Decisión de la Comisión
de 22 de diciembre de 1999
relativa a la ayuda estatal que Italia se propone conceder a Fiat SpA para su instalación de Fiat Mirafiori Meccanica (Turín)
[notificada con el número C(1999) 5211]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2000/514/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones de conformidad con los citados artículos(1),
Considerando lo siguiente:
I. Procedimiento
(1) Entre octubre y diciembre de 1997, Italia notificó la Comisión, con arreglo al apartado 3 del artículo 88 del Tratado, seis proyectos de ayuda estatal a Fiat SpA (denominada en lo sucesivo "Fiat"), entre las cuales figuraba una (registrada con la referencia 838/97) destinada al establecimiento Fiat Mirafiori Meccanica, Torino, en la región del Piamonte (denominada en lo sucesivo "Fiat Mirafiori"), para inversiones en la fábrica de motores de Fiat Mirafiori. Se remitieron a las autoridades italianas diversas peticiones de información complementaria y varios recordatorios con objeto de recabar la información necesaria para que la Comisión pudiera adoptar una decisión. El 23 de abril de 1998 se celebró una reunión con representantes de las autoridades italianas para abordar las modalidades de examen de los expedientes. Finalmente, mediante carta de 20 de noviembre de 1998, se facilitaron respuestas parciales a las preguntas formuladas por la Comisión.
(2) Así pues, la Comisión informó a Italia por carta de 2 marzo de 1999 de su decisión de 3 de febrero de 1999 de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado contra este proyecto de ayuda, emplazándola a proporcionarle en el plazo de un mes todos los documentos, información y datos necesarios para evaluar la compatibilidad de las ayudas con el mercaod común. En caso de no recibir repuesta, la Comisión adoptará una decisión sobre la base de los elementos que estuviesen a su disposición.
(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones. No se han recibido observaciones de ningún interesado.
(4) El 24 de febrero de 1999 se desplazaron a Fiat Mirafiori unos representantes de la Comisión con el fin de abordar, entre otros asuntos, el presente caso.
(5) Tras haber solicitado, el 9 de abril de 1999, un plazo de respuesta adicional, las autoridades italianas transmitieron a la Comisión, mediante carta de 16 de abril de 1999, la información que consideraban necesaria para concluir el examen de los expedientes.
(6) Nuevos exámenes reforzaron las dudas iniciales de la Comisión, sobre todo en lo relativo a la necesidad de la ayuda prevista. Posteriormente, la Comisión informó a Italia, mediante carta de 14 de junio de 1999, de su decisión de 26 de mayo de 1999 de ampliar el procedimiento incoado el 3 de febrero de 1999, instando a sus autoridades para que, en el plazo de un mes, presentaran todos los documentos, información y datos necesarios para evaluar la compatibilidad de las ayudas en cuestión. En caso de no recibir respuesta, la Comisión adoptaría una decisión sobre la base de los elementos que estuviesen a su disposición.
(7) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones. No se han recibido observaciones de ningún interesado.
II. Descripción detallada de la ayuda
(8) La ayuda proyectada se concedería a Fiat, filial de Fiat SpA. El grupo Fiat opera en el sector del automóvil, fundamentalmente a través de tres sociedades: Fiat (turismos), IVECO (vehículos industriales) y Magneti Marelli (componentes).
(9) Fiat posee fábricas en Italia, Polonia, Turquía y América del Sur. En 1998 fabricó 2,9 millones de vehículos(4) de las marcas Alfa Romeo, Ferrari, Fiat, Lancia y Maserati, de los cuales 1,6 millones en Europa. Cerca de la mitad de las ventas de la empresa corresponden al mercado nacional, un tercio a los demás países de la Unión y el resto al exterior de la Comunidad.
(10) La inversión prevista por Fiat está destinada a la fábrica de Fiat Mirafiori (Turín), una zona asistida en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 87, donde el límite máximo de intensidad aplicable a las ayudas regionales a empresas grandes se sitúa en el 10 %.
(11) El proyecto se centra en la producción de motores "Torque" para los vehículos Fiat de los segmentos "B" y "C" fabricados en Italia y fuera de la Comunidad. Las inversiones, que ascieden a un total de 468400 millones de liras italianas (unos 242 millones de euros) se escalonaron como sigue:
SITIO PARA UN CUADRO
(12) Tanto los motores "Torque" como su proceso de fabricación han sido objeto de numerosas innovaciones. Parece que la elección de Fiat Mirafiori se debió, entre otras cosas, a la posibilidad de utilizar, con las correspondientes modificaciones, una parte de las líneas de producción existentes, lo que permitió limitar las inversiones.
(13) Se prevé la concesión de ayudas regionales por un importe nominal de 30300 millones de liras italianas (16 millones de euros) en aplicación del régimen autorizado con arreglo a la Ley n° 488/92, de 19 de diciembre de 1992. La intensidad de la ayuda actualizada se situaría en el 4,6 %.
(14) No se prevé para el proyecto ninguna otra subvención.
(15) En el procedimiento incoado el 3 de febrero de 1999, la Comisión formulaba numerosas dudas sobre la compatibilidad de la ayuda, en particular en lo relativo a la movilidad del proyecto y a la necesidad de las ayudas notificadas. Además, no encontraba ningún elemento que hubiera podido eventualmente justificar la concesión de ayudas a la inversión de proyectos innovadores o de protección del medio ambiente. Sobre la base de la información de que disponía, la Comisión concluyó que ningún elemento justificaba la aplicación de una de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
(16) Con posterioridad a la incoación del procedimiento de 3 de febrero de 1999 se supo que Fiat Mirafiori no perteneció a una zona asistida hasta marzo de 1995. Ahora bien, el proyecto se puso en marcha en 1994 y fue precedido de una serie de estudios de viabilidad, de localización, etc., que debieron de desarrollarse hacia 1993. Por lo tanto, la decisión de inversión se adoptó como muy tarde en 1993-1994, antes de que la zona de Fiat Mirafiori estuviese incluida en una zona asistida. Por tanto, en la ampliación del procedimiento, la Comisión formuló serias dudas sobre la posibilidad de que el inversor hubiese tenido en cuenta la obtención de ayudas regionales en el marco de la financiación del proyecto. En tal supuesto, la ayuda no sería necesaria para la realización de las inversiones en Fiat Mirafiori.
(17) Además, con motivo de la incoación del procedimiento y de su ampliación, la Comisión emplazó a Italia para que facilitara en el plazo de un mes todos los datos necesarios para evaluar la comptabilidad de las ayudas. En caso de no recibir respuesta, la Comisión adoptaría una decisión sobre la base de los elementos que estuviesen a su disposición.
III. Comentarios de Italia
(18) Después de haber solicitado, el 9 de abril de 1999, un plazo adicional para ultimar su respuesta a la incoación del procedimiento de 3 de febrero de 1999, las autoridades italianas transmitieron a la Comisión, mediante carta de 16 de abril de 1999, la información que consideraban necesaria para concluir el examen del expediente.
(19) En primer lugar, el Gobierno italiano aporta una serie de precisiones sobre los estudios de localización realizados por Fiat en 1993-1994 con anterioridad a la elección del emplazamiento de Fiat Mirafiori. Los otros emplazamientos que entraron en liza fueron el de Biesko-Biala en Polonia, una fábrica de la empresa Tofas en Turquía y un emplazamiento del grupo Cormec en Argentina. Todos ellos presentaban la ventaja de ofrecer mano de obra más barata que en Italia garantizando al mismo tiempo buenos niveles de productividad y calidad. Como Tofas y Cormec no eran propiedad exclusiva de Fiat, lo que implicaba un riesgo importante para un proyecto estratégico como el de los motores Torque, la selección se redujo a la alternativa Fiat Mirafiori o Biesko-Biala.
(20) Las ayudas regionales previstas no compensan el coste adicional que supone la localización de las inversiones en Fiat Mirafiori, pero incidieron sin duda en la decisión final.
(21) En segundo lugar, Italia recuerda las condiciones específicas de aplicación de la Ley n° 488/92, en particular respecto del criterio de retroactividad aplicable a la admisibilidad de las inversiones.
(22) En tercer lugar, el Gobierno italiano precisa que las inversiones se iniciaron en mayo-junio de 1994. Las operaciones anteriores, como el desmantelamiento de las antiguas instalaciones en enero de 1993 y las actividades de spending en mayo de 1993, son operaciones de liberación del espacio ocupado por la antigua línea de producción, que posteriormente fue sustituida por la línea de fabricación de los motores "Torque". Las autoridades italianas consideran que estos costes no están vinculados al proyecto examinado porque las obras de los antiguos talleres se habrían llevado a cabo de todas formas, independientemente de dónde se localizaran las inversiones de los motores Torque.
(23) En cuarto lugar, Italia aporta datos complementarios para el análisis de coste-beneficio (ACB) y el estudio del mercado.
(24) En respuesta a la ampliación del procedimiento, decidida por la Comisión el 26 de mayo de 1999, Italia remitió el 20 de julio de 1999 una carta en la que explicaba dos elementos esenciales: los antecedentes de la aprobación del nuevo régimen de ayudas y su aplicación concreta mediante la concesión de las ayudas correspondientes, y el respeto de los requisitos formales en las solicitudes de ayuda.
IV. Evaluación de la ayuda
(25) La media notificada en favor de Fiat es una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. En efecto, sería financiada por el Estado o con recursos estatales. Además, al representar una parte no desdeñable de la financiación del proyecto, amenaza con falsear la competencia en la Comunidad favoreciendo a Fiat frente a otras empresas que no reciben ayudas. Por último, los motores para automóviles y los automóviles constituyen mercados caracterizados por un gran volumen de intercambios entre Estados miembros.
(26) Las ayudas analizadas están destinadas a una empresa que se dedica a la fabricación y al montaje de vehículos y a la fabricación de motores para dichos vehículos. Así pues, la empresa opera en el sector de los vehículos de motor en el sentido de lo dispuesto en las Directices comunitarias aplicables a las ayudas estatales en dicho sector(5) (denominadas en lo sucesivo "las Directrices").
(27) Las ayudas previstas, notificadas el 1 de diciembre de 1997, se concederían en aplicación de un régimen ya autorizado contemplado en la Ley n° 488/92. Las Directrices precisan que, con arreglo al apartado 3 del artículo 88 del Tratado, deberán notificarse antes de su concesión todas las ayudas que los poderes públicos prevean conceder a un proyecto individual en aplicación de regímenes de ayuda autorizados, en beneficio de una o varias empresas que ejerzan su actividad o actividades en sector de los vehículos de motor, siempre y cuando se rebase por lo menos uno de los dos umbrales siguientes:
- coste total del proyecto: igual a 50 millones de euros, o
- importe bruto total de las ayudas estatales y de las ayudas procedentes de instrumentos comunitarios: igual a 5 millones de euros.
(28) Tanto el coste total del proyecto como el importe de las ayudas rebasan los umbrales de notificación respectivos. Así pues, al notificar las ayudas previstas a favor de Fiat Mirafiori, las autoridades italianas han respetado lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
(29) El apartado 2 del artículo 87 especifca algunas formas de ayudas que son compatibles con el Tratado. Habida cuenta de la naturaleza y el objetivo de la ayuda, así como de la pubicación geográfica de las inversiones, las letras a), b) y c) de la disposición mencionada no son aplicables al proyecto analizado. El apartado 3 del artículo 87 enumera las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común. Su compatibilidad debe evaluarse en el contexto de la Comunidad en su conjunto y no en un ámbito puramente nacional. A fin de garantizar el correcto funcionamiento del mercado común y teniendo en cuenta el principio enunciado en la letra g) del artículo 3 del Tratado, las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 87 deben interpretarse con criterio restrictivo. Por lo que se refiere a las excepciones de las letras b) y d) del apartado 3 del artículo 87, es manifiesto que la ayuda no se destina a un proyecto de interés común europeo ni a un proyecto concebido para remediar una grave perturbación de la economía italiana; tampoco se destina a promover la cultura y conservar el patrimonio. En cuanto a las excepciones de las letras a) y c), sólo resulta pertinente la letra c), pues en la actualidad la región de Mirafiori se sitúa en una zona asistida con arreglo a dicha disposición y no a la letra a).
(30) El siguiente paso consiste en comprobar si se cumplen las condiciones establecidas en las Directrices, con el fin de que la Comisión decida si las ayudas regionales previstas son compatibles con el mercado común con arreglo a lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87.
(31) Las Directrices establecen que la Comisión velará siempre por que las ayudas concedidas sean a la vez proporcionales a la importancia de los problemas que se pretende resolver y necesarias para la realización del proyecto. El cumplimiento de ambos criterios de proporcionalidad y necesidad es obligatorio para que la Comisión autorice una ayuda estatal en el sector del automóvil(6).
(32) Aunque, por lo general, la cuestión de la proporcionalidad de las ayudas se aborda con ayuda de un ACB, en el caso que nos ocupa la Comisión podrá limitar su examen al cumplimiento del criterio de necesidad.
(33) Cuando incoó el procedimiento, la Comisión tuvo en cuenta la situación particular que había motivado la autorización del régimen contemplado en la Ley n° 488/92. De las decisiones de la Comisión de 18 de noviembre de 1997(7), 30 de septiembre de 1998(8) y 7 de abril de 1998(9) se desprende que unas circunstancias muy específicas en la aplicación de la Ley n° 488/92 podrían explicar el tiempo transcurrido entre el inicio del proyecto, el comienzo de la producción en serie de los motores Torque en 1995, la solicitud de la ayuda en mayo de 1996 y la notificación en diciembre de 1997. No obstante, el examen de la necesidad de la ayuda para la implantación del proyecto en Fiat Mirafiori no puede limitarse a este análisis; la Comisión debe comprobar, además:
- si la ayuda regional ha sido tomada en consideración de forma efectiva en el análisis financiero del proyecto, el estudio de localización, etc. a la hora de seleccionar el emplazamiento de Mirafiori, y
- la movilidad real del proyecto.
(34) Por añadidura, con respecta a cada uno de los puntos, la Comisión debe comprobar si las pruebas aportadas por Italia en apoyo de sus argumentos son suficientes, en el contexto de una interpretación restrictiva de las excepciones enunciadas en el apartado 3 del artículo 87 y de las peticiones de información cursadas el 3 de febrero de 1999 y el 26 de mayo de 1999.
(35) En primer lugar, en la carta de las autoridades italianas de 16 de abril de 1999 se precisa que el proyecto se puso en marcha en mayo/junio de 1994, que los pedidos de herramientas se efectuaron en marzo/abril de 1994 y que las primeras entregas de estas herramientas tuvieron lugar durante el segundo semestre de 1994. Lógicamente, la Comisión deduce que el posible estudio de localización que llevó a Fiat a elegir Fiat Mirafiori se desarrolló entre 1993 y abril de 1994. Así lo confirma Italia en su carta de 20 de julio de 1999.
(36) Por otro lado, la Comisión señala que Fiat Mirafiori no se encontró en una zona asistida hasta marzo de 1995, fecha en la cual algunas circunscripciones de la región de Turín, entre ellas Fiat Mirafiori, quedaron clasificadas como zona asistida en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 87. Además, tal y como recordaban sus autoridades en la carta de 20 de julio de 1999, hasta septiembre de 1994 Italia no presentó su primera propuesta de regiones que debían acogerse a dicha disposición.
(37) La decisión de inversión se tomó, pues, en una fecha en la cual Fiat Mirafiori no formaba parte de una zona asistida.
(38) Ni el hecho de que Fiat Mirafiori esté situada en una zona del objetivo n° 2 ni la supuesta posibilidad de transferir las herramientas de un lugar a otro durante las primeras fases del proyecto alteran esta valoración. Las series de control se realizaron, por lo demás, en enero-febrero de 1995, antes de la decisión relativa a la definición de zona asistida. Además, en el anexo 3.b) de la carta de Italia de 20 de noviembre de 1998 se indica que Fiat empezó a trabajar en el motor Torque en el emplazamiento de Fiat Mirafiori en 1993; se modificaron, por ejemplo, las líneas de producción de los bloques de motor (basamento motore), árboles de mando, bielas, volantes de motor y árboles de bomba de aceite.
(39) Por lo tanto, la Comisión estima que, en realidad, Fiat no tuvo en cuenta la obtención de una ayuda regional a la hora de establecer la financiación de su proyecto en Fiat Mirafiori. Además, las autoridades italianas nunca han podido aportar pruebas en contrario.
(40) Aun en el supuesto de que la empresa contemplara en su razonamiento la posibilidad de recibir una ayuda regional, de manera implícita aceptaba el riesgo de no recibirla, pues, en virtud de las Directrices, tal ayuda debía ser previamente autorizada por una decisión de la Comisión.
(41) Por otra parte, cuando Fiat adoptó la decisión de inversión y, en consecuencia, cuando consideró la posibilidad de obtener una ayuda estatal para financiar el proyecto de Fiat Mirafiori, la práctica de la Comisión exigía un análisis de coste-beneficio basado en una comparación entre la fábrica regional y un centro alternativo en una región no asistida de la Comunidad donde Fiat, con toda probabilidad, habría llevado a cabo la inversión en cuestión. Italia y Fiat ya conocían entonces esta metodología, puesto que habían tenido que tratar, entre otros, el caso Fiat Mezzogiorno(10). La Comisión no dispone de ninguna información sobre la selección de un emplazamiento alternativo, pero lo más probable habría sido una fábrica del centro o norte de Italia. La experiencia de la Comisión demuestra que, mediante un análisis de coste-beneficio realizado sobre la base de esta hipótesis, habría sido difícil, o aun imposible, evidenciar la existencia de desventajas en Fiat Mirafiori que permitieran, en consecuencia, autorizar una ayuda regional. Las autoridades italianas tampoco han demostrado en este caso que Fiat tuviese en cuenta la posibilidad de obtener una ayuda regional al adoptar su decisión de invertir en Fiat Mirafiori.
(42) La Comisión reitera que el recurso a una fábrica alternativa en Polonia (Biesko-Biala), tal y como propone Italia en el presente caso, no fue posible hasta la entrada en vigor de las Directrices en enero de 1998, cuatro años después de la decisión de inversión.
(43) Por último, la Comisión considera que no puede haber confianza legítima alguna respecto de la aplicación de la letra c) del apartado 3 del arículo 87 a una región determinada por parte de un Estado miembro o, menos aún, de una empresa mientras la Comisión no haya adoptado una decisión en este sentido.
(44) Esta es la razón por la cual la Comisión concluye que el Gobierno italiano no ha demostrado en grado suficiente que Fiat considerara realmente la concesión de una ayuda regional como criterio necesario para la selección del emplazamiento de Fiat Mirafiori. Por tanto, la ayuda regional notificada no resulta necesaria para alcanzar los objetivos fijados en el apartado 3 del artículo 87.
(45) En segundo lugar, para demostrar la necesidad de una ayuda regional con arreglo a las Directrices, la empresa beneficiaria de la ayuda debe probar de manera clara que posee una alternativa económicamente viable para la implantación de su proyecto o de una o varias partes del mismo. En efecto, si ningún otro emplazamiento industrial del grupo, nuevo o existente, pudiera acoger la inversión, la empresa se vería obligada a llevar a cabo su proyecto en el único lugar viable, incluso sin recibir la ayuda. Este estudio de movilidad reviste mayor importancia hoy, con las Directrices vigentes, que en el pasado. Ya no se trata sólo de que la Comisión valide una movilidad teórica sino más bien de que compruebe que el inversor tenía tanto la posibilidad como la intención de ubicar su proyecto en el emplazamiento alternativo en caso de que no se concediesen las ayudas regionales.
(46) La información facilitada por Italia a este respecto sigue siendo incompleta. Sólo se envió a la Comisión una breve explicación, según la cual, de los tres emplazamientos en juego (Cormec en Argentina, Tofas en Turquía y Fiat Poland), dos (Cormec y Tofas) se descartaron al entrañar demasiados riesgos(11); en cambio, la solución de Polonia habría presentado numerosas ventajas frente a Fiat Mirafiori, sobre todo en lo que respecta al coste de la mano de obra.
(47) La Comisión considera que, cuando se adoptó la decisión de inversión hacia 1993-1994, la oportunidad real de localizar el proyecto en Polonia no era tan clara como lo es hoy atendiendo a la explicación facilitada por las autoridades italianas. Por ejemplo, el riesgo industrial no era desdeñable, en un período en el que Fiat Poland estaba en plena reorganización. Este facto, que Italia menciona brevemente para negar su validez, no debe sin embargo subestimarse en el contexto de un proyecto estatégico como el del motor Torque. La organización de la producción habría sido compleja; habría implicado, por ejemplo, transferencias(12) de piezas sensibles entre Italia y Polonia. La red de proveedores locales de equipos, por ejemplo, no eran tan densa como lo es hoy. Por otra parte, la producción actual de motores Fiat en Polonia se limita a dos modelos relativamente antiguos: el de 652 cm3 y el de 900 cm3.
(48) Así pues, el Gobierno italiano no ha podido proporcionar a la Comisión más que indicaciones demasiado parciales con respecto a la posibilidad técnica de producir el motor Torque en Biesko-Biala en condiciones óptimas y prácticamente no le ha presentado dato alguno sobre la intención real de Fiat de trasladar la inversión a Polonia.
(49) Por lo tanto, la Comisión considera que Italia no ha demostrado la movilidad del proyecto. A falta de un emplazamiento alternativo creíble, la ayuda regional notificada no es, pues, necesaria para alcanzar los objetivos del apartado 3 del artículo 87.
(50) Otros objetivos de las ayudas, a los que en algún momento ha aludido el Gobierno italiano, como la protección del medio ambiente y la innovación, no han sido objeto de explotaciones detalladas a pesar de las peticiones de información cursadas por la Comisión. Por tanto, ésta no ha tenido ocasión de examinar la posibilidad de conceder ayudas para actividades innovadoras o de protección del medio ambiente.
V. Conclusiones
(51) La ayuda regional prevista por las autoridades italianas en favor de Fiat Mirafiori Meccanica no es necesaria para alcanzar alguno de los objetivos previstos en la letra c) del apartado 3 del artículo 87, en este caso el de facilitar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas. Por lo tanto, la ayuda en cuestión es incompatible con el mercado común,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que Italia prevé conceder a Fiat Auto SpA para su fábrica de Mirafiori Meccanica (Turín) es incompatible con el mercado común.
Dicha ayuda no puede, por tanto, concederse.
Artículo 2
En un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia informará a la Comisión de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 22 de diciembre de 1999.