Decisión de la Comisión
de 18 de julio de 2001
relativa a la ayuda a la formación ejecutada por Bélgica en favor de la compañía Sabena
[notificada con el número C(2001) 2350]
(Los textos en lenguas neerlandesa y francesa son los únicos auténticos)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2001/698/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Visto el Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los artículos citados(2) y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Mediante carta de 5 de agosto de 1997, Bélgica notificó a la Comisión un proyecto de ayuda a la formación (en lo sucesivo denominado "el proyecto") en favor de la compañía aérea Sabena y remitió información complementaria a la Comisión mediante cartas de 29 de septiembre de 1997, 2 de diciembre de 1997, 18 de enero de 1999, 24 de marzo de 1999 y 26 de mayo de 1999. Entre otras cosas, se desprende de dicha información que el proyecto ya había sido iniciado el 18 de noviembre de 1997.
(2) Mediante carta de 25 de octubre de 1999, la Comisión comunicó al Reino de Bélgica su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE en relación con la ayuda antes citada. Bélgica respondió a esta carta presentando sus observaciones mediante carta de 26 de noviembre de 1999.
(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó también en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.
(4) La Comisión recibió observaciones al respecto por parte de los interesados. Transmitió dichas observaciones a Bélgica el 27 de marzo de 2000 dándole la posibilidad de comentarlas, sin recibir ningún comentario por parte de Bélgica.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
(5) El proyecto abarcaba el período del 1 de marzo de 1997 al 31 de diciembre de 1998. Se refería a 522 empleados de la compañía: 122 empleados, 360 empleados y 40 empleados en los departamentos "Técnica", "Carga" y "Comercio y mantenimiento" de la empresa, respectivamente:
- En el departamento "Técnica", la sustitución de los aparatos Boeing 737 y A310 por aparatos A330, la uniformación de la flota con las de Swissair y Austrian Airlines, la integración completa de la electrónica y los ordenadores y la utilización creciente de materiales compuestos exigen una adaptación del personal y una polivalencia cada vez mayor de sus conocimientos.
- En el departamento "Carga", la ampliación de las tareas más directamente centradas en los clientes y una nueva organización de la actividad en el marco del acuerdo de cooperación con Swissair Cargo implican una mayor polivalencia del personal y una revisión de las calificaciones básicas.
- En el departamento "Comercio y mantenimiento", una parte del personal desempeñará funciones más complejas (agentes de venta, personal auxiliar de a bordo, agentes de facturación), lo que exige también una mayor polivalencia de los trabajadores afectados.
(6) La Oficina flamenca de colocación y formación, "Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB)" organiza y se hace cargo de las actividades de formación, que llevan a cabo íntegramente los servicios técnicos y de formación de Sabena en el aeropuerto de Bruselas, excepto las formaciones informáticas, lingüísticas, sociales y de comunicación, que tendrán lugar en las instalaciones de la VDAB.
(7) El coste del proyecto asciende a 64,116 millones de francos belgas (1,589 millones de euros), de los cuales 46538790 corresponden a 1997 y 17578352 a 1998. El coste se desglosa como figura a continuación:
SITIO PARA UN CUADRO
(8) El plan de financiación del proyecto prevé una intervención del Fondo Social Europeo cifrada en un 25,31 % en 1997 y un 29,65 % en 1998, en virtud del objetivo n° 4. El desglose de los años 1997 y 1998 figura a continuación:
SITIO PARA UN CUADRO
(9) No obstante, mediante carta de 26 de mayo de 1999, las autoridades belgas notificaron que el importe de los gastos efectivos del año 1997 era inferior al previsto al principio porque la realización del proyecto se había retrasado y se habían prorrogado varias acciones de formación previstas en 1998.
(10) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 del Tratado en relación con este asunto se justificaba en primer lugar por el hecho de que la medida en cuestión constituía una ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado porque contemplaba la concesión de fondos públicos a una empresa, afectaba a los intercambios entre Estados miembros y podía falsear la competencia. Además, la medida no podía acogerse a las excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado, porque el importe de las subvenciones públicas concedidas sobrepasaba el máximo de la intensidad de la ayuda que podía aceptar la Comisión en concepto de ayudas a la formación.
III. OBSERVACIONES DE BÉLGICA Y DE OTROS INTERESADOS
(11) En su respuesta de 26 de noviembre de 1999, las autoridades belgas comunicaron en primer lugar que los gastos reales de 1997 habían sido mucho más bajos de lo previsto y que no se había abonado la ayuda del Fondo Social Europeo a falta de la autorización de la Comisión Europea en lo relacionado con la competencia. Según las autoridades belgas, los costes totales reales del proyecto y el plan de financiación del proyecto en 1997 fueron en definitiva los siguientes:
SITIO PARA UN CUADRO
SITIO PARA UN CUADRO
(12) Las autoridades belgas añadieron que la suma de 1010061 francos belgas abonada en concepto de licencia pagada de estudios, es decir, 674594 francos asignados en concepto de pérdida de salario y 335467 francos en concepto de cotizaciones patronales, no constituye una ayuda estatal porque se trata de una medida general aplicable sin margen discrecional en todo el territorio belga. Concluyen que la ayuda pública máxima ascendería a 3289079 francos belgas en 1997 si la intensidad máxima de la ayuda no debiese superar el índice del 25 %. Puesto que los poderes públicos belgas habían aportado 1499489 francos, la contribución del Fondo Social Europeo se limitaría a 1789590 francos en 1997.
(13) Por lo que se refiere al año 1998, las autoridades belgas precisaron que el Fondo Social Europeo no había concedido ninguna ayuda para la ejecución del proyecto y que, no obstante, la VDAB había abonado una ayuda real de 10000 francos.
(14) Las compañías aéreas SAS y Lufthansa presentaron observaciones como partes interesadas. Ambas señalaron que Sabena era uno de sus principales competidores en Europa y que la ayuda en cuestión abonada por la región flamenca falseaba la competencia. Por consiguiente, pidieron a la Comisión que declarase la ayuda incompatible con el mercado común. Lufthansa recordó, además, que Sabena ya se había cogido a una importante ayuda estatal en 1991 y aludió al principio de "por primera y última vez" para justificar la denegación de cualquier nueva ayuda.
IV. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
(15) Según el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE y el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE, son incompatibles con el mercado común y con dicho Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros y entre las Partes contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(16) Hay que evaluar a la vista de estas disposiciones la parte de la financiación del proyecto subvencionada por la VDAB y los demás organismos públicos belgas en los años 1997 y 1998.
(17) Según lo dispuesto en las disposiciones antes citadas, se entenderán por "ayudas estatales" las ayudas otorgadas por las autoridades centrales, regionales o locales de un Estado miembro o por organismos públicos o privados que éste instituye o designa para que administren la ayuda(4). En este caso, no cabe duda de que la VDAB y los demás organismos públicos belgas participantes en la financiación del proyecto se han instituido con el fin de administrar las ayudas a la formación profesional concedidas por la región flamenca o el Estado belga.
(18) Además, las medidas de financiación del proyecto afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros por beneficiar a una sociedad cuya actividad de transporte aéreo, que afecta directamente por su naturaleza a los intercambios comerciales, abarca a la mayoría de los Estados miembros que pertenecen al EEE, sobre todo desde la entrada en vigor, el 1 de enero de 1993, de los Reglamentos (CEE) n° 2407/92(5), (CEE) n° 2408/92(6), (CEE) n° 2409/92(7) del Consejo, ("tercer paquete aéreo") por los que se liberaliza el mercado comunitario de la aviación civil. Esta financiación pública también falsea la competencia puesto que sólo se concede a una única empresa que compite directamente dentro del mercado común con otras compañías aéreas comunitarias.
(19) Además, el proyecto no corresponde a una acción de formación con el carácter de una "medida general" por haberlo elaborado una región concreta de un Estado miembro y porque la región flamenca y la VDAB disponen, en las operaciones de formación de este tipo, de un determinado poder discrecional en cuanto a la elección de las empresas beneficiarias(8). Así, según las informaciones proporcionadas por las autoridades belgas, la intervención financiera de los organismos públicos de formación profesional estaba sometida en primer lugar en este caso concreto a la condición de que Sabena fuese reconocida por la región flamenca como una empresa en dificultades con arreglo a las disposiciones del artículo 4 del Decreto ministerial flamenco de 14 de febrero de 1994(9). Este reconocimiento, que supone una consulta previa del comité de gestión de VDAB, no parece en absoluto automático, como señalaron las autoridades belgas en su carta a la Comisión de 24 de marzo de 1999. Además, todas las empresas reconocidas como empresas en dificultades no se benefician de una financiación pública de sus acciones de formación en condiciones idénticas en la medida en que, tal como indicaron las autoridades belgas en su carta de 26 de mayo de 1999, no existe en Flandes una conexión automática entre la concesión de una ayuda a la formación y el reconocimiento de que una empresa se encuentra en situación difícil.
(20) En estas condiciones, la financiación del proyecto por la VDAB y otros organismos públicos belgas en el marco del fondo sectorial de Sabena para los grupos de riesgo, excluida la financiación en virtud de las licencias pagadas de estudios, constituye una ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado y el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE.
(21) No obstante, este análisis no es válido para la parte de la financiación del proyecto que corresponde a la licencia pagada de estudios. En efecto, como especifican las autoridades belgas en su respuesta de 26 de noviembre de 1999, la licencia pagada de estudios se incluye en el régimen general aplicable en todo el territorio belga para todos los sectores de la economía, que prevé la concesión de un crédito de horas a los trabajadores que deseen seguir, a petición personal, una determinada formación, durante el horario de trabajo o después de éste. Todas las solicitudes dan automáticamente acceso a la licencia pagada de estudios y las autoridades competentes, es decir el Ministerio Federal de Empleo y Trabajo, no disponen a este respecto de ningún poder discrecional. Se desprende de ello que el régimen belga de licencia pagada de estudios debe considerarse una medida general y que las sumas pagadas a este respecto no son una ayuda estatal con arreglo a las disposiciones citadas.
(22) Al ejecutar la acción de formación notificada antes de que hubiera una decisión de la Comisión, el Gobierno belga incumplió las obligaciones que le corresponden en virtud del apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
(23) Así pues, ha de estudiarse la cuestión de la compatibilidad de esta ayuda conforme a los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado y del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE. A este respecto y contrariamente a lo aducido por la compañía Lufthansa en sus observaciones como parte interesada, la circunstancia de que Sabena haya recibido una ayuda a la reestructuración en 1991 no supone impedimento alguno para que pueda acogerse a una de las excepciones previstas por los apartados 2 y 3 en la medida en que el principio aducido de "por primera y última vez" sólo puede aplicarse a las ayudas a la reestructuración.
(24) Las disposiciones de las letras a), b) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y de las letras a), b) y c) del apartado 2 del artículo 61 del Acuerdo EEE no son aplicables al asunto que nos ocupa.
(25) Las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE contemplan excepciones en favor de las ayudas destinadas a fomentar o facilitar el desarrollo de determinadas regiones. La ayuda en cuestión no puede acogerse a estas disposiciones porque el municipio de Zaventem, afectado por la acción de formación, no puede acogerse a ayudas regionales.
(26) Las disposiciones de las letras b) y d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y del artículo 61 del Acuerdo EEE tampoco pueden aplicarse en este caso porque la medida no tiene por objeto ni fomentar la realización de un proyecto europeo ni poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro ni promover la cultura o la conservación del patrimonio.
(27) La excepción contemplada en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y en la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE aplicable a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común podría aplicarse en este caso porque la Comisión se funda en esta excepción para autorizar dentro de determinados límites y bajo determinadas condiciones las ayudas a la formación profesional.
(28) En su carta enviada el 25 de octubre de 1999 a las autoridades belgas para informarles de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la Comisión indicó que se proponía aplicar las Directrices sobre ayudas a la formación de noviembre de 1998(10). Estas Directrices fueron sustituidas posteriormente por el Reglamento (CE) n° 68/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas a la formación(11). Sin embargo, en este asunto, las normas aplicables son idénticas y da lo mismo aplicar las Directrices de noviembre de 1998 o el Reglamento (CE) n° 68/2001.
(29) Este planteamiento favorece al proyecto notificado puesto que el marco jurídico anterior a 1998 excluía las posibilidades de exención de las ayudas a la formación de conformidad con las disposiciones de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE. En efecto, la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los antiguos artículos 92 y 93 del Tratado CE y del artículo 61 del acuerdo EEE a las ayudas estatales en el sector de la aviación, publicada en diciembre de 1994, reserva en su capítulo V.2 el beneficio de esta exención a las ayudas estatales a la reestructuración(12). En cuanto a las ayudas a la formación, la Comunicación de diciembre de 1994 debe considerarse a la vista de las Directrices sobre ayudas a la formación de noviembre de 1998 y del Reglamento (CE) n° 68/2001.
(30) El transporte aéreo entra en el ámbito de aplicación de las Directrices porque éstas contemplan explícitamente este sector de actividad (punto 18 de las Directrices). Además, las subvenciones en cuestión pueden acogerse a la excepción prevista por las Directrices puesto que se trata de medidas destinadas a facilitar la adaptación de los trabajadores de una empresa a cambios estructurales o tecnológicos (punto 5 de las Directrices) y que se refieren a una formación impartida por la compañía Sabena misma o por la VDAB, centro de formación público (punto 19 de las Directrices).
(31) No obstante, es necesario garantizar que el importe de las subvenciones públicas concedidas como ayudas no sobrepase el límite máximo de la intensidad de ayuda que puede aceptar la Comisión. En este proyecto, la intensidad admisible es del 25 % en la medida en que se trata de una acción de formación específica relativa a una gran empresa fuera de una región asistida (punto 32 de las Directrices). Además, los costes subvencionables se definen precisamente en el punto 30 de las Directrices como sigue:
1) costes del personal docente,
2) gastos de desplazamiento del personal docente y de los beneficiarios de la formación,
3) otros gastos corrientes (materiales, suministros, etc.),
4) amortización de los instrumentos y equipos en proporción a su utilización exclusiva para el proyecto de formación de que se trate,
5) costes de servicios de asesoría en relación con la acción de formación,
6) costes de personal de los participantes en el proyecto de formación, hasta un importe equivalente al total de los demás costes subvencionables indicados en los anteriores puntos 1 a 5. A este respecto, sólo pueden tenerse en cuenta las horas en las que los trabajadores han participado realmente en la formación, una vez deducidas las horas productivas o su equivalente.
En el caso que nos ocupa, los costes subvencionables corresponden a la suma de los costes del personal docente y de los costes de personal de los participantes en el proyecto de formación dentro del límite de los costes de personal docente, ya que los demás costes subvencionables son nulos (gastos de desplazamiento, otros gastos corrientes, amortizaciones, servicios de asesoría). Así pues, ascienden a 11600236 francos belgas en el año 1997, según los datos proporcionados por las autoridades belgas en su carta de 26 de noviembre de 1999, y a 15300000 francos belgas en el año 1998, según esas mismas autoridades, esto es, unos costes subvencionables totales de 26900236 francos belgas en todo el período de dos años. Por consiguiente, el importe máximo de las contribuciones públicas que pueden asignarse al proyecto en forma de ayudas se fija en 6725059 francos belgas con una intensidad admisible del 25 %. Ahora bien, de los datos notificados por las autoridades belgas y de la información contenida en su carta de 26 de noviembre de 1999 se desprende que la financiación pública del proyecto en forma de ayuda asciende a 4019039 francos belgas, habida cuenta de la limitación de la intervención del FSE a 2509550 francos belgas en el año 1997, de la renuncia a la intervención del FSE en el año 1998, de una limitación a 1246319 francos belgas y 253170 francos belgas de los importes aportados respectivamente por la VDAB y el fondo sectorial Sabena en 1997, de una participación de la VDAB de 10000 francos belgas en 1998 y, como ya se ha indicado, de la falta de carácter de ayudas estatales de las sumas aportadas en virtud de licencias pagadas de estudios. Por consiguiente, la Comisión no plantea objeciones contra la financiación del proyecto, que puede acogerse a la excepción contemplada en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y en la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE en relación con las ayudas a la formación.
V. CONCLUSIONES
(32) La Comisión concluye que Bélgica, contraviniendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado, ha ejecutado ilegalmente el proyecto de ayuda a la formación en favor de la compañía aérea Sabena, que notificó a la Comisión el 5 de agosto de 1997. Sin embargo, habida cuenta de las modificaciones introducidas en el plan de financiación, que Bélgica expone en su carta de 26 de noviembre de 1999, dictamina que este proyecto es compatible con el mercado común.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda a la formación concedida a la compañía aérea Sabena, notificada a la Comisión el 5 de agosto de 1997 y ejecutada por Bélgica como se indica en su carta de 26 de noviembre de 1999, es compatible con el mercado común en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Bélgica.
Hecho en Bruselas, el 18 de julio de 2001.