DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 2 de mayo de 1990 relativa a la ayuda concedida por el Gobierno griego a una empresa de cementos (Halkis Cement Company) (El texto en lengua griega es el único auténtico) (91/144/CEE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Tras haber emplazado a los interesados, de conformidad con el mencionado artículo, para que presenten sus observaciones, y vistas dichas observaciones,
Considerando lo que sigue:
I
En el verano de 1988 apareció una noticia en la prensa griega, según la cual el Gobierno griego había decidido conceder una ayuda al fabricante de cemento Halkis. La ayuda consistía en una transformación de la deuda en capital con arreglo a la Decisión no 1270 del Gobernador del Banco de Grecia de fecha de 1 de abril de 1988, modificada por la Decisión no 1330 con fecha de 14 de julio de 1988.
Mediante carta de 5 de agosto de 1988, la Comisión informó al Gobierno griego que una capitalización de la deuda de Halkis a través de entidades públicas podía constituir igualmente una ayuda de Estado que, con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado, no puede hacerse efectiva sin la notificación previa a la Comisión o sin su aprobación.
El Gobierno griego contestó mediante carta de 17 de octubre de 1988 que todavía no se había llevado a cabo la transformación de la deuda de Halkis en capital. Poco tiempo después se iba a celebrar una reunión de accionistas en la que se esperaba decidir el aumento de capital de Halkis. El Gobierno griego no señaló si compartía la opinión de la Comisión de que una transformación de la deuda de Halkis debía notificarse conforme al apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
La Comisión recordó inmediatamente al Gobierno griego y a Halkis, mediante cartas fechadas el 28 de noviembre de 1988, la necesidad de notificar con tiempo las transformaciones de deudas en capital y el peligro de conceder una ayuda ilegalmente, ya que la ayuda podría ser objeto de una orden de recuperación.
Mediante carta fechada el 16 de diciembre de 1988, Halkis respondió que en la reunión de accionistas celebrada el 22 de noviembre de 1988 se había decidido aumentar el capital de la compañía en 42 300 millones de dracmas griegas; el derecho preferencial de los accionistas para participar en esta emisión expiraba el 24 de diciembre de 1988.
No se recibió ninguna respuesta ni notificación por parte del Gobierno griego.
La Comisión, basándose en la escasa información disponible en aquel momento, consideró que la transformación de la deuda de Halkis -o parte de ella- en capital era equivalente a una ayuda de Estado, dada la grave situación financiera de esta compañía. La Comisión señaló que el patrimonio neto de Halkis había descendido a menos 24 512 millones de dracmas griegas a finales de 1987, debido a las pérdidas continuas que se habían experimentado cada año desde 1982. La Comisión consideró también que el aumento de las deudas de Halkis con respecto a empresas públicas constituía de por sí una ayuda de Estado, ya que dichas empresas mostraban una actitud de una tolerancia tal respecto a Halkis que ya no podía considerarse conforme a un comportamiento normal de mercado.
Por consiguiente, el 3 de abril de 1989 la Comisión decidió iniciar el procedimiento que se establece en el apartado 2 del artículo 93 y, mediante carta fechada el 13 de abril de 1989, emplazar al Gobierno griego para que presentara sus observaciones.
II
Mediante carta de 2 de agosto de 1989 el Gobierno griego presentó sus observaciones conforme al procedimiento. En éstas afirmaba que, mediante Decisión no 2017 de 5 de abril de 1989, Halkis había quedado sometida a las disposiciones de la Ley 1386/83, que regula las liquidaciones; se esperaba que la liquidación de la compañía se llevara a cabo a finales de 1989.
Mediante carta fechada el 10 de octubre de 1989, la Comisión recordó al Gobierno griego que éste todavía no había efectuado las observaciones sobre el supuesto elemento de ayuda en las deudas pendientes de Halkis con respecto a los acreedores públicos. Al no haber recibido respuesta ni confirmación de que Halkis hubiera sido objeto de liquidación, tal como se había previsto en la carta fechada el 2 de agosto de 1989, la Comisión solicitó, mediante carta fechada el 12 de febrero de 1990, toda la información necesaria para poder terminar el procedimiento. Esta información debía tratar principalmente de la liquidación de Halkis tal como se había previsto en agosto de 1989, de sus deudas con respecto a las empresas públicas, de su producción y sus exportaciones a los demás Estados miembros. También se advirtió al Gobierno griego que cualquier cancelación de deuda por parte de acreedores públicos, para facilitar, por ejemplo, una adquisición por otras compañías, constituiría igualmente una ayuda estatal, para la cual es necesaria una aprobación previa de la Comisión.
De nuevo, el Gobierno griego no respondió.
Dentro de las consultas efectuadas a otras partes interesadas, cinco gobiernos de Estados miembros, cuatro federaciones sectoriales y siete fabricantes de cemento presentaron sus observaciones, todos ellos apoyando la medida emprendida por la Comisión. Estas observaciones fueron enviadas al Gobierno griego mediante carta fechada el 10 de octubre de 1989, en la que se le invitaba a efectuar sus comentarios, aunque no se recibió ninguno.
III
Cuando unos servicios o autoridades públicas muestran una condescendencia inusual hacia una compañía concreta y no cobran lo que se les adeuda, dicha acción -o ausencia de la misma- constituye igualmente una ayuda de Estado.
Con arreglo a la información facilitada por el Gobierno griego con motivo de otro procedimiento emprendido conforme al apartado 2 del artículo 93, relativo a la ayuda concedida a la Compañía General de Cementos Heracles, la Comisión señala que Halkis ha sufrido pérdidas durante varios años. Estas pérdidas han ido aumentando de año en año: 5 000 millones de dracmas griegas en 1985, 7 000 millones en 1986, 9 200 millones en 1987 y 11 200 millones en 1988. En una situación normal, teniendo en cuenta un volumen de negocios de 8 400 millones de dracmas griegas en 1985, estas fuertes pérdidas deberían ocasionar la quiebra de la compañía.
En realidad, Halkis pudo continuar sus operaciones porque sus acreedores no cobraban lo que se les adeudaba. Las deudas de Halkis a corto y largo plazo aumentaron de 23 500 millones de dracmas griegas en 1985 a 29 400 millones en 1986, a 39 000 millones en 1987 y a 47 800 millones a finales de 1988.
En su carta de 13 de abril de 1989, en la que se invitaba al Gobierno griego a presentar sus observaciones con arreglo al procedimiento, la Comisión señaló que disponía de una relación de las deudas de Halkis. Basándose en la información disponible en ese momento, la Comisión llegó a la conclusión de que los bancos públicos y las empresas energéticas mostraban una actitud poco rigurosa respecto a Halkis que no se atenía a un comportamiento normal de mercado; por consiguiente, el aumento de las deudas de Halkis con respecto a las empresas públicas constituía una ayuda estatal.
A pesar de las advertencias concretas realizadas el 10 de octubre de 1989 y el 12 de febrero de 1990, el Gobierno griego no facilitó ninguna información sobre las deudas de Halkis, ni ninguna declaración que rebatiera el razonamiento expuesto por la Comisión en su carta de 13 de abril de 1989.
A falta de declaración o información en contrario, la Comisión ha llegado a la conclusión de que la suposición expresada en su carta al Gobierno griego de 13 de abril de 1989 era correcta. Que las sociedades e instituciones públicas, tales como bancos y empresas energéticas, han actuado respecto a Halkis de una forma poco rigurosa y que no se atiene a un comportamiento normal de mercado; que el aumento de las deudas de Halkis con respecto a las empresas públicas constituía una ayuda estatal. A Halkis se le permite trabajar en unas condiciones más favorables que sus competidores a costa, en última instancia, del Gobierno griego.
Además, el plan de transformación de las deudas de Halkis en capital puede considerarse también como una ayuda estatal, dadas las dificultades financieras de la compañía anteriormente descritas.
El hecho de que se aplicara a Halkis, mediante la Decisión 2017 de 5 de abril de 1989, las disposiciones de la Ley 1386/83, relativa a liquidaciones, no altera esta estimación. Tanto más cuando dicha liquidación, que en agosto de 1989 el Gobierno griego esperaba realizar a finales de año, todavía está pendiente.
Debido a la falta de información, la Comisión no puede calcular o estimar el elemento de ayuda de las notables -y crecientes- deudas de Halkis. En estas condiciones, caracterizadas por una falta de colaboración del Gobierno griego, la Comisión se ve obligada a cerrar el presente procedimiento mediante la aprobación de una decisión basada en la información de que dispone [véase la Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1986 en el Asunto 234/84, Reino de Bélgica contra Comisión de las Comunidades Europeas (1)].
IV
Las ayudas en cuestión son incompatibles con el mercado común con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
El cemento es un bien comercializable, aunque su bajo precio en relación con su peso sólo le hace competitivo a poca distancia de su lugar de producción y cuando se transporta por tierra. Por consiguiente, prácticamente todo el comercio internacional del cemento se efectúa, bien entre países en un radio pequeño, o, en distancias más largas, por mar en buques de gran tamaño.
La producción de cemento en la Comunidad alcanzó 153 millones de toneladas en 1986, 155 millones de toneladas en 1987 y 165 millones de toneladas en 1988. La producción griega representó el 8,6 % de la producción comunitaria en 1986, el 8,4 % en 1987 y el 8,7 % en 1988.
Grecia exporta aproximadamente la mitad de su producción de cemento; se trata de una exportación tradicional a los principales países de Oriente Medio y el norte de África. Debido, entre otras cosas, al aumento de la producción local en sus mercados de exportación tradicionales, las compañías de cemento griegas han desviado una parte cada vez mayor de su producción hacia otros Estados miembros y los Estados Unidos de Ámerica.
En 1986, Grecia exportó 7,3 millones de toneladas a terceros países y sólo 5 524 toneladas a otros Estados miembros. En 1987 exportó 6 millones de toneladas a terceros países y 0,5 millones de toneladas a otros Estados miembros. En 1988, las cifras fueron de 4,5 millones de toneladas a terceros países y 1,8 millones a otros Estados miembros.
Halkis es el tercer mayor fabricante griego de cemento tras la Compañía General de Cementos Heracles y la compañía de Cementos Titán. La parte de ventas de Halkis en el mercado nacional fue del 8,8 % en 1985, 9,3 % en 1986, 8,4 % en 1987 y 9,0 % en 1988. Halkis participa en las exportaciones de cemento griego a otros Estados miembros en unos porcentajes que se reflejan en varios documentos elaborados por otras partes interesadas con arreglo al procedimiento. Como el Gobierno griego no aportó la información que la Comisión requería sobre las exportaciones de Halkis a otros Estados miembros, la Comisión no ha podido determinar la cuantía de estas exportaciones.
Cuando la ayuda financiera estatal fortalece la posición de algunas empresas con respecto a otras que compiten con ellas en la Comunidad, estas últimas se van afectadas.
Por consiguiente, las ayudas que el Gobierno griego ha concedido o pretende conceder a Halkis afectan al comercio entre los Estados miembros y distorsionan o pueden distorsionar la competencia con arreglo al apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE.
V
Al no comunicar a la Comisión su proyecto de ayudas, el Gobierno griego incumplió sus obligaciones con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
En caso de que una ayuda se haya concedido sin notificación previa, y si dicha ayuda resultara ser incompatible con el mercado común, la Comisión puede exigir a los Estados miembros que pidan a los beneficiarios su devolución.
Como el Gobierno griego no aportó ninguna información con arreglo al procedimiento sobre las ayudas o sobre su beneficiario, aparte de su decisión de someter a Halkis a liquidación según dispone la Ley 1386/83, la Comisión se ve obligada a comprobar, basándose en la escasa información que posee, si a estas ayudas se les pueden aplicar las excepciones previstas en el artículo 92.
VI
Las excepciones a la incompatibilidad general de las ayudas, expuestas en el apartado 2 del artículo 92 del Tratado, no se pueden aplicar en este caso debido a que el carácter de dichas ayudas no es el adecuado para perseguir los objetivos de dicho apartado.
El apartado 3 del artículo 92 del Tratado enumera las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común. La compatibilidad con el Tratado debe analizarse en el conjunto de la Comunidad y no en un único Estado miembro. Para garantizar el correcto funcionamiento de mercado común y hacer cumplir los principios establecidos en la letra f) del artículo 3 del Tratado, las excepciones al principio del apartado 1 del artículo 92, que se detallan en el apartado 3 del mismo artículo, deben interpretarse estrictamente a la hora de examinar un programa de ayudas o una ayuda individual.
En particular, las excepciones deberán aplicarse únicamente cuando la Comisión decida que, sin la ayuda, el libre juego de las fuerzas del mercado no induciría por sí solo a los destinatarios potenciales a actuar de una forma tal que contribuyera a la realización de los objetivos previstos.
Si se aplican las excepciones a casos que no contribuyen a la realización de los objetivos, o si la ayuda no es esencial para este fin, equivaldría a conceder indebidamente ventajas a las industrias o empresas de algunos Estados miembros, cuya situación financiera se vería reforzada, y podría afectar el comercio entre Estados miembros y distorsionar la competencia sin que ello estuviera justificado en modo alguno en el apartado 3 del artículo 92.
Teniendo en cuenta lo dicho hasta ahora, las ayudas de Halkis no están comprendidas en ninguna de las excepciones del apartado 3 del artículo 92.
Respecto a las excepciones de la letra a) del apartado 3 del artículo 92, hay que señalar que de lo que se trata es de desarrollar económicamente aquellas zonas donde el nivel de vida sea inferior al normal o donde haya un problema grave de desempleo; y aunque Grecia puede considerarse incluida en estas definiciones, el concepto de desarrollo regional al que se refiere esta excepción está basado esencialmente en la concesión de ayudas para nuevas inversiones o para la expansión o transformación de empresas mediante inversiones de carácter material que comportan unos determinados costes. Las ayudas consistentes en deudas no cobradas o en la transformación de estas deudas en capital, sin ir acompañadas de una reestructuración con vistas a restablecer la viabilidad de Halkis, no pueden incluirse en el ámbito de la excepción; ni tampco ha pretendio el Gobierno griego que sí lo fueran.
Con respecto a la excepción de la primera frase de la letra b) del apartado 3 del artículo 92, las ayudas a Halkis no fomentan un proyecto importante de interés común europeo, ni tampoco lo ha pretendido así el Gobierno griego.
En cuanto a la aplicación de la segunda parte de la letra b) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CEE, que permite las ayudas que pongan remedio a una grave perturbación de la economía de un Estado miembro, la Comisión, por Decisión 88/167/CEE (2), estableció que la economía de Grecia estaba experimentando una grave perturbación, dado el deterioro constante de la situación hasta octubre de 1985 y el programa de austeridad implantado por el Gobierno griego. La Comisión decidió que se podía considerar que la Ley 1386/83 y sus modalidades de aplicación formaban parte integrante de dicho programa. La Comisión comprobó que de las 45 empresas en las que se había verificado una intervención individual, 22 de ellas iban a ser objeto de liquidación. Respecto a las restantes 23, la Comisión decidió que el Gobierno griego debía garantizar que se tomaran todas las medidas de reestructuración necesarias para asegurar su viabilidad.
Respecto a Halkis, empresa que no fue incluida en el ámbito de la Ley 1386/83 hasta abril de 1989, la Comisión advierte que el Gobierno griego no ha liquidado dicha empresa ni comunicado a la Comisión ningún tipo de medidas de reestructuración. En consecuencia, no se han cumplido los requisitos necesarios para aplicar la Ley 1386/83 y, además, no se puede decir que las ayudas a Halkis estuvieran destinadas a remediar una grave perturbación de la economía griega, tal y como lo exige la letra b) del apartado 3 del artículo 92.
Respecto a las excepciones de la letra c) del apartado 3 del artículo 92, hay que señalar que unas ayudas operativas consistentes en deudas no cobradas por las empresas públicas o en una transformación de dichas deudas en capital, no son las adecuadas para facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas. Al contrario, al permitir que las empresas públicas no cobren a Halkis sus deudas, o que dichas deudas sigan creciendo, o al dejar que las empresas públicas renuncien a las deudas sin por ello reestructurar la compañía, el Gobierno griego deja que se mantenga el status quo de Halkis, retrasando unas adaptaciones necesarias - que le hubieran permitido competir en pie de igualdad con otras empresas de cementos de Grecia o de otros Estados miembros - o retrasando su liquidación o su quiebra.
Como se muestra en la parte IV, las exportaciones de Grecia a otros Estados miembros han aumentado fuertemente en los últimos años. A lo largo del procedimiento, los competidores de Halkis en Italia hicieron notar que dicha compañía había aumentado sus exportaciones de cemento a Italia, pasando de 4 000 toneladas en 1987 a 63 000 toneladas en 1988 y esperándose 200 000 toneladas en 1989. Dichas cifras no fueron rebatidas por el Gobierno griego, ni tampoco comentó las observaciones de otras partes interesadas, observaciones que, como se ha señalado antes, le habían sido enviadas en el escrito de 10 de octubre de 1989.
Por consiguiente, a juicio de la Comisión, este tipo de ayudas operativas perturban el funcionamiento normal del sector comunitario del cemento en un grado tal que es contrario al interés común. Las ayudas no cumplen las condiciones establecidas por la letra c) del apartado 3 del artículo 92, por lo que son incompatibles con el mercado común. Esta afirmación no se ve alterada por el hecho que, sin dichas ayudas, la compañía en cuestión habría cerrado o habría abandonado sus actividades; las autoridades griegas tienen la intención de liquidar la empresa Halkis.
VII
Como se señalaba en la parte VI, la Comisión puede exigir que los beneficiarios de ayudas no autorizadas previamente por ella devuelvan las mismas si se comprueba que no son compatibles con el mercado común. Por las razones expuestas en la parte III, la Comisión no ha podido cuantificar el porcentaje de ayuda que contienen las deudas de Halkis. Por tanto, al ejecutar las medidas ordenadas por la presente Decisión, el Gobierno de Grecia deberá determinar de acuerdo con las prácticas comerciales usuales el volumen de ayuda que deberá anularse.
Dicha cifra deberá ser igual a la diferencia entre las cantidades que Halkis adeuda actualmente a empresas y entidades públicas y el volumen de deudas que dichas empresas y entidades públicas considerarían normalmente aceptables en una compañía del tamaño y grado de solvencia de Halkis. Las medidas que se adopten, así como los cálculos relativos a las ayudas anuladas, deberán ser comunicados antes de dos meses a la Comisión para comprobar su conformidad,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las ayudas concedidas por el Gobierno de Grecia a la empresa de cementos Halkis, al permitir que sus empresas y entidades no cobren las deudas de dicha empresa y permitiendo que dichas deudas siguieran aumentando, son ilícitas, ya que se concedieron incumpliendo las normas del apartado 3 del artículo 93. Además, son incompatibles con el mercado común, ya que no cumplen los criterios de exención de los apartados 2 y 3 del artículo 92, por lo que deben ser anuladas.
Por otro lado, el Gobierno de Grecia deberá abstenerse de llevar a la práctica su proyecto de conceder una ayuda transformando las deudas de la compañía en capital.
Artículo 2
El Gobierno de Grecia anulará las ayudas contempladas en el artículo 1 procediendo a su recuperación.
Artículo 3
El Gobierno de Grecia informará a la Comisión dentro de los tres meses siguientes a la fecha de notificación de la presente Decisión de las medidas que haya tomado en cumplimiento de la misma.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será la República Helénica. Hecho en Bruselas, el 2 de mayo de 1990.