DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 27 de abril de 1994 relativa a un procedimiento de aplicación del Reglamento (CEE) no 2408/92 del Consejo [Asunto VII/AMA/II/93 - TAT - París (Orly)-Londres] (El texto en lengua francesa es el único auténtico) (94/290/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Reglamento (CEE) no 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (1) y, en particular, el apartado 3 de su artículo 8,
Previa consulta al Comité consultivo,
Considerando lo que sigue:
HECHOS I El 10 de septiembre de 1993, la compañía aérea TAT European Airlines, con domicilio social en 47, rue Christiaan Huygens - 37100 Tours, Francia, presentó a la Comisión una solicitud basada en las disposiciones del artículo 175 del Tratado y del apartado 1 del artículo 3 y los apartados 1 y 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92, con objeto de que la Comisión:
i) declare ilegal la negativa de las autoridades francesas a concederle derechos de tráfico para la explotación de la ruta París (Orly)-Londres;
ii) inste a las autoridades francesas a que le concedan los derechos de tráfico aludidos lo antes posible;
iii) inste a estas mismas autoridades a que redacten y publiquen las normas de acceso al sistema aeroportuario de París con el fin de que cese el régimen discriminatorio actual;
iv) adopte todas las medidas necesarias para garantizar la eficacia de las disposiciones de aplicación.
Mediante carta de 26 de julio de 1993 dirigida a la Dirección general de aviación civil del Ministerio de Transportes francés, la compañía aérea TAT European Airlines solicitó, en aplicación de las disposiciones del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) no 2408/92, la autorización para ejercer derechos de tráfico en la ruta París (Orly)-Londres (Gatwick) a partir del 31 de octubre de 1993. En esta carta se adjuntaba el programa de explotación de TAT European Airlines, indicando que la compañía deseaba explotar la ruta Orly-Gatwick a razón de cuatro servicios de ida y vuelta diarios con aparatos Fokker 100 con una capacidad de 102 asientos.
Mediante carta de fecha 18 de agosto de 1993, el director general de la aviación civil francesa respondió a TAT European Airlines que no podía dar una respuesta favorable a la solicitud de explotación formulada por esta compañía. Esta negativa se fundaba en las disposiciones del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92, que concede a los Estados miembros la posibilidad de regular, sin discriminación basada en la nacionalidad o la identidad de la compañía aérea, la distribución del tráfico entre los aeropuertos de un mismo sistema aeroportuario. A este respecto, el director general de aviación civil precisó que « en el marco de la política de asignación aeroportuaria en la región parisina, las rutas regulares internacionales hacia la mayor parte de los países europeos y, en especial, hacia Gran Bretaña sólo han sido autorizadas a partir de Charles de Gaulle » (abreviado: CDG). Añadía que « se ha estudiado la posibilidad de cambiar estas normas, pero por el momento no han sido modificadas ».
En una nueva carta con fecha 26 de octubre de 1993 dirigida a TAT European Airlines, las autoridades francesas confirmaron que no podían aprobar el programa presentado por esta compañía para la explotación de la ruta París (Orly)-Londres (Gatwick) durante la temporada de invierno 1993/1994. No obstante, esta misma carta hacía referencia a la intervención del ministro de transportes francés ante el Consejo superior de aviación comercial el 14 de octubre de 1993, durante la cual expresó « su intención de autorizar en abril de 1994, siempre que se respeten determinadas condiciones, la explotación de rutas entre Orly y los aeropuertos londinenses ».
La denuncia presentada a la Comisión por TAT European Airlines el 10 de septiembre de 1993 se refiere a esta denegación de autorización, por parte de las autoridades francesas, con fecha 18 de agosto de 1993, confirmada el 26 de octubre siguiente.
II En apoyo de esta denuncia presentada a la Comisión, la compañía TAT European Airlines sostiene que las autoridades francesas han hecho, en el presente caso, una aplicación errónea de las disposiciones del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92. A este respecto recuerda, en primer lugar, que el apartado 1 del artículo 3 de dicho Reglamento establece un principio general de libertad de acceso y que cualquier excepción a este principio con arreglo al apartado 1 del artículo 8 del mismo Reglamento deberá basarse en criterios transparentes, objetivos, constantes y no discriminatorios. En apoyo de su tesis, invoca cuatro motivos distintos.
En primer lugar, TAT European Airlines invoca el carácter discriminatorio de la diferencia de trato entre la ruta París-Londres y los vuelos interiores franceses. Según la compañía denunciante, no existe ninguna razón objetiva para distinguir entre las rutas interiores francesas, para las cuales las autoridades francesas permiten la utilización de los dos aeropuertos, Orly y CDG, y la ruta París-Londres, para la cual las autoridades francesas imponen el reagrupamiento en un solo aeropuerto, CDG. Ni la existencia de medios de transporte de superficie competidores, ni la importancia respectiva de las diferentes rutas en términos de flujo de pasajeros, ni la presencia de diversas compañías aéreas competidoras podrían justificar esta diferencia de trato. TAT European Airlines añade que las normas de distribución del tráfico en el interior del sistema aeroportuario parisino son muy flexibles, ya que 36 destinos internacionales, 9 de ellos comunitarios, pueden utilizar tanto el aeropuerto de Orly como el CDG. De esta forma, la compañía Pakistan Airlines ha recibido autorización para ejercer derechos de tráfico de quinta libertad en la ruta París (Orly)-Londres (Heathrow) para su vuelo semanal PK 781 Karachi-Londres vía París.
En segundo lugar, TAT European Airlines indica que no le son oponibles las normas francesas para la distribución del tráfico en el sistema aeroportuario parisino, suponiendo que existan, dado que no han sido objeto de una formulación clara, válida erga omnes, ni han sido publicadas.
En tercer lugar, la compañía denunciante declara que la negativa que ha recibido no está motivada expresa y debidamente, en cuanto a los hechos y los fundamentos de Derecho, en la medida en que la carta del director general de aviación civil de 18 de agosto de 1993 se limita a recordar que el Reglamento (CEE) no 2408/92 no afecta al derecho de los Estados miembros a regular la distribución del tráfico entre los aeropuertos de un mismo sistema aeroportuario.
Por último, TAT European Airlines señala que no existe ningún criterio objetivo, como la saturación del aeropuerto de Orly, que justifique la decisión de denegación que se impugna. Precisa que dispone de todas las franjas horarias necesarias para la explotación de la ruta aludida según el programa presentado a la Dirección general de aviación civil.
III Con el fin de poder tramitar la denuncia presentada por TAT European Airlines, la Comisión solicitó a las autoridades francesas, mediante carta de 1 de octubre de 1993, que tuvieran a bien responder, en un plazo de 15 días, a las siguientes preguntas:
- ¿Cuáles son las normas vigentes sobre distribución del tráfico entre los aeropuertos que constituyen el sistema aeroportuario de París? Rogamos nos envíen copia de los textos que contienen estas normas.
- ¿Se han publicado dichas normas? En caso afirmativo, ¿dónde han sido publicadas?
- ¿Cuáles son los motivos por los que las autoridades francesas han decidido prohibir la explotación de servicios aéreos regulares entre Londres y el aeropuerto de Orly? De forma más general, ¿cuáles son los motivos y fundamentos de las normas para la distribución del tráfico en el interior del sistema aeroportuario de París? Les rogamos nos proporcionen, a este respecto, todos los datos que puedan resultar útiles.
- ¿Por qué ha obtenido Pakistan Airlines el derecho a explotar servicios aéreos regulares entre París (Orly) y Londres (Heathrow)? ¿Cuál es la frecuencia de este servicio? ¿Gozan otras compañías de derechos similares?
La Comisión, al no recibir respuesta a esta solicitud de información en el plazo de 15 días fijado, envió una nueva carta a las autoridades francesas con fecha 22 de octubre de 1993, estableciendo un nuevo plazo de respuesta de 5 días. Dichas autoridades transmitieron a la Comisión las informaciones requeridas mediante carta de 9 de noviembre de 1993.
IV Las respuestas de las autoridades francesas a las cuatro preguntas formuladas por la Comisión en su carta de 1 de octubre de 1993 pueden resumirse del siguiente modo:
- Por lo que respecta a la primera y segunda preguntas: durante el discurso pronunciado el 14 de octubre de 1993 ante el Consejo superior de aviación comercial (CSAC), el ministro de transportes francés declaró haber « decidido aclarar la política en materia de distribución del tráfico comunitario entre Orly y Roissy-Charles de Gaulle y hacerla pública en la forma jurídicamente requerida por el Derecho comunitario ». El proyecto de decisión sobre la distribución del tráfico entre los aeropuertos de París será presentado al CSAC para su dictamen el 24 de noviembre de 1993.
- En cuanto a la tercera pregunta: las autoridades francesas estimaron que no podían responder favorablemente a la petición de la compañía TAT European Airlines de explotar servicios aéreos regulares entre París (Orly) y Londres (Gatwick) al no haber sido publicadas todavía las normas aplicables a los transportistas. Esta denegación no es discriminatoria, dado que en el momento en que se adoptó con respecto a la compañía TAT European Airlines ninguna compañía comunitaria estaba autorizada para prestar sus servicios en dicha ruta.
- En cuanto a la cuarta pregunta: los derechos de tráfico de la compañía Pakistan Airlines en la ruta París (Orly)-Londres (Heathrow) se derivan del acuerdo aéreo bilateral entre Francia y Pakistán, que concede a la compañía paquistaní derechos de quinta libertad, hacia Londres y hacia otras capitales europeas a partir de París. La utilización de estos derechos de quinta libertad, se caracteriza por una gran irregularidad, consistente actualmente en una frecuencia de un vuelo por semana en la ruta aludida. Las autoridades francesas estiman que no sería razonable desplazar, por este motivo, Pakistan Airlines a CDG. Esta compañía ha operado siempre en Orly y sus servicios en dirección a Londres tienen, como resulta obvio, una frecuencia semanal que no es significativa. Otras compañías extracomunitarias están en la misma situación, tratándose de casos aislados sin repercusiones en el mercado interior. Así, las compañías Aeroméxico y Air Mauritius explotan la ruta París/Orly-Francfort a razón de un vuelo por semana. Existen otras compañías extracomunitarias que gozan de este tipo de derechos, aunque no hacen uso de ellos actualmente.
V El 6 de diciembre de 1993, el Ministerio de Transportes francés aprobó un Decreto sobre la distribución del tráfico intracomunitario dentro del sistema aeroportuario parisino. Este Decreto, publicado en el Journal Officiel de la République Française el 10 de diciembre de 1993, dispone especialmente:
« Artículo 1. El presente Decreto fija la distribución de los servicios aéreos intracomunitarios entre los aeropuertos que forman parte del sistema aeroportuario parisino en el sentido de lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 2408/92 anteriormente mencionado, es decir, los aeropuertos de Orly, Charles de Gaulle y Bourget.
Artículo 3.
Los servicios aéreos con destino a los aeropuertos franceses, de la metrópoli o de los departamentos de Ultramar o procedentes de ellos, podrán utilizar los aeropuertos de Orly y Charles de Gaulle siempre que se haya autorizado el ejercicio de los derechos de tráfico correspondientes en aplicación de las disposiciones del Reglamento (CEE) no 2408/92 anteriormente mencionado.
Artículo 4.
Los servicios aéreos internacionales intracomunitarios deberán utilizar el aeropuerto Charles de Gaulle.
Artículo 5.
No obstante lo dispuesto en el artículo 4, podrán utilizar el aeropuerto de Orly los siguientes servicios aéreos:
- los servicios aéreos regulares con destino a España, Grecia y Portugal o procedentes de estos países, que tengan una periodicidad superior a tres vuelos de ida y vuelta semanales durante una temporada IATA como mínimo;
- los servicios aéreos internacionales no regulares con destino a los aeropuertos comunitarios o procedentes de ellos, efectuados por compañías que tengan como centro principal de actividad el aeropuerto de Orly, siempre que se trate de vuelos de temporada que operen menos de cuatro meses al año o de series cuya frecuencia no supere tres vuelos de ida y vuelta semanales;
- los servicios aéreos internacionales regulares con destino a aeropuertos comunitarios o procedentes de ellos, efectuados, de conformidad con los acuerdos internacionales en vigor, por compañías no comunitarias a los que se haya asignado el aeropuerto de Orly, siempre que ello no afecte al comercio entre los Estados miembros.
Artículo 7.
El presente Decreto será revisado el 31 de marzo de 1994 a más tardar, con el fin de precisar las condiciones en las que podrá autorizarse la explotación de servicios aéreos regulares entre el aeropuerto de Orly y los aeropuertos del sistema aeroportuario londinense. ».
El 30 de noviembre de 1993, las autoridades francesas enviaron a la Comisión la exposición de motivos correspondiente a este Decreto que incluye, en particular, los siguientes extractos:
« 1. Todos los debates y estudios sobre el presente asunto muestran claramente que, a corto plazo, es prácticamente imposible apartarse significativamente de las prácticas actuales por los siguientes motivos:
- La primera razón objetiva es que es necesario tener en cuenta la situación actual existente.
No cabe prever la aplicación drástica de una política aeroportuaria diferente de la aplicada en el pasado, habida cuenta de las inversiones físicas y comerciales realizadas por las compañías aéreas interesadas. En consecuencia, en un primer momento las nuevas orientaciones sólo pueden aplicarse a los servicios nuevos y a las medidas que tengan un carácter progresivo y de incentivo.
- La segunda razón objetiva se refiere a la saturación de las infraestructuras tanto en el aeropuerto de Orly como en el CDG. A este respecto, conviene precisar que la capacidad de las infraestructuras no se limita a la capacidad de las pistas, sino que incluye también la capacidad de todos los demás elementos (terminales, mostradores de facturación, controles de policía y aduana, rampas y zonas de estacionamiento de aviones, instalaciones para la entrega de equipajes, etc.). De esta forma, si es bien conocida la saturación del aeropuerto de Orly debido a la imposibilidad de obtener, a ciertas horas, franjas horarias de aterrizaje y despegue, el aeropuerto CDG experimenta también dificultades de explotación. En el momento actual, el sistema aeroportuario parisino no dispone de reservas significativas de capacidad.
El aeropuerto CDG contará con reservas de capacidad cuando se inaugure la nueva terminal suplementaria (1997) y entre en servicio la nueva pista (invierno 1997/98).
2. El Gobierno francés ha expuesto claramente los objetivos a largo plazo de su política aeroportuaria:
- Convertir el aeropuerto CDG en la « puerta de Europa » y la plataforma para las conexiones.
- Confirmar el papel del aeropuerto de Orly como « puerta de París ».
- Destinar el aeropuerto de Bourget a los vuelos de negocios.
Estos objetivos generales se refieren tanto a los servicios extracomunitarios como a los intracomunitarios. En lo que se refiere a los servicios intracomunitarios, y habida cuenta de las limitaciones mencionadas al principio de esta exposición de motivos y de la incertidumbre sobre la evolución del tráfico en el contexto del tercer paquete comunitario, parece razonable limitar en el tiempo el alcance de las normas de distribución del tráfico dentro de los aeropuertos y prever su revisión para el 1 de abril de 1997. Esta fecha corresponde al final del período transitorio previsto en el tercer paquete; además, se ha previsto que en 1997 entrará en servicio la próxima ampliación importante de la capacidad.
3. No obstante el Gobierno francés, antes de que entre en servicio esta nueva capacidad, está firmemente dispuesto a que la situación evolucione desde este momento hasta 1997 en el sentido de las directrices expuestas.
Aeropuerto CDG, puerta de Europa:
- El Gobierno francés ha decidido que todos los servicios intracomunitarios podrán prestarse en lo sucesivo en este aeropuerto, con el fin de facilitar las posibilidades de conexión.
Concretamente, ha dejado de aplicarse la norma aplicada en el pasado de no autorizar a una misma compañía para explotar una misma ruta intracomunitaria en el aeropuerto CDG y en el de Orly.
Aeropuerto de Orly, puerta de París:
- El Gobierno francés ha decidido, por tanto, abrir progresivamente el acceso al aeropuerto de Orly a las rutas comunitarias que presentan una mayor densidad de tráfico (que operan en las principales metrópolis europeas). En una primera fase, esta experiencia se limitaría a la apertura de rutas entre el aeropuerto de Orly y los aeropuertos del sistema londinense, en ciertas condiciones por determinar.
- Por otra parte, el aeropuerto de Orly continuará abierto a las rutas regulares internacionales que lo utilizan actualmente, para todas las compañías comunitarias independientemente de su nacionalidad o su identidad. Se trata de rutas con destino a España, Grecia y Portugal.
Las compañías que explotan actualmente estas rutas no han manifestado el deseo de transferir sus actividades al aeropuerto CDG, por lo que no se les obligará a hacerlo.
Es probable que, a medida que el aeropuerto CDG vaya confirmando su función como plataforma para las conexiones, aparezcan iniciativas en favor de la transferencia de una parte de este tráfico a dicho aeropuerto. Paralelamente, en el aeropuerto de Orly podrían explotarse nuevas rutas hacia las principales metrópolis europeas para el tráfico punto a punto.
- Las rutas nacionales están ya abiertas sin restricciones en el aeropuerto CDG y de Orly, supeditadas a la concesión de los derechos de conformidad con el artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92 con sujeción a la concesión de los derechos de tráfico correspondientes a las compañías comunitarias interesadas, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 del Reglamento (CEE) no 2408/92. Sin embargo, al estar mejor adaptado el tráfico punto a punto a las instalaciones del aeropuerto de Orly, este aeropuerto es de hecho, y continuará siendo, el elemento principal de la red nacional.
En concreto, las rutas con escasa densidad de tráfico, consideradas vitales para el desarrollo económico de las regiones y la ordenación del territorio, dan lugar a un tráfico con destino principalmente a París para una clientela que efectúa la ida y la vuelta en la misma jornada.
Las autoridades francesas consideran que las compañías comunitarias deberían orientarse, naturalmente hacia CDG cuando:
- se trate de rutas que den lugar a un volumen importante de tráfico de conexiones, a pesar de las rutas directas desarrolladas partiendo de los grandes aeropuertos provinciales;
- el tráfico de conexiones llegue a ser preponderante, habida cuenta de la competencia de los demás modos de transporte sobre el tráfico desde y hacia París. ».
VI Mediante carta de fecha 22 de diciembre de 1993, la compañía TAT European Airlines comunicó al director general de transportes de la Comisión sus observaciones sobre el Decreto de 6 de diciembre de 1993 antes mencionado. Al tiempo de indicar que dicho Decreto no le concedía la posibilidad de explotar la ruta París (Orly)-Londres y manteniendo, por tanto, las conclusiones de su denuncia, TAT European Airlines invoca dos motivos con respecto a las disposiciones de los artículos 3, 4 y 5 del mencionado Decreto:
- por una parte, la infracción de los artículos 6 y 59 del Tratado, así como del Reglamento (CEE) no 2408/92 en la medida en que, al permitir la explotación en Orly de los servicios aéreos intracomunitarios internacionales con destino a España, Grecia y Portugal o procedentes de estos países solamente, el Decreto establece una discriminación entre las compañías francesas, españolas, griegas y portuguesas, por un lado, y las compañías de los demás Estados miembros, por otro;
- por otra parte, una falta de objetividad desde el momento en que la distinción entre rutas nacionales, para las que se permite la explotación en Orly y en CDG, y las rutas internacionales intracomunitarias, para las que sólo está autorizada la explotación en Charles de Gaulle, se basa únicamente en la noción de frontera nacional, noción que precisamente pretende eliminar el Tratado.
Además, el 21 de enero de 1994, TAT European Airlines dirigió a la Comisión un escrito complementario de su solicitud inicial de 10 de septiembre de 1993 basado igualmente en los artículos 6 y 59 del Tratado y dirigido expresamente contra el Decreto del Ministerio de Transportes francés de 6 de diciembre de 1993. Así, TAT European Airlines solicita adicionalmente que la Comisión:
i) declare ilegal dicho Decreto;
ii) inste a las autoridades francesas a adecuar las normas de acceso al sistema aeroportuario de París a las disposiciones comunitarias aplicables y a acabar con el régimen discriminatorio actual.
En apoyo de esta denuncia complementaria, TAT European Airlines desarrolla los dos motivos invocados en su carta de 22 de diciembre de 1993 anteriormente mencionada, añadiendo las razones siguientes:
- el Decreto constituye una medida que se aplica de forma diferente en el interior de la Comunidad según el origen de las prestaciones o del prestador de servicios y un obstáculo a la libertad de TAT European Airlines de ofrecer sus servicios en la ruta Londres-París destino al aeropuerto de Orly, o procedentes de éste, haciendo caso omiso de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la libre prestación de servicios;
- las normas para la distribución del tráfico dentro del sistema aeroportuario parisino no se aplican de forma constante ya que, por una parte, existen actualmente 36 destinos internacionales explotados simultáneamente desde los aeropuertos de Orly y CDG y, por otra parte, se ha anunciado ya un proyecto de modificación del Decreto con vistas a autorizar servicios entre París (Orly) y Londres;
- las condiciones a las que las autoridades francesas subordinarían la autorización de explotar la ruta París (Orly)-Londres a partir del 31 de marzo de 1994 son discriminatorias (utilización de aparatos con una capacidad superior a 200 plazas, introducción de la noción de « control efectivo »).
VII Mediante carta de fecha 24 de enero de 1994, el director general de transportes de la Comisión transmitió a las autoridades francesas los comentarios preliminares, habida cuenta de la información que obraba en su poder, sobre las disposiciones del Decreto de 6 de diciembre de 1993. Esta carta se refería extensamente a la distinción que establecen los artículos 3, 4 y 5 del mencionado Decreto entre, por una parte, los servicios aéreos con destino a los aeropuertos franceses, de la metrópoli y de los departamentos de Ultramar o procedentes de estos, y, por otra parte, los servicios aéreos internacionales intracomunitarios distintos de los servicios con destino a Grecia, Portugal y España o procedentes de estos países. El director general de transportes señalaba que esta distinción resultaba difícilmente sostenible, puesto que:
- se basa en la noción de frontera nacional, mientras que el mercado comunitario del transporte aéreo implica un espacio sin fronteras interiores y no está claro que el volumen del tráfico de conexiones difiera sensiblemente entre los servicios aéreos interiores franceses y los servicios internacionales intracomunitarios;
- una medida de separación tan general y absoluta no guarda proporción entre su alcance y los efectos perseguidos;
- combinada con las disposiciones del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) no 2408/92, da lugar a una discriminación entre las compañías francesas, griegas, españolas y portuguesas, por un lado, y las compañías de los demás Estados miembros, por otro.
En la conclusión de esta carta de 24 de enero de 1994, se solicitaba a las autoridades francesas que respondiesen, si así lo deseaban, a los comentarios resumidos anteriormente. Se precisaba también que esta correspondencia se inscribía en el marco de la denuncia presentada por TAT European Airlines el 10 de septiembre de 1993; a este respecto, el director general de transportes deseaba saber si la compañía Air France, que anuncia en los sistemas informatizados de reserva vuelos regulares entre París (Orly) y Londres (Heathrow) a partir del 28 de marzo de 1994, había obtenido de las autoridades francesas los derechos de tráfico correspondientes.
Además, tras la presentación por TAT European Airlines, el 21 de enero de 1994, de una denuncia complementaria ante la Comisión, esta última envió el 27 de enero de 1994 una nueva carta a las autoridades francesas en la que exponía los nuevos motivos invocados por la denunciante contra el Decreto de 6 de diciembre de 1993. Se concedía a las autoridades francesas un plazo de 15 días para presentar sus observaciones y suministrar todos los datos pertinentes.
VIII En respuesta a las dos cartas anteriores de 24 y 27 de enero de 1994, las autoridades francesas enviaron a la Comisión el 16 de febrero de 1994 una nota que comprendía los elementos siguientes:
- la explotación de servicios aéreos regulares entre el aeropuerto de Orly y los aeropuertos londinenses, prevista inicialmente a partir del mes de abril de 1994, ha sido aplazada. Se ha decidido este aplazamiento debido a una serie de informaciones que han llegado a conocimiento de la administración de aviación civil francesa según las cuales las compañías establecidas en Francia, con excepción de la compañía TAT, no podían conseguir franjas horarias satisfactorias en los aeropuertos londinenses, especialmente en Heathrow. Esta decisión se debe también al retraso de los servicios de la Comisión en comunicar a las autoridades francesas sus observaciones sobre el contenido del Decreto de 6 de diciembre de 1993, observaciones que no se enviaron hasta el 24 de enero de 1994, lo que no permite proceder a la modificación general de dicho texto;
- los argumentos presentados por la compañía TAT European Airlines son inaceptables en su mayor parte, desde el momento en que esta compañía no puede discutir el Decreto de 6 de diciembre de 1993 en el marco de su denuncia, al no haber establecido la existencia de una discriminación contra ella;
- ninguna compañía aérea comunitaria, especialmente la compañía Air France, ha recibido de las autoridades francesas la autorización para explotar servicios entre París (Orly) y los aeropuertos del sistema aeroportuario londinense. Por otra parte, Air France ha retirado de los sistemas informatizados de reserva todos los anuncios de vuelos entre el aeropuerto de Orly y los aeropuertos londinenses tras el anuncio del aplazamiento de la apertura de esta ruta. En consecuencia, la denuncia de TAT es infundada;
- la impugnación, en su caso, por la Comisión del Decreto de 6 de diciembre de 1993 obligaría a las autoridades francesas a redactar nuevas normas, cuyo alcance exacto es difícil de determinar por el momento.
VALORACIÓN JURÍDICA IX En materia de distribución del tráfico entre los aeropuertos de un sistema aeroportuario, la Comisión dispone de atribuciones que le son conferidas por las disposiciones del apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92. En lo que se refiere especialmente a la denuncia presentada por la compañía TAT European Airlines, la Comisión considera necesario hacer uso de sus atribuciones y decidir si Francia puede continuar denegando a las compañías aéreas comunitarias, concretamente a TAT European Airlines, el ejercicio de derechos de tráfico en la ruta regular París (Orly)-Londres basándose en el Decreto de 6 de diciembre de 1993. Es importante subrayar que la Comisión actúa de esta forma por iniciativa propia, como está expresamente previsto en las disposiciones anteriormente mencionadas. A este respecto, la Comisión dispone de competencias plenas para verificar los efectos del Decreto en cuestión sobre todas las compañías comunitarias de transporte aéreo, sin limitarse en modo alguno a la evaluación de la situación de la compañía TAT European Airlines únicamente.
Según el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92, « El presente Reglamento no afectará al derecho de un Estado miembro a regular, sin que exista discriminación basada en la nacionalidad o identidad de la compañía aérea, la distribución del tráfico entre los aeropuertos en el interior de un sistema aeroportuario. ».
Como indicó expresamente la Comisión en su Decisión 93/347/CEE (2) en el asunto Viva Air, contra la que no ha recurrido Francia, la aplicación de estas disposiciones puede suponer una restricción al principio general de libertad de acceso a las rutas y a los aeropuertos comunitarios establecido en el apartado 1 del artículo 3 de dicho Reglamento. Esta posible restricción ha de interpretarse, como cualquier excepción a un principio similar, de manera estricta y se ha de basar en criterios no sólo no discriminatorios, sino también transparentes, objetivos, y constantes durante un período determinado. Corresponde a los Estados miembros alegar todos los motivos que consideren necesarios.
Es necesario examinar las disposiciones del Decreto en cuestión a la luz de estos criterios.
En primer lugar, los artículos 3, 4 y 5 del Decreto de 6 de diciembre de 1993 hacen una distinción entre los servicios aéreos con destino a los aeropuertos franceses de la metrópoli o de los departamentos de Ultramar o procedentes de ellos, que pueden utilizar simultáneamente los aeropuertos de Orly y CDG y los servicios aéreos internacionales intracomunitarios que, con la excepción de los servicios aéreos regulares con destino a España, Grecia y Portugal o procedentes de estos países, sólo pueden utilizar el aeropuerto CDG. El artículo 4 del Decreto prohíbe, de manera general, la explotación de servicios aéreos internacionales intracomunitarios en el aeropuerto de Orly. A esta prohibición general, el artículo 5 del mismo Decreto establece tres excepciones, entre ellas la de los servicios aéreos regulares con destino a España, Grecia y Portugal o procedentes de estos países. En consecuencia, las compañías aéreas comunitarias no pueden llevar a cabo servicios de cabotaje consecutivo entre Orly y las provincias francesas cuando estos servicios constituyen en la extensión o el servicio preliminar de los servicios entre Orly y los Estados miembros que no sean Francia, Portugal, España y Grecia.
Ahora bien, el aeropuerto de Orly concentra la parte esencial del tráfico entre París y las provincias francesas. Por otra parte, desde el punto de vista económico, la prolongación de rutas intracomunitarias por servicios de cabotaje consecutivo en el interior de Francia representa para las compañías aéreas comunitarias distintas de las establecidas en Francia, especialmente para las establecidas en la parte norte de Europa, un medio privilegiado para penetrar en el mercado nacional francés. Ello resulta especialmente cierto cuando el servicio de cabotaje constituye la extensión o el servicio preliminar de un servicio con destino al Estado de matriculación de la compañía aérea o procedente de éste. En efecto, por una parte, la explotación de las rutas interiores francesas por servicios de cabotaje consecutivo supone unas inversiones poco importantes para estas compañías; por otra parte, las principales rutas interiores francesas se dirigen desde Orly a destinos situados en la mitad sur de Francia. En estas condiciones, debe considerarse que el Decreto introduce de hecho, una discriminación respecto de las compañías aéreas comunitarias distintas de las establecidas en Francia y, en menor medida, de las compañías aéreas griegas, portuguesas y españolas por lo que se refiere a la explotación de las rutas interiores francesas que terminan en París.
Lo que es más, el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) no 2408/92 establece que podrán limitarse las posibilidades de cabotaje en el interior de los Estados miembros hasta el 1 de abril de 1997 a los servicios que constituyan una extensión de un servicio con origen en el Estado de matriculación de la compañía aérea o, por el contrario, un servicio preliminar de un servicio con destino a dicho Estado. Francia ha recurrido a esta restricción. Combinado con ella, el Decreto de 6 de diciembre de 1993 produce el efecto de reservar los servicios de cabotaje consecutivo en las rutas interiores francesas a los vuelos con origen o destino en el aeropuerto CDG únicamente, excepto cuando estos servicios constituyen respectivamente la extensión o el servicio preliminar de un servicio con destino a España, Grecia o Portugal o procedente de estos países. En definitiva, únicamente las compañías francesas, griegas, españolas y portuguesas pueden explotar de hecho, hasta el 1 de abril de 1997, servicios aéreos regulares entre el aeropuerto de Orly, por una parte, y los aeropuertos situados en las provincias francesas, por otra.
De ello se deriva que las disposiciones anteriormente mencionadas del Decreto de 6 de diciembre de 1993 no tienen en cuenta el principio de no discriminación basada en la nacionalidad de la compañía aérea previsto en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92.
En segundo lugar, esta medida no parece objetiva ni constante. Para empezar, se basa exclusivamente en las fronteras nacionales de los Estados miembros y no se funda en criterios debidamente establecidos que permitan justificar esta elección. En efecto, a partir del 1 de enero de 1993, las fronteras nacionales por sí mismas no están incluidas entre los criterios objetivos sobre las que podría basarse la distribución del tráfico intracomunitario dentro de un sistema aeroportuario, ya que el Reglamento (CEE) no 2408/92 tiene por objeto, precisamente, establecer un mercado interior « que implicará un espacio sin fronteras interiores ». Es cierto que, en su exposición de motivos, las autoridades francesas sostienen, al menos de forma implícita, que el volumen del tráfico de conexiones era sustancialmente más importante en las rutas internacionales intracomunitarias dirigidas a París que en las rutas interiores francesas que sirven a esta misma ciudad. No obstante, las autoridades francesas no han presentado datos precisos en justificación de este argumento que, si estuviese fundamentado para cada ruta considerada aisladamente, permitiría justificar la elección del criterio de fronteras nacionales.
La asignación de la mayoría de los servicios aéreos internacionales intracomunitarios únicamente al aeropuerto CDG parece todavía menos objetiva si se considera que no sólo las rutas interiores francesas, sino también numerosos servicios internacionales extracomunitarios, incluidos servicios de distancia media, son explotados en competencia en los aeropuertos de Orly y CDG por compañías francesas o de países terceros. De esta forma, 27 destinos situados fuera de la Comunidad de los que 7 son destinos de distancia media, son explotados simultáneamente con origen y destino en los aeropuertos de Orly y CDG.
Por otra parte, si bien es cierto que las rutas entre París y los destinos situados en la cuenca mediterránea están asignadas principalmente al aeropuerto de Orly, las rutas con Italia sólo pueden operar en el aeropuerto de CDG, sin razón aparente.
Es más, en la exposición de motivos del Decreto las autoridades francesas señalan su intención de abrir progresivamente el aeropuerto de Orly a las rutas internacionales intracomunitarios con gran densidad de tráfico. Ahora bien, como se deduce de la Decisión 93/347/CEE, en ausencia de reglas claramente establecidas y publicadas la única norma aplicable hasta el 10 de diciembre de 1993, fecha de la publicación del Decreto de 6 de diciembre de 1993, era la de la libertad de acceso consagrada en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) no 2408/92, tanto al aeropuerto de CDG como en el de Orly. Los principios de objetividad y de constancia se oponen a que las autoridades francesas puedan, en virtud del artículo 4 del Decreto de 6 de diciembre, interrumpir de esta forma el régimen de libertad de acceso al aeropuerto de Orly durante unos meses, para restablecerlo después progresivamente.
Así sucede concretamente en la ruta París (Orly)-Londres, objeto de la denuncia de TAT European Airlines, para cuya autorización las autoridades francesas tienen previsto revisar el Decreto en cuestión antes del 31 de marzo de 1994, tal y como está previsto en el artículo 7 del mismo Decreto. A este respecto, es importante señalar que no sería posible aplicar regularmente en ningún caso las restricciones que acompañarían a la autorización para explotar esta ruta, incluso suponiendo que fueran no discriminatorias, objetivas y constantes, hasta transcurrido un plazo razonable entre su fecha de publicación y su fecha de entrada en vigor. Este plazo deberá permitir a las compañías adaptarse a estas restricciones eventuales y evitar así los riesgos de efectos discriminatorios en función de su identidad o su nacionalidad.
X Por lo demás, la Comisión opina que la conformidad de las medidas restrictivas adoptadas en aplicación del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92 deberá examinarse igualmente basándose en los principios que rigen la libre prestación de servicios tal y como están explícitamente recogidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (3).
En su sentencia Parlamento contra Consejo (4), el Tribunal dictaminó que las obligaciones impuestas al Consejo por las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado incluyen la de proceder al establecimiento de la libre prestación de servicios en materia de transporte y que el alcance de esta obligación está definido claramente por el propio Tratado, especialmente por los artículo 59 y 60. Según el Tribunal, el Consejo no dispone en este punto de su poder, como el resultado que debe alcanzarse viene determinado por la aplicación conjunta de los artículos 59, 60, 61 y las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, sólo las modalidades para establecer dicho resultado pueden dar lugar al ejercicio de una cierta potestad de apreciación.
En lo que se refiere a los transportes aéreos, deberá seguirse el mismo razonamiento porque, en previsión de que la Comunidad adoptara antes del 31 de diciembre de 1992 las medidas destinadas a establecer progresivamente el mercado interior, el artículo 7 A del Tratado cita expresamente el artículo 84. Además, el segundo párrafo de este último artículo se refiere de forma directa a las disposiciones de procedimiento del artículo 75. En el sector concreto del transporto aéreo, la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad se ha realizado, en el marco de la política común de transportes, mediante la adopción del tercer paquete en vigor desde el 1 de enero de 1993. El Reglamento (CEE) no 2408/92 se inscribe plenamente en esta política común y constituye una medida de armonización total del acceso de las compañías aéreas comunitarias a las rutas aéreas intracomunitarias. Así, al adoptar este Reglamento, el Consejo definió, sobre la base del apartado 2 del artículo 84, las modalidades de aplicación de los principios establecidos por los artículos 59 y 62. De ello resulta que en materia de libertad de acceso al mercado para las compañías aéreas comunitarias conviene en lo sucesivo referirse directamente a estos principios (5) que han sido objeto recientemente de una Comunicación interpretativa por parte de la Comisión (6).
A este respecto, la Comisión recuerda que entre las medidas restrictivas de la libre circulación de servicios figuran, especialmente, las que afectan a la capacidad del prestador para suministrar la prestación y las que impiden a los clientes potenciales recurrir a las prestaciones de acuerdo con su libre elección. Es más, la noción de restricción de la libre circulación de servicios va más allá de la prohibición de una discriminación. Los obstáculos a la libre prestación de servicios, aunque se apliquen indistintamente a los prestadores nacionales y a los demás Estados miembros, no pueden aceptarse si no están justificados por razones objetivas e imperiosas de interés general ni si es posible obtener el mismo resultado mediante unas normas menos restrictivas (principio de proporcionalidad).
Parece, en principio, que la distinción que hacen los artículos 3, 4 y 5 del Decreto de 6 de diciembre de 1993 constituye una medida restrictiva de la libre prestación de servicios aéreos regulares entre el sistema aeroportuario parisino, por una parte, y los aeropuertos situados en Estados miembros distintos a España, Grecia y Portugal, por otra. Afecta tanto a la capacidad de las compañías para suministrar estos servicios en Orly como a la de los usuarios que deseen viajar en el interior de la Comunidad desde o con destino al aeropuerto de Orly. Es más, se trata de una restricción importante, ya que los usuarios prefieren utilizar el aeropuerto de Orly más próximo al centro de la ciudad. Con un tráfico anual de unos 25 millones de pasajeros en 1992, sensiblemente igual al de CDG, Orly se sitúa entre los quince primeros aeropuertos del mundo. Por lo demás, en la exposición de motivos del Decreto en cuestión, mencionada en el punto V, las autoridades francesas precisan que Orly es a la vez la « puerta de París » y el « centro de la red nacional ». Esta medida crea obstáculos a la libertad de intercambios no sólo entre París y la mayoría de los Estados miembros, sino también entre dichos Estados miembros y las provincias francesas a través del aeropuerto central de Orly.
Habida cuenta de la discriminación por razón de la nacionalidad de las compañías aéreas examinada en el punto IX, estos obstáculos son incompatibles con la libre prestación de servicios. En cualquier caso, incluso aparte de esta discriminación, la Comisión estima que en este caso no se satisfacen las demás condiciones formuladas por la jurisprudencia del Tribunal.
En efecto, en su exposición de motivos mencionada en el punto V, las autoridades francesas, para justificar las disposiciones del Decreto de 6 de diciembre de 1993, se refirieron a la necesidad de tener en cuenta la situación actual y las inversiones ya realizadas por las compañías aéreas. No obstante, en el entorno de competencia establecido desde el 1 de enero de 1993 en materia de transporte aéreo intracomunitario, corresponde únicamente a los operadores económicos decidir la afectación óptima de sus recursos en función, especialmente, de las necesidades y preferencias de su clientela. Es más, las medidas de liberalización que entraron en vigor el 1 de enero de 1993 fueron precedidas de varias etapas sucesivas desde 1987, entre ellas los paquetes aéreos primero y segundo, durante las cuales los Estados miembros han tenido tiempo para llevar a cabo las adaptaciones necesarias.
Las autoridades francesas pusieron también de relieve la saturación de las infraestructuras, la importancia del aeropuerto CDG como plataforma para las conexiones y los objetivos a largo plazo de su política aeroportuaria. La Comisión no discute estos objetivos generales ni la posibilidad de que las autoridades francesas desarrollen una política aeroportuaria que los satisfaga. La saturación de las infraestructuras, así como el desarrollo de una política aeroportuaria, pueden considerarse exigencias imperiosas de interés general capaces de justificar medidas de distribución del tráfico que incluyan, en su caso, una restricción al acceso al aeropuerto de Orly. No obstante, las autoridades francesas no han aportado datos precisos que permitan verificar si el aeropuerto de Orly está mucho más congestionado que el de CDG, al contrario, reconocen que ambos aeropuertos se enfrentan a problemas de congestión en las horas punta. Por otra parte, las exigencias imperiosas de este tipo deben plasmarse en medidas que respeten el principio de proporcionalidad. La Comisión considera que no sucede así en el presente caso.
El ámbito de aplicación de la medida va más allá de lo necesario para cumplir los objetivos puestos de relieve por las autoridades francesas en su exposición de motivos: es decir, limitar la saturación de las infraestructuras, a corto plazo y, a un plazo más largo, promover el aeropuerto de CDG como una gran plataforma europea, sin dejar de desarrollar el aeropuerto de Orly como aeropuerto próximo a la aglomeración parisina. En efecto, la medida en cuestión tiene un carácter radical y, como ya se ha afirmado anteriormente, supone una restricción importante a la libertad de acceso al mercado en el interior de la Comunidad. Alrededor del 85 % del tráfico interior francés desde o con destino a París se concentra en el aeropuerto de Orly, frente a sólo un 15 % en el CDG. Por ello, la restricción que supone el artículo 4 del Decreto de 6 de diciembre de 1993, aunque corregida por las posibilidades de cabotaje que ofrece Orly exclusivamente a las compañías griegas, españolas y portuguesas, anula en Francia gran parte del efecto útil resultante de la introducción del cabotaje perseguida y decidida expresamente por el Consejo a partir del 1 de enero de 1993.
Ahora bien, las autoridades francesas no han establecido, ni tan siquiera alegado, que los resultados perseguidos por ellas no puedan conseguirse mediante medidas menos restrictivas y menos perjudiciales para los intercambios comunitarios. La intención manifestada por las autoridades francesas de abrir progresivamente el aeropuerto de Orly a rutas internacionales intracomunitarias con gran densidad de tráfico tiende en realidad a demostrar lo contrario. A este respecto, la Comisión debe tener en cuenta el mantenimiento de servicios chárter en el aeropuerto de Orly, previsto en el artículo 5 del Decreto de 6 de diciembre de 1993, o incluso el mantenimiento, en este mismo aeropuerto, de numerosos servicios internacionales extracomunitarios, especialmente intercontinentales, explotados por compañías de terceros países, o incluso por Air France. La Comisión observa también que todas las rutas interiores francesas pueden ser explotadas actualmente sin limitación por la compañía Air Inter desde o con destino al aeropuerto de Orly que, por otra parte, dista mucho de estar saturado permanentemente.
Teniendo en cuenta todo lo expuesto anteriormente, la Comisión considera que las autoridades francesas han aplicado erróneamente las disposiciones del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92 al asignar, mediante el Decreto de 6 de diciembre de 1993, los servicios aéreos internacionales intracomunitarios únicamente el aeropuerto del CDG. En consecuencia, actúan erróneamente al haber denegado, y continuar denegando, a las compañías aéreas comunitarias, concretamente a TAT European Airlines, el ejercicio de derechos de tráfico en la ruta París (Orly)-Londres. En estas circunstancias, procede decidir, de conformidad con el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 2408/92, que las autoridades francesas no pueden seguir aplicando esta medida de distribución del tráfico entre los aeropuertos de Orly y CDG en lo que respecta a la ruta París-Londres. Sin embargo, la presente Decisión no cuestiona en absoluto la posibilidad ofrecida a las autoridades francesas de proseguir una política activa en materia aeroportuaria, siempre que respete los principios del Derecho comunitario, tal como han sido definidos más arriba,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Francia no podrá seguir denegando a las compañías aéreas comunitarias el ejercicio de derechos de tráfico en la ruta París (Orly)-Londres basándose en que el artículo 4 del Decreto de 6 de diciembre de 1993 establece que los servicios aéreos internacionales intracomunitarios desde y con destino a París operarán en el aeropuerto Charles de Gaulle.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa. La presente Decisión será comunicada a TAT European Airlines, al Consejo de la Unión Europea, a los Estados miembros y a los Reinos de Noruega y de Suecia.
Hecho en Bruselas, el 27 de abril de 1994.