ROZHODNUTÍ KOMISE
o 19. července 2006
opatření, které Nizozemsko učinilo ve prospěch VAOP
(oznámeno pod číslem dokumentu C(2006)3224)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/949/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany v souladu s uvedenými články k podání připomínek (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1 ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 12. června 2002, který byl zaregistrován dne 17. června 2002, obdržela Komise stížnost na čtyři údajně protiprávní podpůrná opatření pro Vereniging van Aanbieders van Oud Papier (Sdružení dodavatelů papírového odpadu), dále jen „sdružení VAOP“, a to na částečné osvobození od daně z příjmu právnických osob a daně z přidané hodnoty, na poskytnutí půjčky od Bank Nederlandse Gemeenten (Banky nizozemských obcí), dále jen „BNG“, jakož i na poskytnutí půjčky ve formě podřízeného dluhu od několika obcí. Dopisy ze dne 30. července 2002 a 6. prosince 2002 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisy ze dne 10. října 2002 a 10. února 2003. Dne 29. dubna 2003 se uskutečnila schůzka mezi stěžovatelem a útvary Komise. Dopisem ze dne 5. května 2003 sdělil stěžovatel Komisi, že hodlá od nizozemských orgánů získat více informací o celé věci a na jejich základě pak svou žádost upřesní na určitá opatření.
(2)
Dopisem ze dne 13. září 2004 poskytl stěžovatel doplňující údaje a oznámil, že chce stížnost omezit na půjčku poskytnutou sdružení VAOP bankou BNG. Na základě této nové informace požádala Komise dopisem ze dne 21. října 2004 nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly dne 17. prosince 2004 poskytnuty. Dne 3. května 2005 sdělila Komise Nizozemsku, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy týkající se půjčky poskytnuté bankou BNG a půjčky přiznané zúčastněnými obcemi.
(3)
Poté, co nizozemské orgány dvakrát požádaly o prodloužení lhůty, v níž měly reagovat na rozhodnutí o zahájení šetření, sdělily nakonec svou reakci dopisem ze dne 29. srpna 2005. Dne 9. listopadu požádala Komise o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisem ze dne 8. prosince 2005. Elektronickou zprávou ze dne 4. května 2006 požádala Komise znovu o informace; tato zpráva byla zodpovězena dopisy ze dne 2. června 2006 a 19. června 2006.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního šetření bylo zveřejněno dne 30. září 2005 v Úředním věstníku (2). Dne 28. října 2005 oznámil stěžovatel své připomínky k tomuto rozhodnutí a požádal Komisi, aby k nim připojila shora uvedené dopisy ze dne 12. června 2002 a 13. září 2004 a zprávu ze schůzky ze dne 29. dubna 2003 a považovala dopisy za nedílnou součást poznámek. Nedůvěrná verze obou dopisů byla dne 24. listopadu 2005 zaslána Nizozemsku; Nizozemsko odpovědělo dopisem ze dne 16. prosince 2005.
(5)
Dopisem ze dne 28. října 2005 obdržela Komise připomínky k rozhodnutí o zahájení šetření od údajného příjemce, sdružení VAOP, které tímto také požádalo o schůzku. Tato schůzka se uskutečnila dne 31. ledna 2006. Dopisem ze dne 27. března 2006 poskytlo sdružení VAOP další informace k doplnění připomínek vyjádřených na schůzce.
2 POPIS
2.1 Příjemce
(6)
Sdružení VAOP bylo zřízeno počátkem devadesátých let několika nizozemskými obcemi. Jedná se o neziskové družstvo s ručením omezeným, které nabízí svým členům určité služby za co nejvýhodnějších podmínek. Cílem sdružení VAOP je konkrétně optimální sběr, prvotní zpracování (třídění/lisování) a prodej papírového odpadu pocházejícího z území zúčastněných obcí, které jsou členy tohoto družstva. Tyto činnosti se později rozšířily o sběr odpadního skla a dalšího odpadu pro recyklaci.
(7)
Sdružení VAOP není zcela vertikálně integrovaným podnikem. Organizuje výhradně uvedené činnosti pro své členy a zadává provozní činnosti, jako přepravu odpadu, z větší části jiným podnikům. Proto mělo sdružení v roce 2002 pouze 20 zaměstnanců a obrat 27,5 milionu EUR. Sdružení VAOP účtuje orgánům místní samosprávy náklady za sběr a prvotní zpracování papírového odpadu pro recyklaci, který pochází z území daných obcí, ale také jim odvádí příjmy z prodeje recyklovatelného odpadu výrobcům recyklovaných materiálů (například recyklovaného papíru).
(8)
Nizozemské daňové orgány nepovažují sdružení VAOP za státní instituci.
(9)
Prvním zřízeným subjektem bylo družstvo s ručením omezeným Coöperative Vereniging VAOP B.V. V průběhu let založil tento mateřský podnik různé dceřiné podniky, kam umístil provozní část svých činností. Tyto dceřiné podniky jsou společnostmi s ručením omezeným. Komise bude všechny tyto podniky vyšetřovat jako skupinu tvořící jediný hospodářský subjekt („sdružení VAOP“), protože mateřský podnik má ve všech dceřiných podnicích většinový podíl. Dceřiné podniky jsou zahrnuty do konsolidované účetní závěrky mateřského podniku. Navíc má BNG, největší věřitel sdružení VAOP, uzavřenou úvěrovou smlouvu pouze se skupinou, a ne s každým podnikem zvlášť, ačkoli jsou v této smlouvě stanoveny úvěrové limity také na úrovni některých dceřiných podniků. Konečně ve smlouvě se hovoří o vzájemném ručení mezi různými podniky ve skupině: každý podnik je vůči BNG odpovědný za dluhy ostatních podniků ve skupině.
2.2 Trh
(10)
Činnosti sdružení VAOP prodělaly v devadesátých letech silný růst. Tržní podíl sdružení dosahoval v prvních letech tohoto desetiletí 25 až 30 % nizozemského trhu se sběrem starého papíru. Sdružení VAOP je vedle toho významným hráčem na trhu se zpracováním papírového odpadu (třídění/lisování). Kromě toho vstoupilo sdružení VAOP na nizozemský trh s odpadním sklem, kde se stalo jednou z předních společností na trhu. Některé podniky, které na těchto trzích působí, jsou dceřinými společnostmi zahraničních podniků.
(11)
Ačkoli jsou orgány místní samosprávy v Nizozemsku povinny ze zákona provádět separovaný sběr papírového odpadu a nabízet jej k recyklaci na trhu, není způsob, jakým se mají tyto činnosti provádět, nijak upraven. Proto většina nizozemských obcí organizuje veřejná výběrová řízení, aby tyto činnosti zadala. V těchto výběrových řízeních sdružení VAOP přímo soutěžilo s podniky ze soukromého sektoru, které taktéž nabízely tyto služby (3). Sdružení VAOP se snažilo také získat nové členy tím, že oslovovalo obce a navrhovalo jim, aby se přidružily ke sdružení. V těchto případech lze sdružení VAOP považovat také za konkurenta podniků ze soukromého sektoru (4), které se snaží získat tytéž zákazníky.
2.3 Dvě opatření
(12)
Zaprvé poskytla banka BNG v březnu 1998 sdružení VAOP úvěr ve výši 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR) („první opatření“). Konsolidovaná rozvaha sdružení VAOP ze dne 31. prosince 1997 vykázala vlastní jmění ve výši 0,8 milionu NLG (0,4 milionu EUR) a celková částka rozvahy činila 17,3 milionu NLG (7,9 milionu EUR). O rok později, po poskytnutí úvěru, činila výše vlastního jmění 0,09 milionu NLG (0,04 milionu EUR) a celková částka rozvahy 29,1 milionu NLG (13,2 milionu EUR).
(13)
Za druhé souhlasily orgány místní samosprávy v průběhu roku 2001 s tím, že se část částek, které jim sdružení VAOP jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo, převede na úvěr ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) („druhé opatření“). Sdružení VAOP utrpělo na konci roku 2000 těžké ztráty po úpadku jednoho ze svých dceřiných podniků. Dne 31. prosince 2000 vykázaly konsolidované účetní závěrky sdružení VAOP zápornou výši vlastního jmění 3,4 milionu NLG (1,5 milionu EUR). K témuž datu činila celková částka rozvahy 32,1 milionu NLG (14,5 milionu EUR). Vzhledem k tomu, že největší věřitel sdružení VAOP, banka BNG, si vyhradil zástavní práva na téměř všechna aktiva, bylo možné tento nekrytý úvěr považovat za půjčku podřízenou pohledávkám BNG. Proto se také nazvala „podřízený dluh“.
3 DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO ŠETŘENÍ
(14)
Komise zahájila formální šetření, neboť pochybovala o tom, zda by běžný investor v tržní ekonomice zavedl první opatření. Komise připomněla, že sdružení VAOP v tu chvíli nemělo téměř žádné vlastní jmění. Navíc se rozsah nového úvěru zdál mimořádně velký ve srovnání s celkovou částkou rozvahy dlužníka. Zkrátka riziko tohoto úvěru by bylo pro běžného investora v tržní ekonomice příliš vysoké.
(15)
Co se týče druhého opatření, pochybovala Komise o tom, zda by věřitel působící za normálních tržních podmínek souhlasil s tím, aby se jeho pohledávka převedla na takovýto podřízený dluh. Taková půjčka přeci zjevně zahrnovala veliké riziko, protože podnik byl ve špatné finanční situaci a banka BNG vytvořila k veškerým aktivům zástavní právo. Konečně Komise pochybovala o tom, zda by věřitel v tržní ekonomice nepožadoval vyšší úroky.
(16)
V důsledku toho se Komise domnívala, že tato dvě opatření mohla představovat státní podporu ve prospěch sdružení VAOP, která je podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy zakázaná.
4 PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(17)
Komise obdržela od stěžovatele následující připomínky. Co se týče prvního opatření, prohlásil, že obecnou politikou a stálou praxí BNG je nabízet finanční produkty státním institucím a institucím spojeným se státními orgány za netržních podmínek. Poté analyzoval objem vlastního jmění sdružení VAOP a vyvodil z toho závěr, že struktura rozvahy nebyla zdaleka zdravá. Byl v ní značný nedostatek vlastního jmění. Stěžovatel poukázal také na velký objem dluhů. Za těchto okolností umožnil úvěr poskytnutý BNG sdružení VAOP, aby své aktivity navzdory nedostatku vlastního jmění dále rozšiřovalo, a to za nízké náklady. Stěžovatel mínil, že tak riskantní úvěr by soukromá banka neposkytla, a že proto tento úvěr představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(18)
Stěžovatel též výslovně prohlásil, že vzhledem k tomu, že se finanční situace sdružení VAOP v průběhu let nezlepšovala, neměla banka BNG tento podnik nadále financovat.
(19)
Co se týče druhého opatření, poukázal stěžovatel na to, že tento podřízený dluh obsahoval velmi vysoké riziko vzhledem k velikému objemu dluhů sdružení VAOP, které by v případě úpadku byly umořovány jako první. Výnos z půjčky nedostačoval k tomu, aby toto riziko vykompenzoval. Půjčka proto taktéž představuje státní podporu.
(20)
Komise obdržela od údajného příjemce, sdružení VAOP, následující připomínky. V souvislosti s prvním opatřením tvrdilo sdružení VAOP, že šlo o čistě komerční transakci, která byla v souladu se zásadami tržního investora. Sdružení VAOP připomnělo, že bylo též v kontaktu s několika soukromými bankami, které mu nabídly financování za podmínek, jež se příliš nelišily od podmínek nabízených BNG. Sdružení VAOP předložilo opis podepsané nabídky financování od [soukromé banky] (5) ze dne 7. ledna 1998.
(21)
Ohledně druhého opatření sdružení VAOP prohlásilo, že s obcemi takzvaný podřízený dluh uzavírat nemuselo. Na základě stanov a dodavatelských smluv s obcemi nebylo sdružení VAOP povinno platit dodavatelům starého papíru víc, než mu dovolovalo jeho likvidní postavení. Navíc sdružení VAOP bylo oprávněno uložit svým členům povinnost formou „ročního příspěvku“, jímž mohly být kryty provozní náklady nebo mohl být považován za rizikový kapitál. Vedení sdružení VAOP rozhodlo vytvořit pohledávku zúčastněných obcí, což byla možnost, kterou zahrnovala i dohoda s obcemi.
5 PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKA
(22)
V souvislosti s prvním opatřením prohlásilo Nizozemsko, že poskytnutí úvěru bankou BNG nelze přičítat státu. Nizozemské orgány zdůraznily, že BNG je akciovou společností. Uznaly sice, že akcie BNG jsou zcela vlastnictvím státu, provincií a místních samospráv a že někteří členové dozorčí rady jsou jmenováni těmito orgány, avšak zároveň připomněly, že tato dozorčí rada se nezabývá běžnými komerčními aktivitami banky, které spadají pod zodpovědnost vedení. Stanovy neobsahují žádná ustanovení, na jejichž základě by se vedení mělo při nabízení finančních produktů řídit vodítkem dozorčí rady. Ba co víc, neexistuje ustanovení, které by předepisovalo konzultaci nebo souhlas dozorčí rady v souvislosti s poskytnutím dotyčného úvěru; to je výhradně odpovědnost vedení. Na závěr nizozemské orgány zdůraznily, že neexistují žádné jiné prvky, z nichž by bylo možné vyvozovat, že tato konkrétní transakce má být přičtena státu.
(23)
Nizozemsko též výslovně prohlásilo, že i kdyby bylo úvěr možné státu připisovat, byly by jeho podmínky přijatelné pro investora v tržní ekonomice. Uznalo sice, že vyšší jmění by bylo na místě, avšak riziko ztráty bylo pro BNG díky různým zárukám omezené, zejména díky prvnímu zástavnímu právu na obchodní pohledávky sdružení VAOP, které mělo činit 100 % objemu úvěru. Dále poukázalo na to, že úvěr byl poskytnut ve chvíli, kdy podnik nebyl v potížích a skýtal příznivé vyhlídky. Tehdy se nedalo předpokládat žádné vážné zhoršení finanční situace.
(24)
Co se týče druhého opatření, připomnělo Nizozemsko, že sdružení VAOP je neziskovým subjektem, které čisté výnosy z prodeje recyklovatelného odpadu sebraného na území jeho členů převádí na tyto členy. Začátkem roku 2001 se sdružení VAOP rozhodlo vzhledem k povážlivé finanční situaci v důsledku úpadku jednoho z dceřiných podniků, který byl činný v oblasti recyklace skla, že malou část z příjmů z roku 2000 z prodeje odpadu nevyplatí zúčastněným obcím (6), nýbrž tuto částku převede na půjčku ve formě podřízeného dluhu na dobu pěti let. Tehdy banka BNG pohrozila, že bez doplňujícího jmění, například ve výši tohoto podřízeného dluhu, nebude pokračovat ve financování sdružení VAOP, což by vedlo k jeho úpadku. Zaprvé Nizozemsko prohlásilo, že sdružení VAOP nebylo na základě stanov ani dohod se zúčastněnými obcemi povinno tuto částku ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) zúčastněným obcím vyplácet, neboť překračovala prostředky, jimiž podnik disponoval. Přesto se sdružení VAOP rozhodlo, že na tuto částku vytvoří obcím pohledávku za podnikem formou úročené půjčky. Zadruhé Nizozemsko poznamenalo, že z hlediska orgánů místní samosprávy byl převod části jejich pohledávek na půjčku příznivější alternativou než úpadek. Vždyť orgány místní samosprávy měly v tom okamžiku za sdružením VAOP nekryté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,59 milionu EUR). Nizozemské orgány vypočítaly, že obce by v případě úpadku vymohly zhruba 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR), tudíž by utrpěly čistou ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2,05 milionu EUR). Obce se proto chovaly jako věřitelé v tržní ekonomice tím, že souhlasily s převodem částky ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) pohledávek za sdružením VAOP na půjčku, díky čemuž mohlo sdružení VAOP pokračovat ve své činnosti a být si jisto, že BNG ho bude nadále financovat.
6 POSOUZENÍ
6.1 Přítomnost podpory
(25)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy stanoví, že „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem.“
(26)
Podle jurisdikce Soudního dvora Evropských společenství (7)„(…) vyplývá ze zásady rovného zacházení s veřejným a soukromým sektorem to, že není považováno za státní podporu, když stát za okolností dohodnutých za běžných podmínek poskytne přímo či nepřímo podniku kapitál (…). Taktéž podle ustálené jurisdikce je tedy třeba posuzovat, zda by bylo možné soukromého investora co do objemu srovnatelného s orgány spravujícími státní sektor za srovnatelných okolností přimět k tomu, aby provedl stejně velký vklad kapitálu (…), mimo jiné s přihlédnutím k informacím dostupným v době tohoto vkladu a k očekávanému vývoji.“
(27)
Aby bylo možné určit, zda přiznání úvěru BNG představuje podporu, musí Komise zjistit, zda tato transakce respektuje zásadu soukromého investora v tržní ekonomice, jak ji definoval Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku.
(28)
Na žádost Komise poskytly nizozemské orgány vedle opisu smlouvy o finančních službách z března 1998 také kopii interních dokumentů BNG, v nichž je popsán každý krok rozhodovacího procesu, který vedl k poskytnutí úvěru sdružení VAOP: návrh účetního oddělení ze dne 21. ledna 1998, doporučení posuzovatele úvěrových rizik ze dne 22. ledna 1998 a kladné rozhodnutí úvěrové komise ze dne 26. ledna 1998. Z nich vyplynulo, že banka BNG identifikovala a analyzovala rizika spojená s dotyčným úvěrem, včetně rizika velmi malého jmění. Na základě výsledků této analýzy udělila banka BNG sdružení VAOP nízký rating („C-“). Jako protiváhu zjištěných rizik se banka BNG rozhodla uložit přísné podmínky a požadovat rozsáhlé záruky. Banka BNG mimo jiné požadovala od všech stran (sdružení VAOP a jeho dceřiných podniků), aby jednotlivě zodpovídaly za dluhy ostatních stran ve skupině („stanovení spoludlužnictví všech stran smlouvou o finančních službách“). Velmi významné je, že banka BNG si také vytvořila zástavní právo na různé obchodní pohledávky sdružení VAOP. Sdružení VAOP muselo BNG měsíčně předkládat seznam zástavních práv k obchodním pohledávkám, jejichž hodnota měla činit nejméně 100 % bankou poskytnuté částky. Úvěrová komise rozhodla, že úvěr lze poskytnout, pokud budou tyto podmínky a záruky ve prospěch BNG zahrnuty do úvěrové smlouvy. Nová úvěrová smlouva zahrnovala také stávající úvěr ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR). Tato nová smlouva zvýšila potencionální pohledávku BNG za sdružením VAOP ze stávajícího maxima ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR) na 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR). Čistý nárůst proto činil 11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR).
(29)
Tyto dokumenty ukazují, že banka BNG prováděla úvěrové aktivity běžným způsobem podle svých obvyklých postupů a požadovala za poskytnutí úvěru rozsáhlé záruky.
(30)
Komise také konstatuje, že [...] (8) v lednu 1998 navrhla, že sdružení VAOP přizná úvěr. Ten měl být poskytnut vedle stávajícího, bankou BNG poskytnutého úvěru ve výši 5 milionů NLG. Částka financování, kterou nabídla [...] - 7,3 milionu NLG (3,3 milionu EUR) - je sice nižší než doplňující financování, které nakonec nabídla banka BNG (11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR)), ovšem přesto představuje jeho značnou část. Úrokové sazby (125 a 150 bazických bodů), které [...] ve svém návrhu nabízela, byly nižší než úrokové sazby platné pro podniky v potížích nebo pro pořízení vlastního jmění. Z toho vyplývá, že soukromá banka, navzdory pochybám, které Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení formálního šetření, by bývala souhlasila s poskytnutím rozsáhlého úvěru sdružení VAOP i přes jeho velmi malé vlastní jmění (9).
(31)
Komise porovnala úrokovou sazbu úvěru BNG se sazbou, kterou navrhovala [...] (10). Úrok vypočítaný bankou BNG je o něco nižší než úrok [...]. Zaprvé Komise taktéž konstatuje, že banka BNG měla (a stále má) velmi nízké provozní náklady, mnohem nižší než [...] (11). Zadruhé byly do úvěrové smlouvy mezi BNG a sdružením VAOP zahrnuty různé provize za uzavření v případě, že by se sdružení VAOP skutečně odvolávalo na určité úvěrové možnosti. V návrhu [...] placení takovýchto provizí za uzavření výslovně nestálo. Konečně je pravděpodobné, že banku BNG návrh [...] podnítil k tomu, aby sama (v mezích svých zásad poskytování úvěru a pod podmínkou, že jí budou dány značné záruky) učinila co nejlepší návrh, aby neztratila činnosti stávajícího zákazníka, který měl šanci své aktivity rozšířit, což tehdy vypadalo rozumně. Vzhledem k výše uvedenému vyvozuje Komise závěr, že banka BNG, ač poskytla prostředky za nižší úroky, než jaké nabídla soukromá banka, se chovala jako investor v tržní ekonomice, když tento úvěr v roce 1998 poskytla. Úvěr proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(32)
Stěžovatel také předpokládá, že věřitel v tržní ekonomice by ve financování sdružení VAOP v následujících letech nepokračoval vzhledem ke špatné finanční situaci podniku tou dobou. Proto Komise zkoumala, jak banka BNG zacházela se zhoršením finančního postavení sdružení VAOP.
(33)
V roce 1999, když se zhoršila finanční situace VAOP Glas B.V. a REVA, sestavila banka BNG novou smlouvu, která byla podepsána dne 9. července 1999. Zaprvé byly záruky rozšířeny o zástavní právo na inventář, zařízení a ostatní podnikové prostředky. Zadruhé bylo dohodnuto přísné prověření měsíčně sestavovaného seznamu pohledávek zatížených zástavním právem. Zatřetí nebylo možné přiznávat žádné pevné peněžní půjčky na investice do dlouhodobých aktiv. Financování mělo probíhat prostřednictvím krátkodobých úvěrů, takzvaných úvěrů k překonání pokladního schodku. Začtvrté se zvýšila cena úvěru.
(34)
Posléze byla po úpadku podniku REVA v říjnu 2000 sestavena nová smlouva, která byla podepsána dne 19. ledna 2001. Úvěr byl snížen na 13,2 milionu NLG (6 milionů EUR) (skutečná výše úvěru sdružení VAOP činila v tu chvíli 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR)) a měl být dále redukován podle určitého časového rozvrhu. Na částku, o kterou by byl úvěrový limit překročen, měl být použit 3 % sankční úrok. Zároveň došlo k dalšímu rozšíření záruk. Banka BNG vypočítala na základě likvidační hodnoty aktiv sdružení VAOP, že by její ztráta mohla činit až 5,8 milionu NLG (2,6 milionu EUR) z celkové pohledávky ve výši 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR). V září 2002 byla uzavřena nová smlouva, přičemž byl změněn předchozí časový rozvrh redukce rozsahu úvěru.
(35)
Z předchozího popisu vyplývá, že banka BNG jednoduše nemohla přestat s financováním sdružení VAOP, jakož ani požadovat okamžité splacení půjčené částky. To by totiž způsobilo úpadek sdružení VAOP, který by vedl ke značným ztrátám pro BNG. Banka BNG tehdy zvažovala tuto potencionální ztrátu se šancí na ozdravení sdružení VAOP. Vzhledem ke stabilitě hlavních činností sdružení VAOP (papírový odpad) a schopnosti podniku vytvářet peněžní tok se banka BNG rozhodla, že podnik nenechá jít do úpadku a bude pokračovat v jeho financování. Komise nezjistila žádná zjevná pochybení v tomto posouzení ani v rozhodnutí, které z něho vyplynulo. Stěžovatel neuvedl žádné přesvědčivé prvky, z nichž by vyplývalo, proč by toto rozhodnutí pro soukromou banku nebylo přijatelné.
(36)
Po vyvození závěrů je Komise toho názoru, že při vystupování BNG v této věci byla dodržena zásada věřitele v tržní ekonomice, a proto se nejedná o státní podporu ve prospěch sdružení VAOP.
(37)
Komise nezaujme žádné stanovisko v souvislosti s tím, zda lze úvěr poskytnutý BNG připisovat státu, vzhledem k tomu, že toto opatření, i kdyby jej bylo možné připisovat státu, by nepředstavovalo s přihlédnutím k výše uvedeným závěrům státní podporu. Dále nemůže Komise zaujmout stanovisko k otázce, zda jsou všechny úvěry BNG v ostatních věcech v souladu se zásadou soukromého investora v tržní ekonomice, a proto se k této otázce nevyjádří.
(38)
Začátkem roku 2001 nebylo sdružení VAOP ve stavu vrátit zúčastněným obcím ony 3 miliony NLG (1,3 milionu EUR), které jim jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo. Sdružení VAOP nedisponovalo dostatkem likvidních prostředků. Navíc banka BNG od sdružení VAOP požadovala jako podmínku pokračování financování kladné záruční jmění, definované jako vlastní jmění, plus provize, plus dlouhodobé půjčky ve formě podřízeného dluhu. Vrácení této částky by proto způsobilo úpadek podniku. Komise konstatuje, že obtížná finanční situace byla způsobena zejména jednorázovou událostí, úpadkem společnosti REVA v roce 2000. Sdružení VAOP do tohoto podniku, který se zabýval zpracováním odpadního skla, investovalo.
(39)
Komise poukazuje na to, že obce měly za sdružením VAOP čisté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR) (12). Tyto pohledávky nebyly kryty zárukami, protože první zástavní právo na významná aktiva měl jiný významný věřitel (BNG). Proto by orgány místní samosprávy velkou část těchto pohledávek nemohly inkasovat, pokud by šlo sdružení VAOP do úpadku a jeho aktiva by se likvidovala. Komise přezkoumala výpočet předložený nizozemskými orgány: ten byl pro věřitele poněkud optimistický (13). Komise je proto také toho názoru, že obce by vymohly nejvýše 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR) z výše uvedené celkové částky 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR). Navíc by tato částka byla inkasována se značným zpožděním, které je vlastní likvidačnímu procesu. Místo aby tuto ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2 miliony EUR) přijali, dali členové přednost převedení částky 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) na úročenou půjčku a zpětnému vymáhání salda. Tato druhá alternativa byla proto výhodnějším řešením. Ve svém rozhodnutí o zahájení šetření pochybovala Komise také o tom, zda by investor v tržní ekonomice, který by souhlasil s tímto převodem, nepožadoval vyšší úrok. Tyto pochybnosti zmizely. Komise totiž konstatuje, že vyjednávací pozice obcí nebyla vůči BNG taková, že by bývaly mohly požadovat vyšší úroky. Vždyť vyšší úroky by se časem dotkly schopnosti sdružení VAOP splácet svůj dluh BNG. Proto by se banka BNG mohla takovému požadavku obcí postavit tím, že by pohrozila způsobením úpadku VAOP, což by, jak již bylo zmíněno, byl pro obce méně příznivý konec. Dále, i kdyby obce měly potřebnou vyjednávací moc, nebylo by v jejich zájmu zvyšovat úrok, protože ten by jednoduše zvýšil finanční zátěž sdružení VAOP v následujících pěti letech. Vzhledem k tomu, že členové sdružení VAOP hradili náklady za provedené služby, byl by vyšší úrok, který by dostávali, kompenzován vyššími příspěvky, které by v daném období museli platit sdružení VAOP.
(40)
Lze vyvodit závěr, že převedení dlužných částek na půjčku ve formě podřízeného dluhu nebylo podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jakou měly údajně poskytnout orgány místní samosprávy sdružení VAOP.
7 ZÁVĚR
(41)
Vzhledem k výše uvedenému dospěla Komise k závěru, že tato dvě opatření nepředstavují státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření, která Nizozemsko a Bank Nederlandse Gemeenten vykonala ve prospěch Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) respektive 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 19 de julio de 2006
relativa a una medida adoptada por los Países Bajos respecto de VAOP
[notificada con el número C(2006) 3224]
(El texto en neerlandés es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2006/949/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones (1), de conformidad con los citados artículos, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Por carta de 12 de junio de 2002, registrada en la Comisión el 17 de junio de 2002, la Comisión recibió una denuncia contra cuatro medidas de ayuda presuntamente irregular a favor de la Asociación de Proveedores de Papel Usado (Vereniging van Aanbieders van Oud Papier - en lo sucesivo, «VAOP»), en concreto la exención parcial del impuesto de sociedades y del impuesto sobre el valor añadido, la concesión de un préstamo del Bank Nederlandse Gemeenten (en lo sucesivo, «BNG»), y la concesión de un préstamo subordinado por parte de varios ayuntamientos. Por cartas de 30 de julio de 2002 y de 6 de diciembre del mismo año, la Comisión solicitó información a las autoridades neerlandesas, que respondieron por cartas de 10 de octubre de 2002 y 10 de febrero de 2003, respectivamente. El 29 de abril de 2003 tuvo lugar una reunión entre el denunciante y los servicios de la Comisión. Por carta de 5 de mayo de 2003, el denunciante comunicó a la Comisión su intención de solicitar a las autoridades neerlandesas más información sobre el asunto y que, sobre esta base, centraría su demanda en determinadas medidas.
(2)
Por carta de 13 septiembre de 2004, el denunciante presentó información adicional y anunció su intención de limitar su denuncia al préstamo otorgado por BNG a VAOP. Basándose en la nueva información facilitada, la Comisión solicitó información adicional a las autoridades neerlandesas por carta de 21 de octubre de 2004, a la que éstas respondieron por carta de 17 de diciembre de 2004. El 3 de mayo de 2005, la Comisión comunicó a los Países Bajos su decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE en relación con el préstamo concedido por BNG y el préstamo concedido por los ayuntamientos socios.
(3)
Las autoridades neerlandesas solicitaron dos prórrogas para poder responder a la decisión de incoar el procedimiento, respondiendo al fin por carta de 29 de agosto de 2005. Por carta de 9 de noviembre de 2005, la Comisión solicitó información adicional, presentada por carta de 8 de diciembre de 2005. Por correo electrónico de 4 de mayo de 2006, la Comisión hizo otra solicitud de información, a la que se respondió por cartas de 2 de junio 2006 y de 19 de junio de 2006
(4)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal se publicó en el Diario Oficial el 30 de septiembre de 2005 (2). El denunciante envió sus observaciones sobre la decisión por carta de 28 de octubre de 2005, y solicitó a la Comisión que adjuntara sus cartas de 12 de junio de 2002 y 13 de septiembre de 2004 y el registro de las conversaciones de 29 de abril de 2003 a esta presentación y que las considerara parte integrante de la misma. Por carta de 24 de noviembre de 2005 se envió a los Países Bajos una versión no confidencial de las dos cartas; los Países Bajos respondieron por carta de 16 de diciembre de 2005.
(5)
Por carta de 28 de octubre de 2005, la Comisión recibió las observaciones sobre la decisión de incoar el procedimiento del presunto beneficiario, VAOP, quien, además, solicitó una reunión. La reunión tuvo lugar el 31 de enero de 2006. Por carta de 27 de marzo de 2006, VAOP presentó información para completar las observaciones que había hecho en la reunión.
2. DESCRIPCIÓN
2.1. El beneficiario
(6)
VAOP fue creada a comienzos de los años 90 por varios ayuntamientos neerlandeses. Es una sociedad cooperativa sin ánimo de lucro de responsabilidad limitada cuyo fin es prestar ciertos servicios a sus miembros en las mejores condiciones posibles. En concreto, organiza la recogida, tratamiento inicial (clasificación/prensado) y venta de papel usado de los municipios socios de la cooperativa. Posteriormente, su actividad se ha ampliado e incluye el vidrio usado y otras desechos reciclables.
(7)
VAOP no es una empresa totalmente integrada verticalmente. Se limita a organizar las actividades en cuestión para sus miembros: la mayor parte del trabajo operativo, como el transporte de los residuos, lo subcontrata a otras empresas. Esto explica que en 2002 tuviera solamente 20 empleados con un volumen de negocios de 27,5 millones de euros. VAOP cobra a las autoridades locales el coste de la recogida y tratamiento inicial de los residuos reciclables procedentes de su territorio y les entrega los ingresos generados por la venta de residuos reciclables a los productores de material reciclado (por ejemplo, papel reciclado).
(8)
Las autoridades fiscales neerlandesas no consideran a VAOP una rama de la administración pública.
(9)
La primera entidad que se creó era la sociedad cooperativa de responsabilidad limitada Coöperative Vereniging VAOP BV. Con el paso de los años, esta empresa matriz ha creado varias filiales para dar cabida a la parte operativa de sus actividades. Estas filiales son sociedades de responsabilidad limitada. La Comisión considerará todas estas empresas como un grupo que constituye una única entidad económica («VAOP») ya que la empresa matriz posee la mayoría de las acciones de todas las filiales. Las filiales están incluidas en las cuentas consolidadas de la matriz. Además, BNG, principal acreedor de VAOP, celebró un único acuerdo de préstamo con el grupo, en lugar de uno con cada empresa por separado, aún cuando dicho acuerdo establece límites de crédito para algunas filiales concretas. Por último, el acuerdo ofrece garantías cruzadas entre las distintas empresas del grupo: cada empresa es responsable ante el BNG de las deudas de las otras empresas del grupo.
2.2. El mercado
(10)
En los años 90, las actividades de VAOP aumentaron considerablemente. Su cuota en el mercado neerlandés de recogida de papel usado llegó a ser de entre el 25 % y el 30 % en los primeros años de la presente década. También es importante su cuota en el mercado del tratamiento inicial del papel usado (clasificación y prensado). VAOP se introdujo en el mercado de recogida de residuos de vidrio, convirtiéndose en uno de los líderes de este mercado en su país. Algunas de las empresas que operan en estos mercados son filiales de empresas extranjeras.
(11)
En los Países Bajos las autoridades locales están legalmente obligadas a recoger el papel usado por separado y ofrecerlo al mercado para su reciclado, pero no está regulado cómo deben llevarse a cabo estas actividades. La mayoría de los municipios neerlandeses lo hace por medio de licitaciones. VAOP se presentó a las licitaciones, compitiendo así directamente con empresas del sector privado que ofrecían los mismos servicios (3). VAOP intenta además atraer a nuevos miembros contactando a los ayuntamientos y proponiéndoles formar parte de la sociedad. También en esto puede considerarse que VAOP compite con las empresas (4) del sector privado al intentar conseguir nuevos clientes.
2.3. Las dos medidas
(12)
En primer lugar, en marzo de 1998 el BNG concedió a VAOP un crédito de 16 300 000 NLG (7 400 000 euros), («la primera medida»). El 31 de diciembre de 1997, el balance consolidado de VAOP indicaba que su capital ascendía a 800 000 NLG (400 000 euros) y el total del balance a 17 300 000 NLG (7 900 000 euros). Un año después, tras la concesión del crédito, su capital era de 90 000 NLG (40 000 euros) y el total del balance era de 29 100 000 NLG (13 200 000 euros).
(13)
En segundo lugar, durante 2001 las autoridades locales aceptaron convertir las deudas contraídas por VAOP con ellas por el suministro de papel usado en un préstamo de 3 millones NLG (1 300 000 euros), («la segunda medida»). VAOP sufrió grandes pérdidas a finales de 2000 a causa de la insolvencia de una de sus filiales. El 31 de diciembre de 2000, sus cuentas consolidadas arrojaban un patrimonio negativo de 3 400 000 NLG (1 500 000 euros). En la misma fecha, el total del balance era de 32 100 000 NLG (14 500 000 euros). BNG, principal acreedor de VAOP, obtuvo derechos prendarios sobre casi todos los activos, por lo que este préstamo no garantizado podría considerarse subordinado a los créditos del BNG. Por esa razón, se le denomina «préstamo subordinado»
3. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(14)
Por lo que se refiere a la primera medida, la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal ya que tenía dudas en cuanto a si un inversor en una economía de mercado habría actuado de la misma forma. En aquel momento, VAOP no tenía prácticamente capital. Además, la magnitud del nuevo préstamo parecía demasiado elevada en comparación con el total del balance del prestatario. En resumen, parecía entrañar un riesgo demasiado grande para un inversor en una economía de mercado.
(15)
Por lo que se refiere a la segunda medida, la Comisión dudaba de que un acreedor en condiciones normales de mercado hubiera aceptado convertir su deuda en un préstamo subordinado de este tipo. El préstamo parecía presentar alto grado de riesgo ya que la situación financiera del prestatario no era buena y todos sus activos parecían estar sujetos a un derecho prendario a favor de BNG. Por último, la Comisión se preguntaba si un acreedor en condiciones de mercado no habría pedido un tipo de interés más elevado.
(16)
En conclusión, la Comisión sospechaba que las dos medidas podrían constituir ayuda estatal a favor de VAOP, prohibidas por las disposiciones del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(17)
La Comisión ha recibido las siguientes observaciones del denunciante. Por lo que se refiere a la primera medida, el denunciante sostiene que la política general y la práctica del BNG es ofrecer productos financieros a organismos públicos e instituciones asociadas en condiciones que no se ajustan al mercado. El denunciante analiza el tamaño del capital de VAOP y concluye que en aquel momento la estructura de su balance distaba de ser saneada. Había una notable falta de capital. El denunciante señala también la magnitud de la deuda. En esas circunstancias, la financiación del BNG permitió a VAOP ampliar su negocio, a pesar de la falta de liquidez, a bajo coste. El denunciante considera que un banco privado no habría concedido un préstamo de alto riesgo de este tipo, y que constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(18)
El denunciante alega además que, dado que la situación financiera de VAOP no mejoró con el paso de los años, BNG no debería haber seguido financiándola.
(19)
Pasando a la segunda medida, el denunciante alega que este préstamo subordinado implicaba un grado de riesgo muy elevado dada la magnitud de las deudas de VAOP que deberían ser reembolsadas primero en caso de insolvencia. El margen sobre el préstamo no era suficiente para compensar ese riesgo. Por consiguiente, este préstamo constituye ayuda estatal.
(20)
La Comisión ha recibido las siguientes observaciones del presunto beneficiario, VAOP. VAOP sostiene que la primera medida era una transacción puramente comercial en consonancia con el principio del inversor en condiciones de mercado. VAOP dice que, en aquel momento, estaba también en contacto con varios bancos privados, que le proponían concederle financiación en condiciones parecidas a las ofrecidas por el BNG. VAOP ha presentado una copia de una oferta en firme de financiación hecha por [un banco privado] (5) el 7 de enero de 1998.
(21)
Por lo que se refiere a la segunda medida, VAOP afirma que no estaba obligada a contraer un mecanismo de crédito con los ayuntamientos. Según sus estatutos y sus contratos de suministro con los ayuntamientos, no puede exigirse a VAOP que pague a sus proveedores de papel más de lo que permita su liquidez. Además, VAOP puede imponer obligaciones a sus miembros como «contribución anual», que podría utilizarse para cubrir gastos de funcionamiento o podría ser considerado capital de riesgo. El contrato de VAOP con los ayuntamientos también le permitía dar a éstos un crédito en su contra, y eso fue lo que decidió hacer la dirección de VAOP.
5. COMENTARIOS DE LOS PAÍSES BAJOS
(22)
Por lo que se refiere a la primera medida, los Países Bajos alegan que la concesión del crédito por parte de BNG no puede atribuirse al Estado. Las autoridades neerlandesas subrayan que BNG es una sociedad anónima y admiten que las acciones de BNG pertenecen por entero al Estado, las provincias y los ayuntamientos. También admiten que a algunos miembros del Consejo de Supervisión los nombran dichas autoridades pero alegan que el Consejo de Supervisión no participa en la actividad cotidiana del banco, de la que es responsable la Dirección. Los Estatutos del banco no disponen que la Dirección cumpla las instrucciones del Consejo de Supervisión al ofrecer productos financieros. Tampoco existía una disposición que exigiera que se consultara al Consejo de Supervisión o que éste diera su autorización para el préstamo en cuestión, del que era responsable exclusivamente la Dirección. Por último, las autoridades neerlandesas afirman que no hay elementos que sugieran que esta transacción pueda atribuirse al Estado.
(23)
Aún cuando el préstamo pudiera atribuirse al Estado, los Países Bajos aducen que sus condiciones serían aceptables para un inversor en una economía de mercado. Es cierto que habría sido deseable un capital de mayor cuantía pero el riesgo de pérdidas para el BNG era limitado gracias a diversas garantías, principalmente un derecho prendario de primer grado sobre los créditos comerciales de VAOP, que tenían que ascender al 100 % del préstamo. Cuando se concedió el préstamo, la empresa no estaba en crisis y sus perspectivas eran buenas. El grave deterioro de su situación financiera no podría haberse previsto.
(24)
Por lo que se refiere a la segunda medida, los Países Bajos recuerdan que VAOP es un organismo sin ánimo de lucro que transfiere a sus miembros los ingresos netos generados por la venta de los residuos reciclables recogidos en su territorio. A comienzos de 2001, VAOP se encontraba con problemas financieros como consecuencia de la insolvencia de una filial dedicada al reciclado de vidrio; decidió no pagar a los ayuntamientos socios una pequeña parte de los ingresos generados por la venta de residuos en 2000 (6) y, en su lugar, convertirlos en un préstamo subordinado a cinco años. El BNG amenazó con que, sin recursos adicionales tales como este préstamo subordinado, no seguiría financiado a VAOP, que entonces habría sido insolvente ella misma. Los Países Bajos afirman que, según sus Estatutos y sus contratos con los ayuntamientos socios, VAOP no estaba obligada a pagar estos 3 millones NLG (1 300 000 euros) a los ayuntamientos ya que este importe superaba los recursos de que disponía. VAOP, no obstante, decidió dar a los ayuntamientos un crédito correspondiente en su contra en forma de un préstamo con intereses. En segundo lugar, desde el punto de vista de las autoridades locales, esta conversión de parte de sus créditos en un préstamo representaba una opción más favorable que la insolvencia. En aquel momento, los ayuntamientos tenían créditos contra VAOP por valor de 5 700 000 NLG (2 590 000 euros) que no estaban avalados. Las autoridades neerlandesas han calculado que, en caso de insolvencia, los ayuntamientos habrían recuperado unos 1 200 000 NLG (500 000 euros), lo que supone una pérdida neta de 4 500 000 de NLG (2 050 000 de euros). Los ayuntamientos actuaron como habría hecho un acreedor en una economía de mercado al aceptar la conversión de 3 millones de NLG (1 300 000 euros) de sus créditos contra VAOP en un préstamo, lo que permitía a VAOP proseguir su actividad al saber que el BNG continuaría financiándola.
6. EVALUACIÓN
6.1. Existencia de ayuda
(25)
Según el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, «serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(26)
El Tribunal de Justicia dictó que «Procede subrayar además que del principio de igualdad de trato entre empresas públicas y privadas se deduce que los capitales que el Estado pone, directa o indirectamente, a disposición de una empresa, en circunstancias que se corresponden con las condiciones normales de mercado, no pueden ser considerados como ayudas de Estado… Por lo tanto, con arreglo a una jurisprudencia también reiterada, procede analizar si, en circunstancias similares, un inversor privado de dimensiones comparables a las de los organismos gestores del sector público habría efectuado aportaciones de capital de esta importancia… habida cuenta, en especial, de las informaciones disponibles y de la evolución previsible en la fecha en que se realizaron tales aportaciones (7)».
(27)
Para determinar si la concesión del mecanismo de crédito por parte del BNG constituye una ayuda, la Comisión debe comprobar si la transacción respeta el principio del inversor en una economía de mercado expuesto por el Tribunal de Justicia en la citada sentencia.
(28)
A petición de la Comisión, además de una copia del propio acuerdo de préstamo de marzo de 1998, las autoridades neerlandesas presentaron una copia de los documentos internos del BNG sobre cada uno de los pasos del proceso de decisión que llevó a conceder esta financiación a VAOP: la propuesta de los gestores contables, con fecha de 21 de enero de 1998, el dictamen del analista de créditos, con fecha de 22 de enero de 1998 y la decisión positiva del comité de créditos, con fecha de 26 de enero de 1998. Estos documentos prueban que el BNG identificó y analizó los riesgos que conllevaba el préstamo, incluido su muy limitado capital. Según este análisis, el BNG otorgó a VAOP una clasificación baja («C-»). Para contrarrestar los riesgos señalados, el BNG decidió imponer condiciones estrictas y exigir un aval importante. Entre otras cosas, el BNG insistió en que todas las partes (VAOP y sus filiales) deberían ser responsables solidariamente de todas las deudas de los demás miembros del grupo. Pidió además un derecho prendario de primer grado sobre diversos créditos comerciales de VAOP. VAOP tuvo que aportar al BNG una lista mensual de los derechos prendarios sobre créditos comerciales, cuyo valor tenía que ascender como mínimo al 100 % de la cantidad prestada por el banco. El comité de créditos decidió que podía concederse el préstamo siempre que el acuerdo de préstamo incluyera todas estas condiciones y diversas garantías para el BNG. El nuevo acuerdo de préstamo incluía también una financiación existente de 5 millones de NLG (2 200 000 euros), que aumentaba la deuda potencial de VAOP con el BNG del máximo existente de 5 millones NLG (2 200 000 euros) a 16 300 000 NLG (7 400 000 euros). El incremento neto era, por tanto, de 11 300 000 NLG (5 100 000 euros).
(29)
Estos documentos prueban que el BNG realizó la operación de crédito con arreglo a sus procedimientos habituales y pidió un aval sustancioso para el préstamo.
(30)
La Comisión señala también que en enero de 1998 […] (8) propuso conceder un préstamo a VAOP. Esto se habría añadido al crédito de 5 millones de NLG ya existente concedido por BNG. La magnitud del crédito ofrecido por […], de 7 300 000 NLG (3 300 000 euros), no era tan importante como la financiación adicional ofrecida al final por BNG, que ascendía a 11 300 000 NLG (5 100 000 euros), pero correspondía a una gran parte de la misma. Los márgenes del tipo de interés que […] tenía previsto exigir en esta propuesta firme, de 125 puntos básicos y 150 puntos básicos, son inferiores a los aplicados para préstamos a una empresa en crisis o para provisión de capital. Esto muestra que, contrariamente a las dudas expresadas por la Comisión cuando decidió incoar el procedimiento de investigación formal, un banco privado podría haber aceptado conceder un préstamo importante a VAOP a pesar de que tenía un capital muy limitado (9).
(31)
La Comisión ha comparado el tipo de interés del préstamo del BNG con el tipo propuesto por […] (10). El tipo de interés del BNG es ligeramente inferior. No obstante, la Comisión señala que, ante todo, el BNG tenía (y sigue teniendo) costes de funcionamiento muy bajos, muy inferiores a los de […] (11). En segundo lugar, el acuerdo de préstamo entre el BNG y VAOP incluía diversas comisiones que se cobrarían en caso de que VAOP realmente recurriera a determinados mecanismos de crédito. La oferta de […] excluía explícitamente el pago de estas comisiones. Por último, es probable que la oferta de […] animara al BNG a hacer su mejor oferta posible (dentro de los límites de sus directrices en materia de créditos y sujeto a un aval sustancioso), con el fin de no perder a un cliente que ya tenía y que en aquel momento parecía tener perspectivas reales de expansión. Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que aún cuando BNG aportara financiación a un tipo de interés inferior al propuesto por un banco privado, el BNG, cuando concedió el préstamo en 1998, actuó como habría hecho un inversor en una economía de mercado. Por lo tanto, el préstamo no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(32)
El denunciante afirma también que, en una economía de mercado, un acreedor no habría seguido financiando a VAOP dada la precaria situación financiera de la empresa en los años posteriores. La Comisión, por tanto, ha analizado cómo reaccionó el BNG ante el deterioro de la situación financiera de VAOP.
(33)
En 1999, cuando se deterioró la situación financiera de VAOP Glas BV y REVA, el BNG negoció un nuevo acuerdo, que se firmó el 9 de julio de 1999. En primer lugar, se amplió la garantía para incluir derechos prendatorios sobre las existencias, las instalaciones y otros activos. En segundo lugar, se acordó que habría un estricto escrutinio de la lista mensual de deudas sujetas a un derecho prendario. En tercer lugar, dejarían de concederse préstamos a largo plazo para inversiones en activos fijos. Ese tipo de préstamo tendría que hacerse con instrumentos de financiación a corto plazo conocidos como «anticipos de efectivo» (kasgeldtrekkingen). En cuarto lugar, se aumentó el precio del mecanismo de crédito.
(34)
En octubre de 2000 REVA se declaró insolvente, y el 19 de enero de 2001 se negoció y firmó un nuevo acuerdo. El mecanismo de crédito se redujo a 13 200 000 NLG (6 millones de euros) (el préstamo efectivo a VAOP en aquel momento era de 15 200 000 NLG (6 900 000 euros)); el mecanismo de crédito se reduciría aún más con arreglo a un calendario establecido. Se aplicaría una prima de penalización del 3 % al importe que superara el límite de crédito. Al mismo tiempo, se amplió la garantía. Basándose en el valor de liquidación de los activos de VAOP, el BNG calculó que suponía perder casi 5 800 000 NLG (2,6 millones de euros) de su crédito total de 15 200 000 (6 900 000 euros). En septiembre de 2002, se firmó un nuevo contrato que modificaba el calendario anterior para reducir el tamaño del mecanismo de crédito.
(35)
Resulta evidente que el BNG no podría interrumpir sin más la financiación a VAOP o pedir el reembolso inmediato de la cantidad prestada. Esto habría dejado a VAOP insolvente, causándole una pérdida considerable al BNG. El BNG intentó sopesar la pérdida potencial y las posibilidades de recuperación de VAOP. Dada la estabilidad de la actividad principal de VAOP (papel usado) y su capacidad parar generar flujo de tesorería, el BNG decidió no llevar a VAOP a la insolvencia y continuó financiándola. La Comisión no ha encontrado errores manifiestos en esta evaluación ni en la decisión que se deriva de ella. El denunciante tampoco ha aducido argumentos convincentes que demuestren por qué no habría sido aceptable esta decisión para un banco privado.
(36)
En conclusión, la Comisión considera que la conducta del BNG en este asunto es conforme al principio de un acreedor en una economía de mercado y, por consiguiente, no constituye ayuda estatal para VAOP.
(37)
Sobre la cuestión de si el préstamo del BNG puede atribuirse al Estado, la Comisión no se pronunciará ya que, habida cuenta de lo anterior, aún cuando el préstamo pudiera atribuirse al Estado, no constituiría ayuda estatal. Por otra parte, la Comisión no puede pronunciarse, y no va a hacerlo, sobre si todos los préstamos del BNG en otros casos se ajustan al principio de un acreedor en una economía de mercado.
(38)
A comienzos de 2001, VAOP no podía pagar a los ayuntamientos socios los 3 millones NLG (1 300 000 euros) que les adeudaba por el suministro de papel usado. VAOP no disponía de liquidez suficiente. Como condición para seguir financiando a VAOP, el BNG pedía que hubiera recursos positivos disponibles a efectos de garantía, definidos como capital y reservas, provisiones más préstamos subordinados a largo plazo. Pagar a los ayuntamientos habría llevado a VAOP a la insolvencia. La Comisión señala que la difícil situación financiera se debía principalmente a un único motivo, la insolvencia de REVA en 2000. VAOP había invertido en esta empresa porque se dedicaba al tratamiento de vidrio usado.
(39)
La Comisión desea señalar que los créditos netos de los ayuntamientos a VAOP ascendían a 5 700 000 NLG (2 600 000 euros) (12). Estos créditos no estaban garantizados porque otro acreedor importante, el BNG, tenía derechos prendarios de primer grado sobre activos importantes. Si VAOP se hubiera declarado insolvente y se hubieran liquidado sus activos, las autoridades locales no habrían podido recuperar gran parte de sus créditos. La Comisión ha revisado el cálculo presentado por las autoridades neerlandesas: desde el punto de vista de los acreedores, era un cálculo optimista (13). La Comisión opina, no obstante, que, en caso de insolvencia, los ayuntamientos no habrían esperado recuperar más de 1 200 000 NLG (500 000 euros) de sus créditos de 5 700 000 NLG (2 600 000 euros). Además, el dinero sólo se habría recuperado tras el consiguiente retraso que lleva aparejado una liquidación. En lugar de aceptar esta pérdida de 4 500 000 NLG (2 millones de euros), los socios prefirieron convertir 3 millones de NLG (1 300 000 euros) en un préstamo con intereses y recuperar el saldo. Esta segunda opción era más favorable. Cuando incoó el procedimiento, la Comisión también dudaba de si un inversor en una economía de mercado que aceptara esta conversión no habría exigido un tipo de interés más elevado. Estas dudas han sido despejadas: el poder negociador de los ayuntamientos frente al BNG no les hubiera permitido exigir un tipo de interés más elevado. A largo plazo, la carga de un tipo de interés más elevado habría reducido la capacidad de VAOP de devolver su préstamo al BNG. El BNG estaba en una posición que le permitía resistir a estas exigencias por parte de los ayuntamientos, amenazándoles con provocar la insolvencia de VAOP, lo que, como ya se ha señalado, habría sido menos conveniente para los ayuntamientos. De hecho, aunque éstos hubieran tenido el poder negociador necesario, no les habría interesado aumentar el tipo de interés porque esto simplemente habría incrementado las cargas financieras de VAOP durante los cinco años siguientes. Puesto que los socios pagan a VAOP el coste de los servicios que reciben, los tipos de interés más elevados que habrían obtenido se habrían visto contrarrestados por los pagos, más elevados, a VAOP durante este periodo.
(40)
A efectos del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, puede concluirse que la conversión de la deuda en un préstamo subordinado no constituye ayuda estatal concedida por las autoridades locales a VAOP.
7. CONCLUSIÓN
(41)
Habida cuenta de lo anterior, la Comisión concluye que ninguna de las medidas es constitutiva de ayuda.
HA ADOPTADO L A PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las medidas adoptadas por los Países Bajos y por el Bank Nederlandse Gemeenten en relación con la Asociación de Proveedores de Papel Usado («Vereniging van Aanbieders van Oud Papier»), por valor de NLG 3 millones (1 300 000 euros) y 16 300 000 NLG (7 400 000 euros), no constituyen ayuda en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 19 de julio de 2006.