DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 14 de mayo de 1997 relativa a la concesión a Luxemburgo de plazos adicionales para la aplicación de la Directiva 90/388/CEE de la Comisión en lo que respecta a la plena competencia en los mercados de telecomunicaciones (El texto en lengua francesa es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) (97/568/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo,
Vista la Directiva 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (1), cuya última modificación la constituye la Directiva 96/19/CE (2), y, en particular, el apartado 2 de su artículo 2,
Después de haber emplazado (3) a los interesados para que le presentaran sus observaciones, de conformidad con el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 90/388/CEE,
Considerando lo que sigue:
I. ANTECEDENTES DE HECHO Y DE DERECHO
A. Solicitud de Luxemburgo
(1) De conformidad con el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 90/388/CEE, las autoridades luxemburguesas, mediante carta de 28 de junio de 1996, solicitaron los siguientes plazos adicionales:
- hasta el 1 de enero de 2000 por lo que respecta a la supresión de los derechos exclusivos de que disfruta actualmente el organismo de correos y telecomunicaciones de Luxemburgo, Entreprise des Postes et Télécommunications (EPT), para la prestación de servicios de telefonía vocal y el suministro de la infraestructura de red correspondiente, supresión que, en virtud del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 90/388/CEE, debía hacerse efectiva el 1 de enero de 1998;
- hasta el 1 de julio de 1998 por lo que respecta a la supresión de las restricciones a la prestación de servicios de telecomunicación ya liberalizados:
a) en redes establecidas por el suministrador de los servicios de telecomunicaciones;
b) en infraestructuras suministradas por terceros; y
c) mediante el uso compartido de redes y de otras instalaciones y emplazamientos.
Dicha supresión debía hacerse efectiva para el 1 de julio de 1996, con arreglo al apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 90/388/CEE. Estas disposiciones no se aplican a las infraestructuras de televisión por cable, que están reguladas por el artículo 4 de la misma Directiva.
(2) Las autoridades luxemburguesas consideran necesarios estos plazos adicionales por las siguientes razones:
- la liberalización del mercado de las telecomunicaciones (que se produciría tras la inmediata transposición de la mencionada Directiva) antes del establecimiento de un marco normativo apropiado y de la introducción de los cambios estructurales precisos, expondría a Luxemburgo a los riesgos de un mercado desregulado. La excepción solicitada no impedirá el desarrollo de la competencia en las demás áreas del sector de las telecomunicaciones en Luxemburgo. En cuanto entre en vigor la nueva Ley sobre telecomunicaciones (en lo sucesivo, «la Ley»), el proceso de liberalización podrá llevarse a cabo de forma ordenada. Así, por ejemplo, se invitará a las empresas a licitar para la concesión de una licencia de explotación de la segunda red GSM nacional. El procedimiento de selección será abierto y objetivo, y la licencia se concederá a la empresa que mejor satisfaga los requisitos cualitativos publicados.
- EPT aplica en la actualidad a sus clientes una tarifa estándar única, aunque se prevé una reforma de la estructura de tarifas. El desequilibrio considerable entre los costes estimados actuales y las tarifas actuales constituye un factor que afecta seriamente al calendario de liberalización en Luxemburgo. El nuevo organismo independiente de control que se está creando (el Institut luxembourgeois des télécommunications - ILT) supervisará el proceso de reajuste de tarifas en curso en Luxemburgo; el ILT se encargará también de establecer las reglas de contabilidad y de tarificación basadas en los costes que se aplicarán a EPT.
- En Luxemburgo el proceso de liberalización exige compromisos desproporcionados, en particular en términos de recursos humanos, para el ministerio responsable, el ITL y EPT.
- En 1995, las llamadas internacionales supusieron el 71 % de la fabricación global por servicios de telefonía, que ascendió a 6 346 millones de francos luxemburgueses. Más del 50 % de dichas llamadas las realizaron 960 empresas clientes radicadas en la ciudad de Luxemburgo. Las llamada de salida representaron el 62 % de las llamadas internacionales. La apertura del mercado luxemburgués antes del establecimiento de un marco normativo idóneo y de la introducción de los cambios estructurales precisos permitiría que las empresas de telecomunicaciones de otros países pudieran ofrecer servicios internacionales de telefonía a empresas luxemburguesas, produciendo una desviación del tráfico por la red de EPT. Esto supondría una seria amenaza a la viabilidad de la infraestructura del operador nacional, así como a su capacidad para llevar a cabo los ajustes estructurales necesarios y a su futuro desarrollo en un mercado competitivo. El marco normativo necesario para evitar dicha amenaza se halla en vías de adopción en la actualidad, y el plazo solicitado posibilitaría su establecimiento.
- Luxemburgo ha transformado recientemente su administración de correos y telecomunicaciones en una sociedad mercantil. EPT consagra un presupuesto de 32 millones de francos luxemburgueses a la formación de su personal a fin de que esté en condiciones de trabajar en un entorno comercial. A principios de 1995, EPT encargó a una empresa independiente de asesoramiento una revisión exhaustiva de su estructura organizativa. El proceso de reestructuración, que supone la introducción de métodos de contabilidad comercial y el reajuste de la estructura de tarifas, no concluirá a tiempo para que el mercado de telecomunicaciones pueda liberalizarse por completo el 1 de enero de 1998.
(3) Las autoridades luxemburguesas no han fijado una fecha definitiva para la adopción de la Ley por parte de su Parlamento, pero al parecer se adoptará en la primera mitad de 1997. Las autoridades luxemburguesas han alegado que no pueden acelerar el procedimiento parlamentario. Al adoptarse, esta Ley incorporará los requisitos comunitarios de interconexión a una oferta de red abierta (ONP) al ordenamiento jurídico nacional (entretanto, el Gobierno luxemburgués ha notificado a la Comisión que esta Ley se adoptó el 19 de marzo de 1997 y entró en vigor el 1 de abril de 1997). El calendario propuesto por las autoridades luxemburguesas prevé otras fechas, siguiendo las recomendaciones de los consultores independientes que asesoran a dichas autoridades y a EPT. Se prevén los siguientes plazos:
- primera mitad de 1997: adopción de la Ley,
- marzo de 1997: introducción del nuevo sistema de gestión y facturación a la clientela,
- cinco meses después de la adopción de la Ley: creación del ILT y entrada en funcionamiento del mismo,
- seis meses después de la adopción de la Ley: establecimiento de los principios de financiación de las obligaciones de servicios universal (OSU),
- seis meses después de la adopción de la Ley: concesión de la segunda licencia GSM,
- segunda mitad de 1997: entrada en funcionamiento del nuevo sistema de regulación del ILT,
- 1 de enero de 1998: entradas en funcionamiento del nuevo sistema de contabilidad basada en los costes de EPT,
- marzo de 1998: plena aplicación del nuevo sistema de gestión y facturación al cliente,
- julio de 1998: el nuevo sistema de gestión y facturación al cliente será completamente operativo y la revisión necesaria de los procedimientos internos y de las acciones de formación del personal estará casi terminada,
- 1 de enero de 2000: entrada en funcionamiento total del nuevo sistema de contabilidad basado en los costes de EPT.
Los servicios de la Comisión recibieron esta solicitud el 28 de junio de 1996.
B. Observaciones de terceros
(4) Dos empresas enviaron comentarios a raíz de la Comunicación publicada por la Comisión en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (4).
(5) Según dichas observaciones:
- el mercado de las telecomunicaciones en Luxemburgo es un mercado particularmente sólido. Los ingresos por línea y empleado de EPT son muy elevados en relación con la media comunitaria. La densidad telefónica en el país es considerablemente superior a la media comunitaria;
- las tarifas internacionales aplicadas por EPT ya son competitivas y los reajustes son apenas necesarios;
- Luxemburgo no ha aplicado la legislación comunitaria, entorpeciendo así la competencia. EPT no ha aplicado un sistema de contabilidad basado en los costes, cuya introducción exigían el apartado 1 del artículo 10 de la Directiva 92/44/CEE del Consejo (5) y el apartado 1 del artículo 13 de la Directiva 95/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (6), para el 31 de diciembre de 1993 y el 31 de diciembre de 1996, respectivamente. Por otra parte, aún no se ha concedido la segunda licencia GSM. Por consiguiente, de acuerdo con las observaciones recibidas, EPT mantiene el monopolio sobre la telefonía vocal, la infraestructura y la telefonía móvil;
- según la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, las dificultades de orden práctico o administrativo de un Estado miembro no pueden justificar los retrasos en la aplicación de la legislación comunitaria. Por consiguiente, la escasez de recursos públicos no es argumento para solicitar un plazo adicional. Con arreglo a la Directiva 96/19/CE, Luxemburgo solicita plazos adicionales alegando que se trata de un Estado miembro con una red de escasa dimensión. No obstante, debería explicar adecuadamente por qué las reducidas dimensiones de su red justifican la concesión de un plazo adicional;
- cualquier excepción tendría un efecto negativo sobre los intercambios comerciales. EPT es el único proveedor de líneas arrendadas y de servicios de interconexión en Luxemburgo a cualquier prestador actual o potencial de servicios liberalizados. Éste es un factor determinante en los costes de los competidores y el conocimiento de los costes repercutirá en los intercambios comerciales. También hay que tener en cuenta que Luxemburgo es un importante centro financiero dentro de la Comunidad y que tanto los servicios financieros como las operaciones bursátiles dependen estrechamente de las telecomunicaciones. Cualquier excepción en este ámbito tendrá una repercusión sobre el mercado de los servicios financieros;
- Luxemburgo no ha alegado ninguna razón específica que justifique la necesidad de sustraerse a la obligación de eliminar, antes del 1 de julio de 1996, las restricciones a la prestación de servicios de telecomunicaciones ya liberalizados;
- se suele considerar que la concentración de los ingresos de EPT en 960 empresas clientes es una situación específica dentro de la Comunidad. No obstante, no constituye necesariamente una desventaja. Una relación estrecha con un número reducido de clientes es un valioso instrumento de marketing, que permite una gestión potencialmente buena de la clientela. Además, desde la entrada en vigor de la Directiva 90/388/CEE, el 28 de julio de 1990, los competidores de EPT están autorizados para prestar servicios telefónicos internacionales no públicos a clientes conectados directamente a través de líneas arrendadas, de modo que, de facto, EPT ya ha tenido que enfrentarse a la competencia durante más de cinco años en su segmento más rentable. A falta de datos fiables sobre costes e ingresos relacionados con la específica estructura geográfica y económica de Luxemburgo (así como sobre la configuración de la red de EPT) que demuestren la necesidad de realizar ajustes estructurales fundamentales para preservar la viabilidad de EPT ante la inminente liberalización de los servicios de telefonía vocal para los particulares, nada parece justificar una prórroga del monopolio sobre telefonía vocal más allá del 1 de enero de 1998. Lo mismo puede decirse del establecimiento y suministro de la infraestructura correspondiente.
(6) Mediante fax de 18 de octubre, posteriormente confirmado mediante carta de fecha 6 de diciembre de 1996, la Comisión trasladó a las autoridades de Luxemburgo los comentarios de terceros.
C. Respuesta de Luxemburgo
En respuesta a las observaciones de terceros y mediante carta de 19 de diciembre de 1996, las autoridades luxemburguesas adujeron, en particular, lo siguiente:
- EPT fue el único operador telefónico (OT) de Europa que registró pérdidas de ingresos en 1995 y 1996. Los beneficios de EPT (2 300 millones de francos luxemburgueses en 1995) disminuyeron un 11,2 % más que los de los demás operadores europeos;
- como resultado de la alta tasa de penetración lograda por EPT en Luxemburgo, al concentrarse en la oferta de un servicio de gran calidad técnica, la introducción tardía de la competencia en los mercados de telecomunicaciones no frenaría el desarrollo tecnológico en perjuicio de los consumidores;
- comparar a EPT con British Telecom u otros grandes OT no es pertinente, ya que estos últimos realizan, por ejemplo, economías de escala de las que no puede disponer EPT. La prestación del servicio universal es más gravosa en Luxemburgo que en la mayoría de los Estados miembros, puesto que EPT no puede beneficiarse de dichas economías de escala;
- aunque los ingresos por empleado son elevados en la actualidad en Luxemburgo, debido a la estructura actual de EPT, ésta no está por ello menos obligada a reestructurar la plantilla, creando, por ejemplo, un departamento de marketing, lo cual reducirá los ingresos por empleado;
- el número de abonados a la red de radiotelefonía móvil analógica, es inferior a cien, de modo que el elevado nivel medio de ingresos por abonado es en realidad insignificante en términos globales absolutos. Los ingresos del servicio de radiotelefonía móvil GSM disminuirán cuando se conceda una licencia a un segundo operador;
- la situación de EPT en el mercado es muy vulnerable, puesto que depende de tan sólo 960 empresas clientes, de las que el operador luxemburgués obtiene la mayor parte de sus ingresos;
- el necesario reajuste de las tarifas supondrá un aumento considerable de los costes de conexión, mientras que las tarifas internacionales probablemente descenderán;
- Luxemburgo no se ha demorado en la aplicación de la Directiva 96/19/CE: simplemente, ha ejercido su derecho a solicitar una excepción;
- Luxemburgo tiene una tasa de desempleo muy baja y será muy difícil contratar a nuevos trabajadores que cumplan los requisitos de EPT;
- es muy probable que los nuevos operadores traten de competir en el mercado luxemburgués sin tener que invertir en el mercado de infraestructuras fijas. En comparación con otros Estados miembros, a los competidores les resultará fácil entrar rápidamente en el mercado de este país.
En la misma carta, las autoridades de Luxemburgo insistían en la necesidad de disponer de un plazo suplementario para llevar a cabo los ajustes estructurales que requiere EPT a fin de poder funcionar en condiciones comerciales.
Las autoridades luxemburguesas facilitaron información complementaria a la Comisión con motivo de una reunión bilateral que se celebró en Bruselas el 18 de febrero de 1997, así como en un fax enviado el 6 de marzo siguiente. Las citadas autoridades confirmaron que el nuevo sistema de gestión y facturación a la clientela se establecería probablemente en marzo de 1997, tras lo cual cabía prever un período de prueba de unos doce meses antes de que el sistema se aplicase. En principio, en julio de 1998, este nuevo sistema de gestión y facturación será operativo y prácticamente habrán concluido los procedimientos internos necesarios y la formación del personal.
D. Apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 90/388/CEE
(7) Las condiciones de aplicación del apartado 2 del artículo 90 del Tratado al sector de las telecomunicaciones se precisan en la Directiva 90/388/CEE, que establece la completa apertura a la competencia de los mercados de telecomunicaciones a más tardar el 1 de enero de 1998. No obstante, en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 2 de dicha Directiva, la Comisión concederá, previa solicitud, plazos adicionales a determinados Estados miembros, permitiéndoles no ajustarse a las fechas establecidas en la Directiva 90/388/CEE y mantener durante un período adicional los derechos exclusivos concedidos a las empresas a las que hayan encomendado el suministro de una red pública de telecomunicaciones y la prestación de servicios de telecomunicaciones. Con ello se permitirá la aplicación de medidas que son necesarias para llevar a cabo los ajustes estructurales, pero únicamente en la medida necesaria para tales ajustes.
(8) En lo que atañe a la prestación de servicios y redes públicas de telecomunicaciones, EPT es un organismo de telecomunicaciones en el sentido del artículo 1 de la Directiva 90/388/CEE, al que se le ha confiado la prestación de un servicio de interés económico general con arreglo a la legislación luxemburguesa.
(9) De acuerdo con la Directiva, ha de determinarse, por tanto, en qué medida la exclusión temporal de toda competencia de otros operadores económicos que se ha solicitado se justifica por la necesidad de llevar a cabo ajustes estructurales, pero únicamente en la medida necesaria para tales ajustes.
(10) A la hora de realizar esta evaluación, el punto de partida es la obligación, por parte de una empresa a la que se ha confiado una función de interés económico general, de prestar sus servicios en condiciones de equilibrio económico, lo que presupone que la empresa debe poder equilibrar los sectores menos rentables con los resultados obtenidos en los sectores rentables, lo que justifica una restricción de la competencia de otras empresas en los sectores económicamente rentables. En efecto, permitir a otras empresas competir con el beneficiario de derechos exclusivos en los sectores que ellas elijan equivaldría a darles la posibilidad de concentrarse en las actividades económicamente rentables y ofrecer tarifas más ventajosas que el beneficiario de derechos exclusivos, puesto que, a diferencia de este último, no están obligadas por motivos económicos a compensar las pérdidas registradas en los sectores no rentables con los beneficios realizados en otros más rentables.
(11) De ahí que la Directiva 90/388/CEE concediese una exención temporal, en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 90 del Tratado, en relación con los derechos especiales y exclusivos para la prestación de servicios de telefonía vocal. Ello obedecía a que los recursos financieros para el desarrollo de la red pública de telecomunicaciones y el mantenimiento de la OSU procedían aún principalmente de los servicios de telefonía vocal. La apertura de este mercado a la competencia podía en aquel momento obstaculizar el cumplimiento de la función de interés económico general, es decir, el desarrollo de la red, encomendada a los organismos de telecomunicaciones. Las restricciones de competencia sólo están justificadas en relación con servicios que, por su naturaleza y las condiciones en que se ofrecerían en un mercado competitivo, podrían comprometer el equilibrio económico de la prestación del servicio de interés económico general o afectarlo de algún otro modo. Por este motivo, únicamente pueden autorizarse las restricciones a la prestación de dichos servicios si se aportan pruebas concluyentes de tal impacto.
(12) En la práctica, a más largo plazo, los nuevos competidores podrían contribuir también a la función de interés económico general. La excepción está destinada ciertamente a permitir el cumplimento de una función de interés económico general y no a proteger a determinadas empresas. No obstante, a corto plazo, EPT seguirá siendo la única empresa que preste un servicio telefónico universal a los usuarios residentes en zonas poco pobladas. Además, Luxemburgo constituye un caso particular, ya que dispone de una red telefónica de dimensiones muy reducidas situada entre dos grandes mercados de telecomunicaciones. Los OT presentes en dichos mercados podrían competir en el mercado luxemburgués con gran facilidad. Muchas de las llamadas internacionales desde y hacia Luxemburgo tienen por destino o procedencia estos dos mercados. Por esta razón, la Comisión ha examinado los dos plazos adicionales solicitados, a fin de determinar si su concesión es necesaria para que EPT pueda cumplir su función de interés económico general en condiciones económicas aceptables, mientras se realizan los ajustes estructurales necesarios.
II. VALORACIÓN JURÍDICA
A. Solicitud de un plazo adicional en relación con la telefonía vocal y la correspondiente infraestructura de red
Evaluación del impacto de la supresión de los derechos exclusivos actualmente concedidos a EPT
(13) De acuerdo con el principio general de proporcionalidad, todo plazo adicional que se conceda debe ser estrictamente proporcional o lo necesario para realizar los ajustes estructurales requeridos, según han señalado las autoridades de Luxemburgo, para la apertura total del mercado a la plena competencia, siempre y cuando tales ajustes entren en el ámbito de aplicación del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 90/388/CEE.
Los ajustes estructurales necesarios deben examinarse a la luz de estas consideraciones.
a) Reajuste de tarifas
(14) Las autoridades luxemburguesas afirman que los costes de conexión de su país deben aumentar considerablemente (7) para que puedan amortizarse los costes de la red de EPT. Asimismo, las autoridades de Luxemburgo señalan que las tarifas internacionales en su país son inferiores a la media europea y probablemente seguirán bajando.
(15) En el siguiente cuadro, basado en los datos que obran en poder de la Comisión (8), se comparan ciertas tarifas telefónicas de EPT con las correspondientes tarifas de los operadores que ya han efectuado el oportuno reajuste (British Telecom y TeleDanmark) y un operador que aún no lo ha hecho (Deutsche Telekom) (9). Los operadores con los que se efectúa la comparación han sido escogidos por los motivos que a continuación se indican. En las Decisiones de la Comisión 97/114/CE (10), relativa a Irlanda, y 97/310/CE (11), referente a Portugal, se efectuó también una comparación con British Telecom. La inclusión de TeleDanmark permite una comparación con un OT de dimensiones también relativamente reducidas que presta servicios en condiciones bastante similares en otro Estado miembro. Deutsche Telekom ha sido elegido por ser un OT vecino, que podría fácilmente aprovecharse de la liberalización del mercado luxemburgués de telecomunicaciones. El cuadro pone de manifiesto una cierta necesidad de reajuste:
SITIO PARA UN CUADRO
(16) Dado que, con los avances técnicos logrados en la red, el coste depende cada vez menos de la distancia, la adaptación de las tarifas a los costes supone, en general, que los precios se reajusten de modo que se reequilibren los ingresos y los costes. Ello significa que los ingresos en concepto de conexión y cuota de abono deben cubrir los costes fijos (más un margen normal) y que los ingresos de las llamadas deben cubrir los costes de las mismas (más un margen normal).
(17) Por consiguiente, los organismos de telecomunicaciones deben aumentar las cuotas bimestrales y las tarifas de las llamadas locales (o al menos no reducirlas) y bajar las tarifas de las llamadas de larga distancia. La necesidad de un mayor reajuste es obvia y la Comisión reconoce que será más difícil en el caso de EPT que en el de la mayoría de los OT, ya que dicha empresa depende de las 960 empresas clientes de las que obtiene gran parte de los ingresos procedentes de las llamadas internacionales y, por tanto, EPT no realiza economías de escala. No obstante, las cifras relativas a Deutsche Telekom muestran que, para otros OT, la necesidad de reajuste llega a ser en algunos casos más apremiante que para EPT. Además, en el futuro, se aplicarán cada vez más estructuras de tarifas flexibles, como ocurre ahora con la telefonía GSM, lo que permite al usuario elegir la fórmula que mejor se adapta a sus necesidades. En tales circunstancias, no parece necesario en un futuro inmediato reducir las tarifas internacionales, puesto que los usuarios importantes podrán optar por una fórmula que combine una cuota mensual de abono más elevada con una tarifa de llamada más baja. Con todo, la Comisión admite que, debido a su dependencia con respecto a las 960 empresas clientes, EPT tendrá que evaluar con especial atención las necesidades específicas de estos clientes, a fin de mantener sus ingresos en un nivel suficientemente elevado para prestar a corto plazo un servicio universal.
(18) Sea como fuere, EPT registra ya beneficios cada año con sus actuales tarifas de conexión (el 19,2 % de su volumen de negocios en 1995, frente a sólo el 12,5 % en el caso de British Telecom el mismo año). Si bien es necesario aumentar las tarifas de conexión de forma relativamente significativa, no se ha demostrado claramente que el aumento deba ser tan sustancial como pretenden las autoridades luxemburguesas, puesto que los costes fijos no son en apariencia mayores en Luxemburgo que en otros Estados miembros. La densidad de población de Luxemburgo es superior a la media comunitaria y más elevada que la de Dinamarca. El porcentaje de población urbana en Luxemburgo es similar al de Dinamarca y del Reino Unido.
(19) Las autoridades luxemburguesas han alegado que sólo será posible reajustar plenamente las tarifas una vez que el nuevo sistema de contabilidad de costes de EPT sea totalmente operativo. Si bien admite, en principio, este argumento, la Comisión no considera que el establecimiento de un sistema de contabilidad basado en los costes sea más difícil para EPT, dadas las reducidas dimensiones de la red de Luxemburgo. Por el contrario, la distribución de los costes es más fácil para EPT, dado que sólo hay dos categorías de llamadas, a saber, las locales y las internacionales, que para los OT de otros Estados miembros, en los que ha de tenerse en cuenta el coste de las llamadas regionales y de larga distancia. Además, el calendario presentado por las autoridades luxemburguesas es demasiado largo en relación con la experiencia de otros Estados miembros. Por último, Luxemburgo debía estar aplicando ya los sistemas de contabilidad basados en los costes para el 31 de diciembre de 1993, en virtud de la Directiva 92/44/CEE, y para el 31 de diciembre de 1996, conforme a la Directiva 95/62/CE. Aun en el supuesto de que la Comisión estuviese dispuesta a conceder un plazo adicional a tal fin (lo cual no es el caso), no podría adoptar una decisión que, de hecho, modificaría una Directiva del Consejo.
(20) Dado el elevado número de líneas telefónicas por cada 100 habitantes en Luxemburgo y el elevado grado de digitalización (uno de los más altos de la Comunidad), es obvio que existe ya en este país la infraestructura necesaria para la prestación de un servicio universal y que no se precisa de recursos financieros suplementarios para desarrollar la red. Es posible que EPT quiera prestar nuevos servicios, pero para poder hacerlo con mayor eficacia el mercado debe permanecer abierto a la competencia. La Comisión no puede aceptar el argumento de las autoridades luxemburguesas de que, como consecuencia del alto índice de penetración, los consumidores no se verían afectados por un retraso en el establecimiento de la competencia. Es evidente que cualquier demora en la liberalización retrasará la competencia en materia de precios y la flexibilidad de las tarifas en Luxemburgo, lo que no beneficiará a los consumidores.
b) Resolución de los problemas específicos que se derivan para Luxemburgo de las reducidas dimensiones de su red
(21) Una de las características específicas de Luxemburgo es que las llamadas internacionales representan, aproximadamente, el 70 % del volumen global de facturación telefónica de EPT. Más del 50 % de estas llamadas se deben a las 960 empresas clientes ubicadas en la ciudad de Luxemburgo. En cuanto las empresas de telecomunicaciones establecidas en otros Estados miembros puedan ofrecer libremente servicios de telefonía internacional a estos clientes, podrán hacerse con una parte sustancial del mercado de EPT, obligándole a aumentar considerablemente las tarifas aplicadas a los residentes particulares. A corto plazo, ello podría perjudicar en la prestación universal en Luxemburgo y dificultar los ajustes estructurales necesarios. Esta amenaza sólo desaparecerá cuando EPT haya establecido un nuevo tipo de relación con sus principales clientes. Una relación estrecha con el cliente es un factor clave a la hora de satisfacer las necesidades de este último y ofrecerle las soluciones que busca. Por otra parte, ya se están aplicando los principales elementos de tal política.
(22) Las autoridades luxemburguesas afirman que el nuevo sistema de gestión y facturación a la clientela se establecerá en enero de 1997 y, en principio, estará listo para entrar en funcionamiento en marzo de 1998. La Comisión reconoce que, dada la clientela excepcionalmente reducida de EPT y su actual orientación con respecto a la misma, este nuevo sistema de facturación tendrá importantes efectos en la organización y en los métodos de trabajo de EPT. Por ello, debe considerarse la posibilidad de conceder un plazo adicional limitado, que expirará cuando se establezca el referido sistema de gestión y facturación. Asimismo, la Comisión opina que debe concederse otro plazo adicional que expirará cuando dicho sistema sea plenamente operativo. De esta forma, EPT podrá conocer mejor y comprender las necesidades específicas de sus clientes y realizar la transición hacia un entorno competitivo, sin que el precio del servicio ofrecido a los particulares se vea sensiblemente afectado.
En lo que respecta a los restantes argumentos, la Comisión no opina que el hecho de que EPT dependa de 960 empresas clientes que le proporcionan gran parte de sus ingresos no es necesariamente una desventaja en este sector. Si EPT es capaz de adquirir un dominio suficiente de las técnicas comerciales, las estrechas relaciones con sus clientes le permitirán satisfacer sus necesidades y ofrecerles las soluciones que les convienen. Además, las reducidas dimensiones de EPT no le impiden beneficiarse de economías de escala: puede llegar a acuerdos y alianzas con otros prestadores de servicios para poder ofrecer las soluciones globales que buscan sus clientes. Asimismo, las reducidas dimensiones de EPT y su dependencia de los subcontratistas le permiten disfrutar de una particular flexibilidad. Puede introducir cambios en sus actividades, aceptando nuevos contratos, con mayor facilidad que una organización grande y plenamente integrada, que debe volver a formar a su personal y modificar su organización para responder a las necesidades de sus clientes.
(23) La Comisión tampoco puede aceptar el argumento de que resultará difícil para EPT contratar a nuevos trabajadores en Luxemburgo. EPT podrá con toda probabilidad encontrar personal procedente de otros Estados miembros. En otros sectores, como reconocen las autoridades luxemburguesas, ya hay un gran número de trabajadores que se desplaza diariamente a este país desde los Estados miembros vecinos.
(24) Las enmiendas a la legislación y el posible retraso registrado en este proceso no pueden considerarse cambios estructurales que justifiquen una excepción, con arreglo a la Directiva 90/388/CEE. La Directiva se refiere a los cambios estructurales que deba llevar a cabo un operador, en la medida en que resulten necesarios para salvaguardar la prestación del servicio de interés económico general. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (12), de no existir la justificación específica a que se refiere la Directiva, los Estados miembros no pueden alegar normas, prácticas o circunstancias propias de su ordenamiento jurídico para justificar la concesión de un plazo adicional al objeto de dar cumplimiento a las directivas comunitarias.
(25) En cualquier caso, del calendario comunicado por las autoridades de Luxemburgo parece desprenderse que, para el 1 de enero de 1998, se habrán efectuado todos los cambios legislativos y la consiguiente creación del ILT, y se habrá concedido una segunda licencia GSM. Por consiguiente, en dicha fecha, se habrán llevado a cabo las reformas legislativas y estructurales fundamentales.
Desarrollo de los intercambios
(26) El objetivo que se persigue al aplazar la liberalización de la telefonía vocal es retrasar la entrada de operadores competidores en este mercado. Ahora bien, tal como se señala en una de las observaciones recibidas, los intercambios comerciales se verán afectados, puesto que grandes empresas internacionales están ya presentes o interesadas en el mercado luxemburgués.
(27) Aun cuando el permitir a Luxemburgo acogerse a una excepción provoque el cierre del mercado de telecomunicaciones de este país, el desarrollo de los intercambios de la Comunidad sólo se verá afectado de forma limitada, debido, por un lado, a las reducidas dimensiones de dicho mercado en comparación con el mercado comunitario y, por otro, a la muy breve duración de la excepción contemplada por la Comisión.
(28) Estos efectos se atenuarán si la supresión de las restricciones sobre el uso de infraestructuras propias y alternativas se hace efectiva el 1 de julio de 1997, tal como se señala más adelante. De esta forma, los nuevos competidores potenciales podrían explotar y prestar servicios ya liberalizados a partir de esa fecha, con miras a la total liberalización, y, en particular, prestar servicios de telefonía vocal en redes de empresas y/o a grupos cerrados de usuarios, utilizando dichas infraestructuras.
Conclusión
(29) La Comisión reconoce que, al igual que en el caso de otros Estados miembros que han solicitado una excepción, es necesario reequilibrar de forma sustancial las tarifas telefónicas. Asimismo, la Comisión reconoce que, debido a las reducidas dimensiones de la red, algunos de los cambios estructurales necesarios serán más difíciles de llevar a cabo en Luxemburgo que en otros Estados miembros. En particular, existe un riesgo real de que EPT registre una pérdida significativa de ingresos debido a la estructura particular de su cartera de clientes. A corto plazo, ello podría perjudicar su posición financiera y comprometer tanto los ajustes estructurales todavía necesarios como la prestación del servicio universal. No obstante, la Comisión no puede dar plenamente por válidos los argumentos del Gobierno luxemburgués.
A la luz de la anterior evaluación, la Comisión considera que la concesión a Luxemburgo, al amparo de lo previsto en el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 90/388/CEE, de un plazo adicional para la supresión de los derechos exclusivos de que disfruta actualmente EPT para la prestación de servicios de telefonía vocal y la explotación de la infraestructura de red pública, a saber, hasta el 1 de julio de 1998 en lugar del 1 de enero del mismo año, no afectará al desarrollo de los intercambios de forma contraria al interés de la Comunidad, siempre que concurran las circunstancias antes señaladas.
B. Solicitud de un plazo adicional para la supresión de las restricciones aplicadas a la prestación de servicios de telecomunicaciones ya liberalizados en infraestructuras propias y alternativas
Evaluación del impacto de una supresión inmediata de las restricciones
(30) Las autoridades luxemburguesas afirman que la supresión de las restricciones al uso de infraestructuras alternativas antes del 1 de julio de 1998 permitiría a los prestadores de servicios liberalizados ofrecer a los clientes servicios de comunicación vocal y conectar tales llamadas con la red pública en ambas direcciones. Debido a la particular situación de Luxemburgo, donde EPT depende en gran parte de los ingresos que le reportan 960 clientes, los competidores podrían limitarse a estas empresas clientes rentables de la ciudad de Luxemburgo sin realizar inversiones significativas en infraestructura.
(31) La alegación con arreglo a la cual la supresión de este tipo de restricciones podría provocar pérdidas de ingresos para EPT no puede aceptarse como tal. Ciertamente, merced a su exclusivo privilegio de suministrar infraestructura de red, EPT disfruta actualmente de ingresos garantizados procedentes del suministro de líneas arrendadas a usuarios finales y prestadores de servicios de telecomunicaciones liberalizados. No obstante, de conformidad con la Directiva 92/44/CEE, las tarifas de las líneas arrendadas deben estar en función de los costes desde el 31 de diciembre de 1993. Por otra parte, la Directiva 95/62/CE exige que las redes públicas de telefonía fija y los servicios de telefonía vocal se ofrezcan según el principio de orientación en función de los costes desde el 31 de diciembre de 1996. Habida cuenta de que los Estados miembros han de cumplir con esta obligación, no cabe esperar que la apertura del mercado a los operadores privados altere sensiblemente la posición de los OT en este sector.
(32) El riesgo de que otros proveedores potenciales de infraestructura seleccionen los clientes más rentables del mercado de líneas arrendadas sólo puede materializarse en ausencia de un marco normativo claro y de un control por un organismo de regulación independiente. El artículo 8 de la Directiva 90/388/CEE reconoce la existencia de tal riesgo, al exigir que los Estados miembros garanticen que las empresas a las que hayan concedido también derechos especiales o exclusivos en sectores distintos de las telecomunicaciones elaboren estados financieros diferenciados para sus actividades en calidad de proveedores de redes.
El riesgo puede ser mayor en Luxemburgo que en otros Estados miembros que disponen de infraestructuras alternativas de telecomunicaciones desarrolladas, debido a la concentración de un reducido número de clientes sumamente rentables en una pequeña zona, lo cual permitiría a un nuevo competidor ofrecerles sus servicios de forma satisfactoria sin depender de EPT para el arrendamiento de líneas o sin utilizar su red, y sin necesidad de grandes inversiones. Con todo, según las autoridades luxemburguesas, antes de mediados de 1997 se establecerá el marco normativo necesario y el organismo de regulación independiente. Por ello, la concesión de una plazo adicional que se extienda más allá del 1 de julio de 1997 no puede estar justificado. La Comisión no puede tener en cuenta los posibles retrasos que se registren en el calendario previsto al evaluar una solicitud de plazos adicionales, puesto que dicho calendario parece razonable y, tal como lo declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia antes citada, los Estados miembros no pueden alegar disposiciones, prácticas o circunstancias propias de su ordenamiento jurídico para justificar la concesión de plazos adicionales al objeto de dar cumplimiento a las directivas comunitarias.
Desarrollo de los intercambios
(33) El aplazamiento de la supresión de las restricciones al uso de infraestructuras propias o alternativas afectará a los intercambios, puesto que las grandes empresas internacionales están ya presentes o interesadas en el mercado luxemburgués.
(34) Incluso si la concesión de una excepción a Luxemburgo provoca el cierre del mercado de telecomunicaciones de este país, los efectos negativos en intercambios comunitarios serán limitados, debido a las reducidas dimensiones de dicho mercado en comparación con el mercado comunitario y a la muy corta duración de la excepción contemplada por la Comisión.
Conclusión
(35) Una vez se haya establecido el marco normativo, habrá desaparecido el peligro de selección abusiva de los clientes más rentables del mercado. De acuerdo con las autoridades luxemburguesas, dicho marco se establecerá el 1 de julio de 1997. Por lo tanto, la concesión de un plazo adicional más allá de dicha fecha no parece justificada.
(36) Por todos estos motivos, la Comisión considera que, de concederse un plazo adicional a Luxemburgo para la liberalización de las infraestructuras alternativas, el desarrollo de los intercambios no se verá afectado de forma contraria al interés de la Comunidad una vez haya entrado en vigor el nuevo marco normativo y, a más tardar, el 1 de julio de 1997,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Luxemburgo podrá aplazar hasta el 1 de julio de 1998 la supresión de los derechos exclusivos de que disfruta actualmente la Entreprise des Postes et Télécommunications para la prestación de servicios de telefonía vocal así como la creación y el suministro de redes públicas de telecomunicaciones, siempre que se cumplan las condiciones siguientes y con arreglo al calendario que a continuación se indica:
a) a más tardar el 11 de julio de 1997, en lugar del 11 de enero de 1997: notificación a la Comisión de los cambios legislativos necesarios para establecer la plena competencia el 1 de julio de 1998, incluidas las propuestas para la financiación del servicio universal;
b) a más tardar el 1 de julio de 1997, en lugar del 1 de enero de 1997: notificación a la Comisión de los proyectos de concesión de licencias para la prestación de servicios de telefonía vocal y/o para los suministradores de las correspondientes redes;
c) a más tardar el 1 de enero de 1998, en lugar del 1 de julio de 1997: publicación de las condiciones de concesión de licencias para todos los servicios, así como, en su caso, de las tarifas de interconexión, de conformidad, en ambos casos, con las directivas comunitarias pertinentes;
d) a más tardar el 1 de julio de 1998, en lugar del 1 de enero de 1998: concesión de licencias y modificación de las licencias existentes, con vistas a la apertura a la competencia de los servicios de telefonía vocal.
Artículo 2
Luxemburgo podrá aplazar hasta el 1 de julio de 1997 la supresión de las restricciones a la prestación de servicios de telecomunicaciones ya liberalizados:
a) en redes establecidas por el prestador del servicio de telecomunicaciones;
b) en infraestructuras suministradas por terceros;
y
c) mediante el uso compartido de redes y de otras instalaciones y emplazamientos.
Luxemburgo notificará a la Comisión, a más tardar el 1 de julio de 1997 en lugar del 1 de julio de 1996, todas las medidas adoptadas para suprimir dichas restricciones.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Gran Ducado de Luxemburgo.
Hecho en Bruselas, el 14 de mayo de 1997.