Decisión de la Comisión
de 11 de diciembre de 2002
relativa al régimen de ayuda estatal C 42/2002 (ex N 286/2002) que Francia prevé ejecutar en favor de algunas compañías aéreas francesas
[notificada con el número de documento C(2002) 4833]
(El texto lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2003/196/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1),
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Por fax de 11 de abril de 2002, registrado el 12 de abril de 2002 con el número TREN (2002) A/ 56 617, Francia notificó a la Comisión un régimen de compensación aplicable a determinadas pérdidas sufridas por el sector aéreo a partir del 15 de septiembre de 2001.
(2) Mediante carta de 5 de junio de 2002, la Comisión informó a Francia de su decisión de abrir el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado en relación con dichas ayudas.
(3) La decisión de incoar dicho procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2) La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones.
(4) La Comisión no ha recibido observaciones por parte de los interesados.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
Contexto
(5) Como consecuencia de los ataques terroristas producidos en los Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001, determinadas zonas del espacio aéreo fueron cerradas al tráfico durante varios días. En particular, esto sucedió en los Estados Unidos, cuyo espacio se prohibió totalmente a la navegación aérea entre el 11 y el 14 de septiembre de 2001, y sólo se reabrió progresivamente a partir del 15 de septiembre. Otros países se vieron obligados a tomar medidas similares en la totalidad o en parte de sus territorios.
(6) Por tal motivo, durante este período inicial, las compañías aéreas tuvieron que anular los vuelos que atravesaban el espacio aéreo afectado. Asimismo, sufrieron pérdidas económicas como consecuencia de las perturbaciones que afectaron al resto del tráfico o de la imposibilidad de completar los itinerarios de algunos pasajeros.
(7) Dados la amplitud y el carácter repentino de estos acontecimientos y los costes que engendraron para las compañías aéreas, los Estados miembros se vieron impulsados a aplicar dispositivos excepcionales de compensación.
(8) En el caso de Francia, el régimen que establecía compensaciones para las pérdidas sobrevenidas entre el 11 y el 14 de septiembre de 2001 fue objeto de una Decisión favorable de la Comisión(3). Dicha Decisión se adoptó acogiéndose a la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, y a las orientaciones definidas en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo titulada "Consecuencias de los atentados sufridos por los Estados Unidos para la industria del transporte aéreo"(4) (en lo sucesivo, "la Comunicación del 10 de octubre de 2001"). La cuantía de la ayuda autorizada se fijó en 54,9 millones de euros (EUR).
Nuevo régimen notificado por Francia
(9) El régimen notificado, objeto de la presente Decisión, prorroga el ya aprobado para el período que concluyó el 14 de septiembre de 2001. Dispone la compensación de las pérdidas sobrevenidas en el período que va desde el 15 al 19 de septiembre de 2001 para las compañías regulares y chárter, y al período entre el 15 y el 30 de septiembre de 2001 para las compañías de aviación de negocios.
(10) Las autoridades francesas justifican su notificación señalando que el cierre del espacio aéreo de los Estados Unidos tuvo consecuencias directas para las compañías aéreas con posterioridad al 14 de septiembre de 2001, puesto que sólo a partir del 20 de septiembre, en el caso de las compañías regulares, fue posible reanudar un programa estable de vuelos respetando las nuevas medidas de seguridad impuestas por las autoridades norteamericanas para penetrar en su espacio aéreo. Restricciones similares afectaron a las compañías de aviación de negocios hasta finales de septiembre de 2001.
(11) En el punto 2.1 de la notificación, las autoridades francesas precisan que el actual régimen no modifica la asignación presupuestaria de 54,9 millones EUR aprobada en la Decisión de la Comisión relativa al régimen de compensación de pérdidas entre el 11 el 14 de septiembre de 2001.
(12) Podrán recibir ayudas las compañías aéreas que dispusieran de una licencia de explotación u homologación emitida por las autoridades francesas y en vigor el 11 de septiembre de 2001. Para recibir la indemnización, las pérdidas de explotación sufridas deben estar directamente relacionadas con las restricciones de acceso al espacio aéreo de los Estados Unidos, como consecuencia de los atentados del 11 de septiembre de 2001, en el período del 15 al 19 de septiembre de 2001(5) y vinculadas a uno de los elementos siguientes:
- imposibilidad de realizar vuelos debido a las restricciones impuestas por los Estados Unidos,
- perturbaciones derivadas de dicha restricciones en lo que respecta a la operación de otros vuelos de la misma u otras compañías,
- imposibilidad para algunos pasajeros de otros vuelos de la misma u otras compañías de completar la totalidad de sus itinerarios.
(13) Por el contrario, las pérdidas derivadas de la anulación de vuelos por iniciativa de la compañía, o de la anulación de reservas por parte de los pasajeros por motivos personales, no se consideran circunstancias indemnizables.
(14) Sólo podrán beneficiarse de la compensación las actividades relacionadas con el transporte público de viajeros y carga. Esto excluye las pérdidas sobrevenidas en otras actividades de la empresa, como por ejemplo, el mantenimiento o la prestación de servicios a bordo.
(15) La compensación máxima prevista se calculará teniendo en cuenta las líneas o redes de la compañía en las cuales sean indemnizables las pérdidas de explotación. Ahora bien, la pérdida de volumen de negocio indemnizable podrá calcularse para la totalidad de la red de las compañías aéreas afectadas, tanto en Norteamérica como en Europa y otras partes del mundo.
(16) Para estas líneas o redes, el cálculo tendrá en cuenta lo siguiente:
- la pérdida de volumen de negocios registrada durante el período del 15 al 19 de septiembre de 2001(6) con respecto a la situación que habría sido considerada normal de no haberse producido los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001; estas pérdidas se calcularán comparando el tráfico registrado por cada compañía en los cinco días en cuestión con el registrado por la misma compañía en cinco días equivalentes de la primera semana de septiembre, corrigiendo este dato según la evolución observada en los mismos períodos del año 2000,
- los costes en que se habría incurrido si la actividad no se hubiese visto afectada por los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, y que se han evitado,
- los costes de explotación adicionales que las compañías han debido sufragar por causa de la suspensión de su actividad, y que no están cubiertos por pólizas de seguro.
(17) La cuantía de la compensación no podrá superar los 5/365 del volumen de negocio de la empresa.
(18) Las autoridades francesas manifestaron haber consultado a la totalidad de las compañías aéreas subvencionables. Como resultado de dicho proceso, han previsto otorgar compensaciones a ocho compañías francesas comunitarias por un importe total de 20,96 millones EUR aproximadamente(7). Asimismo manifestaron que pretenden conceder compensaciones a compañías francesas extracomunitarias, que operan desde la Polinesia Francesa(8), si las que pretenden otorgar a las compañías comunitarias son aceptadas por la Comisión.
(19) Francia indicó a la Comisión que el motivo de haber remitido información detallada sobre cada beneficiario es permitir una evaluación caso por caso; las autoridades francesas consideran que este planteamiento se ajusta a lo acordado en el Consejo de Transportes del 16 de octubre de 2001(9) con respecto a la evaluación de las indemnizaciones por hechos posteriores al 14 de septiembre de 2001.
(20) La Comisión decidió incoar el procedimiento oficial porque albergaba dudas en cuanto a la conformidad de tal régimen de ayudas con el Tratado, no solamente porque se sobrepasa el período previsto en el punto 35 de la Comunicación del 10 de octubre de 2001, sino también, y sobre todo, por la ausencia de acontecimientos de carácter excepcional y por el cambio de naturaleza de la pérdida indemnizable a partir del 14 de septiembre de 2001.
III. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(21) La Comisión no ha recibido ninguna observación de terceros interesados en el plazo de un mes.
IV. OBSERVACIONES DE FRANCIA
(22) Las autoridades francesas no han transmitido observaciones complementarias a la Comisión en el plazo de un mes previsto por la decisión de apertura del procedimiento, ni en el plazo suplementario de un mes que habían solicitado mediante fax de 3 de julio 2002, registrado en la Comisión con el número TREN (2002) A/61839. La Comisión señala también que no ha recibido ninguna observación a fecha 1 de noviembre de 2002.
V. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
Existencia de ayuda
(23) El apartado 1 del artículo 87 del Tratado establece que, "salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones".
(24) Las subvenciones a las compañías aéreas constituyen una asignación de recursos del Estado, y por lo tanto, suponen para las mismas una ventaja económica indudable.
(25) La medida relativa al transporte aéreo y que es objeto de la presente Decisión tiene carácter selectivo. Además, las ocho compañías aéreas destinatarias están expresamente identificadas (véase el considerando 18 y la nota 6).
(26) En el marco de la liberalización del transporte aéreo que trajo consigo la entrada en vigor del "tercer paquete" el 1 de enero de 1993(10), las compañías aéreas de los distintos Estados miembros se encuentran en situación de competencia recíproca. En particular, las ocho compañías aéreas que reúnen los requisitos para recibir las ayudas operan en el mercado comunitario. Las subvenciones previstas en su favor, y las ventajas que éstas pueden reportarles, inciden en el comercio entre los Estados y pueden afectar a la competencia.
(27) Estas medidas, constitutivas de ayuda estatal, sólo serían compatibles con el mercado común si pudiesen acogerse a alguna de las excepciones previstas en la normativa.
Fundamento jurídico de la evaluación de la ayuda
(28) Una vez examinado el régimen de ayudas tanto en sus disposiciones como en lo que respecta a su eventual aplicación a los ocho posibles beneficiarios identificados (véase el considerando 18 y la nota 6), la Comisión entiende que ninguna de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 parecen aplicables en este caso.
(29) En efecto, no son de aplicación las excepciones reguladas en las letras a) y c) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, ya que no se trata de ayudas de carácter social concedidas a consumidores individuales, ni de ayudas concedidas a determinadas regiones de la República Federal de Alemania.
(30) Dado que no se trata tampoco de ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo, o en las que exista una grave situación de subempleo, ni van destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas, no cabe acogerse a las excepciones previstas en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
(31) Por último, tampoco son pertinentes las excepciones contempladas en las letras b) y d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, referidas a iniciativas que pretenden fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro, o a promover la cultura y la conservación del patrimonio.
(32) Con arreglo a la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, son compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional. En su Comunicación del 10 de octubre de 2001(11), la Comisión considera que los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 pueden considerarse de carácter excepcional, en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado.
(33) En el punto 35 de la Comunicación del 10 de octubre de 2001, la Comisión expone las condiciones que juzga necesarias para considerar que las compensaciones relacionadas con dichos acontecimientos se ajustan a lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado:
"La Comisión opina que los costes derivados del cierre del espacio aéreo norteamericano entre el 11 y el 14 de septiembre de 2001 son una consecuencia directa de los acontecimientos del 11 de septiembre. Por lo tanto, pueden ser objeto de una compensación, por parte de los Estados miembros, con arreglo a lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, siempre y cuando se cumplan las condiciones siguientes:
- la compensación se abone sin discriminación alguna a todas las compañías aéreas de un mismo Estado miembro,
- sólo se compensen los gastos ocasionados entre los días 11 y 14 de septiembre de 2001 por la interrupción del tráfico aéreo decretada por las autoridades norteamericanas,
- el importe de la compensación se calcule de forma precisa y objetiva, comparando el tráfico registrado por cada compañía aérea durante esas cuatro jornadas y el registrado por la misma compañía durante la semana anterior, corregido mediante la evolución comprobada durante el período correspondiente del año 2000. El importe máximo de la compensación, que deberá tener en cuenta tanto los costes soportados como los que se han evitado, es igual a la pérdida de ingresos debidamente acreditada durante esos cuatro días. Evidentemente, ha de ser inferior a 4/365 del volumen de negocio de la empresa.".
Compatibilidad con la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado
(34) El régimen notificado pretende compensar las pérdidas sobrevenidas en los períodos que finalizan respectivamente el 19 septiembre de 2001 por lo que se refiere a las compañías regulares, y el 30 de septiembre de 2001 para las compañías de aviación de negocios. Así pues, dicho régimen rebasa claramente el marco considerado admisible en la Comunicación del 10 de octubre de 2001 para la aplicación de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, circunscrito al período que media entre el 11 y el 14 de septiembre de 2001, y limitado a las pérdidas directamente derivadas del cierre del espacio aéreo y ya aprobadas, sufridas durante dicho período.
(35) Si bien la Comisión indica, en el punto 35 de la Comunicación del 10 de octubre de 2001, que el cierre del espacio aéreo de los Estados Unidos entre el 11 y el 14 de septiembre de 2001, así como las compensaciones por las pérdidas sobrevenidas a raíz de dicho cierre, presentaban el carácter de "acontecimiento excepcional", no considera tales otros perjuicios derivados indirectamente de dicho cierre. Se trata, en particular, del caso de las pérdidas sufridas por las compañías aéreas tras la reapertura del espacio aéreo, que tuvo lugar el 15 de septiembre.
(36) En la Comunicación del 10 de octubre de 2001, la Comisión señala que las pérdidas indemnizables son exclusivamente las derivadas de "los gastos ocasionados entre los días 11 y 14 de septiembre de 2001 por la interrupción del tráfico aéreo decretada por las autoridades norteamericanas". Sin embargo, las autoridades francesas describen detalladamente en su notificación las medidas de seguridad adicionales impuestas por las autoridades norteamericanas, por ejemplo, la inspección de equipajes facturados, la intensificación de la vigilancia de aeronaves, los registros de personal, así como la verificación de la aplicación de dichas medidas, y precisan que: "los plazos de aplicación de estas medidas no permitieron a las compañías reemprender la totalidad de sus vuelos a partir del 15 de septiembre".
(37) Por lo tanto, las autoridades francesas reconocen que la situación tras el 14 de septiembre de 2001 no se caracterizaba ya por la interrupción del tráfico, sino por una serie de limitaciones suplementarias en relación con las medidas de seguridad que afectaban a la explotación de las líneas aéreas. El incremento de costes derivado de tal situación, aun siendo un hecho inhabitual, no puede considerarse acontecimiento de carácter excepcional en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado. Similares incrementos de costes y limitaciones se han producido al prohibirse el sobrevuelo de determinadas zonas geográficas por causa de conflictos, por ejemplo en los Balcanes, o en los servicios de transporte aéreo con destino en países que presentan riesgos políticos concretos, sin que ello motive la concesión de ayudas.
(38) Por consiguiente, la Comisión no puede considerar que las consecuencias indirectas de los atentados del 11 de septiembre de 2001, como son las dificultades de explotación de líneas aéreas a partir del 15 de septiembre, se juzguen de la misma manera que los efectos directos, es decir, un cierre total de zonas del espacio aéreo antes del 14 de septiembre que imposibilitaba la explotación de las líneas aéreas afectadas. Las consecuencias indirectas de los atentados se siguen dejando sentir en numerosos sectores de la economía mundial en mayor o menor medida pero, como sucede con cualquier crisis económica política, tales dificultades, por importantes que sean, no revisten el carácter de acontecimiento excepcional, y por lo tanto, no permiten la aplicación de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado.
(39) Además, aunque el máximo indemnizable de 5/365 del volumen de negocios anual de una compañía se corresponde en espíritu con los 4/365 establecidos por la Comisión para los cuatro días que van del 11 al 14 de septiembre, ello permitiría a una compañía obtener una indemnización de hasta 9/365 de su cifra de negocios anual. Así, se sobrepasarían muy significativamente los límites fijados en la Comunicación del 10 de octubre de 2001, incumpliéndose lo previsto en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado.
(40) Por lo que se respecta a las conclusiones del Consejo de Transportes del 16 de octubre de 2001, a las que se refiere Francia en apoyo de su notificación, la Comisión recuerda que sólo tienen valor político indicativo, y no son jurídicamente vinculantes en el marco de la evaluación de la compatibilidad de las ayudas con lo dispuesto en el Tratado. Por otra parte, aunque en el punto 7 de sus conclusiones el Consejo invita a la Comisión a examinar, en relación con el período posterior al 14 de septiembre, "caso por caso las indemnizaciones que pudieran otorgarse, sobre la base de criterios objetivos, para contrarrestar las limitaciones sufridas por las compañías aéreas europeas en el país de destino", indica también que "ninguna ayuda o compensación deberá falsear la competencia entre los operadores". Por lo que respecta a la igualdad de trato entre los operadores aéreos, por la que debe velar, la Comisión observa que no ha recibido hasta la fecha solicitudes similares por parte de los demás Estados miembros. Por último, en ninguna de sus decisiones en esta materia(12) la Comisión ha autorizado indemnizaciones por circunstancias acaecidas con posterioridad al 14 de septiembre de 2001.
VI. CONCLUSIONES
(41) Como consecuencia de todo lo expuesto anteriormente, la Comisión concluye que la medida notificada es incompatible con el mercado común y, en particular, que no puede acogerse a la excepción establecida en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, tal como se interpreta en su Comunicación del 10 de octubre de 2001.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que Francia prevé ejecutar en favor de algunas compañías aéreas francesas, para compensar pérdidas sobrevenidas con posterioridad al 14 de septiembre de 2001 por causa del cierre parcial del espacio aéreo, es incompatible con el mercado común.
Por consiguiente, no podrá ejecutarse dicha ayuda.
Artículo 2
En el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Francia informará a la Comisión de las medidas que adopte en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
La destinataria de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 11 de diciembre de 2002.