ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 13. července 2009
o režimech státní podpory C 6/04 (ex NN 70/01) a C 5/05 (ex NN 71/04), které Itálie provedla ve prospěch pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících (osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků)
(oznámeno pod číslem K(2009) 5497)
(Pouze italské znění je závazné)
(2009/944/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec,
poté co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedeným článkem, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Útvary Komise požádaly v dopisech ze dne 28. září 2000 a 17. října 2000 na základě dostupných informací italské orgány o upřesnění ve věci částečného osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané v zemědělství ve smyslu vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000, kterým se zavádí okamžitá opatření v oblasti daně z příjmu fyzických osob a spotřební daně.
(2)
Italské orgány podaly Komisi požadovaná upřesnění v dopisech ze dne 31. října 2000 a 3. listopadu 2000.
(3)
Po přezkoumání těchto upřesnění požádaly útvary Komise dopisem ze dne 20. listopadu 2000 italské orgány o řadu nových informací ohledně osvobození od spotřební daně.
(4)
Vzhledem k tomu, že útvary Komise neobdržely ve lhůtě čtyř týdnů stanovené ve výše uvedeném dopise žádnou odpověď, zaslaly italským orgánům dopisem ze dne 26. dubna 2001 upomínku a uvedly, že si vzhledem k tomu, že italské orgány neodpověděly, vyhrazují navrhnout Komisi, aby zaslala příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (1) (nyní článek 88).
(5)
Dopisem ze dne 10. května 2001 předalo Stálé zastoupení Itálie při Evropské unii Komisi doplňující informace, které byly po italských orgánech požadovány v dopise ze dne 26. dubna 2001.
(6)
Dopisem ze dne 2. srpna 2001 oznámily útvary Komise, na základě výše uvedených informací, otevření spisu o neoznámené státní podpoře pod číslem NN 70/01 a požádaly italské orgány o nové informace.
(7)
Vzhledem k tomu, že útvary Komise neobdržely ve stanovené lhůtě žádnou odpověď, zaslaly dopisem ze dne 1. července 2003 italským orgánům další upomínku a opětovně jim připomněly skutečnost, že v případě, že nedodrží předepsanou lhůtu čtyř týdnů pro předložení odpovědi, vyhrazují si navrhnout Komisi, aby zaslala příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999. Lhůta stanovená pro odpověď vypršela počátkem srpna 2003.
(8)
Vzhledem k tomu, že Komise neobdržela odpověď do konce výše uvedené lhůty, přikázala Itálii rozhodnutím ze dne 10. října 2003 (2), aby jí sdělila veškeré informace požadované v dopise ze dne 2. srpna 2001, a upřesnila, že pokud neobdrží od italských orgánů odpověď, vyhrazuje si zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(9)
Vzhledem k tomu, že Komise neobdržela odpověď na příkaz k poskytnutí informací, sdělila dopisem ze dne 19. února 2004 italským orgánům rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ve věci ustanovení čl. 5 odst. 5 vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000 (spis C 6/04).
(10)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k uvedenému režimu podpory.
(11)
Komise obdržela připomínky k režimu podpory ze strany zúčastněných třetích stran, připomínky předložila Itálii dopisem ze dne 27. dubna 2004 a dala jí možnost vyjádřit se k nim.
(12)
Itálie se k těmto připomínkám nevyjádřila, ale poté, co požádala o prodloužení lhůty na odpověď k zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy a bylo jí vyhověno, zaslala odpověď ve věci tohoto řízení dopisem ze dne 21. června 2004, zaevidovaným dne 25. června 2004.
(13)
Po odeslání dopisu ze dne 19. února 2004, kterým oznamovala zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ve věci ustanovení čl. 5 odst. 5 vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000, se Komise seznámila s informacemi, podle nichž je pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících, ve skutečnosti poskytováno úplné osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků. Faxem ze dne 10. června 2004 tedy požádala italské orgány o informace o tomto dodatečném osvobození.
(14)
Dopisem ze dne 28. června 2004, zaevidovaným dne 3. srpna 2004, zaslalo Stálé zastoupení Itálie u Evropské unie Komisi odpověď italských orgánů na uvedený dopis ze dne 10. června 2004. Z uvedené odpovědi vyplývá, že výše uvedené dodatečné osvobození bylo zavedeno různými předpisy: čl. 24 odst. 3 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000, čl. 13 odst. 3 zákona č. 448 ze dne 21. prosince 2001, čl. 19 odst. 4 zákona č. 289 ze dne 27. prosince 2002 a čl. 2 odst. 4 zákona č. 350 ze dne 24. prosince 2003.
(15)
Na základě těchto informací se útvary Komise rozhodly založit nový spis pro neoznámenou podporu pod číslem NN 71/04 za účelem přezkoumání slučitelnosti výše uvedeného dodatečného osvobození se společným trhem a informovaly o této skutečnosti italské orgány dopisem ze dne 4. listopadu 2004.
(16)
Dopisem ze dne 24. ledna 2005 Komise sdělila italské vládě rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES ve věci výše uvedeného dodatečného osvobození zavedeného čl. 24 odst. 3 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000, čl. 13 odst. 3 zákona č. 448 ze dne 21. prosince 2001, čl. 19 odst. 4 zákona č. 289 ze dne 27. prosince 2002 a čl. 2 odst. 4 zákona č. 350 ze dne 24. prosince 2003 (spis C 5/05).
(17)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k uvedenému režimu podpory.
(18)
Komise neobdržela žádné připomínky k této věci od zúčastněných třetích stran.
(19)
Dopisem ze dne 21. února 2005, zaevidovaným dne 22. února 2005, předalo Stálé zastoupení Itálie u Evropské unie Komisi odpověď italských orgánů ohledně zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ve věci výše uvedeného dodatečného osvobození.
(20)
Dopisem ze dne 27. září 2007 požádaly útvary Komise italské orgány o doplňující informace k předmětné podpoře a k odpovědím týkajícím se zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy. Italské orgány byly především vyzvány, aby podpořily tvrzení, podle něhož podpora zapadá do logiky italského daňového systému, a aby zanalyzovaly, zda by tato podpora nemohla být odůvodněná ve světle ustanovení Pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí, které je možno použít při poskytování podpor (5). Italské orgány měly jeden měsíc na odpověď na žádost o doplňující informace.
(21)
Vzhledem k tomu, že útvary Komise neobdržely od italských orgánů odpověď, zaslaly jim dne 15. října 2008 faxem upomínku, v níž bylo uvedeno, že nebude-li v nové jednoměsíční lhůtě doručena odpověď, vyhrazují si navrhnout Komisi, aby zaslala příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999.
(22)
Vzhledem k tomu, že Komise neobdržela ve stanovené lhůtě odpověď, zaslala dopisem ze dne 5. prosince 2008 (6) příkaz k poskytnutí informací.
(23)
Stálé zastoupení Itálie u Evropské unie předalo Komisi odpověď italských orgánů na uvedený příkaz e-mailovou zprávou ze dne 5. února 2009, zaevidovanou dne 9. února 2009.
(24)
Na základě setkání s útvary Komise dne 21. dubna 2009 zaslaly italské orgány Komisi nový dopis, který předalo Stálé zastoupení Itálie u Evropské unie dne 19. května 2009.
II. POPIS
(25)
Čl. 5 odst. 5 vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000 stanoví, že na období od 3. října do 31. prosince 2000 se u motorové nafty používané k vytápění skleníků použije spotřební daň ve výši 5 % sazby stanovené pro motorovou naftu používanou jako palivo.
(26)
Čl. 6 odst. 1 tohoto vládního nařízení stanoví, že v tomtéž období odpovídají sazby spotřební daně z motorové nafty používané v zemědělství 22 % sazby uplatňované na motorovou naftu používanou jako palivo a že spotřební daně z benzinu odpovídají 49 % obvyklé sazby.
(27)
Čl. 24 odst. 3 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000, čl. 13 odst. 3 zákona č. 448 ze dne 21. prosince 2001, čl. 19 odst. 4 zákona č. 289 ze dne 27. prosince 2002 a čl. 2 odst. 4 zákona č. 350 ze dne 24. prosince 2003 zavádějí úplné osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků v Itálii. Toto osvobození se vztahuje na následující období: od 1. ledna do 30. června 2001, celý rok 2002, celý rok 2003 a celý rok 2004.
III. ZAHÁJENÍ PRVNÍHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY (SPIS C 6/04)
(28)
Komise zahájila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ve věci ustanovení čl. 5 odst. 5 vládního nařízení č. 268 ze dne 30. září 2000, neboť měla pochybnosti o slučitelnosti se společným trhem osvobození od spotřební daně o dalších 17 procentních bodů, které bylo poskytnuto pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících a kteří používají motorovou naftu k vytápění skleníků, a nikoliv dalším subjektům v zemědělství. Tyto pochybnosti vyplývaly ze skutečnosti, že ačkoli byl italským orgánům zaslán příkaz k poskytnutí informací, italské orgány nepředložily nic, čím by prokázaly způsobilost osvobození podle pravidel hospodářské soutěže (ve skutečnosti ani neodpověděly na příkaz). Pochybnosti byly kromě toho podpořeny problematickou způsobilostí osvobození od spotřební daně ve světle ustanovení směrnice Rady 92/81/EHS ze dne 19. října 1992 o harmonizaci struktury spotřebních daní z minerálních olejů (7) a směrnice, kterou byla zrušena, neboli směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (8).
IV. REAKCE ITALSKÝCH ORGÁNŮ NA ZAHÁJENÍ PRVNÍHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY
(29)
V dopise ze dne 21. června 2004 italské orgány naznačily, že osvobození od spotřební daně nemohou být považována za státní podporu, ale musí být posuzována v rámci čl. 8 odst. 2 písm. f) a čl. 15 odst. 3 směrnice 92/81/EHS a 2003/96/ES. Podle italských orgánů spadá pěstování ve skleníku pod „zemědělské a zahradnické práce“, u nichž pokyny Společenství umožňují členským státům, aby uplatňovaly úplné nebo částečné osvobození od spotřební daně, a osvobození od spotřební daně pro pěstování ve skleníku nezavádí v zemědělství a zahradnictví žádnou diskriminaci spočívající v rozdílném osvobození, neboť všechny subjekty mají naprostou volnost výběru mezi pěstováním ve venkovních podmínkách nebo pěstováním ve skleníku.
(30)
Podle italských orgánů je napadený režim povahy výhradně daňové a z tohoto pohledu by měl být posuzován, aby bylo možno provést celkovou analýzu, jež by zahrnovala všechny státy Unie, a tím by se zabránilo tomu, aby přezkum jediného národního případu mimo tento rámec způsobil změnu zásady par condicio mezi členskými státy. Za tímto účelem italské orgány poukázaly na politickou dohodu mezi Radou a Komisí u příležitosti zasedání Rady ve složení pro hospodářství a finance dne 19. března 2003, podle níž odchylky od obecného daňového režimu nebo rozdíly v rámci tohoto režimu, které jsou odůvodněné povahou nebo obecnými rysy daňového režimu, neznamenají státní podporu.
(31)
Na závěr italské orgány doplnily, že podle odhadů a na základě jim dostupných údajů stanovený režim „neovlivňuje řádné fungování vnitřního trhu a nevede k narušení hospodářské soutěže“ (odkaz na 24. bod odůvodnění směrnice 2003/96/ES).
V. PŘIPOMÍNKY PŘEDLOŽENÉ TŘETÍMI OSOBAMI K ZAHÁJENÍ PRVNÍHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY
(32)
Dopisem ze dne 19. dubna 2004, zaevidovaným dne 21. dubna 2004, Komise obdržela připomínky vyjádřené třetí zúčastněnou stranou na základě zahájení prvního řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(33)
V dopise popisuje třetí zúčastněná strana nestálost trhu, na němž působí, a problémy spojené s růstem cen paliv, která mohou být použita k vytápění skleníků. Podle názoru třetí zúčastněné strany by byly mnohé podniky z tohoto odvětví nuceny ukončit činnost nebo omezit spotřebu paliva při vytápění skleníků, což by následně vedlo ke snížení kvality jejich produktů, pokud by se Komise měla k uvedenému osvobození vyjádřit negativně. Kromě toho jsou podle třetí zúčastněné strany ceny paliv pro vytápění skleníků používaných v Belgii a v Nizozemsku (metan a topný olej) o 20 až 40 % nižší než cena motorové nafty pro zemědělství v Itálii, a proto uplatňování uvedeného osvobození nepředstavuje žádné narušení hospodářské soutěže. Podle třetí strany je dále v této v oblasti podnikání stále více podniků, které k vytápění skleníků používají metan.
VI. ZAHÁJENÍ DRUHÉHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY (SPIS C 5/05)
(34)
Komise zahájila druhé řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy poté, co se seznámila s informacemi, které dokazovaly, že osvobození pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících, od spotřební daně bylo jasně větší než osvobození analyzované při zahájení prvního řízení. Pochybnosti vyjádřené v rámci zahájení prvního řízení, které bylo možno mimo jiné přičítat i skutečnosti, že italské orgány neodpověděly na příkaz k poskytnutí informací, který jim byl předán, byly podpořeny reakcí těchto orgánů na zahájení prvního řízení. Pochybnosti vyjádřené Komisí v rámci zahájení druhého řízení se v zásadě zakládají na následujících úvahách:
a)
italské orgány mají za to, že osvobození od spotřební daně z paliv, bez ohledu na jejich podstatu, nepředstavují státní podporu, ale opatření daňové povahy, která jsou odůvodněna povahou režimu, do něhož spadají, ale nepředložily žádné skutečnosti na podporu těchto argumentů;
b)
dalším tvrzením, které předložily italské orgány, je to, že osvobození od spotřební daně nepředstavuje narušení hospodářské soutěže, neboť zahradníci se mohou svobodně rozhodnout, že využijí osvobození tím, že budou pěstovat ve skleníku; toto tvrzení se zdá být pochybné, neboť osvobození nebylo určeno ani tak k tomu, aby podpořilo přechod k pěstování ve skleníku, ale spíše aby ulehčilo již aktivním pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících, od finančního břemene spojeného s výkonem jejich činnosti;
c)
co se ještě týče narušení hospodářské soutěže, italské orgány potvrzují, že na základě dostupných oficiálních údajů nepředstavuje úplné osvobození poskytované pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících, žádné narušení; podle Komise není jisté, jak tyto orgány mohou uvádět takové tvrzení, neboť v odpovědi zaslané dálnopisem útvarům Komise dne 10. června 2004 (viz 14. bod odůvodnění) tvrdí, že nemohou poskytnout přesné údaje o částkách, které mohou pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících, ušetřit díky úplnému osvobození;
d)
italské orgány tvrdily, že zde neexistují prvky státní podpory, ale neuvedly, jaké je pravidlo hospodářské soutěže, které by podle nich odůvodňovalo slučitelnost úplného osvobození od spotřební daně se společným trhem;
e)
nelze vyloučit, že osvobození bylo poskytnuto v rozporu se směrnicemi 92/81/EHS a 2003/96/ES.
VII. REAKCE ITALSKÝCH ORGÁNŮ NA ZAHÁJENÍ DRUHÉHO ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2 SMLOUVY
(35)
V dopise ze dne 21. února 2005 italské orgány především tvrdily, že druhé řízení se týká podobných věcných otázek, jako byly otázky projednávané v prvním řízení, a že připomínky, které formulovaly jako odpovědi již v prvním řízení, jsou stále platné. Kromě toho doplnily odpověď a uvedly následující:
a)
úprava spotřební daně ze strany členských států nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy; závěry zasedání Rady ve složení pro hospodářství a finance dne 19. března 2003, podle nichž odchylky od obecného daňového režimu nebo rozdíly v rámci tohoto režimu, které jsou odůvodněné povahou nebo obecnými rysy daňového režimu, neznamenají státní podporu, jsou určujícím prvkem potvrzujícím významnou pravomoc finančních orgánů Společenství; proto by byly sdělily informace o povaze a obecných rysech systému uvedeným finančním orgánům, jakmile by o ně byly požádaly;
b)
výraz „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství“ v čl. 15 odst. 1 směrnice 2003/96/ES nelze vykládat v tom smyslu, že umožňuje použít články 87 a 88 Smlouvy na jakékoli opatření na snížení nebo osvobození od spotřební daně, neboť pokud by zákonodárce Společenství chtěl přezkoumat veškerá opatření na úpravu spotřební daně se zřetelem na články 87 a 88 Smlouvy, byl by tento záměr vyjádřil vložením odkazu na tyto články podle základní zásady výkladu zákona lex ubi voluit dixit; naproti tomu v kterémkoli aktu Společenství je záměr zákonodárce, který chce podrobit daná opatření pravidlům z oblasti státní podpory, vyjádřen jasně, nikoli prostřednictvím obecné formulace typu „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství“, a kromě toho je tím spíše nutná jasná a jednoznačná formulace, aby kvalifikace opatření jako „znamenající státní podporu“ nebo „neznamenající státní podporu“ měla významný dopad na povahu, způsob a dobu trvání výkonu samotného opatření;
c)
skutečnost, že opatření neovlivňuje řádné fungování vnitřního trhu a nevede k narušení hospodářské soutěže, je objektivní skutečnost a úspory, které mohli výrobci zaznamenat díky opatření, nejsou tedy důležité.
VIII. ODPOVĚĎ ITALSKÝCH ORGÁNŮ NA PŘÍKAZ POSKYTNUTÍ INFORMACÍ ZE DNE 5. PROSINCE 2008
(36)
V dopise ze dne 5. února 2009 se italské orgány vrátily především k tématu slučitelnosti podpory s ustanoveními směrnice 92/81/EHS, která, podle jejich názoru, dostatečně nevyjasňuje požadavek slučitelnosti osvobození od spotřební daně nebo jejího snížení s právními předpisy v oblasti hospodářské soutěže.
(37)
Na vysvětlení svého stanoviska odkazují na článek 8 směrnice, podle něhož „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství, mohou členské státy uplatnit celkové nebo částečné osvobození od sazby spotřební daně nebo celkové nebo částečné snížení sazby spotřební daně z minerálních olejů, jejichž používání podléhá daňové kontrole, […] výhradně při zemědělských a zahradnických pracích, jakož i v lesnictví …“.
(38)
Podle italských orgánů výraz „aniž jsou dotčeny“, použitý v tomto článku, nestanoví povinnost dodržovat evropská pravidla hospodářské soutěže, jak naopak činí článek 26 směrnice 2003/96/ES; tvrdí, že pokud by tyto dvě směrnice stanovily tutéž povinnost, neměl by zákonodárce Společenství důvod vyjadřovat se jednoznačněji v článku 26 směrnice 2003/96/ES. Italské orgány tedy došly k závěru, že se zřetelem k ustanovení článku 8 směrnice 92/81/EHS mohly členské státy legitimně uplatňovat snížení spotřební daně nebo osvobození od spotřební daně v oblasti zahradnictví.
(39)
Italské orgány dále zdůrazňují, že použití směrnice 92/81/EHS, a tedy směrnice 2003/96/ES, ve skutečnosti narušuje hospodářskou soutěž na vnitřním trhu, neboť stanovená snížení nebo osvobození zvýhodňují ty členské státy, které mají větší hospodářské zdroje, a mohou tak uplatňovat jednotné snížení spotřební daně v celém odvětví zemědělství. Vzhledem k tomu, že Itálie má omezené zdroje, rozhodla se přijmout opatření pouze ve prospěch pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících, neboť opatření na snížení spotřební daně nebo osvobození od spotřební daně byla přijata v souvislosti s krizí, jež vznikla v důsledku zvýšení cen produktů určených k vytápění. V tomto ohledu italské orgány připomínají, že Komisi nepřísluší vměšovat se členskému státu do volby priorit.
(40)
Co se týče případné použitelnosti Pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí (viz 20. bod odůvodnění), italské orgány tvrdí, že poskytnutá snížení spotřební daně jsou v souladu s předpisy v rámci těchto pokynů, a mohla by proto využít odchylek v nich stanovených, neboť podle názoru italských orgánů se jedná o stávající daně podle bodu 51.2 pokynů; tento bod stanoví, že jedná-li se o stávající daně, provozní podpory spojené se snížením nebo osvobozením lze povolit, jsou-li současně splněny tyto dvě podmínky:
-
dotyčná daň musí mít znatelný dopad na ochranu životního prostředí,
-
snížení pro dotčené podniky musí být rozhodnuto již v době, kdy byla daň přijata, nebo musí být nutné v důsledku významných hospodářských podmínek, jejichž vinou se podniky ocitly v obzvláště obtížné konkurenční situaci. V druhém případě nesmí výše snížení přesáhnout zvýšení nákladů vzniklých v důsledku změny hospodářských podmínek. Jakmile již nedochází ke zvyšování nákladů, nelze snížení nadále uplatňovat.
(41)
Podle italských orgánů lze spotřební daně z paliv používaných v zemědělství, zejména z topného plynu, považovat za environmentální daně (ekodaně); mají znatelný dopad na životní prostředí, neboť podněcují výrobce, aby snižovali spotřebu paliv.
(42)
Co se týče zejména bodu 51.2 písm. b) pokynů, podle něhož musí být o odchylkách ve prospěch podniků rozhodnuto již v době, kdy byla daň přijata, italské orgány odkazují na rozhodnutí Komise K(2005) 4436 ze dne 7. prosince 2005. Podle tohoto rozhodnutí „dotyčné spotřební daně nemusely mít od samého počátku výslovně účel související s ochranou životního prostředí a o osvobození bylo rozhodnuto […] dávno předtím, než se pokyny o podpoře na ochranu životního prostředí z roku 2001 staly použitelnými. Proto lze v tomto případě mít za to, že o nich bylo rozhodnuto již v době, kdy byla spotřební daň přijata. Proto se v souladu s bodem 51.2 pokynů mohou ustanovení bodu 51.1 použít pro osvobození (posuzovaná v tomto rozhodnutí).“ Italské orgány dodávají, že o snížení spotřební daně bylo rozhodnuto na základě změny hospodářských podmínek (zejména progresivního nárůstu cen ropy), která dostala pěstitele, kteří pěstují ve sklenících, do mimořádně obtížného postavení v hospodářské soutěži s pěstiteli pěstujícími ve venkovních podmínkách, a která vedla orgány v ostatních zemích k přijetí opatření ve prospěch pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících, a ve prospěch odvětví rybolovu. Tyto orgány ještě uvádějí, že cena motorové nafty k vytápění se v posuzovaném období pohybovala takto: + 37 % v období 1999-2000, + 26 % v období 1999-2001 a + 26 % v období 1999-2002. Struktura cen byla naproti tomu následující (v EUR za litr v ročním průměru):
(v EUR za litr)
Průmyslová cena
Daně
Spotřebitelská cena
1999
0,217
0,524
0,741
2000
0,342
0,523
0,865
2001
0,317
0,504
0,821
2002
0,292
0,542
0,834
2003
0,314
0,547
0,861
2004
0,354
0,555
0,909
(43)
Italské orgány naproti tomu tvrdí, že použití bodu 51 pokynů v každém případě nařizuje podnikům platit část daně. Opatření, které bylo přijato v Itálii, může být podle jejich názoru slučitelné, pokud příjemci zaplatí minimum stanovené na úrovni Společenství (minimum, které podle těchto orgánů představovalo v období 2000-2003 13 EUR/1 000 kg a následně 21 EUR/1 000 kg).
(44)
Konečně co se týče celkové částky poskytnutých podpor, italské orgány uvádějí, že čísla, která jsou uvedena v různých finančních předpisech, jsou odhady založené na předpovědích spotřeby paliv na vytápění a je třeba na ně nahlížet jako na nevybrané příjmy než přidělené zdroje. Podle jejich názoru je doposud obtížné vyčíslit výhodu, kterou měl každý výrobce, neboť správu daňového systému vykonávají regiony, provincie nebo dokonce obce. Údaje budou oznámeny, jakmile budou dostupné.
IX. DOPIS ZASLANÝ DNE 18. KVĚTNA 2009
(45)
V tomto dopise italské orgány především zdůrazňují, že spotřební daně představují stávající daně a z tohoto titulu je možné využít odchylky proveditelné na základě ustanovení pokynů o státní podpoře na ochranu životního prostředí, a to z důvodů připomenutých již výše v 42. bodě odůvodnění.
(46)
Po těchto tvrzeních následuje aktualizovaná verze tabulky z 42. bodu odůvodnění (sloupec „daně“ je rozdělen na spotřební daň a DPH). Na základě nové tabulky byla struktura cen v posuzovaném období následující (tentokrát jsou údaje vyjádřeny v EUR/1 000 l):
(v EUR/1000 litrů)
Průmyslová cena
DPH
Spotřební daň
Spotřebitelská cena
1999
219,83
123,5
397,67
741
2000
344,35
144,1
375,92
864,33
2001
313,4
136,7
370,11
820,22
2002
293,31
139,7
405,24
838,26
2003
314,37
143,5
403,21
861,1
2004
355,01
151,6
403,21
909,86
(47)
Italské orgány zdůraznily, že v období od roku 1999 do roku 2004 ceny motorové nafty k vytápění neustále rostly, nebere-li se v úvahu mírný pokles mezi lety 2000 a 2001. Následuje zopakování argumentů uvedených již v 42. a 43. bodě odůvodnění.
(48)
Co se týče oprávněnosti opatření ve světle italského daňového systému, italské orgány upřesňují, že v Itálii jsou objemy paliv osvobozených od spotřební daně rozděleny podle plochy, kvality plodin a množství skutečně využívaného zemědělského vybavení. Proto lze mít za to, že osvobození od daně se vypočítává v závislosti na typu prováděné činnosti, a v případě pěstování ve skleníku se provádí úměrně, neboť tento typ pěstování zcela zřejmě závisí na motorové naftě a jsou pro něj charakteristické výrobní podmínky, které jsou naprosto odlišné od podmínek při pěstování ve venkovních podmínkách. Osvobození kromě toho nezvýhodňuje jen jeden produkt, neboť se použije pro veškerou skleníkovou produkci a pěstování ve skleníku lze považovat za způsob hospodaření rozšířený v celém zemědělském odvětví.
(49)
Co se týče použitelnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy obecněji, italské orgány mají za to, že nevznikly podmínky podle uvedeného článku, neboť osvobození nejsou ani selektivní ani taková, aby narušovala hospodářskou soutěž.
(50)
Co se týče selektivnosti, italské orgány odkazují na rozsudek Soudu prvního stupně ve věci T-233/04 (9). V hodnocení (bod 86) Soud uvedl: „Pro účely uplatnění článku 87 ES je bez významu, že situace předpokládané osoby oprávněné z opatření se zlepšila nebo zhoršila vzhledem k dřívějšímu právnímu stavu, nebo se naopak plynutím času nezměnila. Je třeba pouze vymezit, zda v rámci daného právního režimu může státní opatření zvýhodnit „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES vůči ostatním podnikům, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným opatřením ve srovnatelné skutkové a právní situaci.“
(51)
Podle mínění italských orgánů osvobození uplatněné na motorovou naftu používanou v chráněném prostředí, kde probíhá pěstování zemědělských produktů, nerozlišuje mezi podniky, které se nacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, ani mezi produkty, neboť všechny podniky, bez ohledu na produkci, mohou využívat osvobození, pokud si opatřují motorovou naftu pro pěstování ve sklenících.
(52)
Co se týče možnosti narušení hospodářské soutěže, italské orgány poukazují na rozhodnutí Komise K(2008) 1105, kde se v 43. bodě odůvodnění uvádí: „Celkové nebo částečné osvobození podle čl. 8 odst. 2 směrnice 92/81/EHS sleduje stejný cíl jako opatření podle směrnice 2003/96/ES a má spíše menší rozsah, takže lze analogicky říci, že by neměla nepatřičně narušovat hospodářskou soutěž.“
(53)
Italské orgány kromě toho dodávají, že v bodě 32 uvedeného rozhodnutí má Komise za to, že tento typ opatření týkajících se paliv používaných zemědělské prvovýrobě nenarušuje hospodářskou soutěž, neboť velikost zemědělských podniků v Evropské unii je omezená (více než 60 % zemědělských podniků hospodaří na méně než 5 hektarech využívané zemědělské plochy). Vycházejí z této úvahy a zdůrazňují, že na základě výše uvedeného kritéria velikosti může projednávané osvobození těžko narušovat hospodářskou soutěž, neboť přibližně 80 % italských zemědělských podniků hospodaří na méně než 5 hektarech využívané zemědělské plochy.
(54)
Dalším argumentem, který italské orgány použily, je skutečnost, že množství motorové nafty, které může být použito k vytápění 1 m3 skleníku, představuje pouze 2 litry. Kromě toho podle studie provedené ústavem Enama (Ente nazionale per la meccanizzazione agricola - státní ústav pro zemědělskou mechanizaci) o spotřebě motorové nafty ve 14 z 20 italských regionů představovala motorová nafta používaná ve sklenících (167 436 001 litrů) jen 11,77 % spotřeby motorové nafty v zemědělství v roce 2002 a 10,67 % v roce 2003.
(55)
Poté co italské orgány podaly tato vysvětlení na podporu svých tvrzení, podle nichž uvedené osvobození nemá prvky státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, zdůrazňují horizontální povahu osvobození, trvají na skutečnosti, že pokud by se všichni zemědělští výrobci zabývali pěstováním ve skleníku, mohli by je využívat, a podtrhují, že kritérium zákazu diskriminace nelze uplatnit zpětně z důvodu legitimního očekávání a právní jistoty.
X. HODNOCENÍ
(56)
Toto rozhodnutí se týká rozdílu mezi osvobozením od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků na straně jedné a osvobozením od spotřební daně z motorové nafty používané jako palivo na straně druhé.
(57)
S ohledem na argumenty předložené italskými orgány v odpovědích na zahájení řízení je třeba především přezkoumat, zda režim obsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(58)
Podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy jsou s vnitřním trhem neslučitelné podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy.
(59)
Projednávaný režim odpovídá této definici nejen proto, že je financován ze státních prostředků (tím, že stát poskytuje osvobození od spotřební daně, zříká se určitých příjmů, které by jinak mohl vybrat), ale i proto, že zvýhodňuje určité podniky (zemědělské podniky, a v jejich rámci ty, které se zabývají pěstováním ve sklenících) a může ovlivňovat obchod a narušovat hospodářskou soutěž vzhledem k postavení, které Itálie zaujímá v zemědělské produkci ve sklenících (například co se týče plochy skleníků určené k produkci čerstvé zeleniny, Itálie v letech 2000 a 2003 zaujímala druhé místo mezi producentskými zeměmi v Unii, v letech 2000 a 2001 byla největším producentem zeleniny v Unii a konečně v období, na něž se vztahují zahájená řízení, byla na druhém místě v Evropě, co se týče plochy určené k pěstování ve skleníku).
(60)
Při přezkoumávání spisu přinesly italské orgány ještě řadu argumentů na obranu svých tvrzení, podle nichž tento režim neobsahuje prvky státní podpory:
-
na základě politické dohody mezi Radou a Komisí u příležitosti zasedání Rady ve složení pro hospodářství a finance dne 19. března 2003 odchylky od obecného [daňového] režimu nebo rozdíly v rámci tohoto režimu, které jsou odůvodněné povahou nebo obecnými rysy daňového režimu, neznamenají státní podporu; v Itálii kromě toho tato osvobození logicky zapadají do italského daňového systému, protože se týkají veškeré skleníkové produkce a protože celý objem paliva osvobozeného od spotřební daně je rozdělen v závislosti na vykonávané činnosti,
-
podle odhadů a dostupných údajů přezkoumávaný režim „neovlivňuje řádné fungování vnitřního trhu a nevede k narušení hospodářské soutěže“ (viz 30. a 31. bod odůvodnění),
-
osvobození není ani selektivní ani takové, aby narušovalo hospodářskou soutěž.
(61)
Především je potřeba zdůraznit, že žádná politická dohoda nemůže změnit koncepci podpory, jak je objektivně definována ve Smlouvě.
(62)
Co se týče tvrzení, podle něhož by osvobození bylo odůvodněno povahou nebo obecnými rysy daňového systému, Komise má za to, že konkrétně osvobození od spotřební daně, které se omezuje na určitou produkci (v tomto případě pěstování ve skleníku, kterého se týká vyšší osvobození od daně ve srovnání s pěstováním ve venkovních podmínkách), nemůže být odůvodněno povahou a logikou daňového systému, pokud právo Společenství v zásadě zavazuje členské státy, aby stanovily sazbu spotřební daně (10). Tatáž úvaha platí, jestliže právo Společenství nepředepisuje udělení takového osvobození. Argument, podle něhož se osvobození vztahuje na veškerou skleníkovou produkci, není v tomto případě na místě, neboť celá odvětví zemědělské produkce využívala nižších úlev, než jsou úlevy poskytované pěstitelům, kteří pěstují ve sklenících, a pokud, jak uvádějí italské orgány, je celý objem paliv osvobozených od spotřební daně rozdělen v závislosti na vykonávané činnosti, vyžadovala by logika daňového systému, aby osvobození bylo stejné pro všechny činnosti založené na používání motorové nafty.
(63)
Otázka selektivnosti byla pojednána již v 58. bodě odůvodnění. Co se týče odkazu na rozsudek ve věci T-233/04, Komise s poukazem na 25. a 26. bod odůvodnění konstatuje, že mohly-li subjekty v zemědělství, které používají motorovou naftu, využívat osvobození od daně, mohli nicméně pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících, využívat značně velkorysejšího osvobození. Všichni provozovatelé se nacházeli ve srovnatelné skutkové situaci, neboť pro produkci používali motorovou naftu, a cíl opatření (zmírnění účinků růstu cen ropných produktů) se jich tedy týkal stejnou měrou, a to bez ohledu na jejich právní statut. Skutečnost, že ve srovnatelné situaci mohli někteří provozovatelé využívat velkorysejšího osvobození od daně než jiní, naznačuje, že tento režim obsahuje prvky selektivnosti.
(64)
Co se týče tvrzení, podle něhož režim neovlivňuje řádné fungování vnitřního trhu a nevede k narušením hospodářské soutěže, Komise odmítá argumenty italských orgánů:
-
rozhodnutí, na něž se odvolávají italské orgány v 52. bodě odůvodnění, dochází k závěru, že existuje státní podpora, která může být schválena na základě odchylky stanovené čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy; tuto odchylku však nelze uplatnit, aby bylo prokázáno, že přezkoumávaný režim neobsahuje prvky státní podpory (tato úvaha platí i pro tvrzení italských orgánů uvedené v 53. bodě odůvodnění),
-
údaje uvedené v 54. bodě odůvodnění nejsou úplné (14 regionů z 20) a nelze dojít k závěru, že tyto údaje jsou reprezentativní: není z nich totiž možné odvodit, zda situace v regionech, za něž byly údaje předány, odpovídá situaci v regionech, v nichž je pěstování ve skleníku rozšířeno více; údaje o spotřebě v zemědělství kromě toho spíše naznačují, že motorová nafta představuje důležitý prostředek zemědělské produkce. V každém případě stačí, že podpora posiluje konkurenční postavení určitého podniku ve srovnání s postavením jiných konkurenčních podniků v obchodě v rámci Společenství, aby tato podpora mohla narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v rámci Společenství (11). K tomu v přezkoumávaném případě dochází, neboť poskytované osvobození zvýhodňuje italské podniky, které se zabývají pěstováním zemědělských produktů ve skleníku, před podniky, které působí ve stejném odvětví v ostatních členských státech.
(65)
Italské orgány také v odpovědi na zahájení prvního řízení tvrdily, že uvedená podpora nepředstavuje státní podporu, ale musí být přezkoumávána ve světle ustanovení směrnic 92/81/EHS a 2003/96/ES. K tomuto závěru došly na základě argumentace, podle níž je existence státní podpory vyloučena z prosté skutečnosti, že evropská směrnice stanoví možnost poskytnout osvobození od daní. Tato argumentace byla zdůrazněna v odpovědi na příkaz k poskytnutí informací, který jim byl předán.
(66)
Komise nemůže s takovou argumentací souhlasit. Směrnice 92/81/EHS totiž ve svém 6. bodě odůvodnění přesně stanoví, že členské státy mohou fakultativně uplatnit další (…) osvobození (…), pokud to nezpůsobí narušení hospodářské soutěže. Čl. 8 odst. 2 zmíněné směrnice kromě toho stanoví, že členské státy mohou uplatnit celkové nebo částečné osvobození nebo snížení, „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství“. S odkazem na existenci nebezpečí narušení hospodářské soutěže směrnice 92/81/EHS nevylučuje, že osvobození od daní může představovat státní podporu. Je třeba připomenout, že pravomoci ve věci státních podpor svěřuje Komisi přímo Smlouva a že tyto pravomoci nelze omezit směrnicí, jejímž cílem je harmonizace daně na evropské úrovni.
(67)
Směrnice 2003/96/ES navíc v 15. a 24. bodě odůvodnění uvádí, že opatření zaměřená na zavedení rozdílné sazby musí být v souladu s předpisy, kterými se řídí vnitřní trh a hospodářská soutěž, aby nedošlo k narušení hospodářské soutěže. Povinnost uplatňovat pravidla hospodářské soutěže potvrzuje i článek 26 uvedené směrnice, který upozorňuje na skutečnost, že projednávaná opatření mohou představovat státní podporu a v tom případě musí být oznámena podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES. Uvedený článek výslovně stanoví, že informace poskytované Komisi na základě uvedené směrnice nezprošťují členské státy oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
(68)
Italské orgány konečně samy potvrzují (viz 39. bod odůvodnění), že uplatnění osvobození narušuje hospodářskou soutěž, což je charakteristický prvek státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(69)
S ohledem na všechny tyto úvahy Komise dochází k závěru, že osvobození od spotřební daně uplatňované v rámci přezkoumávaného režimu představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(70)
V případech stanovených v čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy lze však některá opatření na základě výjimky naopak považovat za slučitelná se společným trhem.
(71)
Odchylky stanovené v čl. 87 odst. 2 Smlouvy týkající se podpor sociální povahy poskytovaných individuálním spotřebitelům, podpor určených k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a podpor poskytovaných hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo nelze v tomto případě použít, bez ohledu na to, kdo je příjemcem podpory.
(72)
Komise má za to, že odchylky stanovené v čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy, které se týkají rozvoje určitých oblastí, se na přezkoumávaný režim nepoužijí, neboť tento režim nezahrnuje podpory určené na podporu hospodářského rozvoje oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností.
(73)
Co se týče odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy, stačí uvést, že přezkoumávaný daňový režim není významným projektem společného evropského zájmu a jeho cílem není napravit vážnou poruchu v italském hospodářství. Podpora navíc není určena na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví ve smyslu odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(74)
Jediná odchylka, které se tedy lze dovolávat, je odchylka podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, podle níž mohou být považovány za slučitelné se společným trhem podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(75)
Vzhledem k tomu, že podpory v rámci přezkoumávaného režimu jsou podporami neoznámenými, je třeba jejich slučitelnost s trhem Společenství analyzovat ve světle pravidel pro státní podpory platných v době poskytnutí podpor, jak uvádí sdělení Komise o stanovení pravidel pro hodnocení protiprávně poskytnuté státní podpory (12).
(76)
Je-li pravda, že na základě 172. bodu odůvodnění Pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (13) je považována za slučitelnou se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy nelegitimní podpora poskytnutá poté, co směrnice 2003/96/ES vstoupila v platnost, platí to pouze v případě, že podmínky této směrnice jsou dodrženy a že v odvětví zemědělství nedošlo k žádnému rozlišení. Totéž platí pro podporu poskytnutou protiprávně na základě směrnice 92/81/EHS.
(77)
Na základě čl. 1 odst. 1 směrnice 92/81/EHS „členské státy použijí pro minerální oleje spotřební daň harmonizovanou na základě této směrnice“. V odstavci 2 stejného článku se upřesňuje, že členské státy stanoví své sazby podle směrnice Rady 92/82/EHS ze dne 19. října 1992 o sbližování sazeb spotřebních daní z minerálních olejů (14).
(78)
Směrnice 92/82/EHS stanoví v čl. 5 odst. 2 spotřební daň z motorové nafty ve výši 18 ECU na 1 000 l v případě, že se motorová nafta používá pro stacionární motory, zařízení a stroje používané na staveništích, pro civilní inženýrské práce a pro veřejné práce, nebo pro vozidla, která jsou určena k používání mimo silniční síť nebo která neobdržela povolení pohybovat se převážně po veřejné silniční síti.
(79)
Směrnice 92/81/EHS upřesňuje v čl. 2 odst. 2, že „minerální oleje jiné, než pro které směrnice 92/82/EHS předepisuje úroveň spotřební daně, podléhají spotřební dani, jsou-li určeny k použití, jsou-li prodávány nebo jsou-li používány jako paliva nebo pohonné hmoty. Sazba vybírané daně je stanovena podle použití na úrovni, jež se použije pro palivo nebo pro srovnatelné pohonné hmoty pro motory“ (částka 13 EUR uvedená italskými orgány výše v 43. bodě odůvodnění je částka použitá pro palivo nebo srovnatelné pohonné hmoty pro motory, jinak řečeno spotřební daň z těžkého oleje stanovená v článku 6 směrnice ve výši 13 EUR za 1 000 kg).
(80)
V čl. 8 odst. 2 směrnice 92/81/EHS se nicméně stanoví, že „aniž jsou dotčeny ostatní předpisy Společenství, mohou členské státy uplatnit celkové nebo částečné osvobození od sazby spotřební daně nebo celkové nebo částečné snížení sazby spotřební daně z minerálních olejů, jejichž používání podléhá daňové kontrole, […] výhradně při zemědělských a zahradnických pracích, jakož i v lesnictví a ve sladkovodním chovu ryb“.
(81)
Podle směrnice 2003/96/ES, která vstoupila v platnost dne 1. ledna 2004 (15), je minimální sazba spotřební daně z motorové nafty určené k vytápění stanovena na 21 EUR za 1 000 l (článek 9 směrnice ve spojení s tabulkou C přílohy I uvedené směrnice). Uvedená směrnice obsahuje kromě toho i ustanovení srovnatelné s ustanovením čl. 8 odst. 2 směrnice 92/81/EHS, a to v čl. 15 odst. 3, podle něhož „členské státy mohou uplatňovat až nulovou úroveň zdanění na energetické produkty a elektřinu používané pro zemědělské a zahradnické práce, při chovu ryb a v lesnictví“.
(82)
Podle obou výše uvedených směrnic bylo tedy možné poskytnout celkové osvobození od spotřební daně. Režim přezkoumávaných podpor však nelze prohlásit za slučitelný se společným trhem ve světle bodu 172 Pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (16), neboť činí rozlišení při osvobození od daně, které zvýhodňuje některé zemědělské podniky.
(83)
V celém období, jehož se týkají obě zahájená řízení ve věci osvobození od spotřební daně (od 3. října 2000 do 31. prosince 2004 - viz 25. a 27. bod odůvodnění), byly použitelnými předpisy v oblasti státní podpory předpisy uvedené v pokynech ke státní podpoře v odvětví zemědělství (17) (dále jen „pokyny v odvětví zemědělství z roku 2000“).
(84)
Komise konstatuje, že s ohledem na svou povahu (celkové osvobození od spotřební daně) představuje podpora jednostrannou státní podporu určenou pouze ke zlepšení finanční situace výrobců, aniž by jakkoli přispěla k rozvoji odvětví. Toto konstatování je podpořeno skutečností, že v předložených doplňujících informacích italské orgány vysvětlují, že poskytnutí podpory je odůvodněno zvýšením cen ropy (viz 39. bod odůvodnění).
(85)
Podle bodu 3.5 pokynů v odvětví zemědělství z roku 2000 představuje tato podpora provozní podporu, jež je neslučitelná se společným trhem.
(86)
Pokyny v odvětví zemědělství z roku 2000 nicméně v bodě 5.5 připouštějí výjimku z ustanovení uvedeného bodu 3.5 pro provozní podporu s environmentálními účely.
(87)
Bod 5.5.4 pokynů v odvětví zemědělství z roku 2000 se týká zejména specifického případu částečného nebo úplného osvobození od ekologické daně. Komise nejdříve vyjádřila výhrady a poté v tomto bodě pokynů potvrdila, že tento druh podpory lze připustit, jsou-li splněny všechny následující podmínky:
-
jedná-li se o dočasnou podporu (v délce nejvýše pěti let) a její výše má sestupnou tendenci,
-
může-li být prokázáno, že podpora je nezbytná jako náhrada ztracené konkurenceschopnosti na mezinárodní úrovni,
-
představuje-li režim podpory skutečný podnět k omezení používání dotyčných výrobních prostředků.
(88)
V přezkoumávaném případě Komise konstatuje, že podpora nemá sestupnou tendenci, neboť ve světle různých článků finančních předpisů, které stanovily osvobození od spotřební daně, se jedná o částečné osvobození do 31. prosince 2000, a tedy o úplné osvobození pro všechna období uvedená v 27. bodě odůvodnění. Podpora kromě toho nebyla dočasná, neboť vyloučí-li se druhé pololetí roku 2001, bylo osvobození od daní ve skutečnosti nepřetržité po celé uvažované období. Italské orgány určitým způsobem odkázaly na choulostivou situaci v oblasti hospodářské soutěže (viz 42. bod odůvodnění), ale neposkytly údaje, které by prokazovaly ztrátu konkurenceschopnosti. A nakonec se zdá být nepravděpodobné, že by režim osvobození, který ze své podstaty zlevňuje paliva, mohl přimět příjemce, aby omezili používání dotyčných výrobních prostředků (ať již se jedná o skleníky nebo v širším slova smyslu přímo o paliva, považují-li se za výrobní prostředky).
(89)
Přezkoumávaná státní podpora tedy nemůže být považována za oprávněnou výhradně podle ustanovení pokynů v odvětví zemědělství z roku 2000, které umožňují považovat provozní podporu za slučitelnou se společným trhem.
(90)
Pokyny v odvětví zemědělství z roku 2000 v bodě 5.6.2 také stanoví možnost přezkoumávat podpory případ od případu s ohledem na zásady uvedené v pokynech Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí.
(91)
Co se týče období, k němuž se vztahují obě řízení, jsou předpisy v oblasti státní podpory, které je třeba brát v úvahu při analýze slučitelnosti projednávané státní podpory, následující:
-
pro období od 3. října 2000 do 2. února 2001 pokyny o státní podpoře na ochranu životního prostředí (18), které jsou v platnosti od roku 1994 (dále jen „pokyny z roku 1994“),
-
pro období od 3. února 2001 do 31. prosince 2004 pokyny o státní podpoře na ochranu životního prostředí (19), které jsou v platnosti od 3. února 2001 (dále jen „pokyny z roku 2001“).
(92)
Na základě ustanovení pokynů z roku 1994 (bod 3.4) se může Komise odchýlit od zásady zákazu provozní podpory za předpokladu, že jediným cílem této podpory je náhrada dodatečných nákladů v porovnání s běžnými výrobními náklady, že je dočasná a že má v zásadě sestupný charakter a představuje podnět ke snížení znečištění nebo k rychlému zavedení účinnějších způsobů využívání zdrojů.
(93)
V bodě 3.4 se rovněž upřesňuje, že může být v případě potřeby povoleno dočasné osvobození od placení nových ekologických daní, aby byly vyrovnány ztráty konkurenceschopnosti, zejména na mezinárodní úrovni. Dalším faktorem, který je třeba vzít v úvahu, je to, co musí zúčastněné podniky naopak udělat za účelem snížení znečištění. Toto ustanovení se použije i na osvobození od daní zavedené právními předpisy Společenství.
(94)
Kromě skutečnosti, jak bylo uvedeno v analýze provedené na základě bodu 5.5.4 pokynů v zemědělství z roku 2000, že podpora není ani dočasná, ani sestupná, a neobsahuje žádný podnět, Komise konstatuje, že v informacích, které má k dispozici, není uvedeno nic, co by prokazovalo, že podpora je přísně omezena na vyrovnání mimořádných výrobních nákladů ve srovnání s běžnými výrobními náklady. Podpora tedy nesplňuje podmínky uvedené v 92. bodě odůvodnění, které by umožňovaly považovat ji za slučitelnou se společným trhem.
(95)
V tomto případě se kromě toho nepoužijí podmínky uvedené v 93. bodě odůvodnění, neboť podpora se netýká nových daní (spotřební daň existovala již před obdobím, k němuž se vztahují obě řízení: například čl. 24 odst. 3 zákona č. 388 ze dne 23. prosince 2000, kterým se zavádí úplné osvobození od spotřební daně na období od 1. ledna do 30. června 2001, odkazuje na zákon č. 662 z roku 1996, který se již týkal spotřební daně a odkazoval na legislativní nařízení č. 504/1995, které přináší konsolidované znění legislativních ustanovení týkajících se výrobních a spotřebních daní). Komise v tomto ohledu poznamenává, že italské orgány nepopíraly u přezkoumávaných poplatků povahu „stávající daně“. Kromě toho nikdy netvrdily, že uvedené daně byly zavedeny před nedávnem (viz 40. a 45. bod odůvodnění).
(96)
Tuto podporu tedy nelze prohlásit za podporu slučitelnou se společným trhem na základě ustanovení pokynů z roku 1994.
(97)
Pokyny z roku 2001 používají rozlišení mezi novými daněmi (bod 51.1) a stávajícími daněmi (body 51.2 a 52).
(98)
Komise konstatuje, že spotřební daň, která je předmětem osvobození, musí být považována za daň existující v posuzovaném období, neboť mimo úvahy uvedené v 95. bodě odůvodnění bylo o osvobození rozhodováno každým rokem v různých finančních zákonech, nikoli v určitém zákoně přijatém s automatickými odchylkami v určitém okamžiku v posuzovaném období. Kromě toho, jak již Komise uvedla v 95. bodě odůvodnění, italské orgány nepopíraly u přezkoumávaných poplatků povahu „stávající daně“ a nikdy netvrdily, že uvedené daně byly zavedeny před nedávnem.
(99)
Bod 51.2 pokynů z roku 2001, jak je uvedeno v 40. bodě odůvodnění, stanoví možnost použít pro stávající daně podmínky schválení platné pro nové daně uvedené v bodě 51.1, jsou-li současně splněny tyto dvě podmínky:
-
dotyčná daň musí mít znatelný dopad na ochranu životního prostředí,
-
snížení pro dotčené podniky musí být rozhodnuto již v době, kdy byla daň přijata, nebo musí být nutné v důsledku významných hospodářských podmínek, jejichž vinou se podniky ocitly v obzvláště obtížné konkurenční situaci. V druhém případě nesmí výše snížení přesáhnout zvýšení nákladů vzniklých v důsledku změny hospodářských podmínek. Jakmile již nedochází ke zvyšování nákladů, nelze snížení nadále uplatňovat
(100)
Komise může připustit, že daň, jako je spotřební daň z motorové nafty na vytápění, v jejímž důsledku dochází ke zvýšení cen motorové nafty, může přimět uživatele ke snížení její spotřeby, což se příznivě odráží na ochraně životního prostředí. Toto osvobození však bylo stanovováno z roku na rok, dokonce s přerušením od 1. července do 31. prosince 2001 (viz 27. bod odůvodnění), a italské orgány ani neprokázaly ani netvrdily, že o těchto odchylkách bylo rozhodnuto v okamžiku schválení daně. Zdůrazňovaly naopak, že odchylky byly schváleny s cílem řešit hospodářsky závažnou situaci, tedy růst cen pohonných hmot a paliv.
(101)
Nelze přijmout tvrzení uváděné italskými orgány, podle něhož by Komise měla provést analýzu, jako kdyby o osvobození bylo rozhodnuto v okamžiku zavedení daně. Tyto orgány se totiž odvolávají na rozhodnutí Komise K(2005) 4436 (viz 42. bod odůvodnění). V tomto rozhodnutí (viz zejména 74. bod odůvodnění) Komise založila své závěry na skutečnosti, že o osvobození bylo rozhodnuto dávno předtím, než se staly použitelnými pokyny o podpoře na ochranu životního prostředí z roku 2001. V přezkoumávaném případě je ovšem třeba konstatovat, že první osvobození je z října 2000, tj. krátce před vstupem uvedených pokynů v platnost. Je třeba zdůraznit, že italské orgány nikdy neuplatnily dříve povolené osvobození.
(102)
Na druhé straně, co se týče druhé z podmínek uvedených ve druhém pododstavci bodu 51.2 pokynů z roku 2001, italské orgány nepředložily skutečnosti, které by prokazovaly významnou změnu hospodářských podmínek, jež by dostala podniky do zvláště obtížné situace z hlediska hospodářské soutěže (viz 88. bod odůvodnění), ani důkaz, že objem finančních prostředků podléhajících osvobození nepřesáhl zvýšení nákladů spojených se změnou hospodářských podmínek. Co se týče zejména otázky situace v hospodářské soutěži, údaje z tabulek předložených v 42. a 46. bodě odůvodnění neobsahují žádný srovnávací prvek, a ani tedy neumožňují prokázat jakékoli zhoršení konkurenční situace italských podniků zabývajících se pěstováním ve sklenících. V tomto ohledu je třeba rovněž zdůraznit, že zvýšení cen ropných produktů zasáhlo celou Evropu, nikoli jen Itálii.
(103)
Vzhledem k tomu, že není splněna jedna z podmínek uvedených v 99. bodě odůvodnění, nelze použít ustanovení bodu 51.2, a v důsledku toho ani ustanovení bodu 51.1 pokynů z roku 2001.
(104)
A dále, i kdyby byla ustanovení bodu 51.2 použitelná, přezkoumávané osvobození by nebylo možno považovat za způsobilé podle bodu 51.1, který stanoví:
„Pokud členský stát zavede z důvodů ochrany životního prostředí novou daň v odvětví činnosti nebo u výrobků, u nichž nebyla provedena harmonizace daně Společenství, nebo přesáhne-li daň zamýšlená členským státem výši daně stanovenou zákony Společenství, domnívá se Komise, že rozhodnutí o osvobození na dobu 10 let bez postupného snižování může být oprávněno ve dvou případech:
a)
jsou-li osvobození podmíněna uzavřením dohod mezi dotyčnými členskými státy a přijímajícími podniky, v nichž se podniky nebo sdružení podniků zaváží dosáhnout cílů ochrany životního prostředí během období, na které se vztahuje osvobození, nebo uzavřou-li podniky dobrovolné dohody mající stejný účinek. Tyto dohody nebo závazky se mohou kromě jiného týkat snížení spotřeby energie, snížení emisí nebo jakýchkoli jiných opatření na ochranu životního prostředí. Předmět dohod musí být projednán jednotlivými členskými státy a musí být posouzen Komisí, jakmile jí bude návrh podpory oznámen. Členské státy musí zajistit přísné sledování závazků podniků nebo sdružení podniků. Dohody uzavřené mezi členským státem a příslušným podnikem musí obsahovat ujednání o sankcích pro případ, že by závazky nebyly plněny.
Tato ustanovení rovněž platí v případě, že členský stát podmíní snížení daně splněním podmínek majících stejný účinek jako shora zmíněné dohody či závazky;
b)
tato osvobození nemusejí být závislá na uzavření dohod mezi členským státem a přijímajícími podniky, jsou-li splněny tyto alternativní podmínky:
-
pokud se snížení týká daně Společenství, musí částka, již podnik skutečně zaplatí, zůstat vyšší než minimální výše daně Společenství, tak aby toto snížení bylo pobídkou pro podniky zlepšit ochranu životního prostředí,
-
pokud se snížení týká vnitrostátní daně uložené při absenci daně Společenství, musí podniky mající nárok na snížení nicméně zaplatit významnou část vnitrostátní daně.“
(105)
V tomto případě byla spotřební daň (před osvobozením nebo snížením) bezpochyby vyšší než harmonizované zdanění (viz 43. a 46. bod odůvodnění), ale nevyplývá z toho, že byly uzavřeny takové dohody, jaké stanoví bod 51.1 písm. a), mezi členským státem a příjemci, nebo že by tito účastníci dobrovolně uzavřeli takové dohody (Komisi nebyla žádná dohoda oznámena). Italské orgány kromě toho zdůraznily, že napadené osvobození bylo přiznáno proto, aby bylo možné vyrovnat se s obtížnou hospodářskou situací, a nikdy se nezmínily o jakékoli kompenzaci v oblasti životního prostředí, kterou by požadovaly po příjemcích podpory.
(106)
Alternativu k výše uvedenému uzavírání dohod v bodě 51.1 písm. b) nelze v projednávaném případě použít, neboť v části posuzovaného období po vstupu pokynů z roku 2001 v platnost mohli pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících, využít celkové osvobození od spotřební daně, a neplatili tak daň vyšší, než bylo minimum stanovené pro Společenství (20) na takové úrovni, která by je přiměla ke zlepšení ochrany životního prostředí, jak stanoví tyto pokyny v případech, v nichž se snížení týká daně Společenství.
(107)
V bodě 52 pokynů z roku 2001 se ovšem stanoví, že pokud se stávající daň významně zvýší a dotyčný členský stát se domnívá, že je potřebné některým podnikům udělit výjimky, platí pro nové daně obdobně podmínky stanovené v bodě 51.1. Je tedy především třeba přezkoumat, zda nedošlo k významnému zvýšení spotřební daně.
(108)
Z tabulky předložené v 46. bodě odůvodnění vyplývá, že spotřební daň se významně nezvýšila, neboť její pohyb byl následující: - 5,4 % v období 1999-2000, - 6,98 % v období 1999-2001, + 1,9 % v období 1999-2002 a + 1,3 % v období 1999-2003. Meziroční pohyb spotřební daně byl následující: - 5,4 % od roku 1999 do roku 2000, - 1,6 % od roku 2000 do roku 2001, + 9,5 % od roku 2001 do roku 2002 a - 0,5 % od roku 2002 do roku 2003. Je tedy vidět, že spotřební daň s výjimkou období 2001 až 2002 neustále klesala. Zvýšení zaznamenané v průběhu tohoto období nelze ovšem považovat za významné, neboť ve skutečnosti nemělo prakticky žádný vliv na vývoj spotřebních cen motorové nafty určené k vytápění (na základě údajů z tabulky vzrostla spotřební cena motorové nafty určené k vytápění za tyto dva roky pouze o 2,2 %). V tomto případě tedy nelze použít ustanovení bodu 52 pokynů z roku 2001.
(109)
V bodě 53 pokynů z roku 2001 se také uvádí: „Týká-li se snížení daně, která nebyla na úrovni Společenství harmonizována, a je-li vnitrostátní daň nižší než minimální výše daně Společenství, […] musejí poskytnutá snížení splňovat podmínky stanovené v bodech 45 a 46 a v každém případě musí být taková odchylka od minimální výše uplatňované ve Společenství výslovně schválena.“
(110)
V bodě 45 pokynů z roku 2001 se uvádí, že tato podpora je poskytována po omezenou dobu pěti let, během nichž se tato podpora snižuje. V prvním roce může její výše dosahovat 100 % mimořádných nákladů (21), avšak na konci pátého roku musí být lineárně snížena na nulu.
(111)
V bodě 46 pokynů z roku 2001 se uvádí, že v případě, že se podpora nesnižuje, poskytuje se na dobu pěti let a její výše nesmí přesáhnout 50 % mimořádných nákladů.
(112)
V projednávaném případě Komise již konstatovala, že podpora se nesnižuje (viz 88. bod odůvodnění). Proto by se pro ni dala použít pouze ustanovení bodu 46 pokynů. Informace poskytnuté italskými orgány však Komisi neumožňují dojít k závěru, že výše podpory byla omezena na 50 % mimořádných výrobních nákladů vzniklých v důsledku spotřební daně ve srovnání s tržními cenami produktů vypěstovaných ve skleníku.
(113)
Tuto podporu tedy nelze považovat za způsobilou na základě ustanovení bodu 46 pokynů Společenství z roku 2001 a v důsledku toho ani na základě ustanovení bodu 53 těchto pokynů.
(114)
Úvahy uvedené v 94.-112. bodě odůvodnění ukazují, že přezkoumávaná podpora nemůže být prohlášena za slučitelnou se společným trhem na základě ustanovení pokynů z roku 2001.
(115)
Co se týče ostatních tvrzení italských orgánů v různých stadiích přezkoumávání věci, Komise konstatuje, že neexistují takové informace, které by jí umožňovaly rozehnat pochybnosti vyjádřené v 34. bodě odůvodnění písm. b). Tvrzení v 43. bodě odůvodnění, podle něhož může být opatření přijaté v Itálii slučitelné se společným trhem v případě, že příjemci zaplatí minimum stanovené na úrovni Společenství, není případné, neboť pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících, využívali úplného osvobození od spotřební daně téměř po celé posuzované období, takže neplatili daně.
(116)
Tvrzení uvedená třetí zúčastněnou stranou, která sdělila připomínky po zahájení prvního řízení, nepřinášejí nic na podporu slučitelnosti podpory se společným trhem. Co se tedy týče obtížné situace, v níž by se nacházely podniky příjemců v případě, že by byla prohlášena neslučitelnost a vracení podpory, připomíná se, že vracení neslučitelné podpory je nezbytné pro obnovení původní situace, která existovala před poskytnutím podpory, kdy nedocházelo k narušování hospodářské soutěže. Skutečnost, že určité podniky již nejsou rentabilní, je pouze důsledkem svobodné hospodářské soutěže za obvyklých podmínek tržního hospodářství. Na druhé straně nic nesvědčí o tom, že snížení spotřeby motorové nafty by nezbytně znamenalo snížení kvality pěstovaných produktů (toto omezení by mohlo nanejvýš poněkud zpozdit zrání nebo růst). A konečně odkaz na situaci v ostatních zemích s cílem prokázat, že neexistuje narušování hospodářské soutěže, není případný. V této souvislosti stačí konstatovat, že osvobození umožňuje zlepšit konkurenční postavení italských pěstitelů, kteří pěstují ve sklenících, oproti ostatním zemím, a že tedy východiskem ke srovnávání musí být situace, která by existovala v Itálii bez osvobození od spotřební daně.
XI. ZÁVĚR
(117)
Komise konstatuje, že Itálie protiprávně provedla uvedené podpory a porušila tak čl. 88 odst. 3 Smlouvy. Z výše uvedené analýzy vyplývá, že podpory nelze prohlásit za slučitelné se společným trhem, neboť nesplňují podmínky pokynů v zemědělství z let 2000 a 2007 a pokynů z oblasti životního prostředí z let 1994 a 2001. Analýzy kromě toho prokázaly, že pouhá existence směrnic nemůže odůvodnit uplatnění opatření, která mohou narušit hospodářskou soutěž, a italské orgány nerozptýlily všechny pochybnosti, které vyjádřila Komise v okamžiku, kdy zahájila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(118)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 Komise v případě záporného rozhodnutí týkajícího se protiprávní podpory rozhodne, že členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce (v tomto případě pěstitelé, kteří pěstují ve sklenících) podporu navrátil. Itálie tedy musí přijmout veškerá nezbytná opatření, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu, která jim byla poskytnuta, jejíž výše odpovídá rozdílu mezi povoleným úplným osvobozením od spotřební daně a sníženou sazbou spotřební daně používanou pro ostatní subjekty v odvětví zemědělství. Ve smyslu bodu 42 sdělení Komise „Cesta k účinnému provádění rozhodnutí Komise, jimiž se členským státům nařizuje zajistit navrácení protiprávní a neslučitelné podpory“ (22) má Itálie pro výkon tohoto rozhodnutí lhůtu čtyři měsíce od jeho vstupu v platnost. Podpora, která má být navrácena, je navýšena o úroky vypočítané podle nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (23), kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999.
(119)
Na základě toho se jednotlivé podpory v rámci přezkoumávaného režimu, které v okamžiku přiznání splňují podmínky stanovené nařízením Komise přijatým podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (24) (nařízení de minimis), nepovažují za státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(120)
V okamžiku poskytnutí přezkoumávané podpory nebyly ještě v platnosti předpisy Společenství, kterými se řídí podpory de minimis v odvětví zemědělství.
(121)
Prvním předpisem Společenství přijatým k této problematice je nařízení Komise (ES) č. 1860/2004 ze dne 6. října 2004 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podporu de minimis v zemědělském odvětví a v odvětví rybolovu (25).
(122)
Podle nařízení (ES) č. 1860/2004 nemají podpory nižší než 3 000 EUR na příjemce po období tří let (tato částka představuje podporu de minimis poskytnutou podniku) vliv na obchod mezi členskými státy, nenarušují hospodářskou soutěž ani nehrozí jejím narušením a nespadají tak pod zákaz podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(123)
Podle článku 5 nařízení (ES) č. 1860/2004 platí totéž pro podpory poskytnuté před vstupem nařízení v platnost, splňují-li všechny podmínky stanovené v článku 1 a 3 zmíněného nařízení.
(124)
Dne 1. ledna 2008 bylo nařízení (ES) č. 1860/2004 nahrazeno nařízením Komise (ES) č. 1535/2007 ze dne 20. prosince 2007 o použití článků 87 a 88 Smlouvy ES na podporu de minimis v produkčním odvětví zemědělských produktů (26), kterým byla zvýšena částka podpory de minimis na 7 500 EUR na příjemce po dobu tří daňových období bez ohledu na formu podpory a na sledovaný cíl, přičemž maximální částka pro členský stát odpovídá 0,75 % hodnoty roční produkce.
(125)
V čl. 6 odst. 1 zmíněného nařízení se stanoví: „Toto nařízení se vztahuje na podporu poskytnutou před 1. lednem 2008 podnikům produkčního odvětví zemědělských produktů, pokud tato podpora splňuje všechny podmínky stanovené v čl. 1, 2, 3 a 4, s výjimkou požadavku výslovného odkazu na toto nařízení uvedeného v čl. 4 odst. 1 prvním pododstavci.“
(126)
V této souvislosti Komise nepovažuje za státní podporu daňové úlevy do výše 3 000 EUR za podmínky, že jsou v okamžiku poskytnutí v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1860/2004, ani daňové úlevy do výše 7 500 EUR za podmínky, že jsou v okamžiku poskytnutí v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1535/2007,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Režim podpory ve formě osvobození od spotřební daně z motorové nafty používané k vytápění skleníků, který Itálie protiprávně použila v období od 3. října 2000 do 30. června 2001, jakož i v letech 2002, 2003 a 2004, je neslučitelný se společným trhem.
Článek 2
1. Itálie od příjemců vybere zpět neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly uvolněny pro příjemce, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků bude vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 3
Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 musí být okamžité a účinné.
Itálie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Itálie Komisi následující informace:
a)
seznam příjemců, kteří v rámci režimu uvedeného v článku 1 obdrželi podporu, a celkovou částku podpory, kterou každý z nich obdržel v rámci tohoto režimu;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce vrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a stanovených k provedení tohoto rozhodnutí;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
Itálie je povinna informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provádění tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 zcela navrácena. Na pouhou žádost Komise poskytne Itálie neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, kterou příjemci již vrátili.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 13. července 2009.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 13 de julio de 2009
sobre los regímenes de ayudas estatales C 6/04 (ex NN 70/01) y C 5/05 (ex NN 71/04) aprobados por Italia para los productores de cultivos hortícolas en invernadero (exención de los impuestos especiales del gasóleo utilizado para la calefacción de los invernaderos)
[notificada con el número C(2009) 5497]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(2009/944/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Tras haber invitado a los interesados a presentar observaciones conforme al citado artículo y vistas esas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante cartas de 28 de septiembre de 2000 y 17 de octubre de 2000, los servicios de la Comisión, basándose en datos que habían obtenido, pidieron precisiones a las autoridades italianas en relación con la exención parcial de impuestos especiales aplicada al gasóleo utilizado en agricultura, prevista en el Decreto Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000, por el que se adoptaban medidas urgentes en relación con el impuesto sobre la renta de las personas físicas y con los impuestos especiales.
(2)
Las autoridades italianas dieron a la Comisión las precisiones solicitadas mediante sendas cartas de 31 de octubre y de 3 de noviembre de 2000.
(3)
Tras examinar esas precisiones, los servicios de la Comisión volvieron a pedir a las autoridades italianas más información sobre la exención de los impuestos especiales mediante carta de 20 de noviembre de 2000.
(4)
Al no haber recibido respuesta alguna en el plazo de cuatro semanas fijado en la carta antes citada, los servicios de la Comisión enviaron un recordatorio a las autoridades italianas con fecha de 26 de abril de 2001 en el que les señalaban que, de no mediar una respuesta por su parte, se reservaban el derecho de proponer a la Comisión el envío del requerimiento de información previsto en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (1) (en la actualidad, artículo 88).
(5)
Mediante carta de 10 de mayo de 2001, la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea envió a la Comisión la información complementaria que esta había pedido a las autoridades italianas en la carta de 26 de abril de 2001.
(6)
Basándose en toda la información recibida, los servicios de la Comisión anunciaron a las autoridades italianas, mediante carta de 2 de agosto de 2001, la incoación de un expediente de ayuda estatal no notificada, a la que se dio el número NN 70/01, y les pidieron más información.
(7)
Al no haber recibido respuesta alguna en el plazo fijado, los servicios de la Comisión enviaron a las autoridades italianas otro recordatorio, con fecha de 1 de julio de 2003, en el que les indicaban nuevamente que, en caso de que no respetasen el plazo de cuatro semanas fijado para enviar una respuesta, se reservaban el derecho de proponer a la Comisión el envío del requerimiento de información previsto en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 659/1999. El plazo fijado para enviar una respuesta vencía al comienzo de agosto de 2003.
(8)
Al no haber recibido respuesta alguna en el plazo antes indicado, la Comisión envió un requerimiento a Italia, mediante decisión de 10 de octubre de 2003 (2), para que le comunicase todos los datos solicitados en la carta de 2 de agosto de 2001, precisando que, en caso de no obtener respuesta de las autoridades italianas, se reservaba el derecho de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado.
(9)
Al no haber recibido respuesta alguna al requerimiento de información, con fecha de 19 de febrero de 2004 la Comisión comunicó a las autoridades italianas que había decidido iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado en relación con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 5, del Decreto-Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000 (expediente C 6/04).
(10)
La decisión de iniciar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión invitó a los terceros interesados a presentar observaciones sobre el régimen de ayudas.
(11)
La Comisión recibió observaciones de terceros sobre el régimen en cuestión y las comunicó a Italia por carta de 27 de abril de 2004, dándole la posibilidad de comentarlas.
(12)
Italia no hizo comentarios sobre dichas observaciones pero, tras solicitar y obtener una prórroga del plazo de respuesta a la incoación del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado, envió una carta de respuesta con relación a dicho procedimiento fechada el 21 de junio de 2004, a la que se dio entrada en el registro de la Comisión el 25 de junio de 2004.
(13)
Con posterioridad al envío de la carta de 19 de febrero de 2004 en la que se comunicaba la incoación del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado en relación con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 5, del Decreto-Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000, la Comisión recibió información según la cual los productores de cultivos hortícolas en invernaderos disfrutaban en realidad de una exención total de los impuestos especiales sobre el gasóleo utilizado para calentar los invernaderos. Por ello, el 10 de junio de 2004 solicitó por fax a las autoridades italianas información sobre dicha exención adicional.
(14)
Mediante carta de 28 de julio de 2004, a la que se dio entrada en el registro de la Comisión el 3 de agosto de 2004, la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea comunicó a aquella la respuesta de las autoridades italianas a su carta de 10 de junio de 2004. De ella, se desprende que la exención adicional antes mencionada se puso en marcha a través de varias normas: el artículo 24, apartado 3, de la Ley no 388 de 23 de diciembre de 2000, el artículo 13, apartado 3, de la Ley no 448 de 21 de diciembre de 2001, el artículo 19, apartado 4, de la Ley no 289 de 27 de diciembre de 2002, y el artículo 2, apartado 4, de la Ley no 350 de 24 de diciembre de 2003.
(15)
Basándose en esa información, los servicios de la Comisión decidieron incoar un nuevo expediente de ayuda no notificada, al que se atribuyó el número NN 71/04, con objeto de examinar la compatibilidad de la exención adicional con el mercado común e informaron de ello a las autoridades italianas mediante carta de 4 de noviembre de 2004.
(16)
Mediante carta de 24 de enero de 2005, la Comisión comunicó al Gobierno italiano su decisión de abrir el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE en relación con la exención adicional antedicha, puesta en marcha por el artículo 24, apartado 3, de la Ley no 388 de 23 de diciembre de 2000, el artículo 13, apartado 3, de la Ley no 448 de 21 de diciembre de 2001, el artículo 19, apartado 4, de la Ley no 289 de 27 de diciembre de 2002, y el artículo 2, apartado 4, de la Ley no 350 de 24 de diciembre de 2003 (expediente C 5/05).
(17)
La decisión de abrir el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4). La Comisión invitó a los terceros interesados a presentar observaciones sobre el régimen de ayudas.
(18)
La Comisión no ha recibido observaciones de terceros.
(19)
Mediante carta de 21 de febrero de 2005, a la que se dio entrada en el registro de la Comisión el 22 de febrero de 2005, la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea comunicó a aquella la respuesta de las autoridades italianas a la apertura del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado en relación con la exención adicional.
(20)
Mediante carta de 27 de septiembre de 2007, los servicios de la Comisión solicitaron a las autoridades italianas información complementaria sobre las ayudas en cuestión y sobre sus respuestas a la apertura del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado. En particular, se pedía a las autoridades italianas que corroborasen que las ayudas se inscribían en la lógica del sistema fiscal italiano y que examinasen la posibilidad de justificarlas al amparo de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente aplicables en la época en que se concedieron las ayudas (5). Las autoridades italianas disponían de un mes para contestar a esta solicitud de información complementaria.
(21)
Al no haber recibido respuesta alguna de las autoridades italianas, los servicios de la Comisión les enviaron un recordatorio por fax con fecha de 15 de octubre de 2008 en el que les señalaban que, de no mediar una respuesta por su parte en el nuevo plazo de un mes, se reservaban el derecho de proponer a la Comisión el envío del requerimiento de información previsto en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) no 659/1999.
(22)
Al no haber recibido respuesta alguna en el plazo fijado, la Comisión envió a Italia el requerimiento antes señalado mediante carta de 5 de diciembre de 2008 (6).
(23)
La Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea comunicó a la Comisión la respuesta de las autoridades italianas a dicho requerimiento mediante un mensaje de correo electrónico fechado el 5 de febrero de 2009, al que se dio entrada en el registro de la Comisión el 9 de febrero de 2009.
(24)
Tras mantener una reunión con los servicios de la Comisión el 21 de abril de 2009, las autoridades italianas les hicieron llegar una nueva carta el 19 de mayo de 2009 a través de la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea.
II. DESCRIPCIÓN
(25)
El artículo 5, apartado 5, del Decreto-Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000 disponía que, del 3 de octubre al 31 de diciembre de 2000, el impuesto especial aplicable al gasóleo utilizado para la calefacción de invernaderos sería el 5 % del aplicable al gasóleo utilizado como combustible.
(26)
El artículo 6, apartado 1, de ese mismo Decreto-Ley establecía que, en ese mismo período, el impuesto especial aplicable al gasóleo utilizado en la agricultura sería el 22 % del aplicable al utilizado como combustible y el aplicable a la gasolina, el 49 % del impuesto especial normal.
(27)
El artículo 24, apartado 3, de la Ley no 388 de 23 de diciembre de 2000, el artículo 13, apartado 3, de la Ley no 448 de 21 de diciembre de 2001, el artículo 19, apartado 4, de la Ley no 289 de 27 de diciembre de 2002 y el artículo 2, apartado 4, de la Ley no 350 de 24 de diciembre de 2003 establecen todos ellos una exención total de los impuestos especiales sobre el gasóleo utilizado para la calefacción de invernaderos en Italia. La exención alcanzaba a los períodos siguientes: del 1 de enero al 30 de junio de 2001, todo el año 2002, todo el año 2003 y todo el año 2004.
III. PRIMERA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO (EXPEDIENTE C 6/04)
(28)
La Comisión incoó el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado en relación con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 5, del Decreto-Ley no 268 de 30 de septiembre de 2000 porque tenía dudas sobre la compatibilidad con el mercado común de la exención suplementaria de impuestos especiales de 17 puntos porcentuales concedida a los productores de cultivos hortícolas en invernaderos que utilizaban gasóleo para la calefacción frente a los demás agentes económicos del sector agrario. Esas dudas tenían su origen en que, a pesar de haber enviado un requerimiento de información a las autoridades italianas, estas no habían aportado argumento alguno para demostrar que las exenciones eran admisibles a tenor de las normas de competencia (de hecho, ni siquiera contestaron al requerimiento). También existían dudas acerca de la admisibilidad de las exenciones de impuestos especiales a la luz de lo dispuesto por la Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (7), y por la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (8), que derogó la anterior.
IV. REACCIÓN DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS A LA PRIMERA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO
(29)
Las autoridades italianas indicaban en su carta de 21 de junio de 2004 que las exenciones del impuesto especial no podían considerarse ayudas estatales sino que debían ser examinadas con arreglo al artículo 8, apartado 2, letra f), y al artículo 15, apartado 3, de las Directivas 92/81/CEE y 2003/96/CE. En su opinión, los cultivos en invernadero entran en la categoría de «labores agrarias y hortícolas», para las que la normativa comunitaria permite que los Estados miembros apliquen exenciones parciales o totales de los impuestos especiales, y la exención de los impuestos especiales para los cultivos en invernadero no introduce ninguna discriminación en el sector agrícola y hortícola pues todos los agentes económicos son libres de elegir entre el cultivo al aire libre y el cultivo en invernadero.
(30)
Según las autoridades italianas, el régimen impugnado es puramente fiscal y debería ser evaluado desde esa óptica, es decir en un marco general que englobe a todos los países de la Unión, y no como un caso nacional aislado, al margen de ese marco, para que no resulte alterado el principio de par conditio entre los Estados miembros. A este respecto, las autoridades italianas remitían al acuerdo político alcanzado entre el Consejo y la Comisión en el Consejo ECOFIN del 19 de marzo de 2003, conforme al cual las excepciones al régimen general o las diferenciaciones dentro de dicho régimen que se justifiquen por el carácter o la estructura general del régimen fiscal, no supondrán ayudas estatales.
(31)
Por último, las autoridades italianas añadían que, según las estimaciones y los datos de que disponían, el régimen previsto no afectaba al buen funcionamiento del mercado interior ni implicaba distorsiones de la competencia (referencia al considerando 24 de la Directiva 2003/96/CE).
V. OBSERVACIONES FORMULADAS POR TERCEROS TRAS LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO
(32)
Tras la apertura del procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado, la Comisión recibió observaciones de un tercero interesado (carta de 19 de abril de 2004, a la que se dio entrada en el registro de la Comisión el 21 de abril de 2004).
(33)
En su carta, el tercero interesado describe la fragilidad del mercado en el que opera y los problemas derivados del incremento del precio de los combustibles que pueden utilizarse para la calefacción de los invernaderos. Según él, si la Comisión se pronuncia negativamente sobre la exención, numerosas empresas del sector se verían abocadas al cierre o a una reducción del consumo de combustible para la calefacción de los invernaderos, lo que ocasionaría una merma de la calidad de sus productos. Además, afirma que los precios de los combustibles de calefacción utilizados en Bélgica y los Países Bajos (metano y fuelóleo) son entre un 20 % y un 40 % inferiores al del gasóleo agrícola pagado en Italia, por lo que la aplicación de la exención no distorsionaría la competencia. Por otro lado, según este tercero, cada vez son más las empresas de su sector de actividad que utilizan gas metano para calentar los invernaderos.
VI. SEGUNDA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO (EXPEDIENTE C 5/05)
(34)
La Comisión abrió un segundo procedimiento con arreglo al artículo 88, apartado 2, del Tratado cuando recibió información que demostraba que la exención de impuestos especiales de que disfrutaban los productores de cultivos hortícolas en invernadero era, en realidad, bastante más elevada que la analizada en la primera apertura del procedimiento. Las dudas expuestas con ocasión de ese primer procedimiento, debidas, entre otras cosas, a que las autoridades italianas no habían contestado al requerimiento de información de la Comisión, fueron corroboradas por la reacción de dichas autoridades a la primera apertura del procedimiento. Las dudas expuestas por la Comisión en la segunda apertura del procedimiento se basaban fundamentalmente en las siguientes consideraciones:
a)
las autoridades italianas aducían que las exenciones de los impuestos especiales sobre el combustible, independientemente de su magnitud, no constituyen ayudas estatales sino medidas de tipo fiscal justificadas por el carácter del régimen en que se enmarcan, pero no aportaban ningún elemento que sustentase esa argumentación;
b)
otro argumento de las autoridades italianas es que la exención de los impuestos especiales no distorsiona la competencia pues todos los productores hortícolas pueden beneficiarse de ella si eligen practicar el cultivo en invernaderos; este argumento es dudoso pues la exención no estaba encaminada a fomentar la reconversión al cultivo en invernaderos sino a aliviar a los productores de cultivos en invernaderos que ya estaban en activo de una carga financiera inherente al ejercicio de su actividad;
c)
otro argumento de las autoridades italianas es que, según los datos oficiales de que disponen, la exención total concedida a los productores de cultivos hortícolas en invernaderos no provoca distorsiones de la competencia; la Comisión se pregunta cómo pueden esgrimir ese argumento las autoridades italianas cuando, en la respuesta que enviaron al telex de los servicios de la Comisión de 10 de junio de 2004 (véase el considerando 14 de la presente exposición de motivos), afirmaban que no estaban en condiciones de aportar datos precisos sobre los gastos que se habían ahorrado los productores gracias a la exención total;
d)
las autoridades italianas defendían que la exención carecía de las características de las ayudas estatales pero omitían indicar la norma de competencia que, según ellas, justificaba la compatibilidad de la exención total de impuestos especiales con el mercado común;
e)
no puede excluirse que las exenciones hayan sido concedidas infringiendo lo dispuesto en las Directivas 92/81/CEE y 2003/96/CE.
VII. REACCIÓN DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS A LA SEGUNDA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2, DEL TRATADO
(35)
En su carta de 21 de febrero de 2005, las autoridades italianas comenzaban afirmando que el segundo procedimiento tocaba aspectos análogos a los del primero y que los comentarios que habían efectuado con ocasión de este valían para el segundo. Además, completaron la respuesta indicando lo siguiente:
a)
la modulación de los impuestos especiales por los Estados miembros no constituye una ayuda estatal en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado; las conclusiones del Consejo ECOFIN del 19 de marzo de 2003, según las cuales las excepciones al régimen fiscal general o las diferenciaciones dentro de dicho régimen que se justifiquen por el carácter o la estructura general del régimen fiscal, no suponen ayudas estatales, constituyen un elemento determinante que confirma la primacía de las autoridades financieras de la Comunidad; por consiguiente, comunicarían información sobre la naturaleza o las características generales del sistema a dichas autoridades financieras en cuanto estas se lo solicitasen;
b)
la expresión «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias» que figura en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE no puede ser interpretada como una fórmula que hace que los artículos 87 y 88 del Tratado sean aplicables a todas las medidas de reducción o exención de impuesto especiales pues, si el legislador comunitario hubiese deseado que cualquier medida de modulación de impuestos especiales estuviese supeditada al cumplimiento de los citados artículos del Tratado, lo habría expresado con una referencia a tales artículos, según el principio fundamental de interpretación de leyes lex ubi voluit dixit; de hecho, cuando el legislador comunitario pretende supeditar medidas a las normas sobre ayudas estatales en un acto comunitario, lo expresa en este de manera clara y explícita y no mediante una fórmula genérica del tipo «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias», tanto más cuanto que calificar una medida como «constitutiva de ayuda estatal» o «no constitutiva de ayuda estatal» tiene repercusiones significativas en la naturaleza, las características y el plazo de aplicación de la propia medida;
c)
es un hecho objetivo que la medida no es perjudicial para el buen funcionamiento del mercado interior ni crea distorsiones de competencia, por lo que es irrelevante conocer los gastos que se hayan ahorrado los productores gracias a ella.
VIII. RESPUESTA DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS AL REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN DEL 5 DE DICIEMBRE DE 2008
(36)
En su carta de 5 de febrero de 2009, las autoridades italianas volvían a aducir el argumento de la compatibilidad de las ayudas con las disposiciones de la Directiva 92/81/CEE que, a su modo de ver, no aclara suficientemente la cuestión de la compatibilidad de las exenciones o reducciones de impuestos especiales con la normas de competencia.
(37)
Para ilustrar su posición, remiten al artículo 8 de la Directiva, conforme al cual «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias, los Estados miembros podrán aplicar exenciones o reducciones totales o parciales del tipo impositivo a los hidrocarburos u otros productos destinados al mismo uso que se utilicen bajo control fiscal […] exclusivamente en la agricultura, horticultura, silvicultura […]».
(38)
En opinión de las autoridades italianas, la expresión «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias» utilizada en ese artículo no impone la obligación de respetar las normas europeas de competencia, cosa que sí hace el artículo 26 de la Directiva 2003/96/CE; según ellas, si ambas Directivas hubiesen establecido la misma obligación, el legislador comunitario no hubiese necesitado ser más explícito en el artículo 26 de la Directiva 2003/96/CE. De ello, infieren que, habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE, los Estados miembros podían aplicar legítimamente reducciones o exenciones de los impuestos especiales en el sector hortícola.
(39)
Las autoridades italianas subrayan a continuación que la aplicación de la Directiva 92/81/CEE y, después, de la Directiva 2003/96/CE, crea de hecho una distorsión de la competencia en el mercado interior ya que las reducciones o exenciones previstas dan ventaja a los Estados miembros que cuentan con más recursos económicos puesto que, gracias a ello, pueden aplicar reducciones de los importes especiales de manera uniforme a todo el sector agrario. Italia, que disponía de recursos limitados, decidió intervenir exclusivamente a favor de los productores de cultivos en invernadero habida cuenta de que las medidas de reducción y exención de los impuestos especiales se aprobaron en un contexto de crisis creado por el alza de los precios de los productos de calefacción. A este respecto, las autoridades italianas recuerdan que no corresponde a la Comisión intervenir en la elección de prioridades de los Estados miembros.
(40)
En lo que respecta a la eventual aplicación de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (véase el considerando 20 de la presente exposición de motivos), las autoridades italianas afirman que las reducciones de los impuestos especiales concedidas se atienen a dichas Directrices y, por consiguiente, podrían acogerse a las excepciones que allí se prevén ya que, en su opinión, se trata de «impuestos existentes», en la acepción del punto 51.2 de esas Directrices, según el cual pueden autorizarse las ayudas de funcionamiento ligadas a reducciones o exenciones de impuestos existentes si se cumplen simultáneamente las dos condiciones siguientes:
-
el impuesto en cuestión ha de producir un efecto positivo apreciable en términos de protección del medio ambiente,
-
las excepciones en favor de las empresas beneficiarias han de haberse decidido en el momento de adopción del impuesto, o han de hacerse necesarias como consecuencia de una modificación significativa de las condiciones económicas que coloque a las empresas en una situación competitiva especialmente difícil; en esta última hipótesis, el importe de la reducción fiscal no puede ser superior al incremento de cargas derivado de la modificación de las condiciones económicas; cuando desaparezca este aumento de cargas, también deberá desaparecer la reducción fiscal.
(41)
Según las autoridades italianas, los impuestos específicos de los combustibles utilizados en la agricultura, especialmente el del gas de calefacción, pueden considerarse impuestos medioambientales (impuestos ecológicos) y tienen efectos positivos para el medio ambiente en la medida en que incitan a los productores a reducir el consumo de combustibles.
(42)
En lo que respecta al punto 51.2, letra b), de las Directrices, conforme al cual las excepciones en favor de las empresas beneficiarias deben decidirse en el momento de adopción del impuesto, las autoridades italianas remiten a la decisión C(2005) 4436 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2005, según la cual «los impuestos afectados pueden no haber tenido un fin medioambiental explícito desde el principio; además, las exenciones se decidieron […] mucho antes de la entrada en vigor de las Directrices de 2001. Por lo tanto, puede considerarse como si se hubieran decidido en el momento en que se adoptó el impuesto. Por lo tanto, de conformidad con el punto 51.2 de las Directrices, las disposiciones del punto 51.1 pueden aplicarse a las exenciones que deben evaluarse en la presente Decisión». Las autoridades italianas añaden que las reducciones de los impuestos especiales se adoptaron a raíz de una modificación de las condiciones económicas (en concreto, una subida exponencial del precio del petróleo) que colocó a los productores de cultivos hortícolas en invernadero en una situación de competencia especialmente delicada con respecto a los productores de cultivos al aire libre y que, en otros países, había hecho que las autoridades adoptasen medidas en favor de los explotaciones de invernaderos y el sector pesquero. Según ellas, el precio del gasóleo de calefacción evolucionó del siguiente modo, en el período considerado: + 37 % en 1999-2000, + 26 % en 1999-2001 y + 26 % en 1999-2002. Por su parte, la estructura de los precios fue la siguiente (en EUR/litro de media anual):
EUR/litro
Precio industrial
Impuestos
Precio al consumo
1999
0,217
0,524
0,741
2000
0,342
0,523
0,865
2001
0,317
0,504
0,821
2002
0,292
0,542
0,834
2003
0,314
0,547
0,861
2004
0,354
0,555
0,909
(43)
Por lo demás, las autoridades italianas subrayan que, en cualquier caso, la aplicación del punto 51 de las Directrices obliga a las empresas a pagar una parte del impuesto. Así pues, según ellas, la medida adoptada por Italia puede ser compatible si los beneficiarios pagan el importe mínimo fijado a nivel comunitario (nivel mínimo que, según ellas, era de 13 EUR/1 000 kg en el período 2000-2003 y, después, de 21 EUR/1 000 kg).
(44)
Por último, en lo que se refiere al importe total de las ayudas concedidas, las autoridades italianas indican que las cifras que figuran en las diversas leyes de financiación son estimaciones basadas en las previsiones de consumo de combustibles de calefacción y que deben considerarse más como un lucro cesante que como una asignación de recursos. En su opinión, es difícil cuantificar por ahora la ventaja otorgada a cada productor habida cuenta de que la gestión del sistema de impuesto recae en las regiones, las provincias e, incluso, en los municipios. En cuanto se tengan las cifras, se comunicarán a la Comisión.
IX. CARTA ENVIADA EL 18 DE MAYO DE 2009
(45)
En esa carta, las autoridades italianas comienzan afirmando nuevamente que los impuestos específicos constituían impuestos existentes y que, como tales, podían acogerse a las excepciones aplicables en virtud de las Directrices sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente por los motivos expuestos en el considerando 42 anterior.
(46)
Tras ese argumento, adjuntan un versión actualizada del cuadro reproducido en el considerando 42 de la presente exposición de motivos (la columna de los impuestos se divide en dos: una para los impuestos especiales y otra para el IVA). De acuerdo con este nuevo cuadro, la estructura de precios en el período considerado fue la siguiente (datos expresados en EUR/1 000 litros):
EUR/1000 litros
Precio industrial
IVA
Impuestos especiales
Precio al consumo
1999
219,83
123,5
397,67
741
2000
344,35
144,1
375,92
864,33
2001
313,4
136,7
370,11
820,22
2002
293,31
139,7
405,24
838,26
2003
314,37
143,5
403,21
861,1
2004
355,01
151,6
403,21
909,86
(47)
Las autoridades italianas destacan que, entre 1999 y 2004, hubo un aumento constante de los precios al consumo del gasóleo de calefacción, con la salvedad de una pequeña contracción entre el año 2000 y el 2001. A continuación, repiten los argumentos señalados en los considerandos 42 y 43 de esta exposición de motivos.
(48)
En lo que respecta a la justificación de la medida a tenor del sistema fiscal italiano, las autoridades italianas precisan que, en Italia, las cantidades de combustible exentas se reparten en función a la superficie, la calidad de los cultivos y la dotación de equipos agrícolas utilizados. Por lo tanto, puede considerarse que la exención se calcula en función del tipo de actividad desarrollada y, en el caso de los cultivos en invernadero, de forma proporcional porque este tipo de cultivo tiene una fuerte dependencia del gasóleo y se caracteriza por condiciones de producción totalmente diferentes de las de los cultivos al aire libre. Además, la exención no favorece a un solo producto porque se aplica a todos los cultivos de invernadero y porque esta forma de producción puede considerarse una práctica difundida en todo el sector agrario.
(49)
Por lo que se refiere, de manera más general, a la aplicabilidad del artículo 87, apartado 1, del Tratado, las autoridades italianas estiman que no se dan todas las condiciones señaladas en él por cuanto las exenciones no son selectivas ni falsean la competencia.
(50)
Con relación a la cuestión de la selectividad, remiten a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-233/04 (9). En su apreciación (punto 86), el Tribunal considera lo siguiente: «A efectos de la aplicación del artículo 87 del Tratado, resulta irrelevante que la situación del supuesto beneficiario de la medida haya mejorado o se haya agravado respecto al régimen anterior o, por el contrario, haya permanecido inalterada. Procede examinar únicamente si en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a “determinadas empresas o producciones” en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión».
(51)
En opinión de las autoridades italianas, la exención aplicada al gasóleo utilizado en el ambiente protegido en que se cultivan los productos agrícolas no distingue en modo alguno entre las empresas que se encuentran en la misma situación jurídica y fáctica ni entre los productos, pues todas las empresas pueden beneficiarse de la exención, independientemente de los bienes producidos, cuando se abastecen de gasóleo para la producción en invernadero.
(52)
En cuanto al falseamiento de la competencia, las autoridades italianas remiten a la decisión C(2008) 1105 de la Comisión, cuya considerando 43 reza como sigue: «Las exenciones totales y parciales concedidas por el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 92/81/CEE tienen la misma finalidad que las medidas contempladas en la Directiva 2003/96/CE y un alcance bastante inferior, por lo que puede decirse por analogía que no deberían de falsear indebidamente la competencia».
(53)
Añaden las autoridades italianas que, en el punto 32 de esa misma decisión, la Comisión considera que este tipo de medidas relacionadas con los combustibles utilizados en la producción agraria primaria no falsea indebidamente la competencia habida cuenta de lo reducido de las dimensiones de las explotaciones agrícolas de la Unión Europea (más del 60 % de ellas tienen menos de 5 hectáreas de superficie agrícola útil). Partiendo de esta consideración, subrayan que, basándose en ese criterio de tamaño, la exención en cuestión difícilmente puede falsear la competencia teniendo en cuenta que alrededor del 80 % de las explotaciones agrícolas italianas tienen menos de 5 hectáreas de superficie agrícola útil.
(54)
Otro argumento utilizado por las autoridades italianas es que la cantidad de gasóleo que puede destinarse para la calefacción de 1 m3 de invernadero es solo de 2 litros. Además, según un estudio del Enama (Ente nazionale per la meccanizzazione agricola) sobre el consumo de gasóleo en 14 de las 20 regiones italianas, el gasóleo utilizado en invernaderos (167 436 001 litros) únicamente representó el 11,77 % del consumo total de gasóleo agrícola en 2002 y el 10,67 % en 2003.
(55)
Las autoridades italianas, tras exponer estos argumentos para defender su tesis de que las exenciones en cuestión no reúnen las condiciones de ayuda estatal en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, recalcan el carácter horizontal de las exenciones, insisten en que todos los productores agrícolas pueden beneficiarse de ellas solo con practicar el cultivo en invernadero y aducen que el criterio de no discriminación no puede aplicarse retroactivamente por motivos de confianza legítima y seguridad jurídica.
X. EVALUACIÓN
(56)
La presente decisión atañe a la diferencia entre las exenciones de los impuestos especiales aplicables al gasóleo utilizado para la calefacción de invernaderos y las aplicables al gasóleo utilizado como combustible.
(57)
Teniendo en cuenta los argumentos expuestos por las autoridades italianas en sus respuestas a las aperturas del procedimiento, procede determinar en primer lugar si el régimen conlleva elementos que sean constitutivos de una ayuda estatal en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(58)
Según el artículo 87, apartado 1, del Tratado, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(59)
El régimen examinado corresponde a esa definición no solo porque se financia mediante fondos estatales (al eximir de los impuestos especiales, el Estado renuncia a ingresos que podría recaudar) sino también porque favorece a determinadas empresas (empresas del sector agrícolas dedicadas a la producción en invernaderos) y porque puede afectar a los intercambios comerciales y falsear la competencia en vista de la posición que ocupa Italia en la producción agrícola en invernadero (en 2000 y 2003, por ejemplo, Italia era el segundo país de la Unión con más superficie dedicada a la producción de hortalizas frescas en invernaderos; en 2000 y 2001, Italia era el primer productor hortícola de la Unión y, en el período abarcado por los procedimientos abiertos, era el segundo país europeo con más hectáreas dedicadas a los cultivos en invernadero).
(60)
Durante el proceso de examen del expediente, las autoridades italianas han expuesto una serie de argumentos para sustentar su tesis de que el régimen no conlleva elementos constitutivos de una ayuda estatal:
-
conforme al acuerdo político alcanzado entre el Consejo y la Comisión en el Consejo ECOFIN del 19 de marzo de 2003, las excepciones al régimen [fiscal] general o las diferenciaciones dentro de dicho régimen que se justifiquen por el carácter o la estructura general del régimen fiscal, no suponen ayudas estatales; además, en Italia la exenciones se inscriben en la lógica del sistema fiscal porque son válidas para todos los tipos de producción en invernadero y porque las cantidades de combustible exentas de los impuestos especiales se reparten en función de la actividad ejercida,
-
según las estimaciones y los datos disponibles, el régimen previsto no afectaba al buen funcionamiento del mercado interior ni implicaba distorsiones de la competencia (véanse los considerandos 30 y 31),
-
las exenciones no son selectivas ni distorsionan la competencia.
(61)
En primer lugar, debe subrayarse que ningún acuerdo político puede modificar el concepto de ayuda definido de manera objetiva en el Tratado.
(62)
En lo que se refiere al argumento según el cual las exenciones están justificadas por la naturaleza o las características generales del sistemas fiscal, la Comisión estima que las exenciones específicas de impuestos especiales, limitadas a un producción dada (en este caso, la producción en invernaderos, que se ha beneficiado de exenciones superiores a las de los cultivos al aire libre) no pueden justificarse por la naturaleza y la lógica del sistema fiscal cuando el Derecho comunitario obliga a los Estados miembros a establecer, en principio, derechos especiales (10). Lo mismo cabe decir cuando el Derecho comunitario no prevé la concesión de tales exenciones. El argumento según el cual se benefician de las exenciones todos los cultivos en invernadero no es pertinente en este caso ya que ramas enteras de la producción agrícola han recibido exenciones inferiores a las otorgadas a los productores de invernadero y si, como afirman las autoridades italianas, las cantidades de combustible exentas se reparten en función de la actividad realizada, la lógica del sistema fiscal habría sido que la exención fuese la misma para todas las actividades basadas en el uso de gasóleo.
(63)
La cuestión de la selectividad ya se ha analizado en el considerando 58 de la presente exposición de motivos. En cuanto a la referencia a la sentencia en el asunto T 233-04, la Comisión constata, a la vista de los considerandos 25 y 26 de esta exposición de motivos, que, si bien los agentes económicos del sector agrario que utilizan gasóleo han podido acogerse a exenciones, los productos de cultivos en invernadero se han beneficiado de exenciones aún mayores. Todos los agentes económicos se encontraban en una situación análoga a partir del momento en que utilizaban gasóleo para producir y, por lo tanto, tenían el mismo interés en el objetivo de la medida (atenuación de los efectos de la subida de los precios de los derivados del petróleo), independientemente de su condición jurídica. El que algunos se hayan beneficiado de exenciones más importantes que otros, en un situación análoga, demuestra que el régimen tiene un componente de selectividad.
(64)
En lo que respecta al argumento de que el régimen no es perjudicial para el buen funcionamiento del mercado interior y no distorsiona la competencia, la Comisión refuta la tesis de las autoridades italianas por lo siguiente:
-
la decisión a que se refieren las autoridades italianas en el considerando 52 de la presente exposición de motivos llega, efectivamente, a la conclusión de que existe una ayuda estatal y que puede aplicársele la excepción prevista en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, pero esa excepción no puede hacerse valer para demostrar la inexistencia de componentes de ayuda estatal en el régimen aquí examinado (esta consideración también es válida para el argumento de las autoridades italianas expuesto en el considerando 53),
-
los datos indicados en el considerando 54 no son exhaustivos (catorce regiones de veinte) y no hay nada que permita decir que son representativos pues no es posible deducir si las regiones de las que se aportan datos son las regiones en las que más presentes están los cultivos en invernaderos. Además, los datos de consumo del sector agrario indican más bien que el gasóleo constituye un medio importante de producción agrícola. En cualquier caso, basta con que la ayuda refuerce la posición de una empresa con respecto a otras empresas que compiten con ella en los intercambios intracomunitarios para que la ayuda distorsione la competencia y altere los intercambios intracomunitarios (11). Esto sucede en el caso que nos ocupa dado que la exención concedida favorece a las empresas italianas que cultivan productos agrícolas en invernadero, en detrimento de las empresas del mismo sector radicadas en los demás Estados miembros.
(65)
Las autoridades italianas habían afirmado también, en respuesta a la primera apertura del procedimiento, que las ayudas no eran constitutivas de ayudas estatales sino que debían analizarse conforme a las Directivas 92/81/CEE y 2003/96/CE. Según ellas, esto era así por el mero hecho de que una Directiva europea prevé la posibilidad de conceder exenciones de impuestos. Este argumento fue aducido nuevamente en la respuesta al requerimiento de información que la Comisión les envió.
(66)
La Comisión no puede aceptar ese argumento. La Directiva 92/81/CEE precisa, en efecto, en su sexto considerando que, los Estados miembros deben poder aplicar, con carácter facultativo, otras exenciones […] siempre que ello no dé lugar a distorsiones de la competencia. El artículo 8, apartado 2, de esa misma Directiva establece, además que, «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias», los Estados miembros pueden aplicar exenciones o reducciones totales o parciales. Al hacer referencia a la existencia del riesgo de que se distorsione la competencia, la Directiva 92/81/CEE no excluye que las exenciones puedan constituir ayudas estatales. Procede recordar que las competencias de la Comisión en materia de ayudas estatales le han sido conferidas directamente por el Tratado y que no pueden ser limitadas por una Directiva cuya finalidad es la armonización de un impuesto a escala europea.
(67)
Por otra parte, la Directiva 2003/96/CE indica, en sus considerandos 15 y 24, que las medidas encaminadas a aplicar niveles de imposición diferenciados deben ajustarse a las normas que regulan el mercado interior y la competencia para no ocasionar distorsiones de la competencia. La obligación de aplicar las normas de competencia está confirmada además por el artículo 26 de la misma Directiva, que señala que las medidas en cuestión pueden constituir ayudas estatales y que, en tal caso, deben notificarse a la Comisión en virtud del artículo 88, apartado 3, del Tratado CE. El citado artículo dispone explícitamente que la información facilitada a la Comisión sobre la base de la Directiva no exime a los Estados miembros de la obligación de notificación en virtud del artículo 88, apartado 3, del Tratado.
(68)
Por último, las propias autoridades italianas afirman (véase el considerando 39) que la aplicación de exenciones distorsiona la competencia, lo cual es una de las características de las ayudas estatales, en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(69)
Habida cuenta de todas estas consideraciones, la Comisión estima que las exenciones de los impuestos especiales aplicadas en el marco del régimen analizado constituyen ayudas estatales en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(70)
Ahora bien, en los supuestos del artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado, algunas medidas pueden considerarse, de forma excepcional, compatibles con el mercado común.
(71)
En el presente caso, no son aplicables las excepciones previstas por el artículo 87, apartado 2, del Tratado, relativas a las ayudas de carácter social concedidas a consumidores individuales, a las ayudas destinadas a reparar los daños causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional y a las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, sean quienes sean los beneficiarios.
(72)
La Comisión considera que tampoco son aplicables las excepciones previstas por el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado, referidas a las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de determinadas regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo, porque el régimen examinado no contempla ayudas para ese fin.
(73)
Con respecto a la excepción prevista en el artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado, basta con subrayar que el régimen fiscal examinado no constituye un proyecto importante de interés común europeo ni pretende poner remedio a una grave perturbación de la economía italiana y, en cuanto a la prevista en el artículo 87, apartado 3, letra d), del Tratado, que la ayuda no se destina a promover la cultura y la conservación del patrimonio.
(74)
Así pues, la única excepción que se puede alegar es la prevista en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, según la cual pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(75)
Dado que las ayudas del régimen examinado son ayudas no notificadas, su compatibilidad con el mercado común debe analizarse con arreglo a las normas sobre ayudas estatales vigentes cuando se concedieron, tal como precisa la Comunicación de la Comisión sobre la determinación de las normas aplicables a la evaluación de las ayudas estatales ilegales (12).
(76)
Si bien es cierto que el considerando 172 de las nuevas Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (13) considera compatibles con el mercado común, en el sentido del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, algunas ayudas concedidas ilegalmente después de la entrada en vigor de la Directiva 2003/96/CE, ello solo es válido cuando se hayan respetado las condiciones de esa Directiva y no se haya efectuado distinción alguna dentro del sector agrario. Lo mismo cabe decir de las ayudas concedidas ilegalmente al amparo de la Directiva 92/81/CEE.
(77)
Según el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 92/81/CEE, «los Estados miembros aplicarán a los hidrocarburos un impuesto especial armonizado con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva». El apartado 2 de ese mismo artículo precisa que los Estados miembros fijarán sus tipos impositivos con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos (14).
(78)
La Directiva 92/82/CEE prevé, en el artículo 5, apartado 2, un tipo mínimo del impuesto especial de 18 ecus por 1 000 litros para el gasóleo usado en los motores fijos, el material y maquinaria utilizados en la construcción, la ingeniería civil y obras públicas o los vehículos destinados a ser utilizados fuera de las carreteras o que no hayan sido autorizados para un uso principal en las vías públicas.
(79)
La Directiva 92/81/CEE precisa, en el artículo 2, apartado 2, que «los hidrocarburos distintos de aquéllos para los que se haya especificado un nivel de impuesto especial en la Directiva 92/82/CEE estarán sometidos al impuesto especial si se destinan al consumo, se ponen a la venta o se utilizan como combustible o como carburante. El tipo impositivo se fijará, en función de la utilización, al nivel del tipo aplicado al combustible o carburante equivalente» (el importe de 13 EUR indicado por las autoridades italianas, reseñado en el considerando 43, es el impuesto especial aplicable al combustible o un carburante equivalente, es decir, el impuesto especial sobre el fuelóleo pesado, fijado en 13 EUR por 1 000 kg en el artículo 6 de esa misma Directiva).
(80)
Con todo, el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 92/81/CEE dispone que «sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias, los Estados miembros podrán aplicar exenciones o reducciones totales o parciales del tipo impositivo a los hidrocarburos u otros productos destinados al mismo uso que se utilicen bajo control fiscal […] exclusivamente en la agricultura, horticultura, silvicultura y piscicultura de agua dulce».
(81)
De conformidad con la Directiva 2003/96/CE, aplicable desde el 1 de enero de 2004 (15), el nivel mínimo de imposición del gasóleo de calefacción es de 21 EUR por 1 000 litros (artículo 9 de la Directiva leído en relación con el cuadro C del anexo I de esa misma Directiva). Esta Directiva tiene además una disposición análoga a la del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 92/81/CEE que reza así: «Los Estados miembros podrán aplicar un tipo impositivo cero a los productos energéticos y a la electricidad utilizados en labores agrarias, hortícolas, piscícolas y en silvicultura» (artículo 15, apartado 3).
(82)
Así pues, conforme a las dos Directivas antes citadas, era posible otorgar exenciones totales de los impuestos especiales. Sin embargo, como el régimen establece una distinción entre las exenciones que favorece a algunas empresas agrícolas, no puede ser declarado compatible con el mercado común de acuerdo con el punto 172 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (16).
(83)
En todo el período abarcado por los dos procedimientos incoados en relación con las exenciones del impuesto especial (del 3 de octubre de 2000 al 31 de diciembre de 2004; véanse los considerandos 25 y 27), las reglas aplicables en materia de ayudas estatales eran las enunciadas en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario (en lo sucesivo, «las Directrices agrícolas de 2000») (17).
(84)
La Comisión constata que, por su naturaleza (exenciones totales de los impuestos especiales), las ayudas constituyen ayudas estatales unilaterales, destinadas simplemente a mejorar la situación financiera de los productores sin que ello contribuya en modo alguno a desarrollar el sector. Esta constatación queda corroborada por el hecho de que, en la información complementaria de las autoridades italianas, estas explican que la concesión de las ayudas obedece a la subida del precio del petróleo (véase el considerando 39).
(85)
Según el punto 3.5 de las Directrices agrícolas de 2000, este tipo de ayudas deben considerarse ayudas de funcionamiento incompatibles con el mercado común.
(86)
Las Directrices agrícolas de 2000 admiten sin embargo, en el punto 5.5, una excepción a la regla del punto 3.5 para las ayudas de funcionamiento de carácter medioambiental.
(87)
En el punto 5.5.4 de las Directrices agrícolas de 2000, en particular, referido al caso específico de las exenciones parciales o totales de los impuestos medioambientales, la Comisión, tras manifestar algunas reservas, afirma que puede admitirse ese tipo de ayudas cuando se cumplan estas tres condiciones:
-
sean ayudas temporales (por un máximo de cinco años) y regresivas,
-
pueda demostrarse que son necesarias para compensar una pérdida de competitividad internacional,
-
el plan de ayuda constituya un incentivo real para reducir los factores de producción.
(88)
En el presente caso, la Comisión constata que las ayudas no son decrecientes pues, de la lectura de los diversos artículos de las Leyes financieras que establecen las exenciones del impuesto especial se deduce que la exención es parcial hasta el 31 de diciembre 2000 y, posteriormente, total en cada uno de los períodos indicados en el considerando 27. Además, las ayudas no eran temporales sino permanentes a lo largo de todo el período considerado, exceptuando el segundo semestre de 2001. Las autoridades italianas han argumentado la existencia de una situación delicada de competitividad (véase el considerando 42) pero sin proporcionar datos que demuestren una pérdida de competitividad. Por último, resulta inverosímil que un régimen de exenciones que, por definición, hace que los combustibles resulten más baratos, vaya a impulsar a los beneficiarios a reducir el consumo de los factores de producción (trátese de los invernaderos o, por extensión, de los propios combustibles si se los considera factores de producción).
(89)
Por consiguiente, las ayudas estatales examinadas no pueden justificarse exclusivamente arguyendo las disposiciones de las Directrices agrícolas de 2000 que permiten considerar compatibles con el mercado común algunas ayudas de funcionamiento.
(90)
Dicho esto, el punto 5.6.2 de las Directrices agrícolas de 2000 contempla la posibilidad de evaluar individualmente las ayudas con arreglo a los principios expuestos en las Directrices sobre ayudas estatales de carácter medioambiental.
(91)
Teniendo en cuenta el período abarcado por los dos procedimientos, las reglas en materia de ayudas estatales que deben considerarse para analizar la compatibilidad de las ayudas son las siguientes:
-
para el período comprendido entre el 3 de octubre de 2000 y el 2 de febrero de 2001, las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (18) vigentes desde 1994 (en lo sucesivo, «las Directrices de 1994»),
-
para el período comprendido entre el 3 de febrero de 2001 y el 31 de diciembre de 2004, las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (19) vigentes desde el 3 de febrero de 2001 (en lo sucesivo, «las Directrices de 2001»).
(92)
Según las Directrices de 1994 (punto 3.4), la Comisión puede aprobar excepciones al principio de prohibición de las ayudas de funcionamiento siempre y cuando estas se destinen solamente a compensar los costes adicionales con respecto a los tradicionales de producción, sean temporales y, en principio, decrecientes y constituyan un incentivo para reducir la contaminación o para hacer un uso más racional de los recursos.
(93)
En el mismo punto 3.4 se precisa que puede autorizarse la reducción temporal de nuevos impuestos ecológicos, siempre que sea necesario para compensar una pérdida de competitividad, especialmente a escala internacional. Otro factor que debe tenerse en cuenta es la contribución de las empresas a la reducción de la contaminación. Esta disposición se aplica también a las reducciones de impuestos instituidas por la normativa comunitaria.
(94)
Aparte de que, como se indica en el análisis realizado con base en el punto 5.5.4 de las Directrices agrícolas de 2000, las ayudas no son temporales ni decrecientes ni constituyen un elemento incentivador, la Comisión observa que, en la información de que dispone, no hay nada que demuestre que las ayudas se circunscriban a compensar costes adicionales de producción que rebasen los tradicionales. Por lo tanto, no cumplen los requisitos señalados en el considerando 92 que permitirían considerarlas compatibles con el mercado común.
(95)
Los requisitos expuestos en el considerando 93 no son aplicables al presente caso pues las ayudas no atañen a impuestos nuevos (los impuestos específicos existían ya antes del período al que se refieren los dos procedimientos: así, por ejemplo, el artículo 24, apartado 3, de la Ley no 388 de 23 de diciembre de 2000, que introduce la exención total del impuesto específico entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2001, hacía referencia a la Ley no 662 de 1996, que ya se refería a los impuestos específicos y que remitía a su vez al Decreto legislativo no 504/1995, que es el texto único que recopila todas las disposiciones legales en materia de impuestos sobre la producción y el consumo). La Comisión observa a este respecto que las autoridades italianas no han negado el carácter de impuestos preexistentes de los tributos que se examinan. Tampoco han alegado en ningún momento que fueran impuestos de creación reciente (véanse los considerandos 40 y 45).
(96)
Las ayudas no pueden, pues, ser declaradas compatibles con el mercado común al amparo de las Directrices de 1994.
(97)
Las Directrices de 2001 distinguen entre los impuestos nuevos (punto 51.1) y los preexistentes (puntos 51.2 y 52).
(98)
La Comisión considera que los impuestos especiales objeto de exención deben considerarse impuestos preexistentes al período considerado porque, al margen de las consideraciones expuestas en el considerando 95, las exenciones se aprobaron año tras año en las diversas leyes de financiación y no en una ley específica adoptada con exenciones automáticas en un momento dado del período considerado. Además, como se señala en el considerando 95, las autoridades italianas no han negado el carácter de impuestos preexistentes de los tributos que se examinan ni alegado en ningún momento que fueran impuestos de creación reciente.
(99)
Como ya se ha indicado en el considerando 40 de la presente exposición de motivos, el punto 51.2. de las Directrices de 2001 prevé la posibilidad de aplicar a los impuestos preexistentes los requisitos de autorización aplicables a los nuevos impuestos, enunciados en el punto 51.1, si se cumplen simultáneamente las dos condiciones siguientes:
-
el impuesto en cuestión ha de producir un efecto positivo apreciable en términos de protección del medio ambiente,
-
las excepciones en favor de las empresas beneficiarias han de haberse decidido en el momento de adopción del impuesto, o han de hacerse necesarias como consecuencia de una modificación significativa de las condiciones económicas que coloque a las empresas en una situación competitiva especialmente difícil; en esta última hipótesis, el importe de la reducción fiscal no puede ser superior al incremento de cargas derivado de la modificación de las condiciones económicas; cuando desaparezca este aumento de cargas, también debe desaparecer la reducción fiscal.
(100)
La Comisión puede aceptar que un impuesto como el impuesto especial sobre el gasóleo de calefacción, que hace que aumente el precio del gasóleo, puede hacer que los usuarios disminuyan el consumo de este producto, con las consiguientes repercusiones positivas para la protección del medio ambiente. Sin embargo, las exenciones fueron aprobadas año por año, salvo una interrupción entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2001 (véase el considerando 27 de la presente exposición de motivos), y las autoridades italianas no han demostrado ni aducido que dichas exenciones hubiesen sido aprobadas en el momento en que se aprobó el impuesto. Antes bien, han subrayado que las excepciones se habían aprobado para hacer frente a una situación puramente coyuntural como era la subida de los precios de los carburantes y combustibles.
(101)
No es posible aceptar el argumento de las autoridades italianas de que la Comisión debería analizar las exenciones como si hubiesen sido aprobadas en el momento en que se creó el impuesto. Las propias autoridades italianas basan ese argumento en la Decisión C(2005) 4436 de la Comisión (véase el considerando 42 de la presente exposición de motivos). Pues bien, en dicha Decisión (y, en concreto, en el considerando 74 de la misma), la Comisión fundamentaba sus conclusiones en que las exenciones se habían aprobado mucho antes de que entrasen en vigor las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente de 2001. En el caso que nos ocupa, es obligado reconocer sin embargo que las primeras exenciones se remontan al mes de octubre de 2000, es decir, poco antes de que entraran en vigor las citadas Directrices. Debe subrayar no obstante que las autoridades italianas no han alegado en ningún momento exenciones concedidas anteriormente.
(102)
Con relación al segundo de los requisitos fijados en el punto 51.2, letra b), de las Directrices de 2001, las autoridades italianas no han aportado datos que demuestren la existencia de una modificación significativa de las condiciones económicas que hubiese colocado a las empresas en una situación competitiva especialmente difícil (véase el considerando 88 de la presente exposición de motivos) ni probado que el importe de la exención no fue superior al incremento de cargas derivado de la modificación de las condiciones económicas. En lo que respecta, en particular, a la cuestión de la situación competitiva, los datos de los cuadros reproducidos en los considerandos 42 y 46 de la presente exposición de motivos no contienen ningún elemento de comparación y, por ende, no ponen de manifiesto ningún empeoramiento de la situación competitiva de las empresas italianas dedicadas a los cultivos de invernadero. A este respecto, cabe señalar que la subida de los precios de los productos petrolíferos afectó a toda Europa, no solo a Italia.
(103)
Dado que no se cumple una de las dos condiciones contempladas en el considerando 99 de la presente exposición de motivos, no es posible aplicar las disposiciones del punto 51.2 de las Directrices de 2001 y, por consiguiente, tampoco las del punto 51.1.
(104)
Subsidiariamente, aun cuando fuesen de aplicación las disposiciones del punto 51.2, las exenciones examinadas no podrían considerarse admisibles por lo dispuesto en el punto 51.1, que reza como sigue:
«Cuando un Estado miembro introduzca un nuevo impuesto por razones medioambientales en un sector de actividad o en relación con productos, que no sea objeto de armonización fiscal comunitaria, o cuando el impuesto contemplado por el Estado miembro sea superior al impuesto establecido por la norma comunitaria, la Comisión considera que son dos las hipótesis en las que se pueden justificar decisiones de exención de diez años de duración, sin posibilidad de reducción gradual:
a)
si estas exenciones están supeditadas a la celebración de acuerdos entre el Estado miembro interesado y las empresas beneficiarias en virtud de los cuales las empresas o asociaciones de empresas se comprometan a alcanzar objetivos de protección del medio ambiente durante el período de concesión de las exenciones, estos acuerdos podrán referirse, en particular, a la reducción del consumo de energía, la reducción de las emisiones u otras medidas en favor del medio ambiente; el contenido de dichos acuerdos deberá ser negociado por cada Estado miembro y será evaluado por la Comisión al notificarse los proyectos de ayuda; el Estado miembro deberá organizar un minucioso seguimiento del cumplimiento de los compromisos suscritos por las empresas o asociaciones de empresas; los acuerdos celebrados entre el Estado miembro y las empresas de que se trate deberán contemplar las modalidades de sanción en caso de incumplimiento de los compromisos.
Estas disposiciones son igualmente de aplicación cuando un Estado miembro supedita una reducción fiscal al cumplimiento de condiciones que tengan las mismas repercusiones que los acuerdos o compromisos anteriores;
b)
es posible que estas exenciones no estén supeditadas a la celebración de acuerdos entre el Estado miembro y las empresas beneficiarias si se cumplen las condiciones alternativas siguientes:
-
cuando la reducción se refiera a un impuesto comunitario, el importe pagado realmente por las empresas tras la reducción ha de seguir siendo claramente superior al mínimo comunitario, con el fin de incitar a las empresas a actuar en pos de la mejora de la protección del medio ambiente,
-
cuando la reducción se refiera a un impuesto nacional recaudado en ausencia de impuesto comunitario, las empresas beneficiarias de la reducción han de abonar, sin embargo, una parte significativa del impuesto nacional.».
(105)
Ciertamente, en el presente caso, los impuestos especiales aplicados eran superiores (antes de las exenciones o reducciones) al nivel de tributación armonizado (véanse los considerandos 43 y 46), pero no se celebraron los acuerdos previstos en el punto 51.1, letra a), entre el Estado miembro y los beneficiarios ni estos últimos suscribieron espontáneamente dichos acuerdos (no se notificó ningún acuerdo a la Comisión). De hecho, las autoridades italianas han explicado que las exenciones impugnadas se concedieron para hacer frente a una coyuntura difícil y nunca han hecho referencia a ninguna contrapartida medioambiental que se hubiese exigido a los beneficiarios.
(106)
La alternativa a la celebración de acuerdos prevista en el punto 51.1, letra b), no puede ser aplicada en el presente caso dado que, en la parte del período considerado que es posterior a la entrada en vigor de las Directrices de 2001, los productores de cultivos en invernadero disfrutaron de una exención total de los impuestos especiales y, por lo tanto, no pagaron un importe superior al mínimo comunitario (20), con el fin de animarles a actuar en pos de la mejora de la protección del medio ambiente según lo previsto por las Directrices cuando la reducción atañe a un impuesto comunitario.
(107)
El punto 52 de las Directrices de 2001 indica, sin embargo que si un impuesto existente es objeto de un aumento significativo y el Estado miembro estima que es preciso establecer excepciones para determinadas empresas, son aplicables por analogía las condiciones contempladas en el punto 51.1 para los nuevos impuestos. Debe pues determinarse si los impuestos especiales fueron objeto de un aumento significativo.
(108)
De la lectura del cuadro reproducido en el punto 46 de la presente exposición de motivos se desprende que los impuestos especiales no aumentaron de forma significativa pues registraron la siguiente evolución: - 5,4 % en el período 1999-2000, - 6,98 % en el período 1999-2001, + 1,9 % en el período 1999-2002 y + 1,3 % en el período 1999-2003. La evolución interanual fue la siguiente: - 5,4 % entre 1999 y 2000, - 1,6 % entre 2000 y 2001, + 9,5 % entre 2001 y 2002 y - 0,5 % entre 2002 y 2003. Es claro pues que los impuestos especiales disminuyeron año tras año, salvo entre el 2001 y el 2002, aunque la subida registrada en este período no puede ser considerada significativa dado que, en realidad, no tuvo prácticamente ninguna repercusión en el evolución de los precios al consumo del gasóleo de calefacción (según los datos del cuadro, los precios al consumo del gasóleo de calefacción en esos dos años aumentaron solo un 2,2 %). En este caso no se pueden pues aplicar las disposiciones del punto 52 de las Directrices de 2001.
(109)
Por último, el punto 53 de las Directrices de 2001 indica que «si las reducciones afectan a un impuesto que es objeto de armonización comunitaria, y si el impuesto nacional es inferior o igual al comunitario […] las posibles exenciones deberán cumplir los requisitos anteriormente citados en los puntos 45 y 46, y, en cualquier caso, ser objeto de una autorización expresa para no aplicar el mínimo comunitario».
(110)
Según el punto 45 de las Directrices de 2001, la duración máxima es de cinco años en caso de ayuda decreciente y su intensidad puede ser del 100 % de los costes adicionales (21) el primer año, aunque debe reducirse de manera lineal hasta alcanzar el tipo cero al final del quinto año.
(111)
El punto 46 de las Directrices de 2001 indica que, en el caso de las ayudas no decrecientes, la duración de la ayuda debe limitarse a cinco años y su intensidad al 50 % de los costes adicionales.
(112)
En el presente caso, la Comisión ya ha determinado que las ayudas no eran decrecientes (véase el considerando 88 de la presente exposición de motivos). En consecuencia, solo se les podría aplicar el punto 46 de las Directrices. Empero, con la información proporcionada por las autoridades italianas, la Comisión no puede dictaminar que la intensidad de las ayudas se limita al 50 % de los costes de producción adicionales generados por los impuestos especiales en relación con los precios de mercado de los productos cultivados en invernadero.
(113)
Así pues, las ayudas no pueden considerarse admisibles sobre la base de lo dispuesto en el punto 46 de las Directrices de 2001 ni, por ende, de lo dispuesto en el punto 53 de esas mismas Directrices.
(114)
Las consideraciones expuestas en los considerandos 94-112 de esta exposición de motivos demuestran que las ayudas examinadas no pueden ser declaradas compatibles con el mercado común sobre la base de las Directrices de 2001.
(115)
En lo que se refiere a los demás argumentos aducidos por las autoridades italianas en las distintas fases del expediente, la Comisión constata que no existen elementos que disipen las dudas expresadas en el considerando 34, letra b), de la presente exposición de motivos. El argumento recogido en el considerando 43 de esta exposición de motivos según el cual la medida adoptada por Italia puede ser compatible con el mercado común si los beneficiarios pagan el importe mínimo fijado a nivel comunitario no es pertinente ya que los productores de cultivos en invernadero disfrutaron de la exención completa de los impuestos especiales prácticamente durante todo el período considerado y, por consiguiente, no pagaron impuestos.
(116)
Por su parte, los argumentos del tercero interesado que envió observaciones tras la primera apertura del procedimiento no avalan la compatibilidad de las ayudas con el mercado común. Así, en lo que se refiere a la precariedad de la situación en que se encontrarían las empresas beneficiarias en caso de que las ayudas sean declaradas incompatibles y de que deban reintegrarlas, cabe recordar que es necesario recuperar las ayudas incompatibles para restablecer la situación que existía antes de que se concedieran, eliminando así el falseamiento de la competencia que implican. El que determinadas empresas dejen de ser rentables no es más que una consecuencia de la libre competencia que existe en condiciones normales de economía de mercado. Por otro lado, no hay nada que demuestre que la disminución del consumo de gasóleo hace que disminuya la calidad de los productos (como mucho, puede retrasar un poco la maduración o el crecimiento). En cuanto a la referencia a la situación de otros países para tratar de demostrar que no se ha producido un falseamiento de la competencia, el argumento no es de recibo. Baste señalar a este respecto que la exención permite mejorar la competitividad de los productores italianos de cultivos en invernadero frente a los productores de los demás países y que, por lo tanto, el punto de comparación debe ser la situación que existiría en Italia de no existir las exenciones.
XI. CONCLUSIÓN
(117)
La Comisión constata que Italia ha ejecutado ilegalmente las ayudas analizadas, infringiendo el artículo 88, apartado 3, del Tratado. El análisis que precede demuestra que las ayudas no se pueden declarar compatibles con el mercado común porque no se ajustan a las Directrices agrícolas de 2000 y 2007 ni a las Directrices medioambientales de 1994 y 2001. Además, el análisis ha puesto de relieve que la mera existencia de directivas no puede justificar la aplicación de medidas que pueden originar distorsiones de competencia y las autoridades italianas no han disipado todas las dudas expuestas por la Comisión cuando incoó el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado.
(118)
De conformidad con el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, cuando se adoptan decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decide que el Estado miembro tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda (en el presente caso, los productores de cultivos en invernadero). Italia debe pues tomar todas las medidas necesarias para obtener el reintegro de la ayuda incompatible concedida, cuyo importe corresponde a la diferencia entre la exención total de los impuestos especiales concedida y el porcentaje reducido del impuesto especial concedido a los demás agentes económicos del sector agrario. En virtud del punto 42 de la Comunicación de la Comisión titulada «Hacia una aplicación efectiva de las decisiones de la Comisión por las que se ordena a los Estados miembros que recuperen las ayudas estatales ilegales e incompatibles» (22), Italia dispone de cuatro meses para dar cumplimiento a la presente decisión a partir del día de entrada en vigor de la misma. Habrán de añadirse al importe recuperado los intereses, calculados de acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento (CE) no 794/2004 (23) de la Comisión, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo.
(119)
Ello no obstante, las ayudas individuales concedidas en el marco del régimen examinado, que, en el momento de su concesión, cumplían las condiciones fijadas por un Reglamento de la Comisión adoptado conforme al artículo 2 del Reglamento (CE) no 994/98 del Consejo (24) (Reglamento de minimis), no se consideran ayudas estatales en la acepción del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(120)
En la época en que se concedieron las ayudas, aún no existían reglas comunitarias en materia de ayudas de minimis en el sector agrario.
(121)
Las primeras reglas comunitarias aprobadas a ese respecto fueron las del Reglamento (CE) no 1860/2004 de la Comisión, de 6 de octubre de 2004, a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en los sectores agrario y pesquero (25).
(122)
Según el Reglamento (CE) no 1860/2004 de la Comisión, las ayudas que no excedan de 3 000 EUR por beneficiario durante un período de tres años (ese importe incluye la ayuda de minimis concedida a la empresa) no afectan al comercio entre los Estados miembros y no falsean ni amenazan con falsear la competencia y, por consiguiente, no entran dentro del ámbito de aplicación artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(123)
En aplicación del artículo 5 del Reglamento (CE) no 1860/2004, lo mismo cabe decir de las ayudas concedidas antes de la entrada en vigor de ese Reglamento que cumplan todas las condiciones establecidas en los artículos 1 y 3 del mismo.
(124)
El 1 de enero de 2008, el Reglamento (CE) no 1860/2004 fue sustituido por el Reglamento (CE) no 1535/2007 de la Comisión, de 20 de diciembre de 2007, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en el sector de la producción de productos agrícolas (26), que incrementó la cuantía de la ayuda de minimis a 7 500 EUR por beneficiario en el curso de tres ejercicios fiscales, independientemente de la forma de la ayuda o del objetivo perseguido, dentro de los límites de un importe máximo por Estado miembro del 0,75 % del valor de la producción anual.
(125)
El artículo 6, apartado 1, de ese Reglamento dispone lo siguiente: «El presente Reglamento será aplicable a las ayudas concedidas antes del 1 de enero de 2008 a las empresas del sector de la producción de productos agrícolas, siempre que dichas ayudas cumplan todas las condiciones establecidas en los artículos 1 a 4, con excepción del requisito de hacer referencia explícita al presente Reglamento, contemplado en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero».
(126)
En ese contexto, la Comisión no considera ayudas estatales las desgravaciones fiscales de 3 000 EUR o menos que, en el momento de su concesión, se atengan a lo dispuesto por el Reglamento (CE) no 1860/2004 ni las de 7 500 EUR o menos que, en el momento de su concesión se atengan a lo dispuesto por el Reglamento (CE) no 1535/2007.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen de ayudas en forma de exención de los impuestos especiales sobre el gasóleo utilizado para la calefacción de invernaderos aplicado ilegalmente por Italia del 3 de octubre de 2000 al 30 de junio de 2001 y en los años 2002, 2003 y 2004 es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. Italia deberá recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles concedidas de conformidad con el régimen indicado en el artículo 1.
2. Los importes que deben reintegrarse devengarán intereses a partir de la fecha en que fueron entregados a los beneficiarios y hasta el momento de su recuperación efectiva.
3. Para el cálculo de los intereses se aplicará un tipo de interés compuesto, según lo dispuesto en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004.
Artículo 3
La recuperación de las ayudas concedidas en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
Italia tomará las disposiciones necesarias para que la presente Decisión sea aplicada en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de notificación de la misma.
Artículo 4
En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia presentará la siguiente información:
a)
una lista de los beneficiarios que han recibido ayudas en virtud del régimen citado en el artículo 1, con el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos;
b)
el importe total (principal e intereses) que debe reintegrar cada beneficiario;
c)
una descripción detallada de las medidas adoptadas y que se prevé adoptar para el cumplimiento de la presente Decisión;
d)
documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reintegren la ayuda.
Italia mantendrá informada a la Comisión de las medidas nacionales que vaya adoptando para la aplicación de la presente Decisión hasta la recuperación completa de las ayudas del régimen a que se refiere el artículo 1. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya reintegrados por los beneficiarios.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión es la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 13 de julio de 2009.