DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 14 de septiembre de 1994 relativa a la prohibición del pentaclorofenol notificada por Alemania (El texto en lengua alemana es el único auténtico) (94/783/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 4 de su artículo 100 A,
Considerando lo que sigue:
I. PROCEDIMIENTO (1) Medida notificada
El 2 de agosto de 1991, la Representación Permanente de Alemania notificó a la Comisión la decisión de su Gobierno, basada en las disposiciones del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado CEE, de seguir aplicando las disposiciones nacionales relativas al pentaclorofenol en lugar de la Directiva 91/173/CEE del Consejo (1).
Estas disposiciones obligatorias proceden de la reglamentación por la que se prohíbe el pentaclorofenol (Pentachlorphenolverbotsverordnung) (2), de 12 de diciembre de 1989, que entró en vigor el 23 de diciembre de 1989.
La citada reglamentación prevé la prohibición de fabricación, comercialización y uso del pentaclorofenol, sus sales y compuestos, los preparados que contengan más de 0,01 % de dichas sustancias y los productos que, como consecuencia de su tratamiento por medio de estos preparados, contengan dichas sustancias en una concentración superior a 5 mg/kg (ppm). Excepcionalmente, las autoridades competentes pueden admitir esas sustancias, preparados y productos como agentes de síntesis o como subproducto, o cuando se destinen exclusivamente a fines de investigación o de experimentación científica, incluidos los análisis, o vayan a ser eliminados con garantía de inocuidad.
(2) Directiva 91/173/CEE
La Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (3), cuya última modificación la constituye la Directiva 94/27/CE (4), prevé la prohibición y restricción de uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos.
La Directiva 91/173/CEE, por la que se modifica por novena vez la Directiva 76/769/CEE, prohíbe la comercialización y uso del pentaclorofenol y de sus sales y ésteres en concentración igual o superior a un 0,1 % en masa en las sustancias y preparados. No obstante, se prevén cuatro excepciones a dicha prohibición. Se admitirá el uso de pentaclorofenol y sus compuestos en procesos industriales:
a) para tratar maderas;
b) para la impregnación de fibras y de tejidos extrafuertes;
c) como agentes de síntesis o de transformación en los procesos industriales;
d) para tratamiento in situ de edificios de interés histórico o cultural (que el Estado miembro podrá autorizar caso por caso).
En cualquier caso, el pentaclorofenol utilizado como tal o como componente de preparados cuya aplicación quede dentro del marco de las excepciones anteriormente citadas, deberá tener un contenido total de hexaclorodibenzoparadioxina inferior a 4 partes por millón (ppm).
Dichas excepciones volverán a examinarse en función de la evolución de los conocimientos y las técnicas en el plazo de tres años a partir del inicio de la aplicación de la Directiva. Los Estados miembros debían adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva a más tardar el 1 de julio de 1992.
El 21 de marzo de 1991, el Consejo adoptó la Directiva por mayoría cualificada con arreglo al artículo 100 A del Tratado CEE.
(3) Observaciones
El acuse de recibo de la notificación alemana de 2 de agosto de 1991 fue remitido a la Representación Permanente de Alemania el 18 de noviembre de 1991.
La notificación fue transmitida a los Estados miembros para que formulasen sus observaciones. La Comisión recibió las observaciones de Grecia, Italia, Francia, Bélgica y Dinamarca.
Grecia consideró que la Directiva 91/173/CEE proporciona un nivel adecuado de protección del hombre y del medio ambiente. La medida alemana podría obstaculizar el comercio intracomunitario.
Italia opinó que no estaba justificada la aplicación del apartado 4 del artículo 100 A en el caso de la Directiva 91/173/CEE. Las autoridades italianas consideran en particular que el límite establecido, es decir, 5 mg/kg, para las trazas de pentaclorofenol, tendría consecuencias negativas para la importación de productos de cuero procedentes de Italia, sin que ello proporcione una protección suplementaria para el hombre y el medio ambiente.
Francia también discutió el recurso a ese artículo en el caso concreto del pentaclorofenol. Dicho recurso no está suficientemente justificado y tendría graves consecuencias tanto en lo que se refiere al comercio intracomunitario como a las relaciones entre la Comunidad y determinados países terceros.
Bélgica no discutió dicho recurso, pero consideró que el límite establecido por las autoridades alemanas para las trazas de pentaclorofenol podría plantear problemas respecto a determinados productos.
Dinamarca apoyó la medida alemana.
(4) Decisión de 2 de diciembre de 1992
Por Decisión de 2 de diciembre de 1992, la Comisión había confirmado la reglamentación alemana de 12 de diciembre de 1989, por la que se establecía la prohibición de fabricación, comercialización y uso del pentaclorofenol, sus sales y compuestos, los preparados que contengan más de 0,01 % de dichas sustancias y los productos que, como consecuencia de su tratamiento por medio de preparados, contengan dichas sustancias en una concentración superior a 5 mg/kg (ppm).
(5) Sentencia del Tribunal de Justicia y curso que debe darse a la misma
Como consecuencia de un recurso de anulación presentado por Francia, el Tribunal de Justicia, por sentencia de 17 de mayo de 1994 (5), anuló la citada Decisión debido a la violación de la obligación de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado CE, sin pronunciarse sobre los demás motivos planteados por la parte demandante.
Por carta de 18 de mayo de 1994, Alemania confirmó su voluntad de seguir aplicando la reglamentación alemana, precisando, no obstante, que la normativa de 1989 se había codificado en dos reglamentaciones, una que recogía las disposiciones relativas a la producción y uso del pentaclorofenol (reglamentación de 26 de octubre de 1993, BGBl I, de 30 de octubre de 1993, Anexo 4, p. 1782), y otra que incluía las disposiciones relativas a la comercialización (reglamentación de 14 de octubre de 1993, BGBl I, de 20 de octubre de 1993, p. 1720). La Comisión decidió recurrir a un científico internacionalmente reconocido para que la asistiera desde el punto de vista científico, el Profesor Rappe, Profesor del Instituto de Química Ambiental de la Universidad de Umea (Suecia), que remitió su informe a la Comisión.
II. HECHOS (6) El pentaclorofenol
El pentaclorofenol es una sustancia química elaborada artificialmente y considerada peligrosa. El pentaclorofenol es peligroso para el hombre y el medio ambiente. Su clasificación y etiquetado, armonizados a escala comunitaria con arreglo a la Directiva 67/548/CEE del Consejo (6), en la versión modificada por la Directiva 93/32/CEE, por la que se modifica por séptima vez la Directiva 67/548/CEE relativa a la clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas (7), son los siguientes:
- clasificado como cancerígeno de categoría 3, es decir, sustancia preocupante para el hombre debido a los posibles efectos carcinogénicos, pero cuyos datos disponibles no permiten realizar una evaluación satisfactoria. Existen datos procedentes de estudios realizados en animales, pero resultan insuficientes para clasificar la sustancia en la segunda categoría de carcinógenos. Está etiquetado con la frase de riesgo « R 40: sustancia que pueda causar efectos irreversibles »;
- clasificado como muy tóxico por inhalación y etiquetado « R 26: muy tóxico por inhalación »;
- clasificado como tóxico por contacto con la piel y por ingestión, y etiquetado « R 24/25: tóxico en contacto con la piel o por ingestión »;
- clasificado como irritante para los ojos, las vías respiratorias y la piel, y etiquetado « R 36/37/38: irrita los ojos, la piel y las vías respiratorias »;
- clasificado como peligroso para el medio ambiente, y etiquetado « R 50: muy tóxico para los organismos acuáticos »;
- clasificado como peligroso para el medio ambiente, y etiquetado « R 53: puede provocar a largo plazo efectos negativos para el medio ambiente acuático ».
Teniendo en cuenta los tres criterios siguientes: toxicidad, persistencia y bioacumulación, el pentaclorofenol se incluyó en la lista I de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (8), modificada por la Directiva 91/692/CEE (9). Con objeto de eliminar la contaminación de diferentes partes del medio acuático que podrían verse afectadas por el vertido de pentaclorofenol, se han fijado valores límite en la Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464/CEE (10), cuya última modificación la constituye la Directiva 91/692/CEE.
El pentaclorofenol contiene impurezas peligrosas, especialmente, hasta 0,1 % de policlorodibenzodioxinas y de 1 a 5 % de policlorofenoxifenoles. El pentaclorofenol solo y estas últimas impurezas son responsables de la difusión continua de dioxinas en el medio ambiente. Las dioxinas se difunden cuando los productos tratados con el pentaclorofenol se exponen al sol y cuando al final de su vida se incineran. El pentaclorofenol que aparece en los lodos de depuración es también una fuente de dioxinas.
El pentaclorofenol se utiliza como:
- agente para tratamiento de maderas (acción fungicida y agente « anti-azul »),
- agente de impregnación de tejidos industriales (acción fungicida),
- bactericida en el curtido de pieles y en la industria de la pasta de papel,
- agente de esterilización de suelos,
- molusquicida en el tratamiento de aguas industriales, especialmente en aguas de refrigeración.
Debido a su toxicidad, el pentaclorofenol se ha sometido a diversas restricciones en más de treinta países.
III. APRECIACIÓN DE LA JUSTIFICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES NACIONALES EXAMINADAS CON RESPECTO A LOS OBJETIVOS SEÑALADOS (7) Al igual que otros países de la Comunidad, Alemania está especialmente afectada por los efectos tóxicos del pentaclorofenol en la salud humana y en el medio acuático, así como por la contribución del pentaclorofenol a la difusión de dioxinas en el medio ambiente.
A. La protección de la salud contra los efectos directos del pentaclorofenol
El pentaclorofenol constituye un problema sanitario especial en Alemania debido al pasado de este país como gran productor y usuario del mismo. Alemania ha sido el mayor productor de pentaclorofenol hasta 1985; a modo de ejemplo, su primer productor tenía una producción de 4 503 toneladas en 1978, lo que representa tres veces la cantidad total que se utiliza actualmente en la Comunidad.
Una parte de esta producción se utilizó en Alemania, especialmente en el interior de las viviendas. Ahora bien, el empleo de esta sustancia en el interior de las viviendas representa un riesgo potencial para la salud humana. Como consecuencia de esta importante producción anterior y de la manera como se ha empleado el pentaclorofenol, la población alemana sigue estando expuesta a dosis de pentaclorofenol anormalmente elevadas (11).
B. La protección del medio acuático
El pentaclorofenol es una sustancia que mata determinados organismos acuáticos incluso en concentraciones de agua tan mínimas como 0,1 mg/litro. En general, los cursos de agua alemanes presentaban una concentración superior, antes de la prohibición del pentaclorofenol. En la actualidad, la mayor parte de estos cursos de agua presenta concentraciones inferiores a 0,1 mg/litro. Si Alemania transpusiese la Directiva 91/173/CEE en su versión actual, dichas concentraciones medias podrían, dado el tejido industrial y las actividades relacionadas con el pentaclorofenol, superar nuevamente el límite máximo comprobado antes de la prohibición del pentaclorofenol; las concentraciones en los cursos de agua próximos a las fábricas que emplean el pentaclorofenol podrían aumentar y alcanzar una concentración entre 300 y 400 mg/litro. Por otra parte, y bajo tales condiciones, sería asimismo posible que las concentraciones en el agua subterránea utilizada para el consumo (aproximadamente el 72 % del total de agua potable) superasen de nuevo el límite máximo de 0,1 mg/litro.
En conclusión, las circunstancias específicas de producción y empleo del pentaclorofenol en Alemania en el pasado siguen constituyendo una amenaza para el medio acuático.
C. La protección de la salud y del medio ambiente contra las dioxinas
a) La particularidad de las dioxinas
El pentaclorofenol constituye un problema por la estrecha relación existente entre esta sustancia y las dioxinas. En efecto, en la producción del pentaclorofenol, bien por cloración del fenol por vía catalítica, o bien por hidrólisis alcalina del hexaclorobenceno, se sintetiza también cierto número de productos secundarios o impurezas, entre las que se encuentran las dioxinas (0,1 %).
Las dioxinas se forman también en los procesos de combustión, a temperaturas elevadas, de materias orgánicas que contienen cloro: es lo que ocurre en la incineración de productos que contienen pentaclorofenol.
No obstante, las dioxinas se liberan también en el medio ambiente por toda una serie de procedimientos industriales y domésticos.
Las dioxinas se acumulan en los sedimentos de los ríos y océanos, y de ahí pasan a los peces. También se acumulan en el suelo de donde pasan directa o indirectamente a las plantas y animales.
El hombre entra en contacto con las dioxinas a través de los productos alimenticios.
Algunas dioxinas son muy tóxicas y provocan cáncer.
b) La presencia de dioxinas en Alemania
Alemania siempre ha creído, al igual que otros países industrializados, que el cáncer declarado en el hombre, así como en el animal, podía, entre otras causas, proceder de un contacto con las dioxinas.
El problema de las dioxinas es particularmente grave en este país, en donde la tasa media de absorción por el hombre representa 1,3 pg/kg de peso corporal/día y donde la tasa media de absorción de determinados grupos de población, como por ejemplo los bebés, supone 180 pg/kg/día.
Un estudio realizado en 1989 por la Organización Mundial de la Salud en doce países europeos sobre los niveles de determinadas dioxinas en la leche materna mostró que las mayores concentraciones de dioxinas se daban en Bélgica, Alemania, Países Bajos y Reino Unido. Las concentraciones observadas en Alemania disminuyen paulatinamente tras la prohibición del pentaclorofenol.
El elevado nivel de concentración de dioxinas comprobado en Alemania en la leche materna se confirmó con otros estudios comparativos realizados sobre las dioxinas presentes en los lodos de depuración (estudio llevado a cabo en Alemania, Suiza y Suecia en 1989) y en el compost de jardín.
El elevado nivel de concentración de dioxinas en Alemania parece deberse a una serie de factores específicos. Alemania es uno de los países más industrializados y poblados de la Comunidad. Ello significa que hay un número importante de fuentes de dioxinas además del pentaclorofenol, como los incinerados municipales, los incineradores de residuos, las fábricas de producción de acero y las instalaciones relacionadas con la industria metalúrgica, el elevado nivel de combustible de automóviles consumido, la utilización masiva de lodos de depuración, el número de instalaciones de reciclado de residuos, etc.
Otros factores locales intervienen en el problema de las dioxinas en Alemania. Se trata de condiciones climáticas que favorecen el traslado de dioxinas (incluidas las que proceden de diferentes zonas fronterizas de Alemania), a la atmósfera, la tierra y el agua (a través de la nieve). Las costumbres alimenticias de la población alemana pueden contribuir a la presencia elevada de dioxinas.
No existe un acuerdo internacional sobre cuál debe ser el nivel de protección de la población contra las dioxinas. Algunos países y diversas organizaciones internacionales han extrapolado los resultados de pruebas realizadas en animales para establecer su nivel de protección en el hombre, empleando varios factores de seguridad. Los ejemplos que vienen a continuación muestran la diferencia de dosis diarias admisibles fijadas en varios países industrializados:
- Alemania: 1 pg/kg/día, - Reino Unido: 1 pg/kg/día, - Países Bajos: 4 pg/kg/día, - Países escandinavos: 0 a 5 pg/kg/día, - Canadá: 10 pg/kg/día, - Comunidad Europea: sin valor.
Cualquiera que sea el valor de la dosis diaria admisible, establecida entre 0 y 10 pg/kg/día, es evidente que Alemania debe tomar medidas para proteger determinados grupos de población que están expuestos a valores de 180 pg/kg/día. La Comisión considera razonable que las autoridades alemanas quieran reducir el nivel de exposición de determinadas poblaciones de riesgo.
c) La política alemana de lucha contra las dioxinas
Las autoridades alemanas han reaccionado frente a esta situación particular adoptando todo un programa legislativo para controlar las fuentes de emisión de dioxinas.
En Alemania, las emisiones de dioxinas provocadas por los incineradores municipales, los combustibles para motores, los lodos de depuración y los productos químicos, como los PCB y el pentaclorofenol, han sido objeto de una reglamentación. Asimismo, se llegó a un acuerdo voluntario para controlar el nivel de dioxinas en los envases industriales utilizados para productos alimenticios líquidos.
Las iniciativas más recientes se refieren al control de todos los productos químicos que constituyen una fuente de dioxinas (Gefahrstoffe) y el desarrollo de un concepto de « suelos limpios de contaminación causada por dioxinas ». Actualmente se están llevando a cabo asimismo una serie de reflexiones para reducir las emisiones de dioxinas provocadas por la producción metalúrgica, las instalaciones de reciclado y las papeleras.
Según ciertas estimaciones, este programa legislativo podría reducir las emisiones de dioxinas a una décima parte de su valor de 1991 para el año 2 000. Estas mismas estimaciones prevén que el pentaclorofenol procedente de utilizaciones anteriores represente un tercio del total de emisiones de dioxinas en ese momento.
Finalmente, si se admitiera nuevamente el pentaclorofenol en Alemania, se cuestionarían los primeros resultados de las medidas tomadas en ese país, debido a nuevas emisiones procedentes una vez más de fábricas que utilizan el pentaclorofenol para tratamiento de maderas y de tejidos, y de productos tratados con el mismo, que volverían a comercializarse en Alemania.
Por otra parte, el aumento del nivel de dioxinas producido provocaría importantes costes económicos. Estas nuevas emisiones pondrían en peligro el programa de reducción de dioxinas establecido para los incineradores municipales, programa que ha costado más de 400 millones de marcos alemanes. Asimismo pondría en peligro la utilización en la agricultura de 50 millones de toneladas de lodos de depuración.
En definitiva, la Comisión considera que queda justificada la solicitud de las autoridades alemanas de mantener las disposiciones nacionales arriba examinadas, relativas al pentaclorofenol, en lugar de la Directiva 91/173/CEE, por motivos específicos relacionados con la protección de la salud y el medio ambiente en Alemania. En este sentido, la Comisión estima que las disposiciones pueden considerarse al mismo tiempo necesarias y no desproporcionadas en relación con los objetivos que deben alcanzarse.
(8) Examen de las medidas nacionales respecto a elementos discriminatorios
La producción mundial de pentaclorofenol varía entre 25 000 y 30 000 toneladas al año. Alemania ya no produce pentaclorofenol y tampoco existe producción comunitaria de esta sustancia desde el cese de actividad de Rhône Poulenc en este sector en 1992. En 1978, el primer productor de pentaclorofenol en Europa era una empresa alemana, Dynamit Nobel, cuya producción representaba un total de 4 503 toneladas. No obstante, tras las negociaciones con las autoridades, las empresas reunidas en la asociación alemana de fabricantes de productos de protección de la madera renunciaron al pentaclorofenol en 1985. Las grandes empresas productoras que restan de pentaclorofenol son norteamericanas. El consumo europeo se cubre exclusivamente hoy en día a través de importaciones.
Un estudio de la Agencia alemana de medio ambiente (Umweltbundesamt), publicado en 1992, sobre una parte de la industria química de Alemania Occidental, registró 250 productores de más de 1 000 preparados para el tratamiento de maderas. En dichos preparados se empleaban más de 75 sustancias químicas diferentes. Un total de 47 000 toneladas anuales de estos preparados se utilizaban para tratamiento de maderas, entre las que se incluyen 17 000 toneladas de creosota. El comercio de preparados para tratamiento de maderas entre la antigua Alemania Occidental y otros países se considera mínimo, y cada año se importan alrededor de 1 000 toneladas de dichos productos a esta parte de Alemania.
La legislación alemana se aplica indistintamente a todos los productos que contienen pentaclorofenol, tanto nacionales como importados. La Comisión no ha recibido aún ninguna denuncia contra dicha legislación. Aunque algunos Estados miembros expresaron sus dudas durante el procedimiento de consulta sobre los efectos de la medida alemana en el comercio intracomunitario, no existe ninguna cifra ni análisis sobre los efectos en sectores económicos que pueden verse afectados por la legislación alemana: cuero, textil, etc. Los servicios de la Comisión solicitaron información a diferentes federaciones europeas industriales cuyas empresas utilizan grandes cantidades de pentaclorofenol: los datos recabados no muestran ningún obstáculo a los intercambios. En el caso de la industria de la madera no parece que exista ningún cambio en el comercio de maderas, en relación con la prohibición del pentaclorofenol, dado que la madera se trata con otros productos.
(9) Examen de las disposiciones nacionales respecto a la restricción encubierta del comercio entre Estados miembros
Esta noción, presentada en el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 100 A, tiene por objeto impedir que restricciones basadas en los criterios del párrafo primero se desvíen de su objetivo, y sirvan en realidad a fines de carácter económico, es decir, que sean introducidas para obstaculizar la importación de productos originarios de otros Estados miembros, a para proteger indirectamente una producción nacional. No obstante, la Comisión considera que los elementos de hecho y el examen de todas las circunstancias que rodean la introducción de estas disposiciones, no permiten deducir que éste sea el caso.
En efecto, no existe un interés particular alemán en el desarrollo, producción o exportación de productos de sustitución del pentaclorofenol, sino todo lo contrario. Esto se observa a la luz de lo que ocurre con la creosota, mencionada más arriba. Un Reglamento de 14 de octubre de 1993 prohíbe la comercialización de creosota, aun siendo Alemania el primer productor de creosota del mundo. El comercio de pentaclorofenol utilizado en el sector del tratamiento de maderas entre Alemania y los otros Estados miembros no supone cifras significativas.
Según las empresas consultadas, las exportaciones de pentaclorofenol en el conjunto de la Comunidad son inferiores a 1 200 toneladas al año, lo que constituye una cantidad muy modesta. Dado que el pentaclorofenol es un producto muy barato, el valor del mercado afectado por el pentaclorofenol es poco significativo. Teniendo en cuenta la ausencia de mercado en Alemania para este producto, así como en el conjunto de países escandinavos y Austria, y su escaso valor, las repercusiones en el comercio intracomunitario son prácticamente inexistentes.
IV Habida cuenta de los peligros para la salud y el medio ambiente descritos en el informe del experto, la Comisión ha solicitado la elaboración de un informe sobre la aplicabilidad de la Directiva y las posibilidades de sustitución del pentaclorofenol. A partir de dicho estudio la Comisión examinará, antes de finales de año, la posibilidad de proponer una prohibición total del pentaclorofenol.
CONCLUSIÓN A la luz de las consideraciones precedentes, la Comisión estima que las disposiciones nacionales notificadas por las autoridades alemanas en aplicación del apartado 4 del artículo 100 A:
- deben considerarse justificadas en relación con los importantes requisitos contemplados en el artículo 36 CE y de protección ambiental, son necesarias con respecto a dichos requisitos y, finalmente, no son desproporcionadas frente a los objetivos perseguidos;
- no constituyen un medio de discriminación arbitraria,
y
- no constituyen tampoco una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros.
Por tanto, la Comisión considera que pueden confirmarse dichas disposiciones,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Quedan confirmadas las disposiciones del Pentachlorphenolverbotsverordnung, Reglamento de 12 de diciembre de 1989, notificado por Alemania, por el que se prohíbe el pentaclorofenol, en su versión codificada en los Reglamentos de 26 de octubre de 1993 y 14 de octubre de 1993.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 14 de septiembre de 1994.