Decisión de la Comisión
de 3 de junio de 2003
relativa al plan de antecedentes de pesca del Consejo de las Islas Orcadas
[notificada con el número C(2003) 1686]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(2003/611/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(1), y, en particular, su artículo 14,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con el primer párrafo del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) En febrero de 1999, un diputado del Parlamento Europeo informó a la Comisión de un plan que suponía la compra de cuotas por el Consejo de las Islas Orcadas (Orkney Islands Council, OIC), en adelante, "el plan OIC", mediante el cual las cuotas adquiridas se arrendarían a los pescadores. Mediante carta de 25 de marzo de 1999, la Comisión solicitó a las autoridades del Reino Unido que facilitaran información sobre este plan. Tras una nueva comunicación, las autoridades del Reino Unido respondieron por carta de 9 de agosto de 1999.
(2) La Comisión solicitó más información mediante cartas de 1 de septiembre de 1999 y de 12 de abril y 22 de junio de 2000. Las autoridades del Reino Unido enviaron información por cartas de 6 de marzo, 9 de marzo y 16 de mayo de 2000. No obstante, no se recibió respuesta a la carta de 22 de junio de 2000. El 18 de octubre de 2000 se celebró una reunión con las autoridades del Reino Unido en las oficinas de la Comisión.
(3) Por carta de 28 de noviembre de 2001, la Comisión comunicó al Reino Unido la decisión de incoar, en relación con el plan OIC, el procedimiento de investigación formal contemplado en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE. Tras un acuerdo mutuo de prorrogar el plazo de respuesta, confirmado a las autoridades británicas mediante carta de la Comisión de 20 de diciembre de 2001, el Reino Unido presentó sus observaciones al respecto mediante cartas de 6 de febrero y 28 de febrero de 2002.
(4) Mediante carta de 7 de agosto de 2002, la Comisión solicitó los documentos a los que se hacía alusión en la respuesta de las autoridades del Reino Unido de 28 de febrero de 2002. Dichos documentos se recibieron el 27 de agosto de 2002.
(5) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 12 de febrero de 2002(2). La Comisión emplazó a los interesados para que presentaran sus observaciones al respecto. Se recibieron comentarios de la Scottish Fishermen's Organisation Ltd (carta de 4 marzo), de la Sra. Sheryll Murray, de Torpoint, Cornualles (carta de 7 de marzo de 2002) y de la Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (carta de 11 de marzo de 2002). De conformidad con el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento (CE) n° 659/1999, esas cartas se enviaron a las autoridades del Reino Unido para que pudieran informar a la Comisión acerca de sus propios comentarios sobre esas observaciones. Mediante carta de 3 de mayo de 2002, las autoridades británicas contestaron diciendo, en resumen, que los asuntos planteados ya se habían tratado en las respuestas anteriores.
II. LOS HECHOS
(6) En el Reino Unido, las cuotas de pesca nacionales se asignan a tres grupos de pescadores: i) el "sector", formado por las organizaciones de productores pesqueros, en nombre de los miembros con buques de más de 10 metros; ii) el grupo compuesto por pescadores con buques de más de 10 metros pero que no son miembros de una organización de productores; iii) el grupo que incluye la flota de buques de menos de 10 metros.
(7) Las cuotas se asignan anualmente a los tres grupos basándose en los antecedentes de pesca (track records o niveles de capturas de cada buque durante un período determinado). Con anterioridad a 1999, los antecedentes de pesca se basaban en las capturas efectuadas por los buques pesqueros durante los tres años inmediatamente anteriores a cada año contingentario. Desde enero de 1999, sin embargo, dichos antecedentes se basan en el período comprendido entre 1994 y 1996. Este sistema se denomina "asignación fija de cuota o FQA"; una unidad FQA representa una unidad de antecedentes de pesca de 100 kg respecto de la cual se asignan las cuotas anuales.
(8) El antecedente de pesca, o las unidades FQA, puede venderse de un buque a otro en determinadas condiciones. Esta situación es relativamente específica del Reino Unido. Excepto en los Países Bajos, que cuentan con un sistema de cuotas individuales transferibles, habitualmente las cuotas de pesca, o el antecedente de pesca que da acceso a ellas, no son transferibles. Gracias a este sistema, en el Reino Unido ha prosperado un cierto mercado de antecedentes de pesca. Los compradores pueden ser otros pescadores u organizaciones de productores.
(9) Dado que los antecedentes de pesca se basan en las capturas efectuadas por los buques pesqueros entre 1994 y 1996 y actualmente ya no se vuelven a calcular de un año para otro, los pescadores no están obligados a capturar todas las cuotas a que les dan derecho sus antecedentes de pesca, y pueden conservarlos como un todo para los años siguientes, pudiendo arrendarlos total o parcialmente a otros pescadores o a organizaciones de productores. Del mismo modo, las organizaciones de productores que hayan comprado esos antecedentes de pesca están autorizadas a arrendarlos.
(10) Este es el contexto en el que las autoridades de las Islas Orcadas decidieron en 1998 crear el plan en cuestión. De acuerdo con las autoridades del Reino Unido, el plan OIC se creó porque la flota de las Islas Orcadas no podía pedir dinero prestado a establecimientos comerciales para comprar antecedentes de pesca.
(11) Los organismos que intervienen en el plan OIC son:
- el Consejo de las Islas Orcadas (OIC),
- la Shetland Fish Producers' Organisation (SFPO), que es una organización de productores tal como se define en la normativa comunitaria(3),
- la Orkney Fisheries Association (OFA), que es una asociación civil sin personalidad jurídica.
(12) El plan OIC funciona del modo siguiente. La financiación para la compra de antecedentes de pesca procede del Fondo de reserva creado por el OIC. Las cantidades que maneja este fondo proceden de diversas fuentes, en particular de la renta sobrante que obtiene el OIC de los derechos y retribuciones en relación con la terminal petrolera y de los pagos efectuados por las compañías petroleras y otras partes que utilizan el puerto y las instalaciones portuarias de las Islas Orcadas.
(13) Entre el 14 y el 17 de diciembre de 1998, el OIC celebró un acuerdo con la SFPO, que actúa de verdadero titular de los antecedentes de pesca. En ese acuerdo se recogen las declaraciones siguientes:
- "A pesar de que la SFPO sea la titular de los antecedentes de pesca, éstos recaerán en el OIC y la SFPO cede por la presente a aquel la totalidad de sus derechos, títulos e intereses sobre los antecedentes de pesca de modo que los mismos recaerán completamente en el OIC y, en la medida en que los antecedentes de pesca no recaigan efectivamente en el OIC como se ha mencionado previamente, la SFPO mantendrá en custodia la propiedad fiduciaria en beneficio del OIC" (punto 3.2),
- "Mientras el acuerdo esté vigente, la SFPO pondrá anualmente la cuota a disposición del OIC para que sea utilizada por éste ..." (punto 4.2).
(14) Entre el 16 y el 17 de diciembre de 1998, se celebró asimismo un acuerdo entre el OIC y la OFA por el que se gestiona la adquisición de antecedentes de pesca y los beneficios de los antecedentes de pesca comprados. En ese acuerdo se recogen las declaraciones siguientes:
- "la OFA presentará de vez en cuando una notificación de los antecedentes de pesca que considere que convendría que adquiriese..." (punto 3.1),
- "el OIC desea que: a) la cuota se arriende a buques admisibles para que la utilización de ésta sea máxima; b) la OFA recaude el arrendamiento de ésta; c) la OFA presente al OIC el balance de la renta tras deducir la retribución de gestión ..." (punto 4.1),
- "Se entenderá por buque admisible todo buque a) que esté registrado y disponga de una licencia de buque pesquero británico, b) que sea miembro de la OFA; c) respecto del cual el 50 % de la tripulación resida en las Islas Orcadas" (punto 1.1),
- "... la OFA hará todo lo que esté en su mano para negociar acuerdos de arrendamiento... a) el arrendamiento será el arrendamiento de mercado vigente entonces y ... la OFA hará todo lo que esté en su mano para obtener un arrendamiento neto respecto de cualquier cuota, tras la deducción de su retribución de gestión (1 %), que represente para el OIC un beneficio mínimo del 7 % anual ... sobre el coste de adquisición del antecedente de pesca en cuestión ...; b) cada acuerdo de arrendamiento tendrá una duración máxima de un año ..." (punto 4.2),
- "... la OFA dirigirá la SFPO respecto a la transferencia de cuota al arrendatario..." (punto 4.4),
- "el OIC tendrá derecho al arrendamiento pagadero en virtud de cualquier acuerdo de arrendamiento, pero la OFA recaudará... todos los arrendamientos de los arrendatarios y remitirá al OIC el importe especificado en la cláusula 5.4 [7 %], tanto si la OFA ha recaudado o no ese importe de los arrendatarios" (punto 5.1).
(15) Según la información facilitada por las autoridades del Reino Unido mediante carta de 9 de agosto de 1999, los antecedentes de pesca adquiridos costaron 1,543 millones de libras esterlinas (GBP). El plan OIC no contemplaba otras compras. Según su carta siguiente, de 6 de marzo de 2000, ocho buques se beneficiaron del plan; todos ellos eran miembros de la OFA.
Fundamentación del procedimiento de investigación formal
(16) Dado que la flota de las Orcadas no podía pedir préstamos comerciales para comprar antecedentes de pesca, el plan OIC le permitió obtener cuotas a las que, de lo contrario, no habría tenido derecho. En un momento en el que los bancos no estaban dispuestos a conceder préstamos, el OIC inyectó capital fresco para posibilitar esta compra. Es decir, un organismo público invirtió capital fresco en circunstancias que no eran aceptables para un inversor privado. De acuerdo con la posición de la Comisión sobre las inyecciones de capital público, se trata de un ejemplo de ayuda estatal. Además, como la Comisión no recibió copias de los acuerdos de arrendamiento a pesar de haberlas solicitado, no pudo comprobar si esos acuerdos se habían fijado en condiciones normales de mercado ni que los acuerdos de arrendamiento no comportaban ayudas estatales.
(17) Dado que el plan OIC se creó en 1998, su evaluación se hizo a la luz de las Directrices para el examen de las ayudas estatales en el sector de la pesca y la acuicultura, de 1997(4). La Comisión consideró que las cuotas y los antecedentes de pesca son por naturaleza bienes no duraderos; aunque pueden comprarse, en teoría dejan de tener valor al final del año natural. Las ayudas destinadas a su compra resultan ser, pues, ayudas relacionadas con los costes de explotación de los buques que disfrutan de ellas. Dado que los costes de explotación en el sector pesquero sólo se permiten en circunstancias específicas que no concurrían en este caso, no pareció que esas ayudas fuesen compatibles con el mercado común. Además, la Comisión consideró que el plan OIC no podía considerarse un plan aplicado por los miembros del sector, autorizado en virtud del punto 2.7 de las Directrices, porque tiene un efecto protector (asignar los antecedentes de pesca, antes que dejar que actúen las fuerzas de mercado) en el contexto en el que se halla el sector y no contribuye a la consecución de los objetivos de la política pesquera común.
III. OBSERVACIONES DE TERCERAS PARTES
La Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) La Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) se congratula de la decisión adoptada por la Comisión de incoar el procedimiento formal de investigación y considera que el plan OIC es, por su propia naturaleza, discriminatorio y contrario a las normas que regulan las ayudas estatales. Asimismo, considera que el plan fue financiado por las autoridades locales porque los bancos no habrían proporcionado financiación comercial para costear esas compras, no sólo porque los antecedentes de pesca son un activo intangible, sino también porque la base de activos de la asociación de productores local no podía justificar que se le prestaran 1,543 millones GBP. Aunque la SFO se dirigió a diversas instituciones financieras comerciales para solicitar dinero para la compra de cuotas, habría tenido que hipotecar sus activos o retirar de manera efectiva el dinero de su capital de explotación. Es evidente, pues, que las autoridades locales de las Islas Orcadas pusieron a los pescadores locales en una posición económicamente ventajosa.
(19) La SFO señala asimismo que fue la intervención de las autoridades de las Islas Orcadas la que originó el crecimiento del mercado de las cuotas y el aumento del coste de éstas. La SFO considera, además, que un beneficio neto mínimo del 7 % no es un compromiso legalmente vinculante; hay muchas personas del sector que creen que el préstamo de 1,543 millones GBP era un préstamo sin intereses y que a la larga se cancelaría.
(20) Además, la SFO sostiene que el plan OIC se concibió desde el comienzo para beneficiar a los pescadores de las Islas Orcadas. Éstos habían dejado de ser miembros de su organización de productores original (Aberdeen Fish Producers' Organisation) y crearon su propia organización de productores local, la afiliación a la cual estaba restringida a los pescadores de las Islas Orcadas. Las condiciones ofrecidas a los buques afiliados a la OFA para el arrendamiento de cuotas eran preferentes comparadas con las condiciones vigentes fuera de las Islas Orcadas. La SFO cita a modo de ejemplo el caso del bacalao, pues considera probable que los pescadores de las Islas Orcadas hayan podido comprar cuotas a un precio comprendido entre 1000 y 2000 GBP por tonelada y, para obtener unos beneficios del 8 %, un precio de arrendamiento máximo de 160 GBP habría sido suficiente. En comparación, el precio pagado para arrendar bacalao en el año 2001 en el resto de Gran Bretaña no habría sido inferior a 350 GBP por tonelada, puesto que el precio medio osciló en torno a 450 GBP por tonelada.
(21) Por último, la SFO cree que la ayuda ofrecida a los pescadores de las Islas Orcadas les ha beneficiado desde el punto de vista de los gastos de explotación. Los gastos de arrendamiento son costes de explotación y se convierten en una partida de coste en el balance general de los buques. Así pues, el plan OIC supone claramente una ayuda para los buques que participan en él. La capacidad pesquera de la flota de las Orcadas ha experimentado una expansión considerable. La aplicación práctica del plan es tal que supone una desventaja para los pescadores del resto de Gran Bretaña y, de hecho, del resto de la Comunidad.
La Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) La AFPO señala que, en 1999, siete buques de las Orcadas estaban afiliados a esta organización. Verbalmente se le había informado de que uno de los atractivos que tenía para los buques de las Orcadas la creación de una organización de productores local era la adquisición de derechos de cuota que se pondrían a disposición de aquellos mediante algún tipo de acuerdo. La AFPO expuso al Ejecutivo escocés su oposición a la creación de una nueva organización de productores porque sería un organismo muy pequeño que podría dar lugar a que se duplicaran innecesariamente las contribuciones financieras y porque los siete buques arriba mencionados casi nunca desembarcaban en las Orcadas, si es que lo hacían alguna vez. El Ejecutivo escocés respondió que la Orkney Fish Producers' Organisation cumplía los criterios para su reconocimiento oficial y que este reconocimiento era pertinente, ya que la pesca constituye una parte importante de la economía de las Islas Orcadas.
(23) La AFPO mencionó asimismo que, hace algunos años, había solicitado al Ayuntamiento (local City Council) préstamos preferentes para poder comprar derechos de cuota y que le habían respondido que esa ayuda no se podía conceder ya que infringía las normas comunitarias.
La Sra. Sheryl Murray, Torpoint, Cornualles
(24) La Sra. Murray es miembro del County Council de Cornualles y menciona que este Council analizó un plan parecido en enero de 2001. En su opinión, dado que el Reino Unido puede gestionar sus cuotas como le plazca, no hay ningún problema en permitir a las autoridades locales que utilicen fondos para salvaguardar las industrias pesqueras comunitarias locales. La Sra. Murray hace algunas otras observaciones sobre la fijación de las oportunidades de producción disponibles para cada buque del Reino Unido, que sería contraria a la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca si el plan en sí mismo fuese contrario a esta organización común.
IV. OBSERVACIONES DEL REINO UNIDO
(25) En su primera respuesta, de 6 de febrero de 2002, el Reino Unido sólo presentó las observaciones efectuadas por el Consejo de las Islas Orcadas (OIC) en una carta dirigida al Ejecutivo escocés, fechada el 22 de enero de 2002. En su segunda respuesta, de 22 de febrero de 2000, el Reino Unido presentó sus propias observaciones, señalando que podían considerarse asimismo las observaciones de una parte interesada, como se menciona en la invitación que se publicó en el Diario Oficial el 12 de febrero de 2002.
Observaciones del OIC
(26) Como preámbulo de sus observaciones, el OIC expresa su preocupación por el hecho de que la Comisión Europea haya considerado oportuno investigar este asunto, a pesar de que las autoridades del Reino Unido hayan cumplido el procedimiento del "consentimiento presunto".
(27) El OIC tiene dudas sobre la exactitud de los precios de mercado de la asignación fija de cuota citados en Fishing News, especialmente para el año 2000. En ese momento, el mercado estaba emergiendo y los valores citados no podían tomarse como base para determinar unos beneficios moderados a largo plazo. Se trata de un mercado muy inestable y evaluaciones efectuadas recientemente han puesto de manifiesto variaciones de precio de hasta el 66 % con relación a los mismos antecedentes de pesca. A falta de unos índices más fidedignos, el mejor medio de actuar y evaluar unos beneficios moderados es utilizar unos índices alternativos más fiables, como los tipos de los prestamistas comerciales, los beneficios del mercado bursátil y los títulos del Estado. El OIC ofrece ejemplos de algunas de sus otras inversiones por las que obtuvo menores beneficios: préstamos temporales con un beneficio del 3,875 % a la vista, 3,6562 % por un mes y 4,25 % por un préstamo a 12 meses; una cartera de inversiones del Fondo de reserva con unos beneficios del 6,3 % antes de las plusvalías y minusvalías del año 2001.
(28) El OIC menciona la Ley Orkney County Council Act de 1974 que le autoriza a ejercer la jurisdicción portuaria, en particular la letra e) del apartado 3 de la sección 69 que permite al Consejo crear un fondo de reserva en caso de que los ingresos de la empresa portuaria superen al dinero gastado; este fondo de reserva se crea "para cualquier otro fin que, en opinión del Consejo, redunde exclusivamente en beneficio del condado o su población". El fondo de reserva no se utiliza, pues, para financiar el cumplimiento de las obligaciones estatutarias del Consejo ni para sustituir a las contribuciones del sector público. Se da cuenta de él por separado y se mantiene aparte de las demás cuentas del Consejo. El OIC menciona el documento de la Comisión titulado Derecho de la competencia en las Comunidades Europeas, Volumen IIB, Explicación de las normas aplicables a las ayudas estatales, que en su página 8 dice lo siguiente: "En cambio, quedan excluidas del ámbito de aplicación del artículo 92 [actualmente, artículo 87], en base a la jurisprudencia antes citada, las medidas que, aunque tengan un origen directa o indirectamente oficial y comporten una ventaja para una o más empresas determinadas, no implican ninguna carga suplementaria para las cuentas del Estado"; en él se hace mención a las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto 82/77: Países Bajos contra Van Tiggele [Rec.1978, p. 25, (edición española, p. 15)], y en los asuntos acumulados C-72/91 y C-73/91: Sloman Neptun contra Bodo Ziesemer (Rec, 1993, p. I-887).
(29) El OIC señala que recibió un índice de beneficios del 7 % por sus inversiones desde el principio del plan hasta la fecha y añade que ese acuerdo sólo debía durar un año; el OIC se había reservado, pues, el derecho de ajustar el índice de beneficios con el fin de garantizar un índice comercial. Aunque los acuerdos de arrendamiento no se concluyeron debido al largo proceso requerido para obtener la conformidad de la Comisión, se han cumplido sus condiciones. Si bien se puede afirmar que el plan se creó porque la flota de las Islas Orcadas no podía obtener préstamos de entidades comerciales, el Consejo tenía conocimiento de la existencia de préstamos comerciales garantizados mediante antecedentes de pesca a cambio de un beneficio comercial, lo que contribuiría a atraer y a mantener una flota pesquera en las Islas Orcadas. En opinión del OIC, dado que el arrendamiento de antecedentes de pesca y la concesión de fondos garantizados con antecedentes de pesca son prácticas mucho más extendidas, las empresas participantes en el plan OIC no se han beneficiado comercialmente del mismo.
(30) El OIC cree que el plan está excluido del ámbito de aplicación del artículo 87 ya que las ayudas no son selectivas y no afectan al equilibrio entre las empresas receptoras de las ayudas y las demás empresas. La afiliación a la OFA no está restringida a las empresas de un Estado miembro determinado; sólo está supeditada al requisito de residir y estar registrado en las Islas Orcadas. Este requisito lo puede cumplir cualquier empresa o residente de la Comunidad y, por lo tanto, no puede considerarse que beneficie a un único Estado miembro.
(31) El OIC opina que las capturas de la flota de las Orcadas que aprovecha el plan se desembarcan completamente en Escocia y se consumen casi totalmente en el mercado local (Escocia). Tal como funciona, el plan no falsea, pues, la competencia entre los Estados miembros.
Observaciones del Reino Unido
(32) El Reino Unido subraya que el importe utilizado para la compra de antecedentes de pesca (1,543 millones GBP) fue suministrado por el Orkney Islands Council Oil Reserve Fund (ORF), cuya financiación es el resultado de un acuerdo voluntario con las empresas petroleras que actúan en la zona de las Islas Orcadas. Dado que estas contribuciones al ORF no son obligatorias, los fondos no pueden considerarse ingresos por impuestos ni fondos estatales; no se utilizan para cumplir las obligaciones reglamentarias del Consejo ni sustituyen a las contribuciones del sector público. Asimismo, se dan cuenta de ellos por separado. Teniendo presentes las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto 82/77 (mencionado en el considerando 28), en los asuntos acumulados C-72/91 y C-73/91 (mencionados en el considerando 28) y en el asunto C-189/91: Kirsammer-Hack contra Sidal (Rec. 1993, p. I-6185), el Reino Unido mantiene que el plan no cumple una de las pruebas clave para determinar la existencia de ayudas.
(33) Según el Reino Unido, basándose en una comparación del índice de beneficios efectivo obtenido con los cálculos realizados por un agente comercial de arrendamiento de cuotas (InterQuo Ltd), las diferencias entre ambos están dentro de los márgenes tolerados por las prácticas comerciales aceptables, ya que el índice de beneficios logrado mediante el plan es del 8 %, un 1 % del cual se abona a la SFPO para cubrir sus gastos de administración, y los cálculos efectuados por InterQuo Ltd indican que el rendimiento de la inversión por el arrendamiento comercial de estas cuotas en 1999 y 2000 podría haber sido del 8,78 % y el 8,27 %, respectivamente. Así pues, las cuotas se arrendaron a precios de mercado y no hubo ayudas a los productores. Por consiguiente, el plan OIC no falseó ni amenazó falsear la competencia. En cuanto a los costes del arrendamiento de las cuotas publicados en Fishing News, el Reino Unido sostiene que los precios se publicaban de manera tan infrecuente que no pueden tomarse como base para una verdadera evaluación de este mercado tan inestable.
(34) El Reino Unido sostiene que la participación del OIC en la administración del ORF no supone la dirección o supervisión de los pagos por el Estado. Puesto que el ORF se gestiona en beneficio de la población, son pocas las alternativas a la administración del mismo por el Consejo; las soluciones alternativas, como los consorcios, son difíciles de aplicar debido a la poca población de las islas. El Reino Unido señala que la Comisión ha aceptado que las contribuciones efectuadas por el ORF se consideren contribuciones privadas en el contexto del gasto del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). De lo que se desprende que los pagos efectuados en este caso no suponen un gasto estatal ni los ejecutó un organismo que actuase como prolongación del Estado. El Reino Unido sostiene que el OIC supuso justificadamente que los pagos no se considerarían ayudas estatales, lo que era una previsión legítima por su parte, teniendo en cuenta la categoría del ORF y el que en la Comunidad no se hubiese creado antes ningún plan semejante.
(35) Aunque la Comisión considera que sí hay ayudas estatales, el Reino Unido sostiene que los intercambios comerciales entre los Estados miembros no se ven afectados. Los pescadores actúan en un mercado limitado artificialmente, ya que la oferta del pescado capturado por los buques comunitarios se regula mediante legislación comunitaria (cuotas) y, lo que es más importante, las cuotas se asignan a los Estados miembros. La adopción de medidas para la gestión de las cuotas incumbe a los Estados miembros; por definición, no es posible efectuar un intercambio comercial de cuotas del Reino Unido con otros Estados miembros. Los intercambios comerciales se habrían visto afectados únicamente si las mercancías comercializadas hubiesen sido las posibilidades de pesca y no el pescado.
(36) En opinión del Reino Unido, estas ayudas no deben considerarse ayudas de funcionamiento ni ayudas aplicadas por el sector, como hizo la Comisión en su examen preliminar. Los antecedentes de pesca y los derechos de cuota deben considerarse activos. A pesar de la posición política del Reino Unido de que no hubo intención de crear una situación de "mercado libre" de FQA, siempre ha habido margen para las transferencias permanentes de cuotas, algo que se reconoce formalmente mediante el reajuste del registro de las asociaciones FQA. Además, aunque la garantía para la compra de cuotas la proporcionaba inicialmente el buque, los prestamistas comerciales modificaron su posición y pasaron a considerar una garantía los antecedentes de pesca comprados (como prueba se adjuntó una carta del Royal Bank of Scotland). Los antecedentes de pesca se incluyen en la contabilidad anual de numerosos buques y el Departamento de impuestos de aduanas y de impuestos sobre el consumo del Reino Unido considera que las transferencias permanentes de cuotas son un bien de capital a efectos del impuesto sobre plusvalías y de la desgravación fiscal. El Reino Unido pone en tela de juicio la opinión que sostiene la Comisión, según la cual las unidades FQA son "productos brutos" que, en teoría, dejan de tener valor al final del año. Las unidades FQA representan, de un año para otro, un nivel variable de las cuotas de pesca y se mantienen como una cuota permanente de las posibilidades de pesca disponibles. Por consiguiente, de haber ayudas, no deben considerarse ayudas de funcionamiento, sino equivalentes a las ayudas a la inversión. Dado que las ayudas a la inversión no se recogen en las Directrices de 1997, deben examinarse caso por caso, de acuerdo con la sección 1.2, y su compatibilidad debe evaluarse con relación a los objetivos de la política pesquera común.
(37) El Reino Unido se remite a las Directrices, en las que se afirma que las ayudas no deben tener un efecto protector y deben promover la racionalización y la eficacia de la producción y la comercialización de modo que se fomente la adaptación del sector. También se remite al Tratado CE, que asigna a la política pesquera común, al igual que a la política agrícola común, la tarea de garantizar un nivel de vida equitativo a la población, en especial, mediante el aumento de la renta individual, y garantizar la seguridad de los abastecimientos [letras b) y d) del apartado 1 del artículo 33]. El plan OIC se tradujo en la compra y la mancomunación de antecedentes de pesca en un momento en que las poblaciones de peces disminuían. Esta mancomunación puede considerarse una medida de racionalización mediante el fomento de empresas pesqueras viables en un contexto de disminución de las poblaciones de peces y de reducción de los derechos de cuota. El plan, gracias al cual algunos pequeños pescadores pudieron seguir realizando su trabajo en zonas muy dependientes de la pesca, donde las actividades económicas alternativas son escasas, también podría considerarse conforme con la dimensión socioeconómica de la política pesquera común, tal como dispone el artículo 159 del Tratado CE.
(38) Por último, el Reino Unido señala que está dispuesto a modificar el plan como se exija para garantizar el cumplimiento en el futuro, en caso de que la Comisión adopte una decisión negativa. No obstante, insta a esta última para que se abstenga de intentar toda recuperación de los pescadores que pueda considerar que se han beneficiado con el plan.
V. EVALUACIÓN
A. Presencia de una ayuda estatal
(39) En el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE se establece lo siguiente: "Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones". Para que una medida pueda ser considerada ayuda estatal, deben darse cuatro condiciones: primera, la medida debe proporcionar algún tipo de ventaja a las empresas que se benefician de ella; segunda, la ayuda debe ser otorgada por el Estado o mediante fondos estatales; tercera, debe falsear o amenazar con falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas y, por último, debe afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
Ventajas para los beneficiarios
(40) El plan OIC se estableció porque los armadores de las Islas Orcadas no lograban obtener préstamos para adquirir antecedentes de pesca. Este hecho fue indicado claramente por las autoridades británicas en su carta de 9 de agosto de 1999. Por consiguiente, a través del plan se han proporcionado cuotas a la SFPO que son arrendadas y explotadas por armadores que en otras condiciones no habrían podido disponer de ellas. Dado que se considera que existe ayuda siempre que una intervención favorece a unos determinados beneficiarios, independientemente de la forma que adopte tal intervención, hay razones para suponer que el plan OIC constituye un sistema de ayuda a los pescadores a quienes se arrendaron las cuotas.
(41) La presente evaluación se basa en el análisis de las transacciones de antecedentes de pesca y el arrendamiento de cuotas. Contrariamente a lo que pretende el OIC, no puede efectuarse realizando una comparación con otras inversiones(5). La evaluación debe referirse al mercado afectado y basarse en los datos disponibles para dicho mercado.
(42) Los pescadores que se benefician del plan OIC son pescadores que no han logrado obtener préstamos para adquirir antecedentes de pesca. El plan les ha permitido capturar cuotas a las que en otras circunstancias no habrían tenido derecho a acceder. En consecuencia, gracias a los antecedentes de pesca adquiridos han podido incrementar su producción en condiciones que no habrían sido posibles en otro contexto. Por lo tanto, el plan ha favorecido a los pescadores en cuestión.
(43) La Comisión desconoce el precio de las cuotas arrendadas por la SFPO a los pescadores de las Orcadas. Las autoridades británicas remitieron una lista recapitulativa de los pagos realizados al OIC entre abril de 1999 y enero de 2000; dicha lista muestra que, tal como se esperaba, los pagos representaron el 8 % de la inversión efectuada en la compra de los antecedentes de pesca (1,543 millones de GBP), pero no indica el número de cuotas arrendadas a las que corresponden los pagos. La Comisión solicitó copias de los acuerdos de arrendamiento, que nunca se recibieron. Inicialmente, antes de que se iniciara el procedimiento de investigación formal, las autoridades británicas respondieron que los acuerdos de arrendamiento habían sido temporalmente suspendidos y, posteriormente, en sus comentarios acerca de la investigación, señalaron que los acuerdos no habían sido ultimados todavía, pero se habían satisfecho las condiciones en ellos establecidas. Tal fue la justificación presentada por las autoridades británicas para remitir a la Comisión copias de los acuerdos en las que aún no constaban los datos sobre las cantidades de cuotas arrendadas y los importes de los arrendamientos, a pesar de haber sido firmados por los arrendatarios.
(44) La Comisión considera que la información enviada por el Reino Unido carece de coherencia. Por naturaleza, un acuerdo en el que una de las partes se compromete a pagar una cantidad de dinero determinada únicamente se firma después de que las partes interesadas alcancen un acuerdo acerca del importe que debe abonarse a cambio de la cantidad arrendada. Dado que los acuerdos remitidos por el Reino Unido no contienen esos datos, la Comisión debe evaluar la evolución de los precios de compra de las cuotas, de su arrendamiento y de la presencia de ayuda estatal sobre la base de la información disponible, es decir, de la información que ha obtenido a través de otras fuentes.
(45) En la primera carta remitida a la Comisión (9 de agosto de 1999), las autoridades británicas afirmaron que ya se habían adquirido los antecedentes de pesca. La decisión de establecer el plan OIC había sido tomada en 1998, y su aplicación estaba prevista desde el primer año de entrada en vigor del nuevo sistema de asignación de cuotas(6). Un informe sobre esta cuestión realizado por la Cámara de los Comunes, publicado en esa época(7), se hacía eco de la enorme tensión que reinaba entonces en este mercado concreto: "la cuota [más exactamente, el "antecedente de pesca"] de bacalao se cotizó a 1800-2000 GBP por tonelada; por último, los precios de arrendamiento de cuotas de bacalao, eglefino y carbonero fueron aproximadamente de 300 GBP por tonelada y año".
(46) En sus observaciones, la Scottish Fishermen's Organisation manifestó que la flota de las Orcadas disfrutaba de unas condiciones de arrendamiento preferentes, citando al respecto el ejemplo del bacalao, cuyo antecedente de pesca se adquirió probablemente al precio de 2000 GBP/tonelada, como máximo, y cuya cuota se arrendó probablemente por un valor próximo a la mitad del precio vigente fuera de las Orcadas (160 GBP en lugar de 350 GBP por tonelada)(8). Las autoridades británicas no efectuaron ninguna observación con respecto a estas cifras.
(47) De abril a diciembre de 2000, la publicación comercial Fishing News reseñó regularmente los precios de compra de antecedentes de pesca (unidades FQA) y de arrendamiento de cuotas; la fuente de estas cifras era la Quota Trading Association de Fraserburgh. Por ejemplo, el coste por tonelada de antecedentes de pesca para el bacalao del Mar del Norte disminuyó de 1800 GBP en abril a 1500 GBP en diciembre y, para el bacalao de la costa oeste, se situó en torno a 1450 GBP a lo largo de todo el año; en el caso del eglefino del Mar del Norte, el coste de antecedentes de pesca osciló entre 1900 y 2400 GBP en el mes de abril y 1700 y 1800 GBP en el mes de diciembre, mientras que, para el eglefino de la costa oeste, osciló entre 1700 y 1900 GBP en abril y 1400 y 1500 GBP en diciembre. La tendencia fue en general la misma en el caso de las demás especies, es decir, los precios se mantuvieron estables o experimentaron un ligero descenso. En lo que se refiere a los precios de arrendamiento de las cuotas, en el caso del bacalao del Mar del Norte, los precios fueron de 250 GBP/tonelada de abril a septiembre, de 200 GBP en octubre y de 100 GBP en diciembre; para el bacalao de la costa oeste, pasaron de 300 GBP en abril y mayo a 230 GBP de junio a agosto y 200 GBP en diciembre; en el caso del eglefino del Mar del Norte, oscilaron entre 350 GBP en abril y 100 GBP en diciembre y, para el eglefino de la costa oeste, de 280 a 180 GBP; en el caso de las restantes especies, los precios disminuyeron de forma similar a lo largo del año 2000.
(48) El OIC y el Reino Unido han señalado que el mercado de cuotas presentaba una gran inestabilidad y que las cifras publicadas por Fishing News no proporcionaban un panorama fidedigno de la situación(9). No obstante, estas cifras confirman las observaciones del informe de la Cámara de los Comunes. La aplicación del nuevo sistema de asignación de cuotas en el Reino Unido en 1999 provocó una gran tensión en el mercado de los antecedentes de pesca. Es natural que el año siguiente los precios de compra se mantuviesen en torno al mismo nivel o experimentasen un pequeño descenso. En lo que concierne al arrendamiento, a comienzos de año los importes de los arrendamientos son elevados porque en esa época los pescadores se procuran las cuotas que desean explotar, lo que origina tensiones en el mercado en cuestión.
(49) Las autoridades británicas no han presentado a la Comisión información que demuestre que el establecimiento del plan OIC no ha dado lugar a la existencia de condiciones de arrendamiento preferentes. Si hubiesen dispuesto de tal información, podrían haberla facilitado sin dificultad. Dado que no la han proporcionado y habida cuenta de que la Comisión posee datos que le permiten suponer la existencia de condiciones de arrendamiento preferentes(10) y de que las autoridades del Reino Unido no han demostrado que esos datos no sean fiables, cabe deducir que, de hecho, existieron tales condiciones preferentes y que los pescadores beneficiarios del plan OIC resultaron favorecidos.
(50) Cuando una intervención, independientemente de la forma que adopte, favorece a determinados beneficiarios se considera que existe ayuda estatal. Dado que la intervención del Consejo de las Islas Orcadas, consistente en el establecimiento del plan, ha favorecido a las empresas pesqueras establecidas en dichas islas, puede afirmarse que el plan en cuestión tiene carácter selectivo y ha favorecido claramente a esas empresas concretas. La opinión del OIC, transmitida por el Reino Unido(11), según la cual cualquier empresa de la Comunidad puede afiliarse a la OFA, no puede ser aceptada. En la práctica, la afiliación habría requerido el registro del buque en el registro de la flota pesquera del Reino Unido, para lo cual se exigen determinadas condiciones basadas en el régimen nacional de entradas y salidas de la flota, previsto en el artículo 6 del Reglamento (CE) n° 2792/1999 del Consejo, de 17 de diciembre de 1999, por el que se definen las modalidades y condiciones de las intervenciones con finalidad estructural en el sector de la pesca(12); además, el armador tendría que haber sido miembro de la OFA y el 50 % de la tripulación tendría que haber residido en las Islas Orcadas.
Fondos estatales
(51) El concepto de "Estado" debe entenderse en el sentido más amplio posible, de manera que incluya todos los niveles de la administración regional y local. En este caso, incluye al OIC. También incluye al Oil Reserve Fund (ORF) (Fondo de reserva del petróleo), administrado bajo el control del Consejo y creado en virtud de la sección 69 de la ley Orkney County Council Act de 1974(13). El OIC controla los recursos financieros del ORF, lo que significa que estos se hallan permanentemente bajo control público y a disposición de la autoridad pública competente; por consiguiente, pueden ser considerados fondos estatales. El apartado 2 de la sección 69 establece, de hecho, que los activos financieros adquiridos con esos fondos deben ser gestionados por los administradores de un consorcio. Sin embargo, tal como señalaba el Reino Unido en sus observaciones(14), no se creó ningún consorcio con tal fin, dadas las dificultades de llevar a la práctica esa exigencia. En cualquier caso, si se hubiese establecido un consorcio, dicho consorcio habría permanecido indudablemente bajo el control del OIC y las decisiones de sus administradores se habrían considerado decisiones del OIC, es decir, decisiones del Estado a efectos de lo establecido en el artículo 87 del Tratado CE.
(52) El Reino Unido argumenta que los recursos del ORF son fondos privados, lo que debe interpretarse en el sentido de que no constituyen fondos estatales, dado que provienen de un acuerdo voluntario y no se utilizan para financiar las actividades que desarrolla el Consejo en cumplimiento de sus obligaciones legales. Cabe señalar que la Comisión ya había reconocido este extremo.
(53) La Comisión constata que este acuerdo, celebrado el 29 de abril de 1975 entre el OIC y el Pipeline Group (Occidental of Britain, Getty Oil, Allied Chemical Ltd y Thomson Piper Petroleum Ltd), contiene disposiciones relativas a un pago trimestral mínimo, acompañado de una cláusula de exención en caso de fuerza mayor, a la renegociación del acuerdo y a un procedimiento de arbitraje en caso de litigio(15). Estas disposiciones muestran que el compromiso de abonar determinadas sumas a cambio de la utilización de las instalaciones de las islas excede de lo que podría considerarse una aportación voluntaria, como ocurre, por ejemplo, en el caso de una organización benéfica. Si se contempla la posibilidad de renegociación (en el apartado correspondiente se indica que "las Partes reconocen que los pagos establecidos en el presente acuerdo han sido acordados como justos y equitativos"), cabe deducir que dicho acuerdo es el resultado de una negociación en el transcurso de la cual cada parte ha defendido sus propios intereses; los pagos realizados en virtud del mismo no pueden equipararse a una donación realizada a una organización benéfica. Por lo tanto, no se trata de un acuerdo voluntario, es decir, producto meramente de la buena disposición de las compañías petroleras hacia el condado de las Islas Orcadas y su población.
(54) Por otro lado, la Comisión observa que el contenido del acuerdo no se refiere principalmente a los intereses privados entre dos empresas. Dado que el artículo 295 del Tratado no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en los Estados miembros, nada impide que una entidad pública actúe como una empresa privada. Sin embargo, aquí no nos hallamos ante esa situación. En el preámbulo del acuerdo se establece que los pagos en él previstos se efectúan "a) con respecto a cualquier daño, perjuicio o depreciación para la comunidad a que dé lugar o pueda dar lugar el transporte y expedición de crudo como consecuencia de la instalación y funcionamiento de la terminal; b) a fin de contribuir a fomentar el desarrollo de las zonas portuarias; c) como aportación para sufragar los gastos y costes suplementarios en que deba incurrir el Consejo para incrementar los servicios públicos que debe proporcionar como consecuencia de la instalación de la terminal.". Por consiguiente, es obvio que los pagos realizados por el sector petrolero en virtud de este acuerdo no corresponden a la adquisición de bienes ni al pago de servicios. En lo que concierne al receptor (el OIC a través del ORF), no pueden considerarse fondos procedentes de un contrato comercial que hubiese suscrito. Por consiguiente, los pagos realizados por el Pipeline Group no pueden considerarse fondos privados, sino públicos.
(55) El Reino Unido señaló que, en relación con el FEOGA, la Comisión había considerado anteriormente que los fondos del ORF tenían carácter privado. Así se afirmaba en una carta, de 28 de enero de 2002, de la Dirección General de Agricultura relacionada con la financiación nacional de un proyecto (the Orkney Meat project) cofinanciado por el FEOGA. La Comisión subraya que esta respuesta se enmarcó en un contexto muy específico. El Ejecutivo escocés deseaba poner en marcha el proyecto citado, y, antes de hacerlo, se dirigió al servicio correspondiente de la Comisión para saber si podía llevarse a cabo considerando de carácter privado una contribución procedente del ORF (para realizar este tipo de proyecto del FEOGA se exige una aportación privada). El Ejecutivo escocés remitió información al servicio correspondiente de la Comisión, que respondió que, "sobre la base de información facilitada,... los fondos procedentes del ORF pueden considerarse una contribución privada ...". El servicio de la Comisión basó su respuesta en la información facilitada, sin solicitar datos suplementarios y, por lo tanto, sin efectuar un análisis más profundo de la cuestión. No obstante, en el caso que nos ocupa, la Comisión ha realizado un análisis más detallado y ha solicitado información específica (que el Reino Unido ha remitido). Ello le ha permitido comprobar que el Reino Unido facilitó anteriormente información incompleta, lo que provocó que el servicio responsable de la Comisión diese la respuesta que figura en la carta de 28 de enero de 2002. La información disponible en la actualidad permite comprobar que ninguno de los documentos en cuestión muestra que el ORF se gestione con algún grado de autonomía, por lo que no existe duda de que los fondos del ORF se encuentran totalmente bajo control público.
(56) Además, en la sección 69 de la ley Orkney County Council Act se especifica claramente el modo en que deben utilizarse los fondos, a saber, en beneficio de la población de las Islas Orcadas, tal como la define el Consejo, y no como lo haría un inversor privado en una economía de mercado, es decir, con el único objetivo de obtener una rentabilidad de ellos. Ello concuerda con los motivos que cita el Reino Unido para explicar las razones por las que se estableció el plan OIC(16), es decir, el hecho de que la flota de las Islas Orcadas no lograse obtener préstamos de entidades comerciales. Por consiguiente, los fondos del ORF son atribuibles al Estado a efectos de lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado CE.
(57) Esta conclusión está en consonancia con las sentencias dictadas en los casos sometidos por el Reino Unido (asunto 82/77, asuntos acumulados C-72/91 y C-73/91, y asunto C-189/91)(17), en las que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas afirma que la normativa en materia de ayudas estatales únicamente no es aplicable a las ventajas derivadas de recursos distintos de los recursos estatales.
Falseamiento o amenaza de falseamiento de la competencia
(58) Las cuotas de las que se beneficiaron las empresas pesqueras en virtud del plan OIC han contribuido a reforzar su situación con respecto a otras empresas pesqueras, tanto registradas en el Reino Unido como en los restantes Estados miembros. Las cuotas les han permitido desembarcar y vender más productos de la pesca de lo que hubieran logrado hacer en caso de no haberse beneficiado de ellas.
(59) Por lo tanto, la aplicación del plan OIC ha afectado a las condiciones de competencia al otorgar derechos de pesca respecto de productos que se venden en el mercado comunitario. Los antecedentes de pesca adquiridos se refieren a especies tales como el bacalao, el eglefino, el carbonero y el merlán, que están reguladas por la organización común de mercados en el sector de la pesca y la acuicultura(18). En consecuencia, el plan ha afectado a las condiciones de competencia dentro del mercado comunitario.
(60) Además, la Scottish Fishermen's Organisation(19) afirma que el establecimiento del plan OIC fue el factor desencadenante de la escalada de costes de las cuotas. Las autoridades del Reino Unido no han presentado réplica a esta afirmación.
Repercusión en los intercambios comerciales entre Estados miembros
(61) La cuestión relativa a las repercusiones en los intercambios comerciales no debe abordarse exclusivamente en relación con el mercado de las cuotas o de los antecedentes de pesca, como pretende el Reino Unido(20). Un régimen de ayudas debe evaluarse teniendo en cuenta todos sus posibles efectos sobre los intercambios dentro de la Comunidad. Por consiguiente, también deben analizarse las repercusiones del plan OIC en los intercambios de los productos afectados, es decir, los productos del sector de la pesca, y de los productos que compiten con ellos.
(62) Las estadísticas oficiales del Reino Unido sobre pesca marítima correspondientes a 1999 y 2000(21) muestran que los intercambios comerciales de productos de la pesca entre el Reino Unido y los restantes Estados miembros tuvieron un volumen muy considerable. Los desembarques en 2000 fueron ligeramente inferiores a 500000 toneladas. Durante el mismo año, las exportaciones de pescado y productos de la pesca ascendieron a 365000 toneladas, de las que 233000 tenían como destinatarios otros Estados miembros, y las importaciones de pescado y preparados de pescado fueron del orden de 550000 toneladas, incluidas 133000 toneladas procedentes de otros Estados miembros.
(63) El OIC(22) ha señalado que al parecer las capturas de las Orcadas se desembarcan y consumen casi en su totalidad en el mercado escocés, aunque no ha presentado ninguna prueba de ello. Se trata de una mera suposición que no concuerda con el importante volumen de los intercambios comerciales al que se acaba de hacer referencia. No obstante, incluso en ese caso, las posibilidades para las empresas de otros Estados miembros de exportar sus productos al Reino Unido resultarían de cualquier modo afectadas. El plan OIC permite a los pescadores que se benefician de él mantener una cuota de mercado de la que, en otras circunstancias, podrían haberse apropiado sus competidores. Por consiguiente, ello ha influido en las transacciones entre la flota de las Islas Orcadas y los productores de otros Estados miembros.
Conclusión
(64) El presente caso reúne los cuatro criterios que deben darse para que, a efectos del artículo 87 del Tratado CE, las medidas puedan considerarse una ayuda estatal. Dado que las medidas se refieren al sector pesquero, deben analizarse con arreglo a las Directrices para el examen de las ayudas estatales en el sector de la pesca y la acuicultura (en lo sucesivo, "las Directrices"). De conformidad con el punto 3.4 de las actuales Directrices(23), deben examinarse con arreglo a las directrices vigentes en el momento de la concesión de la ayuda, que, en este caso, son las Directrices de 1997(24).
B. Compatibilidad con el mercado común
(65) Las dudas que albergaba la Comisión acerca de la compatibilidad del plan OIC con el mercado común se basaban en el hecho de que las cuotas y los antecedentes de pesca son, por su naturaleza, bienes no duraderos. Por consiguiente, la Comisión estimó que el sistema de ayuda establecido por el OIC en favor de la flota de las Islas Orcadas constituía una ayuda relacionada con los gastos de funcionamiento. Dado que, en principio, ese tipo de ayuda es incompatible con el mercado común y en ausencia de una justificación aceptable, la Comisión manifestó dudas acerca del plan.
(66) En su respuesta, el Reino Unido indicó que "el Departamento de impuestos de aduanas y de impuestos sobre el consumo considera las transferencias permanentes de cuotas un bien de capital a efectos del impuesto sobre plusvalías y la desgravación fiscal relativa a él". Por consiguiente, aunque en principio se declaró oficialmente que no existiría libre comercio de antecedentes de pesca, parece ahora que las autoridades británicas reconocen oficialmente que tales antecedentes de pesca han adquirido valor como activos. Por consiguiente, la Comisión bien puede adoptar este mismo planteamiento y considerar una inversión la compra de antecedentes de pesca por parte de la SFPO en nombre del OIC.
(67) Independientemente de cuál pueda ser la calificación correcta, no es necesario que la Comisión debata este asunto. En lo que respecta a los pescadores, dado que el período de arrendamiento de las cuotas no es superior a un año(25), el arrendamiento representa un gasto de funcionamiento. Así pues, una ayuda que influye en el importe del arrendamiento constituye una ayuda de funcionamiento.
(68) Según se establece en el tercer guión del párrafo cuarto del punto 1.2 de las Directrices, las ayudas relacionadas con los gastos de funcionamiento, cuando no se exige ninguna obligación por parte de los beneficiarios, son incompatibles con el mercado común, excepto si el régimen de ayuda está directamente vinculado a un plan de reestructuración compatible con el mercado común. Dado que el plan OIC no está vinculado en modo alguno a un plan de reestructuración, tal como se define en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis(26), no puede considerarse compatible con el mercado común.
(69) Además, las autoridades británicas han señalado que, en la medida en que el plan da lugar a que se mancomunen antecedentes de pesca, puede considerarse una medida de racionalización a través del desarrollo de empresas pesqueras viables en un contexto de disminución de las poblaciones de peces. No obstante, dado que quien ha mancomunado recursos es la SFPO, que en el presente análisis no se considera beneficiario, este argumento no es pertinente a efectos de la valoración de este régimen de ayuda destinado a los pescadores.
C. Recuperación de la ayuda
(70) De conformidad con lo establecido en el apartado 1 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999, cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda. La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario.
El principio de la protección de la confianza legítima es un principio general del Derecho comunitario. La Comisión considera que en el presente caso dicho principio excluye la recuperación de la ayuda, por las razones que se exponen a continuación.
Aunque no existe necesariamente un vínculo entre las medidas y decisiones de la Comisión en relación con la utilización de los Fondos Estructurales comunitarios en el contexto del Reglamento (CE) n° 1260/1999(27) y las decisiones de la Comisión en materia de ayudas estatales, en las circunstancias específicas de este caso, y debido a la concurrencia de una serie de acontecimientos, puede haberse creado una confianza legítima respecto del carácter privado del fondo en cuestión.
De hecho, tanto el Gobierno del Reino Unido como la Comisión actuaron invariablemente de tal modo que podía lógicamente considerarse que el Fondo tenía carácter de fondo privado desde el punto de vista de las normas por las que se rigen los Fondos Estructurales comunitarios. Si bien, desde un plano estrictamente jurídico, no existe ningún vínculo automático entre ambas cuestiones, ello puede haber inducido a las autoridades nacionales y a los pescadores a considerar con toda lógica que las normas en materia de ayudas estatales no eran aplicables a las subvenciones procedentes de dicho Fondo, creando de este modo una confianza legítima al respecto.
(71) En primer lugar, entre las Islas Orcadas y las Islas Shetland existe una estrecha relación. De hecho, los pescadores de ambos archipiélagos pertenecen a la misma organización de productores. Por lo tanto, es probable que tanto las autoridades de las Islas Orcadas como los beneficiarios tuviesen conocimiento de que, en un folleto explicativo realizado por el Ejecutivo escocés sobre la aplicación del Reglamento (CEE) n° 4028/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986, relativo a acciones comunitarias para la mejora y la adaptación de las estructuras del sector pesquero y de la acuicultura(28), se indica claramente que las subvenciones y préstamos del Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT - véase el caso de la ayuda estatal C-88/2001), de análogas características, no se contabilizarán como aportación de carácter público, lo que justifica la conclusión de que debían considerarse una aportación privada.
En segundo lugar, en lo que respecta al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), en el Programa para el período 1994-1996 de la región de Highlands e Islas, perteneciente al objetivo n° 1, se consideraban aportación privada los fondos procedentes de la Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), que es propiedad del SICCT en su totalidad. Es muy probable, asimismo, que las autoridades de la Islas Orcadas conociesen este extremo.
En tercer lugar, el Orkney Reserve Fund también ha sido considerado en la práctica por las autoridades británicas y la Comisión un fondo privado, de manera que era permisible realizar una cofinanciación de procedencia privada en el contexto de la financiación a cargo de Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA)(29).
(72) La Comisión considera que, debido a la concurrencia de todos estos elementos, se generó una confianza legítima en las autoridades de las Islas Orcadas y en todos los organismos afectados, así como en los pescadores, quienes pudieron estimar que la cofinanciación que el Fondo proporcionaba a los fondos Estructurales comunitarios estaba constituida exclusivamente por recursos de carácter privado. A la vista de ello, pudieron haber supuesto erróneamente que no eran aplicables las normas del Tratado en materia de ayudas estatales, a pesar de que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, no existe una relación automática entre las dos cuestiones.
Habida cuenta de estas consideraciones y de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999, dado que el principio de la protección de la confianza legítima es un principio general del Derecho comunitario, no se exigirá la recuperación de la ayuda de la que ya se han beneficiado los pescadores.
(73) No obstante, tal como se ha determinado en la presente Decisión, los fondos en cuestión deben ser considerados recursos estatales con arreglo a las normas sobre ayudas estatales. Por consiguiente, el plan es una ayuda de funcionamiento de la que se benefician año tras año los pescadores a los que se arriendan cuotas anuales. Tal ayuda es incompatible con el mercado común, motivo por el que debe ponerse fin a ella. Con ese objetivo, deben suprimirse todas las disposiciones de los acuerdos celebrados entre el OIC, la OFA y la SFPO que crean condiciones de arrendamiento preferentes y sustituirlas por disposiciones tendentes a que el arrendamiento se efectúe en condiciones normales de mercado. Debe garantizarse, al mismo tiempo, que ni la SFPO ni la OFA se beneficien de ayudas estatales en virtud de ningún nuevo tipo de régimen.
VI. CONCLUSIÓN
(74) La Comisión considera que el Reino Unido ha infringido lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE al establecer el régimen de ayuda denominado "Orkney Islands Council Track Record Scheme".
(75) A la luz de la evaluación efectuada en la sección V, este régimen de ayuda es incompatible con el mercado común. No obstante, no se exigirá la recuperación de la ayuda.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen de ayuda denominado "Orkney Islands Council Track Record Scheme", aplicado por el Reino Unido, es incompatible con el mercado común.
El Reino Unido deberá suprimir el régimen de ayuda mencionado en el párrafo anterior.
Artículo 2
El Reino Unido comunicará a la Comisión, dentro de los dos meses siguientes a la recepción de la presente Decisión, las medidas que haya adoptado para dar cumplimiento a lo establecido en ella.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Hecho en Bruselas, el 3 de junio de 2003.