DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 30 de noviembre de 1994 relativa a la transferencia por los Países Bajos de una escuela de vuelo a KLM (C31/93) (El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) (94/996/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Visto el Acuerdo por el que se establece el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62 y el Protocolo no 27 del mismo,
Tras haber emplazado, con arreglo al citado artículo del Tratado, a los interesados para que presenten sus observaciones, y vistas dichas observaciones,
Considerando lo que sigue:
I
Mediante nota de 17 de mayo de 1991 y siguientes, la Comisión tuvo conocimiento de la demanda presentada por la asociación neerlandesa de empresas del sector de la aviación (en lo sucesivo denominada VNLO) en relación con la ayuda concedida por los Países Bajos para la privatización y venta de la escuela pública de aviación (Rijksluchtaartvaartschool, en lo sucesivo RLS) a las Reales Líneas Aéreas de los Países Bajos (en lo sucesivo KLM).
La ayuda se registró como ayuda no notificada el 18 de julio de 1991.
El 14 de agosto de 1991, la Comisión requirió a los Países Bajos a que comunicaran los acuerdos financieros negociados con KLM durante la transferencia de la RLS al sector privado. Los Países Bajos respondieron debidamente a la solicitud de información de la Comisión.
La Comisión solicitó información complementaria el 26 de noviembre de 1991, el 28 de enero de 1992 y el 15 de junio de 1992. Esta información fue comunicada mediante sendas notas registradas con fecha 16 de enero de 1992, 28 de febrero de 1992 y 21 de agosto de 1992, respectivamente.
Los Países Bajos proporcionaron a la Comisión:
- el texto de las enmiendas al acuerdo de privatización;
- varios informes de evaluación de la escuela de vuelo.
El 10 de febrero de 1993, la Comisión celebró una reunión en Bruselas con representantes de los Países Bajos. En respuesta a las peticiones orales de la Comisión, los Países Bajos aportaron nueva información mediante nota de 15 de abril de 1993.
Sobre la base de la información que obraba en su poder, la Comisión decidió iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 e informó a los Países Bajos de su decisión mediante nota de 15 de octubre de 1993. La carta fue publicada en el Diario Oficial (1), y se invitó a terceros a manifestar sus comentarios sobre la cuestión en el plazo de un mes a partir de su publicación. KLM y VNLO manifestaron sus comentarios sobre el caso, comentarios que fueron debidamente transmitidos a los Países Bajos. Los Países Bajos respondieron mediante nota de 6 de abril de 1994. Los Países Bajos aportaron nueva información en varias reuniones, la última de las cuales tuvo lugar el 9 de noviembre de 1994 en Bruselas, a la que asistieron los representantes de los Países Bajos, KLM y la Comisión. Después de la reunión, los Países Bajos proporcionaron a la Comisión más información mediante nota de 11 de noviembre de 1994.
II
La RLS fue creada poco después de finalizada la segunda guerra mundial con objeto de hacer frente a la necesidad de contar con pilotos altamente cualificados, y operó en el sector público hasta julio de 1991. Las principales actividades desarrolladas por la escuela fueron las siguientes:
- organizar e impartir un curso de formación de alto nivel para pilotos de líneas aéreas de la aviación civil nacional e internacional;
- proporcionar servicios diversos (de formación y transporte) al Gobierno y la Casa Real.
Además de estas actividades, la escuela proporciona actualmente servicios de mantenimiento de aeronaves (con servicios de reparación y aerotaxi).
En 1985, el consejo de ministros de los Países Bajos decidió realizar un estudio de viabilidad sobre la privatización de la RLS.
El 26 de febrero de 1991, el Gobierno de los Países Bajos y la Koninklijke Luchtvaart School BV.io. (KLS), representada legalmente por KLM, celebraron el contrato de privatización de la RLS (en lo sucesivo denominado el contrato). A efectos del mismo, el 1 de julio de 1991, la RLS fue transferida a la KLS, compañía constituida y propiedad de KLM al 100 %.
VNLO solicitó al tribunal del distrito de La Haya un requerimiento para impedir que el Gobierno de los Países Bajos pusiera en vigor el acuerdo celebrado con KLM relativo a la privatización de la escuela. El presidente del tribunal de los Países Bajos, mediante sentencia de 5 de julio de 1991, rechazó la solicitud del demandante (2).
El Gobierno de los Países Bajos ha impuesto a KLM la condición de que mantenga la plantilla de personal (unos 150 empleados el 1 de julio de 1992) y las condiciones de empleo actuales durante un período de 5 años (de 1991 a 1996).
Por otra parte, el contrato impone las siguientes obligaciones a KLM (artículo 2):
a) proporcionar una formación de alto nivel a los pilotos [letra a) del apartado 2 del artículo 2];
b) proporcionar un curso de reciclaje a los ingenieros de vuelo de KLM para capacitarlos como pilotos de líneas aéreas [letra b) del apartado 2 del artículo 2];
c) proporcionar servicios y material para la formación de pilotos militares e instructores para la Marina Real de los Países Bajos [letras c) y d) del apartado 2 del artículo 2];
d) realizar vuelos para el Gobierno y la Casa Real [letra e) del apartado 2 del artículo 2];
e) realizar vuelos de pruebas para la privatizada dirección del control de tráfico aéreo del servicio de aviación del Estado [letra f) del apartado 2 del artículo 2];
f) proporcionar un curso para el reciclaje de pilotos militares para vuelos comerciales.
Actualmente, los servicios mencionados en las letras c), d), e) y f) vienen siendo prestados por KLM a precios comerciales.
El contrato proporciona considerables facilidades comerciales tanto para KLM como para la escuela:
i) KLM se hará cargo de todo el patrimonio de RLS por la suma simbólica de 1 florín neerlandés (apartado 3 del artículo 3).
ii) El pago de 17 000 000 de florines neerlandeses en concepto de contribución a los déficits previstos de la escuela durante los cinco primeros años (apartado 1 del artículo 5). La contribución deberá pagarse en cinco plazos:
- 1991: 7 700 000,
- 1992: 3 000 000,
- 1993: 2 100 000,
- 1994: 2 100 000,
- 1995: 2 100 000.
iii) El pago de una cantidad a tanto alzado de 9 700 000 florines neerlandeses al fondo de garantía (apartado 9 del artículo 6 del contrato, tal como quedó modificado el 14 de mayo de 1992) con la condición de que, en caso de que el fondo dejara de existir, el saldo restante revertiría al Estado. El objeto del fondo es ayudar a los alumnos a cumplir con sus obligaciones financieras, en el caso de que no hayan podido terminar su formación o que, por causas ajenas a su responsabilidad, no hayan encontrado un empleo adecuado tras finalizar su formación.
iv) El pago a KLS por el Estado de una suma de 5 700 000 florines neerlandeses en concepto de transferencia de las contribuciones de los alumnos seleccionados en 1990 y 1991 (unos 50 alumnos en total). La suma debía abonarse en dos plazos iguales en diciembre de 1991 y diciembre de 1992 (artículo 7). Esta suma representa el total de las matrículas de los alumnos seleccionados para su admisión en 1990 y primera admisión de 1991.
v) Los Países Bajos se han comprometido a abonar los derechos de jubilación de todo el personal que ya haya alcanzado la edad estipulada antes de entrar en servicio en la escuela (apartado 8 del artículo 8). La cuantía de estos pagos asciende a 13 500 000 florines neerlandeses, a pagar en cinco plazos anuales de 2 700 000 florines neerlandeses.
III
La Comisión decidió iniciar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 proque consideró como ayuda la contribución de los Países Bajos para cubrir los déficits de explotación acumulados por la escuela a lo largo de cino años, y que el precio de transferencia de 1 florín neerlandés podía contener elementos de ayuda. Además, la Comisión tenía dudas de que tales medidas de ayuda fueran compatibles con el mercado común.
Los comentarios expresados por los Países Bajos y KLM en el marco del procedimiento del apartado 2 del artículo 93 pueden resumirse del modo siguiente:
- El precio de compra refleja correctamente el valor negativo del valor de cesión global de la escuela en la fecha de la transferencia.
- La cantidad fija de 17 000 000 de florines neerlandeses se acordó con KLM tras arduas negociaciones con objeto de compensar el déficit de tesorería que, según los pronósticos, va a generar la escuela. Esta cantidad se destina a compensar las contribuciones a que debe hacer frente el comprador.
- Los Países Bajos decidieron privatizar la escuela en el supuesto de que la escuela iba a seguir ubicada en Eelde, localidad situada en una zona económicamente deprimida en comparación con el resto del país.
- La evaluación de la escuela no debe llevarse a cabo sobre la base del método de liquidación, puesto que los Países Bajos nunca han tomado en consideración la posibilidad de su cierre. La evaluación debe realizarse sobre la base de los activos. En cualquier caso, no es correcto asumir que la escuela tuviera un valor de liquidación de 17 000 000 florines neerlandeses, puesto que dicha suma no tiene en cuenta los gastos relativos a la liquidación, como los de despido del personal.
IV
El apartado 1 del artículo 92 del Tratado y el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE (en lo sucesivo denominado el Acuerdo) establecen que serán incompatibles con el mercado común y con el Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros y Partes contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
La Comisión no considera ayudas las siguientes:
- El pago de una cantidad a tanto alzado de 9 700 000 florines neerlandeses al fondo de garantía. Dicha contribución es una medida de carácter social que supone un beneficio directo para los alumnos y no una ayuda a KLM.
- El pago a KLS por parte del Estado de una suma de 5 700 000 florines neerlandeses en concepto de transferencia de las contribuciones de los alumnos admitidos en 1990 y 1991. La Comisión opina que el pago de esa suma no constituye ayuda puesto que su propósito es restituir a la escuela las contribuciones correspondientes a las matrículas de los alumnos, que habían sido pagadas al Estado como anterior propietario de la escuela.
- El pago de los compromisos de jubilación. La Comisión no considera estos pagos como ayuda puesto que corresponden íntegramente al pasado, es decir, se trata de unos derechos de pensión adquiridos antes del traspaso del personal al nuevo propietario.
Con respecto al pago de 17 000 000 de florines neerlandeses en concepto de contribución a los previsibles déficits de la escuela, la Comisión considera que esta suma es injustificada si se la compara con las obligaciones que se imponen a la escuela. La obligación mencionada en la letra a) del capítulo II, es decir, proporcionar una formación de alto nivel a los pilotos, resulta ser una obligación falsa. Es evidente que quien más se beneficia de mantener una formación de alto nivel es KLM, ya que a todos los alumnos de la escuela se les ofrece empleo como pilotos en dicha compañía.
Estas conclusiones son también válidas en lo que concierne a la obligación contemplada en la letra b) del capítulo II, que hace referencia al reciclaje de ingenieros de vuelo de KLM para formarlos como pilotos según un acuerdo entre KLM y el Gobierno de los Países Bajos.
Las obligaciones mencionadas en las letras c), d), e) y f) del capítulo II representan unas cargas reales impuestas a KLM. Con el fin de evaluar el coste de estas cargas relativas a las obligaciones de servicio público de KLM, la Comisión solicitó de los Países Bajos información acerca del coste real de estos servicios. Los Países Bajos no han facilitado de manera específica la citada información sino que han informado a la Comisión que la escuela presta los servicios a precios de mercado, que son abonados por separado. No puede excluirse que KLM obtenga beneficios de la prestación de las obligaciones antes mencionadas.
Así pues, la Comisión considera que el pago de 17 000 000 de florines neerlandeses representa una ayuda para la escuela. No obstante, KLS es propiedad y es gestionada por KLM, dado que un número importante de sus pilotos e ingenieros se forman en dicha escuela. KLS no tiene ninguna capacidad de decisión puesto que se encuentra totalmente bajo el control de KLM (el apartado 5 del artículo 1 del contrato establece que KLM será el único accionista de KLS). Por consiguiente, todas las subvenciones concedidas en beneficio de la escuela supondrían ayudas indirectas a KLM, que podría considerarse el beneficiario final de la ayuda.
En cuanto al precio de compra de 1 florín neerlandés, conviene recordar que los criterios que sigue la Comisión para comprobar si la privatización de empresas estatales da lugar a alguna ayuda están bien establecidos. Si la venta se produce tras una convocatoria de propuestas abierta y sin condiciones (3), en el proceso no concurre, por lo general ningún elemento de ayuda. No obstante, si la venta se efectúa por otros procedimientos, o si se imponen determinadas condiciones a la misma, existe la presunción de ayuda.
Por otra parte, la Comisión debe considerar qué haría un inversor en una economía de mercado en circunstancias similares a las que se enfrentaban los Países Bajos en febrero de 1991. Dicho inversor, que en este caso es el Estado de los Países Bajos, siendo el único accionista de RLS, tendría que tomar una decisión entre la venta de la escuela o su liquidación. Según los Países Bajos, el valor de liquidación no debería tenerse en cuenta, ya que el Estado no ha tenido nunca el propósito de cerrar la escuela por ser ésta una opción inaceptable en el entorno socioeconómico del país. La Comisión considera que, en cuanto a la aplicación del principio del inversor en una economía de mercado, el comportamiento del Estado debe compararse al del propietario de una empresa privada y, por consiguiente, deben ignorarse las consideraciones del Estado en tanto que autoridad pública. El propietario privado que quiere deshacerse de una empresa puede hacer dos cosas: cerrarla o venderla. En circunstancias comerciales normales, este propietario privado escogería la opción más ventajosa. En el caso que nos ocupa, el Estado de los Países Bajos ha optado por vender la escuela aun cuando, de acuerdo con la información transmitida a la Comisión, esta opción parece ser la más cara y, con toda probabilidad, no hubiera sido la opción escogida por el inversor en una economía de mercado.
Ello se demuestra por el hecho de que los Países Bajos decidieron conceder 17 000 000 de florines a KLM para cubrir los déficits de explotación de RLS durante los cinco años siguientes a su venta, en lugar de liquidar inmediatamente la escuela. Sobre la base de la información proporcionada por los Países Bajos, dicha liquidación podría haber generado para los Países Bajos unos 16 920 000 florines neerlandeses.
Esta suma se basa en el coste depreciado de reposición de los bienes de la escuela en julio de 1991, calculado por la inspección del ministerio de finanzas, y que ascendía a 48 400 000 florines neerlandeses. A esta suma debe añadirse un simulador de vuelo, propiedad de la escuela, cuyo coste de reposición es de 8 000 000 de florines neerlandeses. El total de 56 400 000 florines neerlandeses debe entonces reducirse por un factor adecuado que refleje la naturaleza forzosa de una venta de liquidación, y posteriormente en otra cantidad en concepto de responsabilidades de la escuela.
Los Países Bajos han manifestado en su correspondencia que, si el Estado hubiera decidido liquidar la escuela, habría tenido que cargar con los costes que impone la legislación nacional en materia de despidos. Estos costes, cuya cuantía hubiera sido superior al valor del patrimonio, corresponden a las indemnizaciones a los funcionarios, que hubieran sido cesados en caso de liquidación de la escuela, además de otras reclamaciones legales relacionadas con la liquidación (por ejemplo, las reclamaciones de los alumnos que no hubieran podido finalizar sus estudios). Los Países Bajos no han demostrado que la escuela tuviera unos pasivos excepcionales ni han aportado a la Comisión las cantidades correspondientes a esos presuntos pasivos en julio de 1991. A falta de tales pruebas, la Comisión debe considerar que el pasivo de la escuela el 1 de julio de 1991 era nulo. Por consiguiente, y con objeto de calcular el valor de liquidación de la escuela, únicamente cabe reducir a una cantidad realizable directa el valor bruto antes mencionado del patrimonio, fijado en 56 400 000 florines neerlandeses. A la vista de la gran especialización de la actividad de la escuela, es improbable que hubiera muchos compradores dispuestos a adquirir sus equipos, por lo que es necesario introducir un considerable factor de descuento. Así pues, se considera adecuado reducir el coste depreciado de reposición del patrimonio de la escuela en un 70 % para hallar su valor de liquidación.
Sobre la base de las consideraciones anteriores, la Comisión concluye que, con la opción escogida para atender sus intereses en RLS, los Países Bajos no han reaccionado como la habría hecho un inversor en una economía de mercado.
En consecuencia, es preciso estudiar más a fondo el proceso de transferencia y, en especial, considerar si el precio de venta de la escuela concuerda con su valor mercantil.
En el presente caso, aun cuando en el transcurso de 1987 se celebraron conversaciones entre las diversas partes interesadas, no tuvo lugar ninguna convocatoria abierta de propuestas para establecer el valor mercantil de RLS. Además, los Países Bajos han impuesto a KLM la condición de mantener hasta 1996 la plantilla y las condiciones actuales de empleo de la escuela.
No obstante, los costes adicionales de funcionamiento que comporta esta condición quedan anulados por la ayuda de 17 000 000 de florines neerlandeses antes referida. Por otra parte, KLM tiene intención de incrementar el número de pilotos formados anualmente en la escuela, que actualmente son 40 y en 1996 deberán pasar a ser 60. La finalidad de este aumento es mejorar la utilización del personal y la productividad, reduciendo así en 1996 el coste unitario de formación. Sobre esta base, KLM cree que la escuela será rentable y, por tanto, KLM habrá adquirido una propiedad por la que no habrá tenido que hacer frente a costes de reestructuración ni a déficits de explotación antes de ser rentable.
Así pues, de acuerdo con los principios establecidos de la Comisión, existe la presunción de que se ha otorgado ayuda estatal a KLM al permitir a esta empresa adquirir una propiedad del Estado a un precio de saldo.
El establecimiento del valor mercantil de una empresa es siempre una cuestión subjetiva y compleja. En el caso que nos ocupa se han presentado numerosas evaluaciones, tanto por parte del demandante como de los Países Bajos, para justificar el precio real de venta de 1 florín neerlandés.
- Evaluación realizada por el demandante
Según el demandante, se lanzó una oferta de 30 000 000 de florines neerlandeses en las mismas condiciones que la de KLM. Sin embargo, la Comisión debe valorar esta oferta con precaución, ya que fue presentada una vez finalizado el plazo de presentación de ofertas. Así pues, tiene una utilidad limitada para establecer el valor de RLS.
- Evaluación realizada por KLM
KLM encargó la evaluación de RLS a una empresa de asesores externos. La evaluación se realizó sobre la base del valor actual de los futuros flujos de tesorería y se calculó en - 43 000 000 de florines neerlandeses es decir, que KLM hubiera debido pagar esta suma al Estado para adquirir RLS.
La Comisión mantiene dudas acerca de dicha evaluación. La escuela ha generado regularmente un cashflow negativo debido a que los ingresos obtenidos de los alumnos pilotos no han cubierto el coste de su formación.
Por otra parte, dicho valor se ha establecido tomando como base un horizonte de 20 años, a pesar del hecho de que, a partir de 1996, KLM puede reformar la estructura de la escuela, y por tanto de sus costes e ingresos. Por último, dicho valor no tiene en cuenta las posibles consideraciones de tipo estratégico que haya podido tener KLM para adquirir la escuela.
- Valor depreciado del coste de reposición
Tal como se ha indicado anteriormente, la inspección del ministerio de finanzas valoró el patrimonio de la escuela en julio de 1991 en la cifra de 48 400 000 florines neerlandeses. A esta suma debe añadirse el coste de reposición de un simulador de vuelo propiedad de la escuela, que asciende a 8 000 000 de florines neerlandeses, lo que da una cifra total de 56 400 000 florines neerlandeses.
Esta cantidad no representa el valor en el mercado abierto del sector sino más bien el coste correspondiente a la reposición del patrimonio por otros equipos que hayan tenido la misma utilización que el patrimonio actual. En consecuencia, a juicio de la Comisión, ello también representa un valor inadecuado.
- Precio de venta de 1 florín neerlandés
Dado que se trata de una cantidad nominal que no representa ni el valor del patrimonio ni el de la empresa, puede ignorarse.
La Comisión considera que la escuela debería haberse evaluado sobre la base del valor de cesión global en un mercado abierto, es decir del valor de la empresa para un comprador decidido a adquirirla con vistas a continuar su explotación. Esto se calcularía teniendo en cuenta el interés estratégico del comprador en el negocio y el crecimiento previsto para la escuela. Dicho valor no ha sido facilitado a la Comisión por las autoridades de los Países Bajos, por lo que la Comisión no está capacitada para comentarlo.
Sin embargo, en esta fase, la Comisión puede evaluar la posibilidad de que el precio de saldo de 1 florín neerlandés contenga elementos de ayuda. Dado que, como se ha indicado anteriormente, en julio de 1991 se asignaba a la escuela un valor de liquidación de 16 920 000 florines neerlandeses, es posible concluir que éste sería para KLM el valor mínimo de la empresa en la fecha en que podría vender libremente el patrimonio de la escuela, es decir, en 1996. Puesto que todas las pérdidas de la escuela quedan cubiertas por el Estado entre 1991 y 1996, puede asumirse que no se producirá ninguna nueva disminución del valor de tal patrimonio.
De acuerdo con la posición adoptada por la Comisión en la carta en que iniciaba el procedimiento, es también necesario tener en cuenta el valor temporal del dinero, es decir, el hecho de que KLM no va a obtener beneficios hasta 1996. Si se aplica un factor de descuento del 9 % (el «índice de referencia» de los Países Bajos para 1991), el valor de los 16 920 000 florines neerlandeses que se obtendrán en 1996 corresponde a un valor actual de 11 000 000 de florines neerlandeses.
Según los Países Bajos, al calcular el valor de liquidación, la Comisión debería tener en cuenta los gastos relacionados con la liquidación, como los correspondientes a las indemnizaciones del personal. En particular, KLM se verá obligada a ofrecer indemnizaciones a no menos de 61 empleados el 1 de julio de 1996. Para estos empleados, y con objeto de evitar demandas judiciales individuales, KLM deberá poner en marcha un plan social conjuntamente con los sindicatos. Los Países Bajos han demostrado a la Comisión que, de acuerdo con la metodología aprobada por los tribunales de los Países Bajos, la cuantía mínima de estas indemnizaciones, incluidas las cargas sociales, ascendería a 5 750 000 florines neerlandeses. Por otra parte, KLS tendría que hacer frente a otras demandas, en particular de los alumnos que no pudieran finalizar su formación a causa de la liquidación de la escuela. Con respecto a estas demandas, los Países Bajos no han aportado ninguna estimación del valor de las mismas que permita a la Comisión evaluar el coste correspondiente.
La Comisión considera que las indemnizaciones de los 61 empleados daría lugar a responsabilidades legales para KLM en caso de liquidación de la escuela. Por consiguiente, con el fin de calcular este valor de liquidación, la cantidad debe deducirse del valor del patrimonio (es decir, 16 920 - 5 750 000 = 11 170 000 florines neerlandeses). Aplicando el factor de descuento del 9 % (véase más arriba), el valor actual de liquidación en 1991 es de 7 260 000 florines neerlandeses. Así pues, éste es el valor que puede considerarse el beneficio que obtiene KLM por habérsele concedido un precio de saldo de 1 florín neerlandés con la parte consiguiente de ayuda. Se trata de una ayuda a KLM, ya que dicha empresa se beneficia del hecho de no haber tenido que cargar con el coste total de una propiedad adquirida al Estado.
Así pues, la Comisión considera que la cuantía total de la ayuda, concedida por los Países Bajos a KLM en la fecha de transferencia de la escuela, es de 7 260 000 florines neerlandeses (valor actual de la ayuda contenida en el precio de transferencia de 1 florín neerlandés) + 17 000 000 florines neerlandeses (contribución a las subvenciones de funcionamiento de la escuela) = 24 260 000 florines neerlandeses.
Las medidas de ayuda en sí falsean la competencia, puesto que las demás compañías aéreas europeas que tienen escuelas de vuelo y no reciben ayudas o tienen que cargar íntegramente con los costes de formación de sus pilotos verán su posición competitiva afectada por esta adquisición y compensación de las pérdidas. Las escuelas de pilotos de otros Estados miembros (por ejemplo, Alemania, Bélgica y el Reino Unido), incluso aquellas en las que participan con acciones las compañías aéreas «nacionales», no están subvencionadas.
En el liberalizado EEE, toda ayuda a una compañía aérea que explote rutas europeas afecta a los intercambios comerciales.
De acuerdo con la información que obra en poder de la Comisión, dicha ayuda, que no está inserta en un plan de ayuda aprobado, debía haber sido notificada a la Comisión en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. El Gobierno de los Países Bajos, al no notificar la ayuda con antelación, es decir, antes de que surtiera efecto, ha concedido la ayuda de manera ilegal, incumpliendo así sus obligaciones en virtud del apartado 3 del artículo 93.
La ayuda a KLM no puede considerarse compatible con el mercado común y con el Acuerdo según el apartado 2 del artículo 92 del Tratado y el apartado 2 del artículo 61 del Acuerdo, ya que la ayuda no se ajusta a ninguna de las hipótesis contempladas en las citadas disposiciones.
El apartado 3 del artículo 92 del Tratado y el apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo enumeran aquellas ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común y con el Acuerdo. Las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo establecen excepciones con respecto a la ayuda para promover o facilitar el desarrollo de determinadas regiones. No obstante, aunque una de las principales finalidades de la ayuda concedida consiste en mantener la plantilla de la escuela, no puede acogerse a la excepción contemplada en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y la letra a) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo. Ni el aeropuerto de Schiphol ni Eelde, donde está ubicada la escuela, son regiones cuyo nivel de vida sea anormalmente bajo o que sufran una grave situación de subempleo. Tampoco puede decirse que la finalidad de la ayuda sea «facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas» tal como establece la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y la letra c) del apartado 3 del artículo 62 del Acuerdo, puesto que no se encuentra en una región que pueda acogerse a la ayuda regional, con arreglo a las directrices de la Comisión para las ayudas regionales. En cualquier caso, la ayuda no guarda relación con ningún plan abierto de ayuda regional y su finalidad no consiste en promover un desarrollo duradero en la región de Eelde.
En cuanto a la letra b) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y la letra b) del apartado 3 del artículo 62 del Acuerdo, los hechos demuestran que la finalidad de la ayuda en cuestión no era promover la ejecución de un proyecto importante de interés común europeo ni poner remedio a una grave perturbación en la economía de los Países Bajos. Además, los Países Bajos no han invocado esta disposición.
En relación con la excepción contemplada en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y la letra c) del apartado 3 del artículo 62 del Acuerdo, relativa a la «ayuda destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas», la Comisión sigue ciertos criterios específicos para la evaluación de las ayudas estatales en el sector de la aviación. Deben concurrir una serie de condiciones para que la ayuda se considere compatible con el mercado común y con el Acuerdo EEE, en tanto que ayuda destinada a facilitar el desarrollo del sector de transporte aéreo. En el caso que nos ocupa, la ayuda se concede a KLM, pero está destinada a financiar la reestructuración de la escuela de pilotos KLS, que es una pequeña unidad dentro del grupo KLM. En realidad, dentro del grupo KLM, la importancia económica de la escuela es marginal en comparación con la de la actividad de transporte. Por estos motivos, la reestructuración de la escuela no guarda relación con la reestructuración de KLM. La Comisión considera que las condiciones que establece el Tratado y el Acuerdo, tal como las aplica la Comisión en el sector del transporte aéreo para evaluar la compatibilidad de la ayuda con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo, deben interpretarse de manera que se tengan en cuenta las circunstancias particulares del caso que nos ocupa. En este sentido, debe tenerse en cuenta que las condiciones se refieren, en principio, al caso general de la reestructuración de compañías aéreas, por lo que deben adaptarse para evaluar determinadas actividades que, como en el caso actual, son marginales al transporte aéro, como la formación de pilotos. La Comisión puede considerar que las ayudas a la reestructuración son compatibles con el mercado común si reúnen determinadas condiciones. Estas condiciones deben situarse fundamentalmente en torno a los dos principios esenciales ilustrados en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y en la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo, es decir, que la ayuda debe dedicarse a desarrollar la actividad desde el punto de vista del EEE y que la ayuda no debe alterar las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
En el transcurso del procedimiento, los Países Bajos proporcionaron información en el sentido de que la ayuda está ligada a un plan de reestructuración concebido y realizado por KLS a partir de la fecha de transferencia. El objetivo del programa es crear una empresa orientada plenamente a la economía de mercado a partir de julio de 1996. El programa, que finaliza el 1 de julio de 1996, pretende reducir los costes e incrementar la productividad. Si el programa se realiza con éxito, KLS tendrá menos de 75 empleados de plantilla (155 antes de la privatización) y formará más de 70 pilotos al año (menos de 40 pilotos anuales antes de la privatización).
El programa prevé las siguientes medidas:
1. Servicios de asesoría. A partir de la fecha de transferencia, la dirección de KLS ha requerido servicios de asesoría en aquellos campos en que no poseía experiencia, como personal y organización, logística, planificación empresarial, nueva evaluación de funciones y otros estudios de organización. El coste de estos servicios, con cargo al ejercicio de 1991/92, ascendió a 1 250 000 florines neerlandeses.
2. Reestructuración de la formación en tierra. El método anterior de docencia tradicional fue sustituido por la formación individual con métodos audiovisuales. El coste de la operación ascendió a 200 000 florines neerlandeses con cargo al ejercicio de 1991/92.
3. Formación por ordenador. KLS invertirá en equipos informáticos para mejorar el programa de formación teórica. La inversión se realizará en 1995/96, con un coste previsto de 1 300 000 florines neerlandeses.
4. Sistema para la selección de pilotos militares. En 1993, KLS adquirió simuladores Frasca para establecer un proceso de normalización y cooperación con el ministerio de defensa para la selección de pilotos militares. Su coste fue de 540 000 florines neerlandeses.
5. Política inmobiliaria. La mayoría de las viviendas fueron construidas a principios de los años 50 y debe procederse a su derribo, reconstrucción y acondicionamiento. Los gastos correspondientes se efectuarán en 1995, a saber:
i) el coste del derribo y retirada de escombros y materiales se calcula en 1 500 000 florines neerlandeses;
ii) se creará un edificio central, que albergará todas las funciones primarias, cuyo coste se calcula en 8 500 florines neerlandeses;
iii) KLS es un campus, y el incremento del número de alumnos, consecuencia del aumento de productividad tras la restructuración exigirá varias inversiones en viviendas e instalaciones para estudiantes. El coste previsto es de 3 000 000 de florines neerlandeses.
6. Plataforma. A consecuencia del traslado del edificio central, el acondicionamiento de la plataforma requiere una inversión, que se realizará en 1995 y cuyo coste se calcula en 600 000 florines neerlandeses.
7. Sustitución del simulador de vuelo. El programa de formación, que se basará en el nuevo sistema normalizado de concesión de licencias al personal de vuelo JAR, se realizará en un simulador Boeing 737 de segunda mano, que requiere una inversión prevista en unos 8 000 000 dólares estadounidenses. El simulador actual (C-500) será puesto a la venta. El precio previsto de venta será del orden de 1 500 000 dólares estadounidenses. Con la sustitución y la instalación, el gasto total a realizar en 1995 se calcula en 6 500 000 dólares estadounidenses, que equivale a 11 700 000 florines neerlandeses.
8. Plan social. A consecuencia de la reestructuración, KLS elaborará un plan social con los sindicatos para establecer los pagos de indemnizaciones. El coste previsto es de 3 000 000 de florines neerlandeses.
9. Reconversión y reinserción del personal sobrante. El desembolso se realizará en 1994/95 y se calcula en 950 000 florines neerlandeses.
La Comisión considera que todos los desembolsos son necesarios para alcanzar los objetivos del programa de reestructuración. La suma total de los costes de reestructuración asciende a 32 540 000 florines neerlandeses. Para establecer una comparación entre esta suma y el valor de las medidas de ayuda, debe compararse el valor actual de los costes a partir de 1991 con el valor actual de las medidas de ayuda en la misma fecha. El valor actual de los costes de reestructuración desde 1991, que asciende a 24 000 000 de florines neerlandeses aplicando el factor de descuento del 9 %, es superior al valor presente desde 1991 de las medidas de ayuda que intervienen en la privatización de la escuela (22 560 000 florines neerlandeses). Así pues, la ayuda no es desproporcionada con respecto a las necesidades de reestructuración de la escuela.
La Comisión considera que el programa de reestructuración puede restaurar la viabilidad económica de KLS sin necesidad de más ayuda. El mantenimiento de escuelas de pilotos eficaces, capaces de impartir una formación de alto nivel con un elevado grado de seguridad, contribuirá a promover la movilidad de los pilotos dentro del EEE. Esta situación podría invertir la corriente actual de la formación de pilotos en países no pertenecientes al EEE, fomentando el desarrollo de la formación de pilotos dentro del EEE y facilitando en consecuencia el desarrollo de una actividad económica de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo.
La ayuda, cuya cuantía es inferior a los costes de reestructuración, es una contribución del Estado, exclusivamente dirigida y limitada a los gastos necesarios para reestructurar la escuela. La reestructuración de la escuela, en la que los alumnos podrán seguir su formación como pilotos, es conforme con el interés común. El plan de reestructuración prevé una importante reducción de la plantilla. KLM se ha comprometido firmemente a mantener la escuela en funcionamiento, lo cual demuestra que KLM no dedicará la actividad de la escuela a su propio uso ni se servirá de sus activos para ampliar sus operaciones en detrimento de sus competidores. Sobre la base de todos estos elementos, la Comisión ha llegado a la conclusión de que la ayuda es compatible con el mercado común puesto que no afecta a los intercambios comerciales en forma contraria al interés común.
La Comisión debe asegurarse que la ayuda se dedica efectivamente a financiar la reestructuración de KLS y no se convierte en una subvención cruzada a las actividades de transporte de KLM. Por ello, en junio de 1996, la Comisión requiere de los Países Bajos la presentación de un informe sobre el programa de reestructuración que demuestre que su ejecución se desarrolla según lo previsto y de acuerdo con la comunicación efectuada a la Comisión en virtud de la presente Decisión.
Así pues, la Comisión considera que las medidas de ayuda concedidas por los Países Bajos a KLM en relación con la privatización de la escuela constituyen una ayuda para facilitar el desarrollo de una actividad económica a efectos del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El pago de 17 000 000 de florines neerlandeses, por los Países Bajos a la escuela de pilotos KLS, por medio de una contribución a los déficits de explotación en que ha incurrido la escuela en el período 1991/96, y los elementos de ayuda contenidos en el precio de transferencia de 1 florín neerlandés pagado por KLM por el patrimonio de la escuela, constituyen medidas de ayuda concedidas ilegalmente, si bien son compatibles con el mercado común y con el Acuerdo EEE para favorecer el desarrollo de determinadas actividades económicas con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y a la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE.
Artículo 2
En junio de 1996, los Países Bajos presentarán a la Comisión un informe que demuestre que el programa de reestructuración se ha ejecutado con arreglo a la presente Decisión.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 30 de noviembre de 1994.