origen y destino a Fiumicino y Linate» (18).
(66)
La República Italiana admitió que podía probarse objetivamente que los aeropuertos de Fiumicino (en el caso de Roma) y de Linate (en el caso de Milán) representan el destino más cómodo, mejor conectado y más atractivo para los usuarios, ya que son los aeropuertos más cercanos y mejor conectados con el centro de ambas ciudades. Explicó que para garantizar un servicio de mayor calidad y satisfacer mayoritariamente los requisitos de los usuarios, se consideró oportuno evitar que las compañías que aceptasen las OSP no pudieran tener la libertad de abandonar totalmente esos aeropuertos en favor de los otros (menos cómodos e interesantes para los usuarios) que se inscriben en el mismo sistema aeroportuario (19).
(67)
Todo indica por otra parte que, en la práctica, los vuelos realizados durante la temporada de invierno solo conectan con los aeropuertos de Fiumicino y Linate.
(68)
En este caso concreto, la Comisión alberga dudas sobre la necesidad de esta medida, que considera desproporcionada en relación con los objetivos perseguidos, a saber, garantizar la movilidad hacia el continente y la cohesión territorial. En efecto, esta medida tiene el impacto directo de descartar compañías ocasionales, sin afectar al principio de la OSP, y contribuye a un cierre definitivo del mercado a nuevos operadores en las rutas más concurridas, especialmente durante el período estival.
(69)
La República Italiana reconoció sin embargo que el aeropuerto hub de Malpensa desempeña un papel fundamental para las rutas internacionales, mientras que los aeropuertos de Ciampino y Bérgamo, que constituyen hub internos para las compañías de bajo coste, permiten cumplir el principio comunitario de cohesión económica y social y alcanzar, para una isla como Cerdeña, el objetivo de cohesión territorial con el conjunto de las regiones de Europa. Por consiguiente, la República Italiana asumió el compromiso de modificar el Decreto 35 para no aplicar OSP en los aeropuertos de Malpensa, Bérgamo y Ciampino (20).
(70)
La Comisión considera que este compromiso despeja efectivamente las dudas y que esa modificación del Decreto permitiría reducir de forma significativa el impacto de las restricciones indebidas impuestas por las OSP, respondiendo a las necesidades de movilidad de Cerdeña sin aportar a los mercados interesados restricciones desproporcionadas.
(71)
Habida cuenta de este compromiso de la República Italiana, la Comisión no considera oportuno profundizar en el análisis del carácter desproporcionado de la aplicación al conjunto de los sistemas aeroportuarios de Milán y Roma, si bien se reserva la posibilidad, en su caso, de reanudar este asunto en relación con OSP presentes y futuras.
IV. CONCLUSIONES
(72)
A la luz de los datos facilitados por la República Italiana, la Comisión no pone en entredicho el principio de aplicación de OSP en las rutas entre Cerdeña y el continente italiano que, en materia de frecuencias, capacidades y tarifas, pueden resultar necesarias para garantizar una prestación de servicios adecuada en esas rutas.
(73)
No obstante, la Comisión considera que algunas condiciones impuestas por los Decretos 35 y 36 de la República Italiana son indebidamente restrictivas o desproporcionadas.
(74)
La Comisión considera que las OSP impuestas con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento implican que toda compañía que tenga intención de cumplir las OSP debe poder prestar sus servicios en esa ruta, cualquiera que sea el momento en que tenga previsto iniciar dicha prestación. Por consiguiente, el recurso a un plazo de presentación de candidatura para excluir a priori a todos los operadores que la presenten fuera de ese plazo es indebidamente restrictivo e incompatible con el Reglamento.
(75)
Si bien es cierto que parece legítimo prever una duración de continuidad del servicio, la Comisión considera que el cumplimiento del principio de proporcionalidad debe conducir a que dicha duración se inscriba en unos límites razonables que, en un régimen de OSP con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), no debería exceder de un año.
(76)
La Comisión considera que las competencias concedidas al ENAC para coordinar las actividades de los operadores a fin de evitar el exceso de capacidad son indebidamente restrictivas e incompatibles con el Reglamento.
(77)
La Comisión observa que la reagrupación de las rutas Olbia-Roma y Olbia-Milán, por una parte, y Alghero-Roma y Alghero-Milán, por otra, es indebidamente restrictiva e incompatible con el Reglamento.
(78)
La Comisión considera que la aplicación de tarifas reducidas a las personas nacidas en Cerdeña pero que no residen en la isla son desproporcionadas e incompatibles con el Reglamento.
(79)
La Comisión duda de la necesidad de aplicar las OSP al conjunto de los sistemas aeroportuarios de Roma y Milán, que considera desproporcionada en relación con los objetivos perseguidos de garantizar la movilidad hacia el continente y la cohesión territorial. No obstante, habida cuenta del compromiso de la República Italiana de modificar el Decreto 35 para no aplicar las OSP en los aeropuertos de Bérgamo, Malpensa y Ciampino, la Comisión no profundiza en su análisis, si bien se reserva la posibilidad, en su caso, de reanudar este asunto en relación con OSP presentes y futuras.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La República Italiana puede seguir aplicando las obligaciones de servicio público «OSP» impuestas por los Decretos 35 y 36 del Ministerio de Infraestructura y Transportes de 29 de diciembre de 2005 (publicados en la Gazzeta Ufficiale della Republica Italiana el 11 de enero de 2006) en un total de 16 rutas que conectan los tres aeropuertos de Cerdeña y varios aeropuertos nacionales de la Italia continental, y publicadas, respectivamente, el 24 de marzo de 2006 (Decreto 35) y el 21 de abril de 2006 (Decreto 36) en el Diario Oficial de la Unión Europea, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento (CEE) no 2408/92 relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias, siempre que cumpla las siguientes condiciones:
a)
toda compañía aérea que tenga intención de cumplir las OSP debe poder prestar sus servicios en la ruta de que se trate, independientemente del momento en que haya notificado su intención de iniciar la prestación de servicios y de que dicha notificación se produjera dentro o fuera del plazo de 30 días previsto por los Decretos;
b)
no debe imponerse a las compañías aéreas una duración de continuidad de servicios en el marco de las OSP que exceda de un año;
c)
las autoridades italianas deberán reevaluar la necesidad de mantener la imposición de OSP en una ruta, así como el nivel de las obligaciones impuestas a cada compañía, en cuanto una nueva compañía inicie la prestación en esa ruta, o notifique la intención correspondiente, y, en cualquier caso, una vez al año;
d)
las autoridades italianas no deben impedir a las compañías aéreas prestar, en las rutas afectadas, servicios que superen los requisitos mínimos en materia de frecuencias y capacidades previstas por las OSP,
e)
las compañías aéreas no deben tener la obligación de ofrecer tarifas preferentes a las personas nacidas en Cerdeña pero que no residan en la isla;
f)
las autoridades italianas no pueden supeditar el derecho a prestar servicios en una ruta entre dos ciudades a la obligación de prestarlos en otra ruta entre dos ciudades.
2. La República Italiana deberá notificar a la Comisión las medidas que adopte para aplicar la presente Decisión a más tardar el 1 de agosto de 2007.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 23 de abril de 2007.