DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 28 de octubre de 1998
relativa a la ayuda estatal otorgada por España a Sniace SA, situada en Torrelavega, Cantabria
[notificada con el número C(1998) 3437]
(El texto en lengua española es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(1999/395/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Después de haber emplazado a los interesados a que presenten sus observaciones de conformidad con las mencionadas disposiciones(1) y habida cuenta de dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Mediante carta de 17 de abril de 1997, la Comisión recibió una denuncia de los abogados de la empresa austríaca Lenzing AG, principal productor de fibras de viscosa de la Comunidad, relativa a diversas formas de ayuda ilegal concedida a su competidor español, la Sociedad nacional de industrias y aplicaciones de celulosa española SA (en lo sucesivo, "Sniace"). El denunciante aportó nueva información no incluida en su denuncia inicial de 4 de julio de 1996 en relación con la cual la Comisión había llegado a la conclusión de que no existían pruebas suficientes de la existencia de ayuda estatal. Entre la nueva información facilitada a la Comisión se encontraba una copia de un plan de viabilidad para Sniace elaborado por una sociedad de consultoría privada. El denunciante alegó que Sniace había recibido importantes sumas de ayuda estatal durante un período de varios años, que se remontaba a finales de los años ochenta. Dicha ayuda no se había notificado a la Comisión de conformidad con el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE, ni con las Directrices aplicables a las ayudas al sector de las fibras sintéticas. La ayuda había falseado la competencia en un sector que adolece de exceso de capacidad estructural y había permitido a Sniace mantenerse en funcionamiento de forma artificial.
(2) A ello siguió una prolongada investigación preliminar, que incluyó reuniones entre la DG IV y el denunciante y las autoridades españolas celebradas el 17 de mayo y el 16 de junio de 1997, respectivamente. La denuncia se registró como ayuda no notificada con la referencia NN 118/97 el 17 de julio de 1997.
(3) Mediante carta de 7 de noviembre de 1997, la Comisión informó al Gobierno español de su decisión de incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado en relación con diversos elementos de presunta ayuda (véase a continuación).
(4) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión invitó a los terceros interesados a presentar sus observaciones en relación con la supuesta ayuda.
(5) Mediante carta de 19 de diciembre de 1997, el Gobierno español contestó a la carta de la Comisión por la que se incoaba el procedimiento. En su respuesta facilitaba más información en apoyo de su punto de vista según el cual ninguna de las cuestiones objeto de investigación eran constitutivas de ayuda con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE.
(6) Mediante carta de 23 de febrero de 1997, la Comisión solicitó que se le aclarasen determinadas cuestiones. El Gobierno español contestó a esa carta con otra de 16 de abril de 1998.
(7) La Comisión recibió las observaciones de los terceros interesados y las remitió a las autoridades españolas, a las que se dio la oportunidad de expresar sus puntos de vista. Así lo hicieron mediante carta de 24 de junio de 1998.
II. SNIACE
(8) Sniace, empresa fundada en 1939, es un fabricante de celulosa, papel, fibras de viscosa, fibras sintéticas y sulfato de sodio. Está implantada en Torrelavega, Cantabria, que desde septiembre de 1995 es una región que puede recibir ayudas en virtud de la letra a) del apartado 3 del artículo 92. Con anterioridad a esta fecha, la región podía recibir ayudas en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92.
(9) Sniace cuenta actualmente con unos 600 trabajadores, siendo uno de los cinco productores de fibras de viscosa de la Unión Europea, con una capacidad de aproximadamente 32000 toneladas (en torno al 9 % de la capacidad de la Comunidad). La empresa fabrica también fibras sintéticas, entre las que se encuentra la fibra e hilo de poliamida. En los últimos años ha obtenido los resultados siguientes:
SITIO PARA UN CUADRO
(10) A la hora de incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93, la Comisión señaló que la empresa había venido atravesando dificultades financieras durante varios años, que se reflejaron en numerosas informaciones aparecidas en la prensa. A raíz de una solicitud presentada por la empresa en 1992, los tribunales españoles ordenaron la suspensión de pagos en marzo de 1993, que fue levantada como consecuencia de un acuerdo de los acreedores alcanzado en octubre de 1996, cuando los acreedores privados de Sniace acordaron convertir el 40 % de sus deudas en acciones. Los acreedores públicos no participaron en el acuerdo.
(11) A finales de 1997 las obligaciones corrientes de la empresa se elevaban a 8370 millones de pesetas españolas frente a unos activos corrientes de 4540 millones, y el patrimonio neto de la empresa era de 1730 millones. En los últimos años, los problemas a que hubo de hacer frente la empresa, incluidos algunos conflictos laborales, llevaron a interrupciones periódicas de la producción. La empresa interrumpió su producción durante gran parte de 1993. Esta resultó nuevamente interrumpida durante buena parte de 1996 y principios de 1997. La producción se reanudó en febrero de 1997 y la empresa se encuentra en pleno funcionamiento actualmente.
III. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS DE AYUDA
(12) La Comisión incoó el procedimiento del apartado 3 del artículo 93 en relación con los siguientes elementos de supuesta ayuda:
a) el impago de las tasas medioambientales adeudadas por Sniace desde 1987. La Comisión señaló la posibilidad de que constituyese ayuda estatal el hecho de que, a lo largo de varios años, la empresa no hubiese hecho efectivo el pago de tasas medioambientales a la sociedad pública de gestión del agua (Confederación Hidrográfica del Norte). Habida cuenta de que daba la impresión de que la empresa había experimentado dificultades financieras durante varios años, es posible que el hecho de no abonar estas tasas haya evitado la liquidación de la empresa;
b) no exigencia de las cotizaciones a la Seguridad Social desde 1991. La Comisión expresó sus dudas de que las condiciones de los acuerdos de reescalonamiento de dos deudas contraídas con la Tesorería de la Seguridad Social reflejasen condiciones de mercado;
i) un acuerdo de 8 de marzo de 1996 que cubría deudas reescalonadas por un total de 2900 millones de pesetas españolas durante el período que media entre febrero de 1991 y febrero de 1995, por el que se imponían 96 plazos de pagos mensuales, de 1996 a marzo del 2004, a un tipo de interés legal del 9 %,
y
ii) un acuerdo de 7 de mayo de 1996 que permitía un primer año de carencia y 84 plazos mensuales de pago con un tipo de interés legal del 9 %;
c) un aval por un total de 1000 millones de pesetas españolas autorizado por la Ley 7/93. La Comisión manifestó tener dudas de que la Ley 7/93, por la que el Gobierno regional de Cantabria autorizó una garantía de préstamo por valor de 1000 millones de pesetas españolas destinada a Sniace, contenga algún elemento de ayuda estatal;
d) los acuerdos de financiación para la construccion prevista de una planta de tratamiento de aguas residuales. La Comisión manifestó no poder determinar con certeza que no existieran elementos de ayuda en los acuerdos de financiación destinados a la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales;
e) la cancelación parcial por el Ayuntamiento de Torrelavega de deudas por un total de 116 millones de pesetas españolas. La Comisión señaló que las medidas adoptadas por el Ayuntamiento de Torrelavega parecían haber reducido de facto las deudas de la empresa en 116 millones de pesetas españolas y que el hecho de que esta institución hubiera alcanzado un "acuerdo especial" con la empresa implicaba que había utilizado poderes discrecionales y que, en consecuencia, podría existir ayuda estatal; y
f) acuerdos entre Sniace y el Fondo de Garantía Salarial (Fogasa) en relación con el reembolso de un importe de 1702 millones de pesetas españolas correspondiente a salarios atrasados de la mano de obra pagados por Fogasa por cuenta de Sniace:
SITIO PARA UN CUADRO
(13) La Comisión expresó sus dudas de que las condiciones de los acuerdos anteriores reflejasen las condiciones de mercado.
IV. OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS
(14) Se recibieron observaciones de un Estado miembro (el Reino Unido), varios competidores de Sniace de la Comunidad y el Comité internacional del rayón y las fibras sintéticas (CIRFS). Las observaciones del Ministerio de Economía, Transportes y Tecnología de Baviera se remitieron bastante después de que expirase el plazo, por lo que es posible que no se tengan en cuenta en el contexto del presente procedimiento.
(15) Säteri, fabricante de fibras discontinuas de viscosa, afirmó haber sufrido la competencia desleal de Sniace, especialmente en Italia, el Reino Unido, Alemania y Francia. Como consecuencia de la ayuda recibida ilegalmente, Sniace había podido fijar sus precios entre un 10 y un 20 % por debajo de los de Säteri. Svenska Rayon, otro fabricante de fibras discontinuas de viscosa, afirmó que, desde su punto de vista, Sniace había perturbado el mercado de fibras discontinuas de viscosa durante varios años al vender a precios artificialmente bajos, lo que había afectado especialmente a Svenska Rayon en el mercado italiano.
(16) Nylstar manifestó haberse visto afectada por la competencia desleal de Sniace en el sector de hilos de poliamida, especialmente en el mercado español. Textil Finanz, que forma parte de Radici Group, manifestó estar especialmente preocupada por los posibles efectos negativos que la ayuda concedida ilegalmente a Sniace pudiese ocasionar en el sector de la fibra e hilo de poliamida. Bemberg hizo referencia a la competencia desleal de Sniace en el sector mencionado especialmente en Italia, Alemania, el Reino Unido, España, Francia y Suiza, debido a la pérdida de ventas y contratos ocasionada por los niveles de precios del hilo de poliamida practicados por Sniace, que no reflejaban las condiciones de mercado vigentes.
(17) Courtaulds plc, segundo fabricante europeo de fibras discontinuas de viscosa, hizo referencia al exceso de capacidad en el sector y a las medidas que a lo largo de los últimos diez años había adoptado para reducir la capacidad y los costes, que habían conducido a reducciones de plantilla en el Reino Unido, Alemania y Francia. La empresa señaló que la migración del sector textil hacia economías con costes más bajos había tenido como consecuencia una reducción a largo plazo del consumo industrial de fibras en Europa de entre un 1,5 y un 2 % anual. Este consumo había sido sustituido por las importaciones de hilos, tejidos y prendas procedentes principalmente de Asia y de India en particular. Como consecuencia de ello, se había producido un descenso de la capacidad en Europa desde las 687000 toneladas de 1980 a las 355000 de 1998. Sólo Courtaulds había reducido su capacidad en 195000 toneladas en los últimos veinte años, incluida la reducción de 30000 toneladas efectuada en 1997 en su planta de Grimsby. Courtaulds afirmó que en los datos comerciales existían pruebas evidentes de que Sniace practicaba precios inferiores a los de los demás competidores y señaló que en el Reino Unido, Alemania, Italia, España, Francia y Bélgica los precios practicados por Sniace se situaban al menos un 20 % por debajo de los precios medios de Courtaulds. Además, estaba convencida de que el tamaño de la planta de Sniace no era rentable.
(18) El bufete de abogados que representa a Lenzing AG, cuya denuncia condujo en un principio a la incoación del procedimiento, reiteró su punto de vista según el cual los distintos elementos de ayuda eran ilegales e incompatibles con el mercado común. Entre otras cosas, hizo hincapié en que se trataba de medidas discrecionales, en lugar de medidas de carácter general, como alegó el Gobierno español. Asimismo, reiteró su opinión de que las medidas de ayuda habían contribuido a mantener la empresa en actividad de modo artificial.
(19) CIRFS manifestó que era el órgano de representación de la industria europea de fibras artificiales. Sus miembros producen el 92 % de las fibras discontinuas de viscosa y el 76 % de los hilos textiles de poliamida (los dos tipos de fibras más importantes producidos por Sniace). El Comité se mostró a favor de que la Comisión aplicase de forma estricta las normas relativas a ayudas estatales e hizo hincapié en que el mercado de fibras discontinuas de viscosa de la Comunidad se caracteriza por encontrarse en una fase de estancamiento. El consumo viene experimentando un descenso a largo plazo, dado que para el año 2002 se prevé un nuevo descenso del 7 %. Los fabricantes europeos mantenían su política de reducción de la capacidad para que pudiera adaptarse mejor a la demanda. Por otra parte, la utilización de la capacidad se encontraba en un nivel nada satisfactorio para un sector con una intensidad de capital que rondaba el 81 y el 84 % en 1996 y 1997, respectivamente. Por lo general, el objetivo de los fabricantes de fibras discontinuas de viscosa era alcanzar, como mínimo, un 90 % de utilización de la capacidad con el fin de lograr un rendimiento razonable del capital. El CIRFS estimó que en 1997 la totalidad de los cinco fabricantes de la Comunidad Europea había registrado pérdidas en su producción de viscosa. Por lo que se refiere al sector de los hilos textiles de poliamida, la CIRFS afirmó que también se encontraba inmerso en una tendencia gradualmente descendiente a largo plazo. La capacidad en la Comunidad se encontraba en una fase de reducción gradual mediante un proceso de racionalización y reestructuración guiado por el mercado, para adaptarse mejor a la demanda. La utilización de la capacidad se mantenía por debajo del nivel del 90 % necesario para alcanzar unos niveles satisfactorios de rentabilidad.
(20) La Representación del Reino Unido ante la Unión Europea estimó que se había empleado la ayuda para que Sniace pudiese seguir operando y que ello llevaría inevitablemente al desempleo en otras partes de Europa, como consecuencia del actual exceso de capacidad en el sector de las fibras sintéticas.
(21) Por otra parte, Lenzing y Courtaulds manifestaron su inquietud, a raíz de informaciones aparecidas en la prensa, de que una entidad pública de ahorros, Caja de Cantabria, hubiese concedido nuevas ayudas a Sniace en forma de un préstamo con participación en los beneficios por un importe de 2000 millones de pesetas españolas, que no se ajustaba a las condiciones normales de mercado.
V. OBSERVACIONES DEL GOBIERNO ESPAÑOL
(22) En términos generales, el Gobierno español reiteró lo expresado con anterioridad a la apertura del procedimiento, y especialmente que los diversos organismos públicos implicados habían seguido los procedimientos normales establecidos en la legislación española relativa a la gestión de deudas tributarias y con la Seguridad Social y que no habían concedido a la empresa trato preferencial alguno.
Impago de las tasas medioambientales adeudadas por Sniace desde 1987
(23) El Gobierno español afirmó que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Aguas (Ley 29/1985 de 2 de agosto de 1985) y sus normas de desarrollo, la Confederación Hidrográfica del Norte comenzó en 1988 a emitir liquidaciones del importe de la tasa sobre vertido de aguas adeudado en relación con los vertidos efectuados en 1987 y años subsiguientes a individuos y empresas que vertiesen sus aguas residuales en la cuenca por ella gestionada. En 1988 remitió a Sniace la liquidación n° 282/1988, en la que las deudas fiscales de la empresa se cifraban en 210 millones de pesetas españolas en concepto de los vertidos generados por sus procesos de producción durante 1987.
(24) La empresa interpuso un recurso económico-administrativo contra dicha liquidación ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de Asturias (TEARA), poniendo en tela de juicio su legalidad.
(25) El artículo 81 de la Ley de Procedimiento económico-administrativo, aprobado mediante el Decreto 1999/1981, de 20 de agosto de 1981, vigente en 1988, establece que se habrá de suspender la aplicación de aquellas decisiones que hayan sido recurridas, si el denunciante presenta ante el tribunal económico un aval bancario que cubra el pago de la deuda. De conformidad con esta disposición, Sniace facilitó al TEARA un aval por un importe de 210 millones de pesetas españolas emitido por el Banco Español de Crédito y que cubría la liquidación n° 282/1988. El TEARA estimó que dicho aval constituía una garantía suficiente y suspendió la aplicación de la liquidación fiscal en tanto no se pronunciase sobre el recurso. Posteriormente adoptó una resolución según la cual admitía el recurso de Sniace y anuló y suspendió los efectos de la liquidación fiscal, devolviendo el aval bancario facilitado por la empresa. La Confederación Hidrográfica del Norte se negó a aceptar esta resolución e interpuso un recurso ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC).
(26) En 1989, la Confederación Hidrográfica del Norte emitió una liquidación en la que cifraba la deuda fiscal de Sniace en relación con 1988 en 315 millones de pesetas españolas (liquidación n° 271/89) y Sniace, al igual que había hecho en el caso de las tasas del año anterior, interpuso un recurso ante el TEARA y facilitó un aval bancario emitido por el Banco Español de Crédito, como resultado del cual se suspendió la aplicación, de conformidad con las normas de procedimiento anteriores. Basándose en los mismos argumentos jurídicos, el TEARA aceptó el recurso de Sniace y anuló y suspendió los efectos de la liquidación fiscal n° 271/89 y, al igual que en el caso anterior, devolvió el aval bancario facilitado por la empresa. La Confederación Hidrográfica del Norte, por su parte, interpuso un recurso contra esta segunda resolución ante el TEAC.
(27) El TEAC acumuló ambos recursos y se pronunció sobre ellos en una única sentencia que dictó el 28 de noviembre de 1990, en la que se avalaba y confirmaba la legalidad de las dos liquidaciones de 1987 y 1988 (liquidaciones nos 282/88 y 271/89). Habida cuenta de que los avales bancarios se habían devuelto a Sniace en aplicación de las decisiones anteriores del TEARA, la Confederación Hidrográfica entregó las dos liquidaciones a la Agencia Tributaria del Estado para su cobro mediante el procedimiento ejecutivo.
(28) En abril de 1990 se aplicó a Sniace la liquidación impositiva n° 421/90 en concepto de aguas residuales, que cifró sus deudas con respecto a 1989 en 525 millones de pesetas españolas y contra la cual, como ya sucediera con las liquidaciones de 1987 y 1988, interpuso un recurso ante el TEARA y facilitó un aval bancario emitido por el Banco Español de Crédito.
(29) A la luz de la sentencia dictada por el TEAC el 28 de noviembre de 1990, el TEARA rechazó en esta ocasión el recurso de la empresa (el 8 de marzo de 1991) y confirmó la legalidad de la liquidación n° 421/90, reteniendo el aval bancario a la espera del resultado del recurso interpuesto por Sniace. Dado que se había retenido el aval bancario facilitado, una vez que el Tribunal hubo rechazado el recurso de Sniace, el Banco Español de Crédito hizo efectivos a la Confederación Hidrográfica los 525 millones de pesetas españolas cubiertos por el aval junto con los intereses de demora correspondientes.
(30) El Gobierno español hizo hincapié en que la Ley de Procedimiento económico-administrativo, aprobado mediante el Decreto 1999/1981, de 20 de agosto de 1981, deja a discreción del recurrente la decisión de facilitar o no un aval; la ventaja de dicho aval es que, una vez aceptado, se suspende la aplicación de la resolución recurrida hasta que el Tribunal se pronuncie sobre la denuncia.
(31) Ante esta situación, el Gobierno español estimó razonable, desde un punto de vista jurídico, que Sniace facilitase avales bancarios al tiempo que se oponía a las liquidaciones en concepto de aguas residuales establecidas en 1988, 1989 y 1990, al no existir una opinión uniforme en cuanto a su legalidad. No obstante, una vez que el TEAC hubo fallado el 28 de noviembre de 1990 que las liquidaciones se ajustaban a derecho y la Confederación Hidrográfica hubo exigido el aval que cubría la liquidación n° 421/90 (que se elevaba a 525 millones más intereses), siendo éste el único aval que se podía ejecutar dado que, como ya se ha mencionado anteriormente, los correspondientes a 1987 y 1988 habían sido devueltos por el TEARA, se puede presumir que a Sniace le habría resultado difícil persuadir a los bancos de que emitiesen avales en relación con recursos que probablemente serían rechazados.
(32) En consecuencia, las liquidaciones emitidas en 1991 y años siguientes, aunque recurridas ante el TEARA, no se encontraban avaladas, como tampoco había sido suspendido el procedimiento ejecutivo: una vez expirados los plazos previsto para el pago voluntario, las liquidaciones se remitían a la Agencia Tributaria del Estado para su cobro mediante el procedimiento ejecutivo.
(33) Según las autoridades españolas, las deudas acumuladas por Sniace son como siguen:
SITIO PARA UN CUADRO
(34) Los intereses de demora se han calculado hasta el 1 de marzo de 1998. Estos intereses se calculan a partir de la fecha de vencimiento del pago al tipo de interés oficial para cada año; los intereses se han de abonar con la devolución de la deuda.
(35) La totalidad de las deudas originadas por las tasas relativas a las aguas residuales que ha de abonar Sniace y que ha de recaudar la Agencia Tributaria del Estado han de hacerse efectivos ahora mediante el procedimiento de recaudación ejecutiva, de conformidad con el libro III del Reglamento general de recaudación (Real Decreto n° 1684/1990 de 20 de diciembre, modificado por el Real Decreto 448/1995 de 24 de marzo).
(36) El procedimiento de recaudación ejecutiva de los pagos ha alcanzado ahora la fase de embargo, lo que implica que se han aplicado medidas por las que se ordena el embargo de bienes y títulos pertenecientes al deudor por un importe suficiente para cubrir la deuda total que se ha de recaudar.
(37) Los fondos obtenidos de la incautación de cantidades y créditos a corto plazo ya se han asignado al reembolso de las deudas y se han incluido en la columna denominada "recaudado" que figura en el cuadro de deudas anterior. El paso siguiente del procedimiento de recaudación obligatorio es la ejecución, mediante subasta pública, de los bienes inmuebles de Sniace, incluida la factoría y sus instalaciones y equipamientos, susceptibles de ser embargados.
(38) Las autoridades españolas han señalado que la ejecución de bienes inmuebles embargados pertenecientes a Sniace plantea problemas que se derivan tanto de la situación de la empresa como de la naturaleza de los propios bienes embargados:
a) El emplazamiento de la factoría embargada, así como su instalaciones y equipamientos, se encuentran calificados oficialmente como terrenos de uso industrial, y tanto la factoría como sus instalaciones y equipamientos fueron diseñados para las actividades de la empresa. Ello implica que el mercado para cualquier posible venta es muy limitado dada la posibilidad de que el terreno no pueda ser utilizado para fines distintos del industrial y de que la modificación de las instalaciones con vistas a llevar a cabo cualquier otra actividad sea demasiado costosa. Por otra parte, la propiedad ya ha sido hipotecada por un importe superior a los 5000 millones de pesetas españolas con una serie de entidades bancarias, como consecuencia de créditos comerciales concedidos a Sniace con anterioridad a la apertura de procedimientos para la amortización de deudas en concepto de impuestos de aguas residuales. Estas hipotecas, que preceden al embargo, seguirían surtiendo efecto en caso de que se proceda a la venta de los bienes inmuebles, lo que disminuye considerablemente las posibilidades de venta.
b) Sniace es una empresa en plena actividad con una plantilla muy numerosa. Es muy probable que la venta de la factoría y sus instalaciones y equipamientos tuviese como consecuencia el cese de la producción y la desaparición de la empresa. A su vez, ello conduciría a la generación de nuevas deudas por salarios impagados y a que se tuviera que abonar una compensación por la rescisión de contratos laborales. Aún en el caso de que se encontrase un comprador para los bienes inmuebles de Sniace, el producto de la venta se destinaría a saldar estos créditos salariales, que tendrían prioridad frente a los importes adeudados a las autoridades tributarias, de conformidad con la normativa española.
c) Las deudas que originaron el embargo de los bienes inmuebles de la empresa son objeto en la actualidad de una serie de procedimientos administrativos y judiciales y, como tales, no son definitivas. Aunque la ejecución no se ha suspendido debido a que Sniace no ha ofrecido un aval ante los tribunales, las autoridades tributarias han de actuar al menos con la debida cautela antes de proceder a la venta de los bienes immuebles, por tratarse de una acción irreversible que podría ser declarada sin efecto en caso de que los tribunales se pronunciasen a favor de la empresa. Ciertamente ha sido la cautela la que ha caracterizado el comportamiento administrativo constatado en casos de esta naturaleza hasta el momento. La Ley 1 de 26 de febrero de 1998 relativa a los derechos y deberes de los contribuyentes regula expresamente esta cuestión, haciendo aún más hincapié en la cautela con que deberían proceder las autoridades tributarias a la hora de adoptar decisiones irreversibles en relación con deudas que no sean definitivas. Esta norma, que entró en vigor el 19 de marzo de 1998, limita los poderes de las autoridades tributarias a la hora de proceder a la venta de bienes embargados en casos en los que se haya garantizado el reembolso de la deuda que dio origen al embargo. Por lo que se refiere a las medidas adoptadas por la Agencia Tributaria para garantizar el pago de las deudas, las autoridades españolas subrayan que, en este caso, la Agencia Tributaria ha llevado a cabo todas las medidas posibles previstas en la legislación. Se han embargado créditos y títulos junto con la factoría, las instalaciones y los equipamientos utilizados para las actividades de la empresa.
(39) Según las autoridades españolas, la dificultades surgidas durante el procedimiento de ejecución relativo a la recaudación de la deuda han llevado a discusiones con la empresa y la Confederación Hidrográfica del Norte, organismo encargado de la amortización de las tasas sobre aguas residuales adeudadas por Sniace, con el fin de llegar a un acuerdo negociado para el reembolso de la deuda de conformidad con lo estipulado en los Reglamentos generales de recaudación por lo que se refiere a pagos aplazados y a plazos. Se están debatiendo actualmente las condiciones relativas a los pagos a plazos y las garantías que tendría que ofrecer Sniace.
(40) Las autoridades españolas hicieron hincapié en que el hecho de que se esté discutiendo con la empresa la posibilidad de realizar pagos a plazos no implica necesariamente que se vaya a adoptar esta opción; el resultado dependerá de que sea conforme a los requisitos legales pertinentes y especialmente a los relativos a las garantías.
No exigencia del pago de las contribuciones a la Seguridad Social desde 1991
(41) El Gobierno español afirmó que se había llegado a un nuevo acuerdo de reescalonamiento de la deuda contraída con el sistema de la Seguridad Social, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 40 y siguientes del Reglamento general relativo a la recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social, aprobado por el Real n° Decreto 1637/1995, de 6 de octubre (Boletín Oficial del Estado de 24/10/95), y en particular: un acuerdo de fecha 30 de septiembre de 1997 que abarca las deudas reescalonadas por un importe total de 3510387323 pesetas españolas para el período que media entre febrero de 1991 y febrero de 1997 más recargos de 615056349 pesetas españolas e impone unas condiciones de 120 pagos mensuales con intereses que sólo se devengan el primer y segundo año a un tipo de interés legal del 7,5 %, seguidos del reembolso, entre los años tercero a décimo del principal más intereses a tipos anuales crecientes del 5, 5, 10, 10, 15, 15, 20 y 20 %, respectivamente.
(42) Hasta abril de 1998, Sniace SA había reembolsado 216118863 pesetas españolas a la Seguridad Social con arreglo al nuevo acuerdo de pago aplazado.
(43) El Gobierno español afirmó que este nuevo aplazamiento del reembolso de la deuda incorpora la deuda contemplada en el acuerdo anteriormente mencionado de 8 de marzo de 1996, modificado por el aplazamiento concedido el 7 de mayo de 1996, que perdió su validez como consecuencia del impago de los plazos previstos de reembolso, al no haber hecho efectiva la empresa la cuantía correspondiente a los mismos.
(44) El Gobierno español reiteró que la Tesorería General de la Seguridad Social había actuado con arreglo a las normas vigentes y que no puede considerarse que su comportamiento suponga la concesión de ayuda estatal. Por lo general, las normas en cuestión son aplicables a todas las empresas que se encuentren en cualquiera de las situaciones en ellas especificadas, y no se refieren a empresas o sectores específicos. Las iniciativas adoptadas por las autoridades de la Seguridad Social con el fin de recaudar las cantidades adeudadas por Sniace habían seguido en todo momento el procedimiento establecido en el Reglamento general relativo a la recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social.
(45) El Gobierno español hizo hincapié en que el aplazamiento de la deuda se dispone en calidad de medida general y que no es una decisión adoptada de forma discrecional por las autoridades. El procedimiento relativo a este aplazamiento se establece en los artículos 40 a 43 del Reglamento general relativo a la recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social, que se aprobó mediante Real Decreto n° 1637/1995, de 6 de octubre de 1995. De conformidad con este Reglamento, cabe la posibilidad, a instancia de los responsables del pago, de aplazar o fraccionar el pago de deudas con la Seguridad Social, en caso de que su situación económica o financiera les impida efectuar el pago de sus débitos (artículo 40). Dicho de otro modo, se concede el aplazamiento a instancia de una empresa y siempre que ésta reúna las condiciones establecidas en el Reglamento. Las decisiones de aplazamiento se adoptan buscando siempre el cobro de la deuda por parte del sistema de la Seguridad Social, dado que cualquier otra iniciativa implicaría el cierre de la empresa en cuestión, con lo que se perderían todas las opciones de garantizar el pago.
(46) El Gobierno español añadió que, como garantía del reembolso de la deuda, la empresa propuso ofrecer una primera hipoteca sobre la factoría, las instalaciones y los equipamientos situados en Torrelavega a favor de la Tesorería General de la Seguridad Social y del Fondo de Garantía Salarial (Fogasa), conjuntamente. Según una evaluación realizada el 31 de diciembre de 1996 por American Appraisal España SA, el valor real de los activos en cuestión ascendía a 25580 millones de pesetas españolas. No obstante y como consecuencia de la complejidad y dificultad de las medidas necesarias para asegurarse de que la garantía ofrecida tenía plenos efectos legales, Sniace solicitó una prórroga del plazo para la constitución de la garantía. Dicha prórroga fue concedida por el Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social el 19 de diciembre de 1997 por un máximo de seis meses, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Orden de 22 de febrero de 1996, plazo durante el cual no se ejecutarían las notificaciones de embargo emitidos por la Tesorería General de la Seguridad Social.
(47) Durante la prórroga y habida cuenta de que persistían las dificultades antes mencionadas y de que la empresa no podía fijar una fecha definitiva para la liquidación final, ésta presentó una solicitud de "sustitución de la garantía" para lograr que no se diese curso a las notificaciones de embargo. Según las autoridades españolas, se está llevando a cabo una evaluación que determine si la nueva garantía bastaría para cubrir la deuda aplazada.
(48) Según las autoridades españolas, no se puede considerar que este aplazamiento constituya ayuda estatal para la empresa en cuestión, dado que las condiciones en las que se ha de reembolsar la deuda, con intereses devengados al tipo legal aplicable en la fecha en que se concediera el aplazamiento, se ajustan a las normas aplicables y de obligado cumplimiento establecidas en la legislación española.
(49) No obstante, mediante carta de 24 de junio de 1998, las autoridades españolas afirmaron que su posición no contradecía el punto de vista del denunciante según el cual el aplazamiento de la deuda es una medida discrecional del Gobierno, adoptada tras analizar cada caso de forma individual. Con todo, aunque aceptan que el artículo 20 de la Ley General de la Seguridad Social emplea el término "podrán", para hacer referencia a la facultad de la autoridad para conceder un aplazamiento en el pago de las deudas contraídas con la Seguridad Social, únicamente haciendo una interpretación absolutamente literal, se podría decir, desde el punto de vista del Gobierno español, que la autoridad dispone de poder discrecional. Por otra parte, el Gobierno español alegó que discrecional no es lo mismo que arbitrario, término éste que implicaría la aplicación caprichosa y desigual de la legislación a situaciones similares. En realidad el aplazamiento se concedía siempre que una empresa lo solicitaba por encontrarse en una situación económica o financiera que le impedía reembolsar sus deudas, y siempre que se ajustase a los requisitos legales establecidos por la normativa vigente (que implicaría, evidentemente, un examen individual del caso). En este contexto, las autoridades españolas alegan que esta medida es la práctica habitual y que se aplican los mismos criterios en todos los casos.
(50) Por último, el Gobierno español mantuvo su argumento de que la concesión de aplazamientos protege los intereses del sistema de la Seguridad Social, por lo que se refiere al reembolso de las deudas, mejor que ninguna otra iniciativa que suponga el cierre de empresas, con lo que sería totalmente imposible recuperar no ya todas las deudas, ni tan siquiera una parte significativa de las mismas. Así pues, se da prioridad al método más ventajoso vara el sistema de la Seguridad Social.
Garantía de préstamo por importe de 1000 millones de pesetas españolas aprobada por la Ley 7/93
(51) El Gobierno español mantuvo su opinión de que no existía ayuda estatal, dado que la garantía de préstamo no se había formalizado. Reiteró que el artículo 2 de la Ley 7/93, de 16 de septiembre de 1993, autorizaba simplemente al Gobierno de la Comunidad Autónoma para conceder a Sniace un aval que cubriese un préstamo de 1000 millones de pesetas españolas. Ello no se llevó a efecto en la realidad, puesto que la Ley establecía una serie de condiciones estrictas que debían cumplirse para que el Gobierno de la Comunidad Autónoma facilitase el aval, y que hasta ese momento no se habían cumplido. Por consiguiente, no se había concedido la garantía, ni tampoco se había llevado a efecto. Además, la empresa ni siquiera la había solicitado. El Gobierno español repitió que, con anterioridad a cualquier posible formalización de esta garantía, remitiría una notificación previa a la Comisión.
(52) El Gobierno español añadió que, en Derecho privado (artículo 440 del Código de Comercio y los artículos 1822 a 1856 del Código Civil), la garantía se define como transacción formal: ello implica que, si no se facilita a la entidad que ha de correr el riesgo un documento de garantía, ésta no existe ni genera derechos u obligaciones. Una garantía es más que una simple declaración de intenciones. Para que la garantía en cuestión se aplique, se tendrían que reunir las condiciones siguientes:
a) confirmación de conformidad con las disposiciones de la Ley 7/93;
b) se ha de elaborar un informe jurídico sobre el documento de garantía;
c) un informe general de auditoría;
d) una propuesta de garantía por parte del Ministro de Economía y Hacienda del Gobierno de la Comunidad Autónoma;
e) la autorización de la garantía por parte del Gobierno de la Comunidad Autónoma; y
f) la elaboración de un documento de garantía.
Acuerdos de financiación para la construcción prevista de una planta de tratamiento de aguas residuales
(53) El Gobierno español afirmó que se ha previsto la construcción de una línea de tratamiento como parte integrante del plan de tratamiento integrado de aguas residuales para el río Besaya y no para uso exclusivo de Sniace, si bien el proyecto se encontraba únicamente en la fase de planificación.
(54) La empresa está adoptando actualmente las medidas necesarias para instalar una planta de recuperación de residuos. Toda iniciativa que se adopte en relación con el tratamiento de los residuos vertidos por la empresa en el río Besaya está vinculada a las medidas tomadas en el marco del Plan general para el tratamiento de las aguas residuales de la cuenca Saja/Besaya, que ha sido declarado de interés nacional y está siendo evaluado actualmente desde un punto de vista técnico. Hasta que no finalice esta fase, resulta imposible indicar qué medidas tendrán que adoptar en último término las empresas que vierten residuos al río Besaya.
(55) De acuerdo con los estudios técnicos llevados a cabo hasta ahora en el marco del Plan general para el tratamiento de las aguas residuales en la cuenca Saja/Besaya, las aguas residuales vertidas por las empresas industriales en este área, incluida Sniace, deberán ser tratadas en origen por las propias empresas y se permitirá que las aguas residuales tratadas pasen a alimentar el sistema de aguas residuales de conformidad con los límites establecidos en los Reglamentos sobre vertidos y siempre que se lleve a cabo el pago de cánones que reflejen la carga de contaminantes permisible. Se ha rechazado por su gran complejidad la opción consistente en tratar todas las aguas residuales de origen industrial en una línea específica de tratamiento paralela a la planta municipal de tratamiento de aguas.
(56) Mediante carta de 16 de abril de 1998, las autoridades españolas añadieron que Sniace ya había adquirido los componentes de la planta de tratamiento de aguas residuales sin ningún tipo de ayuda pública, por lo que no existe ningún tipo de plan concreto para la concesión de ayudas de esta naturaleza.
Cancelación parcial por parte del Ayuntamiento de Torrelavega de deudas por un total de 116 millones de pesetas españolas
(57) Las autoridades españolas señalaron que el Ayuntamiento de Torrelavega había actuado siempre dentro del marco de sus competencias y que la exención del importe anterior de impuestos no constituía una "condonación" de deuda con arreglo a la legislación española.
(58) El Ayuntamiento de Torrelavega no había participado en el acuerdo de acreedores de octubre de 1996 en el marco del procedimiento de suspensión de pagos, pero, a cambio, había alcanzado un acuerdo especial distinto basado en las disposiciones de quita y espera de la normativa tributaria española, merced al cual aceptaba los mismos sacrificios que los acreedores privados, es decir, que todos accedieron a conceder la reducción del importe y la prórroga del plazo establecido en el acuerdo de acreedores y a permitir el fraccionamiento del pago en un período de cinco años, con un período de carencia y tipos de interés como los que se establecen en el acuerdo de acreedores. El único fin que se perseguía con la firma del acuerdo especial era garantizar la recuperación de la deuda fiscal de Sniace con las autoridades municipales, dado que los importes eximidos no estaban cubiertos por ningún tipo de garantía y no existían activos libres de cargas. El acuerdo se ajustaba estrictamente a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 129 de la Ley General Tributaria.
(59) Según las autoridades españolas, la Ley española por la que se regulan las quiebras establece una distinción clara entre el concepto de cancelación y el de reducción del importe y prórroga de plazos. La cancelación sólo puede concederse por ley y, por lo general, se aplica a situaciones de crisis que aconsejan la condonación de impuestos. Las reducciones de importes y las prórrogas de los plazos se conceden exclusivamente con vistas a la recuperación o la posibilidad de garantizar el pago de al menos parte de una deuda y sólo se conceden en relación con procedimientos de quiebra en los que, como en el caso que nos ocupa, la incontestable presencia de los acreedores hipotecarios (Banco Español de Crédito) con un derecho sobre los terrenos y las edificaciones hace imposible llevar a cabo cualquier tipo de medidas de recuperación.
(60) Las autoridades españolas entregaron a la Comisión una copia de la Decisión del Ayuntamiento de Torrelavega n° 4358/97, de 15 de diciembre de 1997, en la que se indica, entre otras cosas, que el importe de las deudas fiscales de Sniace había alcanzado a esa fecha un principal de 216245424 pesetas españolas más un impuesto sobre actividades económicas en 1996 de 37523859 pesetas españolas, a los que se han de añadir recargos y pagos de intereses legales. Se garantizó un importe de 101093800 pesetas españolas mediante prenda y está pendiente de compensación un importe de 45 millones de pesetas españolas; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley General Tributaria, el impuesto sobre bienes inmuebles goza de preferencia especial al considerarse una hipoteca legal implícita.
(61) Las autoridades españolas hicieron hincapié en que la exención del pago de deudas se refiere a liquidaciones fiscales no cubiertas por reclamaciones prioritarias o prendas anteriores y aquéllas que, como en el caso del impuesto sobre actividades económicas, podrían y deberían haber sido anuladas, dado que se basan en la actividad de un año completo (circunstancia que no se aplica en el caso de 1995 y 1996, período durante el cual la empresa estuvo paralizada durante muchos meses):
SITIO PARA UN CUADRO
(62) Según el Gobierno español, no se puede considerar que la exención del pago de una deuda de 116 millones de pesetas españolas, constituya ayuda directa o indirecta, puesto que la decisión del Ayuntamiento se limitó a eliminar, por así decirlo, aquellas deudas que no se podían cobrar, algunas de las cuales (tales como las liquidaciones del impuesto sobre actividades económicas de 1995 y 1996 y los recargos por procedimiento ejecutivo) se han de condonar parcialmente, dado que la liquidación se efectuó sobre la base de la actividad de todo un año, mientras que la empresa apenas estuvo en activo en 1995 y 1996. El tipo que se aplica al impuesto sobre actividades económicas lo fija el Gobierno central y se basa en toda la actividad económica. Ello quiere decir que el Gobierno parte de la base de la existencia de una plantilla y un consumo de energía acorde con el nivel normal de actividad de la empresa. En la realidad, la producción cesó durante este período por lo que se deberían condonar automáticamente los importes relativos a estos dos años.
(63) En consecuencia, del importe total cubierto por el acuerdo destinado a eximir del pago de deudas, una cuantía de 100216447 pesetas españolas representaba deudas incobrables, que equivalían al importe del impuesto sobre actividades económicas calculado erróneamente, y los recargos, que eran una partida contable relativa a la deuda fiscal real afectada por la exención, de tal forma que se debería considerar que el importe de esta partida no es más que información contable sin efectos prácticos de ningún tipo.
(64) Los importes restantes, relativos al consumo de agua y recogida de basuras, también fueron objeto de un error grave de cálculo, dado que la tarifa impuesta en concepto de recogida de basuras se basa, al menos, en la hipótesis del desarrollo de una actividad económica plena, algo que no sucedió en los años 1994, 1995 y 1996. Por consiguiente, estas liquidaciones serán sustituidas por otras nuevas que reflejen el nivel real de actividad. Así pues, las liquidaciones del impuesto sobre actividades económicas de los años 1995 y 1996, que ascendían a 79497353 pesetas españolas, eran totalmente irrealistas, por lo que debían ser anuladas parcialmente.
(65) El resto de la deuda incluida en la decisión no podía cobrarse, bajo ningún concepto, mediante los procedimientos ejecutivos, dado que no goza de prioridad, por lo que la decisión del Ayuntamiento no reviste efectos prácticos sobre la empresa, al referirse a importes que no pueden cobrarse y cuantías que tenían que haber sido anuladas al no tener la empresa una actividad económica real.
(66) Las autoridades españolas afirmaron en último término que las autoridades municipales de Torrelavega actuaron simplemente para garantizar la protección real y efectiva de sus intereses financieros, haciendo todo lo posible para cobrar la deuda de Sniace. Sus iniciativas se habían ajustado plenamente a derecho y en ningún caso tuvieron como consecuencia que disminuyesen los fondos del Ayuntamiento; por otra parte, tampoco se podía considerar que implicasen ayuda directa o indirecta a la empresa, dado que la exención del pago de deudas se había circunscrito a importes que, por diversas razones, no podían cobrarse.
Acuerdos entre Sniace y Fogasa que cubren el reembolso de una suma total de 1702 millones de pesetas españolas correspondiente a salarios atrasados de la mano de obra pagados por Fogasa por cuenta de Sniace
(67) El Gobierno español reiteró que Fogasa paga a los empleados los importes que se les adeudan en concepto de salarios y retribuciones por las empresas insolventes o inmersas en procedimientos de quiebra. Estos subsidios se abonan a los trabajadores, lo que implica que sólo ellos tienen derecho a estas garantías salariales y que nunca se refieren a la concesión de ayuda o préstamos a empresas con deudas de tipo salarial. La Orden Ministerial de 20 de agosto de 1985 regula la celebración de acuerdos para el reembolso de importes abonados por Fogasa y contempla expresamente la posibilidad de acuerdos relativos al aplazamiento y el fraccionamiento del pago de deudas, que podría celebrar, siempre que se cumpla lo establecido por dicha Orden.
(68) De conformidad con lo dispuesto en la Orden de 20 de agosto de 1985, que aplica el artículo 32 del Real Decreto n° 505/85, de 6 de marzo de 1985, Fogasa firmó dos acuerdos de reembolso con Sniace:
a) con fecha de 5 de noviembre de 1993
Importe total intereses incluidos: 1362708700 pesetas españolas
Período de pago: ocho años
Plazos: G cada seis meses
Tipo de interés: 10 %, que era el tipo de interés legal en 1993, de conformidad con lo dispuesto en la Orden de 20 de agosto de 1985
Garantía: hipoteca sobre bienes inmuebles,
b) con fecha de 31 de octubre de 1995
Importe total intereses incluidos: 339459878 pesetas españolas
Período de pago: ocho años
Plazos: cada seis meses
Tipo de interés: 9 %, que era el tipo de interés legal de 1995, de conformidad con lo dispuesto en la Orden de 20 de agosto de 1985
Garantía: hipoteca sobre bienes inmuebles.
(69) A junio de 1998, la suma reembolsada por la empresa en el marco de los dos acuerdos ascendía a 186963594 pesetas españolas.
(70) Según las autoridades españolas, los acuerdos no implican que el Estado haya concedido ayudas o subvenciones, tal como se definen en el artículo 81 del texto modificado de la Ley General Presupuestaria. Por tales términos se entiende cualquier provisión libre de fondos públicos por parte del Estado o sus organismos autónomos destinada a individuos u organismos públicos o privados para fomentar una actividad de interés social o facilitar el logro de un objetivo público, o, en términos más generales, como sería el caso de cualquier forma de ayuda que se conceda con cargo al presupuesto del Estado o de cualquiera de sus entidades autónomas, así como las subvenciones a ayudas financiadas en todo o en parte por los fondos de la Unión Europea. Tales términos hacen referencia, más bien, a créditos a los que tiene derecho el organismo en cuestión con relación a empresas debido a la subrogación en los derechos y acciones de los trabajadores que han recibido subsidios.
(71) Por último, el Gobierno español alegó que las normas y reglamentos en cuestión son aplicables, por lo general, a todas las empresas que se encuentren en cualquiera de las situaciones anteriormente especificadas y no se refieren a compañías o sectores determinados. Fogasa abona a los empleados los importes que se les adeudan y en ningún caso efectúa pago alguno a las empresas de que se trate, ya que se lo impide la normativa vigente.
(72) Además de presentar sus observaciones sobre las cuestiones que están siendo investigadas en el marco del procedimiento, el Gobierno español afirmó también, en respuesta a las observaciones presentadas por los terceros interesados, que el préstamo notificado de 2000 millones de pesetas españolas concedido por Caja Cantabria a Sniace no era constitutivo de ayuda estatal. Entre otras cosas, alegó al efecto que Caja Cantabria es una entidad de crédito de derecho privado que ha de adoptar sus decisiones de inversión en función de criterios de rentabilidad y solvencia. A la luz de la información de que se dispone en este momento, la Comisión reconoce que la supuesta ayuda concedida por Caja Cantabria no se encuadra en el ámbito del procedimiento. No obstante, no puede excluir totalmente la posibilidad de que exista ayuda y se reserva el derecho a seguir investigando esta cuestión fuera del contexto del presente procedimiento.
VI. EVALUACIÓN DE LA PRESUNTA AYUDA
(73) En primer lugar, la Comisión ha de determinar si las diversas medidas objeto del procedimiento son constitutivas de ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado y el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE. A la luz de la información de que se dispone, la evaluación de la Comisión es la siguiente.
(74) Sniace es uno de los cinco fabricantes de viscosa de la Comunidad. Sus productos se venden en el resto de los Estados miembros y los distintos productores compiten entre sí. Los intercambios intracomunitarios de fibra de viscosa (código NC 5504 10 00 ) ascendieron en 1997 a unas 101000 toneladas. Sniace opera en un sector en declive, lo que ha obligado a algunos de sus competidores a racionalizar su capacidad. En el EEE la producción de estas fibras descendió de las 760000 toneladas de 1992 a las 684000 toneladas de 1997 (una reducción del 10 %) y el consumo descendió un 11 en el mismo período. La tasa media de utilización de la capacidad en ese período rondaba el 84 %, un porcentaje bastante reducido para un sector con una gran intensidad de capital. Además de suministrar al mercado español, Sniace ha abastecido tradicionalmente otros mercados europeos, especialmente el italiano y el francés. Por otra parte, Sniace fabrica fibras sintéticas, especialmente hilo de poliamida. Es éste un sector que también adolece de un exceso significativo de capacidad, con una tasa media de utilización de la capacidad en 1995/1997 de sólo el 76 %.
Impago de las tasa medioambientales adeudadas por Sniace desde 1987
(75) A 1 de marzo de 1998, se observa que el valor total de las deudas impagadas relativas a de tasas medioambientales en concepto de residuos, incluidos los recargos e intereses correspondientes al período 1987-1995, ascendía a unas 6268766095 pesetas españolas (en lugar de los 6354149834 pesetas españolas calculados por las autoridades españolas, que no tuvieron en cuenta las cuantías ya recaudadas en 1987 y 1988). Sin embargo, el procedimiento ejecutivo para el cobro de estas deudas se estableció hace ya unos ocho años a raíz de la sentencia dictada el 28 de noviembre de 1990 por el Tribunal Económico Administrativo Central sobre la legalidad de las liquidaciones relativas a 1987 y 1988. Como admiten las propias autoridades españolas, el procedimiento ejecutivo no tiene efecto suspensivo en este caso, ya que Sniace no ha presentado avales bancarios para hacer frente a las liquidaciones recurridas de las tasas medioambientales (salvo en relación con 1988).
(76) La Comisión reconoce, no obstante, que, con arreglo al derecho español, es la autoridad tributaria y no la Confederación Hidrográfica del Norte la entidad encargada de gestionar el cobro de estas deudas a Sniace. A junio de 1998 se habían cobrado 85383739 pesetas españolas, lo que representa apenas un poco más del 1 % de la deuda total. Mientras tanto sigue aumentado el importe de las deudas, incluidos los intereses al tipo de interés legal y los recargos.
(77) La Comisión señala que se ha revelado difícil la ejecución del cobro de las deudas, debido especialmente a la grave situación financiera por la que atraviesa Sniace y a los recursos judiciales interpuestos por la empresa contra las liquidaciones anuales. Al no haber procedido hasta el momento a la ejecución, con lo que posiblemente habría provocado la liquidación de la empresa, es posible que la Autoridad tributaria haya actuado con vistas a poder cobrar al menos una parte de las tasas medioambientales adeudadas, algo que, en otro caso, habría sido imposible debido a la existencia de otros acreedores con prioridad sobre ella.
(78) En conclusión, la investigación llevada a cabo por la Comisión no le ha permitido concluir por el momento que el impago de las tasas medioambientales sea constitutivo de ayuda estatal. Ante los complejos dilemas jurídicos que plantea la cuestión de determinar si las autoridades públicas han ofrecido a Sniace un trato preferente al no haber procedido al cobro de las tasas adeudadas, la Comisión tiene la intención de aplazar su decisión al respecto.
No exigencia de las cotizaciones a la Seguridad Social desde 1991
(79) La Comisión no cuestiona el argumento alegado por las autoridades españolas según el cual la Tesorería de la Seguridad Social ha actuado para proteger sus intereses. La Comisión subraya asimismo que en modo alguno cuestiona de forma genérica el sistema de Seguridad Social en España.
(80) Las autoridades españolas han reconocido, no obstante, que si la Tesorería de la Seguridad Social hubiese procedido a exigir sus deudas, la consecuencia podría haber sido el cierre de la empresa. Por consiguiente, en este caso es evidente que la tolerancia mostrada por la Tesorería de la Seguridad Social en relación con el pago aplazado de las contribuciones de Sniace a la Seguridad Social a lo largo de un período de muchos años ha constituido una ventaja considerable para la empresa.
(81) Por otra parte, también es evidente que la normativa vigente en relación con la Seguridad Social da a las autoridades un margen de discreción en el tratamiento de determinados casos y eso ha sido exactamente lo sucedido en el que nos ocupa. La Comisión hace hincapié en que es precisamente el grado de discrecionalidad que la Tesorería de la Seguridad Social ha ejercido en este caso particular y considerando que se trata de una empresa que parece sufrir de un problema de falta de viabilidad, lo que ha llevado a la Comisión a rechazar la opinión de las autoridades españolas de que las medidas adoptadas por la Tesorería de la Seguridad Social en relación a Sniace constituyen medidas generales(3).
(82) A pesar del hecho de que la Tesorería de la Seguridad Social ha actuado conforme a la normativa aplicable, no parece que el tratamiento de las deudas de Sniace, que han sido objeto de diversos acuerdos de reescalonamiento, se haya ajustado a las condiciones existentes en el mercado. La práctica habitual de la Comisión ha consistido en establecer una comparación con el valor en el momento oportuno del tipo de referencia fijado por el Estado miembro de que se trate. No obstante, hasta agosto de 1996 no se fijó este tipo para España. Por consiguiente, a la hora de determinar si este tipo se ajusta a las condiciones de mercado en casos anteriores que implicasen el reescalonamiento de las deudas a la Seguridad Social(4), la Comisión ha establecido una comparación con el tipo de interés medio aplicado por los bancos privados en España a préstamos de un vencimiento superior a tres años. En este caso y según las estadísticas publicadas por el Banco de España, el tipo de interés medio aplicado por los bancos privados a los préstamos de un vencimiento superior a los tres años durante el período en cuestión fue el siguiente: en 1991, el 18,24 %; en 1992, el 17,28 %; en 1993, el 16,19 %; en 1994, el 12,51 %; en 1995, el 13,09 % y en 1996, el 11,06 %(5). Las demás condiciones de los acuerdos de reescalonamiento, acumulándose hacia el final al reembolso de principal e intereses (aparentemente con el fin de facilitar la recuperación de la empresa) tampoco se ajustan a las condiciones crediticias normales de mercado.
(83) Por consiguiente, se ha de concluir que los acuerdos incluían elementos de ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE, lo que es ilegal al no haber sido notificados a la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Resulta difícil cuantificar el importe exacto de ayuda ilegal concedida, aunque es, al menos, igual a la ventaja financiera derivada del tipo de interés reducido aplicado y efectivo a partir del momento en que se generaron las deudas.
Garantía de préstamo por un importe total de 1000 millones de pesetas españolas autorizada por Ley 7/93
(84) Aunque lamentablemente las autoridades españolas no notificaron a la Comisión la intención de la Asamblea Regional de Cantabria de autorizar la concesión de la garantía en cuestión, teniendo especialmente en cuenta el hecho de que la empresa fabrica, entre otras cosas, fibra de poliamida, un producto incluido en el ámbito de control de las Directrices aplicables a las ayudas al sector de las fibras sintéticas, la Comisión puede aceptar que la propia Asamblea Regional no concede garantías y que habría sido necesario adoptar una serie de medidas administrativas adicionales para hacer efectiva la garantía. Por otra parte, la Comisión desconoce cualquier elemento de prueba que demuestre que la aprobación de la Ley confiriese una ventaja comercial a Sniace. En consecuencia, siempre que el Gobierno español notifique previamente a la Comisión cualquier propuesta de formalizar la garantía, Ia Comisión concluye que la Ley 7/93 no confiere, por sí misma, ninguna ventaja especial a Sniace, por lo que no es constitutiva de ayuda estatal.
Acuerdos de financiación para la construcción prevista de una planta de tratamiento de aguas residuales
(85) La Comisión señala que, según la información facilitada por el Gobierno español, la ejecución del Plan regional para el tratamiento de las aguas residuales en la cuenca Saja/Besaya se encuentra en la fase de evaluación técnica y que, hasta que no finalice la misma, no se conocerán las medidas que se habrán de tomar en último término por lo que respecta a los vertidos realizados por las empresas (incluida Sniace) en el río Besaya. La Comisión también deja constancia de las garantías dadas por el Gobierno español de que las medidas ya adoptadas por Sniace en relación con la instalación de la planta de tratamiento de aguas residuales se han llevado a cabo sin ningún tipo de intervención pública y de que ésta tampoco se prevé en el futuro. En consecuencia, la investigación realizada por la Comisión no le ha permitido determinar la existencia de elementos de ayuda en este contexto.
Cancelación parcial por parte del Ayuntamiento de Torrelavega de deudas por un importe total de 116 millones de pesetas españolas
(86) Sobre la base de la información facilitada por el Gobierno español, parece que el Ayuntamiento de Torrelavega ha actuado de esta forma para proteger todas aquellas deudas reclamadas a Sniace que puede exigirle legalmente con arreglo a la normativa española. La Comisión también analizó si el comportamiento del acreedor público en este caso se guiaba exclusivamente por la intención de optimizar sus posibilidades de recaudar los impuestos adeudados y si sus acciones eran comparables a las de los acreedores privados. Tal como la Comisión reconoció en la apertura del procedimiento, no suscribiendo el acuerdo de acreedores privados de octubre de 1996 (el cual estipulaba la conversión del 40 % de la deuda en acciones, entre otras cosas) contenido en el marco del procedimiento de suspensión de pagos, las autoridades públicas podían, en principio, salvaguardar la totalidad de las cantidades reclamadas. La Comisión puede aceptar además que el acuerdo independiente entre el Ayuntamiento de Torrelavega y Sniace, alcanzado de forma paralela al acuerdo de acreedores, no parece conceder a Sniace un trato más favorable que el dispensado en el acuerdo privado de acreedores. Por el contrario, la "quita" de deuda concedida se circunscribe fundamentalmente a importes que no podían cobrarse realmente, habida cuenta especialmente de que la empresa no mantuvo una actividad económica durante la mayor parte de 1995 y 1996, por consiguiente, los importes adeudados han de volver a ser calculados, aunque aún no se han facilitado detalles de las liquidaciones modificadas a la Comisión.
(87) En consecuencia y sobre la base de la información de que se dispone, la Comisión está en condiciones de aceptar que las iniciativas del Ayuntamiento de Torrelavega que se encuadran en el ámbito de aplicación del procedimiento no concedieron a Sniace ninguna ventaja indebida ni resultaron en una cancelación de deuda, por lo que no eran constitutivas de ayuda estatal.
Acuerdos entre Sniace y Fogasa respecto de la devolución de un importe total de 1702 millones de pesetas españolas, correspondiente a salarios atrasados de la mano de obra pagados por Fogasa por cuenta de Sniace
(88) La Comisión reitera lo ya afirmado en la apertura del procedimiento, esto es, que no se opone a la intervención de Fogasa en la medida en que haga efectivas por cuenta de la empresa, de conformidad con sus normas (de Fogasa), las reclamaciones válidas de empleados de Sniace que, de no ser por el Fondo, no habrían sido satisfechas. No obstante, y conforme a anteriores actuaciones de la Comisión, toda contribución discrecional del Estado a estos costes habrá de ser considerada como ayuda y no como medida general, si confiere ventajas financieras a la empresa, independientemente de que los pagos se efectúen directamente a la propia empresa o a los empleados mediante una entidad pública.
(89) Con arreglo a cómo percibe la Comisión estos acuerdos, Fogasa goza de la facultad discrecional de aplazar o fraccionar los pagos hasta un período de ocho años. Los pagos aplazados devengan el tipo de interés legal. A pesar de que estos acuerdos son conformes a la normativa aplicable, no parece que se hayan ajustado a las condiciones de mercado vigentes. Por las mismas razones dadas anteriormente en relación con las deudas con la Seguridad Social (el hecho de que no se hubiese fijado un tipo de referencia para España hasta agosto de 1996), la Comisión ha efectuado una comparación con el tipo de interés medio aplicado por los bancos privados a préstamos concedidos por un período superior a los tres años durante el período en cuestión, que eran los siguientes: 1993, 16,19 %; 1994, 12,51 %; 1995, 13,09 %; 1996, 11,06 %. Estos tipos se sitúan muy por encima de los aplicados en el marco de los acuerdos. Por otra parte, la Comisión sigue albergando dudas de que la empresa sea capaz de cumplir las condiciones de los acuerdos, habida cuenta de sus dificultades financieras. A pesar de que se le ha solicitado repetidamente, el Gobierno español no ha facilitado datos específicos sobre la naturaleza de la hipoteca ofrecida a Fogasa como garantía.
(90) En consecuencia y ajustándose al enfoque adoptado anteriormente en relación con las deudas con la Seguridad Social, se ha de concluir que los acuerdos de reescalonamiento celebrados con Fogasa eran constitutivos de ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE, ayuda que era ilegal al no haber sido notificada a la Comisión. Al igual que en el caso de las deudas con la Seguridad Social, resulta difícil cuantificar el importe preciso de la ayuda ilegal, aunque es, al menos, igual a la ventaja financiera derivada del hecho de que los tipos de interés aplicables en el marco de los acuerdos de reescalonamiento eran solamente del 10 % y el 9 %, respectivamente.
(91) Tras haber determinado que el impago de las tasas medioambientales, el reescalonamiento de la deuda contraída con la Seguridad Social y los acuerdos de reembolso celebrados con Fogasa son constitutivos de ayuda estatal ilegal, la Comisión ha de decidir si esta ayuda es incompatible con el mercado común y el funcionamiento del Acuerdo EEE.
(92) El apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE establece el principio de que las ayudas que se caractericen por los elementos en él especificados son incompatibles con el mercado común. Las excepciones a dicho principio que se establecen en el apartado 2 del artículo 92 del Tratado CE no son de aplicación en el caso que nos ocupa, dada la naturaleza y objetivos de la ayuda.
(93) Por lo que respecta a la excepción contemplada en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 para las ayudas que fomenten o faciliten el desarrollo de determinadas regiones, la Comisión señala que la región en la que está situada Sniace ha sido desde septiembre de 1995 beneficiaria de ayuda regional en aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 y con anterioridad a esa fecha había sido beneficiaria en aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 92. No obstante, la ayuda concedida a Sniace no se caracteriza por facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas en el sentido de lo dispuesto en dicho artículo, al haber sido concedida en forma de ayuda de funcionamiento, es decir, no supeditada a la inversión o a la creación de empleo. Además, las ayudas de funcionamiento en las regiones de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 sólo podían ser incluidas en esta excepción con carácter excepcional si se concedían en condiciones restringidas y controladas en relación con empresas en crisis (véase a continuación).
(94) Por lo que se refiere a la excepción contemplada en la letra b) del apartado 3 del artículo 92, es evidente que la ayuda no pretendía fomentar un proyecto de interés común europeo o resolver perturbaciones serias de la economía española. El Gobierno español tampoco trató de justificar la ayuda alegando estas razones.
(95) Por lo que se refiere a la excepción contemplada en la letra d) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, es evidente que la ayuda no pretendía fomentar la cultura y la conservación del patrimonio.
(96) Por consiguiente y por lo que respecta a las medidas concedidas en favor de Sniace, la evaluación de la Comisión se centra en el elemento sin especificidad regional de lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, en la que se establece una excepción para "las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común". La ayuda concedida a Sniace podría definirse como ayuda a una empresa en crisis, dada la situación financiera por la que atravesaba durante el período en que se hizo efectiva dicha ayuda.
(97) La Comisión estima que la concesión de ayudas a empresas en crisis lleva aparejado un elevadísimo riesgo de que se transfieran el desempleo y los problemas industriales de un Estado miembro a otro, ya que actúa como medio para mantener el status quo, impidiendo que las fuerzas que operan en la economía de mercado den lugar al proceso normal de desaparición de aquellas empresas menos competitivas al intentar adaptarse a las modificaciones de las condiciones de competencia; al mismo tiempo, cabe la posibilidad de que las ayudas tengan efectos distorsionadores sobre la competencia y el comercio, al influir en las políticas de precios de los beneficiarios que optan por estrategias de venta a precios inferiores para mantenerse en el mercado.
(98) Por esta razón, la Comisión ha desarrollado a lo largo de los años un enfoque especial para la evaluación de las ayudas concedidas a empresas en crisis. Las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis(6) establecen una serie de condiciones que han de cumplir las ayudas y una distinción entre ayuda de salvamento y ayuda de reestructuración.
(99) Las ayudas de salvamento, esto es, ayudas que se conceden a fin de que una empresa pueda continuar temporalmente su actividad mientras se analizan las causas del deterioro de su situación económica y se da con una solución adecuada, sólo pueden considerarse compatibles con el mercado común cuando cumplan los requisitos siguientes:
a) deben constituir ayudas de liquidez consistentes en garantías para préstamo o en préstamos a los tipos de interés vigentes en el mercado;
b) deben limitarse al importe necesario para mantener a la empresa en funcionamiento (por ejemplo, cobertura de los costes de sueldos y salarios y suministros corrientes);
c) deben pagarse exclusivamente durante el tiempo necesario (generalmente, durante no más de seis meses) para elaborar el correspondiente plan de recuperación, que ha de ser un plan factible; y
d) deben justificarse sobre la base de serias dificultades sociales, y no pueden tener, indebidamente, repercusiones negativas sobre la situación del sector en otros Estados miembros.
(100) El principio general consiste en que la ayuda de reestructuración sólo se autorizará si revierte en interés comunitario y va unida a un programa viable de reestructuración/recuperación, presentado a la Comisión con el suficiente detalle. El plan de reestructuración ha de satisfacer todas y cada una de las condiciones siguientes:
a) el plan ha de restablecer la viabilidad y la solvencia a largo plazo de la empresa en un plazo de tiempo razonable y sobre la base de unas perspectivas realistas en cuanto a sus futuras condiciones de explotación;
b) el plan ha de contrarrestar en la medida de lo posible las consecuencias negativas que pueda tener para los competidores;
c) el importe y la intensidad de la ayuda de reestructuración ha de limitarse al mínimo necesario para permitir llevar a cabo la reestructuración y guardar proporción con las ventajas que se espere obtener desde el punto de vista de la Comunidad. Por consiguiente, se espera que los beneficiarios de la ayuda de reestructuración contribuyan significativamente al plan de reestructuración con sus propios recursos o con ayuda de financiación externa comercial.
(101) Por último, desde 1977 la libertad de los Estados miembros para conceder ayuda al sector de las fibras sintéticas se ha visto sujeta a limitaciones, que se introdujeron para limitar la concesión de ayudas que tuviesen como consecuencia un incremento de la capacidad de producción de las principales fibras sintéticas. Dado que Sniace es un fabricante de fibras sintéticas y que la ayuda en cuestión parece contribuir, en parte, a tales actividades, las medidas en cuestión sólo podrían ser consideradas compatibles con el mercado común si también se conformasen a las Directrices sobre ayudas al sector de las fibras sintéticas. A pesar de que la ayuda se ha venido concediendo durante un período de varios años, se ha de analizar en la perspectiva de las condiciones de la versión actual de las Directrices. Éstas abarcan, entre otras cosas, la ayuda a la inversión para la extrusión y texturización de cuatro fibras: poliéster, poliamida, fibras acrílicas y polipropileno. Las Directrices indican claramente que, por lo que se refiere a las empresas de mayor tamaño (es decir, aquellas que no son pequeñas y medianas empresas, la Comisión sólo autorizará la ayuda de hasta el 50 % del límite máximo aplicable de ayuda) si ésta llevase consigo una reducción significativa de la capacidad o si el mercado de los productos de referencia se caracterizase por una escasez estructural de la oferta y la ayuda no se tradujese en un incremento significativo de la capacidad.
(102) En este caso, el Gobierno español no trató de argumentar que las medidas constituyesen ayuda de salvamento o de reestructuración, como tampoco facilitó elemento de prueba alguno de que existiese un plan de reestructuración válido o una reducción prevista de la presencia en el mercado de Sniace. Todo ello contribuye a confirmar que el único efecto de la ayuda ha sido el de permitir a la empresa mantenerse en funcionamiento.
(103) Por lo que se refiere al plan de viabilidad presentado a la Comisión por el denunciante antes de la apertura del procedimiento, el Gobierno español confirmó simplemente que la conclusión del consultor de que "la viabilidad de Sniace sólo es posible mediante la concesión de subsidios que permitan la realización de proyectos de inversión y la renegociación de las deudas" no era más que una opinión privada reflejada en un estudio privado, por lo que no reflejaba necesariamente la opinión de las autoridades españolas.
(104) Además, por lo que se refiere a las actividades de Sniace en el sector de las fibras sintéticas, la Comisión no tiene conocimiento de la existencia de plan alguno que se traduzca en una reducción significativa de la capacidad. Por otra parte, siguen siendo poco satisfactorias las tasas de utilización de la capacidad en este sector, en el que existe un comercio sustancial intracomunitario.
VII. CONCLUSIONES
(105) En consecuencia, la Comisión estima que España ha concedido ilegalmente ayudas en forma del reescalonamiento de la deuda con la Seguridad Social y los dos acuerdos de reembolso de Fogasa, que son contrarias a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado e incompatibles con el mercado común y el funcionamiento del Acuerdo EEE.
(106) Dado que las ayudas son ilegales e incompatibles con el mercado y el funcionamiento del Acuerdo EEE, deberán ser reembolsadas y anulado su efecto económico,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal descrita a continuación y que España ha concedido a la Sociedad nacional de industrias y aplicaciones de celulosa española SA (Sniace) es incompatible con el mercado común:
a) en la medida en que el tipo de interés se situaba por debajo de los tipos de mercado, el acuerdo celebrado el 8 de marzo de 1996 (modificado por el acuerdo de 7 de mayo de 1996) entre Sniace y la Tesorería de la Seguridad Social con el fin de reescalonar deudas que ascendían a un principal de 2903381848 pesetas españolas, modificado por el acuerdo de 30 septiembre de 1997 relativo al reescalonamiento de deudas por un principal de 3510387323 pesetas españolas; y
b) en la medida en que el tipo de interés se encontraba por debajo de los tipos de mercado, los acuerdos celebrados el 5 de noviembre de 1993 y el 31 de octubre de 1995 entre Sniace y Fogasa por importes de 1362708700 y 339459878 pesetas españolas, respectivamente (intereses incluidos).
Por lo que se refiere a las demás cuestiones objeto del procedimiento incoado en el marco del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE y especialmente una garantía de préstamo por un total de mil millones de pesetas españolas autorizada mediante la Ley 7/93, los acuerdos de financiación para la construcción prevista de una planta de tratamiento de aguas residuales y la cancelación parcial de deudas por parte del Ayuntamiento de Torrelavega, estas medidas no son constitutivas de ayuda, por lo que se puede dar por concluido el procedimiento. No obstante, España ha de informar a la Comisión en un plazo de dos meses a partir de la fecha de la presente Decisión de las liquidaciones modificadas efectuadas por el Ayuntamiento de Torrelavega en relación con el impuesto de actividades económicas adeudado por Sniace en concepto de los años 1995 hasta la fecha. En lo que respecta al impago de las tasas medioambientales entre 1987 y 1995, la Comisión adoptará una decisión específica a su debido tiempo.
Artículo 2
1. El Reino de España adoptará las medidas necesarias para recuperar del beneficiario la ayuda contemplada en el artículo 1, que le fue concedida ilegalmente.
2. El reembolso deberá llevarse a efecto de conformidad con los procedimientos establecidos en el Derecho nacional. Los importes que habrán de reembolsarse devengarán intereses a partir de la fecha en que se concedieron al beneficiario y hasta su reembolso efectivo. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia aplicable.
Artículo 3
El Reino de España deberá informar a la Comisión en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a la misma.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.
Hecho en Bruselas, el 28 de octubre de 1998.