DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 21 de junio de 1995 relativa a la ayuda concedida por el Estado italiano a la empresa Enichem Agricoltura SpA (El texto en lengua italiana es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) (96/115/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que le presentaran sus observaciones, de conformidad con las disposiciones de los artículos anteriormente mencionados, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo que sigue:
I
Mediante carta de fecha 16 de marzo de 1994, la Comisión informó al Gobierno italiano de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 3 del Tratado CE con respecto a la ayuda concedida a Enichem Agricoltura SpA (en lo sucesivo, Enichem Agricoltura).
Esta empresa, cuya actividad consiste, fundamentalmente, en la producción y distribución de fertilizantes, se encuadra en el subgrupo del sector químico perteneciente al ENI, sociedad holding italiana de propiedad estatal. Dicha empresa es propiedad al 100 % del ENI, a través de su subgrupo financiero SCI, y ha sido objeto de recapitalización en 1991, por un importe de 198 000 millones de liras italianas; en 1992, por un importe de 316 000 millones de liras italianas; y en 1993, por un importe de 756 000 millones de liras italianas. La Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 con respecto a estas aportaciones de capital, que suponen un total de 1,270 billones de liras italianas. La Comisión publicó su decisión y emplazó a los demás Estados miembros y terceros interesados para que le presentaran sus observaciones al respecto (1).
Tras una primera reunión, el 15 de abril de 1994, entre los representantes de la Comisión y los de la empresa, el Gobierno italiano respondió oficialmente mediante carta de fecha 6 de junio de 1994, en la que se explicaba detalladamente un plan de reestructuración para todo el grupo. En esa misma carta, se informaba a la Comisión de una nueva recapitalización y de nuevas medidas de financiación, además de las que eran objeto del procedimiento del apartado 2 del artículo 93. Dichas medidas consistían en un aporte de capital de 648 000 millones de liras italianas, ya efectuado, y en una subvención de 900 000 millones de liras italianas en 1994, para cubrir costes de reestructuración.
Mediante carta de 19 de agosto de 1994, la Comisión informó al Gobierno italiano de su decisión de ampliar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93, de manera que abarcara también estas medidas, cuyo importe total asciende a 1,548 billones de liras italianas. Esta decisión constituyó el objeto de la Comunicación de la Comisión de 31 de agosto de 1994 (2).
Así pues, el importe total de las ayudas objeto del procedimiento es de 2,818 billones de liras italianas.
En ambas decisiones, la Comisión -a la vista del importante comercio existente entre los Estados miembros en el sector agroquímico (industria de fertilizantes), de la situación financiera de la empresa y de la información que obraba en su poder- consideraba, en principio, que las medidas consideradas constituían una ayuda de Estado con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado y en el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE. La Comisión, de acuerdo con la información de que disponía, no podía considerar estas medidas compatibles con el mercado común en virtud del apartado 3 del artículo 92, o con el financiamiento del Acuerdo EEE. La Comisión llegó a la conclusión de artículo 92, o con el financiamiento del Acuerdo EEE. La Comisión llegó a la conclusión de que sólo podían ser compatibles, en su caso, en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
El Gobierno italiano reaccionó oficialmente a la ampliación del procedimiento en carta de 28 de septiembre de 1994, en la que facilitaba información adicional sobre el plan de reestructuración y las medidas financieras suplementarias.
Durante el procedimiento, la Comisión recibió las observaciones del Gobierno alemán y de una empresa noruega. Dichas observaciones se pusieron en conocimiento de las autoridades italianas mediante cartas de 27 de octubre y 8 de noviembre de 1994. La Comisión volvió a solicitar información al Gobierno italiano en dos ocasiones, el 26 de octubre de 1994 y el 6 de febrero de 1995, en relación con la futura venta de la empresa una vez reestructurada.
El Gobierno italiano respondió a las citadas cartas de la Comisión mediante cartas de 29 de noviembre de 1994 y 14 de febrero de 1995, en la primera de las cuales anunciaba su intención de someter a Enichem Agricoltura al procedimiento de liquidación, lo que, efectivamente, sucedió el 22 de diciembre de 1994. La empresa recibió el nuevo nombre de « Agricoltura SpA in liquidazione ».
Con posterioridad, a lo largo del procedimiento, la Comisión celebró diversas reuniones y contactos informales con los representantes de la empresa, lo que le permitió hacerse una idea más exacta de la naturaleza, amplitud y probables efectos de las intervenciones motivadas por la reestructuración. Además, con carácter informal, la empresa facilitó otros documentos.
Enichem Agricoltura forma parte del grupo de empresas cuyo proceso de reducción de deudas está siendo objeto de seguimiento, hasta finales de 1996, en virtud del acuerdo alcanzado entre el Gobierno italiano y la Comisión en julio de 1993 a que se refiere el Anexo 3 de la Comunicación de la Comisión de 29 de diciembre de 1993 (3). Ahora bien, dicho acuerdo prevé que, en lo que atañe a las operaciones que pueden constituir ayudas de Estado, estas medidas seguirán examinándose de forma individualizada con arreglo a las normas comunitarias sobre ayudas de Estado.
II
En su respuesta oficial con respecto a la incoación y ampliación del procedimiento del apartado 2 del artículo 93, las autoridades italianas han facilitado detalles e información sobre el plan de reestructuración de Enichem Agricoltura, pero han manifestado que la financiación de la empresa responde a decisiones empresariales y que el comportamiento del accionista ENI, en ese sentido, ha de considerarse similar al de un inversor privado.
El ENI, tras analizar la difícil situación de la empresa y sus limitadas perspectivas, decidió invertir los mencionados fondos para impedir la quiebra de la empresa y financiar un proceso de reestructuración y racionalización. El objetivo final de esta operación es reducir al mínimo las pérdidas que el ENI, en su calidad de accionista único de Enichem Agricoltura, tendría que soportar en cualquier caso (incluso aunque no se realizaran esos aportes de capital), ya que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2362 del Código Civil italiano, sería ilimitadamente responsable de las deudas de la empresa en caso de quiebra. Se aducía que, en este supuesto, el coste final para el ENI sería muy superior.
Las autoridades italianas alegaron, además, que el Tribunal de Justicia, en la sentencia de 21 de marzo de 1991 Italia/Comisión (asunto C 303/88) (4), consideró admisible un comportamiento de este tipo. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia afirmaba que una sociedad matriz puede hacerse cargo de las pérdidas de una filial, de manera temporal, con el fin de que cese en su actividad en las mejores condiciones posibles. El Tribunal de Justicia añadió que esa decisión puede basarse no sólo en la probabilidad de obtener un beneficio material indirecto, sino también en otras consideraciones, como son la preservación de la imagen del grupo o la reorientación de su actividad.
III
1. En lo que se refiere a los aspectos esenciales de la reestructuración, las autoridades italianas han facilitado información sobre las medidas adoptadas entre 1991 y 1993, así como sobre el plan de reestructuración que comenzó en 1994 y se prevé culmine en 1997.
En síntesis, el proceso de reestructuración y racionalización de un vuelco radical a la situación estratégica de la empresa en el mercado de fertilizantes. Los principales objetivos del plan son los siguientes:
- concentración de la actividad comercial principalmente en el mercado interno y reducción de las exportaciones que no sean rentables debido a los elevados costes del transporte, para reequilibrar la relación entre la oferta y la demanda,
- concentración de la producción sólo en las instalaciones integradas de Ferrara (urea y amoníaco) y Ravenna (CAN y fertilizantes NPK); estas instalaciones son más competitivas, pues están situadas en la zona de mayor consumo de Italia; además están conectadas entre sí por una tubería para la conducción de amoníaco,
- el ENI debe abandonar definitivamente el sector, mediante la asociación con otros operadores europeos y/o la venta de la empresa.
2. La reestructuración ha estado motivada por el reconocimiento de que el mercado se encuentra en una situación difícil y ante unas perspectivas negativas que han hecho que todos los operadores europeos reduzcan drásticamente su capacidad de producción.
Se cree que el consumo de fertilizantes seguirá disminuyendo en los próximos años en el mercado de Europa occidental, pese a que actualmente se prevé una tendencia mundial más favorable. La presión competitiva de los países de Europa oriental y de países no europeos seguirá siendo intensa, aunque se prevé un incremento de su demanda interna y de los costes de producción. Éste y otros factores, como son la revisión de la política agraria común (PAC), la disminución de los precios agrícolas, la apertura de los mercados y las nuevas reglas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), así como las normas de protección del medio ambiente, han hecho que la industria europea de fertilizantes se vea obligada a emprender una reestructuración completa, para eliminar la capacidad de producción sobrante o ineficiente y reequilibrar la oferta y la demanda.
De este modo, la reestructuración de Enichem Agricoltura ha consistido, fundamentalmente, en el abandono de una gran parte de su actividad, en lo que se refiere tanto a los productos intermedios como a los finales; ello ha supuesto el cierre de muchas instalaciones productivas y la venta o liquidación de algunas filiales y actividades (Isagro, Conserv Inc., Terni Industrie Chimicue, Sariaf, etc.). Como ya se mencionó antes, la empresa reestructurada se compone en la actualidad, principalmente, de dos unidades de producción integradas, en Ferrara y Ravenna, ambas situadas en la zona de mayor consumo de Italia. Estas dos unidades, junto con las instalaciones de Barletta y los servicios centrales de gestión y administración, y de venta constituyen el núcleo central de Enichem Agricoltura en su forma final una vez reestructurada, que, con arreglo al plan, será puesta en venta. En lo sucesivo, se hará referencia a esta parte de Enichem Agricoltura como « sector de actividad reestructurada ».
En el siguiente cuadro se refleja la evolución de la capacidad de producción de la empresa, con respecto a los principales fertilizantes, desde 1990.
SITIO PARA UN CUADRO
En total, sólo en lo que atañe a los fertilizantes de nitrógeno, la capacidad de producción se ha reducido en 910 kt/año en el caso de la urea, en 460 kt/año en el caso del nitrato de amonio y en 1 200 kt/año en el de los fertilizantes NPK.
Los cierres y las ventas, así como las medidas internas de racionalización han conducido a una considerable disminución de la plantilla laboral de la empresa, que se ha visto reducida en un 58 % (de 6 354 se han eliminado 3 708 personas) en el período comprendido entre 1990 y 1993. Un proceso adicional de racionalización y venta de activos reducirá aún más el personal. Al final del proceso de reestructuración, la empresa, integrada fundamentalmente por las instalaciones de Ferrara y Ravenna y los servicios centrales administrativos y comerciales, tendrá sólo una plantilla de alrededor de 450 personas, lo que supone una reducción global del 93 % desde 1990, la mayor parte de la cual se ha efectuado mediante despidos definitivos.
3. Con arreglo al plan, la reestructuración tendrá lugar al mismo tiempo que se desarrolla el proceso de liquidación y privatización de Enichem Agricoltura. En concreto, han de darse los siguientes pasos:
- Gela: tres plantas (ácido fosfórico, ácido sulfúrico y fertilizantes NPK), pertenecientes a la filial ISAF, están inactivas por no ser competitivas, como consecuencia del elevado coste del fosfato natural. Serán vendidas o desmanteladas en el marco del proceso de liquidación,
- Ternie Industrie Chimiche: esta filial está en proceso de venta, que culminará durante el proceso de liquidación,
- Sariaf: esta empresa (volumen de ventas de unos 14 000 millones de liras italianas en 1994) está situada en Faenza (Ravenna) y se dedica a la producción de fertilizantes especializados, útiles agrícolas y plaguicidas formulados. Está en proceso de venta, que culminará durante el proceso de liquidación,
- Ferrara y Ravenna: está previsto realizar nuevas inversiones durante el período de 1995-1997; dichas inversiones estarán dirigidas, ante todo, al mantenimiento y automatización de las plantas, a sufragar los costes de adaptación a las normas medioambientales y de seguridad, a la racionalización de la producción y el desarrollo de nuevos productos que satisfagan las necesidades de la demanda del mercado [. . . ] (5*).
Estas dos últimas plantas reunirán la mayor parte de la capacidad productiva final de Enichem Agricoltura, así como de la producción que se prevé alcanzar, del siguiente modo:
SITIO PARA UN CUADRO
Se calcula que su cuota del mercado italiano será del 35 % (en 1991-1992 era del 50 %), excluidas las actividades comerciales. Dado que la mayor parte de la producción la absorberá el mercado interno, se prevé que, al culminar el proceso de reestructuración, las cantidades exportadas a Europa no serán importantes. Por tanto, se cree que su cuota de mercado se reducirá considerablemente en Europa, hacia la que Enichem Agricoltura exportaba, en 1991-1992, alrededor de 1 000 kt/año.
Tal y como indican los análisis sobre eficacia de los costes, elaborados por [. . .], el nivel de competitividad de las plantas de producción de Ferrara y Ravenna, frente a las plantas europeas de fertilizantes, es de medio a alto.
Al haberse reducido las cuotas de mercado, la estructura comercial es objeto de medidas de racionalización, reducción y concentración en un pequeño número de clientes o de unidades de almacenamiento y distribución. Se han reducido los costes fijos, lo que redunda positivamente en la rentabilidad.
4. Como ya se ha dicho en la sección I, el 22 de diciembre de 1994 la empresa fue puesta en liquidación, con el objetivo de cerrarla definitivamente y reducir al mínimo los costes a que deberá hacer frente su accionista ENI.
El proceso de liquidación se basará, ante todo, en la venta mediante la privatización del sector de actividad reestructurado de Enichem Agricoltura. Además, se privatizarán las dos filiales Terni Industrie Chimiche y Sariaf. Las restantes actividades serán objeto de venta o desmantelamiento, y se pagarán, finalmente, las deudas.
Hasta el momento en que culmine el proceso de privatización, las instalaciones de Enichem Agricoltura se han arrendado a Enichem SpA, que puede realizar una mejor gestión. El contrato de arrendamiento se ha fijado en condiciones comerciales y expirará automáticamente tan pronto como entre en vigor el contrato de venta.
El proceso de privatización del sector de actividad reestructurado y de las filiales Terni Industrie Chimiche y Sariaf se ha puesto en marcha con la colaboración de asesores financieros independientes. Ya se ha publicado en la prensa una convocatoria de ofertas. Las autoridades italianas han comunicado a la Comisión la fecha en que culminarán las privatizaciones.
5. Se han presentado previsiones financieras para los próximos años, en el marco del proceso de reestructuración, en las que se tiene en cuenta, por un lado, los futuros resultados financieros de las actividades reestructuradas y, por otro, los costes del proceso de liquidación y los ingresos procedentes de la privatización.
Estas previsiones se han desglosado en dos capítulos financieros principales: el correspondiente al sector de actividad reestructurado (fundamentalmente Ravenna, Ferrara y los servicios centrales) y el correspondiente a la liquidación.
En lo que al primero de estos capítulos, las previsiones se basan en una hipótesis que tiene presente los indicadores macroeconómicos para Italia y algunos datos del Banco Mundial y de otras empresas especializadas de este sector (British Sulphur and Fertecon) sobre el coste de las materias primas, los productos agrícolas y los productos finales. El sector de actividad reestructurado se prevé que alcanzará un buen nivel de rentabilidad y en 1995, y los cálculos estimativos efectuados con respecto a 1994 arrojan un resultado positivo ya ese año, como consecuencia también de la mejora registrada en la situación del mercado. El sector de actividad reestructurado realizará un volumen de negocios de alrededor de 630 000 millones de liras italianas [. . .].
El capítulo « liquidación » comprende el resto de Enichem Agricoltura que será vendido o desmantelado y arroja unas pérdidas de 900 000 millones de liras italianas, que se cubrirán con la ayuda. Ese importe se obtiene una vez deducidos los ingresos procedentes de la venta del sector de actividad reestructurado y las filiales Terni Industrie Chimiche y Sariaf.
6. Al final de tal proceso, la reestructuración y liquidación de Enichem Agricoltura habrá supuesto para el accionista un desembolso global de 2,818 billones de liras italianas (alrededor de 1 500 millones de ecus), en parte, en forma de aportaciones de capital efectuadas durante los años 1991-1994 (1,918 billones de liras italianas), y, en parte, mediante una financiación progresiva a lo largo del proceso de liquidación (900 000 millones de liras italianas).
Las aportaciones de capital efectuadas entre 1991 y 1993 sirvieron para enjugar las pérdidas derivadas de operaciones de reestructuración y cierre. Como ya se mencionó anteriormente, estas operaciones supusieron una importante reducción de personal, ocasionando un notable coste social. Del mismo modo, también los costes relacionados con las medidas de seguridad y de protección del medio ambiente y vinculados a los cierres han sido considerables.
La ayuda destinada a financiar el proceso de liquidación, que se calcula basándose en el plan de liquidación, cubrirá las deudas contraídas por Enichem Agricoltura hasta el 22 de diciembre de 1994 y que no se compensarán con los ingresos procedentes de la venta de inmovilizados, actividades y otros créditos, así como los gastos administrativos y financieros ocasionados por el cese de las actividades de las plantas objeto de cierre.
El importe final de las pérdidas resultantes del proceso de liquidación y que ha de cubrir la ayuda se basa en un cálculo prudente, que tiene en cuenta la situación financiera de Agricoltura, los futuros ingresos y pérdidas procedentes de las ventas y amortización de los activos y de los costes ocasionados por la liquidación.
IV
Además de las observaciones formuladas por el Gobierno italiano, se han recibido también observaciones del Gobierno alemán y de una empresa noruega.
En opinión del Gobierno alemán, este asunto ha de analizarse desde una óptica a largo plazo, teniendo en cuenta globalmente al grupo ENI y a su subgrupo químico, encabezado por Enichem. El Gobierno alemán señala que, desde 1980, se ha concedido ayuda al ENI y Enichem en diversas ocasiones, y que los resultados financieros han sido, en conjunto, negativos; manifiesta la preocupación general sobre el hecho de que la ayuda considerada pueda falsear las condiciones de los intercambios en el mercado común.
La empresa noruega ha puesto de relieve determinadas condiciones que, a su juicio, habría que especificar e imponer si se autorizara la ayuda a Enichem Agricoltura. En primer lugar, la reestructuración y los cierres han de ser permanentes, habiendo de garantizar la Comisión que se respetan tales condiciones. En segundo lugar, las plantas de fertilizantes cerradas han de venderse sólo a compradores de terceros países que, según las previsiones de la Comisión no puedan constituir proveedores potenciales del mercado comunitario. Además, los ingresos procedentes de las ventas han de servir para reducir el importe de la ayuda de reestructuración que pueda aprobar la Comisión y no convertirse en ayuda de funcionamiento en favor de Enichem Agricoltura.
El Gobierno italiano, en respuesta a las observaciones del Gobierno alemán, señala que, salvo en 1992, la situación financiera del ENI ha sido siempre positiva y que todas las medidas financieras mencionadas han sido evaluadas por la Comisión a la luz de las normas comunitarias sobre ayudas de Estado.
En relación con las observaciones de la empresa noruega, el Gobierno italiano reitera que todas las instalaciones productivas que se cierran en el plan de reestructuración ya han sido desmanteladas y regeneradas, y que ya se están aplicando las pertinentes medidas de seguridad. El Gobierno italiano pone en entredicho la condición de que las plantas cerradas se vendan fuera de la Comunidad, pues no se trata de una condición que la Comisión contemple para estos casos. Por último, confirma que la venta de los activos de Enichem Agricoltura se realizará conforme a los principios establecidos en la decisión de la Comisión sobre la ley de privatizaciones portuguesa n° 11/1990, objeto de la Comunicación de 17 de septiembre de 1993 (6), y, asimismo, que los ingresos procedentes de la venta servirán para compensar una parte de las pérdidas originadas por el proceso de liquidación.
V
1. Confirmación de la existencia de ayudas
Para determinar si las medidas antes citadas constituyen ayuda, la Comisión analiza los flujos de capitales entre el Estado, en su calidad de propietario, y las empresas públicas, aplicando el principio del inversor en una economía de mercado, tal y como figura en la Comunicación de la Comisión, de 28 de julio de 1993 (7), sobre las empresas públicas.
De conformidad con dicho principio, sobradamente corroborado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y la práctica de la Comisión (véase la mencionada Comunicación), se considerará que una operación implica ayuda si no la hubiera efectuado un inversor privado en condiciones normales de mercado.
Con arreglo a la información facilitada a la Comisión, y tal como ya se indicó anteriormente, el importe invertido por el Estado italiano en la reestructuración de Enichem Agricoltura, a través de su sociedad holding ENI, asciende a un total de 2,818 billones de liras italianas.
En el siguiente cuadro se resumen las diferentes aportaciones de capital, en parte ya efectuadas:
SITIO PARA UN CUADRO
La Comisión constata que ENI, el accionista de Enichem Agricoltura, es una sociedad holding industrial propiedad al 100 % del Ministerio de Hacienda italiano. Por tanto, cualquier decisión que adopte el ENI para invertir en sus filiales y toda posible falta de rentabilidad de la inversión repercutirá negativamente en la rentabilidad que el ENI debe proporcionar a su accionista. Aunque el ENI no ha recibido ninguna aportación de capital destinado a sufragar el plan de reestructuración de Enichem Agricoltura, los costes de la reestructuración se han financiado con fondos que, de no ser así, habrían ido a parar al Estado, en su calidad de accionista, en forma de dividendos o de plusvalías sobre el capital. Es un hecho que el ENI no ha sido suficientemente rentable para su accionista (el Estado) en la última década, por lo que los fondos aportados a las filiales han de considerarse recursos estatales. Por otra parte, la decisión del ENI de recapitalizar Enichem Agricoltura constantemente, pese al permanente deterioro de los resultados y de las cuentas no habría sido posible sin la autorización tácita o expresa del accionista público.
Ninguna de las inversiones efectuadas por el Estado para la reestructuración de Enichem Agricoltura reportará al Estado, en el futuro, una rentabilidad apropiada. Las inyecciones de capital realizadas entre 1991 y 1994, antes de que la empresa entrara en liquidación, se hicieron claramente con el propósito de evitar la quiebra y para aplicar medidas de reestructuración. Estos fondos se invirtieron para enjugar las pérdidas de Enichem Agricoltura, sin ninguna perspectiva de obtener un rendimiento. Se concedieron antes de que se elaborara un plan de reestructuración completo y coherente para establecer la viabilidad. A la vista de los malos resultados registrados por Enichem Agricoltura durante todo el período, éstos han de considerarse parte del proceso que ha conducido a la decisión de liquidar Enichem Agricoltura y de desprenderse por entero de la actividad. Ningún accionista privado habría aceptado tan malos resultados durante un período tan prolongado. Del mismo modo, los resultados positivos que se espera registre Enichem Agricoltura tras la reestructuración son demasiado limitados, si se compara con la aportación global de capital, y no cabe considerarlos suficientes frente a la inversión realizada por el Estado. En consecuencia, no cabe aceptar el argumento esgrimido por las autoridades italianas en el sentido de que el ENI actuó como un inversor privado, pues éste habría iniciado la liquidación o la reestructuración mucho antes. Además, en lo que atañe a la sentencia del Tribunal de Justicia citada (véase la sección II), el período durante el cual Enichem Agricultura ha registrado fuertes pérdidas ha sido demasiado largo (cinco años) y el importe de dichas pérdidas demasiado elevado como para aceptar que el ENI se comportó como una sociedad holding privada. Así pues, la totalidad del importe ha de considerarse como una ayuda.
Las pérdidas que se derivan del proceso de liquidación constituyen, por su propia naturaleza, una ayuda. Son consecuencia de las deudas garantizadas y, finalmente, pagadas por el accionista, en virtud del artículo 2362 del Código Civil italiano, tras abrirse el proceso de liquidación voluntaria de la empresa. La garantía ha cubierto las deudas de Enichem Agricoltura en los últimos años, pese a que la empresa seguía registrando importantes pérdidas. En esas circunstancias, un inversor privado habría procurado limitar su vinculación a la filial en dificultades, abriendo el proceso de liquidación desde el instante en que ya no cabía esperar racionalmente el restablecimiento de su viabilidad financiera y cuando todavía el balance entre el activo y el pasivo era positivo. Dado que el ENI no adoptó esa posición racional, y sólo mucho más tarde decidió abrir un proceso de liquidación voluntaria de Enichem Agricoltura para enjugar pérdidas y amortizar las deudas y, en consecuencia, contribuir al proceso de reestructuración y reorganización, el coste de esta operación ha de considerarse ayuda. Al coste final de la liquidación, 900 000 millones de liras italianas, se llega una vez descontados los ingresos que el ENI obtendrá de la venta de Enichem Agricoltura.
En los últimos años, Enichem Agricoltura ha figurado, por su volumen de negocios, entre los siete operadores más importantes de la Comunidad y ha exportado gran parte de su producción. En el mercado italiano de fertilizantes, la empresa satisfizo, en 1992, el 50 % de la demanda total y, al finalizar el proceso de reestructuración, tendrá una cuota de mercado del 35 %. Por consiguiente, y teniendo en cuenta la difícil situación que atraviesa el sector, la Comisión llega a la conclusión de que la cifra global de 2,818 billones de liras italianas afecta, sin lugar a dudas, a los intercambios intracomunitarios y, por tanto, constituye una ayuda de Estado en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado y en el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE.
2. Compatibilidad de la ayuda con el mercado común
En los apartados 2 y 3 del artículo 92 del tratado se prevé determinado tipo de ayudas compatibles con el mercado común.
Dada la índole de la operación considerada, el apartado 2 del artículo 92 y la letra b) del apartado 3 de ese mismo artículo no son aplicables a las ayudas examinadas.
Ante la dispersión de las actividades y sedes del grupo, y puesto que las medidas no tienen finalidad regional, únicamente puede tomarse en consideración la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92, si se considera ayuda destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas.
Tal y como se señaló anteriormente, las medidas constituyen una ayuda destinada, específicamente, a permitir que Enichem Agricoltura prosiga su actividad y a financiar un proyecto de reestructuración orientado al restablecimiento de la viabilidad de la empresa.
La postura de la Comisión en lo que atañe a las ayudas para la reestructuración de empresas en dificultades se recoge en las « Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y reestructuración de empresas en crisis », aprobadas el 27 de julio de 1994 (8).
En las citadas directrices, la Comisión señala que al evaluar la compatibilidad de este tipo de ayudas aplica criterios muy estrictos, pues, de otro modo, podría ocurrir que se trasladaran, injustificadamente, los problemas sociales o industriales de un Estado miembro a otro, en particular haciendo recaer injustamente en otros productores el peso del ajuste estructural, y, los consiguientes problemas sociales e industriales.
Por este motivo, para que la Comisión autorice ayudas ad hoc a una empresa en dificultades, el plan de reestructuración ha de reunir los siguientes requisitos: en primer lugar, ha de restablecer la viabilidad a largo plazo de la empresa en un período razonable de tiempo; además, debe evitar distorsionar indebidamente la competencia; por último, la ayuda debe guardar proporción con los costes y beneficios de la reestructuración. Sólo en el supuesto de que se cumplan estos requisitos se considerará que la ayuda no es contraria al interés común, según lo previsto en la excepción contemplada en la letra c) del apartado 3 del artículo 92.
Partiendo de esto, la Comisión ha examinado la documentación y el plan de reestructuración presentado por las autoridades italianas prestando, en particular, atención a los aspectos siguientes: restablecimiento de la viabilidad de la empresa, reducción de la capacidad productiva, evolución de su posición competitiva en el mercado, proporcionalidad de la ayuda a la reestructuración, contribución de la empresa beneficiaria de la ayuda a la financiación del plan de reestructuración y planes de privatización de la empresa.
3. Restablecimiento de la viabilidad y privatización
En general, como condición sine qua non, cualquier plan de reestructuración debe restablecer la viabilidad y eficacia de la empresa a largo plazo, en un período de tiempo razonable y partiendo de supuestos realistas sobre las futuras condiciones de funcionamiento.
Tal y como ya se explicó en la sección I, Enichem Agricoltura entró en liquidación en diciembre de 1994 y sólo algunos centros productivos y sectores de actividad siguen funcionando, tras haber sido reestructurados, y se prevé sean privatizados.
Cabe razonablemente esperar que la reestructuración, ya iniciada y que habrá de completarse en los próximos años, junto con el proceso de liquidación harán recuperar a Enichem Agricoltura su viabilidad a largo plazo. Diversas actividades secundarias han sido vendidas o abandonadas, de manera que la actividad fundamental se ha reducido considerablemente, limitándose a aquellas plantas y sectores que pueden tener un buen nivel de competitividad en los mercados italiano y europeo. Como ya se ha mencionado, las previsiones en cuanto a resultados en 1994 son favorables y las estimaciones financieras para el período de 1995 a 1998 indican que la citada actividad alcanzará un buen nivel de rentabilidad, aceptable para un inversor privado.
Además, las autoridades italianas se han comprometido a privatizar el sector de actividad reestructurado de Enichem Agricoltura y han comunicado a la Comisión la fecha en la que se espera culmine la privatización. Ya se ha puesto en marcha el proceso de venta, que incluirá las filiales Terni Industrie Chimiche y Sariaf.
El compromiso de desprenderse total y definitivamente de Enichem Agricoltura se ajusta al programa general de privatización aprobado por el Gobierno italiano. Por otra parte, dicho compromiso se ha visto confirmado en el plan de reducción de la deuda presentado por el ENI a la Comisión en cumplimiento de las cláusulas del acuerdo celebrado entre el Gobierno italiano y la Comisión en julio de 1993. La Comisión vigila la aplicación de este plan a través de informes periódicos y reuniones con representantes del ENI y del Gobierno italiano.
Para calcular el valor neto de los costes de liquidación que deben cubrirse con la ayuda se ha tenido en cuenta la decisión de privatizar. Tras la privatización, Agricoltura no podrá seguir contando con ayuda pública privilegiada, pues sus actuales vínculos directos con el Estado desaparecerán definitivamente. Así pues, corresponderá al nuevo propietario garantizar la viabilidad económica definitiva de la empresa, sin más ayuda de Estado.
4. Reducción de capacidad
Otra condición para poder autorizar la ayuda de reestructuración es que se adopten medidas que limiten las posibles consecuencias negativas que puedan derivarse para las empresas competidoras. De otro modo, la ayuda sería « contraria al interés común » y no podría acogerse a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92. En los sectores que adolecen de un exceso de capacidad de producción ha de reducirse, de manera irreversible, la capacidad de la empresa.
En el documento sobre la industria comunitaria de fertilizantes publicado por EFMA en noviembre de 1994, se dice que, actualmente, la industria posee más de un 20 % de exceso de capacidad estructural. La información de que dispone la Comisión indica que en 1993, año relativamente malo en términos de rentabilidad pero cuya producción difícilmente podrá superarse, se produjeron en la Comunidad 8,3 millones de toneladas de fertilizante equivalente nitrógeno, a partir de una capacidad de 11,5 millones de toneladas de amoníaco, con una tasa de utilización en la Comunidad del 74 %.
La reestructuración de Enichem Agricoltura supone un esfuerzo considerable para reducir la capacidad de producción de la empresa en toda la gama de productos. En relación con 1990, la empresa ha reducido en un 69 % la capacidad de producción de amoníaco, en un 60 % la de urea, en un 48 % la de nitrato de amonio y en 64 % la de NPK. Con arreglo a los cálculos de la Comisión, basados en datos facilitados por Enichem y EFMA, estas reducciones suponen, con respecto a la capacidad existente en la Comunidad en 1991, alrededor del 15 % de urea, del 5 % de nitrato de amonio y del 5 % de NPK. La producción de SSP se ha reducido también notablemente, a través de cierres y ventas.
La reducción de la plantilla es muy importante. [ . . . ] el sector de actividad reestructurado empleará a menos del 10 % de la plantilla que la empresa tenía en 1990.
Por todo lo dicho y, en particular, a la vista de la significativa reducción de la cuota de Enichem Agricoltura en el mercado de fertilizantes, que es muy competitivo y adolece de un exceso de capacidad, la Comisión puede llegar a la conclusión de que ni la reestructuración de la empresa ni su posición competitiva final en el mercado afectarán a la competencia de manera contraria al interés común.
La Comisión subraya que la reducción de capacidad que se derive de los cierres, anunciados por las autoridades italianas como definitivos, debe ser cierta e irreversible. Las plantas afectadas no podrán volver a ponerse en funcionamiento, ni siquiera por los nuevos propietarios, ya que ello supondría la entrada nuevamente en el mercado de la capacidad que se ha beneficiado de ayudas originando una notable distorsión de la competencia.
La Comisión considera, asimismo, que las instalaciones de Gela (ácido fosfórico, fertilizante NPK y ácido sulfúrico) están inactivas porque, en las actuales circunstancias, no son competitivas. En consecuencia, cualquier posible plan orientado a poner estas plantas nuevamente en funcionamiento, ya se deba a Enichem Agricoltura o a terceros adquirentes, podría implicar medidas de reestructuración y nuevas ayudas, que podrían causar distorsiones de la competencia. Así pues, estos planes, antes de llevarse a cabo, habrán de comunicarse a la Comisión para que los evalúe a la luz de las normas comunitarias sobre ayudas de Estado.
5. Proporcionalidad de la ayuda a la reestructuración
Según se deduce de la información facilitada por el Gobierno italiano, las aportaciones de capital efectuadas por el ENI durante los años 1991-1993 han servido para enjugar las pérdidas derivadas del cierre y liquidación de sociedades y de la amortización de activos. Al mismo tiempo, la cobertura de las pérdidas derivadas de la liquidación de Enichem Agricoltura, tal y como se reflejan en el plan de reestructuración, está, por definición, directamente vinculada al cierre y a las medidas de reestructuración.
Cabe señalar que la empresa beneficiaria contribuirá de manera importante a financiar el plan de reestructuración y liquidación, mediante la reinversión de los ingresos procedentes de la venta de activos y filiales y de la propia privatización final del sector de actividad reestructurado de Enichem Agricoltura. Se trata de la contribución máxima posible que puede efectuar la empresa beneficiaria, puesto que la totalidad de la sociedad será enajenada. El cálculo de dichos ingresos, ya incluidos en la determinación del coste final de la liquidación, que se estima en 900 000 millones de liras italianas, parece razonable y probablemente se confirmará, teniendo en cuenta, además, la mejora registrada en la situación del mercado y los buenos resultados de las filiales y unidades en 1994.
La Comisión subraya que los mencionados ingresos se emplearán sólo para pagar parte de la deuda pendiente de Enichem Agricoltura en liquidación, a fin de impedir que se conviertan en nuevas ayudas a otras empresas y actividades del grupo que atraviesan dificultades financieras y que aún no han sido objeto de cesión.
En estas condiciones, se considera que la ayuda concedida no proporcionará a Enichem Agricoltura una liquidez suplementaria que pueda utilizarse en iniciativas agresivas perturbadoras del mercado, y no vinculadas al proceso de reestructuración, o para financiar nuevas inversiones innecesarias para la reestructuración.
Además, la Comisión señala que, con arreglo al plan financiero de Enichem Agricoltura, los gastos financieros de la empresa no se reducirán indebidamente. Por otra parte, la empresa no tendrá derecho a deducción fiscal alguna por las pérdidas enjugadas mediante cancelaciones de deuda, ya que se financian con la ayuda.
El compromiso adquirido por las autoridades italianas de vender Enichem Agricoltura y sus filiales dentro del plazo comunicado a la Comisión constituye una de las condiciones de autorización del plan de reestructuración. Si no se realizara esa venta, y si el ENI no utilizara los ingresos procedentes de la misma para reducir las deudas de la empresa en liquidación, la contribución de la empresa beneficiaria a la financiación del plan sería muy reducida, cuando no inexistente. Por otra parte, la venta al sector privado hace más probable la viabilidad económica de la empresa, esto es, que los resultados de la empresa arrojen una rentabilidad normal.
Por último, es preciso señalar que el cálculo de los costes finales de la liquidación, que se cifran en 900 000 millones de liras italianas, no es firme y puede variar a lo largo del proceso de liquidación. No obstante, la Comisión considera que, dada la importante reducción de capacidad de Enichem Agricoltura, un aumento de dichos costes de hasta un máximo del 15 % de los 900 000 millones de liras italianas no afectaría a su valoración positiva sobre el presente caso.
6. Supervisión y presentación de informes
La aplicación del plan de reestructuración y liquidación debería ser supervisado por la Comisión. Con este fin, las autoridades italianas presentarán informes periódicos en los que se resuma la marcha del programa de reestructuración, liquidación y privatización.
La Comisión también podrá seguir la aplicación del plan a través de las reuniones periódicas con las autoridades italianas, en el marco de la supervisión prevista en el acuerdo celebrado entre el Gobierno italiano y la Comisión en julio de 1993, hasta su definitiva conclusión,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La ayuda en favor de Enichem Agricoltura a que se refiere la presente Decisión - esto es, las aportaciones de capital efectuadas durante los años 1991 a 1994, que suponen un importe total de 1,918 billones de liras italianas, y los costes finales de la liquidación de Enichem Agricoltura, que se estiman en 900 000 millones de liras italianas -, así como todo posible incremento de este último importe, en un porcentaje no superior al 15 %, que se derive de la ejecución práctica del plan de reestructuración, cumple los requisitos previstos en las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, de 27 de julio de 1994. Por tanto, dicha ayuda no queda comprendida en la prohibición prevista en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado y en el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE, en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE, por tratarse de una ayuda compatible con el mercado común, siempre y cuando se respeten las disposiciones de los apartados 2 a 5 y del artículo 2.
2. La empresa beneficiaria aplicará todas las medidas previstas en el programa de liquidación, reestructuración y liquidación presentado a la Comisión.
3. La reducción de capacidad derivada del cierre de las instalaciones de Marghera, Manfredonia, Priolo, San Giuseppe di Cairo, Gela (planta de amoníaco), Crotono, Porto, Empedocle, así como de la unidad ex Fertilgest, deberá ser cierta e irreversible. A tal fin, las estructuras pertinentes deberán desmantelarse, inutilizarse o dedicarse a otros usos. Las capacidades que se vendan a otras empresas competidoras se utilizarán en países en los que su funcionamiento no pueda afectar de manera significativa a la situación competitiva de la Comunidad. Estas condiciones habrán de cumplirse hasta el momento en que los efectos de la ayuda sobre la situación de la competencia en la Comunidad sean insignificantes.
4. Todo plan destinado a la reapertura de instalaciones cerradas, es decir, las instalaciones de ácido fosfórico, ácido sulfúrico y fertilizantes NPK de Gela será notificado a la Comisión a fin de que sea objeto de un examen preliminar, a la luz de las normas comunitarias sobre ayudas de Estado.
5. Italia habrá de cumplir su compromiso de privatizar la parte de Enichem Agricoltura integrada por las unidades de Ferrara, Ravenna, Barletta, los servicios centrales de gestión y las filiales Terni Industrie Chimiche y Sariaf, de acuerdo con el programa presentado a la Comisión y el plan financiero de reducción de la deuda del ENI facilitado a la Comisión en el marco de la supervisión prevista en el acuerdo celebrado entre el Gobierno italiano y la Comisión en julio de 1993.
6. Los ingresos obtenidos a través de la venta de las filiales y actividades de Enichem Agricoltura, mencionados en el apartado 5, se utilizarán íntegramente para reducir la deuda que debe cubrirse con la ayuda autorizada, incluso en el supuesto de que resulten más elevados de lo previsto en el plan presentado a la Comisión. No se invertirán de modo que se conviertan en nuevas ayudas a otras empresas o actividades del grupo en dificultades y que no hayan sido todavía vendidas.
7. Las privatizaciones no se financiarán con nuevas ayudas de Estado. Estarán abiertas a todas las partes interesadas y serán incondicionales.
Artículo 2
1. Italia prestará su plena colaboración al sistema de control de la presente Decisión:
a) presentando a la Comisión informes semestrales en los que se haga referencia, en particular:
- a los progresos realizados en materia de liquidación, así como a la situación financiera actualizada de Enichem Agricoltura en liquidación e información específica sobre los activos y filiales objeto de venta o liquidación,
- a la situación de cada una de las plantas de producción cerrada o inactiva y a las medidas adoptadas hasta su cierre definitivo e irreversible,
- a los progresos realizados en materia de reestructuración y privatización de Enichem Agricoltura y/o de sus filiales;
b) comunicado a la Comisión, a su debido tiempo, las principales medidas del proceso de privatización de Enichem Agricoltura y de sus filiales.
2. El primer informe relativo a la situación financiera de Enichem Agricoltura en liquidación a 31 de diciembre de 1994 deberá obrar en poder de la Comisión a más tardar el 31 de agosto de 1995. Los siguientes informes se presentarán cada seis meses, a partir del 31 de diciembre de 1995, y contendrán los datos financieros actualizados del semestre anterior.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 21 de junio de 1995.