ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 12. listopadu 2008
týkající se úvěru ve výši 300 milionů EUR, který schválila Itálie společnosti Alitalia, č. C 26/08 (ex NN 31/08)
(oznámeno pod číslem K(2008) 6743)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/155/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V průběhu schůzky konané dne 23. dubna 2008 oznámily italské orgány Komisi, že italská rada ministrů přijala dne 22. dubna 2008 výnosem č. 80 ze dne 23. dubna 2008 (2) poskytnutí úvěru ve výši 300 milionů EUR společnosti Alitalia.
(2)
Jelikož Komise neobdržela oznámení italských orgánů před rozhodnutím o poskytnutí uvedeného úvěru, vyzvala dopisem ze dne 24. dubna 2008 (D/422119) italské orgány, aby potvrdily existenci takového úvěru a aby v tomto smyslu poskytly veškeré užitečné informace, které by umožnily posoudit slučitelnost tohoto opatření s články 87 a 88 Smlouvy, pozastavily poskytnutí zmíněného úvěru a sdělily Komisi opatření přijatá s cílem podrobit se této povinnosti na základě čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(3)
S ohledem na uvedený dopis připomněla rovněž Komise italským orgánům jejich povinnost oznámit každý záměr poskytnout nebo upravit podpory a neprovést zamýšlené opatření, dokud Komise ve vyšetřovacím řízení ohledně tohoto opatření nepřijme konečné rozhodnutí.
(4)
Dopisem ze dne 7. května 2008 požádaly italské orgány o prodloužení lhůty na odpověď na dopis Komise ze dne 24. dubna 2008, která jim byla původně poskytnuta. Na tuto žádost reagovala Komise dopisem ze dne 8. května 2008 (D/423186) a požádala italské orgány o odpověď do 30. května 2008.
(5)
Dopisem ze dne 30. května 2008 italské orgány odpověděly na dopis Komise ze dne 24. dubna 2008. V tomto dopise italské orgány Komisi informovaly zejména o skutečnosti, že dne 27. května 2008 byl přijat výnos č. 93 (3), který společnosti Alitalia umožňuje převést úvěr o výše uvedené částce na svůj vlastní kapitál.
(6)
Souběžně bylo Komisi předloženo několik stížností, zejména různými leteckými společnostmi, které poukazují na skutečnost, že italská vláda poskytla společnosti Alitalia úvěr ve výši 300 milionů EUR.
(7)
Dopisem ze dne 12. června 2008 (D/203822) oznámila Komise italským orgánům své rozhodnutí ze dne 11. června 2008 zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy. V tomto rozhodnutí vyzvala Komise Itálii a ostatní zúčastněné strany k podání svých připomínek ve stanovené lhůtě. Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4).
(8)
Italské orgány předaly své připomínky Komisi dopisem ze dne 12. července 2008 (A/509783). Komise rovněž obdržela připomínky pěti zúčastněných stran, které byly předány italským orgánům dopisem ze dne 3. září 2008 (D/433031). Seznam těchto zúčastněných stran je uveden v příloze tohoto rozhodnutí.
(9)
Italské orgány připomínky zúčastněných stran nekomentovaly.
2. POPIS OPATŘENÍ
(10)
V průběhu schůzky dne 23. dubna 2008 předaly italské orgány Komisi výše uvedený výnos č. 80, kterým italský stát poskytuje úvěr ve výši 300 milionů EUR společnosti Alitalia, v níž vlastní 49,9 %.
(11)
Podle bodů odůvodnění tohoto výnosu:
„S ohledem na finanční situaci společnosti Alitalia […], jak se jevila na základě informací poskytovaných trhu, a na její úlohu zprostředkovatele, který zajišťuje nejvýznamnější část veřejné služby letecké dopravy na linkách mezi vnitrostátním územím a zeměmi nepatřícími k Evropské unii a na linkách navazujících na uvedené tratě pro osobní a nákladní dopravu z regionálních spádových oblastí a do těchto oblastí;
Vzhledem k mimořádné nutnosti a naléhavosti zajistit z důvodů veřejného pořádku a územní celistvosti uvedenou veřejnou službu letecké dopravy tím, že stát schválí pro společnost Alitalia […] krátkodobý úvěr za tržních podmínek v délce výhradně nezbytné k tomu, aby nebyla ohrožena plynulost provozu v době, než bude ustavena nová vláda, která tak bude mít vytvořeny podmínky k tomu, aby v rámci svých pravomocí pokračovala v této iniciativě s cílem umožnit obnovu a dokončení procesu liberalizace společnosti.“
(12)
Článek 1 zmíněného výnosu povoluje poskytnutí úvěru ve výši 300 milionů EUR společnosti Alitalia k pokrytí okamžité potřeby likvidních prostředků, který má být splacen v co nejkratší lhůtě mezi třicátým dnem po převodu jejího základního kapitálu a 31. prosincem 2008. Tento článek rovněž uvádí, že dotyčný úvěr je zatížen úrokovou sazbou rovnající se referenčním úrokovým sazbám přijatým Komisí a do 30. června 2008 zejména sazbě uvedené ve sdělení Komise o současných úrokových sazbách pro navrácení státní podpory a referenčních/diskontních sazbách pro 25 členských států platných od 1. ledna 2008 (5) a od 1. července 2008 pak sazbě stanovené v souladu se sdělením Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (6).
(13)
Dopisem ze dne 30. května 2008 informovaly italské orgány Komisi, že italská vláda umožnila společnosti Alitalia výše uvedeným výnosem č. 93 převést schválený úvěr na svůj vlastní kapitál s cílem pokrýt ztráty (viz čl. 4 odst. 3 uvedeného výnosu). Tímto má být společnosti umožněno zachovat hodnotu svého kapitálu a zabránit tak ztrátám, které by měly za následek snížení základního kapitálu a rezerv pod zákonný limit, jakož i zahájení úpadkového řízení („procedura concorsuale“), a dodat privatizaci společnosti otevřenou a důvěryhodnou perspektivu.
(14)
Podmínky splacení úvěru uvedené ve výnosu č. 80 zůstávají použitelné v souvislosti s výnosem č. 93 s výjimkou toho, že úroková sazba, kterou je úvěr zatížen, se zvyšuje o 1 % (viz čl. 4 odst. 1 a 2 výnosu č. 93) a že v případě likvidace společnosti bude dotyčná částka uhrazena až po uspokojení nároků všech ostatních věřitelů společně a nerozdílně a poměrně k základnímu kapitálu (viz čl. 4 odst. 4 výnosu č. 93).
3. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(15)
Ve svém rozhodnutí ze dne 11. června 2008 Komise zdůrazňuje, že dotyčné opatření je úvěr schválený italským státem, který lze převést na vlastní kapitál společnosti Alitalia (7) (dále jen „opatření“).
(16)
Vzhledem k tomu, že dotyčné opatření je možno nazvat podporou, sdělila Komise své pochybnosti ohledně skutečnosti, že se italský stát tím, že společnosti Alitalia zmíněné opatření poskytl, zachoval jako informovaný akcionář, který sleduje strukturální, globální nebo odvětvovou politiku a je veden perspektivou výnosnosti investovaného kapitálu, která je dlouhodobější než v případě běžného investora.
(17)
V tomto smyslu se Komise na základě dostupných informací mimo jiné domnívala, že dotyčné opatření poskytuje společnosti Alitalia nezávisle na použití daných finančních prostředků hospodářské výhody, které by neměla za běžných tržních podmínek. Toto posouzení vycházelo z finanční situace společnosti, jakož i z podmínek a okolností poskytnutí zkoumaného opatření.
(18)
Komise sdělila rovněž své pochybnosti o slučitelnosti opatření se společným trhem. V tomto ohledu se na základě informací dostupných v této fázi řízení mimo jiné domnívala, že dotyčné opatření nelze prohlásit za slučitelné se společným trhem podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny z roku 2004“) (8). Komise připomněla, že Alitalia již byla příjemcem podpory na záchranu a restrukturalizaci.
(19)
Komise se v důsledku toho rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení, aby odstranila své pochybnosti ohledně označení dotyčného režimu za státní podporu a jeho slučitelnosti se společným trhem.
4. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(20)
Ve svých připomínkách italské orgány uvádějí, že dotyčné opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(21)
V tomto ohledu se domnívají, že italský stát se zachoval jako akcionář, jehož cílem je zaručit podniku, v němž vlastní podíl, nezbytné finanční zdroje, aby mohl v krátkodobém horizontu krýt svoji potřebu likvidních prostředků. Půjčka běžného akcionáře schválená Itálií představuje tedy pouhé financování formou překlenovacího úvěru určené ke zhodnocení účastnického podílu státu, jež byl poskytnut informovaným akcionářem sledujícím strukturální, globální nebo odvětvovou politiku a vedeným perspektivou výnosnosti investovaného kapitálu, která je dlouhodobější než v případě běžného investora. V této souvislosti jsou platné úrokové sazby v daném případě v souladu s povahou a cíli financování společnosti. I když má takové financování nejčastěji bezúplatnou povahu, bylo v tomto případě považováno za úplatné s přihlédnutím k povaze věřitele a vzhledem ke stanovení úrokové sazby ve výši, která umožňuje přímý hospodářský výnos úměrný kapitálu.
(22)
Pokud jde o tvrzení Komise, podle něhož jsou pochybnosti o tom, že dotyčné opatření má povahu podpory, podepřeny skutečností, že podpora byla přijata zároveň se stažením nabídky na koupi, která byla předložena společnosti Alitalia dne 14. března 2008, jakož i nedostatkem důkazů o existenci „jisté a bezprostřední možnosti koupě společnosti Alitalia jiným investorem“, Itálie připomíná, že důvody, které neumožnily dokončit proces privatizace se skupinou Air France-KLM, již byly uvedeny. Podle italských orgánů však nedokončení tohoto procesu nebylo v rozporu s plánem privatizace, jestliže došlo ke zhodnocení majetku společnosti a byla přitom zachována jeho zbytková hodnota pro akcionáře.
(23)
Vývoj, který následoval po 30. květnu 2008, navíc vedl k domněnce, že v této cestě lze ještě rozumně pokračovat. Italské orgány se v této souvislosti odvolávají na smlouvu uzavřenou dne 9. a 10. června 2008, na jejímž základě svěřila Alitalia společnosti Intesa Sanpaolo S.p.A. (dále jen „Intesa Sanpaolo“) úkol podporovat a hledat nabídku určenou pro ministerstvo hospodářství a financí coby akcionáře společnosti Alitalia a pro společnost Alitalia, aby jeden nebo více průmyslových nebo finančních investorů, kteří mají zájem podílet se na ozdravení, rozvoji a obnově společnosti Alitalia, zejména prostřednictvím její kapitalizace, trvale převzali nad společností kontrolu. Tento právě vykonávaný mandát má trvat 60 dní a na žádost společnosti může být prodloužen o 30 dní.
(24)
Italské orgány zároveň tvrdí, že opatření je v každém případě slučitelné se společným trhem podle pokynů z roku 2004.
(25)
Za prvé je totiž Alitalia podnikem v obtížích ve smyslu uvedených pokynů. Za druhé je dotyčné opatření vratnou operací, čímž splňuje požadavek pokynů z roku 2004, podle něhož podpora na záchranu musí mít formu čistě dočasné podpory a nesmí představovat strukturální opatření.
(26)
Za třetí je proces privatizace společnosti a dotyčné opatření, přijaté pro dokončení tohoto procesu, v souladu s požadavky bodu 25 písm. b) pokynů z roku 2004. Úvěr ve výši 300 milionů EUR zajistí pouze trvalé fungování společnosti, aniž by jí umožňoval uplatňovat konkurenční strategie na trhu letecké dopravy, které by mohly mít za následek předpokládané hospodářské dopady.
(27)
Za čtvrté, pokud jde o tvrzení Komise, že „se stát nezavázal sdělit nejpozději šest měsíců po provedení opatření plán restrukturalizace“ (9) [bod 25 písm. c) pokynů z roku 2004], italské orgány namítají, že vypracování plánu je součástí procesu privatizace společnosti, o němž Itálie podala podrobnou zprávu ve svém dopise Komisi ze dne 30. května 2008. V této souvislosti italské orgány připomínají, že za předpokladu refundace úvěru v celé výši výnos č. 93 stanoví, že splacení se musí bezpodmínečně provést v co nejkratší lhůtě mezi třicátým dnem po dni převodu celkového podílu společnosti, který vlastní ministerstvo hospodářství a financí, tedy po pozbytí skutečné kontroly, a 31. prosincem 2008. Vyvozují z toho, že časový harmonogram byl tedy řádně předložen přímo v okamžiku přijetí zpochybňovaného opatření a že tento časový harmonogram v tomto ohledu v zásadě vyhovuje požadavkům pokynů z roku 2004.
(28)
Za páté, v souladu s ustanovením bodu 25 písm. d) pokynů z roku 2004 bylo poskytnutí dotyčného úvěru nezbytné, neboť společnost měla okamžitou potřebu likvidních prostředků, která vyplývala z objektivních hospodářských obtíží, jež byly ostatně uznány Komisí v jejím rozhodnutí ze dne 11. června 2008 (viz 18. až 20. bod odůvodnění uvedeného rozhodnutí). V tomto ohledu italské orgány připomínají, že cílem úvěru je v krátkodobém horizontu zajistit pouze trvalé fungování společnosti Alitalia a její majetek, aby mohl být úspěšně proveden proces privatizace. Celková částka podpory ve výši 300 milionů EUR je prý naprosto nezbytná a přiměřená pro splnění těchto cílů, jak to ostatně Itálie prokázala popisem hospodářské a finanční situace společnosti ve svém dopise Komisi ze dne 30. května 2008 (viz strany 6 až 9).
(29)
Za šesté, použití zásady „jednou a dost“ uvedené v bodě 25 písm. e) pokynů z roku 2004 není za těchto zvláštních okolností v rozporu.
(30)
I když Alitalia již byla příjemcem podpory na restrukturalizaci, která souvisela s plánem na ozdravení pro období 1996-2000, i podpory na záchranu v roce 2004, bylo by možné se od zásady „jednou a dost“ odchýlit. Italské orgány se v této souvislosti odvolávají na rozhodnutí Komise ze dne 1. prosince 2004 o státní podpoře, kterou má Francie v úmyslu poskytnout společnosti Bull (10) (dále jen „rozhodnutí Bull“).
(31)
Připomínají, že použití zásady „jednou a dost“ má za cíl zabránit tomu, aby se opakované veřejné intervence ve prospěch některých podniků omezily na to, že by se „[zachovával] stávající stav, odkládalo [se] nevyhnutelné a mezitím [se] přesouvaly hospodářské a sociální problémy na jiné, výkonnější výrobce nebo jiné členské státy“ (bod 72 pokynů z roku 2004). Možnost odchýlit se od použití zmíněné zásady vyplývá z uznání existence případů, v nichž nejsou tyto prvky ověřitelné, přičemž kumulace poskytnutých podpor během daného období stejnému příjemci nemůže být dostatečným podkladem k závěru, že podnik je schopen „přežívat jen díky opakované státní podpoře“ (bod 72 pokynů).
(32)
V tomto ohledu může privatizace společnosti, která zůstává možným a věrohodným východiskem, přinést po svém dokončení radikální změnu stávající situace v hospodářském řízení společnosti Alitalia, která tak bude podléhat novým kontrolním orgánům, a umožnit skutečný návrat k výnosnosti společnosti díky hospodářskému přínosu členů nové společnosti. Italské orgány rovněž zdůrazňují, že všechny vnější a neočekávané faktory, jež prodloužily proces privatizace společnosti Alitalia, mohou nepochybně zahrnovat nepředvídatelné a mimořádné okolnosti, za něž Alitalia nenese odpovědnost v souladu s bodem 73 pokynů z roku 2004.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(33)
Pět zúčastněných stran předalo své připomínky Komisi podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy. Seznam těchto zúčastněných stran je uveden v příloze tohoto rozhodnutí.
(34)
Pokud se jedná o otázku, zda hodnotit dotyčné opatření jako podporu, čtyři zúčastněné strany v tomto směru souhlasí s postojem Komise a mají za to, že uvedené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(35)
British Airways (BA) a Sterling Airlines zdůrazňují, že bez dotyčného opatření by Alitalia podle italského zákona upadla do konkurzu. Podle předpisů o civilním letectví by tak Alitalia ztratila osvědčení leteckého dopravce a v důsledku toho by musela zastavit činnost.
(36)
Neos v této souvislosti zdůrazňuje, že pokud jde o úrokovou sazbu pro dotyčné opatření za účelem jejího splacení, zvýšení referenční sazby o 100 základních bodů nebere vůbec do úvahy rizika, jimž se italské orgány poskytnutím dotyčného opatření vystavují. Neos souhlasí i s hodnocením Komise obsaženým v jejím rozhodnutí ze dne 11. června 2008 o neexistující perspektivě privatizace společnosti Alitalia v době poskytnutí dotyčného opatření. Tuto okolnost totiž podle něj potvrzuje silné napětí, jež v měsíci srpnu existovalo mezi italským ministerstvem financí a správní radou společnosti ohledně „pokračování podniku“ a schválení pololetních účtů společnosti.
(37)
BA a Sterling Airlines připomínají, že Alitalia v minulosti již využívala podobných opatření. Ryanair zase s politováním konstatuje, že Komise omezila oblast formálního vyšetřovacího řízení, které bylo zahájeno 11. června 2008, na dotyčné opatření, neboť podle této společnosti byla Alitalia v době od listopadu 2005 příjemcem dalších protiprávních státních podpor. Přezkoumání těchto dalších opatření by umožnilo podpořit úsudek, že soukromý investor by za těchto okolností s poskytnutím dotyčného opatření nesouhlasil.
(38)
Jak Neos, tak Ryanair prohlašují, že dochází k narušení hospodářské soutěže v důsledku podpory, kterou Itálie společnosti Alitalia poskytuje již mnoho let.
(39)
Pokud se jedná o slučitelnost dotyčného opatření se společným trhem, společnost BA se domnívá, že dotyčné opatření je podporou na záchranu a má tedy dodržovat podmínky pokynů z roku 2004. Tato podpora nebyla před jejím provedením oznámena Komisi a nesplňovala podmínky uvedených pokynů.
(40)
V tomto ohledu BA zdůrazňuje, že toto opatření nemůže být poskytnuto, aniž by byla porušena zejména zásada „jednou a dost“ uvedená v pokynech [bod 25 písm. e) pokynů z roku 2004], jelikož Alitalia již byla příjemcem podpory na restrukturalizaci, kterou Komise schválila. BA dodává, že výjimka ze zásady „jednou a dost“ uvedené v bodě 73 pokynů není v tomto případě použitelná, neboť Alitalia nemusela čelit nepředvídatelným okolnostem, za něž nenesla odpovědnost. V této souvislosti BA a Sterling Airlines upřesňují, že současná velmi obtížná situace, s níž se potýká letecké odvětví a jež souvisí zejména se zvyšováním ceny ropy, se dotýká všech subjektů v odvětví. BA z toho vyvozuje, že Alitalia se nemůže právoplatně dovolávat tohoto argumentu za účelem odchýlení se od zásady „jednou a dost“ stanovené v pokynech z roku 2004. Potřeba finančních prostředků ze strany společnosti byla způsobena její neschopností reformovat se tak, aby snížila své interní náklady, a to i přes státní podpory, jichž už byla příjemcem.
(41)
Kromě toho podle BA nepředstavuje dotyčné opatření likvidní podporu ve formě úvěrových záruk nebo úvěrů, ale má charakteristické znaky kapitálové injekce zaručující italské vládě účinnou kontrolu společnosti [bod 25 písm. a) pokynů].
(42)
Pokud jde o podmínku pokynů z roku 2004, která souvisí s existencí závažných sociálních problémů, BA zdůrazňuje, že platební neschopnost společnosti Alitalia nemůže způsobit závažné narušení na úkor cestujících z důvodu přítomnosti konkurentů jak na vnitrostátních, tak mezinárodních leteckých linkách. Co se týče negativních dopadů na postavení konkurentů společnosti Alitalia, vyplývají údajně z toho, že Alitalia byla udržena na trhu navzdory svým finančním potížím, že zvýšila počet svých linek, zejména z Říma a Milána do Los Angeles, a že snížila své tarify. Tato obchodní rozhodnutí prý nebyla vzhledem k její finanční situaci rozumná a svědčila o její vůli zvýšit svůj podíl na trhu na úkor konkurentů, kteří nejsou příjemci státních podpor [bod 25 písm. b) pokynů z roku 2004].
(43)
Dotyčné opatření nebylo rovněž poskytnuto společnosti Alitalia na omezenou dobu šesti měsíců, jak to vyžadují pokyny z roku 2004 [bod 25 písm. c)].
(44)
BA v neposlední řadě zdůrazňuje, že vzhledem k tomu, že taková obchodní politika se vyznačuje jinými než podstatnými výdaji, nelze zaručit, že se dotyčná podpora omezí na částku potřebnou pro udržení podniku po dobu, pro niž byla podpora schválena; tato částka by měla vycházet z likvidních potřeb podniku plynoucích z utrpěné ztráty [bod 25 písm. d) pokynů z roku 2004].
(45)
Ryanair vytýká Komisi, že již nepožádala o okamžité pozastavení dotyčného opatření, a žádá, aby se po společnosti Alitalia vyžadovalo okamžité vrácení 300 milionů EUR, které jí Itálie schválila. Ryanair rovněž zdůrazňuje, že oproti tomu, co tvrdí italské orgány, nemůže být poskytnutí dotyčného opatření společnosti Alitalia nijak zdůvodněno cílem veřejného pořádku a územní celistvosti. Ryanair se v této souvislosti odvolává na snížení tržních podílů, které měla Alitalia na některých linkách.
(46)
Sdružení European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations (ECTAA) a Guild of European Business Travel Agents (GEBTA) se naproti tomu domnívají, že dotyčné opatření má zabránit úpadku společnosti Alitalia, a proto může její poskytnutí ochránit spotřebitele, neboť právní předpisy na ochranu cestujících v případě takového úpadku společnosti neexistují. ECTAA a GEBTA dodávají, že poskytnutí dotyčného úvěru bylo jediným rozumným řešením, které mělo zabránit úpadku společnosti Alitalia a napomoci procesu její privatizace. Vzhledem k vyhlídkám na obnovu společnosti, o níž se zmiňuje tisk, bylo poskytnutí tohoto úvěru ekonomicky odůvodněné zahájením celkové restrukturalizace společnosti Alitalia a perspektivou budoucích zisků.
6. PŘEHLED ROZHODNUTÍ KOMISE TÝKAJÍCÍCH SE SPOLEČNOSTI ALITALIA
(47)
V této souvislosti a pro účely analýzy dotyčného opatření je vhodné připomenout, že Komise již dříve přijala tato rozhodnutí týkající se společnosti Alitalia:
-
Rozhodnutí Komise ze dne 15. července 1997 o rekapitalizaci společnosti Alitalia (11): podle tohoto rozhodnutí měla Komise za to, že rekapitalizace Alitalie formou kapitálové podpory ve výši 2 750 miliard ITL představuje, s výhradou dodržení některých závazků, státní podporu slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
-
Rozhodnutí Komise ze dne 18. července 2001 o rekapitalizaci společnosti Alitalia (12): jelikož rozhodnutí ze dne 15. července 1997 bylo Soudem prvního stupně zrušeno (13), přijala Komise nové rozhodnutí týkající se téže rekapitalizace. Podle tohoto rozhodnutí dospěla Komise ke stejnému závěru jako ve svém rozhodnutí ze dne 15. července 1997, tj. že rekapitalizace společnosti Alitalia představuje státní podporu slučitelnou se společným trhem (14).
-
Rozhodnutí Komise ze dne 19. června 2002, C 54/96 a N 318/02 - Třetí tranše podpory na restrukturalizaci ve prospěch společnosti Alitalia, schválená Komisí dne 18. července 2001, a nová rekapitalizace ve výši 1,4 miliardy EUR (15): tímto rozhodnutím schválila Komise výše zmíněnou třetí tranši (129 milionů EUR) a byla toho názoru, že nová rekapitalizace nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
-
Rozhodnutí Komise ze dne 20. července 2004, N 279/04 - Okamžitá opatření pro restrukturalizaci a obnovu Alitalie (záchranná podpora) (16): tímto rozhodnutím schválila Komise podporu na záchranu ve formě státní záruky pro překlenovací úvěr ve výši 400 milionů EUR (17).
-
Rozhodnutí Komise 2006/176/ES ze dne 7. června 2005 o plánu průmyslové restrukturalizace společnosti Alitalia (18): podle tohoto rozhodnutí byla Komise toho názoru, že dotyčná opatření nepředstavují státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ S OHLEDEM K ČL. 87 ODST. 1 SMLOUVY
(48)
V důsledku formálního vyšetřovacího řízení zahájeného na základě čl. 88 odst. 2 Smlouvy a s ohledem na argumenty předložené v této souvislosti italskými orgány a zúčastněnými stranami se Komise domnívá, že dotyčné opatření, tj. úvěr ve výši 300 milionů EUR schválený společnosti Alitalia, který může být převeden na vlastní kapitál společnosti, představuje státní podporu neslučitelnou se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy a protiprávní ve smyslu čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
7.1 Existence státní podpory
(49)
Podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.
(50)
Označení vnitrostátního opatření jako státní podpory předpokládá, že jsou splněny tyto kumulativní podmínky, tj. že: 1) dotyčné opatření poskytuje výhodu ze státních prostředků, 2) tato výhoda je selektivní a 3) dotyčné opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy (19).
(51)
Je třeba vyložit důvody, které Komisi v této fázi umožňují domnívat se, že dotyčné opatření těmto kumulativním podmínkám odpovídá.
7.1.1 O existenci výhody poskytnuté ze státních prostředků
(52)
Na jedné straně je třeba zdůraznit, že dotyčné opatření je úvěrem, který lze převést na vlastní kapitál společnosti Alitalia (20), který této společnosti schválil přímo italský stát, a který tudíž zahrnuje převod státních prostředků. Mimoto lze toto opatření přičíst italskému státu, poněvadž rozhodnutí o poskytnutí uvedeného úvěru bylo přijato italskou radou ministrů dne 22. dubna 2008 a doplněno výnosem č. 93 ze dne 27. května 2008.
(53)
Pokud jde na straně druhé o existenci hospodářské výhody, je třeba posoudit, zda by za stejných podmínek mohl soukromý investor provést takový kapitálový vklad jako v tomto případě. V tomto ohledu Soudní dvůr upřesnil, že jestliže chování soukromého investora, se kterým musí být srovnán zásah veřejného investora sledujícího cíle hospodářské politiky, není nezbytně chováním běžného investora, který vkládá kapitál za účelem docílení výnosnosti ve víceméně krátkém období, musí být přinejmenším chováním soukromého holdingu nebo soukromého seskupení podniků sledujících strukturální, globální a odvětvovou politiku a vedeného perspektivou dlouhodobější výnosnosti (21).
(54)
Soudní dvůr rovněž rozhodl, že soukromý společník může racionálně vložit do podniku kapitál, který je potřebný k zajištění jeho další existence, pokud se tento podnik nachází v dočasných obtížích, avšak může - po případné restrukturalizaci - znovu docílit výnosnosti. Pokud však kapitálový vklad veřejného investora i z dlouhodobého hlediska od jakékoliv perspektivy výnosnosti odhlíží, je třeba jej považovat za podporu ve smyslu článku 87 Smlouvy (22).
(55)
Je třeba rovněž připomenout, že podle ustálené judikatury je třeba posoudit jak existenci, tak význam podpory s ohledem na situaci v okamžiku jejího poskytnutí (23).
(56)
V tomto daném případě je třeba pro účely použití kritéria soukromého investora a výše uvedených zásad vzít v úvahu finanční situaci společnosti Alitalia a charakteristické znaky dotyčné státní intervence.
7.1.1.1 Finanční situace společnosti Alitalia
(57)
Pokud jde o finanční situaci společnosti Alitalia, Komise konstatuje, že tato finanční situace byla v době poskytnutí dotyčného úvěru a přijetí výnosu č. 93 vážně ohrožena. Alitalia totiž zaznamenala konsolidované ztráty ve výši 626 milionů EUR za účetní období 2006 a 495 milionů EUR za účetní období 2007 (24).
(58)
Kromě toho na základě finančních informací, které podnik zveřejnil, zaznamenala Alitalia za první čtvrtletí roku 2008 ztrátu před zdaněním ve výši 214,8 milionu EUR, což představuje zhoršení o 41 % ve srovnání se stejným obdobím v roce 2007. Ke dni 30. dubna 2008 dosáhla kromě toho čistá zadluženost společnosti Alitalia 1,36 milliardy EUR, což je zvýšení o 13 % ve srovnání s úrovní v prosinci 2007. Zároveň likvidní prostředky podniku, včetně krátkodobých finančních úvěrů, se ke dni 30. dubna 2008 snížily na 174 miliony EUR, což představuje pokles o 53 % ve srovnání s koncem prosince 2007 (25).
(59)
Tato okolnost rovněž jasně vyplývá z výnosu č. 80, v němž se zejména uvádí, že poskytnutí dotyčného úvěru musí umožnit obnovu společnosti a musí jí dát možnost pokrýt své okamžité potřeby likvidních prostředků (viz výše uvedený 57. a 58. bod odůvodnění).
(60)
Italské orgány mimoto ve své odpovědi Komisi ze dne 30. května 2008 zdůraznily, že přijetí výnosu č. 93 bylo odůvodněno zhoršením finanční situace společnosti a že jí má umožnit zachovat její hodnotu, a zajistit tak pokračování její činnosti. V této souvislosti uvedly, že přijatá opatření mají za cíl zabránit ztrátám, které by měly za následek snížení základního kapitálu a rezerv pod zákonný limit, jakož i zahájení úpadkového řízení („procedura concorsuale“) a likvidaci společnosti.
(61)
Dne 3. června 2008 přijaly italské orgány výnos č. 97 (26), který se rovněž odvolává na výše popsanou finanční situaci společnosti Alitalia a který podporuje tuto analýzu.
(62)
Na základě všech těchto informací se lze domnívat, že finanční situace společnosti Alitalia byla vážně ohrožena jak v den poskytnutí úvěru ve výši 300 milionů EUR na základě výnosu č. 80, tak v den přijetí výnosu č. 93, jak ostatně italské orgány ve svém dopise Komisi ze dne 30. května 2008 připouštějí. Komise považuje za vhodné v tomto ohledu zdůraznit, že italské orgány toto hodnocení nikterak nezpochybnily ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (27).
(63)
V této souvislosti považuje Komise rovněž za vhodné připomenout, že finanční situace společnosti Alitalia se postupně zhoršuje od roku 1997 a od roku 2001 je velmi ohrožená, jak ukazuje popis finanční situace společnosti v rozhodnutích Komise ze dne 18. července 2001, 20. července 2004 a 7. června 2005 (zmíněných výše, viz výše uvedený 47. bod odůvodnění). Podpůrná státní opatření, jichž byla společnost příjemcem od roku 1997, dostatečně prokazují, že se obtížím, s nimiž se společnost potýká již asi deset let, opakovaně čelilo prostřednictvím intervence veřejného akcionáře.
7.1.1.2 Charakteristické znaky státní intervence
(64)
Pokud jde o podmínky poskytnutí dotyčného opatření, Komise především zjišťuje, že podle výnosu č. 80 je platnou úrokovou sazbou sazba uvedená ve sdělení Komise o současných úrokových sazbách pro navrácení státní podpory a referenčních/diskontních sazbách pro 25 členských států platných od 1. ledna 2008 a od 1. července 2008 sazba uvedená v souladu se sdělením Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (28). Tato sazba byla zvýšena o 1 % výnosem č. 93 (29).
(65)
Je důležité zdůraznit, že pokud jde o sdělení Komise o současných úrokových sazbách pro navrácení státní podpory a referenčních/diskontních sazbách pro 25 členských států platných od 1. července 2008 (30), sazby v něm uvedené mají odrážet průměrnou úroveň platných úrokových sazeb v jednotlivých členských státech pro střednědobé a dlouhodobé úvěry (pět až deset let) s běžným zajištěním. Komise se ale domnívá, že ačkoliv jsou tyto sazby zvýšené o 1 %, nemohou být považovány za odpovídající, jelikož se jedná o podnik, jehož finanční situace je vážně ohrožena. Toto sdělení ostatně vychází ze sdělení Komise o metodě stanovování referenčních a diskontních sazeb z roku 1997 (31), podle něhož se uvádí, že „takto určená referenční úroková sazba je minimální sazbou, kterou je možné zvýšit ve zvláštních rizikových situacích (například podnik v nesnázích nebo není-li poskytnuta záruka obvykle požadovaná bankami). V takových případech může přirážka činit až 400 bázových bodů nebo více, kdyby žádná soukromá banka nesouhlasila s poskytnutím příslušné půjčky“. Komise se však domnívá, že i kdyby byla referenční sazba zvýšena o 100 základních bodů, jak stanoví výnos č. 93, nebyla by tím odpovídajícím způsobem zohledněna situace zvláštního ohrožení, v níž se Alitalia v době poskytnutí opatření nacházela.
(66)
Co se týče sdělení Evropské komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (32), stačí poznamenat, že je-li tato metoda použitelná vzhledem k tomu, že úvěr byl poskytnut před jejím vstupem v platnost, a pokud se označení opatření jako podpory posuzuje v době jejího poskytnutí, neodpověděly italské orgány na pochybnosti vyjádřené Komisí v jejím rozhodnutí ze dne 11. června 2008. Z toho vyplývá, že pochybnosti Komise v tomto ohledu přetrvávají.
(67)
Na základě předchozích informací se tudíž Komise domnívá, že soukromý investor, jenž by se v daném případě nacházel v situaci srovnatelné se situací italského státu, dokonce i za předpokladu, že by poskytnutí dotyčného opatření společnosti Alitalia schválil, by nesouhlasil s tím, aby se poskytnutá úroková sazba, byť zvýšená o 100 základních bodů, uplatnila na podnik, jehož finanční situace je normální.
(68)
Toto posouzení týkající se úrokových sazeb platných pro dotyčné opatření nemůže být zpochybněno tvrzeními italských orgánů v jejich dopise ze dne 12. července 2008. Ve svých připomínkách se totiž italské orgány spokojují s tvrzením, aniž by toto tvrzení něčím podepřely, že sazba byla stanovena ve výši, která umožňuje přímý hospodářský výnos úměrný kapitálu.
(69)
Komise dále zdůrazňuje, že k rozhodnutí italské vlády poskytnout dotyčný úvěr došlo dne 22. dubna 2008, tedy v týž den, kdy byla stažena nabídka k odkoupení společnosti Alitalia skupinou Air France-KLM (33), a že důvodem k přijetí výnosu č. 93 bylo zhoršení finanční situace společnosti. Ať už byly důvody ke stažení nabídky ze strany Air France-KLM jakékoliv, souvisejí zejména s finanční situací společnosti Alitalia (34) a nic to nemění na tom, že rozhodnutí o poskytnutí dotyčného úvěru následovalo bezprostředně po rozhodnutí o stažení.
(70)
V tomto ohledu nepodložené tvrzení italských orgánů, podle něhož neuskutečnění této operace nenarušovalo projekt privatizace, nemohlo při neexistenci důkazů přispět k prokázání takového projektu v době poskytnutí dotyčného opatření. Pokusy o privatizaci společnosti, na které se italské orgány odvolávají ve svém dopise ze dne 30. května 2008 a které se týkají období od konce roku 2006 do konce roku 2007, nemohou totiž prokázat, že v době poskytnutí dotyčného opatření existovala skutečná alternativní perspektiva odkoupení.
(71)
Co se týče dopisu pana B. Ermolliho společnosti Alitalia, o němž se zmiňují italské orgány ve svém dopise ze dne 30. května 2008 a který podle nich prokazuje zájem italských podnikatelů a investorů o vypracování plánu obnovy společnosti, nelze ani jej považovat za perspektivu tohoto druhu (35).
(72)
Co se týče vývoje, který následoval po dni 30. května 2008, o němž se zmiňují italské orgány ve svých dopisech, a přesněji smlouvy uzavřené dne 9. a 10. června 2008 mezi společností Alitalia a Intesa Sanpaolo, stačí připomenout, že pro účely posouzení dotyčného opatření je třeba vzít v úvahu okolnosti převažující v době jeho poskytnutí. V každém případě Komise zdůrazňuje, že skutečnost, že Itálie svěřila v červnu 2008 společnosti Intesa Sanpaolo úkol podporovat a hledat privatizační řešení společnosti, nelze považovat za jistou a okamžitou perspektivu odkoupení společnosti, neboť k tomuto dni ostatně neexistuje žádná jistota, že úkol, který byl společnosti Intesa Sanpaolo svěřen, má naději na úspěch.
(73)
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že v době poskytnutí dotyčného opatření italským státem žádný soukromý akcionář společnosti Alitalia tuto společnost nepodpořil současně se státem, aby jí umožnil krýt okamžitou potřebu likvidních prostředků.
(74)
Zdánlivě současné stažení výše zmíněné nabídky na odkoupení a poskytnutí uvedeného úvěru italskou vládou, neexistence jiné perspektivy převzetí v okamžiku jeho poskytnutí a absence finančního zásahu soukromých akcionářů společnosti Alitalia spolu s italským státem podporují závěr, že akcionář srovnatelné velikosti by vzhledem k závažnosti situace společnosti s poskytnutím tohoto úvěru nesouhlasil.
(75)
Komise se ostatně domnívá, že vzhledem k vážně ohrožené finanční situaci společnosti Alitalia by jí takový soukromý investor neodsouhlasil poskytnutí jakéhokoli úvěru, a tím méně úvěru, jehož částku si může převést na svůj vlastní kapitál a který v případě likvidace společnosti bude splacen až po uspokojení nároků všech ostatních věřitelů společně a nerozdílně a poměrně k základnímu kapitálu (viz čl. 4 odst. 4 výnosu č. 93). Přidělení úvěru, který byl původně schválen na vyrovnání kapitálu společnosti Alitalia, utvrzuje Komisi ještě více v názoru, že dotyčné opatření má povahu státní podpory.
(76)
Ve světle všech výše uvedených informací se tedy Komise domnívá, že se italský stát tím, že poskytl společnosti Alitalia dotyčnou podporu ve výši 300 milionů EUR, nezachoval jako informovaný akcionář, který sleduje strukturální, globální nebo odvětvovou politiku a je veden perspektivou výnosnosti investovaného kapitálu, která je dlouhodobější než v případě běžného investora (36).
(77)
Komise z toho vyvozuje, že dotyčné opatření skýtá společnosti Alitalia nezávisle na použití daných finančních prostředků hospodářské výhody ze státních prostředků, které by za běžných tržních podmínek neměla (37).
7.1.2 O selektivní povaze opatření
(78)
Poskytnutí uvedeného úvěru skýtá společnosti Alitalia hospodářské výhody, z nichž má užitek pouze ona sama. Dotyčné opatření je tedy selektivní povahy.
7.1.3 O podmínkách ovlivnění obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže
(79)
Komise má za to, že dotyčné opatření ovlivňuje obchod mezi členskými státy, neboť se týká podniku, jehož dopravní činnost se svojí povahou přímo dotýká obchodu a pokrývá mnohé členské státy. Mimoto narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž uvnitř společného trhu, protože se zaměřuje pouze na jeden podnik, který ve své evropské síti konkuruje ostatním leteckým společnostem Společenství, a to zejména poté, co dne 1. ledna 1993 vstoupila v platnost třetí část liberalizace letecké dopravy (38).
(80)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že na základě informací, které má v této fázi k dispozici, představuje podpora ve výši 300 milionů EUR, jež byla schválena italským státem společnosti Alitalia, státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
7.2 Označení opatření podpory za protiprávní podporu
(81)
V souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy musí členský stát oznámit každý záměr poskytnout nebo upravit podpory. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud v tomto řízení není přijato konečné rozhodnutí.
(82)
K rozhodnutí italské vlády poskytnout úvěr ve výši 300 milionů EUR došlo dne 22. dubna 2008 výnosem č. 80. V tento den byly tedy společnosti Alitalia dány k dispozici finanční prostředky, jak to ostatně potvrdily italské orgány na schůzce s Komisí, která se konala dne 23. dubna 2008. Výnos č. 93, který umožňuje převést úvěr na vlastní kapitál společnosti, byl přijat dne 27. května 2008.
(83)
Komise však zjišťuje, že jí Itálie uvedené opatření neoznámila ani ke dni přijetí výnosu č. 80, ani ke dni přijetí výnosu č. 93. Komise se proto domnívá, že Itálie jednala protiprávně a poskytla dotyčnou podporu v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
7.3 Slučitelnost opatření podpory se společným trhem
(84)
Poněvadž se Komise domnívá, že dotyčné opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 87. odst. 1 Smlouvy, je třeba prozkoumat jeho případnou slučitelnost s ohledem na odchylky stanovené v odstavcích 2 a 3 uvedeného článku. V tomto ohledu je třeba připomenout, že příjemce dotyčného opatření podpory spadá do odvětví letecké dopravy.
(85)
Pokud jde o odchylky stanovené v čl. 87 odst. 2 Smlouvy, které se vztahují na podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům, podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi, jakož i na podpory poskytované hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo, Komise zjišťuje, že v této souvislosti jsou zcela irelevantní.
(86)
Co se týče odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy, stačí konstatovat, že dotyčné opatření podpory nepředstavuje některý významný projekt společného evropského zájmu a nemá za cíl napravit vážnou poruchu v italském hospodářství. Jejím cílem není ani pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví ve smyslu odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(87)
Komise je toho názoru, že pokud jde o odchylku podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, která povoluje podpory, které usnadňují rozvoj určitých hospodářských činností, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem, nelze mít žádným způsobem za to, že dotyčná podpora je slučitelná se společným trhem. Žádná z odchylek, které v tomto směru stanoví pokyny Komise k použití článků 92 a 93 Smlouvy o ES a článku 61 Dohody o EHP na státní podpory v odvětví letecké dopravy (39), jak jsou doplněny sdělením Komise [o] pokynech Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (40), se v tomto případě nezdá být použitelná.
(88)
I když Komise výjimečně povolila některé podpory na provoz v odvětví letecké dopravě na základě pokynů k vnitrostátní regionální podpoře z roku 1998, které byly pozměněny v roce 2000 (41), pro letecké trasy provozované z území nejvzdálenějších regionů s cílem nahradit dodatečné náklady vyplývající z trvalých znevýhodnění těchto regionů, uvedených v čl. 299 odst. 2 Smlouvy, je v této souvislosti tato výjimka zcela irelevantní.
(89)
Pokud jde o výše zmíněné výjimky, Komise musí konstatovat, že italské orgány se ve svých dopisech nezmínily, že jsou v tomto případě použitelné.
(90)
Co se týče argumentu italských orgánů souvisejícího s nutností zajistit z důvodů veřejného pořádku a územní celistvosti veřejnou službu, kterou zajišťuje Alitalia, Komise konstatuje, že tato jediná informace, jež je nepodložená, jí neumožňuje dospět k názoru, že dotyčné opatření podpory je slučitelné se společným trhem.
(91)
Komise se rovněž domnívá, že dotyčné opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné se společným trhem podle pokynů z roku 2004. Ačkoli může být Alitalia označena ve smyslu těchto pokynů za podnik v obtížích, ostatní kumulativní podmínky umožňující domnívat se, že dotyčný úvěr je podporou na záchranu, nejsou v tomto případě splněny.
(92)
Komise za prvé zjišťuje, že italské orgány neprokázaly, že dotyčné opatření nebude mít příliš nepříznivý dopad na ostatní členské státy (42). V tomto ohledu se totiž italské orgány spokojují s prohlášením, že proces privatizace a v této souvislosti poskytnutí dotyčného opatření je procesem obecné povahy, poněvadž uvedené opatření společnosti Alitalia neumožňuje, aby prováděla konkurenční strategie. Italské orgány vůbec neuvedly takové závažné sociální problémy, které by poskytnutí dotyčného opatření opodstatňovaly.
(93)
Za druhé se italské orgány nezavázaly, že nejpozději šest měsíců po provedení opatření sdělí plán restrukturalizace nebo plán likvidace nebo předloží doklad o splacení uvedeného úvěru v celé výši (43). Ve svých dopisech se italské orgány odvolávají jak na existenci plánu restrukturalizace, tak na existenci časového harmonogramu pro splacení dotyčné podpory. Na jedné straně však tvrzení italských orgánů, podle něhož je vypracování plánu restrukturalizace součástí procesu privatizace společnosti Alitalia probíhajícího od roku 2006, neumožňuje domnívat se, že má Komise k dispozici formální závazek k předložení účinného plánu restrukturalizace společnosti šest měsíců po poskytnutí opatření.
(94)
Na straně druhé ani údajný časový harmonogram splacení úvěru, s nímž počítá výše uvedený výnos č. 93, není takové povahy, aby umožnil Komisi domnívat se, že podmínka bodu 25 písm. c) pokynů z roku 2004 je splněna. Skutečnost, že dotyčný úvěr má být splacen v co nejkratší lhůtě mezi třicátým dnem po převodu základního kapitálu společnosti Alitalia a 31. prosincem 2008, neumožňuje dospět k závěru, že se italské orgány zavázaly předložit šest měsíců po poskytnutí opatření podpory výnosem č. 80 doklad o jejím splacení v celé výši, tj. nejpozději dne 23. října 2008.
(95)
V každém případě italské orgány pomíjejí skutečnost, že podle čl. 4 odst. 4 výnosu č. 93 se uvádí, že v případě likvidace společnosti bude dotyčná částka splacena až po uspokojení nároků všech ostatních věřitelů společně a nerozdílně a poměrně k základnímu kapitálu, což za tohoto předpokladu ohrožuje i jakoukoli perspektivu splacení. Zmíněná možnost likvidace společnosti v tomto výnosu nemůže být ostatně považována za závazek Itálie předložit nejpozději šest měsíců po provedení opatření plán likvidace.
(96)
Za třetí, italské orgány neprokázaly ani to, že dotyčná podpora je odůvodněná pro účely udržení podniku z kvantitativního hlediska [bod 25 písm. d) pokynů z roku 2004]. Ve svých dopisech se totiž italské orgány spokojily s tvrzením, že celková výše podpory pro společnost Alitalia je naprosto nezbytná a úměrná cíli zabezpečit trvalé fungování a majetek společnosti. V této souvislosti popis finanční situace společnosti v dopise italských orgánů Komisi ze dne 30. května 2008 neumožňuje v rozporu s tím, co tyto orgány tvrdí, k takovému závěru dospět.
(97)
Za čtvrté, v každém případě se nelze domnívat, že podmínka související s pravidlem „jednou a dost“ (44), ať už se ostatně jedná o podporu na záchranu nebo restrukturalizaci, bude společností Alitalia dodržena. Podle pokynů z roku 2004 je totiž třeba připomenout, že pokud byl již podnik v minulosti příjemcem podpory na záchranu nebo restrukturalizaci a pokud od poskytnutí podpory na záchranu, od skončení období restrukturalizace nebo od přerušení provádění plánu restrukturalizace uběhlo méně než deset let, Komise poskytnutí další podpory na záchranu nebo restrukturalizaci neschválí.
(98)
Alitalia však již byla příjemcem podpory na restrukturalizaci, která byla schválena rozhodnutím Komise ze dne 18. července 2001 (45), jakož i podpory na záchranu ve formě státní záruky pro překlenovací půjčku ve výši 400 milionů EUR, která byla schválena rozhodnutím Komise ze dne 20. července 2004 (46). Jelikož od poskytnutí posledně uvedené podpory neuplynulo deset let, nemůže být Alitalia v tomto případě příjemcem dotyčné podpory.
(99)
Je však pravda, že pokyny z roku 2004 stanoví z použití pravidla „jednou a dost“ výjimky. Na jedné straně ale Komise zjišťuje, že podmínky bodu 73 písm. a) nebo b) nejsou v tomto případě splněny. Italské orgány ostatně neuvedly, že by tyto výjimky mohly být v daném případě použitelné.
(100)
Na straně druhé, pokud jde o výjimku stanovenou v bodě 73 písm. c) pokynů z roku 2004, která souvisí s mimořádnými, nepředvídatelnými a na vůli dotčeného podniku nezávislými okolnostmi, Komise se domnívá, že ani tato výjimka není v tomto případě použitelná.
(101)
Je třeba totiž připomenout, že již několik let se finanční obtíže společnosti Alitalia opakují, což odporuje označení těchto obtíží, jimž společnost čelí a kterými je odůvodněno dotyčné opatření, za mimořádné, nepředvídatelné a na vůli společnosti nezávislé.
(102)
V této souvislosti je vhodné odvolat se na popis finanční situace společnosti Alitalia v rozhodnutích Komise ze dne 18. července 2001, 20. července 2004 a 7. června 2005 (uvedená výše), která se zmiňují o obtížné situaci, jíž společnost čelila od roku 1997, a o znepokojující situaci, jíž čelila od roku 2001 (47). Velmi ohrožená finanční situace společnosti Alitalia v den poskytnutí dotyčného opatření svědčí ostatně o neúspěchu plánu restrukturalizace, který byl oznámen Komisi v roce 2004 a který byl předmětem jejího rozhodnutí ze dne 7. června 2005 (48).
(103)
Podpůrná opatření, která italské orgány přiznaly společnosti Alitalia v posledních letech, ostatně rovněž potvrzují opakování této ohrožené finanční situace (viz výše uvedený oddíl 7) (49).
(104)
Současná velmi obtížná situace, s níž se potýká odvětví letecké dopravy a jež souvisí zejména se zrychleným zvyšováním ceny ropy v prvním pololetí roku 2008, nemůže v této souvislosti vysvětlit obzvláště ohroženou finanční situaci, ve které se Alitalia nachází již mnoho let. V tomto ohledu připomeňme, že podle výše zmíněného výnosu č. 80 ze dne 23. dubna 2008 je poskytnutí dotyčného úvěru odůvodněno finanční situací společnosti a její okamžitou potřebou likvidních prostředků a že přijetí výnosu č. 93 bylo odůvodněno zhoršením finanční situace společnosti a má jí umožnit zachovat její hodnotu, a zajistit tak pokračování její činnosti (50).
(105)
Nejsou sice žádné pochybnosti o tom, že současná hospodářská situace přispívá ke zhoršení obtíží, jimž Alitalia čelí, nic to však nemění na tom, že její hospodářské obtíže existovaly již předtím, a že navíc tato situace ovlivňuje všechny letecké dopravce.
(106)
Z toho vyplývá, že za těchto okolností se nelze odchýlit od zásady „jednou a dost“ stanovené v pokynech z roku 2004.
(107)
Rozhodnutí ve věci Bull, na které se Itálie odvolává, nemůže tuto analýzu zpochybnit.
(108)
Ve zmíněném rozhodnutí se Komise domnívala, že vzhledem ke zvláštním okolnostem daného případu nebránilo kritérium poskytnutí jediné podpory („jednou a dost“) povolení podpory oznámené Francií, i když nebyla splněna lhůta deseti let do poskytnutí další podpory na restrukturalizaci. Podle zmíněného rozhodnutí Komise byl zachován smysl uvedené zásady, tj. zabránit nespravedlivé pomoci podnikům, jelikož Francie neudržovala společnost Bull uměle při životě, zatímco se její nesnáze opakovaly.
(109)
Je však třeba zdůraznit, že pokyny platné pro společnost Bull byly pokyny z roku 1999, a ne jako v tomto případě pokyny z roku 2004 (51). Oproti pokynům z roku 1999 však pokyny z roku 2004 uvádějí, že pro účely použití zásady „jednou a dost“ na podporu na záchranu nebo restrukturalizaci, se vezmou v úvahu nejen podpory na restrukturalizaci, ale i dříve poskytnuté podpory na záchranu udělené dotčenému podniku. Komise rovněž zdůrazňuje, že z pokynů z roku 2004 vyplývá, že s cílem zabránit tomu, aby byly podniky nespravedlivě podporovány, když jsou schopny přežívat jen díky opakované státní podpoře, by se i podpora na restrukturalizaci měla poskytovat pouze jednou (viz bod 72).
(110)
Navíc oproti zvláštním okolnostem ve věci Bull (52) obtíže společnosti Alitalia odůvodňující poskytnutí dotyčného opatření nesouvisí, jak bylo uvedeno výše, se současnou nepříznivou situací v odvětví letecké dopravy. Tyto obtíže jsou kromě toho stejné povahy jako obtíže, jimž čelila společnost dříve, jak dokazuje popis její finanční situace od roku 1997 (viz 57. a 58. bod odůvodnění), a oproti skutečnostem ve věci Bull (53) se opakují.
(111)
Oproti tomu, co Komise konstatovala v rozhodnutí Bull (54), byla Alitalia zároveň příjemcem podpory na restrukturalizaci i podpory na záchranu ve formě státní záruky a lhůta, která od poskytnutí těchto podpor uplynula, není ani zdaleka splněna.
(112)
Z toho vyplývá, že i za předpokladu, že by ostatní kumulativní podmínky pokynů z roku 2004, které umožňují pokládat dotyčný úvěr za podporu na záchranu, byly splněny, což nejsou, není v tomto případě splněna podmínka související se zásadou „jednou a dost“, a nelze ji proto porušit použitím některé z výjimek v bodě 73 uvedených pokynů.
(113)
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že dotyčné opatření podpory není slučitelné se společným trhem.
7.4 Navrácení
(114)
Komise připomíná, že podle čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES [nyní článek 88 Smlouvy] (55), musí být každá protiprávní podpora, která není slučitelná se společným trhem, navrácena příjemcem.
(115)
Poněvadž dotyčná podpora byla společnosti Alitalia poskytnuta protiprávně a je neslučitelná se společným trhem, musí být touto společností navrácena (56).
(116)
Komise připomíná, že vzhledem k vážně ohrožené finanční situaci společnosti Alitalia a podmínkám poskytnutí dotyčného opatření by jí soukromý investor neodsouhlasil poskytnutí jakéhokoliv úvěru, a tím méně úvěru, jehož částku si může převést na svůj vlastní kapitál. Vzhledem k povaze dotyčného opatření a okolnostem souvisejícím s jejím poskytnutím, je Komise toho názoru, že podporou, která má být navrácena, je úvěr v plné výši.
(117)
Pro účely tohoto navrácení se musí navíc vzít v úvahu úroky splatné od data, kdy byla dotyčná podpora společnosti k dispozici, tj. od 22. dubna 2008, do jejího skutečného navrácení (57).
7.5 Závěr
(118)
Komise konstatuje, že Itálie provedla protiprávně opatření podpory spočívající v úvěru ve výši 300 milionů EUR, který byl schválen společnosti Alitalia a který si tato společnost mohla převést na svůj vlastní kapitál, v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
(119)
V důsledku toho musí Itálie přijmout všechna opatření nezbytná k navrácení uvedené státní podpory, která je neslučitelná se společným trhem. Musí se přistoupit k jejímu navrácení příjemcem, tj. společností Alitalia,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úvěr ve výši 300 milionů EUR, který byl schválen společnosti Alitalia a který si tato společnost mohla převést na svůj vlastní kapitál, provedený Itálií v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy, je neslučitelný se společným trhem.
Článek 2
1. Itálie je povinna nechat si od příjemce vrátit podporu uvedenou v článku 1.
2. U částek, které mají být navráceny, vznikají úroky, které jsou splatné od data, kdy byly příjemci k dispozici, do jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (58) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004 (59).
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 je okamžité a účinné.
2. Itálie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí sdělí Itálie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), která má být navrácena příjemcem;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemce byl vyzván k navrácení podpory.
2. Itálie informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise neprodleně předá všechny informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích, které již byly příjemcem navráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 12. listopadu 2008.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 12 de noviembre de 2008
relativa al préstamo de 300 millones EUR concedido por Italia a la compañía Alitalia no C 26/08 (ex NN 31/08)
[notificada con el número C(2008) 6743]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2009/155/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
En una reunión celebrada el 23 de abril de 2008, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que el Consejo de Ministros italiano había aprobado el 22 de abril de 2008 la concesión de un préstamo de 300 millones EUR a la compañía Alitalia mediante el Decreto Ley no 80 de 23 de abril de 2008 (2).
(2)
Al no haber recibido de las autoridades italianas notificación previa a la decisión de conceder el citado préstamo, la Comisión, mediante carta de 24 de abril de 2008 (D/422119), pidió a dichas autoridades que le confirmaran si se había concedido el citado préstamo y le presentaran cualquier información de utilidad al respecto para evaluar la medida a la luz de los artículos 87 y 88 del Tratado, así como que suspendieran el pago del préstamo e informaran a la Comisión de las medidas adoptadas para cumplir esta obligación conforme al artículo 88, apartado 2, del Tratado.
(3)
En aquella carta, la Comisión recordó a las autoridades italianas su obligación de notificar todo proyecto destinado a instituir o modificar ayudas y de no aplicar la medida prevista hasta que el procedimiento de investigación de la Comisión hubiera concluido con una decisión definitiva.
(4)
Por carta de 7 de mayo de 2008, las autoridades italianas solicitaron la prórroga del plazo que se les había concedido para responder a la carta de la Comisión de 24 de abril de 2008, petición que la Comisión aceptó por carta de 8 de mayo de 2008 (D/423186) ampliando el plazo de respuesta hasta el 30 de mayo de 2008.
(5)
Por carta de 30 de mayo de 2008, las autoridades italianas respondieron a la carta de la Comisión de 24 de abril de 2008. En su respuesta, informaban a la Comisión de la promulgación del Decreto Ley no 93 (3), de 27 de mayo de 2008, que otorgaba a Alitalia la facultad de consignar la cuantía del préstamo citado en sus fondos propios.
(6)
La Comisión recibió varias denuncias, casi todas de compañías aéreas, en relación con la concesión del préstamo de 300 millones EUR a Alitalia por parte del Gobierno italiano.
(7)
Por carta de 12 de junio de 2008 (D/203822), la Comisión notificó a las autoridades italianas su decisión de 11 de junio de 2008 de incoar el procedimiento de investigación formal en aplicación del artículo 88, apartado 2, del Tratado. En esta decisión, la Comisión invitaba a Italia y a los demás interesados a presentar sus observaciones en un plazo determinado. Esta decisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (4).
(8)
Por carta de 12 de julio de 2008 (A/509783), las autoridades italianas remitieron sus comentarios a la Comisión. Asimismo, la Comisión recibió observaciones de cinco interesados, que fueron transmitidas a las autoridades italianas por carta de 3 de septiembre de 2008 (D/433031). La lista de estos interesados se adjunta a la presente Decisión.
(9)
Las autoridades italianas no comentaron las observaciones de los interesados.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
(10)
En la reunión del 23 de abril de 2008, las autoridades italianas transmitieron a la Comisión el Decreto Ley no 80, por el que el Estado italiano concedía un préstamo a Alitalia, en la que tenía una participación del 49,9 %, por un importe de 300 millones EUR.
(11)
Según establecen los considerandos de este Decreto Ley:
«Vista la situación financiera de Alitalia […], tal como se presentó en las informaciones facilitadas al mercado, y su función de vector en el que recae la parte más importante del servicio público de transporte aéreo en las conexiones entre el territorio nacional y los países que no pertenecen a la Unión Europea y las conexiones de dichas rutas de tráfico de pasajeros y mercancías con las zonas de captación regionales.
Tras haber considerado la extraordinaria necesidad y la urgencia de asegurar, por razones de orden público y de continuidad territorial, el citado servicio público de transporte aéreo mediante la concesión a Alitalia […], por parte del Estado, de un préstamo a corto plazo en condiciones de mercado, por el período estrictamente necesario para no comprometer la continuidad operativa en espera de la entrada en funciones del nuevo Gobierno, situándola en condiciones de asumir con plenos poderes las iniciativas diseñadas para permitir su recuperación y la culminación de su proceso de liberalización.».
(12)
El artículo 1 del Decreto Ley autoriza, a fin de que pueda hacer frente a las necesidades inmediatas de liquidez, la concesión a Alitalia de un préstamo de 300 millones EUR que deberá ser reembolsado a la mayor brevedad, entre el trigésimo día a partir de la cesión de su capital y el 31 de diciembre de 2008. Asimismo, este artículo prevé la aplicación al préstamo de un tipo de interés equivalente al tipo de referencia adoptado por la Comisión, en concreto, hasta el 30 de junio de 2008, al tipo indicado en la Comunicación de la Comisión relativa a los tipos de interés de recuperación de las ayudas estatales y los tipos de referencia/de actualización para 25 Estados miembros aplicables a partir del 1 de enero de 2008 (5), y, a partir del 1 de julio de 2008, al tipo indicado con arreglo a la Comunicación de la Comisión relativa a la revisión del método de fijación de los tipos de referencia y de actualización (6).
(13)
Por carta de 30 de mayo de 2008, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que el Gobierno italiano, mediante el Decreto Ley no 93, había concedido a Alitalia la facultad de consignar el importe del préstamo en sus fondos propios con objeto de cubrir sus pérdidas (véase el artículo 4, apartado 3, del Decreto Ley). Esta facultad tenía por objeto permitir a la compañía preservar el valor de su capital para evitar que las pérdidas hicieran descender el capital social y las reservas por debajo del límite legal y, por ende, que se desencadenara un procedimiento concursal («procedura concorsuale»), así como mantener una perspectiva de privatización abierta y creíble.
(14)
Las modalidades de reembolso del préstamo enunciadas en el Decreto Ley no 80 siguen siendo de aplicación en el contexto del Decreto Ley no 93, a excepción del tipo de interés que se aplica al préstamo, que se incrementa en un 1 % (véase el artículo 4, apartados 1 y 2, del Decreto Ley no 93) y del hecho de que, en el supuesto de liquidación de la compañía, su importe no será reembolsado hasta que lo sean todos los demás acreedores, solidaria y proporcionalmente al capital social (véase el artículo 4, apartado 4, del Decreto Ley no 93).
3. RAZONES POR LAS QUE SE INCOÓ EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(15)
En su decisión de 11 de junio de 2008, la Comisión señaló que la medida controvertida consistía en la concesión a Alitalia de un préstamo por parte del Estado italiano cuyo importe podía consignarse en los fondos propios de la compañía (7) (en lo sucesivo, «la medida»).
(16)
En relación con la calificación de la medida como ayuda estatal en favor de Alitalia, la Comisión dudaba de que el Estado italiano, al adoptar la medida, se hubiera comportado como un accionista prudente que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad de los capitales invertidos a más largo plazo que un inversor común.
(17)
Así pues, la Comisión consideraba, basándose en la información de que disponía, que la medida, con independencia del uso que se diera a los fondos correspondientes, confería a Alitalia una ventaja económica que no obtendría en condiciones normales de mercado. Esta apreciación se sustentaba tanto en la situación financiera de la compañía como en las condiciones y circunstancias de la concesión del préstamo en sí.
(18)
Asimismo, la Comisión dudaba de la compatibilidad de la medida con el mercado común. En este sentido, sobre la base de los datos disponibles en aquella fase del procedimiento, sostuvo que la medida no podría declararse compatible con el mercado común en aplicación de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (en lo sucesivo, «las Directrices de 2004») (8). Recordó también que Alitalia ya había obtenido antes ayudas de salvamento y reestructuración.
(19)
En consecuencia, la Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal a fin de despejar las dudas sobre la calificación de la medida como ayuda estatal y sobre su compatibilidad con el mercado común.
4. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS
(20)
En sus comentarios, las autoridades italianas sostienen que la medida no es constitutiva de ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(21)
A este respecto, consideran que el Estado italiano ha actuado como lo haría un accionista que tiene por objetivo garantizar a la empresa en la que tiene una participación los recursos financieros necesarios para hacer frente, a corto plazo, a sus necesidades de liquidez. A su juicio, el préstamo de accionista ordinario concedido por Italia constituye, pues, una simple financiación puente destinada a valorizar la participación del Estado y concedida por un accionista prudente que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad de los capitales invertidos a más largo plazo que un inversor común. En este contexto, aduce Italia, los tipos de interés aplicados en este caso son coherentes con la naturaleza y los objetivos de un préstamo participativo. Aunque por lo general este tipo de financiación se caracteriza por no ser onerosa, en este caso sí se considera onerosa, teniendo en cuenta la calidad del prestamista y que el tipo de interés se fijó en un nivel que permitía obtener una remuneración económica directa y adecuada del capital.
(22)
En cuanto a la alegación de la Comisión de que a las dudas en torno a la naturaleza de la medida se añade el hecho de que la medida se adoptara simultáneamente a la retirada de una oferta de compra presentada a Alitalia el 14 de marzo de 2008 y de que no se haya demostrado la existencia de «perspectivas seguras e inmediatas de una compra de Alitalia por parte de otro inversor», Italia recuerda que ya se precisaron en su día las razones por las cuales no se pudo llevar a buen término el proceso de privatización con el grupo Air France-KLM. Según las autoridades italianas, el que este proceso no culminara no es obstáculo alguno para un proyecto de privatización que valoriza el patrimonio de la sociedad al tiempo que se preserva su valor residual para los accionistas.
(23)
Además, la evolución ulterior al 30 de mayo de 2008 apunta a que es razonable mantener abierta esta vía. En este contexto, las autoridades italianas remiten al contrato suscrito los días 9 y 10 de junio de 2008 en virtud del cual Alitalia confió a Intesa Sanpaolo S.p.A. (en lo sucesivo, «Intesa Sanpaolo») la tarea de promover y buscar una oferta para el Ministerio de Economía y Hacienda, en su calidad de accionista de Alitalia, y a la propia Alitalia, a fin de que uno o varios inversores industriales o financieros interesados en participar en el saneamiento, desarrollo y reactivación de Alitalia, sobre todo mediante su capitalización, tomaran el control duradero de la compañía. Este mandato, en vías de ejecución, tenía una duración de sesenta días y podía prorrogarse treinta días a petición de la compañía.
(24)
Con carácter subsidiario, las autoridades italianas alegan que, en cualquier caso, la medida es compatible con el mercado común en virtud de las Directrices de 2004.
(25)
En primer lugar, Alitalia constituye, a su juicio, una empresa en crisis con arreglo a las Directrices. En segundo lugar, la medida es una operación reversible, por lo que se respeta la exigencia de las Directrices de 2004 según la cual las ayudas de salvamento deben ser un apoyo estrictamente temporal y no pueden consistir en medidas estructurales.
(26)
En tercer lugar, alegan las autoridades italianas, el proceso de privatización de la compañía y la medida, adoptada para completar este proceso, se ajustan a los requisitos del apartado 25, letra b), de las Directrices de 2004, ya que el préstamo de 300 millones EUR se limita a garantizar la continuidad de la compañía sin permitirle, pese a ello, aplicar en el mercado del transporte aéreo estrategias competitivas que puedan entrañar repercusiones económicas.
(27)
En cuarto lugar, respecto de la afirmación de la Comisión de que el Estado no se comprometió a transmitir un plan de reestructuración en un plazo máximo de seis meses a partir de la aplicación de un plan de reestructuración (9) [apartado 25, letra c), de las Directrices de 2004], las autoridades italianas rebaten que la elaboración del plan se inscribe en el contexto del proceso de privatización de la compañía, del que Italia ya informó detalladamente en su carta a la Comisión de 30 de mayo de 2008. En este contexto, las autoridades italianas recuerdan que, en la alternativa hipotética de una restitución íntegra del préstamo, el Decreto Ley no 93 dispone que el reembolso deberá efectuarse imperativamente a la mayor brevedad entre el trigésimo día a partir de la fecha de cesión de la participación íntegra del Ministerio de Economía y Hacienda -en otras palabras, a partir de la pérdida del control efectivo- y el 31 de diciembre de 2008. De ahí deducen que cuando se adoptó la medida sí se presentó un calendario que cumplía en lo sustancial las exigencias de las Directrices de 2004 a este respecto.
(28)
En quinto lugar, conforme a las disposiciones del apartado 25, letra d), de las Directrices de 2004, Italia alega que la concesión del préstamo era necesaria porque la compañía tenía necesidades inmediatas de liquidez derivadas de dificultades económicas objetivas y reconocidas por la propia Comisión en su decisión de 11 de junio de 2008 (véanse los considerandos 18 a 20 de esta Decisión). A este respecto, las autoridades italianas recuerdan que el único objetivo del préstamo es garantizar a corto plazo la continuidad y el patrimonio de Alitalia para permitir que culmine con éxito el proceso de privatización. El importe total de la intervención de 300 millones EUR es estrictamente necesario y proporcional para cumplir estos objetivos, tal como demuestra, por otro lado, la exposición de la situación económica y financiera de la compañía que presentó Italia en su carta a la Comisión de 30 de mayo de 2008 (véanse las páginas 6 a 9).
(29)
En sexto lugar, por último, las autoridades italianas alegan que las circunstancias específicas de este caso no obstan para la aplicación del apartado 25, letra e), de las Directrices de 2004, que se refiere al principio de ayuda única.
(30)
En su opinión, si bien Alitalia ya recibió una ayuda de reestructuración ligada a un plan de saneamiento durante el período 1996-2000 y una ayuda de salvamento en 2004, puede establecerse una excepción al principio de ayuda única. Las autoridades italianas remiten en este contexto a la Decisión de la Comisión, de 1 de diciembre de 2004, relativa a la ayuda estatal que Francia tiene previsto ejecutar en favor de la sociedad Bull (10) (en lo sucesivo, «la Decisión Bull»).
(31)
Recuerdan las autoridades italianas que la aplicación del principio de ayuda única pretende evitar que intervenciones públicas repetidas en favor de determinadas empresas se limiten a «mantener el statu quo, a retrasar lo inevitable y, mientras tanto, a transferir los problemas económicos y sociales a otros productores más eficientes o a otros Estados miembros» (apartado 72 de las Directrices de 2004). Ahora bien, la posibilidad de establecer una excepción a la aplicación de este principio radica en el reconocimiento de que, en algunos casos, estos elementos no son verificables; la suma de las ayudas concedidas en un período determinado a un mismo beneficiario no basta para considerar que la empresa «solo puede(n) sobrevivir merced al reiterado apoyo estatal» (apartado 72 de las Directrices).
(32)
En este sentido, aseguran, la privatización de la compañía, una opción que sigue siendo posible y creíble, podría suponer, cuando se ultimara, una verdadera ruptura con respecto a la situación relativa a la gestión industrial de Alitalia, sometida así a nuevos órganos de control, y permitir el restablecimiento efectivo de la rentabilidad de la compañía gracias a las aportaciones económicas de los miembros de la nueva sociedad. Además, las autoridades italianas aducen que el conjunto de los factores exógenos e imprevistos que han prolongado el proceso de privatización de Alitalia pueden, sin duda alguna, implicar la presencia de circunstancias imprevisibles y excepcionales que no le son imputables, conforme al apartado 73 de las Directrices de 2004.
5. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(33)
Cinco interesados presentaron sus observaciones a la Comisión en aplicación del artículo 88, apartado 2, del Tratado. La lista de estos interesados se adjunta a la presente Decisión.
(34)
En primer lugar, con respecto a la calificación de la medida como ayuda estatal, cuatro interesados respaldan la posición de la Comisión, que considera que la medida constituye una ayuda con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(35)
British Airways (BA) y Sterling Airlines sostienen que, en ausencia de la medida, Alitalia entraría en quiebra con arreglo a la legislación italiana. A consecuencia de ello, perdería su certificado de compañía aérea en aplicación de la normativa sobre aviación civil, por lo que se vería obligada a cesar su actividad.
(36)
En relación con el tipo de interés aplicable a la medida, Neos alega, en este contexto, que el incremento de 100 puntos básicos respecto al tipo de referencia en absoluto toma en consideración los riesgos asumidos por las autoridades italianas al aplicar la medida. Asimismo, Neos respalda la apreciación de la Comisión, en su decisión de 11 de junio de 2008, en relación con la falta de perspectiva de privatización de Alitalia cuando se adoptó la medida. En efecto, según Neos, esta circunstancia se ha visto confirmada por las fuertes tensiones que hubo en el mes de agosto entre el ministro de Hacienda italiano y el consejo de administración de la compañía en torno a la «continuidad de la empresa» y la aprobación de sus cuentas semestrales.
(37)
BA y Sterling Airlines recuerdan que Alitalia ya se benefició en el pasado de medidas similares. Por su parte, Ryanair lamenta que la Comisión haya limitado a la medida el alcance del procedimiento de investigación formal incoado el 11 de junio de 2008; a su juicio, Alitalia se ha beneficiado de otras ayudas estatales ilegales desde noviembre de 2005. El análisis de estas otras medidas permitiría apuntalar su argumento de que, en circunstancias similares, un inversor privado no habría aceptado la medida.
(38)
Tanto Neos como Ryanair denuncian el falseamiento de la competencia que se deriva del apoyo otorgado por Italia a Alitalia desde hace muchos años.
(39)
Por otro lado, en lo relativo a la compatibilidad de la medida con el mercado común, BA sostiene que se trata de una ayuda de salvamento que, como tal, debería respetar las condiciones enunciadas en las Directrices de 2004. Ahora bien, la ayuda no fue notificada a la Comisión antes de su desembolso, por lo que no se cumplen las condiciones de las Directrices.
(40)
A este respecto, BA aduce que no es posible aplicar la medida sin infringir, en particular, el principio de ayuda única de las Directrices [apartado 25, letra e), de las Directrices de 2004], pues Alitalia ya obtuvo anteriormente una ayuda de reestructuración aprobada por la Comisión. BA añade que no es aplicable en este caso una excepción al principio de ayuda única del apartado 73 de las Directrices, porque Alitalia no debía hacer frente a circunstancias imprevisibles que no le fueran imputables. En este contexto, BA y Sterling Airlines precisan que la muy difícil coyuntura en la que se encuentra actualmente el sector del transporte aéreo, debido particularmente al aumento del precio del petróleo, afecta al conjunto del sector. Por tanto, deduce BA, Alitalia no puede invocar este argumento para que se aplique una excepción al principio de ayuda única establecido en las Directrices de 2004. La necesidad de financiación de la compañía se debe a su incapacidad para reestructurarse con el objetivo de reducir sus costes internos, a pesar de haber recibido anteriormente otras ayudas estatales.
(41)
Por otro lado, según BA, la medida no constituye una ayuda de tesorería en forma de garantías sobre créditos o de créditos, sino que más bien presenta las características de una aportación de capital que garantiza al Gobierno italiano el control efectivo de la compañía [apartado 25, letra a), de las Directrices].
(42)
En cuanto a la condición prevista en las Directrices de 2004 en relación con la existencia de razones sociales graves, BA subraya que la insolvencia de Alitalia no puede producir perturbaciones graves en detrimento de los pasajeros, dada la presencia de competidores tanto en las rutas nacionales como en los vuelos internacionales. Por otro lado, alega BA, los efectos negativos sobre la situación de sus competidores se derivan del mantenimiento de la compañía en el mercado pese a sus dificultades financieras, del aumento del número de sus líneas, sobre todo de Roma y Milán a Los Ángeles, así como de la bajada de sus tarifas. Estas opciones comerciales no son racionales, a la vista de su situación financiera, y demuestran su voluntad de aumentar su cuota de mercado frente a competidores que no reciben ayudas estatales [apartado 25, letra b), de las Directrices de 2004].
(43)
Por otro lado, asegura BA, la medida en favor de Alitalia no ha sido adoptada para un período limitado de seis meses, tal como exigen las Directrices de 2004 [apartado 25, letra c)].
(44)
Por último, BA esgrime que esta política comercial se caracteriza por el compromiso relativo a gastos no esenciales, por lo cual no puede garantizarse que la ayuda en cuestión se limite al importe necesario para que la empresa pueda mantenerse en activo durante el período en el que se autoriza la ayuda, importe que, por otro lado, debe estar en consonancia con las necesidades de tesorería derivadas de las pérdidas de la empresa [apartado 25, letra d), de las Directrices de 2004].
(45)
Ryanair reprocha a la Comisión no haber pedido la suspensión inmediata de la medida y pide que se exija a Alitalia el reembolso inmediato de los 300 millones EUR concedidos por Italia. Asimismo, subraya que, en contra de lo que pretenden las autoridades italianas, no cabe invocar ningún motivo de orden público y de continuidad territorial para justificar la adopción de la medida en favor de Alitalia. En este contexto, Ryanair remite a la reducción de las cuotas de mercado de Alitalia en algunas rutas.
(46)
Por el contrario, la ECTAA (Asociación de agentes de viajes y operadores turísticos de la Comunidad Europea) y GEBTA (Consorcio europeo de agencias de viajes especializadas en viajes corporativos) consideran que, como la medida tiene por objetivo evitar la quiebra de Alitalia, protege a los consumidores en ausencia de una normativa que proteja a los pasajeros en caso de quiebra de la compañía. La ECTAA y GEBTA añaden que la concesión del préstamo en cuestión era la única solución razonable para evitar la quiebra de Alitalia y ayudar a la compañía en su proceso de privatización. Habida cuenta de las perspectivas de reactivación de la compañía de que se hizo eco la prensa, la concesión de este préstamo, a juicio de estas dos organizaciones, está justificada desde el punto de vista económico para emprender una reestructuración completa de Alitalia con la perspectiva de hacerla rentable en el futuro.
6. RECAPITULACIÓN DE LAS DECISIONES DE LA COMISIÓN RELATIVAS A ALITALIA
(47)
En el presente contexto, y a los efectos del análisis de la medida, conviene recordar las decisiones adoptadas anteriormente por la Comisión en relación con Alitalia:
-
Decisión de la Comisión, de 15 de julio de 1997, relativa a la recapitalización de la compañía Alitalia (11). En esta Decisión la Comisión consideró que la recapitalización de Alitalia en forma de dotación de capital por valor de 2,75 billones de liras italianas constituía una ayuda estatal compatible con el mercado común en aplicación del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, a condición de que se respetaran ciertos compromisos,
-
Decisión de la Comisión, de 18 de julio de 2001, relativa a la recapitalización de la compañía Alitalia (12). Tras la anulación de la Decisión de 15 de julio de 1997 por parte del Tribunal de Primera Instancia (13), la Comisión adoptó una nueva Decisión sobre la misma recapitalización. En esta Decisión, llegó a la misma conclusión que en la de 15 de julio de 1997: la recapitalización de Alitalia constituía una ayuda estatal compatible con el mercado común (14),
-
Decisión de la Comisión, de 19 de junio de 2002, C 54/96 y N 318/02-Tercer tramo de la ayuda a la reestructuración en favor de la compañía Alitalia, aprobada por la Comisión el 18 de julio de 2001, y nueva recapitalización por valor de 1 400 millones EUR (15). En esta Decisión, la Comisión aprobó el tercer tramo mencionado (129 millones EUR) y consideró que la nueva recapitalización no era constitutiva de ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado,
-
Decisión de la Comisión, de 20 de julio de 2004, N 279/04-Medidas urgentes para la reestructuración y reactivación de Alitalia (ayuda de salvamento) (16). En esta Decisión, la Comisión autorizó una ayuda de salvamento en forma de garantía estatal sobre un préstamo puente de 400 millones EUR (17),
-
Decisión 2006/176/CE de la Comisión, de 7 de junio de 2005, C 2/2005, relativa al plan de reestructuración industrial de Alitalia (18). En esta Decisión, la Comisión concluyó que las medidas en cuestión no eran constitutivas de ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado.
7. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA CON ARREGLO AL ARTÍCULO 87, APARTADO 1, DEL TRATADO
(48)
En el marco del procedimiento de investigación formal incoado sobre la base del artículo 88, apartado 2, del Tratado, y habida cuenta de los argumentos formulados en este contexto por las autoridades italianas y los interesados, la Comisión estima que la medida, a saber, el préstamo concedido a Alitalia cuyo importe, 300 millones EUR, puede consignarse en los fondos propios de la compañía, constituye una ayuda estatal incompatible con el mercado común en virtud de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado e ilegal en virtud de lo dispuesto en el artículo 88, apartado 3, del Tratado.
7.1. Existencia de ayuda estatal
(49)
Según el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, son «incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(50)
Para que una medida adoptada por un Estado miembro pueda calificarse de ayuda estatal tienen que cumplirse las siguientes condiciones acumulativas: 1) la medida debe otorgar una ventaja por medio de recursos estatales; 2) esta ventaja tiene que ser selectiva, y 3) la medida debe falsear o amenazar falsear la competencia y alterar los intercambios comerciales entre Estados miembros (19).
(51)
Conviene exponer las razones que permiten a la Comisión considerar, en esta fase, que la medida satisface estas condiciones acumulativas.
7.1.1. Existencia de una ventaja otorgada mediante recursos públicos
(52)
Por un lado, conviene señalar que la medida considerada es un préstamo cuyo importe puede consignarse en los fondos propios de Alitalia (20), que ha sido concedido directamente a esta compañía por el Estado italiano y, por tanto, implica la transferencia de recursos estatales. Por otro lado, la medida es imputable al Estado italiano, ya que la decisión de conceder el citado préstamo fue adoptada por el Consejo de Ministros italiano el 22 de abril de 2008 y se completó mediante el Decreto Ley no 93, de 27 de mayo de 2008.
(53)
Por otra parte, en cuanto a la existencia de una ventaja económica, procede apreciar si, en circunstancias similares, un inversor privado habría procedido a una aportación de capital como la que nos ocupa en este caso. En este sentido, el Tribunal ha precisado que, si bien el comportamiento del inversor privado, con quien debe compararse la intervención del inversor público que persigue objetivos de política económica, no debe necesariamente ser el del inversor habitual que invierte su capital para obtener una rentabilidad a más o menos corto plazo, debe, como mínimo, corresponder a lo que harían una sociedad de cartera privada o un grupo privado de empresas que siguen una política estructural, global o sectorial, y se guían por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (21).
(54)
Asimismo, el Tribunal considera razonable pensar que un socio privado aportaría el capital necesario para asegurar la supervivencia de una empresa con dificultades temporales pero que, en su caso, tras una reestructuración, estaría en condiciones de restablecer su rentabilidad. No obstante, cuando la aportación de capital de un inversor público hace abstracción de toda perspectiva de rentabilidad, incluso a largo plazo, tal aportación ha de considerarse ayuda estatal con arreglo al artículo 87 del Tratado (22).
(55)
Conviene también recordar que, según jurisprudencia reiterada, deben evaluarse tanto la presencia de la ayuda como su importancia, teniendo en cuenta la situación existente en el momento de su concesión (23).
(56)
En el presente caso, a efectos de la aplicación del criterio del inversor privado y de los principios citados, procede tomar en consideración la situación financiera de Alitalia y las características de la intervención estatal en cuestión.
7.1.1.1. Situación financiera de Alitalia
(57)
En lo que respecta a la situación financiera de Alitalia, la Comisión constata que estaba seriamente comprometida cuando se concedió el préstamo y se adoptó el Decreto Ley no 93. En efecto, Alitalia registró unas pérdidas consolidadas de 626 millones EUR en el ejercicio 2006 y de 495 millones EUR en el ejercicio 2007 (24).
(58)
Además, según los datos financieros publicados por la empresa, Alitalia registró unas pérdidas antes de impuestos de 214,8 millones EUR en el primer trimestre de 2008, lo que representa una caída del 41 % con respecto al mismo período en 2007. Por otro lado, el endeudamiento de Alitalia alcanzaba los 1 360 millones EUR a 30 de abril de 2008, lo que representa un aumento del 13 % con respecto a diciembre de 2007. Paralelamente, la tesorería de la empresa, incluidos los créditos financieros a corto plazo, había caído a 174 millones EUR a 30 de abril de 2008, es decir, un 53 % con respecto a finales de diciembre de 2007 (25).
(59)
Esta circunstancia, además, se deduce con toda claridad del Decreto Ley no 80, en el que se señalaba que la concesión del préstamo debía permitir a la compañía restablecerse y hacer frente a sus necesidades inmediatas de liquidez (véanse los considerandos 57 y 58 supra).
(60)
Por otro lado, las autoridades italianas, en su respuesta a la Comisión de 30 de mayo de 2008, adujeron que la adopción del Decreto Ley no 93 estaba motivada por el agravamiento de la situación financiera de la compañía y tenía por finalidad permitirle preservar su valor y asegurar la continuidad de su actividad. En este contexto, indicaban que con las medidas adoptadas se pretendía evitar que las pérdidas redujeran el capital social y las reservas por debajo del límite legal y que, como consecuencia de ello, se iniciara un procedimiento concursal («procedura concorsuale») y la compañía fuera liquidada.
(61)
El 3 de junio de 2008, las autoridades italianas adoptaron el Decreto Ley no 97 (26), que también hacía referencia a la situación financiera de Alitalia expuesta y que viene a avalar este análisis.
(62)
El conjunto de estos elementos permite considerar que la situación financiera de Alitalia estaba seriamente comprometida, tanto cuando se concedió el préstamo de 300 millones EUR mediante el Decreto Ley no 80 como cuando se adoptó el Decreto Ley no 93, tal como admitían las propias autoridades italianas en su carta a la Comisión de 30 de mayo de 2008. La Comisión considera oportuno señalar que las autoridades italianas no pusieron en entredicho esta apreciación en sus comentarios a la incoación del procedimiento de investigación formal (27).
(63)
En este contexto, a juicio de la Comisión, es preciso recordar que la situación financiera de Alitalia se viene degradando desde 1997 y está en grave deterioro desde 2001, tal como demuestra la descripción que de su situación se expone en las decisiones de la Comisión de 18 de julio de 2001, 20 de julio de 2004 y 7 de junio de 2005 (véase el considerando 47 supra). Las medidas de apoyo estatal de que se ha beneficiado la compañía desde 1997 muestran en una medida suficiente que las dificultades registradas por la compañía desde hace casi diez años han sido contrarrestadas reiteradamente mediante la intervención del accionista público.
7.1.1.2. Características de la intervención estatal
(64)
En lo que respecta a las condiciones de concesión de la ayuda, la Comisión, para empezar, constata que, según el Decreto Ley no 80, el tipo de interés aplicable es el indicado en la Comunicación de la Comisión relativa a los tipos de interés de recuperación de las ayudas estatales y los tipos de referencia/de actualización para 25 Estados miembros aplicables a partir del 1 de enero de 2008, vigente desde el 1 de julio de 2008, el tipo indicado con arreglo a la Comunicación de la Comisión relativa a la revisión del método de fijación de los tipos de referencia y de actualización (28). Este tipo fue incrementado en un 1 % por el Decreto Ley no 93 (29).
(65)
Ahora bien, conviene resaltar que los tipos que figuran en la Comunicación de la Comisión relativa a los tipos de interés de recuperación de las ayudas estatales y los tipos de referencia/de actualización para 25 Estados miembros aplicables a partir del 1 de julio de 2008 (30), reflejan supuestamente el nivel medio de los tipos de interés vigentes en los distintos Estados miembros para los préstamos a medio y largo plazo (cinco a diez años) provistos de garantías normales. Ahora bien, en opinión de la Comisión, estos tipos, incluso con un incremento del 1 %, no pueden considerarse adecuados en el caso de una empresa cuya situación financiera está seriamente comprometida. Además, esta Comunicación se basa en la Comunicación de la Comisión relativa al método de fijación de los tipos de referencia y de actualización de 1997 (31), en la que se señala que «el tipo de referencia fijado de este modo es un tipo de base que puede ser incrementado en situaciones de especial riesgo (por ejemplo, cuando se trata de una empresa en crisis o cuando no se dispone de los avales que normalmente exigen los bancos, etc.). En tales casos, la prima podrá alcanzar los 400 puntos básicos o más si ningún banco privado hubiere aceptado el préstamo de que se trate». Sin embargo, la Comisión sostiene que incluso el incremento de 100 puntos básicos sobre el tipo de referencia, tal como establece el Decreto Ley no 93, no tiene en cuenta de manera adecuada la situación especialmente comprometida en que se encontraba Alitalia cuando se adoptó la medida.
(66)
En relación con la Comunicación de la Comisión relativa a la revisión del método de fijación de los tipos de referencia y de actualización (32), basta con constatar que, en la medida en que sea aplicable -ya que el préstamo se concedió antes de la entrada en vigor de la Comunicación y la fecha de referencia para la calificación de una medida como ayuda es la de su ejecución-, las autoridades italianas no han respondido a las dudas formuladas por la Comisión en su decisión de 11 de junio de 2008. De ello se deduce que esas dudas no han quedado despejadas.
(67)
Por consiguiente, sobre la base de las consideraciones expuestas, la Comisión estima que un inversor privado en una situación comparable a la del Estado italiano en el presente caso, suponiendo siquiera que accediera a adoptar la medida en favor de Alitalia, no habría aceptado que el tipo de interés, incluso incrementado en 100 puntos básicos, fuera el aplicable a una empresa en una situación financiera normal.
(68)
En su carta de 12 de julio de 2008, las autoridades italianas no rebatieron esta apreciación sobre los tipos de interés aplicables a la medida. En efecto, en sus observaciones, las autoridades italianas se limitaron a afirmar, sin argumentar su posición, que el tipo se fijó en un nivel que permitiera garantizar una remuneración económica directa y adecuada del capital.
(69)
A continuación, cabe señalar que la decisión del Gobierno italiano de conceder el préstamo en cuestión se adoptó el 22 de abril de 2008 tras la retirada, ese mismo día, de la oferta de compra de Alitalia por el grupo Air France-KLM (33), y que la adopción del Decreto Ley no 93 estuvo motivada por el agravamiento de la situación financiera de la compañía. Cualesquiera que fueran las razones de la retirada de la oferta de Air France-KLM, ligadas en particular a la situación financiera de Alitalia (34), de lo que no cabe duda es de que la decisión de conceder el préstamo se tomó inmediatamente después de esta retirada.
(70)
En este sentido, es imposible aceptar la alegación no motivada de las autoridades italianas según la cual el hecho de que esta operación no prosperara no se contradice con un proyecto de privatización, a falta de elementos que demuestren la existencia real de tal proyecto en la fecha de ejecución de la medida. En efecto, los intentos de privatización de la compañía que señalan las autoridades italianas en su carta de 30 de mayo de 2008 y que se refieren al período comprendido entre finales de 2006 y finales de 2007 no demuestran que existiera una perspectiva real alternativa de compra cuando se adoptó la medida controvertida.
(71)
En cuanto a la carta del Sr. B. Ermolli a Alitalia, a la que aluden las autoridades italianas en su carta de 30 de mayo de 2008 y que, a su juicio, demuestra el interés de empresarios e inversores italianos por elaborar un proyecto de reactivación de la compañía, es imposible considerarla una perspectiva de esta naturaleza (35).
(72)
En relación con la evolución de los hechos a partir del 30 de mayo de 2008, que recogen las autoridades italianas en sus escritos y, más en concreto, el contrato suscrito los días 9 y 10 de junio de 2008 entre Alitalia e Intesa Sanpaolo, basta con señalar que, a efectos de la evaluación de la medida, deben tenerse en cuenta las circunstancias vigentes en la fecha de su adopción. En cualquier caso, a juicio de la Comisión, el hecho de que en junio de 2008 Alitalia confiara a Intesa Sanpaolo la tarea de promover y buscar una solución para la privatización de la compañía no puede considerarse una perspectiva segura e inmediata de compra de la compañía, ya que en aquella fecha no había ninguna certidumbre en torno a las posibilidades de éxito de la misión confiada a Intesa Sanpaolo.
(73)
En este contexto, además, no ha de olvidarse que, cuando el Estado italiano adoptó la medida, ningún accionista privado de Alitalia intervino en su apoyo, en paralelo al Estado, para permitir a la compañía hacer frente a sus necesidades inmediatas de liquidez.
(74)
El hecho de que la retirada de la oferta de compra y la concesión del préstamo por parte del Gobierno italiano fueran casi simultáneas y la ausencia de otra perspectiva de compra en la fecha de concesión y de intervención financiera de los accionistas privados de Alitalia concomitante a la del Estado italiano avalan la conclusión de que un accionista con una participación comparable no habría accedido a conceder ese préstamo ante la gravedad de su situación.
(75)
Por otro lado, la Comisión considera que, vista la gravedad de la situación financiera de Alitalia, tal inversor privado no habría accedido a concederle ningún préstamo ni, por ende, uno cuyo importe iba a consignarse en los fondos propios y que, en consecuencia, en el supuesto de liquidación de la compañía, no sería reembolsado hasta que lo fueran todos los demás acreedores, solidaria y proporcionalmente al capital social (véase el artículo 4, apartado 4, del Decreto Ley no 93). El hecho de que el préstamo concedido inicialmente se destinara a completar el capital de Alitalia apuntala aún más el análisis de la Comisión sobre la calificación de la medida analizada como ayuda estatal.
(76)
A la luz del conjunto de consideraciones expuestas, la Comisión considera, pues, que el Estado italiano, al adoptar la medida en favor de Alitalia por un importe de 300 millones EUR, no actuó como lo habría hecho un accionista prudente que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad de los capitales invertidos a más largo plazo que un inversor común (36).
(77)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la medida analizada, con independencia del uso de los fondos correspondientes, confiere a Alitalia una ventaja económica mediante recursos estatales que no habría obtenido en condiciones normales de mercado (37).
7.1.2. Carácter selectivo de la medida
(78)
La concesión de este préstamo confiere a la compañía Alitalia una ventaja económica de la que es beneficiaria exclusiva. Así pues, la medida presenta carácter selectivo.
7.1.3. Repercusiones sobre los intercambios entre Estados miembros y falseamiento de la competencia
(79)
La Comisión considera que la medida afecta a los intercambios entre Estados miembros, ya que beneficia a una empresa cuya actividad de transporte, por naturaleza, incide de manera directa en los intercambios y se extiende a numerosos Estados miembros. Además, falsea o amenaza falsear la competencia en el mercado común al otorgarse a una única empresa que compite con las demás compañías aéreas comunitarias en su red europea, especialmente desde la entrada en vigor de la tercera fase de liberalización del transporte aéreo el 1 de enero de 1993 (38).
(80)
Habida cuenta de las consideraciones expuestas, la Comisión, basándose en la información de que dispone en la actualidad, concluye que la medida adoptada por el Estado italiano en favor de Alitalia por un importe de 300 millones EUR constituye una ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado.
7.2. Calificación de la medida como ayuda ilegal
(81)
Con arreglo al artículo 88, apartado 3, del Tratado, los Estados miembros están obligados a informar de todo proyecto dirigido a conceder o modificar una ayuda. El Estado miembro interesado no puede ejecutar la medida proyectada antes de que este procedimiento haya concluido mediante decisión definitiva.
(82)
La decisión del Gobierno italiano de conceder el préstamo de 300 millones EUR se adoptó el 22 de abril de 2008 mediante el Decreto Ley no 80. Así pues, los fondos se pusieron a disposición de Alitalia en esa fecha, tal como de hecho confirmaron las autoridades italianas en su reunión con la Comisión del 23 de abril de 2008. El Decreto Ley no 93, que establece la facultad de consignar el importe del préstamo en los fondos propios de la compañía, se adoptó el 27 de mayo de 2008.
(83)
Ahora bien, la Comisión constata que Italia no le notificó la medida ni en la fecha de adopción del Decreto Ley no 80 ni en la de adopción del Decreto Ley no 93. Por tanto, considera que Italia ha adoptado una medida ilegal al conceder la ayuda en infracción del artículo 88, apartado 3, del Tratado.
7.3. Compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común
(84)
A juicio de la Comisión, la medida analizada constituye una ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado, por lo que procede examinar su compatibilidad a la luz de las excepciones establecidas en los apartados 2 y 3 de este artículo. Conviene recordar, a este respecto, que el beneficiario de la medida opera en el sector del transporte aéreo.
(85)
La Comisión constata que las excepciones previstas en el artículo 87, apartado 2, del Tratado para las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional y las concedidas con objeto de favorecer la economía en determinadas regiones de la República Federal de Alemania, carecen totalmente de pertinencia en este caso.
(86)
En cuanto a la excepción prevista en el artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado, basta con constatar que la medida de ayuda no constituye un proyecto importante de interés europeo común ni tiene por objeto remediar una perturbación grave de la economía italiana. Tampoco está destinada a promover la cultura y la conservación del patrimonio con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra d), del Tratado.
(87)
En opinión de la Comisión, no cabe considerar la ayuda compatible con el mercado común en virtud de la excepción del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, que autoriza las ayudas que favorecen el desarrollo de determinadas actividades, siempre que no alteren los intercambios en una medida contraria al interés común. En efecto, ninguna de las excepciones previstas a este respecto en las Directrices de la Comisión sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE y del artículo 61 del Acuerdo EEE a las ayudas estatales en el sector de la aviación (39), completadas en la Comunicación de la Comisión «Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales» (40), parece aplicable en el presente caso.
(88)
Por otra parte, si bien la Comisión ha autorizado con carácter excepcional algunas ayudas de funcionamiento en el sector del transporte aéreo sobre la base de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional de 1998, modificadas en 2000 (41), a compañías aéreas que operan a partir del territorio de regiones ultraperiféricas y a fin de compensar sobrecostes derivados de las desventajas permanentes de estas regiones, enumeradas en el artículo 299, apartado 2, del Tratado, esta excepción carece de pertinencia en el presente contexto.
(89)
La Comisión desea señalar que, en sus escritos, las autoridades italianas no han invocado la aplicabilidad de las excepciones citadas en el presente caso.
(90)
En cuanto al argumento de las autoridades italianas según el cual debe garantizarse, por razones de orden público y de continuidad territorial, el servicio público prestado por Alitalia, la Comisión constata que de esta afirmación por sí sola, sin más detalles, no puede derivarse que la medida de ayuda en cuestión sea compatible con el mercado común.
(91)
Por último, la Comisión estima que la medida de ayuda no puede declararse compatible con el mercado común en aplicación de las Directrices de 2004. Si bien Alitalia puede calificarse de empresa en crisis según estas Directrices, no cumple las demás condiciones acumulativas que permitirían concluir que el préstamo en cuestión constituye una ayuda de salvamento.
(92)
En efecto, la Comisión constata, en primer lugar, que las autoridades italianas no han demostrado que la medida no tenga repercusiones inaceptables en otros Estados miembros (42). En efecto, en relación con esta cuestión, las autoridades italianas se limitan a aducir que el proceso de privatización y la adopción en este contexto de la medida es un proceso de carácter general y que la medida no sitúa a Alitalia en condiciones de aplicar estrategias competitivas. Las autoridades italianas en absoluto han detallado las razones sociales graves que pueden justificar la adopción de la medida.
(93)
En segundo lugar, las autoridades italianas no se han comprometido a transmitir en un plazo máximo de seis meses a partir de la ejecución de la medida, bien un plan de reestructuración, bien un plan de liquidación, o bien la prueba del reembolso íntegro del citado préstamo (43). En su documentación, las autoridades italianas aluden a la existencia de un plan de reestructuración y de un calendario para el reembolso de la medida. Ahora bien, por un lado, su alegación según la cual la elaboración del plan de reestructuración se inscribe en el marco del proceso de privatización de Alitalia iniciado en 2006 no permite considerar que la Comisión cuente con un compromiso formal de transmisión de un plan efectivo de reestructuración de la compañía en el plazo de seis meses a partir de la ejecución de la medida.
(94)
Por otro lado, el presunto calendario de reembolso del préstamo indicado en el Decreto Ley no 93 tampoco permite a la Comisión considerar que se cumpla la condición del apartado 25, letra c), de las Directrices de 2004. En efecto, el hecho de que el préstamo en cuestión debiera reembolsarse a la mayor brevedad entre el trigésimo día siguiente a la cesión del capital social de Alitalia y el 31 de diciembre de 2008 no permite deducir que las autoridades italianas se hayan comprometido a transmitir la prueba del reembolso íntegro en el plazo de seis meses a partir de la ejecución de la medida mediante el Decreto Ley no 80, es decir, como muy tarde el 23 de octubre de 2008.
(95)
En cualquier caso, las autoridades italianas hacen abstracción de que, según el artículo 4, apartado 4, del Decreto Ley no 93, en el supuesto de liquidación de la compañía, el importe en cuestión no se reembolsaría hasta que lo fueran todos los demás acreedores, solidaria y proporcionalmente al capital social, lo que comprometería en este supuesto incluso toda perspectiva de reembolso. Además, la mención en este decreto de una hipótesis de liquidación de la compañía no puede calificarse de compromiso de Italia de presentar un plan de liquidación en un plazo máximo de seis meses a partir de la ejecución de la medida.
(96)
En tercer lugar, las autoridades italianas no han demostrado que el importe de la ayuda en cuestión esté justificado para mantener la empresa en activo [apartado 25, letra d), de las Directrices de 2004]. En efecto, las autoridades italianas se han limitado a señalar, en su documentación, que el importe total de la intervención en favor de Alitalia es el estrictamente necesario y guarda proporción con el objetivo de preservar la continuidad y el patrimonio de la compañía. Sin embargo, en contra de lo que sostienen las autoridades italianas, la descripción de la situación financiera de la compañía en su carta a la Comisión de 30 de mayo de 2008 no permite extraer tal conclusión.
(97)
En cuarto lugar, sea como fuere, no puede afirmarse que Alitalia haya respetado la condición ligada al principio de ayuda única (44), con independencia de que se trate de una ayuda de salvamento o de reestructuración. En efecto, conviene recordar que, según las Directrices de 2004, si una empresa ha recibido anteriormente una ayuda de salvamento o de reestructuración y no han transcurrido diez años desde la concesión de la ayuda de salvamento o desde la conclusión del período de reestructuración o de la aplicación del plan, la Comisión no autorizará otra ayuda de salvamento o de reestructuración.
(98)
Sin embargo, Alitalia obtuvo una ayuda de reestructuración que fue autorizada por la Comisión mediante Decisión de 18 de julio de 2001 (45), y una ayuda de salvamento en forma de garantía estatal sobre un préstamo puente de 400 millones EUR que fue autorizada por la Comisión mediante Decisión de 20 de julio de 2004 (46). Al no haber transcurrido un plazo de diez años desde la concesión de esta última ayuda, Alitalia no puede recibir la ayuda considerada en el presente caso.
(99)
Si bien es cierto que las Directrices de 2004 prevén una serie de excepciones a la aplicación de esta norma de ayuda única, la Comisión constata, por un lado, que en el presente caso no se cumplen las condiciones del apartado 73, letras a) o b). De hecho, las autoridades italianas no han invocado la aplicabilidad de estas excepciones en el presente caso.
(100)
Por otro lado, la Comisión tampoco considera aplicable la excepción prevista en el apartado 73, letra c), de las Directrices de 2004, ligada a la presencia de circunstancias excepcionales, imprevisibles e independientes de la voluntad de la empresa destinataria.
(101)
En efecto, cabe recordar que las dificultades financieras de Alitalia, en las que se justifica la aplicación de la medida, presentan un carácter recurrente desde hace varios años, lo que no permite calificarlas de circunstancias excepcionales, imprevisibles e independientes de la voluntad de la compañía.
(102)
En este contexto, procede remitir a la descripción de la situación financiera de Alitalia que figura en las decisiones de la Comisión de 18 de julio de 2001, de 20 de julio de 2004 y de 7 de junio de 2005 (antes citadas), en las que se expone la difícil situación padecida por la compañía desde 1997, aún más preocupante desde 2001 (47). De hecho, la situación financiera de Alitalia en la fecha de ejecución de la medida, muy comprometida, demuestra el fracaso del plan de reestructuración notificado a la Comisión en 2004 y que fue objeto de su Decisión de 7 de junio de 2005 (48).
(103)
Además, las medidas de apoyo adoptadas en su favor por las autoridades italianas estos últimos años atestiguan también la recurrencia de esta difícil situación financiera (véase la sección 7 supra) (49).
(104)
En este contexto, las serias dificultades coyunturales por las que atraviesa actualmente el sector del transporte aéreo, ligadas en particular a una aceleración del aumento del precio del petróleo durante el primer semestre de 2008, no explican la situación financiera especialmente complicada en la que se encuentra Alitalia desde hace muchos años. A este respecto, recuérdese que, según el mencionado Decreto Ley no 80 de 23 de abril de 2008, la concesión del préstamo en cuestión estuvo motivada por la situación financiera de la compañía y sus necesidades inmediatas de liquidez, y la adopción del Decreto Ley no 93 estuvo motivada por el agravamiento de la situación financiera de la compañía y tenía por objetivo preservar su valor y asegurar así la continuidad de su actividad (50).
(105)
Así pues, si bien no cabe duda de que la coyuntura económica actual contribuye a acentuar las dificultades de Alitalia, no es menos cierto que esas dificultades económicas existían previamente y que, además, esta coyuntura afecta a todas las compañías aéreas.
(106)
De ello se deduce que, en las circunstancias del presente caso, no cabe aplicar una excepción al principio de ayuda única establecido en las Directrices de 2004.
(107)
La invocación por Italia de la Decisión Bull no permite rebatir este análisis.
(108)
En aquella Decisión, la Comisión sostuvo que, en las circunstancias específicas de aquel caso, el criterio de la ayuda única («one time, last time») no obstaba para la autorización de la ayuda notificada por Francia aun cuando no hubiera transcurrido el plazo de diez años necesario para conceder otra ayuda de reestructuración. En aquella Decisión, la Comisión sostuvo que se había respetado la filosofía de este principio, a saber, impedir todo apoyo abusivo, pues Francia no había mantenido artificialmente la empresa en activo aun cuando sus dificultades presentaban un carácter recurrente.
(109)
No obstante, es preciso señalar que las Directrices aplicables a la sociedad Bull eran las de 1999 y no, como ahora, las de 2004 (51). Ahora bien, a diferencia de las Directrices de 1999, las de 2004 establecen que, a efectos de la aplicación del principio de ayuda única a una ayuda de salvamento o de reestructuración, no solo deben tenerse en cuenta las ayudas de reestructuración otorgadas previamente a la empresa de la que se trate, sino también las de salvamento. Asimismo, la Comisión señala que de las Directrices de 2004 se deduce que, para evitar que se ayude injustificadamente a empresas que solo pueden sobrevivir gracias a la intervención repetida de las autoridades públicas, no deben otorgarse más de una vez ayudas de salvamento y de reestructuración (véase el apartado 72).
(110)
Por otro lado, a diferencia de las circunstancias concretas del asunto Bull (52), las dificultades de Alitalia que motivaron la medida no están ligadas a la coyuntura desfavorable que experimenta actualmente el sector del transporte aéreo, tal como se ha explicado antes. Estas dificultades son de la misma naturaleza que las registradas en el pasado por la compañía, tal como demuestra la descripción de su situación financiera desde 1997 (véanse los considerandos 57 y 58 supra), y presentan, en contraste con los hechos en el asunto Bull (53), un carácter recurrente.
(111)
Por último, a diferencia de los hechos constatados por la Comisión en la Decisión Bull (54), Alitalia ha obtenido al mismo tiempo una ayuda de reestructuración y una ayuda de salvamento en forma de garantía estatal, y el plazo que debe transcurrir desde entonces está lejos de expirar.
(112)
Así pues, aun suponiendo que se cumplan todas las demás condiciones acumulativas de las Directrices de 2004 que permiten considerar que el préstamo en cuestión es una ayuda de salvamento, lo que no ocurre, no se cumple la relativa al principio de ayuda única, sin que pueda aplicarse ninguna de las excepciones del apartado 73 de dichas Directrices.
(113)
En consecuencia, habida cuenta de las consideraciones expuestas, la medida no es compatible con el mercado común.
7.4. Recuperación
(114)
La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado (ahora artículo 88) (55), toda ayuda ilegal e incompatible con el mercado común puede ser objeto de una orden de recuperación de su beneficiario.
(115)
Como la medida en favor de Alitalia ha sido adoptada ilegalmente y es incompatible con el mercado común, debe ser recuperada de esta compañía (56).
(116)
La Comisión recuerda que, habida cuenta de la grave situación financiera de Alitalia y de las condiciones de aplicación de la medida, un inversor privado no habría accedido a concederle un préstamo ni, por ende, uno cuyo importe pudiera consignarse en sus fondos propios. Así pues, dada la naturaleza de la medida y las circunstancias de su adopción, la Comisión concluye que debe recuperarse la totalidad del préstamo.
(117)
A los efectos de la recuperación, deben tenerse también en cuenta los intereses devengados desde la fecha en que la ayuda ilegal se puso a disposición de la compañía, a saber, desde el 22 de abril de 2008, hasta la fecha de su recuperación efectiva (57).
7.5. Conclusión
(118)
La Comisión constata que Italia ha ejecutado ilegalmente la medida de ayuda consistente en la concesión a Alitalia de un préstamo de 300 millones EUR, importe que puede consignarse en los fondos propios de la compañía, en infracción del artículo 88, apartado 3, del Tratado.
(119)
En consecuencia, Italia debe adoptar todas las medidas necesarias para recuperar esta ayuda estatal incompatible con el mercado común. Debe procederse a su recuperación de su beneficiario, a saber, de Alitalia.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El préstamo de 300 millones EUR concedido a Alitalia y que puede consignarse en los fondos propios de la compañía, ejecutado por Italia infringiendo el artículo 88, apartado 3, del Tratado, es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. Italia procederá a recuperar del beneficiario la ayuda mencionada en el artículo 1.
2. Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta la de su recuperación.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 (58) y el Reglamento (CE) no 271/2008 de la Comisión que modifica el Reglamento (CE) no 794/2004 (59).
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. Italia garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 4
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia presentará la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.
2. Italia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 12 de noviembre de 2008.