Decisión de la Comisión
de 17 de septiembre de 2001
relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 81 del Tratado CE y al artículo 53 del Acuerdo EEE
(asuntos COMP/34493 - DSD, COMP/37366 - Hofmann+DSD, COMP/37299 - Edelhoff+DSD, COMP/37291 - Rethmann+DSD, COMP/37288 - ARGE y otras cinco empresas+DSD, COMP/37287 - AWG y otras cinco empresas+DSD, COMP/37526 - Feldhaus+DSD, COMP/37254 - Nehlsen+DSD, COMP/37252 - Schönmakers+DSD, COMP/37250 - Altvater+DSD, COMP/37246 - DASS+DSD, COMP/37245 - Scheele+DSD, COMP/37244 - SAK+DSD, COMP/37243 - Fischer+DSD, COMP/37242 - Trienekens+DSD, COMP/37267 - Interseroh+DSD)
[notificada con el número C(2001) 2672]
(El texto en lengua alemana es el unico auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2001/837/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo,
Visto el Reglamento n° 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado(1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 1216/1999(2), y, en particular, sus artículos 2, 6 y 8,
Vistas las solicitudes de declaración negativa o exención de los acuerdos que establecen el sistema DSD presentadas por DSD el 2 de septiembre de 1992, de conformidad con los artículos 2 y 4 del Reglamento n° 17, las solicitudes complementarias de declaración negativa o exención del contrato de servicios presentadas por las empresas de gestión de residuos Trienekens el 17 de septiembre de 1998, Fischer el 17 de septiembre de 1998, SAK el 18 de septiembre de 1998, Scheele el 18 de septiembre de 1998, DASS el 21 de septiembre de 1998, Altvater el 21 de septiembre de 1998, Schönmakers el 25 de septiembre de 1998, Nehlsen el 28 de septiembre de 1998, Feldhaus el 29 de septiembre de 1998, Rethmann el 30 de octubre de 1998, Edelhoff el 6 de noviembre de 1998 y Hofmann el 4 de enero de 1999, y por las asociaciones de empresas de residuos BVSE y VKS el 29 de octubre de 1998, así como la solicitud complementaria de declaración negativa o exención de los contratos de garantía presentada por la empresa de gestión de residuos Interseroh el 9 de octubre de 1998,
Visto el procedimiento incoado por la decisión de 25 de octubre de 1996,
Tras haber ofrecido a las partes la ocación de presentar sus alegaciones, con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento n° 17(3),
Previa consulta al Comité consultivo de acuerdos y posiciones dominantes,
Considerando lo siguiente:
A. HECHOS
I. INTRODUCCIÓN
(1) El 2 de septiembre de 1992, la empresa Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland AG, con sede en Colonia (en lo sucesivo, "DSD"), notificó una serie de acuerdos a fin de obtener una declaración negativa o, en su defecto, una decisión de exención de la prohibición de acuerdos restrictivos. DSD gestiona en Alemania un sistema de alcance nacional de recogida y reciclado en envases de venta. El sistema está destinado a garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto alemán de envases (Verpackungsverordnung). La notificación se refiere a los acuerdos (acuerdo social/estatutos, contrato de servicios, contrato de utilización del distintivo, contratos de garantía) en que se basa la explotación del sistema.
(2) Tras la publicación de la Comunicación, con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento n° 17, en la que la Comisión expresó su intención de evaluar positivamente los acuerdos en cuestión, se recibieron observaciones de trece interesados(4).
(3) Entre septiembre de 1998 y enero de 1999, doce empresas asociadas al sistema DSD notificaron individualmente el contrato de servicios, y dos asociaciones del sector de la gestión de residuos lo notificaron en nombre de seis empresas de gestión de residuos, respectivamente.
(4) Las empresas que lo notificaron individualmente son Friedrich Hofmann GmbH & Co., Edelhoff Entsorgung Süd GmbH, Rethmann Entsorgungswirtschaft GmbH & Co. KG, Feldhaus Recycling GmbH & Co. KG, Karl Nehlsen GmbH & Co. KG, Schönmakers Umweltdienste GmbH & Co. KG, Jakob Altvater GmbH & Co., DASS GmbH, Erwin Scheele GmbH & Co. KG, SAK Sondershäuser Entsorgungs GmbH, Fischer Rohstoff Recycling Freudenstadt GmbH y Trienekens GmbH.
(5) El 29 de octubre de 1998, la Asociación Alemana de Materias Primas Secundarias y Gestión de Residuos (Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung eV, en lo sucesivo "BVSE") notificó colectivamente el contrato de servicios en nombre de las empresas ARGE Duales System Stormann-Lauenburg, ART Abfallberatungs- und Verwertungs GmbH, Cordier Abfallentsorgung GmbH, Rudolf Fritsche GmbH, TWR Tenner Wertstoff Recycling GmbH y Ostthüringer Recycling- und Handels-GmbH.
(6) Asimismo, en la misma fecha, la Asociación de Empresas de Servicios Municipales de Gestión de Residuos y Limpieza Urbana (Verband Kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung eV, en lo sucesivo "VKS") notificó colectivamente el contrato de servicios en nombre de las empresas AWG Abfallwirtschafts-Gesellschaft Donau-Wald, Betrieb für das Duale System im Saarland, Entsorgung Dortmund GmbH, ESG Entsorgungswirtschaft Soest GmbH, VIVO Gesellschaft für Abfallvermeidung GmbH y USB Umweltservice Bochum GmbH.
(7) Además, más de doscientas empresas de gestión de residuos comunicaron el contrato de servicios a través de la Confederación Alemana de Empresas de Gestión de Residuos (Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft o BDE). Los nombres de estas empresas de gestión de residuos figuran en el anexo de la presente Decisión.
(8) Por otro lado, el 9 de octubre de 1998, la empresa Interseroh notificó los contratos de recogida y de garantía relativos a las fracciones de los materiales siguientes: papel y cartón, hojalata, aluminio y otros materiales compuestos.
(9) El 3 de agosto de 2000, la Comisión comunicó el pliego de cargos a DSD en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 82 del Tratado CE. El 20 de abril de 2001, la Comisión adoptó la Decisión 2001/463/CE(5), por la cual declaró incompatible con el mercado común la práctica de DSD de exigir, en aplicación de la primera frase del artículo 4 y de la primera frase del apartado 1 del artículo 5 del contrato de utilización del distintivo, el pago de un canon de licencia por la cantidad global de los envases comercializados en Alemania con el distintivo "Der Grüne Punkt" cuando las empresas sujetas a la oblicación con arreglo al Decreto de envases:
a) utilizan el servicio de exención de DSD con arreglo al artículo 2 del contrato de utilización del distintivo:
- sólo respecto de una cantidad parcial de sus envases, o
- no lo utilizan pese a distribuir en Alemania un envase uniforme que también distribuyen en otro Estado miembro del Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo "EEE") donde sí participan en un sistema de recuperación que utiliza el distintivo "Der Grüne Punkt", y
b) demuestran que, respecto de la cantidad de envases que no participan en el servicio de exención, cumplen las obligaciones que les incumben en virtud del Decreto de envases a través de un sistema de exención competidor o de un sistema de autogestión de residuos.
(10) Constituyen el objeto de la presente Decisión los estatutos, los contratos de garantía y los contratos de servicios.
II. EL DECRETO DE ENVASES
(11) El 12 de junio de 1991, el Gobierno alemán aprobó el Decreto de prevención de residuos de envases (Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen, en lo sucesivo "el Decreto de envases"). La nueva versión del Decreto de envases entró en vigor el 28 de agosto de 1998. El objectivo del Decreto es evitar o reducir el impacto ambiental de los residuos de envases.
(12) El Decreto de envases contiene obligaciones destinadas, en particular, a los fabricantes y distribuidores de envases. En el apartado 3 del artículo 3 del Decreto se distingue entre envases de venta, envases de transporte y envases colectivos. Los envases de venta son envases que se ofrecen como unidades de venta y que llegan hasta el consumidor final. A efectos del Decreto, se consideran asimismo envases de venta los envases del comercio, la gastronomía y otros sectores de servicios que posibilitan o facilitan la transferencia de productos a los consumidores finales (envases del sector servicios), así como la vajilla y los cubiertos desechables. Los envases de transporte son envases que facilitan el transporte de mercancías, las protegen mercancías contra daños durante su traslado del fabricante al distribuidor o se utilizan por razones de seguridad del transporte y que llegan hasta el distribuidor. Los envases colectivos se utilizan para el embalaje adicional de los envases de venta y no es necesario que lleguen al consumidor final por razones de higiene, conservación o protección de la mercancía contra daños o suciedad.
(13) El los apartados 7 y 8 del artículo 3 del Decreto de envases se definen los conceptos de fabricante y distribuidor. Es fabricante a efectos del Decreto quien fabrica envases, materiales de embalaje o productos para la elaboración directa de envases y quien introduce envases en el ámbito de aplicación del Decreto. Es distribuidor a efectos del Decreto quien pone en el mercado -en cualquiera de sus fases- envases, materiales de embalaje o productos para la elaboración de envases o mercancías envasadas. Asimismo, se consideran distribuidores a efectos del Decreto las empresas de venta por correo. Con arreglo a la primera frase del apartado 10 del artículo 3 del Decreto de envases, se considera consumidor final a quien ya no revende la mercancía en la presentación en que la ha recibido.
(14) Se han establecido disposiciones diferentes para los envases de venta, los envases colectivos y los envases de transporte. Respecto de los envases de venta, el apartado 1 del artículo 6 del Decreto establece que el distribuidor de envases de venta debe recuperar gratuitamente del consumidor final los envases de venta usados y vaciados en el lugar de la entrega efectiva o en sus inmediaciones y destinarlos a una valorización con arreglo a los requisitos cuantitativos establecidos en el anexo del Decreto (sistema de autogestión de residuos). El distribuidor debe informar a los consumidores finales particulares de esta posibilidad de devolución de envases mediante la colocación de carteles claramente visibles (tercera frase del apartado 1 del artículo 6). La obligación de recuperación de los distribuidores se limita a envases de determinada naturaleza, forma y tamaño y a envases de mercancías que formen parte de su gama de productos (cuarta frase del apartado 1 del artículo 6). En el caso de los distribuidores con una superficie de venta inferior a 200 m2, la obligación de recuperación se limita a los envases de marcas comercializadas por el distribuidor (quinta frase del apartado 1 del artículo 6). Esa misma oblicación también se aplica a la venta por correo, por ejemplo mediante la creación de posibilidades adecuadas de devolución de envases a una distancia razonable del consumidor final (sexta frase del apartado 1 del artículo 6)(6).
(15) Alemania ha comunicado, en respuesta a las preguntas pertinentes de la Comisión, que las cuotas establecidas se han de cumplir exclusivamente mediante la recuperación de envases de venta en el lugar de la entrega efectiva o en sus inmediaciones y que la gestión adicional de residuos que, en su caso, haya podido organizarse en las inmediaciones de los hogares no puede imputarse a dichas cuotas. En cambio, el Tribunal de Primera Instancia (Landgericht) de Colonia ha estimado que la cuota no debe cumplirse exclusivamente mediante la recogida en el lugar de la entrega efectiva(7). Con arreglo al apartado 2 del artículo 6 del Decreto de envases, los envases recuperados por los distribuidores conforme al apartado 1 del artículo 6 deben ser recuperados, a su vez, por los fabricantes y (pre)suministradores y ser destinados a una reutilización o al reciclado al margen del sistema público de gestión de residuos.
(16) En virtud del artículo 11 del Decreto de envases, los fabricantes y distribuidores pueden recurrir a terceros para cumplir sus obligaciones de recuperación y valorización.
(17) Con arreglo a la primera frase del apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases, quedan exentos de la obligación de recuperación y valorización aquellos fabricantes y distribuidores que participen en un sistema que garantice, en todo el territorio de actividad del distribuidor, la recogida regular de envases de venta usados directamente en el hogar del consumidor final o en sus inmediaciones. El sistema ha de cumplir, asimismo, determinadas cuotas de reciclado. No existe la obligación legal de participar en un sistema de este tipo para envases de venta. Las empresas que no lo hagan siguen estando sujetas, además, a la obligación individual de recuperación. El ámbito de actividad de un sistema conforme al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases se limita a los envases de venta que acaban llegando a los consumidores finales privados(8). Con arreglo a la segunda frase del apartado 10 del artículo 3 del Decreto de envases, se consideran consumidores finales privados los hogares y otros lugares similares a los que acaban llegando los envases, en particular restaurantes, hoteles, comedores, administraciones, cuarteles, hospitales, centros de formación, establecimientos caritativos y profesionales liberales, así como explotaciones agrarias y empresas artesanales, con la excepción de imprentas y demás empresas de transformación del papel, que pueden utilizar los contenedores domésticos habituales para papel, cartón y envases ligeros y que tienen a su disposición, con el ritmo habitual de recogida de basura en los hogares, un contenedor de basura de un volumen máximo de 1100 litros por materia.
(18) En virtud de la segunda frase del punto 4 del anexo I del Decreto de envases, los fabricantes y distribuidores deben indicar su participación en un sistema conforme al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases mediante la aplicación de un distintivo en los envases o por otro medio adecuado (por ejemplo, información al cliente en el lugar de la venta o en una hoja adjunta al envase). El Decreto de envases no contempla la imposición de multas en caso de aplicarse en el envase el distintivo de un sistema sin participar en el mismo(9).
(19) El reconocimiento de un sistema que abarque todo el territorio conforme al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases se produce mediante la expedición de un certificado de reconocimiento por parte de las autoridades competentes del Estado federado. La cuarta frase del apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases establece, además, que el sistema se ha de concertar con los entes responsables de la gestión de residuos a fin de adaptarlo a sus sistemas de recogida y reciclado. En la práctica, el reconocimiento del sistema por parte de las autoridades regionales competentes sólo se produce si se cuenta con una "declaración de concertación" (Abstimmungserklärung) de la correspondiente entidad de gestión de residuos. Esto significa que, previamente, los municipios han tenido que dar el visto bueno, en su territorio, a la conclusión del contrato entre el explotador del sistema y las empresas de gestión de residuos.
(20) Las exigencias cuantitativas están fijadas en un anexo del Decreto de envases. Antes de la revisión del Decreto, las cuotas de recogida y selección se referían al volumen total de materiales de envasado en el territorio de recogida (es decir, en el Estado federado). Se establecía, por ejemplo, que a partir de 1 de julio de 1995 el sistema de recogida debía abarcar el 80 % del volumen total de materiales de envasado. De los materiales recogidos debía poder seleccionarse, en tanto que materiales aptos para el reciclado, el 90 % del vidrio, hojalata y aluminio y el 80 % del cartón, papel, plástico y envases compuestos. En el período comprendido entre 1993 y el 30 de junio de 1995 se aplicaron unas cuotas más reducidas.
(21) En la nueva versión del Decreto de envases, este método de cálculo global se ha transformado en un método de cálculo referido a cada sistema concreto (es decir, a los envases de venta correspondientes a un sistema determinado). Además, en adelante los fabricantes y distribuidores que no participen en un sistema conforme al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases deberán demostrar el cumplimiento de las exigencias cuantitativas. Desde el 1 de enero de 2000, los volúmenes que han de destinar al reciclado los explotadores de sistemas que abarquen todo el territorio conforme al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases -en este caso, los porcentajes se refieren al volumen de envases resultante de la participación en su sistema de fabricantes y distribuidores- y los propios fabricantes y distribuidores que opten por un sistema de autogestión ascienden al 75 % de los envases de vidrio, al 70 % de los envases de hojalata, papel y cartón y al 60 % de los envases compuestos. Debe someterse a valorización al menos el 60 % de los envases de plástico, y se ha de garantizar que al menos el 60 % de dicha cuota de valorización se someta a procedimientos de los que surja un material nuevo de la misma composición o que permitan la reutilización del plástico (wertstoffliches Verfahren). Los envases de materiales para los que no se ha establecido un método de valorización concreto deben destinarse al reciclado siempre que ello resulte técnicamente posible y económicamente viable. En el caso de los sistemas de autogestión, el cumplimiento de los requisitos de recuperación y valorización debe ser certificado por un experto independiente con documentos que puedan ser verificados (primera frase del punto 2 del anexo I). Los sistemas de exención deben demostrar los volúmenes recogidos y reciclados mediante pruebas verificables. Las autoridades competentes pueden solicitar que la prueba sea certificada mediante un informe elaborado por un experto independiente (cuarta frase del punto 3 del anexo I).
(22) Alemania ha comunicado que es posible combinar de forma simultánea un sistema de autogestión y la participación en un sistema conforme al apartado 3 del artículo 6 y que, por tanto, también es posible participar con una cantidad determinada de un producto de envase en un sistema conforme a dicho apartado. Señala, no obstante, que debe garantizarse la transparencia de cara al consumidor y a las autoridades respecto de qué envases quedan sujetos a la obligación de recuperación en el establecimiento comercial o en sus inmediaciones y cuáles no. Alemania ha confirmado, por lo demás, que, en virtud del Decreto de envases, el consumidor final puede decidir libremente si deja el envase en el establecimiento comercial o lo devuelve a éste o si lo deposita en un punto de recogida cercano a su hogar(10).
(23) Si los distribuidores y fabricantes no cumplen las obligaciones establecidas en la primera frase del apartado 1 del artículo 6 y en la primera frase del apartado 2 del artículo 6 del Decreto de envases mediante la recuperación en el lugar de la entrega, lo han de hacer, con arreglo a la novena frase del apartado 1 del artículo 6 (en combinación con la cuarta frase del apartado 2 del artículo 6), por medio de un sistema conforme al apartado 3 del artículo 6. Alemania ha completado esta información señalando que las empresas acogidas a un sistema de autogestión que no alcancen las cuotas de reciclado están obligadas a participar en un sistema conforme al apartado 3 del artículo 6 con el volumen de envases que resulte necesario para cumplir los requisitos en materia de cuotas.
(24) Existen obligaciones de recuperación similares para los envases de transporte y los envases colectivos. Sin embargo, en estos ámbitos no cabe la posibilidad de quedar exento de dichas obligaciones mediante la participación en un sistema y tampoco se han establecido requisitos en materia de recuperación y cuotas. Los distribuidores que ofrecen mercancías en envases colecivos tienen la obligación de retirar tales envases al entregar la mercancía al consumidor final o deben brindarle la ortunidad de devolverlos gratuitamente en el lugar de la venta. Si el consumidor final se queda con el envase colectivo, son aplicables las disposiciones relativas a los envases de venta.
(25) Alemania ya comunicó en el año 1993, en respuesta a las preguntas pertinentes de la Comisión, que el apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases no debía interpretarse en el sentido de que sólo era posible establecer un único sistema, sino que el Decreto permitía la creación de varios sistemas de gestión de envases de venta. Las autoridades alemanas señalaron que no era intención del legislador permitir un único sistema a escala nacional o en cada uno de los Estados federados.
(26) Según la exposición de motivos de la nueva versión del Decreto de envases, uno de sus objetivos fundamentales es el mayor fomento de la competencia. A tal fin, los servicios de gestión relativos a la recogida, selección y reciclado se someterán en el futuro a un procedimiento de licitación que garantice su adjudicación en condiciones competitivas y los envases destinados a su valorización se entregarán en condiciones asimismo competitivas. Además, deberán hacerse públicos los costes de recogida, selección y reciclado o eliminación de los distintos materiales de envasado. Por otra parte, según la exposición de motivos, deberá mejorarse el entorno para la competencia de distintos sistemas duales. Mediante la referencia a los volúmenes introducidos en un sistema en los requisitos de valorización se facilitaría considerablemente el establecimiento de sistemas competidores. Esto brindaría la posibilidad de que, gracias a una mayor competencia, se redujeran los costes potenciales para fabricantes y distribuidores(11).
III. EL SISTEMA DE SELECCIÓN Y RECICLADO EXPLOTADO POR DSD
(27) DSD es la única empresa que explota en Alemania un sistema de alcance nacional conforme al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases de recogida y reciclado de envases de venta en las condiciones establecidas en dicho Decreto. A principios de 1993 obtuvo el reconocimiento de las autoridades competentes de todos los Estados federados alemanes. El sistema está en funcionamiento desde 1992 y es plenamente operativo desde el año 1993. El sistema se denomina "dual" porque la recogida y el reciclado de los envases se produce al margen de la gestión de residuos pública y está a cargo de una empresa privada.
(28) Junto a DSD hay algunas otras empresas que también se dedican a la recogida y el reciclado de determinados envases de venta. Sin embargo, en estos casos no se trata de sistemas que abarquen todo el territorio conforme al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases. Estas empresas actúan más bien como terceros a efectos de los apartados 1 y 2 del artículo 6, en combinación con el artículo 11, del Decreto de envases, es decir, que asumen directamente la obligación de recuperación del fabricante o distribuidor de envases de venta. Hay, asimismo, un gran número de empresas que recogen y reciclan envases de transporte.
(29) DSD se financia con la remuneración pagada por las empresas adheridas al sistema. La adhesión se produce mediante la firma del denominado "contrato de utilización del distintivo". De esta manera, la empresa adquiere, a cambio de una remuneración, el derecho a utilizar en sus envases el distintivo "Der Grüne Punkt", así como el servicio que la exime de la obligación de recuperar estos envases de venta.
(30)
SITIO PARA UN CUADRO
(31) DSD no recoge los envases de venta usados por sus propios medios, sino que recurre para ello a empresas de gestión de residuos locales (municipales y privadas). DSD firma con estas empresas un contrato de servicios. Hay un total de 546 distritos de recogida. Algunas empresas de gestión de residuos actúan en varios distritos como contratistas de DSD. DSD ha suscrito contratos de servicios con un total de 537 empresas. Algunas empresas de gestión de residuos pertenecen, a su vez, a grupos empresariales más grandes. Con arreglo al contrato de servicios, el cometido exclusivo de la empresa de gestión de residuos es recoger y seleccionar los envases de venta usados en un distrito determinado, cometido que abarca los hogares, así como algunas empresas. Las empresas de gestión de residuos no siempre recogen y seleccionan todos los envases por sus propios medios, sino que a menudo encargan la recogida y la selección de determinados materiales de envasado a empresas subcontratistas.
(32) El sistema creado por DSD abarca la recogida de envases de venta usados de todo tipo de materiales. La recogida se produce o bien en contenedores situados en las inmediaciones de los hogares, en los que se depositan los envases de venta usados, o bien mediante la recogida y el vaciado regulares de bolsas de plástico y cubos distribuidos por la empresa de gestión de residuos entre los hogares. Los contenedores son propiedad de la empresa de gestión de residuos(12). La selección de los materiales recogidos figura entre las tareas que incumben a la empresa de gestión de residuos. Por norma general, la selección la realizan empresas especializadas. La empresa de gestión de residuos destina al reciclado todos los envases depositados en los contenedores. En su caso, también se valorizan otros objetos depositados en los contenedores o se separan de los envases en tanto que desechos. Junto con los envases de venta de papel o cartón, las empresas de gestión de residuos también suelen recoger periódicos y revistas viejos, que representan la mayor parte (en torno al 75 %) de este material. La recogida de periódicos y revistas no figura entre las tareas encomendadas por DSD y ésta no remunera este servicio.
(33) Las empresas de gestión de residuos valorizan -por sus propios medios o a través de terceros- los materiales seleccionados o los entregan a tal fin a un llamado "garante" (Garantiegeber). Los garantes se comprometen con DSD a que procederán a la valorización de los envases usados. Estas empresas garantes o bien son financiadas por la industria productora de los distintos materiales de envasado, o bien se crean específicamente para la comercialización y valorización de los materiales recogidos. Un porcentaje predeterminado de los envases ha de valorizarse en forma de reciclado. El volumen de envases que exceda de dicho porcentaje también ha de valorizarse por otros procedimientos, siempre que ello resulte técnicamente posible y económicamente viable. De no existir posibilidades de valorización técnica o económicamente viables, estos volúmenes pueden eliminarse de forma respetuosa con el medio ambiente.
(34) El sistema explotado por DSD no recoge todos los envases de venta en el sentido del Decreto de envases, sino sólo aquellos que acaban como residuos en los hogares y en lugares similares. El sistema no abarca la gestión de los envases de transporte. Esta limitación del ámbito de actividad de DSD ha sido impuesta por la Oficina Federal de la Competencia (Bundeskartellamt), que ha planteado reiteradamente objeciones a la intención de DSD de ampliar su ámbito de actividad.
(35) En octubre de 1992, por ejemplo, DSD anunció su intención de gestionar también los envases de venta generados en grandes empresas y en el sector industrial. A raíz de las objeciones formuladas por la Oficina Federal de la Competencia, que argumentaba que ello supondría la expulsión del mercado de las empresas de gestión de residuos que no hubieran firmado un contrato con DSD, la empresa abandonó el proyecto. La Oficina Federal de la Competencia consideraba, a este respecto, que las disposiciones adicionales contenidas en los certificados de reconocimiento de las autoridades regionales -que establecían explícitamente este proyecto de DSD- no podían impedir la actuación de la propia Oficina. A modo de conclusión del procedimiento se establecía que DSD estaba autorizada para gestionar los residuos de restaurantes, comedores, hospitales, administraciones, centros de formación, cuarteles, despachos de profesionales liberales, así como empresas artesanales (con la excepción de imprentas y demás empresas de transformación del papel) que dispusieran de contenedores domésticos habituales de un volumen máximo de 1100 litros por material, con el ritmo habitual de recogida de basura en los hogares.
(36) Además, mediante decisión de 24 de junio de 1993, la Oficina Federal de la Competencia prohibió a DSD extender sus actividades al ámbito de los envases de venta no presentes en los establecimientos comerciales y a los envases de transporte. El objeto de esta prohibición era el proyecto de DSD de gestionar, por medio de una filial, los residuos de envases de venta y envases de transporte de papel, cartón y plástico de las grandes empresas y del sector industrial. La Oficina Federal de la Competencia consideraba que la agrupación de la demanda de servicios de gestión de residuos resultante del proyecto constituía una restricción de la competencia a efectos del artículo 1 de la Ley de restricciones de la competencia (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen). DSD no recurrió esta decisión.
IV. LOS ACUERDOS QUE CONSTITUYEN EL OBJETO DE LA PRESENTE DECISIÓN
(37) Constituyen el objeto de la presente Decisión el acuerdo social de DSD, el contrato de servicios normalizado suscrito con las empresas de gestión de residuos, tanto en su versión original como en las versiones modificadas primera, segunda, tercera y cuarta, y los acuerdos suscritos con los garantes. Estos acuerdos han sido objeto de nuevas modificaciones en el transcurso del procedimiento.
1. EL ACUERDO SOCIAL
(38) DSD fue fundada el 28 de septiembre de 1990. En 1997, la empresa fue transformada en una sociedad anónima y pasó a denominarse "Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland Aktiengesellschaft". En el preámbulo del acuerdo social se declara que el sector comercial y las industrias envasadora, de fabricación de envases y de suministro de materiales convienen en establecer un sistema privado de recogida de envases que, al margen de la gestión de residuos pública, garantice la recogida a proximidad de los hogares de los envases de venta usados. El sistema de gestión dual consta, según dicho acuerdo, de los siguientes elementos interrelacionados e indisociables: establecimiento de un sistema de gestión de residuos de envases a proximidad del consumidor final, garantías de recogida y de valorización, contratos de valorización, colocación del distintivo "Der Grüne Punkt" en todos los envases integrados en el sistema y financiación mediante el cobro de un canon por la utilización de dicho distintivo. Inicialmente, el preámbulo del acuerdo social contenía también la obligación asumida por los comerciantes de vender exclusivamente envases que llevaran el distintivo "Der Grüne Punkt". La versión notificada del acuerdo ya no contiene disposición alguna en este sentido.
(39) El acuerdo social describe como objeto social de la empresa la organización y explotación de un sistema de gestión de residuos dual mediante la adopción de una serie de medidas relativas a la prevención de residuos -sobre todo de residuos de envases-, a la recogida y preselección de materias primas secundarias, así como a la recaudación de los recursos financieros necesarios. El término "envases de venta" inicialmente contenido en el acuerdo fue sustituido, mediante decisión de los socios de 19 de octubre de 1992, por el término "envases".
(40) Puede participar en el sistema cualquier empresa nacional o extranjera. La sociedad contaba en 1998 con 552 empresas adheridas, entre las que figuraban sociedades comerciales, empresas de la industria envasadora, fabricantes de envases y proveedores de materiales. Pero durante la crisis financiera que padeció en 1993, DSD recibió créditos de empresas del sector de la gestión de residuos por un importe superior a 700 millones de marcos alemanes, que, en parte, fueron convertidos en participaciones inactivas.
(41) El acuerdo social prevé la creación de un Consejo de vigilancia para el que se elige un número idéntico de representantes del comercio, la industria envasadora, los fabricantes de envases y los proveedores de materiales. En el Consejo de vigilancia actual hay tres representantes de cada uno de los grupos citados y otros tres del sector de la gestión de residuos.
2. EL CONTRATO DE SERVICIOS
(42) Las relaciones jurídicas entre DSD y las empresas de gestión de residuos están reguladas en un contrato normalizado de establecimiento y gestión de un sistema de recogida y selección de envases de venta usados, denominado "contrato de servicios". Desde la notificación, el contrato original fue modificado sucesivamente por los contratos modificados primero, segundo y tercero. El cuarto contrato modificado ha modificado de nuevo las relaciones contractuales. Salvo contadas excepciones, los contratos de servicios fueron suscritos inicialmente entre enero de 1992 y enero de 1993. No todas las empresas de gestión de residuos han aceptado la totalidad de las modificaciones del contrato de servicios, de tal modo que el contrato vigente con algunas de ellas sigue siendo una versión antigua.
(43) De los 537 contratos de servicios suscritos en total entre DSD y las empresas de gestión de residuos, 502 corresponden al cuarto contrato modificado, 10 al tercero, 6 al segundo, 18 al primero y 1 al contrato original (cifras de enero de 2000).
(44) En su punto 1, el contrato de servicios establece que la empresa de gestión de residuos asume en solitario la tarea de crear y gestionar un sistema con arreglo al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases en un distrito de recogida determinado. Asimismo, todos los demás servicios que incumben a DSD a raíz de las modificaciones del Decreto de envases y otras disposiciones jurídicas y de la entrada en vigor de nuevas normas son transferidos por ésta a la empresa de gestión de residuos en régimen de exclusividad, operación que afecta a la totalidad de las actividades correspondientes a su distrito de recogida. Según el punto 2.1 del tercer contrato modificado, que se mantiene en el cuarto, las partes convienen en que todos los envases de venta depositados en puntos de recogida pertenecientes a DSD que hayan de incorporarse al sistema se recogerán, seleccionarán y reciclarán exclusivamente sobre la base de este contrato. Los envases han de recogerse en el domicilio del consumidor final privado o a proximidad de éste, aunque la organización de la recogida se deja en manos de la empresa de gestión de residuos, que puede recurrir a subcontratistas. Sin embargo, una disposición introducida en el tercer contrato modificado establece que, para el 31 de diciembre de 1999, los sistemas de recogida instituidos por las empresas de gestión de residuos debían adaptarse, salvo en lo que respecta al vidrio, a los contenedores obligatorios en los hogares.
(45) El contrato de servicios estipula que la propiedad de los envases de venta usados pasa del consumidor final a la empresa de gestión de residuos desde el momento en que son recogidos por ésta o depositados en los contenedores. DSD no adquire en ningún momento la propiedad de los materiales que se gestionan o recogen.
(46) DSD se compromete a suscribir contratos, para cada fracción de material, con garantes adecuados que aseguren de forma duradera el reciclado de los materiales correspondientes.
(47) Originalmente, el contrato de servicios establecía que la empresa de gestión de residuos no estaba autorizada a comercializar los materiales recogidos. Al contrario, debía entregarlos gratuitamente a los garantes designados por DSD. La Comisión planteó a DSD objeciones respecto de este principio, calificado de "interfaz cero", pues infringía la letra a) del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE. La restricción de la competencia consistía en que se limitaba la libertad de las empresas de gestión de residuos en lo que respecta a sus relaciones con terceros y se les impedía, en tanto que propietarios de los materiales, proceder a una valorización económica autónoma de los envases. A raíz de las conversaciones mantenidas con la Comisión, DSD suprimió el sistema de la "interfaz cero".
(48) Ahora, el contrato dispone que, a partir del 1 de enero de 1996, la empresa de gestión de residuos puede optar entre comercializar las fracciones de vidrio, papel y cartón, hojalata y aluminio en solitario (comercialización propia) o junto con un garante (comercialización conjunta), o transferir los materiales a un garante (comercialización por el garante). La elección del modelo de comercialización por parte de la empresa de gestión de residuos rige durante todo el período de vigencia del contrato de servicios. La declaración correspondiente puede presentar diferencias en cuanto a la forma de comercialización de cada material. Los envases de plástico y los envases compuestos (envases compuestos de bebidas y demás tipos de envases compuestos) han de entregarse a un garante.
(49) Si la empresa de gestión de residuos opta por la comercialización propia, tiene el derecho y la obligación de valorizar y comercializar los materiales recogidos en su nombre y por su cuenta y riesgo. Si la empresa de gestión de residuos registra retrasos en la valorización, DSD puede encargarse directamente de este proceso o encomendarlo a un tercero. La empresa de gestión de residuos debe entregar a DSD una garantía cuyo importe se fija en función de la estimación de los costes de valorización del material correspondiente. DSD sólo puede hacer uso de la garantía en caso de quiebra de la empresa de gestión de residuos. Si la empresa de gestión de residuos opta por la comercialización conjunta, obtiene el derecho a valorizar los materiales correspondientes junto con un garante. La empresa de gestión de residuos y el garante son responsables solidarios del cumplimiento de la obligación de valorización. En caso de que la empresa de gestión de residuos opte por la comercialización por el garante, debe poner los materiales seleccionados a disposición de un garante designado por DSD.
(50) La empresa de gestión de residuos también debe designar un garante en los supuestos de comercialización propia y de comercialización conjunta, cuya función es coordinar lo relativo a la prueba de los flujos de volúmenes. La empresa de gestión de residuos debe firmar con el garante un acuerdo que regule la producción de esta prueba; DSD ha de dar su consentimiento a dicho acuerdo. La empresa de gestión de residuos debe demostrar al garante de forma exhaustiva, mediante la presentación de documentación justificativa, la trayectoria seguida por todos los materiales reciclables desde su recogida hasta su reciclado. El contrato con el garante puede rescindirse al final de cada año natural con un plazo de preaviso de seis meses.
(51) La empresa de gestión de residuos obtiene una remuneración, en principio basada en el peso, por la recogida y selección de cada fracción de material. En el cálculo de la remuneración también se tienen en cuenta los costes de la gestión de los residuos seleccionados, así como el resultado de la recogida, que se calcula sobre la base del volumen de envases recogidos en proporción al número de habitantes del distrito de recogida correspondiente. La remuneración se adapta con arreglo a una cláusula de revisión de precios. La disposición que contenía inicialmente el contrato de servicios según la cual la empresa de gestión de residuos que hubiera optado por la comercialización propia o por la comercialización conjunta debia pagar a DSD un importe global de 1,25 marcos alemanes por habitante y año como compensación por los ingresos derivados de la valorización fue retirada en cumplimiento de un compromiso contraído por DSD ante la Comisión (considerando 70).
(52) Inicialmente, los contratos de servicios notificados sobre la base del cuarto contrato modificado establecían una vigencia hasta finales de 2004 o 2007, y los notificados sobre la base del tercer contrato modificado, hasta finales de 2003 o, en caso de que se ejerciera la opción de prórroga, hasta finales de 2005. Las versiones anteriores del contrato de servicios establecían, por lo general, un vencimiento inicial a finales de 2002-2003 y ofrecían la posibilidad de prórroga durante otros cinco años. De este modo, preveían en general (por lo menos los que se basaban en el cuarto contrato modificado) un período global de vigencia de casi quince años.
(53) La Comisión objetó ante las partes notificantes del contrato de servicios la excesiva duración de dichos contratos. Las empresas de gestión de residuos justificaron la necesidad de establecer períodos de vigencia tan largos invocando, sobre todo, la exigencia de seguridad de planificación y amortización de las inversiones necesarias para la ejecución del contrato. Estas inversiones se refieren en lo esencial a vehículos para la recogida y el transporte, contenedores de recogida e instalaciones de selección de los envases de venta usados. En particular, las instalaciones de selección que había que establecer y la consiguiente asunción de funciones de separación de gran complejidad técnica representaban para estas empresas una inversión importante dado el volumen de fondos necesarios. La gran mayoría de las aproximadamente 400 instalaciones de selección que existen en la actualidad fue establecida entre 1992 y 1995. Según datos facilitados por las empresas de gestión de residuos y por la Confederación Alemana de Empresas de Gestión de Residuos (BDE), durante el período de vigencia de los contratos las empresas de gestión de residuos han realizado o están realizando inversiones del orden de los 10000 millones de marcos alemanes. En este contexto, aseguran, la duración de los contratos convenida era imprescindible para garantizar la seguridad de la planificación y de las inversiones -extraordinarias en el sector- con vistas a su amortización por parte de las empresas. Señalan que las empresas de gestión de recursos sólo podían asumir económicamente la realización de tales inversiones si partían de unas premisas claras y fiables de planificación y amortización, lo cual revestía especial importancia máxime si se tiene en cuenta que, en un principio, DSD era el único demandante de este tipo de servicios.
(54) Para verificar si realmente era imprescindible para la amortización de las inversiones que los contratos tuvieran una duración tan larga, la Comisión efectuó distintas comprobaciones. Por un lado determinó, mediante una investigación que abarcó todo el sector, el volumen, la extensión y la fecha de las inversiones ya realizadas por estas empresas o pendientes de ejecución, sobre todo en el ámbito de las instalaciones de selección, comparativamente más intensivas en capital. Por otro lado, sometió a las 24 empresas de gestión de residuos que han solicitado una exención individual de sus contratos de servicios -y que pueden considerarse suficientemente representativas del sector de cara a los objetivos de la investigación- a un exhaustivo análisis individualizado de las condiciones de amortización. Los datos y pronósticos presentados por estas empresas sobre las inversiones realizadas y pendientes de realización durante el período de vigencia de los contratos, sobre el volumen de negocios y los costes reales y potenciales, tomando en consideración todas las posibilidades alternativas de aprovechamiento y los valores residuales, fueron sometidos a un análisis económico de amortización y rentabilidad.
(55) Estas investigaciones individualizadas de una serie de empresas de gestión de residuos han permitido concluir que la duración exclusiva del contrato hasta finales de 2007 no es imprescindible para la amortización de las inversiones que realmente necesitan realizar estas empresas. Más bien, lo que vienen a apuntar los resultados de la investigación de la Comisión es que la fecha límite de finales de 2003 permite una amortización suficiente, desde el punto de vista económico, de las inversiones realizadas y pendientes de realización. Después de que la Comisión comunicara este resultado a las partes notificantes, éstas fijaron como fecha de vencimiento del contrato de servicios el 31 de diciembre de 2003 para el supuesto de que los contratos obtuvieran una exención de la Comisión. Esta modificación se llevó a cabo en el período comprendido entre agosto de 1999 y enero de 2000.
(56) Los contratos de servicios no vinculan a las empresas de gestión de residuos a DSD en régimen de exclusividad, de tal modo que también pueden ofrecer sus servicios a otros demandantes. Además, DSD ha presentado a la Comisión el compromiso descrito en el considerando 71.
(57) Inicialmente, sin embargo, DSD invocaba su derecho a exigir su autorización previa a las empresas adheridas al sistema DSD que quisieran compartir con terceros el uso de sus instalaciones de gestión de residuos. A esta exigencia se referió una denuncia presentada con arreglo al artículo 82 del Tratado CE por un competidor, Vereinigung für Wertstoffrecycling mbH (en los sucesivo "VfW"), así como un litigio sometido al respecto al Tribunal de Primera Instancia de Colonia. DSD pretendía impedir a VfW que utilizara o dejara utilizar a sus empresas de gestión de residuos las instalaciones de selección de materiales reciclables establecidas por el sistema DSD sin la autorización previa de DSD. En este contexto, la Comisión remitió a la posible aplicabilidad del artículo 82 del Tratado CE.
(58) A raíz de la posición de la Comisión, DSD renunció a la invocación de este tipo de derechos de prohibición no sólo en el caso concreto de la empresa VfW, sino también en casos comparables, y presentó el compromiso expuesto en el considerando 72.
(59) En el anexo 1 del tercer contrato modificado -que el cuarto contrato modificado no deroga- se establecen los puntos de recogida de los residuos, es decir, los lugares próximos a los hogares desde los cuales se procede a la gestión de residuos. DSD ha señalado que la lista de los puntos de recogida no es objeto de la notificación.
3. EL CONTRATO DE GARANTÍA
(60) El contrato de garantía regula las relaciones jurídicas entre DSD y las empresas que garantizan la venta y valorización de los envases de venta recogidos. Estas empresas aseguran la valorización de los materiales recogidos de forma ininterrumpida e independientemente de la situación del mercado correspondiente. Inicialmente, existían para los distintos materiales garantías de valorización, en parte abstractas, por parte de las industrias productoras. Después, DSD fue suscribiendo contratos de garantía con una serie de empresas, los denominados "garantes". Había tres garantes para los envases de papel y cartón y uno para los de vidrio, aluminio y hojalata y envases compuestos de cartón, respectivamente.
(61) Inicialmente, los contratos de garantía establecían que DSD debía obligar a las empresas de gestión de residuos a entregar gratuitamente los materiales al garante (la denominada "interfaz cero"). Esta disposición era análoga a la que se ha mencionado en el caso de los contratos de servicios. Después de que la Comisión objetara también esta disposición, los contratos de garantía o bien fueron resueltos, o bien se ajustaron a las disposiciones modificadas de los contratos de servicios (considerando 47).
(62) En la actualidad, hay contratos de garantía vigentes, similares en cuanto al contenido, sobre los materiales siguientes: para papel y cartón hay contratos vigentes con Interseroh AG, con VfW, con Gesellschaft für PapierRecycling (en lo sucesivo "GespaRec"), con Deutsche Gesellschaft für Wertstoffverwertung mbH (en lo sucesivo "DGW"), con Papier- und Kunststoffverwertungs GmbH (en lo sucesivo "IPK") y con Recostra SA; para el vidrio, con Gesellschaft für Glasrecycling und Abfallvermeidung mbH (en lo sucesivo "GGA"); para el aluminio, con Interseroh AG, con DGW, con IPK, con VfW y con Deutsche Aluminium Verpackung Recycling GmbH (en lo sucesivo "DAVR"); para la hojalata, con Interseroh AG, con Rasselstein Hoesch GmbH, con DGW, con IPK, con VfW, con Entsorgungs- und Beratungsgesellschaft für die deutsche Recyclingwirtschaft mbH & Co. KG (en lo sucesivo "GEBR") y con Thyssen Sonnenberg GmbH; para los envases de cartón compuestos para bebidas, con Recarton GmbH; para los demás envases compuestos, con Interseroh AG. Por lo general, los contratos de garantía expirarán el 31 de diciembre de 2003.
(63) El garante está obligado a adquirir, a las empresas de gestión de residuos que hayan optado por la comercialización por el garante, todos los envases de venta seleccionados que reúnan determinados criterios de calidad. En los supuestos de comercialización conjunta, el garante organiza la comercialización y la valorización junto con la empresa de gestión de residuos, y comparte con ella la responsabilidad sobre la correcta valorización de los envases.
(64) El garante debe presentar pruebas sobre los materiales valorizados, así como una prueba anual de los flujos de volúmenes. Esta última prueba también la deberá presentar en lo que respecta a las empresas de gestión de residuos que hayan optado por la comercialización propia. Tiene derecho a exigir por ello una remuneración.
(65) Para establecer y garantizar un sistema de declaración neutral desde la perspectiva de la competencia, DSD ha presentado los compromisos expuestos en los considerandos 73 y 75.
(66) Los contratos de garantía no contienen cláusulas de exclusividad. Por tanto, DSD tiene libertad para suscribir contratos con más de un garante para un mismo tipo de material. La empresa ha declarado que en principo suscribirá un contrato de garantía con todas las empresas que cumplan los requisitos necesarios. A este respecto, ha contraído el compromiso expuesto en el considerando 74.
(67) DSD no ha notificado el contrato de garantía firmado con Deutsche Gesellschaft für Kunststoffrecycling GmbH (en lo sucesivo "DKR") para la valorización de envases de plástico, pues se trata de una empresa vinculada a ella. DSD posee el 49,6 % de sus acciones, y un grupo de empresas del sector químico, a través de una sociedad holding, el 50,4 % restante.
(68) Los contratos que regulan la constitución de las empresas garantes no son objeto de la presente Decisión.
V. COMPROMISOS PRESENTADOS POR DSD
(69) DSD ha presentado a la Comisión diversos compromisos en relación con los acuerdos que constituyen el objeto del presente procedimiento.
a) En relación con el contrato de servicios
(70) "Duales System Deutschland AG se compromete a modificar, a más tardar para el 30 de septiembre de 1997, las cláusulas de los contratos suscritos con las empresas de gestión de residuos (segunda frase del punto 3.4.5 del tercer contrato de servicios modificado) que se refieren a la comercialización de los materiales seleccionados, de tal modo que las empresas de gestión de residuos que ejerzan plenamente el derecho de comercialización de tales materiales no reciban un trato preferente frente a aquellas que sólo utilicen esta posibilidad respecto de una parte de los mismos."
(71) "Duales System Deutschland AG no obligará a las empresas de gestión de residuos a prestar sus servicios en exclusiva para Duales System Deutschland AG. Asimismo, se compromete a no obligar a las empresas de gestión de residuos a utilizar exclusivamente pra la ejecución del contrato (contrato de servicios) los contenedores o demás instalaciones de recogida de envases de venta usados. Esto no será aplicable cuando la utilización de los contenedores e instalaciones por parte de terceros sea incompatible con la exención administrativa o cuando el Decreto de envases u otras normas jurídicas dispongan algo distinto o la cesión no sea pertinente por razones de otra índole (por ejemplo, cuando se trate de sustancias peligrosas o contaminantes). La utilización de contenedores y demás instalaciones por parte de terceros podrá tomarse debidamente en consideración en la liquidación de cuentas con las empresas de gestión de residuos."
(72) "Duales System Deutschland AG está dispuesta a abstenerse de invocar frente a VfW y en casos similares unos derechos de prohibición como los descritos en la sentencia del tribunal de primera instancia de Colonia de 18 de marzo de 1997. Se reserva la posibilidad de invocar derechos de información y compensación frente a las empresas de gestión de residuos que mantengan una relación contractual con Duales System Deutschland AG."
b) En relación con los contratos de garantía
(73) "Aquellos conocimientos que obtenga Duales System Deutschland AG en el marco de la producción de la prueba prescrita en el Decreto de envases sobre los materiales destinados a reciclado no podrán utilizarse para fines de información comercial. En la medida en que resulte necesario, las pruebas deberán anonimizarse debidamente. En lo que respecta a los envases reciclables de vidrio, hojalata, aluminio, cartón y papel, Duales System Deutschland AG no podrá exigir pruebas sobre los materiales destinados a reciclado que vayan más allá de lo relativo a su entrega a una empresa autorizada con arreglo a la legislación nacional para reciclar estos materiales o comerciar con ellos dentro de la Comunidad Europea o del Espacio Económico Europeo, siempre y cuando no existan dudas justificadas sobre el cumplimiento de buena fe de los requisitos del Decreto de envases por parte de dicha empresa."
(74) "Duales System Deutschland AG está dispuesta, en principio, a admitir como garante para una fracción de material dada a toda empresa que reúna los requisitos necesarios a tal fin."
(75) "Duales System Deutschland AG está dispuesta, en principio, a anonimizar las relaciones entre empresas en el marco de la prueba de los flujos de volúmenes, en la medida en que así lo acepten los Estados federados en tanto que entidades adjudicadoras de la exención."
VI. COMENTARIOS DE TERCEROS
(76) Tras la publicación de una Comunicación con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento n° 17 y al artículo 3 del Protocolo 21 del Acuerdo EEE, trece interesados formularon observaciones a la Comisión. Estas observaciones se refieren en lo esencial al contrato de servicios y al de utilización del distintivo. Este último no es objeto de la presente Decisión.
(77) En relación con el contrato de servicios, se alegó que, en la práctica, DSD -en contraste con el compromiso expuesto en el considerando 71- no permite a terceros acceder libremente a las instalaciones de recogida y gestión de residuos de las partes del contrato de servicios. A la luz de esta alegación, la Comisión volvió a dejar clara a DSD su posición respecto de este compromiso, como consecuencia de lo cual DSD presentó un compromiso adicional (considerando 72). Una serie de observaciones sobre la duración de los contratos de servicios llevó a la Comisión a reiterar las dudas que ya había expresado a DSD en cuanto a si una duración tan larga era imprescindible, en respuesta a lo cual se ajustó la duración de los contratos de servicios. Además, algunos interesados alegaron que, tras la fecha de vencimiento prevista, los contratos de servicios deberían adjudicarse siguiendo un procedimiento abierto a la competencia. Tal y como se ha señalado anteriormente, la nueva versión del Decreto de envases así lo establece. Otros interesados propugnaban, entre otras cosas, poner fin al sistema de la "interfaz cero" contenido en el contrato de servicios también en lo que respecta a los envases de plástico y a los envases de plástico compuestos.
(78) La Comisión ha examinado detenidamente las observaciones de terceros y las ha tenido en cuenta, en la medida de lo necesario y lo razonable, en la presente Decisión.
B. FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 81 DEL TRATADO CE Y APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 53 DEL ACUERDO EEE
(79) Son incompatibles con el mercado común y quedan prohibidos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común.
1. ACUERDOS ENTRE EMPRESAS
(80) El fundamento de la actividad comercial de DSD lo constituye el acuerdo social, que fue redactado en forma de estatutos tras la conversión de la empresa en sociedad anónima en el año 1997. Según el preámbulo de los estatutos, el sector del comercio y las industrias envasadora, de fabricación de envases y de suministro de materiales convienen en fundar una sociedad gestora con objeto de crear las condiciones necesarias para poner en marcha un sistema dual de gestión de residuos. Pueden participar en la sociedad, según los estatutos, todas las empresas nacionales y extranjeras. Por tanto, los estatutos de DSD constituyen un acuerdo entre empresas.
(81) A los efectos de la prestación de servicios, DSD suscribe contratos de servicios con empresas de gestión de residuos y contratos de garantía con garantes. El contrato de servicios suscrito entre DSD y las empresas de gestión de residuos y el contrato de garantía suscrito entre DSD y los garantes también constituyen acuerdos entre empresas.
2. RESTRICCIÓN DE LA COMPETENCIA
2.1. Mercados de referencia
(82) A continuación se delimitan, tanto desde la perspectiva de los servicios afectados como desde una perspectiva geográfica, los mercados de referencia que se tomarán como base de la evaluación de los acuerdos que constituyen el objeto del presente procedimiento.
2.1.1. Mercados de productos de referencia
(83) El mercado de productos de referencia abarca todos los productos y servicios que el consumidor considere intercambiables o sustituibles en razón de sus características, precios y utilización prevista.
(84) El cometido de DSD es la organización y explotación de un llamado "sistema dual" privado de recuperación de envases usados. Los acuerdos en que se basa el sistema DSD surten efectos económicos en distintas fases de generación de valor añadido. A continuación se demostrará que la evaluación de los estatutos, del contrato de servicios y del contrato de garantía con arreglo al apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE debe basarse en diversos mercados de referencia independientes.
2.1.1.1. Mercado de la organización de la recuperación y valorización de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado
(85) La Comisión ya delimitó el mercado de referencia de la organización de la recuperación y valorización de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado en la Decisión 2001/463/CE. Por tanto, a efectos de la presente Decisión, cabe remitir a dicha delimitación.
(86) En la presente Decisión tampoco resulta necesario determinar de forma concluyente cuáles de las definiciones del mercado citadas en dicha Decisión procede tomar como base. Tal y como se explica más adelante, los acuerdos que constituyen el objeto del presente análisis no falsean la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE, independientemente de cuál sea el mercado de productos de referencia del que se parta. Por tanto, no resulta necesario delimitar con precisión el mercado de la organización de la recuperación y valorización de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado en Alemania.
2.1.1.2. Mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado
(87) Las actividades de las empresas de gestión de residuos que, por encargo de DSD, recogen, transportan y seleccionan los envases de venta usados forman el mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado. En la actualidad, se trata de un mercado uniforme. Si bien la recogida y la selección de envases de venta constituyen, en cuanto a su función, actividades diferentes que además requieren instalaciones de infraestructura distintas, uno de los elementos decisivos para englobarlos en un único mercado es el hecho de que este mercado viene determinado por la demanda de DSD y de que ésta, en el pasado, demandaba ambos servicios juntos. En este mercado, la demanda la componen, por un lado, los sistemas de exención y, por otro, los productores y distribuidores sujetos a las obligaciones establecidas en el Decreto de envases o las empresas a las que se ha encomendado la organización de las actividades correspondientes con arreglo al artículo 11 del Decreto de envases. Si se impusiera la opinión de Alemania (considerando 15), los sistemas de autogestión sólo actuarían como demandantes en la periferia del mercado, especialmente en el ámbito de los puntos de recogida equiparados a los hogares, o bien en el contexto del suministro al consumidor final.
(88) El mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado constituye un mercado independiente, por un lado, del de la gestión a proximidad de los hogares de residuos no procedentes de envases, o sea, de la "recogida tradicional de residuos domésticos y vertidos residuales", y, por otro, del de la gestión a partir de puntos de recogida de la industria y las grandes empresas, que no se encuentran a proximidad de los hogares.
Delimitación de los residuos domésticos y vertidos residuales
(89) Con la promulgación del Decreto de envases, la recogida de envases de venta en el ámbito del consumo final privado (hogares y puntos de recogida de pequeñas empresas que se consideran equivalentes desde el punto de vista de la gestión de residuos) se separó de la recogida de "residuos domésticos" tradicionales, de tal modo que dejó de regirse por el régimen público de responsabilidad y organización de la gestión de residuos. Con este cambio, se ofrecía por primera vez a las empresas de gestión de residuos la posibilidad de ejercer por su propia responabilidad actividades de recogida y selección de envases de venta usados, ámbito en el que hasta entonces sólo podían operar en tanto que terceros por encargo y bajo supervisión de las entidades públicas responsables de la gestión de tales residuos.
(90) El mercado de la recogida y selección de envases de venta usados a proximidad del consumidor final privado se distingue del ámbito de responsabilidad de las entidades públicas encargadas de la recogida tradicional de residuos domésticos y vertidos residuales en cuanto a la gama de servicios que implica, que es mucho más amplia. En contraste con la recogida tradicional de residuos domésticos y vertidos residuales, la selección por materiales de los envases recogidos con arreglo a normas específicas y la puesta a disposición de los materiales seleccionados para su reciclado implica una función autónoma de generación de valor añadido. La prestación de servicios de selección de envases de venta usados exige a la empresa de gestión de residuos un volumen importante de inversiones para establecer la correspondiente infraestructura. Estas inversiones están en función de la demanda y no pueden ser utilizadas a corto plazo para otras tareas de gestión de residuos. Por tanto, no hay intercambiabilidad funcional entre los servicios de gestión de residuos de envases de venta y los servicios de gestión de residuos que entran en el ámbito de la recogida tradicional de residuos domésticos y vertidos residuales, que siguen prestándose en la actualidad.
Delimitación de la gestión de residuos en la industria y las grandes empresas
(91) El mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado se distingue del de la gestión de residuos a partir de puntos de recogida de la industria y las grandes empresas sobre todo en lo que respecta a las exigencias logísticas de la gestión, que son diferentes por ser también distintos el número de puntos de recogida, el volumen medio de envases que recibe cada punto de recogida, y los contenedores y el ritmo de recogida necesarios.
(92) Así, por ejemplo, el número de puntos de recogida en la industria y las grandes empresas es previsible, y, dado el relativamente importante volumen de envases que se genera, estos puntos de recogida pueden atenderse independientemente los unos de los otros, es decir, pueden ser atendidos por empresas de gestión de residuos distintas. En cambio, la gestión de residuos a proximidad del consumidor final, con la execpción de algunos sistemas de entrega salidos (Bring-Systeme, una especie de "parques de reciclado"), exige a la empresa de gestión, por lo general, atender directamente a la totalidad de los hogares que entren en el ámbito de responsabilidad de la entidad territorial correspondiente (sistemas de recogida o Hol-Systeme). Este es también el motivo por el cual en la gestión de residuos de envases a proximidad del consumidor final se producen claros efectos de multiplicación, o sea, economías de escala y de agrupación de servicios.
(93) Dadas estas condiciones específicas de la oferta, la gestión de los puntos de recogida de los hogares sólo es rentable, debido a razones logísticas propias de este sector de actividad, si estos puntos son atendidos por un número limitado de empresas de gestión de residuos. Además, otro factor decisivo es que, por restricciones de espacio y también por las costumbres adquiridas por el consumidor final en este campo, en estos puntos de recogida sólo puede colocarse un recipiente por grupo de materiales (por ejemplo, vidrio, papel, envases ligeros). Estas condiciones especiales de la oferta también son la causa principal de que, por lo general, los hogares sean atendidos mediante un sistema colectivo de gestión de residuos domésticos o de materiales reciclables explotado por una única empresa de gestión de residuos.
(94) Sin embargo, no ocurre así en el caso de los puntos de recogida que no se encuentran a proximidad de los hogares, los relativos a las grandes empresas y la industria. Estos usuarios organizan la gestión de sus residuos mediante la celebración de contratos individuales con empresas de gestión de residuos. En este ámbito, es irrelevante desde el punto de vista de la demanda si se trata de envases de venta que hay que someter a gestión o de otros materiales o desechos. Si bien se observa una tendencia de las grandes empresas a optar por sistemas globales de gestión de residuos que atienden a la totalidad de sus establecimientos, la competencia en el sector de las grandes empresas y la industria ya estaba organizada antes de la entrada en vigor del Decreto de envases y, en contraste con la gestión de residuos de los hogares, no presenta dificultades logísticas especiales. A ello se añade que los envases de venta que llegan a los consumidores finales privados difieren considerablemente, tanto en los materiales como en su reciclado, de los que se generan en la industria y en las grandes empresas. Así, materiales como la hojalata, el aluminio o los compuestos plásticos recaen casi exclusivamente en consumidores finales privados y, por lo general, se recogen y seleccionan juntos en el marco de la llamada "fracción de envases ligeros". Para la selección se emplean instalaciones comparativamente intensivas en capital que no son necesarias en la misma configuración técnica en el ámbito de la industria y las grandes empresas.
(95) Por tanto, tampoco hay intercambiabilidad funcional entre los servicios de gestión de residuos de envases de venta en el ámbito del consumo final privado y los de la industria y las grandes empresas.
Conclusión
(96) La Comisión concluye que los servicios de gestión de residuos demandados por DSD a las empresas de gestión de residuos componen el mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado. Se trata de un mercado independiente, tanto del de la recogida tradicional de residuos domésticos y vertidos residuales como del de la gestión desde puntos de recogida de residuos de grandes empresas e industriales. En la presente Decisión no es necesario proceder a una nueva diferenciación del mercado de referencia en función de los distintos materiales (vidrio, cartón, etc.) o de las funciones básicas de generación de valor añadido (recogida, transporte, selección, etc.), pues ello no llevaría a una evaluación distinta con arreglo al apartado 1 del artículo 81.
2.1.1.3. Mercados de los servicios de reciclado y de las materias primas secundarias
(97) DSD opera en los mercados de los servicios de reciclado y de las materias primas secundarias relativos al vidrio, papel y cartón, hojalata, aluminio, envases compuestos de bebidas y otros envases compuestos y plástico, en la medida en que se encarga de organizar el reciclado de los materiales seleccionados dentro de su sistema por parte de los denominados "garantes", en cumplimiento de los requisitos del Decreto de envases, de forma sistemática y con independencia de la situación del mercado. Los garantes se comprometen con DSD a reciclar, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto de envases, los materiales reciclables que les sean entregados por las empresas de gestión de residuos.
(98) La Comisión considera que las materias primas secundarias puestas a disposición en el marco del sistema DSD para su posterior reciclado forman mercados diferenciados en función de los materiales de que se trate, algunos de los cuales -por ejemplo, el del vidrio o el del papel- ya existían antes de la promulgación del Decreto de envases y de la creación de DSD.
(99) No obstante, en última instancia no es necesario proceder a la delimitación de los mercados de productos de referencia de los servicios de reciclado y de las materias primas secundarias, pues la evaluación de los acuerdos notificados con arreglo al apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE arrojaría el mismo resultado al margen de cuál fuera el mercado del que se partiera (véase más adelante). En particular, no es necesario determinar si la mera organización de una garantía relativa a la valorización de una determinada fracción de material por parte de un garante constituye un mercado de productos separado del mercado (posterior) del reciclado de este material o del de las materias primas secundarias.
2.1.2. Mercado geográfico de referencia
(100) El mercado geográfico de referencia abarca el territorio en el que las empresas participantes ofrecen productos o servicios, donde las condiciones de competencia son lo suficientemente homogéneas y que se diferencia de otros territorios vecinos, sobre todo en razón de unas condiciones competitivas manifiestamente distintas.
(101) Las condiciones objetivas de la oferta y la demanda en los mercados de productos de referencia donde opera el sistema DSD aún presentan diferencias considerables entre los Estados miembros de la Comunidad. Ello se debe, en particular, a que se trata de un sector que en el pasado estaba en gran medida regulado y organizado por el Estado y que sigue estándolo en algunos segmentos.
(102) Aunque el sector de la gestión de residuos, en su conjunto, presenta cierta tendencia hacia la internacionalización, se ha de señalar que tanto la oferta como la demanda siguen organizándose en gran medida a escala nacional, sobre todo en lo que respecta a los servicios de gestión de envases de venta usados. Esto se debe fundamentalmente a que las normas jurídicas que regulan en cada país la gestión de los residuos de envases aún son muy divergentes. Estas diferencias no atañen sólo a los requisitos legales impuestos a los sistemas globales de recuperación y exención y a las cuotas de recogida, selección y valorización que se han de cumplir, sino también al margen de actuación de que disponen las empresas privadas, por ejemplo en materia de gestión y selección de envases de venta bajo responsabilidad propia. Ello ha contribuido a que el sistema de recuperación y exención explotado por DSD limite su ámbito de actividad a Alemania y que, por consiguiente, los contratos de servicios necesarios para la aplicación práctica del sistema también sean de alcance exclusivamente nacional.
(103) Habida cuenta de esta situación, las condiciones objetivas de la oferta y la demanda en el mercado de referencia se distinguen -y lo seguirán haciendo a largo plazo- de las de otras zonas del mercado común. Por tanto, al aplicar las normas comunitarias de competencia a los mercados de productos que abarca el sistema DSD, se ha de tomar como base la Republica Federal de Alemania, tanto en lo que respecta al mercado de la organización de la recuperación y valorización de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado como al de la recogida y selección de tales envases de venta. En cambio, no es necesario proceder a la delimitación geográfica de los mercados de los servicios de reciclado y materias primas secundarias.
2.2. Restricción de la competencia, por los estatutos de DSD, en el mercado de la organización de la recuperación y valorización de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado
(104) En la actualidad, DSD es la única empresa que explota en Alemania un sistema global para la exención de la obligación de recuperación y valorización de envases de venta usados en el mercado de la organización de la recuperación y valorización de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado. En este sentido, DSD es la sociedad gestora a través de cuyos servicios los accionistas y otras empresas que suscriben acuerdos de utilización del distintivo con DSD persiguen la exención de su obligación de recuperación y valorización.
(105) Al constituir la sociedad de conformidad con los principios enunciados en los estatutos, se cumplió el requisito necesario para poder ofrecer una participación en un sistema global de exención de la obligación de recuperación y valorización, mientras que con la firma de un contrato de utilización del distintivo se plasma la adhesión comercial concreta al sistema con vistas al objetivo de obtener una exención de dicha obligación en el sentido de un acuerdo de intercambio.
(106) Los estatutos de DSD no contienen ninguna cláusula de exclusividad. Por tanto, sus accionistas tienen libertad para entablar relaciones contractuales tanto con competidores como con las empresas que han suscrito contratos de servicios con DSD. La obligación que en un primer momento se impuso a sí mismo el sector del comercio en el preámbulo del acuerdo social de utilizar exclusivamente envases con el distintivo "Der Grüne Punkt" ya no consta en la versión notificada.
(107) Por tanto, no se aprecia que los estatutos produzcan un falseamiento indebido de la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE en el mercado de la organización de la recuperación y valorización de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado. En consecuencia, no es necesario delimitar con exactitud este mercado. Por otro lado, tampoco es necesario abordar la cuestión de si estos acuerdos afectan negativamente al comercio entre Estados miembros.
Conclusión
(108) La Comisión concluye que la constitución de DSD sobre la base de sus estatutos no representa una restricción de la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE. En cualquier caso, esta conclusión se entiende sin perjuicio de que las actividades comerciales derivadas de la explotación de un sistema de este tipo puedan entrar en el ámbito de aplicación del artículo 81.
2.3. Restricción de la competencia en el mercado de los servicios de valorización y de las materias primas secundarias
(109) DSD opera en los mercados de los servicios de reciclado y de las materias primas secundarias relativos a los envases de vidrio, cartón y papel, hojalata, aluminio y plástico, envases compuestos para bebidas y otros envases compuestos, en la medida en que organiza el reciclado de los envases de venta incorporados al sistema, requisito para obtener una exención por parte de las autoridades regionales. Tanto el contrato de servicios como el de garantía regulan este aspecto.
2.3.1. Restricción de la competencia por el contrato de servicios
(110) Tal y como se explica en el considerando 47, DSD ha suprimido en líneas generales el sistema de la "interfaz cero". En consecuencia, ya no se produce una restricción significativa de la competencia en lo que respecta a las fracciones de vidrio, papel y cartón, hojalata y aluminio en los mercados de referencia. La Comisión, teniendo en cuenta las circunstancias específicas que rodearon el establecimiento inicial del sistema de exención, acepta provisionalmente la disposición en virtud de la cual la decisión que adopte la empresa de gestión de residuos sobre el tipo de comercialización de los materiales correspondientes deberá estar en vigor hasta el vencimiento del contrato de servicios. Con todo, parte de la base de que, una vez expirados los contratos de servicios el 31 de diciembre de 2003, los mercados de los servicios de reciclado y de las materias primas secundarias serán lo suficientemente operativos, de tal modo que en los futuros contratos se deberá permitir que la elección sobre la commercialización de estos materiales se adopte para períodos de tiempo mucho más breves.
(111) En cambio, en lo que respecta a los envases de plástico y compuestos de plástico (de bebidas y de otro tipo), el contrato de servicios sigue sin otorgar a la empresa de gestión de residuos el derecho a optar por la comercialización propia. Estos materiales deben entregarse a un garante. La aceptación de esta excepción ha de evaluarse en el contexto de las circunstancias específicas del establecimiento de un mercado plenamente operativo de valorización de materiales de envases de venta recogidos a proximidad de los hogares.
(112) En contraste con otros materiales como el vidrio o el papel, los envases de venta de plástico y compuestos de plástico que se recogían en el ámbito del consumo final privado antes de la promulgación del Decreto de envases y del establecimiento de DSD, que entonces se inscribían en el marco de la recogida tradicional de residuos domésticos, no pueden recolectarse y valorizarse por separado (considerando 89). Por tanto, con el Decreto de envases se creó un ámbito de actividad empresarial nuevo, basado en consideraciones ecológicas, en el sector de la recogida y valorización de envases de plástico y envases compuestos.
(113) En cualquier caso, la recogida y selección de envases de venta de lástico o compuestos dentro del sistema de DSD constituye una actividad que arroja sin excepción un precio de mercado negativo, de tal forma que, en la actualidad, la valorización de estos materiales con arreglo al Decreto de envases sólo es viable si DSD la subvenciona. En el pasado, el precio de mercado negativo también era la razón por la que los plásticos destinados en principio a la valorización se desviaban a otras vías de eliminación no acordes con el Decreto y menos onerosas, de tal modo que DSD se veía obligada a adoptar medidas correctivas y de control. Una de estas medidas la constituye el mantenimiento provisional de la "interfaz cero" para los envases de plástico y los envases compuestos.
(114) A la luz de las circunstancias y condiciones extraordinarias del establecimiento de un nuevo mercado plenamente operativo de valorización de envases de plástico y envases compuestos, la Comisión estima que el mantenimiento provisional de la "interfaz cero" en lo que respecta a los plásticos durante el período de vigencia de los contratos de servicios, hasta finales de 2003, no representa una restricción de la competencia. Esta apreciación se ve facilitada por el hecho de que DSD, de conformidad con la nueva versión del Decreto de envases, está obligada a otorgar los contratos de valorización de los plásticos incorporados a su sistema mediante un procedimiento que garantice la plena competencia.
(115) La disposición que contenía inicialmente el contrato de servicios, en virtud de la cual la empresa de gestión de residuos que optara por la comercialización propia o por la comercialización conjunta debía pagar a DSD un importe global de 1,25 marcos alemanes por habitante y año como compensación por los ingresos derivados de la valorización, fue retirada en cumplimiento de un compromiso contraído por DSD ante la Comisión (considerando 70).
(116) Por tanto, la Comisión concluye que las disposiciones pertinentes del contrato de servicios no restringen de forma apreciable la competencia en los mercados de los servicios de valorización y de las materias primas secundarias, mercados posteriores de los de la recogida y selección de envases de venta usados, y, por tanto, no entran en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 81.
2.3.2. Restricción de la competencia por el contrato de garantía
(117) Tal y como se ha explicado en el considerando 61, inicialmente los contratos de recogida y de garantía relativos a los diversos materiales contenían disposiciones análogas a las de los contratos de servicios en lo que respecta a la entrega obligatoria de los materiales seleccionados. Estas disposiciones no han sido derogadas ni modificadas.
(118) Los contratos de garantía vigentes hasta finales de 2003 no contienen cláusulas de exclusividad. Por tanto, DSD puede suscribir contratos con varios garantes para un mismo tipo de material. La empresa ha presentado a la Comisión un compromiso en virtud del cual se aceptará como garante de una fracción de material a toda aquella empresa que reúna los requisitos necesarios a tal fin (considerando 74). A este respecto, la Comisión parte de la premisa de que toda empresa que objetivamente cumpla los requisitos necesarios para prestar dicha garantía y haya presentado a DSD una solicitud en este sentido será admitida como garante dentro de un plazo razonable.
(119) Para garantizar que el procedimiento de declaración entre las empresas de gestión de residuos y los garantes en relación con la prueba de los flujos de volúmenes sea neutral desde la perspectiva de la competencia, DSD se ha comprometido, con objeto de despejar las dudas expresadas al respecto, a no utilizar para fines de información comercial los conocimientos que obtenga en el marco de la producción de la prueba de los materiales destinados a reciclado requerida por el Decreto de envases, y, en la medida de lo necesario, a anonimizar tal prueba de la forma que resulte más apropiada (considerando 73). Además, se ha comprometido a anonimizar las relaciones empresariales en el marco de la prueba de los flujos de volúmenes en la medida en que así lo acepten los Estados federados en tanto que entidades adjudicadoras de la exención (considerando 75).
(120) En estas condiciones, la Comisión ha llegado a la conclusión de que las cláusulas pertinentes de los contratos de garantía no restringen de forma significativa la competencia en los mercados de productos de referencia de los servicios de valorización y de las materias primas secundarias y de que, por tanto, no entran en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE.
2.4. Restricción de la competencia por el contrato de servicios en el mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado
(121) Con vistas a la aplicación práctica de los requisitos establecidos en el Decreto de envases en relación con el establecimiento de sistemas de recuperación y exención con arreglo al apartado 3 de su artículo 6, DSD ha suscrito un contrato de servicios normalizado con las empresas de gestión de residuos. En su punto 1, el contrato de servicios establece que la empresa de gestion de residuos asumirá en solitario la tarea de establecer y gestionar un sistema con arreglo al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases en un distrito de recogida dado (considerando 44). A continuación se examina la compatibilidad de esta cláusula de exclusividad con el apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE.
a) Exclusividad en beneficio de la empresa de gestión de residuos
(122) Como consecuencia del compromiso contraído por DSD de encomendar a una sola empresa de gestión de residuos, en régimen de exclusividad, la prestación de todos los servicios de recogida y selección en el territorio contracutal correspondiente durante el período de vigencia del contrato, se sustrae en gran medida a otros oferentes de estos mismos servicios la posibilidad de ofrecer tales servicios, y ello debido a la posición preeminente (considerando 30) que ocupa DSD en tanto que demandante de los mismos.
(123) Con el recurso a una única empresa de gestión de residuos en cada territorio contractual, DSD restringe su demanda de servicios de gestión de envases de venta usados. Como consecuencia de esta limitación, a las empresas competidoras que ofrecen servicios de recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado se les impide ofrecer tales servicios al demandante dominante, de tal modo que dicha limitación restringe de forma considerable la competencia entre empresas de gestión de residuos en el territorio contractual. Esta restricción de la competencia se ve fortalecida por el hecho de que, salvo contadas excepciones, DSD no suele hacer uso de la posibilidad teórica de encomendar a empresas distintas la gestión de los diferentes tipos de materiales que pueden someterse a una gestión separada e independiente (básicamente vidrio, papel y cartón, envases ligeros).
(124) En definitiva, DSD contrae el compromiso de demandar tales servicios de recogida y selección, en régimen de exclusividad, a la empresa de gestión de residuos seleccionada en el distrito de recogida correspondiente durante todo el período de vigencia del contrato. De ello se deriva una restricción de la competencia en el mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado, pues en el período de vigencia del contrato ninguna otra empresa puede asociarse a DSD, de tal modo que se sustrae a las empresas excluidas la posibilidad de acceder al demandante dominante de tales servicios. Ello no obsta para que las empresas excluidas puedan en su caso participar, en tanto que subcontratistas de una empresa de gestión de residuos adherida a DSD, en las actividades de recogida y selección de determinadas fracciones de materiales.
Carácter significativo
(125) El acuerdo de exclusividad entre DSD y las empresas de gestión de residuos sólo infringiría el apartado 1 del artículo 81 del Tratado si afecta negativamente a la competencia en una medida considerable. El carácter significativo de la restricción de la competencia viene determinado sobre todo por la posición de las partes del contrato en el mercado de referencia y por la duración del vínculo de exclusividad.
(126) En total, DSD ha suscrito contratos de servicios normalizados provistos de la cláusula de exclusividad (considerando 44) para más de quinientos territorios contractuales, creando una red de recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado que abarca la totalidad del territorio de Alemania. Por tanto, ha cubierto el conjunto del mercado geográfico de referencia con una red de contratos de servicios idénticos.
(127) En la actualidad, DSD es la única empresa que dispone en Alemania de un sistema global de recuperación de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado y, por tanto, es el principal demandante de tales servicios, tanto a escala federal como en cada uno de los territorios contractuales. En el período 1996-1998, el cumplimiento de la obligación de recuperación y valorización de casi el 70 % de los envases de venta comercializados cada año en Alemania se asegurá mediante la participación en el sistema de DSD (considerando 30). En cuanto al mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado, que es el que nos ocupa en la presente Decisión, el 80 % de la demanda, como mínimo, corresponde a DSD. Por tanto, DSD es el único demandante decisivo de tales servicios de gestión de residuos, mientras que la oferta se caracteriza por la presencia de un buen número de oferentes, algunos de los cuales sólo operan a escala regional.
(128) Desde el punto de vista de la oferta, hay que tener también en cuenta que - tal y como se explica en el considerando 93 - la creación de un sistema de gestión de residuos en el ámbito del consumo final privado paralelo al creado ya por DSD y, por tanto, la posibilidad de que las empresas de gestión de residuos excluidas ofrezcan servicios alternativos ha de calificarse de muy poco probable en la actualidad, sobre todo por razones de economía de espacio y de logística propia de este sector de actividad. Más realista parece suponer que un sistema de exención o de autogestión potencialmente competidor trabajará en colaboración con empresas de gestión de residuos que ya presten en la actualidad servicios de recogida para DSD en el marco del contrato de servicios, habida cuenta del carácter restrictivo de la infraestructura de recogida a proximidad de los hogares. Sólo en el caso de los puntos de recogida asimilados a los hogares privados, como hospitales o comedores, parece imaginable que, en determinadas condiciones logísticas y relativas al envasado, se pueda recurrir a empresas de gestión de residuos alternativas (y, por tanto, que se coloquen más contenedores para la recogida de los envases). Sin embargo, estas posibilidades de oferta que, tal vez, conserven las empresas de gestión de residuos son aún relativamente escasas en cuanto a su importancia económica en el mercado de referencia. En estas condiciones, ha de considerarse poco probable que, durante el período de vigencia del contrato, surjan para las empresas de gestión de residuos excluidas nuevas posbilidades de oferta en un territorio contractual dado.
(129) Un papel esencial en la evaluación de los efectos competitivos de estos vínculos de exclusividad lo desempeña su duración. Los contratos de servicios normalizados notificados en sus diferentes versiones -los denominados "contratos modificados"- contienen la cláusula de exclusividad descrita y establecen una vigencia del contrato hasta finales de 2003.
(130) Habida cuenta de que, en su gran mayoría, las relaciones contractuales fueron convenidas por vez primera en 1992, se trata de un acuerdo de exclusividad de duración extraordinariamente larga que excluye la posibilidad, durante un período muy prolongado, de que otras empresas que no entraron en liza en la primera adjudicación de los contratos presenten ofertas principales, y merma a largo plazo su capacidad como oferentes.
Efectos sobre el comercio entre Estados miembros
(131) En total, DSD ha suscrito contratos de servicios provistos de una cláusula de exclusividad para más de quinientos territorios contractuales, creando una red de recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado que abarca la totalidad del territorio de Alemania. Estos contratos dificultan de manera considerable y prolongada, durante toda su vigencia, el acceso al mercado de otras empresas de gestión de residuos, sobre todo las procedentes de otros países miembros del EEE. Las posibilidades de las empresas de gestión de residuos extranjeras de establecerse en el mercado de referencia se ven mermadas en gran medida por el vínculo de exclusividad. En consecuencia, la cláusula de exclusividad que contienen los contratos de servicios puede afectar en una medida considerable al comercio entre Estados miembros.
Conclusión
(132) El análisis de la cláusula de exclusividad del contrato de servicios permite concluir que el acceso al mercado por parte de otras empresas de gestión de residuos nacionales y extranjeras en el mercado de referencia se ve obstaculizado en una medida importante, de tal modo que dicha cláusula contribuye de forma significativa al cierre del mercado en una parte sustancial del mercado común. Por tanto, el apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE es aplicable a la cláusula de exclusividad del contrato de servicios.
b) Acceso a las instalaciones de las empresas de gestión de residuos
(133) Teniendo en cuenta que el carácter restrictivo de la infraestructura de recogida de envases en el ámbito del consumo final privado (considerando 93) confiere una importancia competitiva especial al acceso libre y sin obstáculos de los competidores de DSD a estas instalaciones y que, a raíz de la publicación de la Comunicación con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento n° 17, se formularon objeciones desde la perspectiva de la competencia al respecto, se procede a continuación a analizar este aspecto a la luz del contrato de servicios. Se produciría, en particular, una restricción de la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE si el contrato de servicios estuviera configurado de tal modo que los competidores de DSD quedaran excluidos del acceso a la infraestructura de gestión de residuos.
(134) Los contratos de servicios no contienen ninguna cláusula de exclusividad en beneficio de DSD, de modo que las empresas de gestión de residuos también pueden ofrecer sus servicios a competidores de DSD. Ésta plasmó su renuncia a una relación de exclusividad en beneficio propio en el compromiso que se reproduce en el considerando 71. En este compromiso, la empresa declara asimismo que no exigirá a las empresas de gestión de residuos que utilicen los contenedores u otras instalaciones de recogida y clasificación de envases de venta usados exclusivamente para la ejecución de su contrato de servicios.
(135) Del punto 2.1 del tercer contrato modificado, que no quedó suprimido en el cuarto contrato modificado, no se deduce que exista una cláusula de exclusividad en beneficio de DSD. Esta disposición sólo se refiere, según sus propios términos, a los envases de venta adscritos al sistema de DSD. Se trata, pues, de los envases de venta que forman parte del sistema de DSD, pero no de todos los envases de venta que, en términos generales, pueden asignarse a un sistema de exención con arreglo al apartado 3 del artículo 6 del Decreto de envases.
(136) Inicialmente, sin embargo, DSD reivindicaba, tal y como se explica en el considerando 57, que el uso de las instalaciones de recogida de las empresas asociadas al sistema DSD por parte de terceros debía contar con su autorización previa. A consecuencia de ello, la Comisión advirtió a la empresa que las prácticas encaminadas a que el uso compartido por terceros de los contenedores de recogida de envases y otras instalaciones de gestión de residuos propiedad de las empresas adheridas a DSD quede sujeto a la autorización previa de ésta pueden interpretarse como explotación abusiva con arreglo al artículo 82 del Tratado CE.
(137) A raíz de las observaciones de la Comisión, DSD renunció a invocar el derecho a exigir su autorización previa para que terceras empresas pudieran compartir el uso de las instalaciones de recogida o de otras instalaciones de las empresas adheridas a DSD, y presentó a este respecto el compromiso que se reproduce en el considerando 72.
(138) Igualmente problemático sería que DSD exigiera directamente a terceros una remuneración por el uso compartido de tales instalaciones o invocara un derecho de consulta en lo que respecta a la negociación de una remuneración adecuada para dicho uso compartido. No obstante, DSD (y otros socios de las empresas de gestión de residuos) tiene libertad para velar, en lo que respecta a sus propias relaciones contractuales con las empresas de gestión de residuos, por que no le sean facturados aquellos servicios que se pueda demostrar que han sido prestados para terceros, y para acordar en su caso la correspondiente reducción de la remuneración adeudada a las empresas de gestión de residuos por los servicios prestados.
(139) Por tanto, del contrato de servicios no se deduce que se excluya a los competidores de DSD del acceso a la infraestructura de gestión de residuos, de tal modo que en este sentido no restringe la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE.
c) Conclusión
(140) El análisis de la cláusula de exclusividad del contrato de servicios permite concluir que dicha cláusula obstaculiza en una medida importante el acceso al mercado por parte de empresas de gestión de residuos nacionales y extranjeras en el mercado de referencia y, por tanto, contribuye de forma significativa al cierre del mercado en una parte sustancial del mercado común. Por tanto, el apartado 1 del artículo 81 del tratado CE es aplicable a la cláusula de exclusividad del contrato de servicios.
II. APARTADO 3 DEL ARTÍCULO 81 DEL TRATADO CE Y APARTADO 3 DEL ARTÍCULO 53 DEL ACUERDO EEE
(141) Habida cuenta de que la cláusula de exclusividad contenida en los contratos de servicios suscritos entre DSD y las empresas de gestión de residuos reúne las condiciones del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE, ha de examinarse si las disposiciones correspondientes cumplen los requisitos de aplicación del apartado 3 del artículo 81.
1. MEJORA DE LA PRODUCCIÓN O DISTRIBUCIÓN DE PRODUCTOS O FOMENTO DEL PROGRESO TÉCNICO O ECONÓMICO
(142) Han de sopesarse todos los efectos positivos que puede surtir la cláusula de exclusividad del contrato de servicios inadmisible con arreglo al apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE con los efectos restrictivos de la competencia de tales acuerdos.
(143) DSD, en tanto que único sistema de recuperación y exención global de envases de venta usados que existe en la actualidad, contribuye, de acuerdo con su objeto social, a la consecución de los objetivos de una política medioambiental estatal y comunitaria en el campo de la prevención, el reciclado y la valorización de residuos de envases. Por consiguiente, el contrato de servicios contribuye tanto a la aplicación de las disposiciones del Decreto alemán de envases como a la de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases(13). Estos actos jurídicos tienen por finalidad prevenir o mitigar los efectos de los residuos sobre el medio ambiente y, de este modo, garantizar un alto grado de protección medioambiental.
(144) Los contratos de servicios suscritos entre DSD y las empresas de gestión de residuos tienen por efecto la realización práctica de estos objetivos medioambientales en el sector de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito de los hogares y lugares equivalentes. Constituyen un requisito necesario para que DSD pueda cumplir los objetivos y las obligaciones asumidas en el marco de la explotación del sistema. Para cumplir tales objetivos, estos contratos exigen el desarrollo de una logística de recogida y selección de residuos que implica unas inversiones considerables (considerando 53). La recogida regular de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado en función de determinadas fracciones de materiales y su posterior selección o preparación con vistas a su completo reciclado contribuyen a la aplicación directa de normas medioambientales.
(145) La cláusula de exclusividad contenida en los contratos de servicios suscritos entre DSD y las empresas de gestión de residuos permite a las partes del contrato planificar a largo plazo y organizar de forma concienzuda la prestación de los servicios correspondientes. De este modo, las inversiones necesarias pueden programarse sobre la base de unas condiciones de amortización económicamente asumibles (considerando 54). Teniendo en cuenta que en la recogida de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado pueden obtenerse importantes economías de escala y de agrupación de servicios gracias a la existencia de efectos de multiplicación positivos, el recurso a una única empresa de gestión de residuos durante el período de vigencia del contrato aporta una mejora de la eficiencia. Al mismo tiempo, garantiza a DSD, en tanto que demandante de tales servicios, la satisfacción regular y fiable de sus necesidades en un sector de actividad sensible antes gestionado por el sector público.
(146) Por tanto, cabe partir de que la cláusula de exclusividad contenida en los contratos de servicios contribuye a mejorar la producción de mercancías y a fomentar el progreso técnico y económico.
2. VENTAJAS PARA EL CONSUMIDOR
(147) Los contratos de servicios garantizan la recogida en todo el territorio cubierto y diferenciada en función de los distintos materiales de los envases de venta adheridos al sistema de DSD en el ámbito del consumo final privado. Esta prestación responde a los hábitos del consumidor final en materia de gestión de residuos y puede calificarse de especialmente beneficiosa para éste.
(148) Cabe esperar que la participación en un sistema de exención global permita a muchos de los productores y distribuidores sujetos a la obligación de recuperación y valorización ahorrar costes, gracias a las ventajas que respecto del volumen de envases y la agrupación de servicios aportan los contratos de servicios en comparación con el cumplimiento de la obligación de recuperación y valorización por el propio productor o distribuidor. Puede presumirse que el ahorro de costes obtenido en el período de vigencia del contrato se transfiera de forma adecuada al consumidor y que éste se beneficie además de la mejora perseguida de la calidad del medio ambiente, como puede ser una menor generación de residuos de envases(14).
(149) Por tanto, la Comisión concluye que los contratos de servicios benefician al consumidor y que éste participa de forma adecuada en el beneficio resultante.
3. CARÁCTER IMPRESCINDIBLE DE LA RESTRICCIÓN DE LA COMPETENCIA
(150) La Comisión ha examinado la cláusula de exclusividad contenida en los contratos de servicios vigentes hasta finales de 2003 y ha llegado a la conclusión de que debe calificarse de imprescindible hasta esa fecha.
(151) En la evaluación del carácter imprescindible de la cláusula de exclusividad hay que tomar en consideración las condiciones económicas y jurídicas en las cuales fue adoptado el acuerdo en cuestión. Para establecer el sistema era necesario realizar importantes inversiones en el desarrollo de una logística de recogida y selección de envases de venta usados que hasta entonces no existía como tal. La realización de estas inversiones incumbía a las empresas que firmaron con DSD el contrato de servicios.
(152) Desde el punto de vista de DSD, gestora del sistema, los factores que aconsejaban el recurso a una única empresa de gestión de residuos dentro de cada uno de los casi quinientos territorios contractuales se referían a la gestión del sistema y a su eficiencia, pero sobre todo a la garantía duradera y fiable que ofrecía un servicio de gestión de residuos que era imprescindible para el buen funcionamiento del sistema en su conjunto. Además, el breve plazo previsto por el legislador para la aplicación del Decreto y la necesaria coordinación con las entidades públicas propiciaban la contratación selectiva de estas empresas.
(153) Con todo, en la evaluación del carácter imprescindible de la exclusividad acordada desempeña un papel decisivo la necesaria seguridad de planificación e inversión que exige la ejecución del contrato de servicios. Estas inversiones se refieren en lo esencial a vehículos de recogida de los envases, contenedores y depósitos de recogida e instalaciones de selección de los envases de venta usados.
(154) Tal y como se explica en el considerando 52, los contratos de servicios inicialmente notificados establecían en su abrumadora mayoría una vigencia hasta finales de 2005 o 2007. El carácter imprescindible de estas fechas de vencimiento fue justificado sobre todo por la necesidad de asegurar la amortización de las inversiones realizadas y pendientes de realización hasta el vencimiento del contrato, sobre todo en el ámbito de la logística de recogida y selección.
(155) La Comisión ha examinado, sobre la base de detallados cálculos de inversiones y rentabilidad, si era imprescindible que los contratos de servicios tuvieran una duración tan larga para amortizar el volumen de inversiones necesario, y ha llegado a la conclusión de que la fecha de finales de 2005 o 2007 no es absolutamente imprescindible para dicha amortización (considerando 55). Más bien, los resultados obtenidos en este análisis sugieren que la fecha de finales de 2003 permite a las empresas de gestión de residuos una amortización suficiente, desde el punto de vista económico, de las inversiones realizadas y pendientes de realización (o, lo que es lo mismo, que una fecha de vencimiento posterior no puede calificarse de imprescindible). A consecuencia de ello, las partes se han declarado dispuestas a fijar el 31 de diciembre de 2003 como fecha de vencimiento de los contratos de servicios.
(156) Por tanto, la Comisión considera que, a falta de una cláusula de exclusividad vigente hasta el año 2003, el establecimiento a escala federal de una logística de recogida y, sobre todo, de selección hubiera resultado completamente imposible o, por lo menos, no hubiera sido viable en la medida deseada dentro del mismo plazo o con el mismo grado de seguridad, y que, por tanto, DSD no hubiera podido establecer un sistema de recuperación y exención que abarcara todo el territorio alemán. En consecuencia, la Comisión concluye que, habida cuenta de las circunstancias específicas relativas a la aplicación de las normas del Decreto de envases y de la consiguiente creación, por vez primera, de un sistema de recuperación y exención en todo el territorio alemán, la vigencia de la cláusula de exclusividad hasta finales de 2003 ha de considerarse imprescindible. Por el contrario, todos los contratos de servicios que DSD haya podido suscribir con empresas de gestión de residuos con una fecha de vencimiento posterior al 31 de diciembre de 2003 no reúnen los requisitos para obtener una exención de la prohibición de acuerdos restrictivos con arreglo al apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE.
(157) En cualquier caso, la Comisión estima que, a partir de la citada fecha, el sistema DSD deberá considerarse plenamente establecido y que en el sector de la gestión de residuos en su conjunto ya se darán las condiciones necesarias en materia de infraestructura de recogida y selección de envases de venta usados para que deje de resultar imprescindible acordar cláusulas de exclusividad de vigencia tan larga. Por tanto, a su juicio y en principio, una duración de tres años como máximo es la más adecuada para los contratos de servicios que se firmen en el futuro y resulta justificable desde el punto de vista económico.
4. NO ELIMINACIÓN DE LA COMPETENCIA
(158) Independientemente de la posición que ocupe DSD en los mercados de referencia, la cláusula de exclusividad de los contratos de servicios no reúne en ningún caso las condiciones necesarias para excluir la competencia en el mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado.
(159) De entrada, las empresas de gestión de residuos excluidas por DSD siguen teniendo la posibilidad de ofrecer sus servicios en el ámbito de los sistemas de autogestión. Estos sistemas son viables en la periferia del mercado cuando se trata de determinadas combinaciones de tipos de envases y puntos de recogida (considerando 87).
(160) No obstante, para determinar de forma concluyente si la cláusula de exclusividad elimina la competencia en el mercado ha de hacerse referencia a las condiciones de la oferta en el mercado de referencia. Tal y como se explica en los considerandos 92 y 93, el mercado de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado se caracteriza, en el lado de la oferta, por la presencia de unos marcados efectos de multiplicación -es decir, de escala y de agrupación de servicios-, por lo cual, en cualquier caso, el recurso a una única empresa de gestión de recursos por territorio contractual resulta económicamente ventajoso para todo sistema de exención. A ello se añade que, sobre todo por razones de economía de espacio y de logística propia de este sector de actividad, pero también debido a las costumbres adquiridas por los consumidores en este terreno, en muchos casos la duplicación de las instalaciones de recogida en el ámbito doméstico parece poco plausible desde el punto de vista económico.
(161) A la luz de las condiciones específicas de la oferta en el mercado de referencia, también hay que analizar por qué la nueva versión del Decreto de envases obliga a las empresas que explotan sistemas de gestión duales a contratar los servicios correspondientes siguiendo procedimientos que garanticen la adjudicación de los contratos en condiciones de competencia (considerando 26). Con esta obligación, el legislador toma en consideración que en este mercado la competencia entre oferentes viene determinada por una serie de factores específicos, a consecuencia de lo cual ha de garantizarse por lo menos una "competencia por los territorios a gestionar" en el marco de un procedimiento de adjudicación abierto a la competencia.
(162) En el contexto de estas condiciones específicas de la oferta, los contenedores de recogida de envases de venta usados colocados a proximidad de los hogares desempeñan con frecuencia una función restrictiva de la competencia. Es más realista partir de la base de que los sistemas de exención competidores y, en parte, los de autogestión preferirán trabajar con aquellas empresas de gestión de residuos que ya presten en la actualidad servicios de gestión para DSD. Por tanto, el acceso libre y sin obstáculos a la infraestructura de gestión puesta a disposición por las empresas adheridas a DSD constituye un requisito decisivo para intensificar la competencia tanto en el lado de la demanda de servicios de recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado como en el mercado anterior, en sentido vertical, de la organización de la recuperación y valorización de tales envases de venta.
(163) Tal y como se explica en el considerando 56, los contratos de servicios no vinculan a las empresas de gestión de residuos a DSD en régimen de exclusividad. Por tanto, estas empresas también pueden ofrecer sus servicios al margen del sistema. Además, DSD ha presentado a la Comisión los compromisos que se reproducen en los considerandos 71 y 72, según los cuales prescindirá de obligar a las empresas de gestión de residuos a utilizar los contenedores y demás instalaciones de recogida de envases de venta usados exclusivamente para la ejecución del contrato de servicios. Además, DSD no ejercerá ninguna pretensión frente a aquellos terceros que utilicen instalaciones de recogida de las empresas de gestión de residuos.
Condiciones
(164) Aunque DSD ya ha presentado una serie de compromisos en relación con el uso de instalaciones de gestión de residuos por parte de competidores, la Comisión considera necesario vincular la presente Decisión a una serie de condiciones. Esto es así habida cuenta de la vital importancia que reviste el libre acceso a la infraestructura para que pueda desplegarse la competencia en este mercado marcado por unas características especiales de la oferta y debido a las reservas contenidas en los compromisos expuestos en el considerando 71. El objetivo es garantizar que realmente se consigan los resultados esperados por la Comisión en el ámbito de la competencia y con ello se cumplan los requisitos para la exención contemplados en el apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE.
(165) DSD opina que las condiciones propuestas por la Comisión exceden ampliamente los compromisos ya acordados con la Comisión y, en cualquier caso, como norma general no son compatibles con el Decreto alemán de envases y, al menos en algunos casos, tampoco son admisibles por otras razones.
- Incompatibilidad con el Decreto de envases
(166) DSD sostiene que, en virtud del Decreto de envases, es inadmisible una recogida a proximidad del consumidor final mediante los sistemas de autogestión. Por ello, la Comisión no puede pedir a DSD que permita la recogida a proximidad del consumidor final por medio de los sistemas de autogestión con la autorización del uso conjunto.
(167) En Alemania se cuestiona si los sistemas de autogestión de residuos deberían cumplir sus cuotas únicamente con la recogida en el lugar de la entrega efectiva (considerando 15). No obstante, los envases de las mercancías entregadas al consumidor final (venta por correo, suministro en pequeñas industrias) deberían ser recogidos indiscutiblemente a proximidad del consumidor final privado (considerando 14). Independientemente de eso, el Decreto de envases no exige que DSD prohíba a las empresas asociadas a su sistema que los sistemas de autogestión apliquen las correspondientes normas públicas, por lo que, con el cumplimiento de las condiciones, DSD no puede infringir el Decreto de envases.
(168) DSD sostiene que un uso compartido de los contenedores por parte de sistemas competidores es incompatible con el principio de responsabilidad del producto, concretizado en la nueva versión del Decreto de envases. Los sistemas deben cumplir las cuotas de reciclado respecto de los envases participantes en su sistema. Una adjudicación de los envases por su procedencia al sistema correspondiente no es posible en ningún caso.
(169) En opinión de la Comisión, no se infiere de ninguna disposición del Decreto de envases que esté prohibido el uso compartido de los contenedores por parte de sistemas competidores. No se deduce una interpretación de este tipo ni de la jurisprudencia aducida por DSD(15) ni de las observaciones de Alemania(16). Es cierto que, en virtud de la nueva versión del Decreto de envases, los sistemas sólo deben cumplir las cuotas de valorización para los envases participantes en su sistema y no para el volumen total de determinados materiales de envasado (considerando 21). Con ello, además, debería alcanzarse uno de los objetivos esenciales del nuevo Decreto de envases, esto es, fomentar la competencia no sólo mediante una licitación de los servicios de gestión por cubrir, sino también mejorando el entorno para la competencia de distintos sistemas de recogida(17).
(170) Puede lograrse una adjudicación de volúmenes de envases según su procedencia por ser una división por cuotas. DSD y las empresas de gestión de residuos ya lo ponen en práctica al separar el papel y el cartón, puesto que en los contenedores de las empresas participantes en el sistema DSD también se recogen periódicos y revistas (considerando 32).
(171) Hay que añadir que al interpretar el Decreto de envases debe tenerse en cuenta el significado ya explicado del uso compartido de la infraestructura de gestión de residuos para la competencia (considerando 164). Y esto no sólo porque reforzar el fomento de la competencia es un objetivo esencial del nuevo Decreto de envases sino también porque en la interpretación del Decreto de envases deben tenerse presentes las normas de competencia europeas.
- Inadmisibilidad
(172) En opinión de DSD, el uso compartido, al menos en algunos casos, tampoco es admisible por otras razones. Dificulta la prueba de los flujos de volúmenes, pone en peligro a los trabajadores de las empresas asociadas por los contenidos nocivos de los envases, perjudica a DSD a la hora de hacer la liquidación y excluye los derechos de información.
(173) En la prueba de los flujos de volúmenes deben demostrarse las cantidades de envases reciclados (considerando 21). No hay que demostrar que esas cantidades se componen de envases concretos que participan en el sistema. Una división por cuotas no dificulta, por tanto, la prueba de los flujos de volúmenes.
(174) Puesto que la empresa de gestión de residuos asociada decide sobre el uso compartido de sus contenedores y celebra acuerdos contractuales al respecto, en su mano está el evitar a sus trabajadores los posibles riesgos.
(175) Las condiciones no excluyen que DSD aplique a sus empresas asociadas la correspondiente reducción de la remuneración, siempre que la empresa asociada ponga también sus contenedores a disposición de terceros. Las condiciones tampoco excluyen los derechos de información de DSD. La segunda condición no debe excluir los derechos de información sino garantizar que también se contabilizan en la prueba de los flujos de volúmenes los volúmenes de envases recogidos para el competidor.
Conclusiones provisionales
(176) Sobre la base de los compromisos presentados por DSD y de las condiciones ligadas a la presente Decisión, la Comisión estima que el acceso libre y sin obstáculos a la infraestructura de gestión de residuos es viable. Por consiguiente, tanto los sistemas de recuperación y exención competidores como los de autogestión cuentan con posibilidades realistas de acceder al mercado y, en consecuencia, es viable la libre competencia de la demanda sin ningún tipo de limitación. Además, considera que el acceso a dicha infraestructura no se ve obstaculizado por ninguna otra cláusula del contrato de servicios ni por cualesquiera disposiciones accesorias o adicionales de efecto similar.
(177) Gracias a que está garantizada la posibilidad de que accedan al mercado oferentes competidores, se cumple también el requisito de intensificar la competencia en el mercado de referencia de la recogida y selección de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado y en el mercado anterior de la organización de la recuperación y valorización de tales envases de venta.
(178) Por tanto, y habida cuenta de las condiciones ligadas a la presente Decisión, la Comisión considera que no se elimina la competencia en este mercado. La garantía de que los oferentes competidores tengan la posibilidad de acceder al mercado permite esperar que en el futuro se intensifique la competencia de los servicios de gestión de residuos de envases de venta usados en el ámbito del consumo final privado.
Conclusión
(179) La cláusula de exclusividad convenida en los acuerdos de servicios suscritos por DSD con las empresas de gestión de residuos reúne los requisitos de aplicación del apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE siempre que la fecha de vencimiento de dichos acuerdos sea el 31 de diciembre de 2003.
C. EFECTO RETROACTIVO, DURACIÓN DE LA EXENCIÓN Y CONDICIONES
(180) La Comisión constata que el contrato de servicios reúne los requisitos de aplicación del apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE desde el 1 de enero de 1996.
(181) Con arreglo al apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 17, las exenciones han de concederse por un período determinado y podrán conllevar condiciones y cargas. Con arreglo al artículo 6 del Reglamento citado, la fecha en la que surta efecto tal decisión no podrá ser anterior a la fecha de notificación o a la fecha en la cual la notificación se haya ajustado a los requisitos de aplicación de los apartados 1 y 3 del artículo 81 del Tratado CE. En consecuencia, la presente declaración surtirá efecto desde el 1 de enero de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2003, con objeto de otorgar a DSD y a las empresas de gestión de residuos un grado suficiente de seguridad jurídica, al amparo de la normativa comunitaria de competencia, para asegurar sus inversiones.
(182) Con objeto de garantizar el acceso de terceros a las instalaciones de gestión de residuos de las partes en el contrato de servicios y para evitar que se elimine la competencia en los mercados de referencia, se deberá imponer a DSD la condición de no impedir a las empresas de gestión de residuos que firmen y ejecuten contratos con competidores de DSD para el uso compartido de contenedores u otras instalaciones de recogida y selección de envases de venta usados. Con objeto de que los competidores de DSD puedan recurrir sin restricciones a los volúmenes de envases recolectados para ellos en el marco del uso compartido de las isntalaciones de gestión de residuos, se deberá imponer a DSD la condición de no exigir a las empresas de gestión de residuos que le presenten pruebas relativas a aquellos volúmenes de envases que no hayan sido recogidos para su incorporación al sistema DSD. Estas condiciones son indispensables para evitar que se elimine la competencia de los mercados de referencia y representan una prueba palpable que garantiza la seguridad jurídica del compromiso presentado por DSD. Estas condiciones estarán vigentes mientras dure la exención. De conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento n° 17 la Comisión podrá revocar la presente Decisión en caso de incumplimiento de las condiciones por las partes.
(183) Si antes de que expire la exención resultara, por decisión en última instancia de un tribunal competente alemán, que, en contra de la opinión sostenida por la Comisión, el uso compartido de las instalaciones de gestión de residuos de las partes del contrato de servicios por terceros no es compatible con la legislación alemana y, en particular, con el Decreto de envases, esto supondría una modificación sustancial de la situación subyacente a la presente Decisión, lo que llevaría a la Comisión a revisar los requisitos de aplicación del apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE al contrato de servicios y, llegado el caso, a revocar la declaración de exención.
(184) La presente Decisión se entiende sin perjuicio de la aplicación del artículo 82 del Tratado CE.
(185) Asimismo, se entiende sin perjuicio de cualesquiera procedimientos de la Comisión, pendientes o futuros, contra el Decreto alemán de envases.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Sobre la base de la información que actualmente obra en su poder y habida cuenta de los compromisos contraídos por DSD, la Comisión comprueba que no hay motivo alguno con areglo al apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE y al apartado 1 del artículo 53 del Acuerdo EEE para proceder contra los estatutos y los contratos de garantía.
Artículo 2
Las disposiciones del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE y del apartado 1 del artículo 53 del Acuerdo EEE se declaran inaplicables, con arreglo al apartado 3 del artículo 81 y al apartado 3 del artículo 53 del Acuerdo EEE, a los contratos de servicios individuales provistos de una cláusula de exclusividad que, como máximo, estén vigentes hasta finales de 2003.
Esta declaración estará en vigor desde el 1 de enero de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2003.
Artículo 3
La declaración de exención del artículo 2 se supedita el cumplimiento de las condiciones siguientes:
a) DSD no impedirá que las empresas de gestión de residuos suscriban y ejecuten contratos con competidores de DSD para el uso compartido de contenedores u otras instalaciones de recogida y selección de envases de venta usados;
b) DSD no podrá exigir que las empresas de gestión de residuos que suscriban contratos con competidores de DSD para el uso compartido de contenedores u otras instalaciones de recogida y selección de envases de venta usados le presenten pruebas sobre aquellos volúmenes de envases que no hayan sido recogidos para su incorporación al sistema DSD.
Artículo 4
Los destinatarios de la presente Decisión serán las empresas siguientes:
Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland AG Frankfurter Straße 720-726 D - 51145 Köln
ART Abfallberatungs- und Verwertungs GmbH Am Moselkai 1 D - 54293 Trier
Jakob Altvater GmbH & Co. Postfach 4330 D - 70781 Filderstadt
AWG Abfallwirtschafts GmbH Donau-Wald Eginger Straße 37 D - 94532 Außernzell
BVSE Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung eV Hohe Straße 73 D - 53119 Bonn
Cordier Abfallentsorgung GmbH Stücks 8 D - 66871 Konken
DASS GmbH Hultschiner Damm 335 D - 12623 Berlin
Betrieb für das Duale System im Saarland Untertürkheimerstraße 21 D - 66117 Saarbrücken
ARGE Duales System Stormarn/Lauenburg Vor dem Bockholt D - 23883 Grambeck
Edelhoff Entsorgung Süd GmbH Am Ententeich 11 D - 36251 Bad Hersfeld
Entsorgung Dortmund GmbH Sunderweg 98 D - 44147 Dortmund
ESG Entsorgungswirtschaft Soest GmbH Aldegrewerwall 24 D - 59494 Soest
Feldhaus Recycling GmbH & Co. KG Eckernförder Landstraße 300 D - 24941 Flensburg
Fischer Rohstoff Recycling Freudenstadt GmbH Robert-Bürkle-Straße 10 D - 72250 Freudenstadt
Rudolf Fritsche GmbH Steinbühlstraße 5 D - 91301 Forchheim
Friedrich Hofmann GmbH & Co. Kirchenstraße 22 D - 91186 Büchenbach
Interseroh AG Stollwerckstraße 9a D - 51149 Köln
Karl Nehlsen GmbH & Co. KG Furtstraße 14-16 D - 28759 Bremen
Ostthüringer Recycling und HandelsGmbH Auenstraße 55 D - 07490 Gera-Langenberg
Rethmann Entsorgungswirtschaft GmbH & Co. KG Dieselstraße 3 D - 44805 Bochum
SAK Sondershäuser Entsorgungs GmbH Schachtstraße 5 D - 99706 Sondershausen
Erwin Scheele GmbH & Co. KG Agathastraße 63 D - 57368 Lennestadt
Schönmackers Umweltdienste GmbH & Co. KG Laar 1 D - 47652 Weeze
Trienekens GmbH Greefsallee 1-5 D - 41747 Viersen
TWR Tenner Wertstoff Recycling GmbH Straupitzstraße 11 D - 03172 Guben
USB Umweltservice Bochum GmbH Postfach 102465 D - 44724 Bochum
VIVO Gesellschaft für Abfallvermeidung GmbH Lochham 56 D - 83627 Warngau
VKS Verband Kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung eV Postfach 510620 D - 50942 Köln.
Hecho en Bruselas, el 17 de septiembre de 2001.