ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. prosince 2007
o státní podpoře C 51/06 (ex N 748/06), kterou Polsko poskytlo společnosti Arcelor Huta Warszawa
(oznámeno pod číslem K(2007) 6077)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2008/406/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 8 Smlouvy o přistoupení o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek (2) v souladu s výše uvedenými ustanoveními a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
V roce 2002 společnost Arcelor Huta Warszawa (dále jen „AHW“), v té době ještě Huta L.W. Sp. z o.o. (dále jen „HLW“), předložila polským orgánům restrukturalizační plán (nazývaný rovněž „individuální obchodní plán“). Tento plán (dále jen „IOP 2003“) byl v březnu 2003 aktualizován.
(2)
Proces restrukturalizace ocelářského průmyslu v Polsku byl zahájen v červnu 1998, kdy Polsko Společenství předložilo první program restrukturalizace ocelářského průmyslu s cílem splnit požadavky stanovené v čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 Evropské dohody s Polskem (dále jen „čl. 8 odst. 4“), jenž v období prvních pěti let po vstupu Dohody v platnost povoloval výjimečně - pro ocelářské výrobky - poskytování státní podpory určené na restrukturalizační cíle.
(3)
Dne 5. listopadu 2002 Rada ministrů Polské republiky schválila program restrukturalizace a rozvoje ocelářského průmyslu v Polsku do roku 2006 a dne 25. března 2003 přijala na jeho základě konečnou verzi vnitrostátního programu restrukturalizace (dále jen „VPR“). Tento program v zásadě povoluje poskytování podpor polskému ocelářskému průmyslu v souvislosti s jeho restrukturalizací v období od roku 1997 do roku 2006 v maximální výši 3,387 miliardy PLN (846 milionů EUR) (3).
(4)
VPR byl předložen Komisi. Komise program posoudila dne 25. března 2003. Na základě tohoto posouzení Komise předložila návrh rozhodnutí Rady o prodloužení doby odkladu pro poskytování státní podpory pro polský ocelářský průmysl v rámci Evropské dohody do konce roku 2003 (tato doba původně platila pouze do roku 1997) pod podmínkou, že příjemci podpory dosáhnou do roku 2006 životaschopnosti. Toto rozhodnutí Rada schválila v červenci 2003 (4).
(5)
EU proto odchylně od svých pravidel (5) povolila Polsku poskytovat restrukturalizační podpory ocelářskému průmyslu. Toto ustanovení bylo obsaženo v protokolu č. 8 Smlouvy o přistoupení o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (dále jen „protokol č. 8“) (6). V tomto protokolu bylo schváleno poskytnutí státní podpory osmi uvedeným podnikům, včetně společnosti HLW, v maximální výši 3,387 miliardy PLN do konce roku 2003 pod podmínkou, že restrukturalizace bude ukončena nejpozději do 31. prosince 2006 (7). VPR přiznává společnosti HLW restrukturalizační podporu ve výši 322 milionů PLN (viz tabulka č. 8), která byla potvrzena v IOP 2003 a která měla být provedena v souladu bodem 9 písm. a) a h) protokolu č. 8.
(6)
Aby bylo zajištěno dodržení podmínek obsažených v protokolu č. 8, tento protokol obsahuje podrobná ustanovení týkající se provedení a sledování podpory. Polsko muselo mimo jiné předkládat dvakrát ročně monitorovací zprávu a v letech 2004, 2005 a 2006 měl nezávislý poradce provést nezávislé posouzení výsledků monitorování. Zprávy o činnosti HLW/AHW byly předloženy v únoru 2004, dubnu 2005, květnu 2006 a červnu 2007. Tyto zprávy byly projednány s polskými orgány a příjemci podpory a schváleny útvary Komise, jakož i polskými orgány.
(7)
V roce 2005 společnost AHW pozměnila IOP společnosti HLW (dále jen „IOP 2005“) a žádost o schválení těchto změn Komisí byla založena na bodu 10 protokolu č. 8.
(8)
Dopisem ze dne 6. prosince 2006 Komise Polsko informovala o rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES s ohledem na možné zneužití podpory.
(9)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (8). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily připomínky týkající se uvedené podpory.
(10)
Polsko odpovědělo dopisem ze dne 2. března 2007. Dne 19. března 2007 Komise obdržela připomínky rovněž od příjemce podpory, společnosti AHW, které spolu s dotazy zaslala Polsku. Po schůzce s polskými orgány a příjemcem podpory v březnu 2007, 2. dubna a 6. srpna 2007 byly Polsku zaslány další dotazy. Odpověď Polska byla obdržena dne 4. června 2007 a 1. října 2007.
(11)
Dne 18. října 2007 útvary Komise Polsko informovaly o předběžném posouzení případu a po výměně informací mezi polskými orgány a Komisí polské orgány dne 16. listopadu 2007 sdělily, že společnost hodlá podporu vrátit „bez ohledu na právní situaci“.
(12)
Dopisem ze dne 22. listopadu polské orgány potvrdily, že dne 20. listopadu 2007 společnost AHW vložila na zablokovaný bankovní účet ve prospěch ministerstva financí částku ve výši 2 089 768 EUR. Podle podmínek smlouvy nemá k těmto finančním prostředkům nikdo přístup až do dne přijetí tohoto rozhodnutí. Toho dne obdrží ministerstvo zablokovanou částku spolu s úroky připsanými ode dne 20. listopadu 2007. Nebude-li rozhodnutí vydáno do konce února 2008, budou zablokované finanční prostředky opět k dispozici společnosti AHW.
II. PODROBNÝ POPIS PODPORY
(13)
Společnost AHW je polský výrobce oceli, který vyrábí tekutou ocel a dlouhé výrobky, zejména jakostní a speciální ocel (lehké a těžké profily).
(14)
V roce 1991 převzal většinu podílů ve společnosti HLW italský výrobce oceli - koncern Lucchini, a následně je v roce 2005 prodal společnosti Arcelor, jež se v roce 2006 spojila se společností Mittal Steel (9).
1. Program restrukturalizace stanovený v IOP 2003
(15)
Komise si je vědoma toho, že v okamžiku přijetí obchodního plánu se společnost HLW nacházela v obtížné finanční situaci. Nezískala žádné další peněžní prostředky od společnosti Lucchini, své holdingové společnosti, která (podle názoru Polska) procházela hlubokou finanční krizí, a vzhledem k problémům vyplývajícím z právních předpisů nebyla schopna prodat vlastní hodnotná aktiva. Od roku 1997 do roku 2003 proto společnost měla značný nedostatek peněžních prostředků, což se projevilo v programu restrukturalizace (10).
(16)
V zájmu obnovení životaschopnosti předpokládal IOP 2003 pro společnost HLW několik hlavních restrukturalizačních úkolů (bod 3.2.), přičemž k nejdůležitějším úkolům patřila:
„a)
majetková a finanční restrukturalizace za účelem získání prostředků na realizaci tohoto programu, zajištění finanční likvidity a snížení finančních nákladů;
b)
realizace investic za účelem dalšího zlepšení jakosti a výrobního sortimentu a zvýšení konkurenceschopnosti podniku;
snížení nákladů […];
c)
další zlepšení norem v oblasti ochrany životního prostředí“.
a) Investice
(17)
V IOP 2003 (bod 3.3) se uvádí, že průmyslová strategie „vychází z postupného zlepšování sortimentu značným omezením výroby prutů a předvalků z obyčejné oceli a rozvojem výroby zaměřující se na výrobu speciální a jakostní oceli“. Za tímto účelem společnost HLW předpokládala „postupnou realizaci dalších investic, které zahrnují tyto oblasti podniku: střední-jemná válcovna, kovárna, tažírna, odlévárna ingotů“, zatímco válcovna ocelových pásů za studena měla být uzavřena.
(18)
K provedení výše uvedené strategie společnost plánovala program investic ve výši [mezi 150 a 220] (11) milionů PLN, jež byly v IOP 2003 znázorněny takto:
Tabulka 1
Plánované investice v oblasti výroby oceli (= tabulka 21 v IOP 2003)
V tis. PLN
2002
2003
2004
2005
2006
Celkem
Ocelárna
[…]
[…]
Válcovna za tepla
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[přibližně 95 %]
Obecné
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Tažírna
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Celkem
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[mezi 150 a 220 miliony PLN]
(19)
Jak je uvedeno v bodě 4.4 IOP 2003, investice se soustředily na modernizaci válcoven za tepla (viz tabulka č. 22 v IOP 2003). To zahrnovalo modernizaci střední válcovny a výměnu ohřívacích pecí předvalkové tratě na bloky a hrubé válcovny. Termín realizace investic je uveden v tabulce č. 23 v IOP 2003, podle níž měly být všechny investice zahájeny v roce 2002.
b) Restrukturalizace zaměstnanosti
(20)
Podle IOP 2003 (bod 4.11) společnost hodlala snížit počet pracovníků z 1 249 na 850. IOP 2005 předpokládá snížení počtu pracovníků na 700 osob. V IOP 2003 byla na restrukturalizaci zaměstnanosti vyhrazena částka ve výši 4,03 milionu PLN, z toho měla částka ve výši 1,5 milionu PLN pocházet ze zvláštní státní podpory, 1,17 milionu PLN z programu PHARE a 1,34 milionu PLN od společnosti (12).
c) Finanční restrukturalizace
(21)
IOP 2003 mimoto předpokládal finanční a majetkovou restrukturalizaci, která podle plánu (bod 3.2) zahrnovala „splacení krátkodobých úvěrů a prodej zbytečných nevýrobních aktiv“.
(22)
IOP 2003 předpokládal v souladu s bodem 4.7 restrukturalizaci dluhu ve výši 513,369 milionu PLN (podle rozvahy tato částka zahrnovala úhrn dlouhodobých a krátkodobých závazků). Měla být financována z budoucích zisků a restrukturalizace majetku. Z restrukturalizace majetku se v roce 2004 a 2005 očekávaly příjmy ve výši 363 milionů PLN, z toho měla být částka ve výši 60 milionů PLN vyhrazena na úhradu nových závazků.
(23)
Komise si je vědoma toho, že IOP 2003 předpokládal zejména níže uvedená opatření v rámci finanční restrukturalizace. Za prvé, byly odepsány veřejné závazky, což představovalo státní podporu ve výši 21,5 milionu PLN (viz bod 4.12.2). Za druhé, od roku 2000 společnost HLW prováděla majetkovou restrukturalizaci zahrnující prodej nevýrobních aktiv, jež měla zajistit prostředky na financování investičního programu.
(24)
Majetkovou restrukturalizaci je nutno posuzovat s přihlédnutím ke skutečnosti, že majetek společnosti HLW již byl předmětem finanční transakce, kterou společnost HLW charakterizovala jako „transakci zahrnující prodej a zpětný leasing“. V roce 2000 společnost získala půjčku ve výši 250 milionů PLN, která byla zajištěna především zástavou na pozemcích a budovách společnosti. Týkalo se to výrobních i nevýrobních aktiv. Tato půjčka měla být splácena ve dvou splátkách ročně do roku 2010. Transakce byla nezbytná, jelikož společnost HLW potřebovala finanční prostředky, nemohla však svá nevýrobní aktiva prodat ihned. K tomuto prodeji mělo dojít v následujících letech a prodej měl zajistit příliv peněžních prostředků spolu se snížením finanční zátěže.
(25)
Podle IOP 2003 se majetková restrukturalizace měla týkat nevýrobních aktiv (bod 4.7 a 4.8). Do konce roku 2001 byla prodána první část zahrnující 53 ze 100 ha. Prodej zbývajících nevýrobních aktiv se však opozdil v důsledku potíží s AKR (Agencja Kapitałowo Rozliczeniowa S.A. - společnost, jejímiž podílníky jsou Agentura pro rozvoj průmyslu a stát), jež se týkaly úpravy právního stavu částí parcel, které nesouvisely s výrobní činností.
(26)
Vzhledem k nedostupnosti finančních prostředků z prodeje pozemků se předpokládalo získání státem zaručené překlenovací půjčky ve výši 300 milionů PLN. Tato půjčka měla být využita na investice a uhrazení krátkodobých závazků (celkem 219 milionů PLN). Mimoto měla být částka ve výši 53 milionů PLN vyhrazena na realizaci investic, jež se podle původní verze plánu měly uskutečnit po roce 2006 (těchto 219 milionů + 53 milionů a 10 % nákladů financování, tj. 27 milionů, činí celkem 299 milionů). Částka ve výši 219 milionů by proto měla zahrnovat nejméně […] milionu PLN (tj. […] milionu PLN - 53 milionů PLN) z celkových prostředků ve výši [mezi 150 a 220] milionů PLN plánovaných na investice. Zbývající částka […] milionu PLN (219 milionů PLN - […] milionu PLN) tvoří náklady krátkodobé finanční restrukturalizace.
d) Restrukturalizace v oblasti vlivu na životní prostředí
(27)
IOP 2003 (bod 4.9) mimoto zahrnoval rovněž zvláštní program investic v oblasti ochrany životního prostředí, který předpokládal zavedení systému řízení péče o životní prostředí podle normy ISO 14001 (v hodnotě 0,5 milionu PLN), různé investice v rámci revitalizace území s náklady ve výši 50 milionů PLN a modernizaci energetického provozu (na kterou nebyly přiděleny žádné prostředky). Tyto investice měly být zahájeny v roce 2002.
(28)
Šetření prokázalo, že některá (nikoli však všechna) opatření uvedená v IOP 2003 byla provedena podle harmonogramu. Konkrétně výstavba závodu na zpracování odpadu byla odložena na roky 2007-2008 a v létě 2007 se teprve začala realizovat. Dodatečně se od výstavby závodu na zpracování odpadu upustilo, jelikož se zpracováním odpadu zabývá subdodavatel (13), což představuje hospodárnější řešení.
(29)
Šetření potvrdilo rovněž tvrzení Polska, že náklady restrukturalizace v oblasti vlivu na životní prostředí neměly být zaplaceny v průběhu realizace programu restrukturalizace, nýbrž měly být uhrazeny z vlastních prostředků, například výnosů z restrukturalizace aktiv.
e) Financování restrukturalizace
(30)
V bodě 4.12 IOP 2003 jsou uvedeny potřebné finanční prostředky ve výši 300 milionů PLN (viz rovněž přehled finančních hotovostních toků, bod 5.1). Jelikož nikde není uveden opak, je možno předpokládat, že to bylo veškeré požadované financování.
(31)
Bod 4.12 stanoví požadované financování na restrukturalizační cíle ve výši 113,6 milionu PLN v roce 2002 a 105,3 milionu PLN v roce 2003, jakož i finanční náklady ve výši 21,9 milionu PLN spojené se získáním výše uvedených finančních prostředků v rámci úvěrů. Mimoto se předpokládala další částka ve výši 53 milionů PLN na uhrazení nákladů. Není však uvedeno, k čemu přesně mělo být financování nutné.
(32)
Po roce 2003 se nepředpokládala nutnost dalšího financování. V IOP 2005 společnost AHW (při popisu IOP 2003) uvádí, že „[…] program restrukturalizace předpokládal provedení řady opatření strategické a operativní povahy, v jejichž důsledku se očekávalo podstatné zlepšení životaschopnosti vykonávané činnosti, tudíž i finanční likvidity. Přijatý program restrukturalizace předpokládal postupné zlepšení ukazatelů finanční likvidity počínaje rokem 2003“.
f) Závěr ohledně restrukturalizačních opatření v rámci IOP 2003
(33)
Restrukturalizace popsaná v IOP, pro niž se požadovala mimořádná podpora, zahrnuje investice (ve výši [mezi 150 a 220] milionů PLN, z toho 53 milionů PLN na urychlené investice), restrukturalizaci zaměstnanosti (4,03 milionu PLN), odepsání některých veřejných závazků (21,5 milionu PLN), určitou finanční restrukturalizaci (81,5 milionu PLN) a náklady na financování půjčky (27,1 milionu PLN) v celkové výši 324,63 milionu PLN.
(34)
Restrukturalizace měla být financována především ze státem zaručené půjčky, která měla pokrýt potřebu peněžních prostředků v důsledku opoždění majetkové restrukturalizace. Aby společnost mohla provést v letech 2002/2003 a případně rovněž v roce 2004 finanční restrukturalizaci a investice, obdržela překlenovací půjčku, která byla zaručena státem. Restrukturalizace byla proto zjevně spojena s časovým harmonogramem.
(35)
V IOP 2003 však nebylo uvedeno, že je majetková restrukturalizace spojena s náklady restrukturalizace. Jednalo se spíše o běžný záměr, nezávislý na programu restrukturalizace se státní podporou, pro nějž nebylo výslovně zapotřebí dodatečných finančních prostředků poskytnutých státem. Rovněž některá opatření nesouvisející bezprostředně s obnovením životaschopnosti, například opatření v oblasti ochrany životního prostředí, byla financována z majetkové restrukturalizace, proto - jak zdůrazňuje Polsko - překračovala restrukturalizaci.
(36)
Jediným důvodem, proč byla majetková restrukturalizace zmíněna, je to, že měla zajistit finanční prostředky prostřednictvím prodeje nevýrobních aktiv. Nebylo však zmíněno vyúčtování transakce zahrnující prodej a zpětný leasing.
2. Státní podpora
(37)
S podporou ve výši 322 milionů PLN (vypočtenou jako čistý grantový ekvivalent), která byla původně schválena v rámci VPR, získala společnost AHW podporu uvedenou v připojené tabulce, kterou poskytlo Polsko:
Tabulka 2
Státní podpora, která byla schválena a poskytnuta v roce 2002 a 2003 (14)
VPR
(v tis. PLN)
Poskytnutá státní podpora
(v tis. PLN)
Rozdíl
(v tis. PLN)
Celkem v letech 2002-2003
321 878 000
203 946 000
117 932 000
(38)
Podpora byla poskytnuta na tři různé cíle:
a)
částka ve výši 0,33 milionu PLN na restrukturalizaci zaměstnanosti (schváleno 1,5 milionu);
b)
částka ve výši 20,56 milionu PLN na odpis pohledávek (schváleno 21,5 milionu), jež byla využita na celkové zlepšení finanční situace společnosti;
c)
záruka půjčky ve výši 183,2 milionu PLN (46,3 milionu EUR, schváleno 299 milionů PLN).
(39)
Společnost HLW získala půjčku se státní zárukou od banky Pekao S.A. na základě smlouvy uzavřené mezi společností HLW a bankou dne 10. prosince 2003. Podle smlouvy o půjčce měla být půjčka splacena do pěti let od podpisu smlouvy, tj. do 10. prosince 2008.
(40)
Společnost AHW požádala o záruku v srpnu 2003. Záruka byla poskytnuta rozhodnutím Rady ministrů ze dne 31. prosince 2003 a týkala se nominální hodnoty rovnající se 46,3 milionu EUR s připočtením úroků a jiných souvisejících nákladů do výše 58,3 milionu EUR. V rozhodnutí Rady ministrů bylo uvedeno, že společnost HLW potřebuje podporu na financování investic týkajících se válcovny za tepla a nákladů spojených s koupí majetku v rámci smlouvy o prodeji a zpětném leasingu, a doporučovalo se využít podporu k tomuto účelu. Konkrétně:
a)
jedna část půjčky v částce do výše 14 600 000 EUR se plánovala na financování výrobních investic, investic spojených se (střední) válcovnou a modernizací válcovací stolice. V období mezi 30. zářím 2004 a 28. únorem 2005 však byla využita pouze částka ve výši 2 854 355 EUR v osmi splátkách a ke splacení došlo dne 16. září 2005;
b)
další část ve výši do 31 430 000 EUR byla určena na restrukturalizaci pohledávek prostřednictvím odkupu výrobních aktiv (pozemků a budov), díky čemuž chtěla společnost splatit zbývající část smlouvy o prodeji a zpětném leasingu. Ke dni 24. srpna 2004 byla využita částka 31 245 684 EUR, která byla splacena dne 16. září 2005. Podle polských orgánů a příjemce podpory byla půjčka využita na splacení smlouvy o prodeji a zpětném leasingu z roku 2000.
(41)
Společnost potvrdila, že celkem zaplatila úroky ve výši 1 132 788,35 EUR, které byly placeny v tranších. Bylo uvedeno, že první tranše zaplacená dne 30. prosince 2004 měla být připsána k příslušným využitým částem půjčky, zatímco od tohoto okamžiku je možno částky úroků přidělit k souvisejícím částkám. Polské orgány sdělily, že to vedlo k níže uvedenému rozdělení plateb úroků:
Tabulka 3
Zaplacené úroky
Datum, zaplacené úroky
Úroky celkem
Úroky u části půjčky určené na prodej a zpětný leasing
Úroky u části půjčky určené na investice
30.12.2004
371 931 EUR
363 880 EUR
8 051 EUR
30.6.2005
536 522 EUR
491 612 EUR
44 910 EUR
16.9.2005
224 336 EUR
205 557 EUR
18 778 EUR
1 132 788 EUR
1 061 050 EUR
71 738 EUR
(42)
Společnost AHW uhradila rovněž níže uvedené výdaje spojené se zaručenou půjčkou:
a)
provize za vyřízení záruky ve výši 270 000 EUR;
b)
poplatek státu za poskytnutí záruky za půjčku ve výši 583 300 EUR, který byl zaplacen dne 30. dubna 2004 (1 % celkové výše záruky, která činila 58 330 000, bez ohledu na výši skutečně poskytnuté půjčky);
c)
náklady a platby uhrazené bankou z důvodu smlouvy o půjčce na účet společnosti AHW - 55 947 EUR.
(43)
Podle žádosti o půjčku společnosti HLW z roku 2003 došlo z iniciativy společnosti HLW ke snížení výše půjčky (v porovnání s částkou schválenou podle IOP 2003), jelikož půjčka již byla sjednána. Společnost HLW si však vyhradila právo na zachování možnosti požádat o zbytek podpory v rámci limitu 75 milionů PLN, nikdy však tohoto práva nevyužila.
3. Provedení IOP 2003
(44)
Není pochyb o tom, že IOP 2003 byl proveden pouze částečně. V letech 2002-2004 společnost HLW vynaložila na restrukturalizaci pouze částku ve výši 58,7 milionu PLN. Bylo vynaloženo sotva [přibližně 25 % celkové částky na investice uvedené v tabulce č. 1] milionu PLN z částky […] milionů PLN na investice spojené s modernizací válcovny za tepla, jež se plánovala v letech 2002-2004. Investice se týkaly pouze modernizace střední válcovny, přičemž se neuskutečnily žádné investice do ohřívacích pecí předvalkové tratě na bloky a hrubé válcovny. Místo toho bylo z částky […] milionu PLN investováno přibližně 0,5 milionu do ocelárny a na ostatní investice bylo vydáno celkem […] milionu PLN (viz roky 2002, 2003 a 2004 v tabulce č. 4).
(45)
Komise neobdržela žádné informace o tom, zda byla provedena finanční restrukturalizace. Z IOP 2005 však vyplývá, že dluh společnosti HLW ke dni 30. června 2005 byl přibližně stejný jako koncem roku 2001 (viz bod 18 v IOP 2005). Společnosti HLW se mimoto již v roce 2004 podařilo dosáhnout kladného výsledku z provozní činnosti. Komise proto předpokládá, že společnost provedla plánovanou krátkodobou finanční restrukturalizaci.
(46)
Zprávy nezávislého poradce odpovědného za sledování potvrzují, že společnost HLW nebyla zisková v roce 2004, ani koncem roku 2005. Společnost AHW však byla zisková na konci období restrukturalizace (konec roku 2006).
(47)
Není pochyb o tom, že životaschopnost na konci roku 2006 je výsledkem různých činitelů, které kromě částečné modernizace válcovny souvisejí především s výbornou situací v ocelářském průmyslu, jež měla kladný vliv na obrat společnosti. V době převzetí společnosti HLW společností Arcelor, tj. silným investorem, zmizely veškeré potíže společnosti HLW s likviditou. Společnost však nebyla schopna odůvodnit své obecné tvrzení, že skutečné využití záruky na refinancování bylo důvodem toho, že společnost dosáhla životaschopnosti.
4. Změny IOP 2003
(48)
V roce 2005 vyvolal vstup nového vlastníka zásadní změnu investiční strategie. Místo modernizace stávajících válcoven za tepla společnost AHW plánuje nyní výstavbu nové válcovny umožňující výrobu dlouhých výrobků používaných ve stavebnictví. Ve válcovně budou jako suroviny používány čtvercové předvalky 160 mm a budou se vyrábět výztužné tyče z uhlíkové oceli, tyče kruhového průřezu a ploché tyče, lehké, čtvercové a příčné profily. Polsko objasnilo, že tato úprava je spojena s rozvojem stavebního trhu, jehož značný růst v okolí Varšavy je předpokládán po dobu mnoha let, což spolu se sídlem ve Varšavě může společnosti AHW zajistit převahu prvního subjektu na trhu.
(49)
Nová válcovna začne plně fungovat v polovině roku 2008 a nahradí stávající válcovny za tepla, do jejichž modernizace již bylo investováno [přibližně 25 % celkové částky na investice uvedené v tabulce č. 1] milionu PLN. Celkové náklady investičního programu jsou uvedeny v tabulce:
Tabulka 4
Náklady nového investičního programu v IOP 2005
V tis. PLN
2002 (15)
2003 (15)
2004 (15)
2005
2006
Celkem
Ocelárna
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Válcovny za tepla
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[přibližně 120 % celkové částky na investice uvedené v tabulce č. 1]
Obecné
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Celkem
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[přibližně 140 % celkové částky na investice uvedené v tabulce č. 1]
(50)
Celkové investiční náklady nyní činí [přibližně 140 % celkové částky investic uvedených v tabulce č. 1] milionu PLN, z toho [přibližně 120 % celkové výše investic uvedených v tabulce č. 1] milionů PLN se plánuje na válcovnu za tepla, tudíž o […] milionů PLN více, než se na investice původně plánovalo. V těchto nákladech jsou však již zohledněny náklady na uskutečněné investice do střední válcovny ve výši […] milionu PLN. Po jejich odečtení od částky […] milionů PLN by náklady na novou válcovnu činily [méně než 200] milionů PLN.
5. Rozvoj výrobní kapacity
(51)
Změny v oblasti výrobní kapacity společnosti AHW jsou uvedeny v tabulce:
Tabulka 5
Maximální roční výrobní kapacita v tis. tun
Výroba
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Poznámky
Tekutá ocel
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[přibližně 100 % celkové kapacity válcovny]
[totéž]
Beze změn
Ploché výrobky
20
20
20
20
0
0
0
Podle protokolu č. 8
Válcovna - válcovaný materiál
180
180
180
180
180
0
0
Podle protokolu č. 8
Válcovna - lehké profily
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[přibližně 40 %]
0
Nová strategie (16)
Válcovna - dlouhé těžké profily
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[přibližně 60 %]
0
Nová strategie (16)
Válcovna - kované profily
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
0
Nová strategie (16)
Pásy válcované za studena
30
0
0
0
0
0
0
Podle protokolu č. 8
Nová válcovna
0
0
0
0
0
[…]
[přibližně 70 %]
Nová strategie (nezohledněna v protokolu č. 8)
(52)
Po dosažení celé výrobní kapacity nové válcovny v roce 2008 bude stará válcovna uzavřena. V žádném okamžiku před rokem 2007 nepřekročila společná výroba společnosti maximální výrobní kapacitu ve výši […] tun. Změna investičního programu proto vede k dalšímu snížení výrobní kapacity společnosti o […] tun.
III. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(53)
V dopise ze dne 6. prosince 2006 se Komise odvolala na neprovedení programu restrukturalizace společnosti AHW a uvedla, že má v úmyslu ověřit, zda to představuje případné zneužití restrukturalizační podpory. Komise poukázala zejména na to, že značná částka podpory nebyla využita náležitě.
(54)
Komise měla mimoto pochybnosti, zda může schválit aktualizovaný obchodní plán podle bodu 10 protokolu č. 8 s přihlédnutím k tomu, že se týká nových investic, které mohou být prospěšné, nikoli však nutné pro restrukturalizaci společnosti.
IV. PŘIPOMÍNKY POLSKA
(55)
Polské orgány uvedly, že společnost AHW využila státní záruku v souladu s podmínkami, za nichž byla udělena, a objasnily, že:
a)
za prvé, splacení transakce zahrnující prodej a zpětný leasing se týkalo investic, které byly popsány pouze jako velmi obecné opatření, bez jejich upřesnění;
b)
za druhé, transakce byla součástí finanční restrukturalizace s přihlédnutím k tomu, že částka nákladů restrukturalizace činila 857 milionů PLN, jelikož jako náklady restrukturalizace se berou v úvahu rovněž ztráty a závazky. Polsko uvedlo, že tyto ztráty zahrnují ztráty za rok 2002 a 2003 ve výši 150 milionů PLN vykázané v předpokládané rozvaze (s. 79, IOP 2003). Společnost měla mimoto rovněž dlouhodobé a krátkodobé závazky ve výši 513,4 milionu PLN. Další náklady vyplývají z restrukturalizace zaměstnanosti a investic (190,5 milionu PLN);
c)
za třetí, transakce měla být prvkem majetkové restrukturalizace naplánované v restrukturalizačním programu. Společnost se proto rozhodla, že v zájmu omezení „nepříznivého dopadu stávajícího finančního zadlužení na hotovostní toky nahradí stávající smlouvu o zpětném leasingu mnohem levnějším úvěrem“. Polsko uvedlo, že to bylo naléhavé, jelikož se společnost HLW nacházela v „situaci, kdy vyčerpala finanční rezervy“.
(56)
Polské orgány mimoto tvrdí, že transakce zahrnující prodej a zpětný leasing vedla rovněž k životaschopnosti společnosti, toto však neodůvodnily.
(57)
Polské orgány uvádějí, že zásadní význam měl okamžik poskytnutí podpory. Tvrdí, že „potřeba státní podpory existovala pouze v letech 2003/2004“, kdy byla zaznamenána potřeba finančních prostředků (17).
(58)
Polské orgány zopakovaly, že společnost AHW podporu vrátila. Státní záruka měla být pouze doplňkem jiných zajištění půjčky. Bance bylo poskytnuto zajištění v podobě zástavy na pozemcích a všech stálých aktivech a rovněž sedmi vlastních směnek. Polsko mimoto poskytlo podrobné informace o různých jiných finančních nástrojích, které společnost HLW v té době využila, a na základě toho tvrdí, že společnost HLW byla schopna získat finanční prostředky na trhu i bez záruky.
(59)
Polské orgány připomínají, že by společnost Arcelor podnik nekoupila, pokud by neměla jistotu, že společnost HLW byla „způsobilá pro státní podporu, kterou obdržela“.
(60)
Polské orgány zdůrazňují, že změna plánu vede k širšímu investičnímu programu, než se původně plánovalo, a že veškeré investice byly neodvolatelně zahájeny do konce roku 2006 (tj. před koncem období restrukturalizace). Proto podle názoru polských orgánů nelze usuzovat, že podpora byla zneužita, a je nutno mít za to, že navrhovaná změna programu je v souladu s pravidly Společenství.
(61)
Polské orgány sdělily, že o investici předpokládané v IOP 2005, tj. nahrazení střední válcovny, se hovořilo již v roce 1997. Hotovostní toky společnosti v období 1997-2003 však na financování této investice nepostačovaly. Teprve v okamžiku, kdy podnik převzala společnost Arcelor, byly k dispozici dostatečné prostředky na její financování (18). Polsko mimoto tvrdí, že výrobní sortiment byl v IOP 2003 vymezen pouze velmi obecně a nebyl optimální s ohledem na změněnou strukturu poptávky na polském trhu, která vyžadovala přizpůsobení výrobního sortimentu.
(62)
Polské orgány tvrdí, že změny IOP 2005 nemají nepříznivý dopad na protokol č. 8. Nový program je nezbytný k dosažení „trvalé životaschopnosti“. Stávající životaschopnost na konci doby restrukturalizace vyplývala pouze z příznivé situace na trhu a rovněž struktury cen/příjmů/nákladů. V tomto smyslu se uvádí, že by technologie předvalků společnosti nezaručovala konkurenceschopnost z dlouhodobého hlediska a vyžadovala by nahrazení moderním procesem kontinuálního lití.
(63)
Polské orgány naznačují, že i kdyby měla být obdržená podpora považována za dodatečnou provozní podporu, je nutno mít za to, že byla kompenzována vyrovnávacími opatřeními, tj. dalším snížením výrobní kapacity ze strany společnosti v rámci změny strategie. Polské orgány rovněž potvrzují, že společnost HLW neuskutečnila všechny investice, což vyplývalo z opoždění majetkové restrukturalizace.
(64)
Polsko předložilo Komisi rovněž informace o připsaných úrocích v souvislosti s půjčkou, jež jsou uvedeny v bodě 41, a jiných nákladech, které vznikly v souvislosti s půjčkou a zárukou a které byly uvedeny v bodě 42.
V. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(65)
Příjemce podpory předložil připomínky týkající se zahájení řízení a posléze byl informován o výměně informací mezi Komisí a polskými orgány.
(66)
Společnost AHW uvedla, že velká část podpory byla využita na odkoupení některých aktiv koupených na leasing s cílem snížit finanční náklady. Jelikož se investice týkaly majetku koupeného na leasing, lze jeho odkup považovat za prvek restrukturalizace.
(67)
Příjemce podpory rovněž tvrdí, že záruka byla poskytnuta před přistoupením Polska k Evropské unii (usnesením Rady ministrů, které bylo přijato v prosinci 2003), a proto určení podpory záviselo na polské vládě. Společnost mimoto uvádí, že podporu využila přesně podle rozhodnutí o jejím poskytnutí.
(68)
Společnost AHW zopakovala, že účelem nového plánu je dosažení cílů původního plánu a že změna strategie je nezbytná k zajištění dlouhodobé životaschopnosti společnosti.
VI. POSOUZENÍ
1. Rozhodné právo
(69)
V bodě 1 protokolu č. 8 se stanoví, že „odchylně od článků 87 a 88 Smlouvy o ES se státní podpora poskytnutá Polskem pro účely restrukturalizace vymezeným částem polského ocelářského průmyslu považuje za slučitelnou se společným trhem“, pokud jsou mimo jiné splněny podmínky stanovené v uvedeném protokolu.
(70)
Doba odkladu pro poskytování restrukturalizační podpory pro polský hutnický průmysl v rámci Evropské dohody byla Radou prodloužena do doby přistoupení Polska k EU. Toto ustanovení bylo obsaženo v protokolu č. 8 Smlouvy o přistoupení Polska k EU. V zájmu dosažení tohoto cíle byly stanoveny časové rámce před přistoupením i poté. Přesněji, v období 1997-2003 bylo povoleno poskytnutí omezené výše podpory na restrukturalizační cíle a v období 1997-2006 byla další státní podpora určená na restrukturalizaci polského hutnictví zakázána. V tomto ohledu se jednoznačně liší od ostatních ustanovení Smlouvy o přistoupení, např. prozatímního mechanismu stanoveného v příloze IV („postup týkající se existující podpory“), který se týká pouze státních podpor poskytnutých před přistoupením, pokud jsou tyto podpory „nadále použitelné“ po dni přistoupení. Protokol č. 8 lze proto považovat za lex specialis, který v záležitostech, jichž se týká, nahrazuje ostatní ustanovení Aktu o přistoupení (19).
(71)
Ačkoliv se články 87 a 88 Smlouvy o ES obvykle nevztahují na podporu poskytnutou před přistoupením, která po přistoupení není nadále použitelná, ustanovení protokolu č. 8 rozšiřují kontrolu nad státní podporou v rámci Smlouvy o ES na veškeré podpory poskytnuté na restrukturalizaci polského hutnictví v letech 1997-2006.
(72)
V souladu s čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES je možné přijmout rozhodnutí po přistoupení Polska k EU, protože v případě, že neexistují podrobné předpisy v protokolu č. 8, je nutno použít obvyklá pravidla a zásady. Z toho důvodu je použito rovněž nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (dále jen „procesní nařízení“) (20).
2. Zneužití podpory
(73)
Bod 18 písm. a) protokolu č. 8 Komisi opravňuje „přijmout vhodná opatření a požádat dotyčné společnosti, aby vrátily veškerou podporu poskytnutou v rozporu s podmínkami stanovenými v tomto protokolu […], pokud kontrola ukáže, že nebyly splněny podmínky v přechodných ustanoveních obsažených v tomto protokolu“.
(74)
Po formálním vyšetřovacím řízení Komise uvedla, že se Polsku nepodařilo rozptýlit její pochybnosti týkající se zneužití restrukturalizační podpory. Podle názoru Komise společnost neprovedla náležitě svůj program restrukturalizace, jak bylo výslovně stanoveno v bodě 9 písm. a) a h) protokolu č. 8. Komise podotýká, že z poskytnutých finančních prostředků (přibližně 34 milionů EUR) byla pouze malá část využita podle IOP 2003 na financování investic, zatímco zbývající část, tj. 31,2 milionu EUR, byla použita na cíle, jež nebyly v programu uvedeny.
(75)
Komise proto za prvé určila, jaký druh opatření se plánoval v původním IOP, a posléze, zda opatření, která společnost provedla, jsou případně v rozporu s pravidly společného trhu, a rovněž jaký je dopad zneužité podpory s přihlédnutím k celkovému programu, načež posoudila výši podpory. To, zda nový program může tento závěr změnit, je projednáno v dalším oddíle (3).
a) Rozsah restrukturalizace stanovený v původním investičním plánu
(76)
Komise za prvé objasnila rozsah IOP 2003 a rovněž to, zda IOP 2003 zahrnoval splacení smlouvy o prodeji a zpětném leasingu ve vztahu k výrobním aktivům, na něž byla podpora určená na restrukturalizaci využita především.
(77)
Jak je uvedeno v bodě (34), hlavním úkolem programu restrukturalizace bylo zaručení včasného provedení stanovených opatření, která byla nutná k zajištění životaschopnosti společnosti HLW. Tato opatření byla spojena zejména s investicemi a finanční restrukturalizací. Prioritou programu bylo umožnit restrukturalizaci společnosti v letech 2002 a 2003.
(78)
Za prvé, v plánu IOP 2003 se předpokládalo, že společnost HLW bude investovat částku ve výši [mezi 150 a 220] milionů PLN. Zdá se však, že příjemce podpory i polské orgány usuzují, že pořízení výrobních aktiv lze považovat za prvek investičního programu. Polsko tvrdí, že investice byly popsány jako velmi obecné opatření, bez jejich upřesnění. Příjemce podpory mimoto uvádí, že jejich pořízení bylo pro proces restrukturalizace nutné, „jelikož by podnik nemohl v době restrukturalizace bez tohoto zařízení fungovat“.
(79)
Komise tato tvrzení nemůže přijmout. Je zřejmé, že IOP 2003 stanovil v bodě 4.4. investice s ohledem na náklady (tabulka č. 21 v IOP 2003, uvedena jako tabulka č. 1 v bodě 18), obsah (tabulka č. 22 v IOP 2003) a dobu (tabulka č. 23 v IOP 2003). Splacení smlouvy o prodeji a leasingu výrobních aktiv se nepředpokládalo. Tento pokus ve skutečnosti spíše svědčí o tom, že polské orgány i příjemce podpory nevidí žádný přesvědčivý důvod pro splacení smlouvy o prodeji a leasingu. V opačném případě by program toto opatření obsahoval.
(80)
Za druhé, IOP 2003 předpokládá omezenou finanční restrukturalizaci. V později předložených informacích polské orgány tvrdí, že ve finanční restrukturalizaci je nutno zohlednit částku odkupu výrobních aktiv (21). Uvádějí, že finanční restrukturalizace zahrnovala rovněž stávající ztráty ve výši 150 milionů PLN a odklad závazků ve výši 513 milionů PLN, což společně tvoří náklady restrukturalizace ve výši přibližně 858 milionů PLN.
(81)
Komise však nemůže souhlasit s tím, že náklady restrukturalizace tvoří stávající ztráty ve výši 150 milionů PLN a změna harmonogramu splácení závazků ve výši 513 milionů PLN. Jak se uvádí v bodě 22, Komise nepopírá, že se v IOP 2003 v bodě 4.7 uvádí, že „společnost hodlá restrukturalizovat závazky ve výši 513 milionů PLN“. Není však uvedeno, že se jedná o nezbytný prvek restrukturalizačních úkolů. Ve skutečnosti je jako restrukturalizační úkol v bodě 3.2 stanoveno pouze „splacení krátkodobých úvěrů a prodej zbytečných nevýrobních aktiv“.
(82)
Mimoto se za náklady restrukturalizace obvykle nepovažují všechny druhy ztrát, jak tvrdí Polsko. Závazky v rozvaze nemusí nutně odpovídat nákladům restrukturalizace, jelikož závazky jsou součástí běžné hospodářské činnosti. Je pravdou, že přílišné závazky mohou způsobovat potíže, v takovém případě však musí restrukturalizace zahrnovat opatření, jež se týkají konkrétně závazků, například zajištění kapitálového vkladu, úvěry nebo smlouvy o odložení splátek. Plán žádná taková opatření za účelem finanční restrukturalizace nepředpokládá (bod 4.7 odst. 5).
(83)
V IOP 2003 se v bodě 4.7 uvádí, že na financování restrukturalizace jsou nutné pouze příjmy ve výši 363 milionů PLN, které jsou nižší než celkové stávající závazky ve výši 513 milionů PLN. Mimoto se zdá, že se částka ve výši 60 milionů PLN uvedená v bodě 4.7 týká budoucího provozního kapitálu. Na restrukturalizaci se proto plánovala částka nejvýše 300 milionů PLN (viz bod (30)).
(84)
Využití částky ve výši 300 milionů PLN je objasněno v bodě 4.12.1 IOP 2003, který se týká nákladů a zdrojů programu a v němž se uvádí, že na období 2002-2003 jsou zapotřebí finanční prostředky ve výši 219 milionů PLN. Vzhledem k tomu, že tato částka měla zahrnovat rovněž investice (jak se uvádí v bodě (26)), činily zbývající prostředky na finanční restrukturalizaci pouze […] milionu PLN.
(85)
Mimoto by částka ve výši 81,5 milionu PLN nepostačovala na uhrazení splátky smlouvy o prodeji a zpětnému leasingu. V bodě 3.2. IOP 2003 se výslovně uvádí, že se finanční restrukturalizace bude týkat pouze krátkodobých závazků. Finanční restrukturalizace obsažená v plánu byla proto omezena na částku 81,5 milionu PLN, nezahrnovala však splacení smlouvy o prodeji a leasingu, která jednoznačně představovala dlouhodobý závazek, jelikož měla být splacena do roku 2010. Splacení smlouvy o prodeji a zpětném leasingu proto nelze považovat za prvek finanční restrukturalizace, na niž měla být podpora poskytnuta.
(86)
Zdá se, že polské orgány souhlasí s tím, že transakce zahrnující prodej a zpětný leasing nebyla součástí restrukturalizace majetku, jelikož toto tvrzení nepředkládají. Nepřímo se však odvolávají na restrukturalizaci majetku, když citují část týkající se restrukturalizace majetku: „výše uvedený prodej společnosti Huta L.W. umožní splatit část jejích úvěrů a zachovat finanční likviditu“ (bod 64 dopisu ze dne 4. června).
(87)
Polské orgány však nezaznamenaly, že nikde není uvedeno, že se změna harmonogramu splacení má týkat veškerých závazků z prodeje a zpětného leasingu, zatímco plán v mnoha bodech uvádí, že se to týká pouze nevýrobních aktiv. Toto tvrzení je zopakováno dvakrát ve stejném oddíle, z něhož pochází výše uvedený citát použitý polskými orgány. Ve skutečnosti se výslovně uvádí, že závazky v rámci smlouvy o prodeji a zpětném leasingu budou předmětem majetkové restrukturalizace, tj. restrukturalizace, která zahrnuje nevýrobní aktiva (viz bod 4.12.1 IOP 2003). To se týká rovněž tzv. „projektu 100 ha“ a „projektu 88 ha“. Účelem majetkové restrukturalizace bylo uvolnění peněžních prostředků na realizaci investic a současně snížení finančních nákladů na závazky. Nezmiňuje se však, že je nutno splatit před datem splatnosti celou smlouvu o prodeji a zpětném leasingu s cílem omezit finanční zátěž. Účelem majetkové restrukturalizace je „snížení“ finančních nákladů, nikoliv jejich vyloučení.
(88)
S ohledem na finanční omezení společnosti HLW Komise nevidí žádný důvod úsilí společnosti HLW o koupi vlastních výrobních aktiv, jestliže platba byla splatná teprve později. Každopádně se neuvádí, že by leasingová smlouva byla na překážku restrukturalizaci. Konkrétně bod 4.12 IOP 2003 toto nepotvrzuje, jelikož se v něm uvádí pouze to, že díky prodeji určitého majetku, který byl dříve označen za nevýrobní, bude společnost HLW schopna snížit náklady na leasingovou smlouvu. To je logické pouze s přihlédnutím k tomu, že majetek měl být prodán, aby bylo možno (částečně) splatit úvěr, a tak společnost HLW osvobodit od placení úroků z úvěru. Nezmiňuje se však odkup výrobních aktiv, který by nezajišťoval získání peněžních prostředků, jelikož tento majetek by si společnost ponechala.
(89)
IOP 2003 proto odkoupení výrobních aktiv nepředpokládal. Společnost HLW použila podporu k účelu, který nebyl obsažen v programu restrukturalizace, jenž byl základem pro schválení podpory, podpora proto nebyla využita v souladu s VPR a rozhodnutím o povolení podpor, tj. protokolem č. 8. Podle čl. 1 písm. g) procesního nařízení toto lze považovat za zneužití podpory, jelikož zneužití je vymezeno jako použití podpory v rozporu s rozhodnutím o povolení státní podpory (22).
b) Neslučitelnost zneužité podpory
(90)
Po zjištění, že získaná podpora nebyla použita podle programu, je nutno prokázat, že tato zneužitá podpora je neslučitelná se společným trhem.
(91)
To vyplývá již z formálního hlediska, vezmeme-li v úvahu, že společnost nevyužila podporu podle plánu, zatímco podle protokolu č. 8 musí podporu využít náležitě, a za druhé, podle bodu 18 protokolu č. 8 není žádná jiná státní podpora poskytnutá v rozporu s IOP, VPR a protokolem č. 8 slučitelná se společným trhem.
(92)
Komise se mimoto domnívá, že by nemohla považovat skutečné využití podpory za slučitelné se společným trhem, i když společnost AHW dosáhla životaschopnosti. V této souvislosti chce Komise objasnit, že i když má příjemce podpory pochybnosti, zda je jeho stávající životaschopnost dostatečná, je nutno uvést, že příjemce podpory chápe životaschopnost jinak, než jak je definována v příloze č. 3 protokolu č. 8. Tato definice byla dohodnuta v rámci protokolu č. 8, byla monitorována oběma stranami dohody a nemůže být zpětně příjemcem podpory změněna.
(93)
Komise však opakuje, že za prvé, slučitelnost nevyplývá jednoduše z toho, že společnost HLW dosáhla v roce 2006 životaschopnosti. Samotné dosažení životaschopnosti nepostačuje, aby bylo možno restrukturalizaci považovat za slučitelnou se společným trhem. Mimoto je nutno zajistit, aby obnovení životaschopnosti bylo dosaženo při minimální výši státní podpory, která je nezbytná za účelem restrukturalizace, a aby byla uplatněna vyrovnávací opatření. Komise připomíná, že tyto podmínky jsou uvedeny v čl. 8 odst. 4 Evropské dohody, na niž se odkazuje v bodě 1 protokolu č. 8. Koncepce omezení výše státní podpory na nezbytné minimum ukazuje, že podpora nesmí být využita k financování investic nebo opatření, jež pro restrukturalizaci nemají zásadní význam (23).
(94)
Komise za druhé připomíná, že plán, tj. restrukturalizační úkoly a prostředky na jejich financování, musí zajistit dosažení životaschopnosti z hlediska ex ante. IOP 2003 kladl zvláštní důraz na realizaci a urychlení investic s využitím státní podpory. Za prvé bylo prokázáno, že investice měly být přesunuty na rok 2003 díky překlenovacímu úvěru. Mimoto bylo potvrzeno, že majetková restrukturalizace měla být provedena v letech 2004-2005, tudíž jednoznačně příliš pozdě s ohledem na realizaci investičního programu. Úvěr byl zajištěn k pokrytí potřeby finančních prostředků. V úvodu programu je zopakováno, že „realizace programu restrukturalizace podle schváleného harmonogramu a pokračování činnosti podniku vyžaduje získání dalších nezbytných překlenovacích úvěrů“. Překlenovací úvěr byl tedy považován za nezbytný, aby bylo možno uskutečnit investice podle stanoveného harmonogramu.
(95)
Skutečnost, že se společnost HLW rozhodla splatit smlouvu o prodeji a zpětném leasingu výrobních aktiv a neprovedla investice ve stanovené lhůtě, prokazuje, že společnost HLW svým jednáním - z hlediska ex ante - ohrozila možnost dosažení životaschopnosti. Polské orgány neuvedly žádný důvod, proč by se v srpnu 2003, kdy společnost HLW požádala o záruku, měla situace změnit vzhledem k tomu, že od poslední aktualizace plánu v březnu 2003 uplynulo pouze pět měsíců. Toto využití podpory nepředstavovalo realizaci programu, nýbrž vzhledem ke spojení investic s časovým harmonogramem představovalo překážku náležitého provedení plánu. Z hlediska ex ante proto společnost zjevně životaschopnost ohrozila, bez ohledu na to, že jí později dosáhla.
(96)
Je pravda, že finanční prostředky nejsou vymezeny a zneužití státní podpory může naznačovat, že program restrukturalizace mohl být financován z jiných prostředků, jež měly být původně použity k jiným účelům, na něž byla použita podpora. Toto tvrzení však nelze uznat v případě programu restrukturalizace, v jehož rámci musí být finanční prostředky společnosti použity na nové zaměření podniku, a s ohledem na potíže společnosti by neměly být žádné volné prostředky k dispozici pro záměry, které překračují plán. Použití prostředků ze státem zaručené půjčky na splacení úvěru na výrobní aktiva je důvodem omezení restrukturalizačních opatření v jiné oblasti, zejména co se týká včasného provedení výše uvedených investic.
(97)
Komise mimoto nevidí žádnou spojitost v tvrzení polských orgánů a příjemce podpory, že se v roce 2003 společnost nacházela v tak obtížné finanční situaci, že nebyla schopna uskutečnit žádné investice. Důvodem je, že Komise nechápe, proč by se společnost v takové situaci měla rozhodnout pro splacení dlouhodobých závazků místo pro přijetí jiných opatření, jež byla stanovena jako nezbytná k dosažení životaschopnosti.
(98)
Mimoto není důležité, že společnost v současnosti navrhuje, že realizuje investice, které se neuskutečnily v roce 2004, jelikož provedení bylo spojeno se stanoveným harmonogramem, což bylo považováno za jediný způsob dosažení životaschopnosti do konce roku 2006. Toto porušení je konečné a nelze se mu vyhnout změnou IOP. Tak tomu je i přesto, že IOP 2005 předpokládá dodatečné investice, jelikož tyto nemohou zneužití finančních prostředků odčinit.
(99)
Za třetí, i kdyby společnost HLW mohla v srpnu 2003 předpokládat, že investice již nejsou k dosažení životaschopnosti nutné, znamenalo by to, že společnost HLW vykázala v IOP 2003 příliš vysoké náklady restrukturalizace a získaná podpora nebyla pro restrukturalizaci nezbytná. Komise však uvádí, že je málo pravděpodobné, že by společnost sotva pět měsíců po schválení IOP 2003 (v březnu 2003) změnila své záměry, když v srpnu 2003 požádala o záruku s tím, že hlavní část měla být určena na splacení úvěru na výrobní aktiva. K doložení tohoto tvrzení by o tom společnost musela každopádně Komisi včas informovat, což neučinila.
(100)
Nicméně i kdyby investice nebyly nutné, nepovažovalo by se přesměrování prostředků na splacení smlouvy o prodeji a zpětném leasingu výrobních aktiv za náklady restrukturalizace. Financování splacení smlouvy o prodeji a zpětném leasingu výrobních aktiv bylo dohodnuto a mohlo být zaplaceno po skončení období restrukturalizace. Může být pravda, že z toho vyplývala finanční zátěž, ta však byla výslovně zohledněna ve finančních prognózách obsažených v IOP 2003. Jelikož aktiva nebylo možno prodat, bylo by jediným výsledkem splacení smlouvy osvobození od finanční zátěže, což by společnosti HLW zajistilo dodatečnou likviditu. Společnost HLW proto získala dodatečné peněžní prostředky, které lze považovat za provozní podporu, jež mohla vést k přebytečné činnosti narušující trh. Komise si nedokáže představit, jak by tato opatření mohla být schválena, pokud by byla Komisi oznámena. Jestliže investice nebyly skutečně nutné, využití podpory by nebylo považováno za slučitelné se společným trhem.
(101)
Komise nezpochybňuje tvrzení příjemce podpory, že záruka byla využita v souladu s rozhodnutím vlády a že vláda měla právo stanovit, na co je podpora určena. Komise však podotýká, že to nemá vliv na slučitelnost záruky, o níž mělo být rozhodnuto podle protokolu č. 8 a IOP 2003, jež neobsahují podporu na cíle schválené vládou při vydání rozhodnutí.
(102)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise vyvozuje závěr, že podpora nebyla využita v souladu s bodem 9 a 18 protokolu č. 8. Podpora je proto neslučitelná se společným trhem.
c) Dopad neslučitelnosti zneužité podpory na celý program restrukturalizace
(103)
Závěrem je nutno posoudit dopad neslučitelnosti zneužité podpory.
(104)
Komise by za tímto účelem chtěla za prvé poukázat na to, že toto šetření neprokázalo, že některé náklady restrukturalizace byly zbytečné, nýbrž že část státních prostředků byla zneužita. Může být pravda, že určité investice mohly být zrušeny - v ideálním případě po dohodě s Komisí. To by znamenalo, že skutečné náklady restrukturalizace jsou nižší, a příslušná část podpory by musela být vrácena, což je v souladu s přístupem, který Komise použila v dřívějších případech týkajících se restrukturalizace ocelářského průmyslu (24). V tomto případě se však ukázalo nejen to, že určité náklady restrukturalizace jsou zbytečné, nýbrž (jak bylo projednáno výše) problém souvisí s tím, že celé financování části restrukturalizace (tj. 31,2 milionu EUR) pozbylo účelu, jelikož z hlediska ex ante byla téměř celá překlenovací půjčka využita v rozporu s IOP a způsobem, který ohrozil dosažení životaschopnosti, a z hlediska okamžiku provedení změny byl společnosti poskytnut přebytek peněžních prostředků, které je nutno vrátit. Toto použití prostředků v rozporu s určením není možno zpětně odčinit pozdějším provedením investic ze strany společnosti, jelikož tyto prostředky byly poskytnuty na financování investic a finanční restrukturalizaci v daném okamžiku. Tento cíl podpory nebyl aktuální již v roce 2005. Pokud by byla restrukturalizace provedena později, podpora, zejména státem zaručená překlenovací půjčka, by nebyla nutná. Zneužití podpory se proto vztahuje na veškeré prostředky zajištěné v rámci překlenovací půjčky, které byly využity k financování prodeje a zpětného leasingu výrobních aktiv.
(105)
Komise si mimoto uvědomuje, že přebytek finančních prostředků na konci restrukturalizace není neobvyklý a že společnosti nelze trestat za dosažení lepších výsledků, než se původně očekávalo. Tato situace však musí vést k lepším obchodním výsledkům, které společnosti zajistí vyšší rozpětí umožňující například dřívější splacení závazků. Neznamená to však, že společnost může přesměrovat téměř celou podporu na cíle, které nejsou uvedeny v obchodním plánu.
(106)
Za druhé je nutno připomenout, že společnost získala rovněž jinou státní podporu, například odepsání dluhů, a část zaručené půjčky byla využita na financování investic. Tato opatření byla provedena podle plánu a pomohla společnosti dosáhnout životaschopnosti.
(107)
Bez ohledu na to by bylo možno uznat, že je nutno považovat celou restrukturalizaci za nepovedenou, jelikož program byl proveden pouze částečně, zatímco z hlediska ex ante by dosažení životaschopnosti zajistilo pouze úplné provedení programu restrukturalizace. V této souvislosti však může být důležité to, že společnost dosáhla životaschopnosti (25). Tak tomu je, pokud společnost nezískala nadměrnou podporu, jež nebyla nezbytná k dosažení životaschopnosti. Jinými slovy, vyrovnání této výhody obnoví předchozí situaci, tj. vyrovná nadměrnou podporu. V tomto případě lze považovat za skutečný důvod dosažení životaschopnosti ostatní opatření provedená podle plánu. Proto je možno považovat tato opatření za slučitelná s předpisy pod podmínkou navrácení nadměrné částky podpory.
(108)
Jelikož ostatní opatření zajistila dosažení životaschopnosti s minimální nezbytnou podporou, může Komise vyvodit závěr, že zneužita byla pouze částka zaručené půjčky, která byla použita k jiným účelům, nikoli celá restrukturalizační podpora, a že ostatní opatření v rámci IOP 2003 byla provedena řádně.
d) Prvek podpory části zneužité zaručené půjčky
(109)
Je nutno stanovit prvek podpory státem zaručené půjčky ve výši 31 245 684 EUR. Intenzita podpory ve formě záruk může v zásadě činit až 100 % (26).
(110)
Komise však má za to, že záruka jako forma podpory měla v tomto případě omezený narušující účinek vzhledem k tomu, že půjčka, na niž společnost HLW získala záruku, byla po roce společností Arcelor splacena. Komise proto usuzuje, že k vyrovnání výhody, která byla společnosti poskytnuta, je nutno vrátit pouze úrokový příspěvek, jenž byl poskytnut prostřednictvím záruky v období, kdy měla společnost půjčené prostředky k dispozici. Komise mimoto podotýká, že společnost měla určité vyhlídky na získání finančních prostředků a byla schopna poskytnout náležité zajištění, což dokládá záruční smlouva, která vyžadovala zajištění.
(111)
V souladu s obvyklou praxí Komise by úrokový příspěvek odpovídal rozdílu mezi úroky, jež by bylo nutno uhradit podle tržních podmínek, a úroky, které společnost skutečně zaplatila. Tržní úroky by v tomto případě byly vypočteny na základě referenční sazby platné v okamžiku poskytnutí prostředků (srpen 2004) s připočtením 400 základních bodů, jelikož v roce 2004 nebyla společnost HLW zisková (viz bod 46), nýbrž byla podnikem v obtížích (27). Obvyklá praxe Komise neumožňuje snížení pod 400 základních bodů (28). Není však nutné dodatečné navýšení, jelikož společnost poskytla zajištění a ocelářský průmysl si v roce 2004 vedl dobře.
(112)
Jelikož půjčka nebyla poskytnuta v PLN, nýbrž v EUR, Komise použila referenční sazbu platnou pro eurozónu, tj. 4,43 %. V této souvislosti je nutno připomenout, že skutečně získanou výhodu je nutno posoudit srovnáním podmínek, které společnost získala, s podmínkami, jež by mohla získat na volném trhu (bez státní záruky). Běžnou praxí na trhu je stanovení procentní sazby za úvěr na základě referenční sazby (obvykle příslušné referenční sazby na mezibankovním trhu) pro danou měnu úvěru, jelikož kolísání hodnoty peněz závisí na hospodářství, v němž se daná měna používá. Proto v případě úvěru v eurech musí být referenční sazbou přijatou věřitelem jednajícím podle zásad tržního hospodářství sazba používaná v případě úvěrů v eurech, třebaže je úvěr poskytnut v Polsku.
(113)
Úroky proto musí být vypočteny podle sazby ve výši 8,43 % ročně, tj. musí činit 2 807 206 EUR. Tuto částku je nutno porovnat se skutečnými výdaji, které společnost uhradila. Tyto výdaje zahrnují úroky ve výši 1 061 050 EUR a prémii za záruku (jak je uvedeno v bodě 42 písm. a) a b)), jež jsou podle praxe Komise vzaty v úvahu při výpočtu výše podpory u záruk (29).
(114)
Náklady na záruku je nutno rozvrhnout na celou částku záruky a uvést do souvislosti se zneužitou podporou a úroky pokrytými zárukou. Důvodem je to, že omezené využití části zaručené půjčky na investice bylo obchodním rozhodnutím, které nebylo známo v okamžiku zařízení zaručené půjčky a jež mělo zajistit půjčku ve výši 46 milionů EUR plus úroky na dobu pěti let. V opačném případě by byla zaručená půjčka pořízena jinak. Proto je nutno provést úměrné rozdělení s vypočtením části platby týkající se skutečné zaručené a zneužité částky. Z téhož důvodu je nutno platbu vypočítat úměrně k době, která byla skutečně využita v souvislosti se zárukou, v poměru k celkové době pěti let, jelikož teoreticky záruka podléhala po tuto dobu amortizaci. Její dřívější vypovězení představuje změnu obchodního rozhodnutí, jež nezávisí na dřívějších zjištěních.
(115)
To znamená, že Komise souhlasí s odečtením nákladů na poplatek státu a provizi za vyřízení záruky uvedených v bodě 42, avšak na základě výpočtu nejprve ve vztahu ke skutečné zaručené částce (32,3 (= 31,24 + 1,06 (jistina plus skutečně uhrazené úroky)) do celkové výše záruky (58 330 000 EUR) a posléze ve vztahu k předpokládanému využití po dobu pěti let (tj. 388 dní z možných 1 826 dnů).
(116)
Co se týká poplatku za půjčku uvedeného v bodě 42 písm. c), Komise se nedomnívá, že se jedná o náklady, na něž se vztahuje výpočet výhody, jelikož každá půjčka za tržních podmínek musí být rovněž spojena s podobnými náklady, které by případně byly ještě vyšší.
(117)
To vede k níže uvedenému výpočtu s přihlédnutím ke složeným úrokům z poskytnuté výhody vypočteným pro období od 24. srpna 2004 do okamžiku splacení podle sazby pro navrácení podpory ve výši 7,62 % ročně:
(EUR)
Celková financovaná částka
31 245 684,00
Příslušné úroky požadované za období od 24.8.2004 do 16.9.2005
2 807 206
Úroky skutečně zaplacené společností HLW za zaručenou půjčku
1 061 050
Provize za vyřízení záruky, úměrně k celkové záruce a době trvání půjčky
31 792
Poplatek státu, úměrně k celkové záruce a době trvání půjčky
68 683
Celkové náklady zaručené půjčky, které byly skutečně uhrazeny
1 161 525
Rozdíl úroků (= výhoda)
1 645 682
Plus složené úroky vypočtené podle sazby pro navrácení podpory za období od 24.8.2004 do 20.11.2007
444 086
Dlužná částka ke dni 20.11.2007
2 089 768
e) Závěr
(118)
Komise vyvozuje závěr, že splacení smlouvy o prodeji a zpětném leasingu v souvislosti s výrobními aktivy nebylo v IOP 2003 plánováno a ohrozilo dosažení životaschopnosti, přinejmenším v okamžiku, kdy byla podpora nezbytná. Jelikož však společnost dosáhla životaschopnosti, nemělo zneužití podpory dopad na slučitelnost zbývající podpory. Jelikož záruka byla vypovězena a půjčka již byla splacena, vyžaduje se navrácení pouze úrokové dotace, z níž měla společnost HLW prospěch v době, kdy měla prostředky k dispozici (tj. od okamžiku poskytnutí peněžních prostředků do okamžiku splacení). Tento úrokový příspěvek činí 1 645 682 EUR.
3. Změna plánu
(119)
Polsko Komisi požádalo o schválení aktualizovaného IOP podle bodu 10 protokolu č. 8.
(120)
Komise se podobnými případy v minulosti již zabývala a objasnila, že: „Schválení změny IOP Komisí musí být založeno na zjištění, že slučitelnost změny s cíli obsaženými v protokolu č. 8 nevyvolává pochybnosti. Tak tomu je v případě, nejsou-li změněny hlavní číselné údaje uvedené v protokolu, jež se týkají státní podpory, výrobních kapacit a harmonogramu, a je-li zachována přiměřenost státní podpory stanovená v protokolu bez zpochybnění cíle týkajícího se životaschopnosti“ (30).
(121)
Komise v rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení objasnila, že se předmětné změny netýkají zvýšení celkové výše státní podpory, ani zvýšení výrobní kapacity (31) v období restrukturalizace, nýbrž že změněný IOP vyplývá zejména ze zásadní změny investiční strategie společnosti, a že se zdá, že poskytnutá státní podpora je zneužita v podobě provozní podpory a že dokončení investic nevyžaduje další státní podporu (viz bod 54 a 56). Šetření v zásadě potvrdilo, že tyto pochybnosti nebyly rozptýleny, jelikož podpora (jak bylo uvedeno výše) byla zneužita a není slučitelná se společným trhem.
(122)
IOP 2005 tento nedostatek tj. nadměrnou státní podporu, neodstraňuje, nemůže být proto v této podobě schválen. Obnovení investičního programu společností AHW nepředstavuje dostatečné vyrovnávací opatření. Jak bylo uvedeno výše, je tomu tak dokonce i v případě, že by společnost uskutečnila výhradně investice uvedené v programu restrukturalizace. Je zřejmé, že nový investiční program je proveden mnohem později, než se v plánu původně předpokládalo. Kromě toho je rovněž jasné, že prvotní podpora byla poskytnuta s cílem zajistit provedení harmonogramu programu restrukturalizace. Cílem podpory tudíž bylo pobídnout společnost HLW k uskutečnění těchto investic podle plánu ve stanovené lhůtě v letech 2003-2004. Pokud by byl harmonogram restrukturalizace předem odložen na roky 2004 a 2005, nebyly by překlenovací půjčka a rovněž podpora nutné.
(123)
Bez ohledu na zneužití podpory Komise podotýká, že v případě navrácení zneužité podpory může nový plán schválit. Již v rozhodnutí o zahájení řízení Komise projevila svou připravenost schválit novou obchodní strategii z průmyslového hlediska s tím, že nová investice bude přínosná pro budoucí hospodářské výsledky společnosti a má jiné příznivé účinky v oblasti ochrany životního prostředí a snižování nákladů.
(124)
Komise uvádí, že změna plánu nevyžaduje žádnou další podporu, nýbrž je financována zcela z prostředků investora. Komise proto nevidí důvod pro vznesení námitky vůči aktualizovanému programu, i když to znamená, že došlo ke změně strategie společnosti (32).
VII. ZÁVĚR
(125)
Komise vyvozuje závěr, že podle bodu 9 a 18 protokolu č. 8 byla záruka ve výši 31,2 milionu EUR společností HLW zneužita a že došlo k porušení platných předpisů. Vzhledem k tomu, že státní záruka byla vypovězena a půjčka byla splacena, společnost HLW získala výhodu, jež odpovídá úrokovému příspěvku ve výši 1 645 682 EUR, který je nutno vrátit. Vzhledem k dobrovolné platbě částky ve výši 2 089 768 EUR, kterou společnost AHW provedla dne 20. listopadu 2007 na zablokovaný bankovní účet a jež odpovídá částce, která má být vrácena včetně připsaných úroků, kterou mají polské orgány obdržet ke dni vydání rozhodnutí, nepožaduje se žádné další navrácení.
(126)
Pod podmínkou navrácení podpory může Komise v souladu s bodem 10 protokolu č. 8 schválit změnu plánu, jak je uvedeno v IOP 2005, jelikož tato změna není spojena s další podporou a zvyšuje životaschopnost společnosti,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve výši 1 645 682 EUR, kterou Polsko poskytlo v rozporu s bodem 18 protokolu č. 8 společnosti HLW/AHW, byla touto společností zneužita a není slučitelná se společným trhem.
Článek 2
Vzhledem k vrácení zneužité podpory uvedené v článku 1 Komise nevznáší námitku vůči změně obchodního plánu společností AHW.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 11. prosince 2007.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 11 de diciembre de 2007
relativa a la ayuda estatal C 51/06 (ex N 748/06) concedida por Polonia a Arcelor Huta Warszawa
[notificada con el número C(2007) 6077]
(El texto en lengua polaca es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2008/406/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Visto el Protocolo 8 del Tratado de Adhesión sobre la reestructuración de la industria siderúrgica polaca (1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones (2), de conformidad con el citado artículo, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
En 2002 la empresa Arcelor Huta Warszawa (en lo sucesivo, «AHW»), en aquel momento aún Huta L.W. SP. z o. o. (en lo sucesivo, «HLW»), presentó a las autoridades polacas un plan de reestructuración (también denominado plan de negocios individual). El plan (en lo sucesivo, «el PNI de 2003») fue actualizado en marzo de 2003.
(2)
El proceso de reestructuración siderúrgica comenzó en Polonia en junio de 1998 cuando Polonia presentó a la Comunidad un primer programa de reestructuración del sector siderúrgico para cumplir lo dispuesto en el artículo 8, apartado 4, del Protocolo 2 del Acuerdo Europeo con Polonia (en lo sucesivo, «el artículo 8, apartado 4»), que autorizaba con carácter excepcional la concesión de ayuda estatal para la reestructuración del sector siderúrgico durante los cinco primeros años tras la entrada en vigor del Acuerdo.
(3)
El 5 de noviembre de 2002, el Consejo de Ministros de la República de Polonia aprobó el programa de reestructuración y desarrollo del sector siderúrgico polaco hasta 2006 y, sobre esta base, el 25 de marzo de 2003 adoptó su programa nacional de reestructuración (en lo sucesivo, «el PNR»). Este programa autoriza esencialmente la concesión de ayudas de hasta 3 387 millones de zlotys polacos (PLN) (846 millones EUR) para la reestructuración del sector siderúrgico polaco en el período de 1997 a 2006 (3).
(4)
El PNR fue presentado a la Comisión, que lo evaluó el 25 de marzo de 2003 y, sobre la base de esta evaluación, presentó una propuesta de Decisión del Consejo destinada a ampliar el período de gracia (que inicialmente estaba previsto que expirase en 1997) para la concesión de ayuda estatal al sector siderúrgico polaco con arreglo al Acuerdo Europeo hasta finales de 2003, siempre que los beneficiarios alcanzasen la rentabilidad antes de 2006. La propuesta fue aprobada por el Consejo en julio de 2003 (4).
(5)
Por consiguiente, la UE autorizó a Polonia, mediante una excepción de las normas de la UE (5), a conceder ayuda de reestructuración al sector siderúrgico, lo que se estableció finalmente en el Protocolo 8 del Acta de Adhesión sobre la reestructuración de la industria siderúrgica polaca (en lo sucesivo, «el Protocolo 8») (6). En este Protocolo se autoriza la concesión de ayuda estatal por un importe de 3 387 millones PLN a las ocho empresas indicadas, incluida HLW, hasta finales de 2003, siempre que la reestructuración se llevara a cabo antes del 31 de diciembre de 2006 (7). El PNR asigna 322 millones PLN en concepto de ayuda de reestructuración a HLW (véase el cuadro 8), que se confirma con mayor detalle en el PNI de 2003 y que se ha de aplicar con arreglo al punto 9, letras a) y h), del Protocolo 8.
(6)
Con el fin de garantizar el cumplimiento de sus condiciones, el Protocolo 8 establece modalidades de ejecución y control. Entre otras cosas, las autoridades polacas debían facilitar informes de control semestrales y un consultor independiente llevó a cabo evaluaciones independientes en 2004, 2005 y 2006. Hasta el momento, los informes sobre la actividad de HLW/AHW se presentaron en febrero de 2004, abril de 2005, mayo de 2006 y junio de 2007. Se negociaron con las autoridades polacas y los beneficiarios y fueron aceptados por los servicios de la Comisión y las autoridades polacas.
(7)
En 2005, AHW modificó el PNI de HLW (en lo sucesivo, «el PNI de 2005») y se solicitó la autorización de la Comisión de conformidad con el punto 10 del Protocolo 8.
(8)
Mediante carta de 6 de diciembre de 2006, la Comisión informó a las autoridades polacas de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE respecto de la posible existencia de ayuda abusiva.
(9)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (8). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones a propósito de las medidas de ayuda.
(10)
Las autoridades polacas respondieron mediante carta de 2 de marzo de 2007. El 19 de marzo de 2007, la Comisión también recibió observaciones del beneficiario AHW, que fueron remitidas con unas preguntas formuladas a las autoridades polacas. Tras una reunión celebrada en marzo de 2007 entre las autoridades polacas y el beneficiario, el 2 de abril y el 6 de agosto de 2007 se volvieron a plantear nuevas preguntas a las autoridades polacas. Polonia respondió el 4 de junio y el 1 de octubre de 2007.
(11)
Posteriormente, el 18 de octubre de 2007 los servicios de la Comisión informaron a Polonia de su evaluación preliminar del caso y, tras nuevos intercambios de información entre las autoridades polacas y la Comisión, el 16 de noviembre las autoridades polacas indicaron que la empresa tenía la intención de reembolsar la ayuda, «sin perjuicio de la situación jurídica».
(12)
En una carta de 22 de noviembre, las autoridades polacas confirmaron que el 20 de noviembre de 2007 AHW había ingresado 2 089 768 EUR en una cuenta bloqueada a favor del Ministerio de Hacienda polaco. De conformidad con las condiciones del acuerdo, nadie tendrá acceso al dinero depositado en la cuenta hasta que se adopte la presente Decisión. Ese día el Ministerio recibirá el importe más los intereses a partir del 20 de noviembre de 2007. Si la decisión no se adopta antes de finales de febrero de 2008, el dinero pasará a disposición de AHW.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
(13)
AHW es un productor siderúrgico polaco que fabrica acero líquido y productos largos, especialmente aceros de calidad y especiales (perfiles ligeros y pesados).
(14)
En 1991 el productor siderúrgico italiano Lucchini adquirió la mayor parte del capital en acciones de HLW y en 2005 la vendió a Arcelor, que se fusionó con Mittal Steel en 2006 (9).
1. El programa de reestructuración descrito en el PNI de 2003
(15)
La Comisión entiende que HLW atravesaba graves dificultades financieras en el momento de adoptar el plan de negocios. No recibía aportes financieros adicionales de su matriz Lucchini, empresa que, según las autoridades polacas, se encontraba en una profunda crisis financiera y no estaba en condiciones de vender sus propios activos más cotizados por problemas reglamentarios. Entre 1997 y 2003 la empresa disponía de muy poca liquidez, lo que se tradujo en el plan de reestructuración (10).
(16)
Por tanto, para restablecer la rentabilidad, el PNI de 2003 de HLW establecía varias tareas esenciales de reestructuración (en el punto 3.2), entre las cuales las más importantes eran las siguientes:
«a)
la reestructuración de activos y la reestructuración financiera con objeto de obtener fondos para la aplicación del presente programa, garantizar liquidez y reducir los costes financieros;
b)
la realización de inversiones con el fin de mejorar la calidad y la gama de productos manufacturados y de aumentar la competitividad de la empresa; la reducción de costes […];
c)
la introducción de nuevas mejoras en las normas de protección del medio ambiente».
a) Inversiones
(17)
En el PNI de 2003 (punto 3.3) se declaraba que su estrategia industrial consistía en «centrarse en la mejora gradual de su gama de productos mediante una reducción significativa de la producción de barras y palanquillas y el desarrollo de la producción centrándose en aceros especiales y de calidad». A tal efecto, HLW esperaba «… desarrollar un programa de inversiones graduales en los ámbitos siguientes de la planta: tren de laminación medio, forja, planta de trefilado, instalación de colada en lingotes», mientras que se debía cerrar el tren de laminación en frío de flejes.
(18)
Con objeto de llevar a cabo la estrategia anterior, la empresa previó un programa de inversiones de [entre 150 y 220 millones PLN] (11), que se indicó en el PNI 2003 como sigue:
Cuadro 1
Inversiones previstas en el ámbito de la producción de acero (= cuadro 21 del PNI de 2003)
(en miles PLN)
2002
2003
2004
2005
2006
Total
Acería
[…]
[…]
Trenes de laminación en caliente
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[en torno al 95 %]
Total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Planta de trefilado
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[entre 150 y 220 millones PLN]
(19)
Como se ha indicado en el punto 4.4 del PNI de 2003, las inversiones se centraron en la modernización de los trenes de laminación en caliente (véase el cuadro 22 del PNI de 2003). Ello incluía la modernización del tren de laminación medio y la sustitución de los hornos de recalentamiento del tren de laminación de palanquillas cuadradas y del tren de laminación de perfiles pesados. En el cuadro 23 del PNI de 2003 figuraba el calendario de ejecución de las inversiones. En él se indicaba que casi todas ellas tenían que iniciarse en 2002.
b) Reestructuración de la plantilla
(20)
Con arreglo al PNI de 2003 (punto 4.11), la empresa tenía previsto reducir su plantilla de 1 249 a 850 trabajadores. El PNI de 2005 prevé ahora una nueva reducción hasta los 700 empleados. El PNI de 2003 asignó 4,03 millones PLN para la reestructuración de la plantilla, de los cuales 1,5 millones PLN iban a proceder de una ayuda estatal específica, 1,17 millones PLN del programa PHARE y 1,34 millones PLN de la empresa (12).
c) Reestructuración financiera
(21)
El PNI de 2003 contemplaba también la reestructuración financiera y la reestructuración de los activos, que, según el plan (punto 3.2), incluían: «la devolución de los créditos a corto plazo y la enajenación de los activos innecesarios no productivos».
(22)
El PNI de 2003 (punto 4.7) contemplaba la reestructuración de la deuda de 513,369 millones PLN (según el balance, se trataba de deudas a corto y largo plazo). Se había previsto financiar esta deuda mediante los beneficios futuros y la reestructuración de los activos. De la reestructuración de los activos se había previsto recaudar 363 millones PLN en 2004 y 2005, de los cuales 60 millones PLN se destinarían a cubrir las nuevas deudas.
(23)
La Comisión entiende que el PNI de 2003 especificaba las siguientes medidas de reestructuración financiera. En primer lugar, se condonó la deuda pública con el resultado de 21,5 millones PLN de ayuda (véase el punto 4.12.2). En segundo lugar, desde 2000 HLW había venido llevando a cabo algún tipo de reestructuración de activos mediante la venta de los activos no productivos. Se suponía que ello generaría fondos para financiar el programa de inversiones.
(24)
La reestructuración de los activos ha de analizarse teniendo en cuenta que los activos de HLW ya habían sido objeto de una operación financiera descrita por la propia empresa como una «operación de venta y lease back». En 2000 la empresa había obtenido un crédito por importe de 250 millones PLN garantizado básicamente mediante una hipoteca sobre el suelo y los edificios propiedad de la empresa. Se incluían activos productivos y no productivos. El reembolso debía realizarse en dos pagos al año hasta 2010. La operación era necesaria porque HLW necesitaba liquidez pero no podía enajenar sus activos no productivos inmediatamente. La venta debía realizarse a lo largo de los próximos años y tendría como resultado la generación de liquidez y la reducción de los costes financieros.
(25)
Con arreglo al PNI de 2003, se debían reestructurar los activos no productivos (puntos 4.7 y 4.8). Aparentemente a finales de 2001 se vendió una primera parte (53 hectáreas) de las 100 hectáreas. No obstante, se retrasó la venta de otros activos no productivos porque AKR (Agencja Kapitałowo Rozliczeniowa SA), una empresa participada por la Agencia de Desarrollo Industrial y el Tesoro Público, tenía dificultades a la hora de regular la situación jurídica de la parte del suelo no relacionada con la producción.
(26)
Habida cuenta de que no se disponía de los fondos procedentes de la venta del suelo, se previó un crédito puente de 300 millones PLN garantizado por el Estado. Se suponía que este crédito iba a ser empleado para inversiones y para cubrir las deudas a corto plazo (219 millones PLN en total). Además, se asignó una cuantía de 53 millones PLN para realizar las inversiones previstas inicialmente para después de 2006 (los 219 + 53 millones PLN suman, junto al 10 % de los costes de financiación, es decir, 27 millones, 299 millones PLN). En consecuencia, de los fondos totales de [entre 50 y 220] millones PLN previstos para inversiones, al menos […] millones PLN, es decir, […] millones PLN - 43 millones PLN) deberían incluirse en los 219 millones PLN. Por tanto, el importe restante de […] millones PLN (219 millones PLN - […] millones PLN) ha debido ser el coste de la reestructuración financiera a corto plazo.
d) Reestructuración en el ámbito de la incidencia en el medio ambiente
(27)
El PNI de 2003 incluía también (punto 4.9) un programa separado de inversiones en materia de protección del medio ambiente que consistía en la ejecución de un sistema de gestión medioambiental con arreglo a la norma ISO 14001 (0,5 millones PLN), una serie de inversiones al amparo de un proyecto de saneamiento de terrenos por importe de 50 millones PLN y la modernización de la unidad energética (para lo que no se asignaron fondos). Estas inversiones iban a comenzar en 2002.
(28)
El procedimiento puso de relieve que solo algunas de las medidas indicadas en el PNI de 2003 se llevaron a la práctica conforme a lo previsto. En particular, se pospuso hasta 2007/2008 la construcción de una planta de tratamiento de chatarra y no empezó a construirse hasta el verano de 2007. Además, se abandonó la construcción de una planta de tratamiento de residuos dado que este proceso de tratamiento de residuos lo lleva a cabo un subcontratista (13), por ser una solución más eficaz desde el punto de vista de los costes.
(29)
No obstante, el procedimiento confirmó también la alegación de Polonia de que los costes de la reestructuración ambiental no tenían que pagarse con cargo al plan de reestructuración sino a partir de fondos propios, tales como los obtenidos de la reestructuración de activos.
e) Financiación de la reestructuración
(30)
En el punto 4.12 del PNI de 2003 se constata la existencia de un déficit de 300 millones PLN (véase también el estado de flujos de tesorería, punto 5.1). Habida cuenta de que no existe indicación en contrario, puede suponerse que se trataba de la financiación total necesaria.
(31)
En el punto 4.12 se afirma que la reestructuración requirió una financiación por importe de 113,6 millones PLN en 2002 y de 105,3 millones PLN en 2003, a los que se han de añadir los 21,9 millones PLN que costó el crédito que hubo de pedirse para lograr tales fondos. Además, se asignó una cuantía adicional de 53 millones PLN destinada a cubrir los costes. No obstante, no había indicación de para qué se necesitaba exactamente la financiación.
(32)
Después de 2003 dio la impresión de que ya no se necesitaba más financiación. De hecho, en su PNI de 2005 AHW, al describir el PNI de 2003, confirma que «el Programa de Reestructuración […] partía de la base de que se adoptaría una serie de acciones de tipo estratégico y operativo de las que se esperaba una mejora notable de la rentabilidad de las actividades y, como consecuencia, la liquidez financiera. El programa de reestructuración aprobado apostaba por que mejorarían gradualmente a partir de 2003 los factores de liquidez financiera.».
f) Conclusión sobre las medidas de reestructuración previstas en el PNI de 2003
(33)
La reestructuración descrita en el PNI para la que se necesitaban fondos extraordinarios abarca la inversión de ([entre 150 y 220] millones PLN, incluidos los 53 millones PLN de inversiones adelantadas), la reestructuración de la plantilla (4,03 millones PLN), condonaciones de algunas deudas públicas (21,5 millones PLN), reestructuraciones financieras (81,5 millones PLN) y financiaciones de costes (27,1 millones PLN), lo que totaliza 324,63 millones PLN.
(34)
La reestructuración tenía que financiarse esencialmente a través de un crédito garantizado por el Estado, cuyo objetivo era cubrir el déficit financiero resultante del retraso de parte de la reestructuración de los activos. Por tanto, con el fin de hacer posible que la empresa llevara a cabo la reestructuración financiera e inversiones en 2002/2003 y posiblemente en 2004, se le concedió el crédito puente avalado por el Estado. Por consiguiente, la reestructuración se encontraba claramente asociada a un calendario temporal.
(35)
No obstante, en el PNI de 2003 no figuraba que la reestructuración de los activos fuera a conducir a la reestructuración de costes. Se trataba más bien de un ejercicio en curso, independiente del plan de reestructuración con ayuda estatal y que no necesitaba financiación adicional del Estado. Por otra parte, algunas medidas no relacionadas directamente con el restablecimiento de la rentabilidad, como las medidas medioambientales, se financiaron mediante la reestructuración de los activos y, por tanto, se llevaron a la práctica, como reiteran las autoridades polacas, al margen de la reestructuración.
(36)
En realidad, la única razón de que se mencione la reestructuración de los activos era para generar financiación a través de la enajenación de los activos no productivos. No obstante, no se menciona el reembolso de la operación de venta y lease back.
2. Ayuda estatal
(37)
De los 322 millones PLN de ayuda (calculada como equivalente en subvención neta) aceptados inicialmente en el PNR, AHW obtuvo la ayuda que figura en el cuadro anejo facilitado por Polonia:
Cuadro 2
Ayuda estatal autorizada y recibida en 2002 y 2003 (14)
PNR
(en miles PLN)
Ayuda estatal obtenida
(en miles PLN)
Diferencia
(en miles PLN)
Total en 2002-2003
321 878 000
203 946 000
117 932 000
(38)
La ayuda se concedió con tres fines distintos:
a)
0,33 millones PLN para la reestructuración de la plantilla (se habían previsto inicialmente 1,5 millones PLN);
b)
20,56 millones PLN para condonaciones de deudas (se habían previsto inicialmente 21,5 millones), que se emplearon para introducir mejoras generales en la situación financiera de la empresa;
c)
garantía de un crédito de 183,2 millones PLN (46,3 millones EUR; autorizado inicialmente un importe de 299 millones PLN).
(39)
El crédito garantizado por el Estado fue concedido a HLW por el banco Pekao S.A. sobre la base de un acuerdo celebrado entre HLW y el banco el 10 de diciembre de 2003. El acuerdo del crédito establece que este se ha de reembolsar en el plazo de cinco años contados a partir de la firma del acuerdo, es decir, antes del 10 de diciembre de 2008.
(40)
AHW había solicitado la garantía en agosto de 2003. Se concedió mediante una decisión del Consejo de Ministros de 31 de diciembre de 2003 y tenía un valor nominal de 46,3 millones EUR más intereses y otros costes asociados de hasta 58,3 millones EUR. La decisión del Consejo de Ministros reconocía que HLW necesitaría primero la ayuda para financiar las inversiones relacionadas con el tren de laminación en caliente y los costes de adquisición en el marco del contrato de venta/lease back y ordenaba que se debía emplear a tal efecto. En particular:
a)
una parte del crédito por un importe de 14 600 000 EUR se destinaba a financiar inversiones productivas, inversiones relacionadas con el tren de laminación (medio) y la modernización del laminador (jaulas). No obstante, entre el 30 de septiembre de 2004 y el 28 de febrero de 2005 solo se habían utilizado 2 854 355 EUR en 8 plazos. El reembolso tuvo lugar el 16 de septiembre de 2005;
b)
la otra parte, de un importe de 31 430 000 EUR, con la que la empresa deseaba abonar la parte restante del contrato de venta/lease back, se destinaba a la reestructuración de la deuda mediante la recompra de los activos productivos (suelo y edificios). A partir del 24 de agosto de 2004, la empresa utilizó 31 245 684 EUR y los reembolsó el 16 de septiembre de 2005. Según las autoridades polacas y el beneficiario, el crédito se empleó para saldar el contrato de venta y lease back de 2000.
(41)
La empresa indicó que en conjunto había abonado intereses por importe de 1 132 788,35 EUR, que pagó a plazos. A tal efecto, se consideró que el primer plazo de intereses, pagado el 30 de diciembre de 2004, debía asignarse a las porciones correspondientes del crédito utilizadas, considerando que a partir de ese momento, los importes de los intereses podían distribuirse entre los totales respectivos. Las autoridades polacas informaron de que ello conducía al desglose siguiente en concepto de pago de intereses:
Cuadro 3
Intereses pagados
(en EUR)
Fecha, intereses pagados
Total intereses
Intereses sobre la parte del crédito destinada al contrato de venta y lease back
Intereses sobre la parte del crédito destinada a inversiones
30.12.2004
371 931
363 880
8 051
30.6.2005
536 522
491 612
44 910
16.9.2005
224 336
205 557
18 778
1 132 788
1 061 050
71 738
(42)
AHW también tuvo las siguientes partidas de gasto en relación con el crédito garantizado:
a)
una tasa de preparación de 270 000 EUR;
b)
una tasa del Tesoro Público para la concesión de la garantía del crédito de 583 300 EUR, pagada el 30 de abril de 2004 (1 % del importe total de la garantía de 58 330 000, independientemente del tamaño del crédito concedido realmente);
c)
los costes incurridos por el banco en concepto del contrato de crédito y repercutidos a AHW, 55 947 EUR.
(43)
La solicitud del crédito presentada por HLW en 2003 indica también que la reducción del crédito (en relación con el importe autorizado con arreglo al PNI de 2003) se basó en la propia iniciativa de HLW porque el crédito ya se había negociado. No obstante, HLW se reservó el derecho de solicitar la ayuda restante hasta el máximo de 75 millones PLN, pero nunca lo hizo.
3. Ejecución del PNI de 2003
(44)
Nadie cuestiona que el PNI de 2003 solo se ejecutó parcialmente. Entre 2002 y 2004 HLW solo gastó 58,7 millones PLN en la reestructuración. De los […] millones PLN destinados a ser invertidos en la modernización del tren de laminación en caliente prevista para 2002 a 2004 solo se gastó [aproximadamente el 25 % del importe total de inversión que figura en el cuadro 1]. Las inversiones se destinaban exclusivamente al tren de laminación medio, mientras que no se invirtió en los hornos de recalentamiento del tren de laminación de desbastes o del tren de laminación para perfiles. En cambio, de los […] millones PLN, en torno a medio millón se invirtió en la acería y […] millones PLN en otras inversiones generales (para información detallada, véanse las columnas de los años 2002, 2003 y 2004 del cuadro 4).
(45)
No se facilitó información alguna a la Comisión sobre cómo se llevó a cabo la reestructuración financiera. No obstante, del PNI de 2005 la Comisión constata que a 30 de junio de 2005 el endeudamiento de HLW era aproximadamente el mismo que a finales de 2001 (véase el punto 18 del PNI de 2005). Además, ya en 2004 HLW pudo lograr un resultado de explotación positivo. Por tanto, la Comisión supone que la empresa ha logrado con éxito su reestructuración financiera a corto plazo como había previsto.
(46)
Los informes del consultor independiente encargado del seguimiento confirman que HLW no era rentable en 2004 ni a finales de 2005. Sin embargo, AHW era rentable al término del período de reestructuración (finales de 2006).
(47)
Nadie discute que la rentabilidad a finales de 2006 se debe a una serie de factores que, al margen de la modernización parcial del tren de laminación, se derivan sobre todo de la expansión del sector siderúrgico, que tuvo una incidencia muy positiva en el volumen de negocios de la empresa. Además, con la absorción de HLW por parte de Arcelor, un gran inversor, desaparecieron todos los problemas de liquidez de HLW. Sin embargo, la empresa no pudo hacer valer su argumento general de que el uso de la garantía con fines de refinanciación fue una de las causas de que la empresa lograse la rentabilidad.
4. Modificaciones en el PNI de 2003
(48)
En 2005, la llegada de un nuevo propietario produjo un cambio considerable en la estrategia de inversiones. En vez de modernizar los trenes de laminación en caliente ya existentes, ahora AHW tiene la intención de construir un nuevo tren de laminación con capacidad para producir productos largos para la construcción. Al parecer el tren de laminación empleará como materia prima palanquillas cuadradas de 160 mm y su gama de productos estará compuesta por perfiles para armadura de acero al carbono, perfiles redondos y planos, perfiles ligeros y perfiles cuadrados y transversales. Las autoridades polacas explican que esta adaptación constituye una respuesta a la evolución del mercado de la construcción en el que se ha previsto un crecimiento sustancial durante muchos años en la región de Varsovia, que puede ofrecer a AHW una ventaja al ser la primera empresa en tomar la iniciativa por estar situada en esta zona.
(49)
El nuevo tren de laminación será plenamente operativo a mediados de 2008 y sustituirá a los anteriores trenes de laminación en caliente, en los que ya se han invertido [aproximadamente el 25 % de la inversión total que figura en el cuadro 1] millones PLN en su modernización. En el cuadro siguiente se resume el coste total del programa de inversiones:
Cuadro 4
Costes del nuevo programa de inversiones en el PNI de 2005
(en miles PLN)
2002 (15)
2003 (15)
2004 (15)
2005
2006
Total
Acería
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Tren de laminación en caliente
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[aproximadamente el 120 % del importe total de inversión que figura en cuadro 1]
Total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[aproximadamente el 140 % del importe total de inversión que figura en cuadro 1]
(50)
Por consiguiente, los costes totales de inversión serán ahora de [aproximadamente el 140 % de la inversión total que figura en el cuadro 1] millones PLN, de los cuales se ha previsto asignar [aproximadamente el 120 % de la inversión total que figura en el cuadro 1] millones PLN al tren de laminación en caliente, es decir, […] millones PLN más de lo destinado inicialmente para inversión. No obstante, estos costes incluyen los […] millones PLN para el tren de laminación de perfiles medios ya realizado. Si se restasen de los […] millones PLN, el coste del nuevo tren de laminación ascendería a [menos de 200] millones PLN.
5. Desarrollo de la capacidad de producción
(51)
En el cuadro siguiente se indican los cambios en la capacidad de producción de AHW:
Cuadro 5
Capacidad de producción máxima anual en miles de toneladas
Producción
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Observaciones
Acero líquido
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[aproximadamente el 100 % de toda la capacidad del tren]
[ídem]
Sin cambios
Productos planos
20
20
20
20
0
0
0
Con arreglo al Protocolo 8
Tren de alambrón
180
180
180
180
180
0
0
Con arreglo al Protocolo 8
Tren de redondos comerciales y de perfiles ligeros
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[alrededor del 40 %]
0
Nueva estrategia (16)
Tren de perfiles largos pesados
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[alrededor del 60 %]
0
Nueva estrategia (16)
Tren de perfiles para forjado
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
0
Nueva estrategia (16)
Tren de laminación de flejes en frío
30
0
0
0
0
0
0
Con arreglo al Protocolo 8
Nuevo tren de laminación
0
0
0
0
0
[…]
[alrededor del 70 %]
Nueva estrategia (no contemplada en el Protocolo 8)
(52)
Una vez que el nuevo tren de laminación sea plenamente operativo en 2008, se cerrará el antiguo. Antes de 2007 la producción total de la empresa no superó en ningún momento la capacidad máxima de […] toneladas. Por tanto, la modificación del programa de inversiones tendrá como resultado una nueva reducción de la capacidad de producción de […] toneladas.
III. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(53)
En su carta de 6 de diciembre de 2006, la Comisión indicó que no se había ejecutado el plan de reestructuración de AHW y señaló que tenía la intención de investigar si ello implicaba que la ayuda de reestructuración se había concedido de forma abusiva. En particular, la Comisión indicó que una gran parte de la ayuda no se había empleado adecuadamente.
(54)
Además, la Comisión albergaba dudas de que pudiera aceptar el plan de negocios actualizado con arreglo al punto 10 del Protocolo 8, ya que se refiere a una nueva inversión que podría ser útil pero no necesaria para la reestructuración de la empresa.
IV. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES POLACAS
(55)
Las autoridades polacas afirman que AHW utilizó la garantía estatal de acuerdo con las condiciones con arreglo a las cuales fue concedida y explican que:
a)
en primer lugar, el reembolso de la operación de venta y lease back estaba relacionado con inversiones que solo se describieron de forma muy general, sin especificar en detalle;
b)
en segundo lugar, formaba parte de la reestructuración financiera, habida cuenta de que el importe de los costes de reestructuración era de 857 millones PLN, puesto que las pérdidas y las deudas también se consideran costes de reestructuración. Polonia señala que estas pérdidas son las de los años 2002 y 2003, de un importe de 150 millones PLN, que se indican en el balance previsto (punto 79 del PNI de 2003). Además, la empresa también tenía deudas a corto y largo plazo por importe de 513,4 millones PLN. Los costes adicionales proceden de la reestructuración de la plantilla e inversiones (190,5 millones PLN);
c)
en tercer lugar, la operación formaba parte de la reestructuración de activos que se contemplaba en el plan de reestructuración. Por tanto, la empresa decidió «sustituir el contrato de lease back por un crédito financiero menos oneroso» con objeto de reducir sus «efectos negativos de la deuda financiera existente sobre el flujo de tesorería». Las autoridades polacas señalaron que era urgente, puesto que HLW se encontraba «a punto de agotar sus recursos financieros».
(56)
Por otra parte, las autoridades polacas alegan que la operación de venta y lease back también contribuyó a la rentabilidad de la empresa, aunque no lo acreditan.
(57)
Las autoridades polacas confirman que el calendario de concesión de la ayuda era crucial. De hecho, afirman que «solo hubo necesidad de ayuda estatal en 2003/2004» cuando se constató esencialmente un déficit financiero (17).
(58)
Las autoridades polacas reiteran que AHW ha devuelto la ayuda. Se suponía que la garantía del Estado solo era un complemento de las demás garantías del crédito. De hecho, se ofreció al banco una garantía en forma de aval sobre el suelo y todos los activos fijos, así como siete letras de cambio. Además, Polonia facilitó datos pormenorizados sobre varios instrumentos financieros que HLW también usaba en aquel momento y, por consiguiente, alega que HLW podría haber obtenido financiación en el mercado sin la garantía.
(59)
Las autoridades polacas recuerdan que Arcelor no habría comprado la empresa de no estar segura de que HLW «tenía derecho a recibir la ayuda estatal que se le concedió para el proceso de reestructuración».
(60)
Las autoridades polacas subrayan que la modificación del plan conducirá a un programa de inversiones más amplio que el previsto en el plan original y que toda la inversión se había comprometido de forma irrevocable a finales de 2006 (es decir, a finales del período de reestructuración). Por tanto, las autoridades polacas estiman que no se debería considerar que la ayuda había sido concedida de forma abusiva y que la modificación del plan propuesta debe ser considerada compatible con las normas comunitarias.
(61)
Las autoridades polacas informaron de que ya en 1997 se negoció la inversión prevista en el PNI de 2005, es decir, la sustitución del tren de laminación medio. No obstante, entre 1997 y 2003 la empresa no disponía del flujo de tesorería suficiente para financiar esta inversión. Hasta que Arcelor no se hizo con el control de la empresa no hubo fondos suficientes para la financiación (18). Por otra parte, Polonia alega que en el PNI de 2003 la gama de productos se definió de forma muy general y poco precisa, habida cuenta de la evolución de la estructura de la demanda en el mercado polaco, que exigía su adaptación.
(62)
Las autoridades polacas alegan que las modificaciones introducidas en el PNI de 2005 no inciden negativamente en el Protocolo 8. El nuevo plan es necesario para lograr «una rentabilidad duradera». La rentabilidad actual al término del período de reestructuración solo se debió a la positiva situación del mercado y de precios/ingresos/costes. En este sentido, se alega que la tecnología de desbastes no garantizaría que la empresa fuera competitiva a largo plazo y tendría que ser sustituida por un proceso de colada continua de tecnología de vanguardia.
(63)
Las autoridades polacas sugieren que, aunque la ayuda se considerase ayuda de funcionamiento adicional, convendría tener en cuenta que se equilibra con las medidas compensatorias, a saber, la reducción adicional de la capacidad de producción de la empresa en el marco del cambio de estrategia. También confirman que HLW no llevó a cabo todas sus inversiones porque se retrasó la reestructuración de sus activos.
(64)
Polonia también informó a la Comisión del tipo de interés aplicado al crédito como se indica en el considerando 41 y de los demás costes relativos al crédito y la garantía, como se indica en el considerando 42.
V. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(65)
El beneficiario presentó observaciones sobre la incoación del procedimiento y se le ha mantenido informado del intercambio de información entre la Comisión y las autoridades polacas.
(66)
AHW alega que una gran parte de la ayuda se utilizó para volver a adquirir determinados activos alquilados para reducir los costes financieros. Además, como las inversiones estaban relacionadas con bienes alquilados, su recompra podía ser considerada como parte de la reestructuración.
(67)
El beneficiario alega también que la garantía se concedió antes de la adhesión de Polonia a la Unión Europea (la decisión del Consejo de Ministros se adoptó en diciembre de 2003), por lo que correspondía al Gobierno polaco determinar la finalidad de la ayuda. Por otra parte, la empresa indica que ha utilizado la ayuda en estricta observancia de la decisión por la que se concede la garantía.
(68)
AHW reitera que el nuevo plan ha de cumplir el objetivo del plan anterior y el cambio de estrategia es necesario para la rentabilidad a largo plazo de la empresa.
VI. EVALUACIÓN
1. Legislación aplicable
(69)
El punto 1 del Protocolo 8 establece que «no obstante lo dispuesto en los artículos 87 y 88 del Tratado CE, las ayudas públicas que haya concedido Polonia con objeto de reestructurar determinadas secciones de la industria siderúrgica polaca se considerarán compatibles con el mercado común» si se cumplen, entre otras cosas, las condiciones establecidas en el Protocolo.
(70)
El período de gracia para la concesión de ayuda de reestructuración al sector siderúrgico polaco con arreglo al Acuerdo Europeo fue prorrogado por el Consejo hasta la adhesión de Polonia a la Unión Europea. Esta decisión se plasmó en el Protocolo 8 incluido como parte de la adhesión de Polonia a la Unión Europea. Con el fin de lograr este objetivo, el Protocolo abarca un espacio temporal que comienza antes de la adhesión y culmina después de la misma. Más concretamente, autoriza una cuantía limitada de ayuda de reestructuración para el período 1997-2003 y prohíbe nuevas ayudas estatales al sector siderúrgico polaco a efectos de reestructuración entre 1997 y 2006. A este respecto, difiere claramente de otras disposiciones del Tratado de adhesión tales como el mecanismo de medidas provisionales establecido en el anexo IV («el procedimiento de ayuda existente»), que solo se refiere a las ayudas estatales concedidas antes de la adhesión en la medida en que estén «aún vigentes con posterioridad a la misma». Por tanto, el Protocolo 8 puede ser considerado lex specialis que, en su ámbito de aplicación, sustituye a cualquier otra disposición del Acta de adhesión (19).
(71)
En consecuencia, si bien los artículos 87 y 88 del Tratado CE no se aplicarían en condiciones normales a las ayudas concedidas antes de la adhesión y no vigentes después de la misma, las disposiciones del Protocolo 8 amplían el control de las ayudas estatales al amparo del Tratado CE a cualquier ayuda concedida para la reestructuración del sector siderúrgico polaco entre 1997 y 2006.
(72)
La decisión puede adoptarse con arreglo al artículo 88, apartado 2, del Tratado CE después de la adhesión de Polonia porque, al no existir disposiciones específicas en el Protocolo 8, serán de aplicación las normas y principios habituales. En consecuencia, también será de aplicación el Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo de 22 de marzo de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (en adelante «el Reglamento de procedimiento» (20).
2. Ayuda abusiva
(73)
El punto 18, letra a), del Protocolo 8 faculta a la Comisión para adoptar «medidas adecuadas para exigir a las empresas afectadas que reembolsen las ayudas concedidas en incumplimiento de las condiciones establecidas en el presente Protocolo […] si la supervisión pusiera de manifiesto que no se han cumplido las condiciones para las medidas transitorias que se recogen en el presente Protocolo».
(74)
A raíz de la investigación formal, la Comisión ha concluido que Polonia no ha sido capaz de despejar sus dudas en relación con el uso indebido de la ayuda de reestructuración. La Comisión concluye que la empresa no ha ejecutado adecuadamente su plan de reestructuración como se establecía explícitamente en el punto 9, letras a) y h), del Protocolo 8. La Comisión señala que, de los recursos financieros puestos a su disposición (unos 34 millones EUR), solo una parte insignificante se empleó para financiar inversiones en línea con el PNI de 2003, mientras que el resto, 31,2 millones EUR, se utilizó para fines no indicados en el plan.
(75)
Para llegar a esta conclusión, la Comisión analizó, en primer lugar, qué tipo de medidas se habían previsto en el PNI inicial, luego si las medidas que habían sido adoptadas por la empresa eran de alguna forma compatibles con el mercado común y, posteriormente, el efecto de la incompatibilidad de la ayuda abusiva en el marco del plan general, antes de considerar el importe de la ayuda. En el capítulo siguiente (3) se dilucida si el nuevo plan puede cambiar su conclusión.
a) Alcance de la reestructuración establecida en el plan de inversión original
(76)
En primer lugar, la Comisión aclara el alcance del PNI de 2003 y examina si este cubría el contrato de venta y de lease back de los activos productivos, para el que se empleó principalmente la ayuda de reestructuración.
(77)
Como se indicaba en el considerando 34, la tarea principal del plan de reestructuración era garantizar la ejecución de determinadas medidas necesarias para que HLW restableciese su rentabilidad a corto plazo. Se trataba esencialmente de medidas relacionadas con inversiones y una reestructuración financiera. El plan se centraba en lograr la reestructuración de la empresa en 2002 y 2003.
(78)
En primer lugar, al amparo del PNI de 2003 HLW tenía la intención de invertir [150-220] millones PLN. No obstante, tanto el beneficiario como las autoridades polacas parecen concluir que la adquisición de los activos productivos podría considerarse como parte del programa de inversión. Polonia alega que las inversiones se describieron como una medida de carácter muy general, sin especificar ninguna de las inversiones en detalle. Además, el beneficiario esgrime que la compra era necesaria para el proceso de reestructuración «pues la planta no podría haber sido explotada durante la reestructuración sin estos equipos».
(79)
La Comisión no puede aceptar estos argumentos. Es evidente que el PNI de 2003 presenta las inversiones contempladas en el punto 4.4 en términos de costes (cuadro 21 del PNI de 2003, que figura como cuadro 1 en el considerando 18), de contenido (cuadro 22 del PNI de 2003) y de calendario (cuadro 23 del PNI de 2003). No se contemplaba el reembolso del contrato de venta y lease back de los activos productivos. De hecho, esta tentativa ilustra más bien que ni las autoridades polacas ni el beneficiario vieron ninguna justificación plausible para reembolsar el contrato de venta y lease back. De lo contrario, se habría incluido en el plan.
(80)
En segundo lugar, el PNI de 2003 prevé una reestructuración financiera limitada. En las informaciones remitidas con posterioridad las autoridades polacas alegaron que se debería incluir en la reestructuración financiera el importe de la recompra de los activos productivos (21). Esgrimen que la reestructuración financiera también abarcaba las pérdidas existentes por importe de 150 millones PLN y la reprogramación de la deuda de 513 millones PLN, lo que eleva los costes totales de reestructuración a unos 858 millones PLN.
(81)
No obstante, la Comisión no puede aceptar que las pérdidas existentes de 150 millones PLN y la reprogramación de la deuda de 513 millones PLN son costes de reestructuración. Como se indica en el considerando 22, la Comisión no cuestiona que el punto 4.7 del PNI de 2003 menciona que «la empresa tiene la intención de reestructurar la deuda de 513 millones PLN». No obstante, no se indica que forme parte necesariamente de las tareas de reestructuración. En realidad, el punto 3.2 solo señalaba como medidas de reestructuración «el reembolso de créditos a corto plazo y la venta de activos innecesarios no productivos».
(82)
Por otra parte, como alegan las autoridades polacas, tampoco suele ser habitual considerar las pérdidas, sean del tipo que sean, como costes de reestructuración. Las deudas inscritas en el balance no equivalen necesariamente a costes de reestructuración, ya que las deudas en sí mismas forman parte de la actividad normal de una empresa. Es cierto que un endeudamiento excesivo puede provocar dificultades, pero, en ese caso, la reestructuración ha de identificar medidas específicas, como ampliaciones de capital o acuerdos de reprogramación, para abordar este problema de endeudamiento. El plan no contempla ninguna de estas medidas destinadas a la reestructuración financiera (punto 4.7, párrafo quinto).
(83)
Es indudable que el PNI de 2003 indica en su punto 4.7 que solo se necesitaban 363 millones PLN para financiar la reestructuración, una cuantía inferior a la deuda total existente de 513 milones PLN. Además, la cifra de 60 millones PLN que figura en el punto 4.7 parece referirise a capital circulante futuro. Por tanto, la cuantía que se había previsto destinar a la reestructuración era como máximo de 300 millones PLN (véase el anterior punto 30).
(84)
Sin embargo, el uso de los 300 millones PLN se aclara en el punto 4.12.1 del PNI de 2003 en relación con los costes y fuentes de financiación del programa. Este punto explica que para 2002-2003 se necesitaba una cobertura financiera total de 219 millones PLN. Habida cuenta de que esta cuantía se destinaba también para financiar las inversiones, como se indica en el punto 26, los fondos restantes destinados a la reestructuración financiera no superaban los […] millones PLN.
(85)
La cuantía de 81,5 millones PLN ni siquiera cubriría el importe necesario para reembolsar el contrato de venta y lease back. En el punto 3.2 se indicaba claramente que la reestructuración financiera afectaría únicamente a la deuda a corto plazo. Por tanto, la reestructuración financiera incluida en el plan se limitaba a 81,5 millones PLN, que, sin embargo, no abarcaba al reembolso del contrato de venta y lease back, que, como tenía que haberse reembolsado a lo largo de un período que culminaba en 2010, era claramente una deuda a largo plazo. Por consiguiente, reembolsar el contrato de venta y lease back tampoco puede considerarse como parte de la reestructuración financiera que ha de contar con ayuda.
(86)
Por último, las autoridades polacas parecen aceptar que la operación de venta y lease back no formaba parte de la reestructuración de activos, ya que no ponen en tela de juicio que así sea. No obstante, indirectamente hacen referencia a la reestructuración de los activos al citar un pasaje relativo a la misma: «la venta anterior permitirá a Huta L. W. devolver parte de sus créditos y mantener la liquidez financiera» (punto 64 de la carta de 4 de junio).
(87)
No obstante, las autoridades polacas no indicaron que en ningún sitio se afirmara que se hubiera de reprogramar la totalidad de la deuda procedente de la venta y el lease back, mientras que el plan indica en varios puntos que la reprogramación solo se refiere a los activos no productivos. Ello se afirma dos veces en el mismo capítulo del que se extrajo la cita anterior de las autoridades polacas. De hecho, se establece claramente que determinadas deudas en el marco del contrato de venta y de lease back, especialmente las relativas a activos no productivos (véase el punto 4.12.1 del PNI de 2003) han de someterse a la reestructuración de activos. Se trata de los denominados proyectos de «100 hectáreas» y «88 hectáreas». Lo que se pretendía con esta reestructuración de activos era generar liquidez para realizar las inversiones, lo que reduciría simultáneamente el coste financiero de la deuda. No obstante, nada indica que se debería reembolsar el contrato de venta y de lease back antes de lo previsto para reducir los costes financieros. En lugar de ello, la reestructuración de activos solo pretende «reducir» los costes financieros, no eliminarlos.
(88)
Por último, habida cuenta de las dificultades financieras de HLW, la Comisión no ve razón alguna por la que se huniera incitado a la empresa a adquirir sus propios activos productivos cuando no se tenía que proceder a su reembolso hasta una fecha posterior. En ningún caso se indicaba que el contrato de lease back fuera un obstáculo para la reestructuración. En particular, el punto 4.12 del PNI de 2003 no corrobora esta afirmación, ya que solo indica que, mediante la venta de algunos activos, que anteriormente habían sido identificados como no productivos, HLW estaría en condiciones de reducir los costes de servicio del contrato de lease back. Ello es lógico, dado que los activos tenían que ser vendidos para reembolsar (parcialmente) el crédito y liberar así a HLW del pago de intereses sobre el crédito. No obstante, ello no guarda relación alguna con la recompra de los activos productivos, que no podría generar liquidez puesto que estos activos se los quedaría la empresa.
(89)
Así pues, en el PNI de 2003 no se contemplaba la recompra de los activos productivos. Por tanto, HLW utilizó la ayuda para un fin que no se contemplaba en el plan de reestructuración, que era la base para la autorización de la ayuda. Ello implica que la ayuda se empleó de forma no conforme con el PNR y la decisión de autorización, es decir, el Protocolo 8. De conformidad con el artículo 1, letra g), del Reglamento de procedimiento, este hecho puede considerarse ayuda abusiva, es decir, su utilización de forma no conforme a la decisión por la que se autoriza la ayuda estatal (22).
b) Incompatibilidad de la ayuda abusiva
(90)
Una vez se ha acreditado que la ayuda estatal recibida no se utilizó con arreglo al plan, se ha de demostrar que esta ayuda abusiva también es incompatible con el mercado común.
(91)
En términos formales, ello ya se puede deducir del hecho de que, en primer lugar, la empresa no utilizó la ayuda con arreglo al plan que, de conformidad con el Protocolo 8, está obligada a ejecutar adecuadamente y, en segundo lugar, de que cualquier otra ayuda estatal concedida al margen del PNI, el PNR y el Protocolo 8 es incompatible con el mercado común de conformidad con el punto 18 del Protocolo 8.
(92)
Además, la Comisión señala que no habría podido concluir que la utilización real de la ayuda es compatible con el mercado común, a pesar de que AHW volvió a ser rentable. En este contexto, la Comisión desea aclarar que, aunque el beneficiario duda de que su rentabilidad actual sea suficiente, se ha de considerar que su concepto de rentabilidad se aleja de la definición de este término que figura en el anexo 3 del Protocolo 8. Esta definición se acordó en el marco del Protocolo 8, fue verificada por ambas partes contratantes y no puede ser alterada retroactivamente por el beneficiario.
(93)
No obstante, la Comisión reitera, en primer lugar, que la compatibilidad no se deriva simplemente del hecho de que HLW volviera a ser rentable en 2006. De hecho, el restablecimiento de la rentabilidad no basta en sí mismo para que un proyecto de reestructuración sea compatible con el mercado común. Además, se ha de garantizar que este restablecimiento de la rentabilidad se logra con la mínima cuantía de ayuda estatal necesaria para la reestructuración y que se han aplicado medidas compensatorias. La Comisión recuerda que estas condiciones se recogen en el artículo 8, apartado 4, del Acuerdo Europeo al que se hace referencia en el punto 1 del Protocolo 8. En particular, el concepto de que la ayuda estatal se ha de circunscribir al mínimo necesario implica que la ayuda no debería emplearse para financiar una inversión o medida que no sea esencial para la reestructuración (23).
(94)
En segundo lugar, la Comisión recuerda que el plan, es decir, las medidas de reestructuración y los recursos previstos para su financiación, ha de garantizar, desde un punto de vista ex ante, el restablecimiento de la rentabilidad. De hecho, el PNI de 2003 pone especial énfasis en la realización y en la aceleración de las inversiones gracias a la ayuda estatal. El plan indicaba que había que adelantar las inversiones a 2003 merced al crédito puente. Además, se afirmaba que la reestructuración de los activos debía tener lugar en 2004 y 2005, lo que resultaba, obviamente, demasiado tarde para la ejecución del programa de inversiones. En consecuencia, el crédito sirvió para cubrir las necesidades de recursos financieros. De hecho, en la introducción al plan se afirma que «la ejecución del programa de reestructuración con arreglo al calendario previsto y la continuación de la actividad de la empresa exige nuevos créditos puente». En conclusión, se consideraba que el crédito puente era necesario para realizar las inversiones con arreglo al calendario establecido.
(95)
Por consiguiente, el hecho de que HLW optase por reembolsar el contrato de venta y lease back de los activos productivos y renunciase a realizar las inversiones con arreglo al calendario previsto indica que, desde una perspectiva ex ante, la actuación de HLW puso en peligro sus posibilidades de volver a ser rentable. De hecho, las autoridades polacas no han dado ninguna explicación para justificar por qué en agosto de 2003, cuando HLW solicitó la garantía, debería haber cambiado la situación, dado que solo habían transcurrido cinco meses desde la última actualización del plan en marzo de 2003. Por tanto, esta utilización de la ayuda no corresponde a la ejecución del plan sino que son más bien, dado que las inversiones debían realizarse con arreglo a un calendario predefinido, un obstáculo a su correcta realización. Así pues, desde una perspectiva ex ante, es evidente que la empresa puso en peligro su rentabilidad, a pesar de que posteriormente logró restablecerla.
(96)
Es cierto que los recursos financieros son intercambiables y el hecho de que la ayuda estatal no se utilizara de conformidad con lo previsto en el plan puede sugerir que el plan de reeestructuración podía financiarse con otros medios, destinados inicialmente a otros fines distintos a los que la ayuda se ha consagrado actualmente. No obstante, esta argumentación no es aceptable en el contexto de un programa de reestructuración en el que los medios financieros de la empresa han de usarse para reorientar sus actividades y, como consecuencia de sus dificultades financieras, ningún recurso disponible debe consagrarse a proyectos que no se encuadren en el plan. Por tanto, el uso de los fondos procedentes del crédito garantizado por el Estado para reembolsar el crédito vinculado a los activos productivos explica que se hayan reducido las demás medidas de reestructuración en otros ámbitos, en particular la ejecución en los plazos previstos de las inversiones anteriores.
(97)
Por otra parte, la Comisión no entiende la pertinencia del argumento esgrimido por las autoridades polacas y el beneficiario en el sentido de que en 2003 la empresa se encontraba en tal crisis financiera que no estaba en condiciones de realizar inversión alguna. La Comisión no comprende por qué una empresa en tal situación habría optado por reembolsar una deuda a largo plazo en lugar de adoptar otras medidas que se consideraban necesarias para restablecer la rentabilidad.
(98)
Por último, poco importa que la empresa proponga ahora recuperar el terreno pérdido en relación con las inversiones no realizadas en 2004, porque la ejecución estaba supeditada a un determinado calendario, que se consideraba era la única manera de restablecer la rentabilidad a finales de 2006. Esta infracción es definitiva y no puede ser alterada modificando el PNI y ello a pesar de que el PNI de 2005 contempla inversiones adicionales, ya que estas no pueden corregir el uso indebido de los recursos.
(99)
En tercer lugar, a pesar de que en agosto de 2003 HLW había podido determinar que ya no se necesitaban las inversiones para restablecer su rentabilidad, ello implicaría que HLW había indicado unos costes de reestructuración excesivamente altos en el PNI de 2003 y que la ayuda recibida no era necesaria para la reestructuración. No obstante, la Comisión considera poco problabe que la empresa cambiara de opinión cinco meses después de que hubiera aprobado el PNI de 2003 (en marzo de 2003) cuando, en agosto de 2003, solicitó la garantía e indicó que la mayor parte se destinaba a reembolsar el crédito relacionado con los activos productivos. Si así hubiera sido, con objeto de sustanciar esta conclusión, la empresa debería haber comunicado en su momento este hecho a la Comisión, pero no lo hizo.
(100)
No obstante, aunque las inversiones no hubieran sido necesarias, reorientar los fondos para reembolsar el contrato de venta y lease back de los activos productivos no parecería justificable como coste de reestructuración. Se planificó la financiación del reembolso del contrato de venta y lease back de los activos productivos y podría haberse reembolsado plenamente después del período de reestructuración. Puede ser cierto que ello implicaba cargas financieras, pero estas se tuvieron en expresamente cuenta en las previsiones financieras del PNI de 2003. Al no poder venderse los activos, la única consecuencia del reembolso sería por tanto la liberación de los costes financieros, lo que habría dado a HLW una mayor liquidez. Ello implica que HLW obtuvo recursos financieros adicionales, que pueden ser considerados ayuda de funcionamiento y que podrían haber tenido como consecuencia medidas con un falseamiento excesivo del mercado. Por consiguiente, la Comisión no se imagina cómo podría haber autorizado estas medidas, de habérsele notificado. Por tanto, si las inversiones no eran realmente necesarias, la utilización real de la ayuda también se consideraría incompatible con el mercado común.
(101)
La Comisión no cuestiona el argumento del beneficiario según el cual la garantía se empleó conforme a la decisión del Gobierno y este era competente para determinar la finalidad de la ayuda. No obstante, la Comisión señala que ello no influye en la compatibilidad de la garantía, que se ha de determinar de conformidad con el Protocolo 8 y el PNI de 2003, que no contemplan la concesión de ayudas a los fines aprobados por el Gobierno en la adopción de su decisión.
(102)
Habida cuenta de lo anteriormente expuesto, la Comisión ha de concluir que la ayuda se ha empleado de forma incompatible con los puntos 9 y 18 del Protocolo 8, por lo que es incompatible con el mercado común.
c) Incidencia de la incompatibilidad de la ayuda abusiva sobre todo el plan de reestructuración
(103)
Para terminar, se ha de evaluar la incidencia de la incompatibilidad de la ayuda abusiva.
(104)
A tal efecto, a la Comisión le gustaría señalar, en primer lugar, que el presente procedimiento de investigación no ha demostrado que algunos costes de reestructuración fueran inútiles, sino que una parte de los fondos públicos ha sido utilizada de manera abusiva. Es evidente que algunas inversiones podían haber sido anuladas, idealmente con el acuerdo de la Comisión. Ello implicaría que los costes reales de reestructuración serían inferiores y que habría que recuperar la proporción correspondiente de la ayuda; planteamiento que la Comisión ha aceptado en anteriores casos de reestructuración en el sector siderúrgico (24). No obstante, en el caso que nos ocupa el problema no es solo que algunos costes de reestructuración han resultado ser irrelevantes sino que, como se ha indicado anteriormente, radica en que toda la financiación asignada a una parte de la reestructuración (31,2 millones EUR) ha perdido su razón de ser, ya que, desde una perspectiva ex ante, el crédito puente se utilizó casi totalmente de una forma que no se ajustaba al PNI y puso en peligro el restablecimiento de la viabilidad y que, si se considera el momento en el que se produjo el cambio, aportó a la empresa un excedente de recursos financieros, que se ha de reembolsar. Además, este uso abusivo no puede ser rectificado a posteriori por la empresa realizando las inversiones más tarde porque los fondos se concedieron para permitir la financiación de las inversiones y la reestructuración financiera en un determinado momento. Ya en 2005 quedó obsoleto el objetivo de la ayuda. En realidad, si la reestructuración se hubiera planificado más tarde, no habría sido necesaria ayuda alguna, y en particular no habría sido necesario el crédito puente garantizado por el Estado. En consecuencia, la ayuda abusiva afecta a todos los fondos facilitados al amparo del crédito puente que se utilizaron para financiar el contrato de venta y lease back de los activos productivos.
(105)
La Comisión es también consciente de que no suele ser inhabitual que haya un exceso de recursos al término del período de reestructuración y de que no se debería penalizar a una empresa por conseguir mejores resultados de lo esperado. Ello debe conducir, sin embargo, a lograr mejores resultados empresariales, que hagan posible que la empresa logre mayores márgenes que le permitan, por ejemplo, acelerar el reembolso de sus deudas. Ello no implica que la empresa pueda reorientar casi toda la ayuda a fines no especificados en el plan de negocios.
(106)
Por otra parte, conviene recordar que la empresa también recibió otras ayudas estatales como la condonación de deudas y la posibilidad de utilizar una parte del crédito garantizado para financiar inversiones. Estas medidas se llevaron a la práctica de acuerdo con el plan y contribuyeron a lograr la rentabilidad de la empresa.
(107)
No obstante, se habría podido considerar que toda la reestructuración había fracasado porque el plan solo se llevó a cabo en parte y, desde una perspectiva ex ante, únicamente la plena ejecución del plan de reestrucración garantizaría el restablecimiento de la rentabilidad. En este contexto, lo relevante, sin embargo, es que la empresa volvió a ser rentable (25). Tal es el caso siempre que la empresa no obtuviera una ayuda excesiva, que no fuera necesaria para el restablecimiento de la rentabilidad. Dicho de otro modo, la compensación de esta ventaja permite volver a la situación previa, es decir, anula los efectos de la concesión de una ayuda excesiva. En este caso, se puede considerar que las otras medidas, que se ejecutaron conforme al plan, fueron las que contribuyeron a restablecer la rentabilidad. Por tanto, estas medidas pueden ser consideradas compatibles con las normas en materia de ayudas estatales, siempre que se recupere la ayuda recibida en exceso.
(108)
Por consiguiente, dado que las medidas restantes hicieron posible que se restableciese la rentabilidad limitando la ayuda al mínimo imprescindible, la Comisión puede concluir que solo se utilizó de manera abusiva el importe del crédito garantizado, destinado a fines distintos de los previstos, y no la totalidad de la ayuda de reestructuración, y que las demás medidas contempladas en el PNI de 2003 se ejecutaron con arreglo a lo previsto.
d) Elemento de ayuda contenido en la parte del crédito garantizado utilizada de manera abusiva
(109)
Por último, se ha de precisar el elemento de ayuda contenido en el crédito garantizado por el Estado de un importe de 31 245 684 EUR. En principio, la intensidad de ayuda de una garantía puede ser de hasta el 100 % (26).
(110)
La Comisión reconoce, sin embargo, que la garantía como forma de ayuda tuvo en este caso un efecto de falseamiento limitado, dado que al cabo de un año Arcelor reembolsó el crédito en relación con el cual HLW había obtenido la garantía. Por tanto, la Comisión considera que, con vistas a compensar toda la ventaja recibida por la empresa, es preciso recuperar únicamente la bonificación de intereses ofrecida por la garantía para el período en que el dinero prestado se encontraba a disposición de la empresa. Además, la Comisión señala que la empresa aún tenía posibilidades de obtener financiación y estaba en condiciones de constituir un aval adecuado. Así se confirma en el contrato de garantía, que exigía un aval.
(111)
De acuerdo con la práctica reiterada de la Comisión, la bonificación de intereses sería equivalente a la diferencia entre los intereses que se tendrían que haber abonado en condiciones de mercado y los pagados realmente por la empresa. En este caso, los intereses de mercado se calcularían sobre la base del tipo de referencia en el momento en que se facilitaran los fondos (agosto de 2004) más 400 puntos básicos, dado que HLW no era rentable en 2004 (véase el considerando 46), sino una empresa en crisis (27). La práctica consagrada de la Comisión no permite bajar de los 400 puntos básicos (28). No obstante, no se precisa ningún incremento adicional ya que la empresa constituyó una garantía y el sector siderúrgico se comportaba bien en 2004.
(112)
Dado que el credito no se concedió en PLN sino en euros, la Comisión aplica el tipo de referencia para la zona del euro, es decir, el 4,43 %. En este contexto, se debería recordar que el beneficio alcanzado realmente se ha de calcular comparando las condiciones obtenidas por la empresa con las que se habrían conseguido en condiciones de mercado (sin la garantía del Estado). Es práctica habitual del mercado fijar el interés crediticio sobre la base del tipo de referencia (por lo general, el tipo de referencia en el mercado interbancario) para la moneda del crédito porque la fluctuación del valor del dinero está relacionada con la economía en la que se emplea una moneda determinada. Por consiguiente, en el caso de un crédito denominado en EUR, el tipo de referencia aplicado por un acreedor en una economía de mercado también debería ser el usado para créditos denominados en EUR, aunque el crédito se concediera en Polonia.
(113)
Así pues, el interés debería haberse situado en el 8,43 % anual, o sea, debería haber ascendido a 2 807 206 EUR. Esta cuantía tiene que ser comparada con los gastos en los que incurrió realmente la empresa, que consisten en intereses por un importe de 1 061 050 EUR más algunas primas por la garantía [como se indica en el punto 42, letras a) y b)], que, según la práctica de la Comisión, se han de tener en cuenta a la hora de calcular el importe de ayuda de la garantía (29).
(114)
El coste de la garantía debe repartirse a lo largo del importe total de la misma y relacionarse con la ayuda abusiva más los intereses cubiertos por la garantía. Ello se debe a que el uso limitado de la parte garantizada del crédito para inversiones fue una decisión empresarial que aún no se conocía cuando se negoció el crédito garantizado y que debía garantizar el crédito de 46 millones EUR más intereses por cinco años. De no ser así, el crédito garantizado se habría negociado de otra manera. Por consiguiente, se debería realizar una reparto proporcional calculando la parte del coste relativa al importe realmente garantizado y usado de manera abusiva. Además, por las mismas razones, debería calcularse este coste en proporción al tiempo durante el cual se empleó realmente la garantía con relación al período total de cinco años, ya que la garantía se amortizaba teóricamente en dicho período. Si se rescinde anticipadamente, se trata de una revisión de una decisión empresarial que es independiente del acuerdo anterior.
(115)
Ello implica que la Comisión acepta la deducción de los importes abonados al Tesoro Público y la tasa de preparación indicada anteriormente en el considerando 42, aunque sobre la base de un cálculo a prorrata, basado en: a) la proporción del importe realmente garantizado [32,3 = 31,24 + 1,06 (principal más intereses realmente abonados)] en relación con el importe total de la garantía (58 330 000 EUR), y b) la proporción del uso real con relación al uso previsto en un período de 5 años (388 días de 1 826 días posibles).
(116)
No obstante, por lo que respecta a los costes relativos al crédito indicados anteriormente en el considerando 42, letra c), la Comisión no los considera costes deducibles de la ventaja, dado que cualquier crédito concedido en condiciones de mercado ha de implicar también costes similares, que hasta podrían ser superiores.
(117)
Ello conduce al siguiente cálculo, tendiendo en cuenta los intereses debidos sobre la ventaja obtenida calculados para el período comprendido entre el 24 de agosto de 2004 y el reembolso, sobre la base de un rendimiento del 7,62 % anual:
(en EUR)
Importe total financiado
31 245 684,00
Intereses correspondientes, exigidos desde el 24.8.2004 al 16.9.2005
2 807 206
Intereses realmente abonados por HLW sobre el crédito garantizado
1 061 050
Tasa de preparación en concepto de garantía, a prorrata de toda la garantía y la duración del crédito
31 792
Abono al Tesoro Público, a prorrata de toda la garantía y la duración del crédito
68 683
Costes totales incurridos realmente en concepto del crédito garantizado
1 161 525
Diferencial de interés (= ventaja)
1 645 682
Más los intereses calculados sobre la base del tipo de reembolso desde el 24.8.2004 al 20.11.2007
444 086
Pagadero el 20.11.2007
2 089 768
e) Conclusión
(118)
En resumidas cuentas, la Comisión concluye que el reembolso del contrato de venta y lease back de los activos productivos no se contemplaba en el PNI de 2003 y que puso en peligro el restablecimiento de la rentabilidad, al menos en el momento en que se necesitaba la ayuda. No obstante, habida cuenta de que, a pesar de todo, la empresa volvió a ser rentable, la ayuda abusiva no afecta a la compatibilidad de la ayuda restante. Además, como se ha cancelado la garantía y el crédito ya se ha reembolsado, ahora solo queda por recuperar la bonificación de intereses de la que se benefició HLW en el período en que los fondos estaban a su disposición (es decir, desde el momento de la concesión de los fondos y hasta la fecha de su reembolso). Esta bonificación de intereses asciende a 1 645 682 EUR.
3. Modificación del plan
(119)
Polonia ha solicitado a la Comisión que apruebe un PNI actualizado con arreglo al punto 10 del Protocolo 8.
(120)
La Comisión se ha enfrentado a casos similares y ha aclarado que «Toda autorización de la Comisión para introducir modificaciones en un PNI ha de basarse en la consideración de que no existe problema de compatibilidad de dichas modificaciones con los objetivos del Protocolo 8. Tal es el caso cuando las cifras principales indicadas en el Protocolo relativo a las ayudas estatales, la capacidad y el calendario no se modifican y permanece intacta, sin cuestionar el objetivo de la rentabilidad, la proporcionalidad de las ayudas estatales como se establece en el Protocolo» (30).
(121)
En la decisión de incoación la Comisión aclaró que, en este caso, las modificaciones no suponían un incremento del importe total de ayuda estatal ni un aumento de la capacidad de producción (31) en el período de reestructuración, sino que el PNI modificado suponía esencialmente un cambio significativo de la estrategia de inversión de la empresa, que la ayuda estatal concedida parecía haber sido utilizada de manera abusiva como ayuda de funcionamiento y que no se necesitaban nuevas ayudas estatales para completar las inversiones (véanse los considerandos 54 y 56). El procedimiento de investigación confirmó esencialmente que no se despejaron estas dudas, ya que la ayuda fue utilizada de manera abusiva, como se concluye anteriormente, y es incompatible con el mercado común.
(122)
El PNI de 2005 no subsana esta deficiencia, que no es otra que el exceso de ayuda estatal, por lo que no puede ser autorizado en su versión actual. En particular, el hecho de que AHW haya rescatado entre tanto su programa de inversiones no basta para suplir la deficiencia. Como se ha planteado anteriormente, habría sido así aun cuando la empresa solo hubiera llevado a cabo las inversiones indicadas en el plan de reestructuración. Es evidente que el nuevo programa de inversiones se ejecutará en una fase mucho más tardía de lo inicialmente previsto en el plan. También está claro que la ayuda original se concedió para garantizar el cumplimiento del calendario del programa de inversiones. Por tanto, la ayuda estaba relacionada con el objetivo de incitar a HLW a realizar estas inversiones con arreglo a un calendario preciso en 2003 y 2004. De hecho, si el calendario de reestructuración se hubiera pospuesto ex ante a 2004 y 2005, no habría sido necesario el crédito puente ni, por tanto, ninguna ayuda.
(123)
Sin perjuicio del uso abusivo, la Comisión señala que, si la ayuda abusiva se recupera, puede autorizar el nuevo plan. En la decisión de incoación del procedimiento, la Comisión manifestó su disposición a autorizar la nueva estrategia empresarial desde un punto de vista industrial y acepta que la nueva inversión sería beneficiosa para el futuro rendimiento económico de la empresa y que podría tener otros efectos positivos en términos de protección del medio ambiente y de reducción de costes.
(124)
En cualquier caso, la Comisión señala que la moficación del plan no exige una ayuda adicional sino que se financia enteramente a partir de los fondos del inversor. Por tanto, la Comisión no ve razón alguna para oponerse al programa actualizado, a pesar de que existe un cambio de estrategia de la empresa (32).
VII. CONCLUSIÓN
(125)
A modo de resumen, la Comisión concluye que, de conformidad con lo dispuesto en los puntos 9 y 18 del Protocolo 8, la garantía por importe de 31,2 millones EUR se utilizó de manera abusiva y se empleó de forma incompatible por parte de HLW. Habida cuenta de que ha expirado la garantía del Estado y se ha reembolsado el crédito, HLW obtuvo una ventaja equivalente a una bonificación de intereses por importe de 1 645 682 EUR, que ha de ser reembolsada. Dado que el 20 de noviembre de 2007 AHW reembolsó voluntariamente la suma de 2 089 768 EUR, que corresponde a la cantidad que debía ser reembolsada más los intereses, en una cuenta bancaria bloqueada a la que tendrán acceso las autoridades polacas a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión, no es preciso proceder a nuevos reembolsos.
(126)
Además, siempre que se devuelva la ayuda, la Comisión, con arreglo a lo dispuesto en el punto 10 del Protocolo 8, puede autorizar la modificación del plan indicada en el PNI de 2005, pues no implica la concesión de ayuda adicional y refuerza la rentabilidad de la empresa.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal de un importe de 1 645 682 EUR concedida por Polonia infringiendo lo dispuesto en el punto 18 del Protocolo 8 ha sido utilizada de manera abusiva por HLW/AHW y es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
Habida cuenta de que se ha reembolsado la ayuda utilizada de manera abusiva a que se hace referencia en el artículo 1, la Comisión no presenta objeciones a la modificación del plan de negocios por parte de AHW.
Artículo 3
La destinataria de la presente Decisión es la República de Polonia.
Hecho en Bruselas, el 11 de diciembre de 2007.