DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 14 de julio de 1998 relativa a la concesión de una ayuda a los productores de lentejas del departamento de Leucas [notificada con el número C(1998) 2367] (El texto en lengua griega es el único auténtico) (1999/100/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Visto el Reglamento (CEE) n° 827/68 del Consejo, de 28 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados para determinados productos enumerados en el anexo II del Tratado (1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 195/96 (2), y, en particular, su artículo 5,
Visto que, de conformidad con lo establecido en el párrafo primero del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, se estableció un plazo para que los interesados pudieran presentar sus observaciones (3),
Considerando lo siguiente:
I
1. Mediante carta de 19 de noviembre de 1996, con registro de entrada el 22 de noviembre del mismo año, la Representación Permanente de Grecia ante la Unión Europea notificó a la Comisión, en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, las medidas de referencia.
Mediante carta de 7 de marzo de 1997, con registro de entrada el 10 de marzo del mismo año, la Representación Permanente de Grecia ante la Unión Europea notificó a la Comisión la información complementaria solicitada por ésta mediante carta de 21 de enero de 1997. En la primera de estas notificaciones las autoridades griegas señalaron que el proyecto de decisión ministerial conjunta ya había sido aprobado a escala nacional, si bien ofrecieron también garantías de que aún no había sido aplicada.
2. Durante el año 1996, la situación económica de los productores del departamento de Leucas (Islas Jónicas) se vio afectada por la sequía. La mayor parte de esos agricultores habitan en municipios de zonas de montaña y sus ingresos dependen en gran medida del cultivo de la lenteja. La ayuda estatal considerada preveía la concesión de ayuda financiera a los productores de lentejas del departamento de Leucas que hubieran perdido como mínimo un 50 % de su producción en 1996 a causa de la sequía, con el fin de compensar la pérdida de ingresos sufrida durante el citado año.
La ayuda para cada agricultor afectado ascendía al 30 % del valor bruto de producción, y su cuantía máxima era de 500 000 dracmas griegas por hectárea. Las autoridades griegas efectuaron el cálculo del importe de la ayuda de la siguiente manera:
- la producción de lentejas que se tuvo en cuenta fue el rendimiento medio por hectárea registrado durante los últimos cuatro años, equivalente a 680 kg/ha;
- los precios pagados a los productores oscilaban entre 1 500 y 2 000 dracmas/kg; a efectos del cálculo de la ayuda se utilizó esta última cifra;
- el valor bruto de producción era igual a 680 kg/ha × 2 000 dracmas/kg, lo que equivalía a 1 360 000 dracmas/ha;
- la ayuda máxima, que ascendía al 30 % del valor bruto de producción, era igual al 30 % de 1 360 000 dracmas/ha, esto es, 408 000 dracmas/ha.
Las autoridades griegas estimaron en 120 el número de beneficiarios; la asignación global destinada por el Estado griego a la realización de esta medida fue de 40 millones de dracmas griegas.
II
1. Mediante carta SG(97) D/4136, de 30 de mayo de 1997, la Comisión informó a las autoridades griegas de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado en relación con las medidas notificadas.
2. En la citada carta, la Comisión indicaba a las autoridades griegas que la medida en cuestión no parecía ajustarse a la excepción prevista en la letra b) del apartado 2 del artículo 92 del Tratado y que, por consiguiente, debía considerarse incompatible con el mercado común.
La Comisión consideraba que la ayuda parecía satisfacer las condiciones exigidas para la aplicación de su práctica habitual en lo que se refiere a la compensación de las pérdidas causadas por desastres naturales u otros acontecimientos de carácter excepcional (4). En su opinión, los fenómenos atmosféricos como las heladas, el pedrisco, la escarcha, la lluvia y la sequía únicamente pueden asimilarse a catástrofes naturales en el sentido que se contempla en la letra b) del apartado 2 del artículo 92 del Tratado cuando el perjuicio que provocan a cada uno de los beneficiarios de las ayudas alcanza un nivel determinado. En el caso de los cultivos anuales, ese nivel se alcanza cuando las pérdidas ascienden al 30 % de la producción en comparación con la producción normal (en principio, la media de los tres años anteriores a aquél durante el cual se hayan producido esos fenómenos) y al 20 % en el caso de las zonas desfavorecidas definidas en el apartado 2 del artículo 21 del Reglamento (CE) n° 950/97. La compensación de los daños puede ascender al 100 % de las pérdidas sufridas por los productores.
En el caso en cuestión, el mecanismo de compensación únicamente se activa cuando los daños alcanzan el 50 % de lo que se considera el nivel habitual de producción. Además, la compensación se limita al 30 % del valor bruto de producción.
En el caso del cultivo de la lenteja, el valor bruto máximo de producción fue de 881 ecus/ha (aproximadamente 270 000 dracmas/ha en abril de 1997) (5) a escala comunitaria. Según el método de cálculo comunicado por las autoridades griegas, el valor bruto de producción en Leucas alcanzó 1 360 000 dracmas/ha; dicho valor, habida cuenta del tipo de cambio aplicable en abril de 1997, es casi cinco veces mayor que el valor bruto máximo de producción de este cultivo en todas las demás zonas de la Comunidad.
Además, la Comisión consideró que el precio de mercado de 2 000 dracmas/kg era inusitadamente elevado para un producto como la lenteja. De hecho, esa cifra suponía que en Leucas el valor de mercado de la lenteja era nueve veces superior al precio comunitario, puesto que los productores de los restantes Estados miembros habían percibido como máximo 0,7 ecus/kg (215 dracmas/kg). Este elevado precio suscitó en la Comisión dudas acerca de su verosimilitud, a pesar de las extraordinarias características cualitativas que las autoridades griegas atribuían al producto.
La Comisión consideró, por otro lado, que el método de cálculo del valor bruto de producción utilizado por las autoridades griegas daba lugar a una compensación del orden del 22,5 %, que se añadía a la ya mencionada en relación con el precio de venta de los productos. En opinión de la Comisión, existían indicios de que se había producido una sobrecompensación de los daños causados por la sequía y, por tanto, la ayuda en cuestión no se ajustaba a las disposiciones de la letra b) del apartado 2 del artículo 92.
3. En el marco de este procedimiento, la Comisión estableció un plazo para que el Gobierno griego presentase sus observaciones en relación con ese asunto.
La Comisión, mediante una publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, invitó a los restantes Estados miembros y a los otros interesados a presentar sus observaciones.
III
1. Mediante carta de 23 de junio de 1997, el Gobierno griego presentó las siguientes observaciones en relación con las medidas descritas anteriormente:
a) En lo que concierne a la forma, según las autoridades griegas, las medidas de ayuda no se habían ejecutado antes de que el procedimiento culminase en una decisión final.
Siempre según las autoridades griegas, la aprobación de la decisión ministerial conjunta por parte de los ministros responsables no suponía su aplicación automática. De acuerdo con las citadas autoridades, dicha aplicación requería la aprobación de dos decisiones del Ministerio de Agricultura relativas a las disposiciones particulares de aplicación y pago de la ayuda.
Esos dos textos no habían sido aprobados y, en consecuencia, Grecia no había aplicado la controvertida decisión ministerial conjunta. Las autoridades griegas comunicaban a la Comisión que la ayuda no se aplicaría antes de aprobarse la decisión final correspondiente en el marco del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
b) En lo concerniente al fondo, las autoridades griegas subrayaban que el elevado precio por kg de la lenteja se debía al hecho de que la variedad «Encluví» se cultiva en terrazas de escasa solidez en las que no resulta posible la utilización de maquinaria. Todas las labores de cultivo, incluso la trilla después de la cosecha, se realizan manualmente, lo que incrementa considerablemente los costes de producción.
Las autoridades griegas añadían que, en este caso concreto, el precio pagado a los productores era el precio al por menor, puesto que ellos mismos vendían su «pequeñísima» producción inmediatamente después de la cosecha, y subrayaban que se trataba de una producción mínima (30-35 toneladas en total).
Por último, las autoridades griegas señalaban que, si la Comisión autorizaba la ayuda referida, en la decisión relativa a las correspondientes disposiciones de aplicación se utilizaría para el cálculo de la ayuda el importe más bajo del precio pagado a los productores, es decir, 1 500 dracmas/kg.
2. La Comisión no ha recibido observaciones de los restantes Estados miembros ni de los demás interesados.
IV
En relación con los argumentos presentados por las autoridades griegas, la Comisión desea precisar lo siguiente:
a) La última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado establece que el Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que la Comisión haya adoptado una decisión definitiva respecto de ellas.
La «ejecución» de las medidas significa no sólo la concesión efectiva de la ayuda al beneficiario sino también la concesión de la autorización necesaria que permita que la ayuda sea otorgada sin ningún otro tipo de trámite (6). Para no cometer ese tipo de infracción durante el procedimiento de aprobación de las medidas en las instancias legislativas, se recomienda que los Estados miembros las comuniquen cuando se encuentran todavía en fase de proyecto o que, si no optan por esa posibilidad, establezcan una disposición con arreglo a la cual el organismo pagador solamente pueda abonar la ayuda con la aprobación de la Comisión.
En el caso que nos ocupa, las autoridades griegas notificaron a la Comisión el proyecto de decisión ministerial conjunta. Cuando facilitaron la información complementaria solicitada por la Comisión, señalaron que dicha decisión ya había sido aprobada, si bien todavía no había sido aplicada. En la información notificada inicialmente no se hacía referencia al hecho de que se requiriera la aprobación de disposiciones de aplicación de la medida. En esas condiciones, y habida cuenta de que las medidas de ayuda habían entrado en vigor de acuerdo con la definición comunitaria antes citada, la ayuda pasó a ser considerada una ayuda que no había sido notificada.
No obstante, la Comisión tiene en cuenta el hecho de que, para la aplicación de la ayuda, eran necesarias dos decisiones del Ministerio de Agricultura sobre disposiciones de aplicación y pago de dicha ayuda, las cuales todavía no habían sido aprobadas, y que las medidas notificadas no habían entrado en vigor en la práctica.
b) La Comisión inició el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado por considerar que los argumentos presentados por las autoridades griegas no eran suficientes para justificar un valor comercial de la cosecha casi diez veces superior al habitual. La Comisión, aunque admitía la posibilidad de que las especiales condiciones de producción confirieran a esas lentejas una mayor calidad y, en consecuencia, contribuyeran a incrementar el valor comercial del producto, expresó serias reservas en relación con el hecho de que ese valor pudiera ser diez veces superior al precio de mercado habitual de las lentejas.
La información complementaria facilitada por las autoridades griegas no contribuyó a modificar la postura inicial de la Comisión.
A pesar de sus evidentes repercusiones en la competitividad, el elevado coste de producción por la imposibilidad de utilizar maquinaria para las tareas de cultivo, la escasa producción y el hecho de que el producto se venda directamente al consumidor no son razones suficientes para justificar un valor comercial tan elevado. Las autoridades griegas no facilitaron dato alguno, ni la Comisión pudo obtenerlo, que permitiera demostrar que los consumidores estaban dispuestos a pagar por ese producto un precio casi diez veces superior al precio más elevado pagado por el consumidor europeo medio por el mismo producto. Teniendo en cuenta el porcentaje al que ascendía la ayuda media (30 % del valor bruto de producción) ese incremento del valor comercial de las lentejas había dado lugar al pago de una compensación tres veces mayor que las pérdidas calculadas sobre la base de los precios de mercado normales.
Además, el hecho de que las autoridades griegas se comprometieran a establecer, en el marco de las disposiciones de aplicación de la ayuda, un valor de producción que correspondiera a un precio de mercado de 1 500 dracmas/kg no significaba que los productores no estuvieran obteniendo una compensación excesiva por los daños sufridos. De hecho, aun así, el valor comercial de esa lenteja seguía siendo seis veces superior al valor máximo obtenido por los restantes productores comunitarios. Habida cuenta del importe medio de la ayuda, ese precio representaba una compensación excesiva de casi el doble de las pérdidas calculadas sobre la base del precio de mercado habitual.
V
El artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 827/68 establece que los artículos 92 a 94 del Tratado se aplicarán a la producción y comercialización de los productos que se enumeran en su anexo.
De conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
La producción comunitaria de proteaginosas asciende a 5,26 millones de toneladas (7). La producción griega de estos productos asciende a 39,3 millones de toneladas. Estos productos son objeto de transacciones entre Grecia y los demás Estados miembros. De hecho, este país importa anualmente de los restantes Estados miembros 3,6 millones de toneladas de proteaginosas y exporta 513 toneladas. El valor monetario de estas transacciones representa para Grecia 0,73 millones de ecus en lo que se refiere a las exportaciones y 1,54 millones de ecus en lo que concierne a las importaciones.
Por consiguiente, esas medidas pueden repercutir en el comercio de proteaginosas entre los Estados miembros, que resulta afectado cuando se conceden ayudas que favorecen a los empresarios de un Estado miembro en relación con los de otros. Las medidas citadas influyen de forma inmediata y directa en los costes de producción de las empresas y suponen para ellas una ventaja económica en relación con las demás empresas del sector que no tienen acceso, ni en Grecia ni en los restantes Estados miembros, a ayudas comparables. En consecuencia, esas medidas distorsionan o amenazan distorsionar la competencia.
Habida cuenta de lo anterior, las ayudas citadas se consideran ayudas estatales que responden a los criterios previstos en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
VI
El apartado 1 del artículo 92 del Tratado establece que las ayudas que responden a los criterios en él indicados son, en principio, incompatibles con el mercado común.
Las excepciones a esa incompatibilidad contempladas en las letras a) (ayudas de carácter social) y c) (ayudas a determinadas regiones de Alemania) del apartado 2 del artículo 92 no son aplicables, obviamente, a estas ayudas y, de hecho, el Gobierno griego no se ha referido a ellas.
La excepción que se contempla en la letra b) (ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos excepcionales) del apartado 2 del artículo 92 tampoco es aplicable, debido a que la medida en cuestión da lugar a una compensación excesiva de los daños causados por la sequía.
En lo que concierne a las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo citado, conviene precisar que los objetivos que se persiguen deben revestir interés para la Comunidad en su conjunto y no sólo para sectores específicos de la economía nacional. Dichas excepciones (que requieren una interpretación rigurosa) únicamente pueden autorizarse en caso de que la Comisión considere que las ayudas son necesarias para la realización de uno de los objetivos previstos en esas disposiciones.
La autorización de excepciones en el caso de ayudas que carecen de una verdadera finalidad compensatoria equivaldría a permitir que resultase afectado el comercio entre Estados miembros y a ocasionar una distorsión de la competencia sin que el interés común lo justifique, y supondría, además, otorgar ventajas injustificadas en relación con los productores de los restantes Estados miembros.
En el caso que nos ocupa, la concesión de las ayudas no parece tener una finalidad compensatoria. Las autoridades griegas no han presentado justificación alguna, ni la Comisión, por su parte, ha podido hallarla, que permita determinar que las ayudas consideradas reúnen las condiciones que se exigen para acogerse a alguna de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
Por un lado, no se trata de medidas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo en el sentido que se indica en la letra b) del apartado 3 del artículo 92, ya que las medidas en cuestión, debido a sus posibles consecuencias comerciales, son contrarias al interés común.
Por otro lado, tampoco se trata de medidas cuya finalidad sea poner remedio a una grave perturbación en la economía del Estado miembro considerado en el sentido indicado en la misma disposición.
Por lo que concierne a las excepciones previstas en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92, que se refieren a las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de determinadas regiones o sectores de actividad, cabe señalar que, al tratarse de ayudas al funcionamiento, no pueden contribuir a mejorar de forma duradera la situación del sector ni de la región interesada (8).
Por consiguiente, las ayudas consideradas no pueden acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
Además, debe tenerse en cuenta que esas ayudas se refieren a un producto regulado por una organización común de mercado y que las posibilidades de intervención de los Estados miembros en el funcionamiento de esas organizaciones son limitadas, al ser competencia exclusiva de la Comisión.
Las organizaciones comunes de mercado constituyen un conjunto completo y exhaustivo de elementos y los Estados miembros carecen de autoridad para adoptar medidas que permitan excepciones respecto de esos elementos o los modifiquen.
Por consiguiente, debe considerarse que la ayuda en cuestión infringe la normativa comunitaria y, en consecuencia, no puede acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92.
Por las razones expuestas, esta medida de ayuda es incompatible con el mercado común,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda que Grecia tiene previsto conceder a los productores de lentejas del departamento de Leucas es incompatible con el mercado común y, en consecuencia, no puede autorizarse.
Artículo 2
Grecia deberá comunicar a la Comisión en los dos meses siguientes a la notificación de la presente Decisión las medidas adoptadas para dar cumplimiento a lo dispuesto en ella.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República Helénica.
Hecho en Bruselas, el 14 de julio de 1998.