Decisión de la Comisión
de 7 de mayo de 2002
relativa a una presunta ayuda estatal de Alemania en favor de la empresa BahnTrans GmbH
[notificada con el número C(2002) 1599]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2002/643/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1),
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Mediante carta fechada el 10 de enero de 1996, la Asociación para la promoción de la competencia y de las buenas prácticas en el transporte de mercancías (Verein zur Förderung des Wettbewerbs und lauteren Verhaltens im Speditionsgewerbe e.V.), en lo sucesivo denominada "el denunciante", solicitó a la Comisión que iniciara diligencias sobre el pago por parte de Alemania de una ayuda estatal supuestamente ilegal a la empresa BahnTrans GmbH (en adelante denominada "BahnTrans")(2).
(2) Basándose en la información enviada por el denunciante, la Comisión solicitó información a Alemania a este respecto(3) y se inició un intercambio de correspondencia.
(3) Por carta de 27 de noviembre de 2000, la Comisión notificó a Alemania su decisión de incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE en relación con la ayuda mencionada.
(4) Esta decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(4). La Comisión invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones respecto de la ayuda. La Comisión no recibió comentario alguno de las partes interesadas durante el plazo indicado en el aviso. Sin embargo, la Comisión recibió el 16 de junio de 2001 las observaciones de ABX Logistic (Alemania) GmbH, la empresa heredera de BahnTrans.
II. LOS HECHOS
Creación de BahnTrans - Aportación de las empresas matrices
(5) El 2 de septiembre de 1994 Deutsche Bahn AG (DB AG) y Thyssen Haniel Logistic GmbH (THL) crearon la empresa en participación BahnTrans con el fin de desarrollar el transporte de mercancías pequeñas agrupadas por una red mayoritariamente ferroviaria. DB AG es íntegramente propiedad del Estado alemán, mientras que THL pertenece a Thyssen Handelsunion (THU).
(6) De conformidad con el artículo 5 de la versión de 30 de noviembre de 1995 de los Estatutos de BahnTrans, la aportación de THL al capital inicial fue de 45 millones de marcos alemanes en efectivo y de 19,975 millones de marcos alemanes en especie. La aportación de DB AG al capital fue de 64,975 millones de marcos alemanes en efectivo.
(7) La aportación en especie de THL, sobre todo camiones y otros medios de transporte, fue comprada por THL Rheinkraft GmbH a través de un acuerdo con BahnTrans que se celebró el 15 de marzo de 1995, de manera que BahnTrans abonó en su cuenta el producto de esa venta. Según el informe de 1 de octubre de 1994 de unos auditores de cuentas independientes que verificaron el valor de la aportación de capital de THL, este es adecuado(5).
Estrategia de BahnTrans
(8) La entonces Deutsche Bundesbahn había reconocido el fracaso de sus planes de consolidación de su participación en el mercado de las "mercancías pequeñas", es decir, bultos, carga fraccionada, urgentes y mensajería. Después de la reforma de los ferrocarriles de 1993, DB AG empezó a buscar un socio para expandir este segmento. DB AG quería, por su parte, cesar totalmente sus actividades relacionadas con las mercancías pequeñas y dedicarse, como subcontratista de un agente de transportes o de un agente de transportes agrupados, al transporte por ferrocarril y, en menor grado, por carretera, así como la prestación de otros servicios. Eran objetivos estratégicos de este proyecto transportar un mayor volumen de mercancías, obtener unos ingresos más elevados y conseguir la consolidación de la posición de DB AG en este sector. Los dos socios habían previsto, en el momento de la creación de BahnTrans, un crecimiento del mercado de aproximadamente el 7 % anual y consideraban realista un aumento de los precios de cerca del 5 % anual.
(9) Con esas perspectivas, se creó BahnTrans en colaboración con THL. La única tarea de BahnTrans era ejercer de agente de transportes o agente de transportes agrupados en el sector del transporte de bultos de hasta 2000 kg. Según los socios, para la agrupación y la distribución de esas mercancías eran necesarias unas 40 centrales de transporte en toda Alemania. En esas centrales se agrupan las mercancías con destino u origen regional y se envían mediante servicios regulares de transporte de larga distancia a otra central de transportes para su distribución. BahnTrans se encargaba de organizar esos servicios de transporte regulares entre las diferentes centrales de transporte. A este respecto, es importante señalar que, en el sector del transporte de bultos, los clientes esperan, por lo general, un servicio puerta a puerta en un plazo de 24 horas, si es nacional, y, en 48 horas, si es internacional.
(10) Según los planes de BahnTrans, DB AG debía prestar, en la medida de lo posible, esos servicios regulares de larga distancia por ferrocarril. Se haría también cargo, a través de subcontratistas, de la agrupación y la entrega con camiones en el lugar de destino final. Conectando las centrales de transporte de BahnTrans y utilizando las terminales de transporte combinado existentes o futuras cerca de esas centrales de transporte, DB AG podría centrarse en el transporte ferroviario, su actividad principal, y cerrar sus centros de distribución de mercancías, que registraban pérdidas elevadas.
(11) Este plan podía tener éxito si se reunían dos condiciones: un número suficiente de centrales de transporte con terminales de transporte combinado y unos servicios regulares y fiables de DB AG. Las relaciones comerciales más importantes entre BahnTrans y DB AG transcurrían, pues, por dos vías; por un lado, DB AG era la empresa de transportes de BahnTrans y, por otro, DB AG alquilaba varias centrales de transporte a BahnTrans.
(12) Sin embargo, las previsiones de 1994 sobre el desarrollo del sector de transporte de pequeñas mercancías no se cumplieron. Debido a la creciente liberalización de los mercados, se intensificó la competencia en el mercado del transporte y los precios del mercado bajaron. BahnTrans no alcanzó los correspondientes objetivos comerciales. De acuerdo con la información de la que dispone la Comisión, BahnTrans registró los siguientes resultados comerciales entre julio de 1994 y junio de 1998:
SITIO PARA UN CUADRO
(13) El 23 de junio de 1998 DB AG vendió su participación en BahnTrans a la empresa nacional de ferrocarriles belgas (SNCB) a cambio del 10 % de las acciones de THL. THU vendió el 100 % de sus acciones de THL a la SNCB.
Instalaciones de expedición de mercancías
(14) Debido a la difícil situación del mercado, el ambicioso plan de enlazar por ferrocarril las 40 centrales de transporte tuvo que reducirse considerablemente. DB AG construyó sólo cuatro centrales de transporte para BahnTrans en Regensburgo, Colonia, Karlsruhe y Bremen. Las centrales de transporte de Hamburgo, Hagen y Núremberg fueron financiadas por el inversor privado THL y alquiladas a BahnTrans. Como DB AG quería deshacerse de sus centros de agrupación y envío de mercancías lo más rápidamente posible y, en cualquier caso, antes de 1998, alquiló otros 16 centros de transbordo de su propiedad a BahnTrans. Esos centros de transbordo son antiguos locales de distribución en los que se transbordan las mercancías de los camiones a vagones de tren normales. Dichos centros de transbordo no eran tan eficaces como las nuevas centrales de transporte previstas, que disponían de terminales para el transporte combinado. En 1997 resultó evidente que no se iban a construir las 40 centrales de transporte dotadas de terminales de transporte combinado. Pero para poder seguir teniendo una amplia presencia en el mercado, BahnTrans alquiló desde 1997 esos antiguos centros de transbordo, que constituían una segunda solución aceptable.
(15) Las relaciones comerciales entre DB AG y BahnTrans, en lo que se refiere a las cuatro centrales de transporte y los 16 centros de transbordo, son las siguientes:
(16) DB AG vendió la central de transportes de Colonia a la empresa de Leasing Deutsche Anlagen-Leasing GmbH (DAL), que es propiedad de los bancos Westdeutsche Landesbank, Landesbank Rheinland-Pfalz, Bayerische Landesbank y Landesbank Hessen-Thüringen(6) y totalmente independiente de DB AG. DAL alquiló esa central de transportes a BahnTrans. El contrato de alquiler firmado el 22 de diciembre de 1997 contiene las cláusulas de alquiler habituales y tiene una vigencia de [...] años.
(17) BahnTrans pagaba un alquiler mensual de [...] marcos alemanes por la utilización de la central de transportes de Regensburgo. Según agentes inmobiliarios independientes de la zona, el precio de mercado de una central de esas características es de [...] marcos alemanes. BahnTrans pagaba, pues, un precio superior al del mercado. El alquiler mensual de la central de transportes de Bremen era de [...] marcos alemanes, mientras que el precio de mercado en la región es de [...] marcos alemanes. Por último, BahnTrans pagaba un alquiler mensual de [...] marcos alemanes por la central de transportes de Karlsruhe, mientras que el precio de mercado es de [...] marcos alemanes.
(18) BahnTrans utilizó las centrales de transporte de Regensburgo y Bremen durante un tiempo antes de firmar un contrato formal de alquiler con DB AG. BahnTrans pagó a DB AG una tasa por ese uso sin contrato basada en el precio total de construcción de la instalación y concebida como interés de la inversión de capital de DB AG en la construcción.
SITIO PARA UN CUADRO
(19) La central de transportes de Karlsruhe se finalizó en junio de 1998 y BahnTrans la utilizó desde el 22 de junio de 1998 sobre la base de un contrato de alquiler formal.
(20) A partir de 1997 BahnTrans utilizó bajo contrato de alquiler formal los 16 centros de transbordo. DB AG había presentado primero una oferta de alquiler de [...] marcos alemanes. En una carta fechada el 13 de marzo de 1997, BahnTrans presentó una contraoferta basada en un análisis detallado del mercado de alquileres que justificaba únicamente un alquiler de [...] marcos alemanes. Finalmente se acordó pagar un alquiler anual por los 16 centros de transbordo igual al normal en el mercado más un [...] %, es decir, [...] marcos alemanes.
Transporte por ferrocarril
(21) Al principio de la empresa en participación estaba previsto que aproximadamente el 70 % del tráfico entre las centrales de transportes tuviera lugar por ferrocarril. Ese porcentaje era el resultado de la relación entre el volumen de negocios de ambos socios en el mercado del transporte de bultos, que ascendía a [...] de marcos alemanes en el caso de la empresa ferroviaria DB y a [...] marcos alemanes en el caso de la empresa de transporte por carretera THL(7). Sin embargo, según BahnTrans, el transporte por ferrocarril era en realidad:
SITIO PARA UN CUADRO
(22) La diferencia entre el porcentaje que se había previsto se transportara por ferrocarril y el que realmente se transportaba por ese modo era cada vez mayor debido a que DB AG no podía ofrecer un servicio por ferrocarril entre las centrales de transporte que fuera competitivo con el transporte por carretera. Ello se debía a dos motivos. En primer lugar, no se habían construido aún al lado de las centrales de transporte las terminales de transporte combinado previstas. Y en los lugares en los que sí existían, el servicio no estaba a la altura de lo esperado en el sector en lo que a rapidez y calidad se refiere. Por ello, BahnTrans, como agente de transportes que era, se vio obligada a recurrir cada vez más al transporte por carretera para poder ofrecer, como sus competidores, un servicio competitivo.
(23) BahnTrans también fue flexible en lo que se refiere a la utilización de medios de transporte en relación con THL. Desde la creación de la empresa en participación hasta el 1 de junio de 1996, THL Rheinkraft GmbH prestó servicios de transporte por carretera de larga distancia en exclusiva para BahnTrans a precios acordados de antemano. En el período inicial tras la creación de la empresa, BahnTrans dependía de poder ofrecer unos servicios de transporte por carretera competitivos y siempre disponibles para hacerse un hueco y un nombre en el mercado. Estaba previsto que, más tarde, una gran parte de los servicios regulares se prestaran por ferrocarril. Para BahnTrans crear una red nueva de servicios regulares con una serie de socios nuevos hubiera sido un riesgo todavía mayor que apoyarse en la experiencia y la red de THL Rheinkraft GmbH. El precio de esos servicios de transporte se basaba en los costes fijos medios diarios de camiones y personal más los costes variables medios por camión-kilómetro. Este acuerdo se modificó el 1 de junio de 1996. A partir de ese momento, BahnTrans estaba sólo obligada a recurrir a THL Rheinkraft GmbH cuando se trataba del transporte de cajas móviles selladas. Según el acuerdo, BahnTrans tenía que pedir a THL Rheinkraft GmbH una oferta para el transporte en ese segmento del mercado. Si tenía una oferta mejor, podía elegirla en lugar de la de THL Rheinkraft GmbH.
(24) No había obligación de recurrir a DB AG para que efectuara los transportes, puesto que en el período de referencia no había una competencia real en los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril en la red alemana. BahnTrans no podía pues, por motivos estructurales, obtener una oferta mejor que la de DB para el transporte por ferrocarril.
Absorción de personal
(25) THL aportó 2680 empleados a la empresa en participación. En relación con la venta de camiones de BahnTrans a THL Rheinkraft GmbH, el 1 de mayo de 1995, se transfirieron 200 empleados a esta última empresa, de manera que THL aportó en total 2480 empleados a BahnTrans.
(26) Cuando se creó BahnTrans, DB AG transfirió 318 de sus empleados a la empresa en participación. De acuerdo con lo planeado, unos 3200 empleados de DB AG trabajarían en BahnTrans una vez listas las 40 centrales de transporte previstas. Debido a que sólo se pusieron en funcionamiento siete de esas centrales de transporte, se transfirieron sólo 1446 empleados de DB AG a BahnTrans.
(27) BahnTrans asumió todos los costes de personal de los antiguos empleados de DB y THL. DB AG estaba, sin embargo, dispuesta a asumir la diferencia de costes entre los emolumentos más elevados que pagaba DB AG a sus empleados por ser una empresa pública y la remuneración inferior de BahnTrans correspondiente a la habitual en el sector privado. Los empleados de DB AG disfrutan en particular de las siguientes ventajas:
- utilización gratuita de la red pública de ferrocarriles de cercanías,
- derechos de pensión más elevados, en un 75 % como media, que los del sector privado, así como otras asignaciones suplementarias,
- aportación patronal a la seguridad social más elevada que en el sector privado,
- en caso de enfermedad, los funcionarios de DB AG continuaban percibiendo su salario sin límite temporal, mientras que para los trabajadores y contratados el plazo era de 26 semanas y, en el sector privado, de seis.
(28) Esta contribución de DB AG estaba limitada a un período de dos años. En el caso de los empleados de THL no se solicitó esa contribución, ya que no disfrutaban de las condiciones especiales de los trabajadores de DB.
Estrategia de mercado de BahnTrans
(29) La creación de BahnTrans en 1994 está relacionada con la liberalización progresiva del transporte de mercancías por carretera y del mercado de transportes, así como con una competencia intensa en los precios. Había una tendencia general a la concentración. Así, Schenker se fusionó con Rhenus y compró la empresa Weichelt. Danzas compró en Alemania ASG y Federal Express. Bilspedition absorbió Nellen & Quack y Nedlloyd compró Union Transport. Estas y otras concentraciones, así como la creación de una red nacional de transporte en Alemania, llevaron a su vez a una nueva caída de los precios. La libertad total de precios en el transporte nacional que reina en el mercado nacional desde 1994 condujo a una competencia feroz en los precios. El mercado de transportes es polipolístico para la mayor parte de las empresas de transporte. La oferta y las prestaciones son las mismas en general, así que la competencia se desarrolla a través de los precios. En un informe gremial se describía un "ambiente competitivo tenso" como consecuencia de la eliminación de las fronteras interiores de la Comunidad. Según ese informe, las empresas se lanzaron a una feroz competencia de precios para mantener su cuota de mercado(8).
(30) BahnTrans se vio obligada a participar en esa feroz competencia de precios como lo demuestra su agresiva estrategia en ese campo según se puede ver por lo descrito en algunos periódicos y por las quejas de sus competidores. De 1996 a 1998 su volumen de negocios se redujo drásticamente, de [...] de marcos alemanes a [...] marcos alemanes.
Otras relaciones comerciales entre BahnTrans y DB AG
(31) Aparte de las relaciones comerciales ya descritas, es necesario mencionar otros dos aspectos: 1. el reparto de beneficios entre BahnTrans y DB AG 2. las inyecciones financieras de DB AG y THL en 1997.
Reparto de los ingresos
(32) Al principio, el [...] % del volumen de negocios de DB AG correspondía a los pagos de BahnTrans por los servicios de transporte regulares por ferrocarril que DB AG le prestaba. En el ejercicio económico de 1996-1997 BahnTrans asumió diversas tareas administrativas y de expedición. Los pagos se redujeron, a raíz de ello, al [...] % del volumen de negocios. Esta cifra corresponde a la media pagada por los agentes de transporte a las empresas de transportes. Por lo general, los agentes de transportes que no efectúan ellos mismos los transportes tienen que contar con que aproximadamente el 70 % de su volumen de negocios total corresponde al pago a terceros de servicios de transporte(9).
Inyecciones financieras
(33) En julio de 1997 DB AG y THL acordaron transferir a BahnTrans [...] de marcos alemanes cada uno para los ejercicios económicos 1996-1997 y 1997-1998. Al mismo tiempo se introdujeron cambios en la dirección y en la estrategia de BahnTrans. Ya en 1997 estaba claro que la idea original de 1994, que preveía servicios regulares por ferrocarril entre las 40 centrales de transporte, no podía convertirse en realidad. En lugar de ello, BahnTrans debía funcionar con siete centrales de transporte y 16 centros de transbordo. Así DB AG podría cesar sus actividades de agrupación de cargas en el sector del transporte de bultos que registraban grandes pérdidas.
(34) A cambio de las inyecciones financieras de DB, BahnTrans debía garantizar el mantenimiento de 1574 puestos de trabajo para antiguos empleados de DB. En caso de que esto no fuera posible, DB AG tenía derecho a reclamar la devolución de la inyección financiera. Esta devolución estaba, sin embargo, limitada a la diferencia eventual entre los importes que DB AG y THL habían transferido a la empresa en los ejercicios económicos de 1996-1997 y 1997-1998. Además, THL estaba dispuesta a absorber o abandonar totalmente el sistema de distribución de bultos de DB AG en el plazo acordado en un principio, es decir, antes del 30 de septiembre de 1998. El nuevo plazo era finales de enero de 1998.
(35) THL se comprometió a transferir [...] de marcos a BahnTrans por cada uno de los ejercicios económicos 1996-1997 y 1997-1998. THL transferiría otros [...] de marcos por ejercicio económico, en caso de que BahnTrans registrara pérdidas antes de impuestos en esos años. Como eso fue lo que ocurrió, THL inyectó en su totalidad [...] de marcos por ejercicio económico.
III. OBSERVACIONES DE ABX LOGISTICS (ALEMANIA) GMBH
(36) En sus cartas de 16 de junio y 5 de diciembre de 2001, ABX Logistics (Alemania) GmbH ("ABX Logistics") expresó su punto de vista sobre la incoación del procedimiento. ABX Logistics es la heredera legal de BahnTrans. ABX Logistics exponía que todas las transacciones a las que se refería el procedimiento se habían realizado según el principio del inversor privado que opera en condiciones normales de mercado. En primer lugar y según exponía ABX Logistics, DB AG había tenido que aportar una contribución en efectivo, ya que no disponía de ningún valor patrimonial que fuera de interés para las actividades comerciales de BahnTrans. En segundo lugar, DB AG no estaba autorizada, en virtud de la Constitución alemana, a vender participaciones propias a BahnTrans.
(37) ABX Logistics señaló que la financiación de las centrales de transporte se había realizado en condiciones normales de mercado y presentó los correspondientes acuerdos.
(38) ABX Logistics admitía que BahnTrans no había recurrido a los servicios ferroviarios de DB AG en la medida en que estaba previsto. Con todo, se había debido esto a razones puramente comerciales y, a la postre, había sido beneficioso comercialmente para la empresa. THL no obtuvo garantías más firmes de BahnTrans que DB AG en lo que a la utilización de sus activos patrimoniales se refiere.
(39) ABX Logistics aclaraba que DB AG no había asumido ninguna carga comercial injustificable en relación con el personal y los costes de personal.
(40) Por último, ABX Logistics admitía que la competencia de precios había sido intensa durante el período en cuestión como consecuencia de la mayor liberalización del mercado, pero negaba que los medios financieros de DB AG hubieran posibilitado una estrategia de mercado agresiva.
IV. COMENTARIOS DE ALEMANIA
(41) Mediante cartas de 19 de febrero y 17 de julio de 2001, Alemania hizo diversos comentarios sobre la incoación del procedimiento. Alemania reiteró que no se había concedido ayuda estatal alguna y no se había producido ninguna transferencia pecuniaria entre el Gobierno y BahnTrans a través de DB AG. La apertura del procedimiento en esas circunstancias, añadía, violaría el principio de neutralidad en lo relativo al régimen de la propiedad pública recogido en el artículo 295 del Tratado CE. Además, informaba Alemania, el Tribunal Federal de Cuentas de Alemania había decidido interrumpir las investigaciones del asunto BahnTrans tras oír las explicaciones del gobierno.
V. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS
(42) Con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
V.1. Principios jurídicos aplicables
Igualdad entre empresas públicas y privadas
(43) Los principios de neutralidad en lo relativo al régimen de la propiedad en los Estados miembros y de igualdad entre las empresas públicas y privadas están garantizados en el Tratado CE (artículos 295 y 86). De acuerdo con esos principios, la Comisión no debe perjudicar ni beneficiar a las empresas públicas, en particular, al examinar las transacciones comerciales de acuerdo con el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. El Estado alemán es propietario del 100 % de las acciones de DB AG y designa a los miembros de su consejo de administración. Como accionista único, el Estado alemán tiene derecho, según la Ley de sociedades alemana, a dar instrucciones al consejo de administración. Por sus derechos de propiedad sobre DB AG, las autoridades públicas tienen una influencia determinante en la misma.
(44) En su carta de 19 de febrero de 2001, Alemania era de la opinión de que la incoación del procedimiento en este asunto infringía el artículo 259 del Tratado CE. La Comisión refuta este argumento. El Tribunal de Primera Instancia de la Comunidad Europea dictaminó en su sentencia del 14 de diciembre de 2000 sobre el asunto T-613/97: Ufex y otros contra Comisión(10) lo siguiente:
"En efecto, el hecho de exigir que la remuneración que perciba una empresa pública, titular de un monopolio, por el apoyo comercial y logístico que preste a una filial suya corresponda a la contrapartida que habría sido exigida en condiciones normales de mercado no impide que tal empresa pública se introduzca en un mercado abierto, pero la somete a las normas de la competencia, tal como imponen los principios fundamentales del Derecho comunitario. En efecto, una exigencia de este tipo no afecta al régimen de la propiedad pública y se limita a tratar de modo idéntico al propietario público y al propietario privado.".
(45) Por lo tanto, la Comisión no pone en duda la posibilidad legal y real de que las empresas públicas inviertan y se expandan comercialmente. Sin embargo, deben recibir exactamente el mismo trato que las empresas privadas similares(11).
Principio del inversor privado que actúa en condiciones normales de mercado
(46) En la evaluación del comportamiento de DB AG en relación con su filial BahnTrans y de las relaciones y transacciones comerciales entre ambas empresas según las normas sobre ayudas estatales, la Comisión se guía por "el principio del inversor privado que actúa en condiciones normales de mercado". Se trata de determinar si una transacción entre el Estado y una empresa o, como en este caso, entre un holding y su empresa filial es una ayuda estatal. La Comisión verifica si esa transacción tuvo lugar en condiciones comerciales normales aceptables para el inversor privado. De acuerdo con la Jurisprudencia del Tribunal de la Comunidad Europea en su sentencia de 21 de marzo de 1991 en el asunto C-305/89: Italia contra Comisión(12), el comportamiento de inversor público no es necesariamente el de un inversor normal que coloca su capital con miras a una rentabilidad a corto o largo plazo, sino que como mínimo su comportamiento es el de un holding privado o grupo de empresas que persigue una política estructural, global o sectorial y que está guiado por una rentabilidad a más largo plazo.
(47) Además, la Comisión expresó lo siguiente en su comunicación a los Estados miembros sobre las transferencias financieras a las compañías públicas: "Si los fondos públicos se proporcionan en condiciones más favorables [...] que las que un empresario privado impondría a una empresa privada en una situación financiera y competitiva comparable, la empresa pública disfruta de una ventaja que nunca obtendrá de sus propietarios una empresa privada"(13).
(48) Las disposiciones del Tratado CE sobre ayudas estatales no se refieren únicamente a las transacciones financieras puras, sino también a la prestación de servicios o a la provisión de activos en especie en condiciones preferenciales por parte de un holding a su filial. El Tribunal Europeo sentenció el 11 de julio de 1996 en el asunto C-34/94: SFEI, lo siguiente: "El concepto de ayuda, en el sentido del artículo 92 del Tratado (ahora artículo 87), comprende no sólo prestaciones positivas como las subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos"(14).
(49) En sus conclusiones sobre este asunto, el abogado general Jacobs llegó a la conclusión de que hay ayuda estatal cuando esta se concede: "en condiciones financieras más favorables de las que la empresa hubiera podido obtener de un inversor privado comparable [...]. A mi juicio, para determinar si existe una subvención, debe examinarse si un inversor privado estaría satisfecho de una contrapartida del nivel de la recibida por el apoyo, teniendo en cuenta factores como el coste de prestar dicho apoyo, el tamaño de su inversión en la empresa y los beneficios que de ello obtiene, la importancia de la actividad de la empresa para el grupo inversor en su conjunto, las condiciones del mercado considerado y el período durante el que se presta apoyo"(15).
V.2. Evaluación de las relaciones comerciales entre DB AG y BahnTrans
Capital invertido
(50) En su evaluación la Comisión llegó a la conclusión de que la aportación de capital de DB en forma de aportación en efectivo no constituye una ayuda estatal. DB AG actuó como un inversor privado. Aportó capital en efectivo ya que no disponía de ningún otro activo que pudiera servir a la nueva empresa en participación. BahnTrans sólo ejercía como agente de transportes y de transportes agrupados y no como empresa transportista. Por ello no tenía sentido aportar trenes, equipo o camiones a la empresa en participación. DB AG no aportó ninguna propiedad inmobiliaria a BahnTrans ya que era más económico conservar esos activos y alquilarlos eventualmente a BahnTrans. Además, un cambio de propiedad hubiera dado lugar al pago de impuestos de transmisión. Por último, DB AG está sujeta como empresa pública al apartado 3 del artículo 87e de la Constitución alemana. Ese artículo impide a DB AG vender activos relacionados con el transporte a empresas en las que no disponga de la mayoría de las acciones. Como BahnTrans es propiedad al 50 % de THL, DB AG no tenía derecho a transferir a BahnTrans activo alguno. Así que había una razón objetiva más para no transferir activos a BahnTrans.
(51) THL hizo una aportación mixta consistente en 45 millones de marcos alemanes en efectivo y 19975 millones de marcos alemanes en especie, mientras que DB AG aportó 64,975 millones de marcos alemanes en efectivo. La aportación en especie de THL, sobre todo camiones y otros medios de transporte, la vendió BahnTrans a THL Rheinkraft GmbH mediante contrato fechado el 15 de marzo de 1995; así que BahnTrans abonó en su cuenta el producto de esa venta. Según se puede leer en su informe de 1 de octubre de 1994, unos auditores de cuentas independientes verificaron el valor de la aportación de capital de THL y lo consideraron justo(16). El comportamiento de la empresa pública y de la privada fue, por lo tanto, bastante similar.
Instalaciones de expedición de mercancías
(52) La Comisión considera que la relación comercial entre DB AG y BahnTrans, en lo que al alquiler de las centrales y centros de transbordo se refiere, no encerraba ayuda estatal alguna. BahnTrans disponía de las instalaciones de expedición de mercancías a un precio equivalente al precio medio del mercado. DB AG se guía por consideraciones usuales en el mercado para establecer los precios y condiciones de los servicios que ofrecía(17). La Comisión examinó los acuerdos sobre las instalaciones de expedición de mercancías y comparó los precios y condiciones de DB AG con los del mercado.
(53) En lo que se refiere a la central de transportes de Colonia, DB AG la compró y luego la alquiló a BahnTrans a través de Deutsche Anlagen-Leasing, una empresa totalmente independiente de DB AG ya que no es propiedad de esta ni tiene vínculos de ningún otro tipo con ella(18). Las relaciones comerciales entre BahnTrans y DAL eran completamente normales y no hay motivo alguno para pensar en la posibilidad de una ayuda estatal.
(54) En el caso de las centrales de transportes de Regensburgo y Bremen, los precios del alquiler y la tasa de utilización, pagados antes de la firma de un contrato formal, correspondían a las condiciones del mercado. El tipo de interés aplicado es inferior en menos del 1 % al de las hipotecas de cinco calculado por el Deutsche Bundesbank. BahnTrans pagó esa tasa de utilización basada en el interés del capital sólo durante aproximadamente dos años y medio antes de firmar un contrato de alquiler. Debido al breve período de amortización, se puede justificar que el tipo de interés sea inferior al de una hipoteca de cinco años.
(55) También en el caso de la central de transportes de Karlsruhe el alquiler correspondía totalmente a las condiciones del mercado(19).
(56) En el caso del alquiler de los 16 centros de transbordo, DB AG actuó también como un inversor privado. Incluso propuso inicialmente un alquiler superior al practicado en el mercado y que por ello le era especialmente ventajoso. Tras negociaciones con BahnTrans, se fijó un montante correspondiente a las condiciones del mercado más un 10 % en beneficio de DB AG.
(57) Por lo tanto, los pagos que DB AG recibía de BahnTrans corresponden totalmente a lo que sería de esperar en el caso de una empresa privada que no trabaja en un sector reservado, aplica una política estructural y se guía por unas perspectivas a largo plazo(20).
Utilización del transporte por ferrocarril
(58) La Comisión llega a la conclusión de que el comportamiento de DB AG en cuanto a la utilización de su producto principal, el transporte por ferrocarril, por parte de su filial BahnTrans no ha supuesto ninguna ventaja no comercial para esta última. DB AG aceptó el uso cada vez menor del ferrocarril por parte de BahnTrans por motivos comerciales. Como se ha explicado, DB AG no pudo construir las 40 terminales de transporte combinado y conectarlas a través de servicios ferroviarios regulares. Si hubiese insistido en que BahnTrans utilizara el ferrocarril para el 70 % de sus transportes, esta no habría podido ofrecer a sus clientes un servicio tan rápido y fiable como las empresas de transporte por carretera competidoras. La empresa BahnTrans, que funcionaba bien, hubiese corrido así un gran riesgo. Por eso era determinante que BahnTrans pudiera elegir libremente el modo de transporte y ofrecer, así, unas prestaciones competitivas.
(59) El socio privado THL tampoco insistió en la utilización de sus activos destinados al transporte por carretera. El convenio exclusivo de un año redundaba en beneficio de BahnTrans, que podía recurrir a una red de transporte por carretera establecida y no correr el peligro de perder a THL Rheinkarft GmbH como subcontratista. Posteriormente hubo solo una obligación de primer recurso, que garantizaba a BahnTrans que siempre podría recurrir para sus servicios regulares a una empresa de transporte por carretera, siendo al mismo tiempo libre de aceptar una oferta mejor. DB AG y THL actuaban con flexibilidad en la organización de sus transportes en beneficio de su filial.
Absorción de personal
(60) DB AG se declaró dispuesta a asumir durante dos años la diferencia entre los salarios de los antiguos empleados de DB transferidos a BahnTrans y las remuneraciones normales en el sector privado. Debido a la importante diferencia de salarios, a DB AG le pareció normal actuar de esta manera por dos motivos: en primer lugar, para que sus empleados pudieran acostumbrarse con mayor facilidad al nuevo ambiente de trabajo y, en segundo lugar, para no imponer una carga a la nueva filial a la que no se habría visto sometida en el sector privado. DB AG ahorró así a BahnTrans durante un período unos costes extraordinarios fruto de que DB AG era una empresa pública y ofrecía a sus empleados unas condiciones especiales que no eran habituales en el sector privado. El objetivo de los acuerdos correspondientes era, pues, crear para BahnTrans, que se enfrentaba a una gran competencia, unas condiciones comerciales aceptables.
(61) También en este caso, DB AG se comportó como un inversor privado. Todo holding privado que no trabaja en un sector reservado, aplica una política estructural y se guía por unas perspectivas a largo plazo intenta garantizar que su filial recién creada empiece su actividad sin que le pesen en exceso las condiciones y acuerdos especiales que rigen en la empresa matriz cuando esas condiciones son una desventaja en el mundo comercial en que tiene que desenvolverse la filial.
Estrategia de mercado de BahnTrans
(62) La estrategia de mercado de BahnTrans no indica un comportamiento anticomercial. La Comisión observa que BahnTrans aplicó en muchos casos una política de precios muy agresiva. Pero esto parecía corresponder con el comportamiento general admitido en los años noventa en el sector del transporte alemán y que era fruto de la desregulación y los movimientos de concentración. En esta estrategia de mercado no hay indicios que apunten a que DB AG tuvo un comportamiento no comercial.
Reparto de los ingresos entre BahnTrans y DB AG
(63) El reparto de ingresos entre BahnTrans y DB AG se correspondía totalmente con las prácticas comerciales normales y no aportó una ventaja injusta a BahnTrans. Por lo general, los agentes de transportes que no efectúan ellos mismos los transportes tienen que contar con que aproximadamente el [...] % de su volumen de negocios total corresponde al pago a terceros de servicios de transporte. Como ya se ha expuesto en el considerando 32, es la práctica comercial habitual en el mercado. Durante los dos primeros ejercicios comerciales de BahnTrans, DB AG recibió incluso más de lo habitual en ese sector, a saber, el [...] %. El resto del tiempo que duró su participación en BahnTrans, las partes acordaron lo usual en el sector, es decir, el [...] %. A este respecto, DB AG se comportó totalmente como un inversor privado normal.
Inyecciones financieras de DB AG
(64) Tanto THL como DB AG, las empresas matrices de BahnTrans, transfirieron a esta un mismo importe después de un cambio de estrategia en 1997. Las dos empresas matrices impusieron ciertas condiciones para efectuar esa inyección de capital con el fin de garantizarse la seguridad necesaria y el beneficio para sus fines comerciales. La nueva estrategia, que exigía esas inyecciones de capital, ofreció a DB AG la posibilidad de deshacerse de las instalaciones de agrupación de cargas no rentables más rápido de lo planeado, por lo que se justificaba un desembolso monetario. La inyección de capital aportó a DB AG otras ventajas comerciales, ya que BahnTrans, como se ha expuesto en el considerando 27, estaba obligada a absorber un elevado número de trabajadores de DB AG y, como se ha señalado, debía asumir el coste correspondiente. La igualdad del montante de las inyecciones de capital de DB AG y THL, así como las medidas de DB AG para proteger sus intereses comerciales, indican claramente que DB AG se comportó en este caso como un inversor privado. No ofreció ninguna ventaja no comercial a BahnTrans.
VI. CONCLUSIONES
(65) Todas las relaciones comerciales examinadas muestran que DB AG se comportó en relación con su filial BahnTrans como un inversor privado normal. DB AG negoció o intentó negociar condiciones para el alquiler de las instalaciones de expedición de mercancías que eran más ventajosas que las del mercado. En los acuerdos sobre el personal, la actuación de DB AG mostró la preocupación del inversor comercial por que su filial pudiera desarrollar su actividad en condiciones de rentabilidad duradera. DB AG actuó, pues, como un inversor estratégico. Esta constatación está corroborada por el hecho de que la empresa privada THL, que es el otro propietario de las acciones, se comportara de manera similar en lo que se refiere a las inversiones de capital en BahnTrans, a su estrategia en el uso de sus activos (transporte por carretera) por parte de BahnTrans y a las inyecciones financieras. En el período comprendido entre octubre de 1994 y junio de 1998 no hubo ninguna ayuda estatal en las relaciones comerciales descritas anteriormente entre DB AG y BahnTrans.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las relaciones comerciales entre Deutsche Bahn AG y la empresa BahnTrans GmbH no contenían en el período comprendido entre septiembre de 1994 y junio de 1998 ayuda estatal alguna en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 7 de mayo de 2002.