Decisión de la Comisión
de 21 de mayo de 2003
en un procedimiento con arreglo al artículo 82 del Tratado CE
(Asunto COMP/C-1/37.451, 37.578, 37.579 - Deutsche Telekom AG)
[notificada con el número C(2003) 1536]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2003/707/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Reglamento n° 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado(1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 1216/1999(2), y, en particular, su artículo 3 y el apartado 2 de su artículo 15,
Vistas las denuncias presentadas el 18 de marzo de 1999, el 19 de julio de 1999 y el 20 de julio de 1999 por Mannesmann Arcor AG & Co. y 14 operadores alemanes de redes fijas que ejercen actividades a escala regional, en las que se alegan infracciones por parte de Deutsche Telekom AG al artículo 82 del Tratado CE y se insta a la Comisión a poner fin a tales infracciones,
Vista la decisión de la Comisión de 2 de mayo de 2002 de incoar un procedimiento en este asunto,
Tras oír a las empresas afectadas, con arreglo al apartado 1 del artículo 19 del Reglamento n° 17 y al Reglamento (CE) n° 2842/98 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1998, relativo a las audiencias en determinados procedimientos en aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CE(3),
Visto el informe final del Consejero auditor en el presente asunto,
Tras oír al Comité consultivo de prácticas restrictivas y posiciones dominantes,
Considerando lo siguiente:
I. HECHOS
(1) La presente Decisión tiene por objeto unos precios no equitativos que representan una infracción de la letra a) del artículo 82 del Tratado CE. Se trata de los precios que Deutsche Telekom AG (DT) aplica a sus competidores y a los consumidores finales por el acceso a sus redes locales. Cada una de las redes locales de DT consta de diversos bucles locales que llegan hasta los usuarios finales. En virtud de la letra e) de la Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión ("Directiva acceso"), el bucle local es el circuito físico que conecta el punto de terminación de la red en las dependencias del abonado a la red de distribución principal o a una instalación equivalente de la red pública de telefonía fija(4).
(2) El 18 de marzo de 1999, Mannesmann Arcor AG & Co. presentó ante la Comisión sendas denuncias contra DT y la República Federal de Alemania, invocando respectivamente los artículos 82 y 86 del Tratado CE (asunto COMP/C-1/37.451).
(3) El 19 de julio de 1999 y el 20 de julio de 1999, la Comisión recibió otras dos denuncias relativas a los mismos hechos, la primera de TeleBeL GmbH y otras siete empresas (véase el considerando 9; asunto COMP/C-1/37.578), y la segunda de EWE TEL GmbH y otras cinco empresas (véase el considerando 10; asunto COMP/C-1/37.579). Estos 14 denunciantes son operadores de telecomunicaciones establecidos en distintas ciudades alemanas que ejercen actividades a escala local y regional.
(4) En las tres denuncias, los denunciantes alegan básicamente que el margen entre las tarifas que DT aplica a sus competidores por el acceso desagregado a los bucles locales alemanes y las tarifas que han de pagar los consumidores finales por la conexión a la red fija de DT es insuficiente para que puedan actuar como competidores de DT en el acceso a los usuarios finales a través de las redes locales. La queja principal contra Alemania es que la autoridad reguladora de correos y telecomunicaciones (Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, RegTP) ha fijado las tarifas al por mayor a un nivel superior al de las tarifas para los usuarios finales.
(5) Aunque las tarifas para el acceso a las redes locales son parcialmente reguladas por la RegTP, la presente Decisión se refiere a unos precios no equitativos cuya responsabilidad recae inmediatamente sobre DT por haberlos fijado sobre la base de decisiones empresariales libremente adoptadas.
II. EMPRESAS IMPLICADAS
A. DENUNCIADO
(6) DT es el operador de telecomunicaciones tradicional de Alemania y explota la red de telefonía fija construida en su día con fondos públicos. En un principio, DT fue propiedad al 100 % del Estado alemán. El 18 de noviembre de 1996 se vendió el 25 % de las participaciones (714 millones de las llamadas "acciones T") por un importe de 20100 millones de marcos alemanes (DEM) a inversores privados en el mercado libre. Tras una ampliación de capital realizada en junio de 1999, el porcentaje de acciones en manos privadas aumentó hasta el 33 %. En esa fecha, DT pertenecía en un 65 % al sector público: el Estado era propietario directo del 43 % de las acciones y poseía de forma indirecta - es decir, a través del Instituto de Crédito para la Reconstrucción (Kreditanstalt für Wiederaufbau, KfW) - otro 22 %; el 2 % restante de las acciones lo había adquirido France Télécom. En el contexto de la adquisición del operador de telefonía móvil estadounidense VoiceStream/Powertel por DT, el Estado alemán y el KfW se desprendieron de parte de sus acciones. France Télécom revendió su participación a la propia DT. En la actualidad, las participaciones del Estado alemán y del KfW en DT ascienden al 30,92 % y al 12,13 %, respectivamente; el 56,95 % restante está en manos de accionistas institucionales y privados.
(7) Antes de la plena liberalización de los mercados de las telecomunicaciones, DT tenía el monopolio legal para la prestación de servicios de telecomunicaciones a usuarios finales a través de la red fija. Desde la entrada en vigor de la Ley alemana de telecomunicaciones ( TKG)(5) el 1 de agosto de 1996, se ha liberalizado tanto el mercado alemán de puesta a disposición de infraestructuras como el de la prestación de servicios de telecomunicaciones. Desde entonces, DT está expuesta en ambos mercados a una competencia de distinta intensidad por parte de otros operadores.
B. DENUNCIANTE
(8) El denunciante en el asunto COMP/C-1/37.451 es Mannesmann Arcor AG & Co., uno de los principales operadores alemanes de redes fijas, con una amplia oferta de servicios de telefonía a usuarios finales. En el año 2000, Mannesmann AG fue adquirida por VodafoneAirtouch plc(6). En abril de 2001, el denunciante pasó a llamarse Arcor AG & Co. (en adelante, "Arcor"). El 30 de septiembre de 1998, Arcor y DT llegaron a un primer acuerdo sobre la desagregación de los bucles locales en el que se fijaba provisionalmente, hasta su autorización por parte de la RegTP, el importe de las tarifas con arreglo a la normativa alemana en materia de tarifas.
(9) Los denunciantes en el asunto COMP/C-1/37.578 son TeleBeL GmbH (Wuppertal), CNB GmbH (Bremen), Citykom GmbH (Münster), HTN GmbH (Hannover), Hamcom GmbH (Hamm), KomTel GmbH (Flensburg), DOKOM GmbH (Dortmund) y KielNet GmbH (Kiel).
(10) En el asunto COMP/C-1/37.579, las denuncias procedían de EWE TEL GmbH (Oldenburg), HanseNet GmbH (Hamburgo), ISIS Multimedia Net GmbH (Düsseldorf), NetCologne GmbH (Colonia), tesion Communikationsnetze Südwest GmbH & Co. KG (Stuttgart) y VEW TELNET GmbH (Dortmund).
(11) Los 14 denunciantes en los asuntos COMP/C-1/37.578 y COMP/C-1/37.579 son operadores locales o regionales de redes fijas con licencias de reducido alcance geográfico que, en los casos en que disponen de sus propias redes operativas, conectan a los usuarios finales de sus respectivos territorios a tales redes. Estos operadores han de disponer, además, de un acceso desagregado a los bucles locales de DT para poder conectar también a aquellos clientes a los que no pueden llegar con sus propias redes (véanse el considerando 64 y siguientes). Todos estos denunciantes han concluido con DT acuerdos sobre la desagregación de los bucles locales.
III. CIFRAS Y HECHOS
(12) Por lo que se refiere al acceso a la red, hay otros operadores que compiten con DT bien por medio de su propia infraestructura (redes de fibra de vidrio, televisión por cable, redes eléctricas, etc.), bien mediante la utilización de la red local de DT sobre la base de un acceso desagregado a los bucles locales. Esta última variante es menos onerosa y permite a los competidores de menor capacidad financiera que no pueden construir su propia infraestructura completa tener acceso directo al mercado alemán de los usuarios finales. Los proveedores nacionales de servicios de telecomunicación también dependen de la utilización compartida de las infraestructuras existentes. En cambio, debido a la interconexión de las redes, en el caso de las llamadas telefónicas ya no existe un cuello de botella similar en Alemania para la oferta de servicios de alcance nacional por otros operadores.
(13) De hecho, los nuevos operadores no disponen de una infraestructura de redes de una ramificación comparable a la de DT, y con las tecnologías convencionales no pueden alcanzar las economías de escala y el grado de cobertura del operador tradicional, el cual pudo desarrollar sus redes locales durante un extenso período al amparo de derechos exclusivos y financiar sus inversiones con ingresos procedentes de su monopolio(7).
(14) DT da acceso a sus redes locales tanto a otros operadores de telecomunicaciones como a los consumidores finales. Ambas formas de acceso se han regulado de forma distinta en las disposiciones sectoriales vigentes en el sector de las telecomunicaciones.
A. SERVICIOS DE ACCESO MAYORISTA: DESAGREGACIÓN COMPLETA
(15) Por lo que se refiere a los servicios de acceso local destinados a otros operadores de telecomunicaciones cabe distinguir dos tipos de acceso a la red de telefonía fija del operador tradicional: por un lado, la desagregación completa de los bucles locales y, por otro, su utilización compartida (line sharing). Las tarifas de acceso difieren de un caso a otro. Ahora bien, la presente Decisión se refiere exclusivamente al acceso completamente desagregado a la red de bucles locales de DT.
(16) En junio de 1997 ya se obligó a DT a conceder a sus competidores un acceso completamente desagregado a los bucles locales(8). Ello se hizo sobre la base de una resolución del Ministerio alemán de Correos y Telecomunicaciones (Bundesministeriums für Post und Telekommunikation, BMPT) de mayo de 1997(9), aunque en aquel momento la normativa comunitaria aún no establecía ninguna obligación al respecto(10). DT recurrió esta decisión ante los tribunales administrativos alemanes(11), pero el recurso fue definitivamente desestimado por el Tribunal Administrativo Federal en el año 2001. En virtud de esta obligación, DT y Mannesmann Arcor alcanzaron el 30 de agosto de 1998 un primer acuerdo sobre el acceso desagregado a los bucles locales de DT.
(17) Con arreglo a la normativa alemana en materia de telecomunicaciones, las tarifas aplicadas al acceso a las redes locales están sujetas al principio de orientación en función de los costes(12) y requieren la autorización previa de la RegTP(13). Por lo tanto, la RegTP ha de examinar, en el marco de los procedimientos individuales de autorización de las tarifas mayoristas aplicadas por DT a otros operadores, si éstas se corresponden con el coste de una prestación de servicios eficiente y velar por que no contengan recargos o descuentos especiales y por que unos operadores no se vean favorecidos de forma anticompetitiva en detrimento de otros(14). DT está obligada a respetar durante la vigencia de la decisión de la RegTP el importe establecido para las tarifas(15). Ahora bien, esto no significa que DT no pueda disminuir las tarifas al por mayor, sino que, por el contrario, incluso está obligada por ley a hacerlo cuando se produzca una reducción de costes como consecuencia de mejoras en la eficiencia. En tal caso, la RegTP ha de volver a examinar la nueva estructura de costes sobre la base de una nueva solicitud de autorización y, acto seguido, debe autorizar o disponer la aplicación de unas tarifas más reducidas(16).
(18) En aplicación de estas disposiciones legales, la RegTP autorizó, a solicitud de DT de 23 de diciembre de 1997, las tarifas netas mensuales (todas las tarifas mencionadas en la presente Decisión son tarifas netas) para el acceso desagregado de terceros operadores a los bucles locales de DT a partir de marzo de 1998(17). DT había solicitado la autorización de una tarifa mensual de 14,73 euros en concepto de alquiler de una línea de abonado analógica básica(18). Asimismo, solicitó unas tarifas fijas únicas de 309,84 euros para la activación de una línea nueva sin trabajos adicionales(19) y de 135,49 euros para la transferencia de una línea operativa(20). Mediante resolución de 9 de marzo de 1998, la RegTP autorizó una tarifa mensual en concepto de alquiler del bucle local por importe de 10,56 euros, desestimando, por tanto, una parte del cálculo de costes presentado por DT. En cambio, en un primer momento autorizó las tarifas fijas tal y como habían sido solicitadas. Al principio, DT no cobraba a sus competidores una tarifa por separado en concepto de anulación del acceso al bucle local, dado que ésta formaba parte de la tarifa de puesta a disposición.
(19) Paralelamente a esta autorización parcial, la RegTP impuso a DT la condición de presentar para mediados de 1998 un cálculo de costes más exhaustivo basado en el nuevo método contable INTRA. En este contexto, la RegTP advirtió que las correcciones debían contribuir a que las tarifas definitivas solicitadas en concepto de acceso desagregado en favor de los competidores se situaran claramente por debajo de los 10 euros.
(20) Desoyendo esta petición, DT presentó el 5 de junio de 1998 una nueva solicitud a la RegTP para la autorización de una tarifa mensual por valor de 24,16 euros. Asimismo, solicitó unas tarifas fijas de 384,58 euros en concepto de activación simple y de 323,67 euros en concepto de transferencia simple. En virtud de lo dispuesto en la TKG, la RegTP debía pronunciarse sobre la solicitud en un plazo de diez semanas, es decir, antes del 30 de noviembre de 1998(21). Sin embargo, el 27 de noviembre de 1998, cuando se supo que la RegTP tenía intención de subir las tarifas mensuales a 11,86 euros, DT volvió a retirar su solicitud de autorización por recomendación del Ministro alemán de Economía y Tecnología. Ese mismo día, la RegTP decidió suspender el procedimiento y prorrogar la vigencia de su autorización provisional del 9 de marzo de 1998 hasta el 30 de abril de 1999(22).
(21) A raíz de una solicitud de medidas cautelares presentada por Mannesmann Arcor AG & Co., el Tribunal Administrativo de Colonia decidió el 20 de enero de 1999 que la RegTP tenía la facultad legal, y en este caso concreto también la obligación, de fijar de oficio el importe de las tarifas(23). Acto seguido, DT volvió a presentar a la RegTP una nueva solicitud en la que pedía una tarifa mensual de 19,07 euros y unas tarifas fijas de 224,26 euros y 186,44 euros en concepto de activación simple y transferencia simple, respectivamente.
(22) Mediante resolución de 10 de febrero de 1999(24), la RegTP autorizó una tarifa mensual para el acceso a los bucles locales a través de una línea básica de 12,99 euros. Asimismo, autorizó unas tarifas fijas de 100,50 euros en concepto de activación simple y de 97,99 euros en concepto de transferencia simple. Además, dio el visto bueno al cobro de una tarifa fija de anulación por importe de 55,07 euros, que DT empezó a aplicar por separado adicionalmente a las tarifas de puesta a disposición. Por lo demás, la RegTP denegó las tarifas solicitadas por DT que superaban estos importes. Las tarifas tenían una vigencia hasta el 31 de marzo de 2001.
(23) El 19 de enero de 2001, DT pidió a la RegTP, en una nueva solicitud, la autorización de una tarifa mensual de 17,40 euros para una línea básica, así como unas tarifas fijas de 119,51 euros para la activación simple, de 127,04 euros para la transferencia simple y de 104,41 euros para la anulación del acceso a los bucles locales(25) en el caso de las líneas básicas. Junto con la solicitud, DT presentó a la RegTP un cálculo de costes, basado en el método contable propio de la empresa, relativo a las prestaciones correspondientes y señaló explícitamente que, conforme a las disposiciones pertinentes del Derecho alemán, a efectos de la autorización de las tarifas sólo podían tenerse en cuenta estos cálculos(26).
(24) Mediante resolución de 30 de marzo de 2001(27), la RegTP autorizó con efectos a partir del 1 de abril de 2001 una tarifa mensual para el alquiler de una línea básica de 12,48 euros(28), así como unas tarifas fijas de 92,59 euros para la transferencia simple y de 86,51 euros para una activación simple(29). En la misma resolución se autorizaron unas tarifas de anulación por importe de 38,06 euros para la transferencia simple y de 59,24 euros para la activación con trabajos en el distribuidor secundario de DT. Se rechazaron las solicitudes de DT que superaban los importes de estas tarifas. Esta decisión de autorización parcial de la RegTP se basaba fundamentalmente en el método contable analítico desarrollado por el WIK(30), destinado a realizar un cálculo más teórico de los costes adicionales a largo plazo de la desagregación conforme al método LRIC(31), dado que los cálculos de costes de DT en parte no se ajustaban a los requisitos legales.
(25) Mediante resolución de 11 de abril de 2002(32), la RegTP autorizó la solicitud de DT de reducir, a partir del 1 de abril de 2002, la tarifa fija de activación simple de una línea básica a 81,12 euros, la de transferencia simple a 70,56 euros y la de anulación a 34,94 euros (en caso de transferencia simultánea del abonado) o 50,71 euros (sin transferencia simultánea del abonado)(33). Por último, mediante resolución de 30 de abril de 2003(34), redujo la tarifa mensual con efecto a 1 de mayo de 2002 a 11,80 euros.
B. SERVICIOS DE ACCESO PARA USUARIOS FINALES
(26) DT brinda a sus usuarios finales dos tipos de acceso a la red fija de abonados. Se trata de la línea analógica tradicional (nombre comercial: T-Net) y de la línea digital de banda estrecha (Integrated Services Digital Network - ISDN, nombre comercial: T-ISDN). En ambos casos, el servicio de acceso de los usuarios finales se puede prestar a través de la red histórica de par de cobre de DT. Además, DT ofrece a sus abonados unas líneas de banda ancha (Asymmetrical Digital Subscriber Lines, nombre comercial: T-DSL) a través de la ampliación de las líneas T-Net o T-ISDN existentes con objeto de poner a su disposición los servicios de banda ancha, como el acceso rápido a Internet.
(27) Según la información facilitada por DT(35), el número de líneas analógicas (T-Net) o digitales (T-ISDN) propias, incluidas las líneas ampliadas a ADSL, ha experimentado la siguiente evolución entre 1998 y 2002:
Cuadro 1
SITIO PARA UN CUADRO
(28) El número de bucles locales dotados de la tecnología ADSL para permitir una transferencia más rápida de mayores volúmenes de datos aumenta de manera incesante. Según los datos facilitados por DT(36), la proliferación de líneas ADSL en el ámbito de los usuarios finales (T-DSL) ha experimentado la siguiente evolución entre 1998 y 2002:
Cuadro 2
SITIO PARA UN CUADRO
(29) Las tarifas de DT para los usuarios finales(37) constan de dos componentes: una tarifa mensual básica que está en función de la calidad de la línea y los servicios puestos a disposición, y una tarifa fija única en concepto de activación o transferencia de una línea, que está en función de los trabajos necesarios en ambos extremos de la línea.
(30) Las tarifas minoristas de DT para las líneas analógicas o ISDN están reguladas en el marco del régimen alemán de precios máximos (price cap) mediante el establecimiento de unas modificaciones de precios predeterminadas para una cesta de servicios, mientras que las tarifas minoristas para las líneas T-DSL no están sujetas a ninguna regulación a priori.
a) TARIFAS DE LAS LÍNEAS ANALÓGICAS E ISDN (T-NET Y T-ISDN)
(31) Contrariamente a las tarifas que DT aplica a sus competidores por el acceso a las redes locales (véase el considerando 15 y siguientes), las tarifas de las líneas analógicas e ISDN no se regulan de forma individualizada con arreglo al principio de orientación en función de los costes, sino que están sometidas al llamado régimen price cap. En consecuencia, los precios minoristas para la conexión a la red de telefonía fija de DT y para las llamadas telefónicas no se fijan de manera individualizada para cada servicio en función de los costes incurridos, sino para un conjunto de servicios mediante su agrupación en "cestas"(38).
(32) En virtud del Decreto de regulación de tarifas para las telecomunicaciones (Telekommunikations-Entgeltregulierungsverordnung, TEntgV), el método price cap es el instrumento de regulación preferido a tal efecto; por esta razón, la aplicación estricta del principio de orientación en función de los costes a cada uno de los servicios prestados a los usuarios finales sólo se toma en consideración si no es posible incorporar un servicio determinado a una cesta(39). De este modo, se otorga a la empresa sometida a la regulación de tarifas un margen para la fijación de precios. La regulación de precios máximos consta de la decisión de establecimiento de precios fijos propiamente dicha -por la que se fijan la composición de la cesta, las modificaciones de precios preestablecidas y otras condiciones marco durante un período determinado- y de las decisiones sobre las distintas solicitudes de tarifas cursadas durante los períodos de vigencia de tales precios máximos.
(33) En una cesta se agrupan los servicios cuya situación competitiva es similar(40). Acto seguido, se fija un nivel de partida para las tarifas correspondientes a todos los servicios agrupados en la cesta(41) y se establecen unos objetivos relativos a la evolución del precio de la cesta a lo largo de un período determinado (el llamado "índice price cap")(42). Las modificaciones de precios preestablecidas se han de fijar teniendo en cuenta el índice de incremento de los precios, el índice de aumento de la productividad de DT previsible, así como la relación entre el nivel de partida y los costes adicionales a largo plazo de una prestación de servicios eficiente(43).
aa) Períodos de aplicación del régimen price cap 1998/99 y 2000/01
(34) El régimen price cap para las tarifas de la red fija aplicables a los usuarios finales fue introducido por el BMPT mediante resolución de diciembre de 1997(44) y adoptado por la RegTP con efecto a partir del 1 de enero de 1998. Se crearon dos cestas, una de servicios para clientes particulares y otra de servicios para clientes empresariales. Ambas cestas contienen tanto servicios de acceso (líneas estándar analógicas y de ISDN) como la gama de ofertas completa de DT en el ámbito de las llamadas telefónicas, es decir, llamadas locales, regionales, de larga distancia, internacionales y vía satélite, así como las tarifas opcionales.
(35) Tras la resolución del BMPT de 17 de diciembre de 1997, DT tuvo que reducir en un 4,3 % el precio total de cada una de las dos cestas a lo largo de los dos primeros años, es decir, entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 1999 (primer período price cap). Al término de ese primer período, el 31 de diciembre de 1999, la RegTP(45) decidió mantener en líneas generales la composición de las cestas y bajar sus precios en otro 5,6 % a lo largo del período comprendido entre el 1 de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2001 (segundo período price cap). En cada uno de los períodos price cap, el índice de precios medio(46) debía ser inferior o igual al índice price cap(47). Estos valores preestablecidos están destinados a reflejar los aumentos de productividad y eficiencia de DT, así como la tasa de incremento de los precios en la economía en su conjunto -por ejemplo, la inflación- durante el período price cap correspondiente.
(36) Dentro de este marco de reducciones de precios preestablecidas y vinculantes, DT era libre de modificar las tarifas de los distintos componentes de cada una de las cestas. Ahora bien, formalmente la modificación de una tarifa requería la autorización previa de la RegTP. DT tenía en todo momento el derecho de iniciativa de presentar una solicitud, y no había limitación alguna para el número de solicitudes de modificación de tarifas por período price cap. Conforme a la regulación price cap, las modificaciones de tarifas pueden ser autorizadas por norma general si el precio medio de una cesta no supera el índice price cap preestablecido(48) y es manifiesto que no median descuentos ni ventajas discriminatorias(49). Por lo tanto, DT era libre de subir el precio de uno o varios componentes de la cesta, siempre y cuando no superara el límite máximo de precios de la cesta. En consecuencia, un aumento de precios por encima del límite máximo de una cesta sólo era posible si al mismo tiempo se bajaban los precios de otros componentes de esa misma cesta. En cambio, el régimen price cap no contenía precios mínimos vinculantes para las cestas, de modo que DT podía bajar el importe global de las tarifas agrupadas en una cesta más allá de las tasas de reducción preestablecidas.
(37) En los dos primeros períodos price cap, DT procedió en ambas cestas a reducciones sustanciales de las tarifas para los usuarios finales, superando ampliamente las reducciones preestablecidas(50). Desde el punto de vista de volúmenes de negocios, las reducciones realizadas durante el primer período price cap, entre enero de 1998 y diciembre de 1999, ascendieron a [...]* euros en el caso de la cesta para clientes particulares, y a [...]* euros en el caso de la cesta para clientes empresariales. Teniendo en cuenta que la reducción preestablecida era del 4,3 %, las reducciones adicionales no impuestas ascendieron a [...]* euros para las dos cestas en su conjunto(51). Durante el segundo período price cap, entre enero de 2000 y diciembre de 2001, las reducciones adicionales no impuestas alcanzaron, si se descuenta la reducción preestablecida del 5,6 %, otros [...]*euros en la cesta de clientes particulares y [...]* euros en la cesta de clientes empresariales(52). Esto significa que, a lo largo de un período de cuatro años, DT procedió voluntariamente a reducciones de tarifas que superaban en un total de [...]* euros los valores impuestos en las distintas regulaciones(53).
(38) Estas reducciones sólo se refieren a las tarifas para llamadas telefónicas; las tarifas de acceso mensuales y fijas para las líneas de teléfono analógicas estándar, en cambio, se mantuvieron inalteradas durante todo el período comprendido entre 1998 y finales de 2001.
(39) La tarifa básica exigida por DT para el acceso de los usuarios finales a una línea telefónica analógica estándar (T-Net Standard) se mantuvo durante todo ese tiempo en 10,93 euros. A juicio de la empresa, esta tarifa básica no cubre sus costes en concepto de puesta a disposición de los usuarios finales de un acceso analógico a la red telefónica. DT admite, de hecho, que aún no ha eliminado totalmente el déficit en el ámbito del acceso a la red fija acumulado en el período previo a la liberalización(54). El operador de correos público (Deutsche Bundespost), en tanto que predecesor legal de DT, incurrió en tal déficit por razones fundamentalmente sociales, al ofrecer a los usuarios el acceso a la red telefónica por debajo del coste y compensar las pérdidas generadas en este ámbito mediante ingresos superiores a la media procedentes de las llamadas telefónicas, en particular las internacionales.
(40) La tarifa básica mensual para una línea ISDN hasta el 31 de marzo de 2000 era de 19,56 euros para la fórmula T-ISDN Mehrgeräte Einfach, de 20,45 euros para T-ISDN Mehrgeräte Standard, de 22,67 euros para T-ISDN Mehrgeräte Komfort, de 26,23 euros para T-ISDN Anlagen Einfach, de 28,45 euros para T-ISDN Anlagen Standard y de 30,68 euros para T-ISDN Anlagen Komfort(55). Mediante resolución de la RegTP de 16 de febrero de 2000 se autorizó, con efecto a partir del 1 de abril de 2000, la reducción de estas tarifas solicitada el 17 de diciembre de 1999 por DT a 19,78 euros para T-ISDN Mehrgeräte Standard, a 21,99 euros para T-ISDN Mehrgeräte Komfort, a 25,56 euros para T-ISDN Anlagen Einfach y Standard y a 28,12 euros para T-ISDN Anlagen Komfort(56). Estas últimas tarifas estuvieron en vigor hasta el final del primer régimen price cap.
(41) Las tarifas fijas aplicables a los usuarios finales de DT para las líneas analógicas e ISDN de cualquier variante ascendieron durante todo el período price cap 1998-2001 a 22,22 euros para la transferencia de una línea operativa y a 44,45 euros para la activación de una línea sin trabajos especiales. Los usuarios finales de DT no han de pagar tarifas de anulación.
bb) Período price cap 2002
(42) Desde el 1 de enero de 2002 está en vigor un nuevo régimen price cap adoptado por la RegTP el 21 de diciembre de 2001(57). Sobre la base de unas directrices provisionales para un nuevo régimen price cap a partir del año 2002, que fueron publicadas por la RegTP el 23 de mayo de 2001(58), esta autoridad reguladora anunció en octubre de 2001(59) una modificación de la composición de las cestas y de las reducciones de precios preestablecidas (factores X) para las cestas. Este extremo se confirmó mediante resolución de la RegTP de 21 de diciembre de 2001. El nuevo régimen prevé ahora, en lugar de las dos cestas originales para clientes particulares y empresariales, cuatro cestas distintas, concretamente para líneas telefónicas (cesta A), llamadas locales (cesta B), llamadas nacionales de larga distancia (cesta C) y llamadas internacionales (cesta D)(60).
(43) El hecho de que las líneas para usuarios finales ahora se agrupen en una cesta por separado y se les aplique un factor X negativo incluso obliga a DT a aumentar estas tarifas para acabar con el déficit existente en el ámbito del acceso a la red mediante otras reestructuraciones tarifarias(61). Por consiguiente, teniendo en cuenta el factor X preestablecido de - 1 y una tasa de inflación del 3,1 %(62), DT puede subir sus tarifas para las líneas de los usuarios finales en el marco del nuevo régimen price cap en un 4,1 % anual, es decir, en un 12,3 % en total a lo largo del período de vigencia de tres años cubierto por el nuevo procedimiento price cap(63).
(44) El 15 de enero de 2002, DT comunicó a la RegTP su intención de aplicar una primera subida a las tarifas mensuales para las líneas analógicas e ISDN de 0,56 euros(64). Mediante resolución de 13 de marzo de 2002, la RegTP confirmó que DT había respetado las cifras preestablecidas para el aumento de las tarifas de las distintas líneas integradas en la cesta A al aplicar una subida media del nivel de las tarifas de los servicios correspondientes a la cesta del 4,04 %(65). En consecuencia, a partir del 1 de mayo de 2002, la tarifa mensual para una línea analógica (T-Net) era de 11,49 euros, y las tarifas mensuales para las variantes T-ISDN Mehrgeräte Standard y T-ISDN Mehrgeräte Komfort eran de 20,34 euros y 22,55 euros, respectivamente. Los precios de las demás variantes T-ISDN se mantuvieron inalterados.
(45) Por último, el 31 de octubre de 2002, DT presentó una solicitud para que la RegTP autorizara un aumento de la tarifa mensual para las líneas telefónicas analógicas T-Net en 0,99 euros, hasta situarla en 12,48 euros, y un aumento de la tarifa fija de transferencia de líneas T-Net y T-ISDN en 13,40 euros, hasta situarla en 35,62 euros, con efecto a 1 de febrero de 2003. Sin embargo, mediante resolución de 19 de diciembre de 2002, la RegTP sólo autorizó un aumento de la tarifa mensual de las líneas analógicas T-Net de 0,33 euros, quedando fijada en 11,82 euros, y rechazó la solicitud en la medida en que superaba tal importe. El aumento solicitado por DT de la tarifa fija de transferencia no fue autorizado por la RegTP(66). La RegTP adujo como motivo que estos aumentos ya no eran compatibles con los importes establecidos en el régimen price cap vigente. Por lo tanto, las tarifas fijas de DT para las líneas T-Net y T-ISDN en cualquiera de sus variantes siguen siendo de 22,22 euros en caso de transferencia, y de 44,46 euros en caso de activación. DT sigue sin aplicar tarifas de anulación a sus propios usuarios finales.
b) TARIFAS PARA LÍNEAS ADSL (T-DSL)
(46) Contrariamente a lo que ocurre con las tarifas para las líneas analógicas e ISDN, en el caso de las tarifas T-DSL no existe una regulación a priori sobre la base de un régimen price cap. Por ello, DT fija las tarifas para los servicios T-DSL según su propio criterio, aunque pueden ser sometidas a una regulación a posteriori(67).
(47) Entre julio de 1999 y julio de 2000, DT sólo ofrecía el servicio T-DSL a través de líneas T-ISDN, a un precio mensual de 22,74 euros y con una tarifa fija de instalación de 100,93 euros. Entre agosto y diciembre de 2000, el servicio T-DSL se ofrecía a través de las líneas T-Net por 13,17 euros mensuales, y a través de las líneas T-ISDN por 6,56 euros mensuales. Entre enero de 2001 y febrero de 2002, la tarifa mensual para la dotación con T-DSL era de 17,59 euros para una línea T-Net y de 8,77 euros para una línea T-ISDN de cualquier variante(68). De este modo, el precio total hasta el 31 de julio de 2000 fue de 43,19 euros para T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard y de 45,41 euros para T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort. Del 1 de agosto de 2000 al 31 de diciembre de 2000, el precio total fue de 24,10 euros para T-DSL/T-Net, de 26,34 euros para T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard y de 28,55 euros para T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort. Del 1 de enero de 2001 al 24 de febrero de 2002, el precio total fue de 28,52 euros para T-DSL/T-Net, de 28,55 euros para T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard y de 30,76 euros para T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort.
(48) El 2 de febrero de 2001, tras recibir diversas denuncias, la RegTP inició una investigación a posteriori de los precios ADSL de DT por una posible aplicación de tarifas por debajo de costes contrarias a la competencia. Llegó a la conclusión de que la tarifa mensual de los servicios T-DSL prestados a través de una línea estándar T-ISDN sólo cubría el [...]*% de sus costes. En la misma resolución, la RegTP también concluyó que la tarifa fija de instalación cobrada por DT en concepto de servicios T-DSL sólo cubría el [...]*% de sus costes(69).
(49) Así todo, la RegTP decidió no proceder contra estos precios y dar por concluida la investigación, alegando que DT debía permitir a sus competidores la reventa de servicios mayoristas en el ámbito de los bucles locales para líneas y conexiones locales e interurbanas (resale), así como la utilización compartida de los bucles locales (line sharing), según lo dispuesto por la RegTP en otras dos resoluciones de 30 de marzo de 2001(70). Ahora bien, como DT no cumplió estas instrucciones según lo previsto, la RegTP decidió el 18 de diciembre de 2001 reabrir el procedimiento por uso abusivo y examinar nuevamente las tarifas T-DSL.
(50) Acto seguido, el 15 de enero de 2002, DT anunció la bajada de la tarifa mensual para T-DSL/T-Net de 17,59 euros a 17,23 euros, así como el aumento de la tarifa mensual para T-DSL/T-ISDN de 8,78 euros a 11,20 euros(71). DT aplica estas tarifas desde el 25 de febrero de 2002. De ello resultan las tarifas totales mensuales actualmente aplicadas a los usuarios finales, de 28,72 euros para T-DSL/T-Net, 31,54 euros para T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard y 33,75 euros para T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort(72). Tras el aumento del precio de T-Net el 1 de febrero de 2003, el servicio T-DSL/T-Net cuesta ahora 29,05 euros.
(51) Desde el 1 de agosto de 2000, DT cobraba a sus clientes un importe único de 44,46 euros por la puesta a disposición de la dotación para T-DSL, tanto para las líneas T-Net como para las líneas T-ISDN de cualquier variante. El 15 de enero de 2002, DT anunció la subida de esta tarifa fija a 64,61 euros a partir del 1 de julio de 2002 y a 86,16 euros a partir del 1 de enero de 2003. A raíz de ello, la RegTP archivó el 22 de enero de 2002 su procedimiento por uso abusivo alegando que se había creado una situación de precios que ya no contenía indicios de dumping de precios en el sentido de la TKG(73).
IV. EVALUACIÓN
A. APLICABILIDAD DEL ARTÍCULO 82 DEL TRATADO CE
(52) Los operadores de redes fijas y servicios de telecomunicaciones están sometidos a lo dispuesto en los artículos 81 y 82 del Tratado CE, puesto que al proporcionar acceso a redes fijas y prestar servicios están ejerciendo una actividad económica a través de dichas redes(74). DT es una empresa registrada que explota una red de acceso público y presta los servicios correspondientes. Por consiguiente, debe considerarse una empresa en el sentido de los artículos 81 y 82 del Tratado CE.
(53) En lo relativo a la prestación de acceso a la red y de los servicios correspondientes, DT está sometida tanto a las disposiciones comunitarias sectoriales como a las disposiciones y medidas reglamentarias nacionales adoptadas en cumplimiento de las aquéllas. DT considera que la intervención de la Comisión contra unas tarifas que previamente han sido objeto de decisiones reglamentarias en el ámbito nacional es ilegítima debido al reparto de competencias entre la Comisión y la RegTP(75). Asimismo, señala que todas las tarifas consideradas son fijadas de manera vinculante por la RegTP, de modo que DT no dispone a este respecto de un margen de maniobra para adoptar decisiones empresariales autónomas que ulteriormente puedan ser objeto de un procedimiento en materia antimonopolística en el ámbito comunitario(76). Concluye, en consecuencia, que la Comisión no puede incoar un procedimiento por infracción del derecho comunitario contra la empresa sujeta a la regulación de tarifas, sino que más bien ha de abrir un procedimiento por incumplimiento del Tratado en virtud del artículo 226 del Tratado CE contra la República Federal de Alemania(77).
(54) Sin embargo, contrariamente a la opinión defendida por DT, la aplicación de la normativa de competencia no está excluida, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, si las disposiciones sectoriales pertinentes no impiden que las empresas sujetas a tales disposiciones adopten un comportamiento autónomo que pueda obstaculizar, restringir o falsear la competencia(78). Esto es aplicable, en particular, en caso de que la Comisión reciba denuncias por presuntas infracciones contra las normas de competencia comunitarias. En tales casos, la Comisión tiene la obligación de proceder a una investigación y de ordenar, en su caso, unas medidas correctivas adecuadas.
(55) En este sentido, la Comisión ha explicado en su Comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia a los acuerdos de acceso en el sector de las telecomunicaciones - Marco jurídico, mercados de referencia y principios (Comunicación sobre el acceso) que determinados supuestos pueden quedar sujetos tanto a las normas de competencia como a disposiciones sectoriales nacionales o comunitarias, en particular las relativas al mercado interior. Allí se afirma concretamente lo siguiente: "En el sector de las telecomunicaciones, la Directiva relativa a la ONP pretende establecer un régimen que regule los acuerdos de acceso. Dado el carácter pormenorizado de las normas relativas a la ONP y la posibilidad de que sean más estrictas que los requisitos del artículo 86 (ahora artículo 82), las empresas que operen en el sector de las telecomunicaciones deben ser conscientes de que el cumplimiento de las normas comunitarias de competencia no les exime de su obligación de acatar las exigencias que se les impongan en el contexto de la ONP, y viceversa"(79).
(56) En dicha Comunicación, la Comisión continúa exponiendo lo siguiente: "Los artículos 85 y 86 (ahora artículos 81 y 82) del Tratado CE se aplican, por regla general, a los acuerdos o prácticas que han sido aprobados o autorizados por una autoridad nacional, o en caso de que la autoridad nacional haya exigido la inclusión de determinadas condiciones en un acuerdo a instancia de una o más de las partes implicadas"(80).
(57) El presente caso se refiere a un uso abusivo por parte de DT consistente en la compresión de los márgenes entre los precios mayoristas y minoristas al establecer una relación inadecuada entre las tarifas mayoristas y minoristas de acceso a la red local. A pesar de que ambos tipos de tarifas están sometidos a regulación sectorial (véase el considerando 17 y 31 y siguientes), DT dispone de un margen de maniobra empresarial propio que, en última instancia, le permite minimizar o aun neutralizar la compresión de márgenes mediante reestructuraciones tarifarias de mayor alcance (véase el considerando 163 y siguientes). Esta compresión de márgenes responde, por tanto, al supuesto de imposición de precios de venta no equitativos con arreglo a la letra a) del artículo 82 del Tratado CE.
B. POSICIÓN DOMINANTE
(58) DT ocupa una posición dominante en el mercado alemán del acceso a las redes fijas locales, tanto en el ámbito mayorista como en el de los usuarios finales; en este último aún deben distinguirse los mercados de acceso de banda estrecha y de banda ancha. DT no objeta ni esta delimitación del mercado ni su posición dominante en dichos mercados.
a) MERCADOS DE PRODUCTOS Y SERVICIOS DE REFERENCIA
(59) Los mercados de productos y servicios de referencia son los de la prestación de acceso a la red fija a escala local. Con arreglo a las Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas(81), los mercados de acceso se han de diferenciar de los mercados de prestación de servicios a los consumidores finales a través de estas redes, como pueden ser las llamadas telefónicas.
(60) La liberalización de los servicios vocales de telefonía en Alemania ha dado lugar en estos últimos años a que accedan al mercado un gran número de competidores que ofrecen servicios de telefonía a usuarios finales. A raíz de ello, se ha desarrollado de forma vertiginosa la prestación de servicios por parte de los nuevos operadores, particularmente en el ámbito de las llamadas internacionales y, en menor medida, en el de las llamadas nacionales locales y de larga distancia. Debido a los elevados costes que implica la creación de una infraestructura alternativa de acceso a las redes locales y a la consiguiente dependencia de los nuevos proveedores de las infraestructuras del operador tradicional, la prestación de servicios de acceso por parte de las empresas competidoras tiene en Alemania un peso muy inferior a la prestación de servicios a los usuarios finales. Mientras que ha disminuido considerablemente la cuota de mercado de DT en las llamadas internacionales y nacionales de larga distancia, esta empresa sigue prestando la mayor parte de los servicios de acceso para usuarios finales y también domina en el ámbito de las llamadas locales. La competencia entre los nuevos operadores y el operador tradicional sigue, por tanto, concentrándose en los clientes empresariales y en las aglomeraciones urbanas.
(61) Por lo que se refiere al acceso a las redes locales, deben distinguirse dos mercados independientes, a saber, el mercado ascendente del acceso a la red local prestado por los propietarios de las infraestructuras a sus competidores (mercado de acceso mayorista) y el mercado descendente del acceso prestado por los operadores de telecomunicaciones a sus usuarios finales (mercado de acceso minorista)(82).
(62) Estos dos mercados de acceso al por mayor y al por menor están estrechamente interrelacionados. Los propietarios de las infraestructuras prestan servicios de acceso a sus usuarios finales - ya sea de forma directa o a través de una empresa vinculada - así como a otros operadores que no disponen de red propia o cuyas redes son geográficamente limitadas. Estos últimos operadores dependen del acceso a la red en el ámbito mayorista para poder ofrecer, a su vez, el acceso a la red y sus servicios en el ámbito minorista.
(63) Por lo que se refiere al mercado de acceso minorista, aún se ha de diferenciar, según el punto 59 de las citadas Directrices, entre el acceso de banda estrecha a través de líneas de cobre analógicas y líneas ISDN, por una parte (véase el considerando 74 y siguientes), y el acceso de banda ancha a los bucles locales para la transferencia de datos de gran velocidad, como ADSL, por otra (véase el considerando 78 y siguientes)(83). Esta segmentación adicional no es aplicable a los mercados mayoristas, puesto que en ese ámbito DT por ahora sólo presta a sus competidores servicios de acceso de banda estrecha y de banda ancha por separado en una medida muy reducida (véase el considerando 64 y siguientes).
aa) Mercado ascendente de acceso mayorista
(64) Los bucles locales pueden alquilarse a los competidores como producto mayorista. Dado que el acceso a la red del operador tradicional se hizo obligatoria en Alemania mediante la desagregación de la red local, desde comienzos de 1998 se ha desarrollado en este país un nuevo mercado de acceso a la red local en el nivel mayorista que se sitúa en una fase anterior al mercado minorista. Hasta ahora se han concluido en torno a unos 100 acuerdos entre DT y otros operadores relativos a la cesión de los bucles locales. Los competidores pagan a DT una tarifa en concepto de esta prestación mayorista.
(65) Hasta el momento, ninguno de los demás propietarios de infraestructuras de telecomunicación locales - como los municipios o los operadores regionales, algunos de los cuales figuran entre los denunciantes en el presente procedimiento - ha podido crear unas redes locales comparables a la red de DT. Hasta ahora, sólo han podido construir redes de acceso locales en regiones geográficas limitadas, generalmente en el interior y en torno a municipios y ciudades aisladas. Desde la óptica de la demanda de los competidores, la densidad y las posibilidades tecnológicas que brinda la red fija de DT implican que el acceso mayorista a esta red es la única posibilidad económicamente viable para entrar en el mercado alemán.
(66) Con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 1997 relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP) y en la Directiva 98/61/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de septiembre de 1998 por la que se modifica la Directiva 97/33/CE en lo que se refiere a la portabilidad de los números entre operadores y la preselección del operador, los usuarios de teléfonos han de tener la posibilidad de cambiar de operador para llamadas concretas (selección de operador) o para todas sus llamadas (preselección de operador), conservando no obstante su conexión básica con el operador original(84). La selección y preselección de operador no permiten a los competidores tener acceso a una infraestructura comparable, puesto que estas regulaciones sólo posibilitan la prestación de servicios de banda estrecha. Además, hoy por hoy en Alemania sólo se puede seleccionar o preseleccionar al operador de las llamadas de larga distancia, ámbito en el que existe una cierta competencia, pero no al operador de las llamadas locales, contrariamente a las obligaciones establecidas en las Directivas comunitarias(85). Desde un punto de vista económico, las regulaciones en materia de selección y preselección de operador para el acceso a la red local se diferencian en el sentido de que, en el primer caso, se pagan tarifas en función del consumo medido en tiempo y, en el segundo, se abonan tarifas mensuales o fijas.
(67) Por lo que se refiere al mercado de acceso mayorista, no puede establecerse actualmente una subdivisión entre servicios de banda estrecha y de banda ancha. Hasta la fecha, DT sólo ha dado acceso a la red local para el espectro íntegro de anchos de banda, de modo que los competidores del ámbito mayorista tienen que alquilar todos los anchos de banda del bucle local de DT y después pueden decidir libremente si en el ámbito minorista ofrecen servicios de banda estrecha o de banda ancha o bien ambos tipos de servicios. La separación de ambos anchos de banda sólo es posible desde que, a finales de 2001, DT concluyó con un competidor, QSC AG, un acuerdo sobre el line sharing, a raíz de lo cual la RegTP fijó el 15 de marzo de 2002 las tarifas para el line sharing. Así todo, hasta el momento sólo se han concluido tres acuerdos relativos al line sharing(86). Por esta razón, en la práctica el line sharing aún no se explota hasta el punto de que sea posible desarrollar en Alemania un mercado independiente de acceso mayorista.
bb) Mercados descendentes de acceso minorista
(68) Las redes locales constituyen esencialmente una infraestructura de acceso a servicios de telecomunicaciones y de prestación de tales servicios en el ámbito de los usuarios finales. La interconexión y la selección y preselección de operador sólo han llevado a una apertura de la competencia en el ámbito de las llamadas de larga distancia e internacionales, puesto que tras la modificación de la TKG el 1 de diciembre de 2002 la selección y preselección de operador para la prestación de servicios de telecomunicaciones en el ámbito local por operadores alternativos (establecimiento de la llamada) hasta hace poco seguía siendo imposible en Alemania.
(69) Por consiguiente, las redes locales siguen siendo la infraestructura decisiva para la prestación del acceso a usuarios finales en el ámbito local, es decir, para la activación y el alquiler a largo plazo de bucles locales y la realización de llamadas locales. Las redes locales siguen estando controladas esencialmente por sus propietarios.
(70) La prestación de acceso a la red en el ámbito de los usuarios finales y la prestación de servicios de telecomunicaciones a través de redes locales en ese mismo ámbito constituyen dos mercados de productos de referencia distintos en los que se prestan servicios no intercambiables. Desde el punto de vista de la demanda, los clientes no pueden pasar de un mercado a otro o intercambiar el acceso a la red en el ámbito de los usuarios finales por los servicios a usuarios finales, ni en caso de aumento de precios ni por otras razones cualesquiera, puesto que los productos no cumplen las mismas funciones. Además, difiere considerablemente la estructura de precios del acceso de la de los servicios. Mientras que los precios para el acceso se han mantenido relativamente estables desde que en Alemania se estableció la desagregación de la red local, los precios de los servicios telefónicos han bajado drásticamente. Desde el punto de vista de la oferta, los mercados de acceso y de servicios son independientes, puesto que, dadas sus distintas funciones, no es previsible que se den las circunstancias para que la mera prestación de servicios de telecomunicaciones permita a los operadores nuevos competir con DT en el terreno de la prestación de acceso a las redes locales.
(71) La conclusión de que existe un mercado de acceso independiente está en consonancia con la práctica decisoria de la Comisión(87), así como con la Directiva 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones(88), en la versión de la Directiva 96/19/CE de la Comisión, de 13 de marzo de 1996, por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en lo relativo a la instauración de la plena competencia en los mercados de telecomunicaciones(89), en la que la Comisión distingue entre los siguientes servicios de telefonía fija en el ámbito de los usuarios finales: la conexión inicial, el alquiler mensual, las llamadas locales, regionales y las de larga distancia.
(72) En este mismo sentido, la Comisión también ha explicado en su Comunicación sobre el acceso desglosado al bucle local: prestación competitiva de una amplia gama de servicios de comunicación electrónica, incluidos los multimedios de banda ancha y la Internet de alta velocidad(90) que el acceso a la red y algunos servicios prestados a través de la red no son sustituibles los unos por los otros y, por tanto, deben considerarse mercados de productos de referencia diferentes.
(73) La segmentación ulterior del mercado de acceso minorista en un mercado de servicios de telecomunicaciones de banda estrecha y otro de servicios de banda ancha se basa en la constatación de que se trata de las dos categorías más importantes de servicios de acceso minorista prestados a través de la red local que presentan características distintas desde el punto de vista tanto de la demanda como de la oferta.
(1) Servicios de acceso de banda estrecha
(74) Los servicios de acceso de banda estrecha en el ámbito de los usuarios finales constituyen un mercado distinto del de los servicios de acceso de banda ancha. El mercado alemán de los servicios de acceso de banda estrecha está muy desarrollado y consolidado y hay una serie de operadores alternativos que ofrecen los servicios correspondientes a través de sus propias redes. La mayoría de los nuevos proveedores que prestan servicios de acceso local o regional en Alemania ya han conectado un número considerable de usuarios finales a las redes del territorio en el que operan, y la mayoría de estos proveedores también ofrecen a sus clientes líneas ISDN, además de las tradicionales líneas analógicas.
(75) Entre los servicios de acceso de banda estrecha figura el acceso a líneas analógicas y líneas digitales tradicionales (ISDN) con una capacidad de transmisión bidireccional de hasta 64 kilobits por segundo (Kbit/s). Estas capacidades son plenamente suficientes para la comunicación vocal, pero insuficientes para la transmisión de grandes cantidades de datos, como ficheros vídeo. Si bien es cierto que se puede acceder a Internet a través de líneas de banda estrecha, ello sólo es posible marcando un número (dial-up) y facturando el tiempo consumido, puesto que actualmente no existen tarifas planas para el acceso a Internet por medio de banda estrecha.
(76) Los servicios de acceso de banda estrecha se ofrecen en general a particulares poco exigentes en lo relativo a la calidad, cantidad y velocidad de transmisión de su acceso a Internet. Estos servicios resultan poco apropiados para clientes empresariales, por lo que apenas se ofrecen a este tipo de clientela. Por ello, los precios de estos servicios son muy inferiores a los servicios de acceso de banda ancha.
(77) Cada vez es mayor el número de usuarios finales que solicita una mejora cualitativa (upgrade) del servicio mediante la conversión de sus líneas analógicas o ISDN en líneas de banda ancha aptas para ADSL con el fin de aumentar la calidad y velocidad de transmisión. En cambio, el paso de una línea de banda ancha a una de banda estrecha (downgrade) no se observa entre los consumidores en una medida apreciable, de modo que debe considerarse que la intercambiabilidad de estas dos categorías de servicios sólo es unidireccional
(2) Servicios de acceso de banda ancha
(78) Los servicios de acceso de banda ancha para usuarios finales prestados a través de líneas ADSL en la red local o por medio de otras tecnologías de acceso que permiten la transmisión de datos a gran velocidad constituyen un mercado independiente del de los servicios de acceso de banda estrecha para usuarios finales. Por servicios ADSL se entienden los servicios de acceso a la red por medio de bucles locales digitales asimétricos con una capacidad de transmisión de 128 Kbit/s en el envío de datos (del usuario hacia fuera) y de 512 Kbit/s en la recepción de datos (de fuera hacia el usuario). Determinados servicios, como el video-on-demand, sólo pueden prestarse con una calidad satisfactoria si se realizan a través de líneas de banda ancha(91).
(79) Los servicios ADSL los utilizan particularmente las personas que hacen un uso intensivo de Internet y que exigen una elevada capacidad, calidad, seguridad y velocidad de transmisión y que, además, atribuyen una gran importancia a las líneas fijas. La particularidad de la estructura de la demanda de líneas de banda ancha, en comparación con las de banda estrecha, radica, además en las tarifas planas, que resultan más baratas para los grandes usuarios de Internet que las tarifas convencionales, que están en función del tiempo consumido. Las únicas tecnologías de acceso alternativas comparables que existen en Alemania para clientes particulares funcionan a través de conexiones por cable, aunque de momento sólo están disponibles en zonas geográficas muy limitadas.
(80) Los clientes empresariales también demandan ante todo servicios ADSL por banda ancha. Sin embargo, para esta clientela en ocasiones también resultan interesantes las líneas de fibra óptica, las líneas de alquiler, los bucles locales inalámbricos (wireless local loop = WLL) y las conexiones por satélite, dado que a pesar de su mayor coste pueden ajustarse mejor a las exigencias particulares de este tipo de clientes.
(81) Este mercado de acceso para usuarios finales se limita, por tanto, a los servicios ADSL de acceso de banda ancha destinados a particulares. Dicho mercado ha experimentado en Alemania una evolución muy distinta, si se lo compara con el mercado de servicios de acceso de banda estrecha. En particular, ha surgido en un momento posterior(92).
(82) Desde la óptica de la oferta, también se ha de distinguir entre mercados de banda estrecha y de banda ancha. Para un operador, la conversión de su oferta de servicios de acceso de banda estrecha en servicios de acceso de banda ancha sólo es viable si incurre en elevados costes adicionales. Junto a las inversiones adicionales en equipo, sobre todo en terminales especiales, como los Digital Subscriber Line Access Multiplexer (DSLAM), este cambio también genera un elevado coste adicional en marketing y captación de clientes para estos servicios nuevos.
b) AUSENCIA DE UNA INFRAESTRUCTURA ALTERNATIVA
(83) Las redes locales de DT no son la única infraestructura técnica a partir de la cual se pueden prestar servicios de acceso para otros operadores o para los usuarios finales. Entre las posibles alternativas a las redes locales figuran, en los tres citados mercados de referencia, sobre todo las redes de fibra óptica, los bucles locales inalámbricos, los satélites y las redes de televisión por cable acondicionadas a tal efecto. Sin embargo, ninguna de estas alternativas puede considerarse actualmente en Alemania comparable con la red local, puesto que aún no están suficientemente desarrolladas como para que quepa hablar de una verdadera sustituibilidad. DT cuenta en la actualidad con sólo unos 19000 abonados con líneas de acceso a Internet por banda ancha basadas en tecnologías alternativas, y sus competidores con sólo unos 86000(93).
(84) Hoy por hoy, las redes de fibra óptica sólo son competitivas en el nivel ascendente de las interfaces, así como en el nivel de la distribución a usuarios finales en determinados nichos, como las redes para edificios de oficinas, o en áreas geográficas muy reducidas.
(85) El acceso a la red local por medio de los WLL probablemente será a corto y medio plazo la forma más idónea para satisfacer las necesidades particulares de los profesionales liberales y pequeñas empresas y las exigencias concretas de determinados particulares, pero seguirá siendo poco rentable para la gran mayoría de los clientes privados.
(86) Los satélites constituyen una alternativa sobre todo para usuarios profesionales. La oferta de servicios bidireccionales (envío y recepción por satélite), que haría el uso de satélites plenamente independiente de las redes locales, es en la actualidad muy reducida. La necesidad de reservar capacidades de transpondedor en los satélites y la obligación de construir instalaciones adicionales en estaciones de tierra bidireccionales hacen que la comunicación por satélite resulte muy cara y prácticamente esté descartada para los clientes particulares. Por esta razón, los operadores de satélites aún no han podido penetrar en el mercado de los servicios públicos de telecomunicaciones.
(87) Las redes de cable se concibieron para la transmisión de señales de televisión en una dirección y requieren unas modificaciones costosas en dinero y tiempo antes de poder ser utilizadas para la telecomunicación bidireccional. Hasta ahora, esta conversión sólo se ha realizado en dos de las nueve "regiones cableadas" de Alemania, concretamente en Hesse (a través del operador "iesy") y en Renania del Norte-Westfalia (por medio del proveedor "ish", que entretanto ha quebrado), y de momento son 30000 los hogares conectados que se benefician de este servicio(94). En las siete regiones restantes, el cable de televisión no se utiliza de momento en absoluto para la prestación de servicios de telecomunicación(95).
(88) Desde el punto de vista de la oferta, los servicios de acceso ADSL no constituyen un producto sustitutorio de los servicios de cable por banda ancha, puesto que la red de cable aún está muy fragmentada. La red está dividida en cuatro niveles jerárquicos. El nivel más bajo (nivel de red 4) abarca el tramo final de la conexión entre el último punto de transmisión de la red y el domicilio del abonado. Como actualmente en Alemania hay más de 100 operadores en el nivel de red 4, el proveedor de servicios de Internet (Internet Service Provider, ISP) se vería obligado a concluir numerosos acuerdos de distribución con estos operadores para constituir una red de un alcance y densidad comparables a la de DT.
(89) Otras tecnologías innovadoras, como la utilización de redes eléctricas, aún no están a punto o no son suficientemente fiables desde un punto de vista técnico o económico como para representar una alternativa a la red local de DT. La telefonía a través de líneas eléctricas existentes sólo se encuentra en fase experimental y aún no se puede comercializar. Por el momento, sólo hay en Alemania 2000 hogares que disponen de un acceso a Internet por banda ancha a través de la red eléctrica prestado por tres proveedores distintos(96).
(90) Aunque la situación podría cambiar en el futuro, en la actualidad estas redes alternativas no pueden considerarse, ni de forma aislada ni en caso de utilizarse de manera combinada para la prestación de servicios de telecomunicaciones por banda estrecha y por banda ancha, una alternativa a la red del par de cobre de DT.
(91) Por consiguiente, los mercados de productos de referencia en que se basa la presente Decisión son el mercado mayorista de acceso de los competidores a la red local, así como los mercados minoristas de acceso a líneas de banda estrecha y de banda ancha.
c) MERCADO GEOGRÁFICO DE REFERENCIA
(92) El mercado geográfico de referencia es el mercado alemán, dado que la red local a la que se pretende acceder en los ámbitos mayorista y minorista abarca exclusivamente el territorio de la República Federal de Alemania.
(93) Las redes locales de DT se construyeron por toda Alemania. Los competidores han obtenido licencias de las autoridades nacionales y cabe esperar que efectivamente compitan en los mercados nacionales. En los casos en que las licencias para la explotación de redes propias se limitan a determinadas partes de Alemania, el acceso a las redes locales de DT resulta imprescindible para poder cubrir todo el territorio alemán. El acceso a las redes locales también es importante para aquellos operadores que no disponen de red propia, sino que dependen exclusivamente del acceso a la red del operador tradicional.
(94) Los cuellos de botella que pueden producirse en la prestación de acceso, de llamadas locales y de servicios de acceso de alta velocidad no impiden a los nuevos competidores crear redes locales de alcance limitado, por ejemplo en zonas urbanas con una elevada densidad de población. Sin embargo, con tales redes generalmente no pueden competir en pie de igualdad con DT en todo el territorio alemán.
(95) Por lo tanto, el mercado geográfico en el que normalmente tendría lugar la competencia en caso de que no se produjeran cuellos de botella es el territorio de la República Federal de Alemania.
d) POSICIÓN DOMINANTE DE DT
(96) DT ocupa una posición dominante en todos los mercados de productos de referencia en que se basa la presente Decisión, es decir, tanto en el mercado mayorista de servicios de acceso para competidores como en los mercados minoristas de servicios de acceso de banda estrecha y de banda ancha para clientes particulares y empresariales.
aa) Acceso mayorista
(97) En el ámbito de la prestación de servicios de acceso mayorista, DT es el único operador alemán de redes telefónicas que dispone de redes locales con una cobertura que abarca todos los usuarios finales del territorio alemán. A los competidores se les concede un acceso al por mayor a esta red. Como en la actualidad no existe ninguna alternativa económicamente viable a las redes locales de DT, puede partirse de que DT tiene, desde el comienzo de la desagregación en 1998, una cuota del 100 % en el mercado alemán del acceso mayorista a servicios de banda estrecha y de banda ancha.
bb) Acceso minorista de banda estrecha
(98) A finales de 2002 había en Alemania un total de 53,72 millones de líneas telefónicas. De éstas, DT poseía 51,37 millones de líneas analógicas e ISDN, y sus 64 competidores poseían, a través de sus propias redes o por medio de contrato de acceso desagregado al bucle local, un total de 2,35 millones de líneas. Por lo tanto, la cuota de mercado de DT en el ámbito del acceso minorista de banda estrecha asciende al 95,6 %. En el año 2001, la cuota de DT aún era del 97 %, en 2000, del 98,3 %, en 1999, del 99,2 % y en 1998, del 99,7 %(97).
cc) Acceso minorista de banda ancha
(99) La situación en el mercado alemán de servicios de acceso de banda ancha es similar a la del mercado de servicios de acceso de banda estrecha. DT sólo presta servicios ADSL (T-DSL) a gran escala desde agosto de 2000, y en octubre de 2002 ya tenía 2,58 millones de clientes, mientras que los competidores, como Arcor, QSC y Freenet (hasta un total de 34), sólo sumaban un total de 161000 líneas DSL(98). Esto representa una cuota de mercado de DT en el ámbito de las líneas DSL en torno al 94 %(99).
(100) Aun teniendo en cuenta las tecnologías alternativas de acceso por banda ancha, la cuota de mercado de DT sigue siendo del 90 %. En este ámbito, DT tenía en octubre de 2002 un total de 19000 clientes abonados a líneas de fibra óptica, de WLL, de satélite y líneas de alquiler, mientras que los competidores contaban con 86000 clientes con conexión por cable(100).
dd) Competencia potencial
(101) Habida cuenta del gran volumen de inversiones necesario, los costes para la creación de una red que llegue a un porcentaje de población similar al de las redes locales existentes de DT deben considerarse como una barrera de acceso al mercado. Con las tecnologías actualmente disponibles, la creación de una infraestructura comparable resulta poco rentable y su extensión a todo el territorio alemán seguirá siendo difícil en el futuro inmediato. De este modo, se priva a los competidores de la posibilidad de competir en pie de igualdad con DT, por lo que se ven limitados a la creación de redes propias en los mercados regionales o locales. Es muy poco probable que el conjunto de las redes alternativas puedan igualar en un futuro próximo las redes locales de DT en toda Alemania y llegar a un número de clientes comparable.
C. ABUSO
a) COMPRESIÓN DE MÁRGENES
(102) Se habla de compresión de márgenes (Kosten-Preise-Schere) cuando el conjunto de las tarifas mensuales y fijas pagaderas a DT en concepto de acceso mayorista obliga a los competidores a facturar a sus clientes finales unos precios superiores a los que DT cobra a sus propios clientes finales por los mismos servicios. Si las tarifas mayoristas son superiores a las tarifas minoristas, los competidores de DT en ningún caso pueden realizar beneficios, aunque sean igual de eficientes que DT, puesto que además de las tarifas mayoristas tienen que soportar otros costes adicionales en concepto de marketing, facturación, cobro, etc.
(103) Al cobrar a sus competidores unas tarifas mayoristas por el acceso a los bucles locales superiores a las tarifas que factura a sus propios clientes finales por el acceso a la red local, DT impide que aquéllos puedan ofrecer también servicios de acceso a través del bucle local, y no sólo llamadas telefónicas. De esta manera, DT obliga a los competidores interesados a disponer de bucles locales desagregados para ofrecer servicios de conexión a sus clientes a compensar las pérdidas derivadas de los servicios de acceso aplicando unas tarifas mayores a las llamadas telefónicas. Ahora bien, las tarifas de las llamadas en Alemania han experimentado en los últimos años un descenso importante(101), por lo que a menudo a los competidores les resulta imposible proceder a semejante compensación.
(104) DT opina que, en el presente caso, la imputación de una fijación de precios abusiva en forma de compresión de márgenes está excluida por el mero hecho de que las tarifas mayoristas las fija la RegTP de forma vinculante(102). A juicio de la empresa, sólo cabe hablar de compresión de márgenes cuando la presión sobre los márgenes entre los costes y los precios se deriva efectivamente de la aplicación de precios mayoristas demasiado altos, de precios minoristas demasiado bajos o de una combinación de ambos, y cuando resulta jurídicamente posible eliminar el efecto en ambos niveles. En cambio, cuando los precios mayoristas son fijados por una autoridad reguladora, DT sólo puede influir sobre el importe de las tarifas de acceso minoristas, por lo que la empresa considera que dichas tarifas únicamente pueden someterse a un control en virtud de los principios que prohíben las ofertas abusivas por debajo de costes (competencia predatoria)(103).
(105) Contrariamente a la opinión defendida por DT, el abuso consistente en la compresión de márgenes resulta pertinente en el presente asunto. En mercados conexos, en los que los competidores adquieren servicios mayoristas del operador tradicional y dependen de tales servicios para poder competir en un mercado descendente de productos o servicios, es perfectamente posible que se produzca una compresión de márgenes entre las tarifas mayoristas reguladas y las tarifas minoristas. Para probar la existencia de tal compresión, de entrada basta con que haya una relación inadecuada entre ambos niveles de tarifas que dé lugar a una restricción de la competencia. Bien es cierto que también se ha de demostrar que la empresa sometida a la regulación de precios dispone de un margen de maniobra empresarial para evitar o eliminar por iniciativa propia la compresión de márgenes. Sin embargo, cuando se cumple esta circunstancia -como ocurre en el presente caso (véase el considerando 163 y siguientes)- la cuestión de cuáles son las tarifas que la empresa afectada puede modificar sin intervención del Estado ya sólo es pertinente en lo que se refiere a la elección de los medios para eliminar la compresión de márgenes.
b) MÉTODO DE DETERMINACIÓN DE LA COMPRESIÓN DE MÁRGENES
(106) De la práctica decisoria seguida hasta ahora por la Comisión se deduce que hay abuso de posición dominante cuando una empresa integrada dominante establece, entre los precios mayoristas aplicados a los servicios destinados a sus competidores en un mercado ascendente y los precios minoristas en un mercado descendente, una relación que dé lugar a una restricción de la competencia en el mercado mayorista o minorista(104).
(107) Por lo que se refiere al acceso a la red local considerado en el presente caso, cabe presumir que se aplica una compresión abusiva de márgenes cuando la diferencia entre las tarifas minoristas de una empresa dominante y las tarifas mayoristas para servicios comparables que aplica a sus competidores es negativa o insuficiente para cubrir los costes específicos de producto incurridos por el operador dominante en la prestación de sus propios servicios minoristas en el mercado descendente.
(108) En una situación de este tipo, se produce una presión anticompetitiva sobre los márgenes comerciales de los competidores, puesto que dichos márgenes son inexistentes o demasiado reducidos para permitir que estas empresas puedan competir con el operador tradicional en los mercados de acceso minorista. Un margen insuficiente entre las tarifas mayoristas y minoristas de un operador dominante integrado en sentido vertical constituye un comportamiento anticompetitivo en particular cuando da lugar a que otros proveedores queden excluidos de la competencia en un mercado descendente a pesar de ser cuando menos igual de eficientes que el operador tradicional(105).
(109) La comparabilidad de los servicios de acceso mayoristas y minoristas es decisiva para la determinación de la existencia de una compresión de márgenes. Por regla general, los competidores prestan, al igual que el operador tradicional, todo tipo de servicios al usuario final. Por ello, se ha de determinar si los servicios minoristas y mayoristas del operador tradicional son comparables hasta el punto de que presenten características técnicas idénticas o similares y permitan la prestación de servicios idénticos o similares(106).
(110) Las tarifas mayoristas para el acceso desagregado a los bucles locales son perfectamente comparables con las tarifas de acceso minorista. El acceso mayorista permite a los competidores presentar a sus clientes finales una oferta de servicios de acceso minorista (ISDN y ADSL) que vaya más allá de la línea básica analógica.
(111) Para establecer la comparabilidad entre los servicios mayoristas y minoristas, se utiliza a efectos de la presente Decisión un criterio ponderado para los precios y costes. En este método se tienen en cuenta todas las formas de acceso minorista al bucle local (analógico, ISDN, ADSL), que se agrupan sobre la base del número de variantes de cada línea que el operador tradicional comercializa entre sus propios clientes finales (véanse los considerandos 112 a 137). Por tanto, los servicios mayoristas y minoristas comparables son el bucle local completamente desagregado y el acceso minorista a todas las variantes, es decir, analógicas, ISDN y ADSL. Si los precios minoristas medios se sitúan por debajo del nivel de las tarifas mayoristas, cabe concluir que hay una compresión de márgenes. Los costes específicos de producto del operador tradicional por la prestación de sus propios servicios minoristas (véanse los considerandos 138 y 139) sólo se tienen en cuenta si los precios minoristas medios se sitúan por encima del nivel de las tarifas mayoristas. En tal caso se está en presencia de una compresión de márgenes si los costes específicos de producto superan el margen entre las tarifas minoristas y mayoristas.
aa) Ponderación de los precios minoristas
(112) Al adquirir el pleno acceso a los bucles locales de DT, los competidores pueden ofrecer a sus clientes finales del mercado descendente toda una serie de servicios minoristas, concretamente el acceso analógico por banda estrecha, el acceso digital por banda estrecha (ISDN) o el acceso por banda ancha en forma de servicios ADSL.
(113) Por tanto, en el presente caso se ha de comparar un único servicio mayorista (el acceso al bucle local) con una serie de servicios minoristas (acceso a las líneas en sus variantes analógicas, ISDN y ADSL). El modo más sencillo para establecer la comparabilidad de los distintos servicios de acceso en los niveles mayorista y minorista consiste en establecer distintas tarifas mayoristas para los diferentes servicios minoristas y, para la determinación de las tarifas mayoristas, restar un margen adecuado de cada tarifa minorista comparable (el llamado retail-minus approach)(107). En Alemania no existen tarifas mayoristas diferenciadas de esta manera, puesto que la RegTP, al fijar una tarifa mensual por el alquiler de los bucles locales, ha establecido una tarifa mayorista uniforme independientemente de los servicios descendentes ofrecidos por los competidores a través de los bucles locales.
(114) En el caso de los bucles locales completamente desagregados, DT alquila las líneas de cobre a sus competidores para su uso exclusivo. En este caso, los competidores tienen un control ilimitado sobre la relación con sus clientes en lo relativo a la prestación de una oferta completa de servicios de acceso a las telecomunicaciones a través de los bucles locales, incluida la creación de líneas digitales para la transmisión de datos de alta velocidad (ADSL). En una situación de este tipo cabe presumir que DT ejerce sobre sus competidores una presión de márgenes abusiva si la tarifa de la desagregación completa -que se imputa como coste de entrada a los distintos servicios de acceso minorista que posibilita el acceso mayorista-, junto con los costes específicos en las fases descendentes, impide que los competidores ofrezcan sus propios servicios de acceso minorista sin incurrir en pérdidas.
(115) Por lo tanto, las tarifas que deben tenerse en cuenta a la hora de comparar los servicios de acceso mayorista y minorista han de abarcar la oferta completa de servicios de acceso minorista que pueden prestar los competidores. Se trata, por una parte, de las tarifas de la desagregación completa de una línea de cobre analógica (servicio de acceso mayorista) y, por otra, de las tarifas para la línea de teléfono simple, ISDN y ADSL (servicio de acceso minorista). Al extender la comparación de tarifas más allá de las líneas analógicas simples, se tiene suficientemente en cuenta el hecho de que el acceso mayorista a los bucles locales permite a los competidores presentar a sus clientes una amplia oferta de servicios de acceso minorista que no se circunscribe a la mera línea analógica.
(116) Para determinar los beneficios totales de DT procedentes de los servicios de acceso minorista debe procederse a una ponderación de los distintos servicios. A tal fin se ha de calcular el precio medio de todas las líneas minoristas, tomando en consideración el número de variantes de servicios de acceso minorista efectivamente comercializadas por DT y el precio de cada una de ellas.
(117) DT considera que la comparación de las tarifas mayoristas y minoristas con arreglo a este método no está justificada. Estima que lo determinante es la perspectiva del cliente final, para el que el acceso a la red local y las llamadas telefónicas realizadas a través de tal acceso constituyen un mismo producto. Como el acceso al bucle local prestado a los competidores sólo es una condición necesaria para prestar otros servicios de telecomunicación, los ingresos resultantes de tales servicios, y en particular los correspondientes a las llamadas telefónicas, se han de incluir en el cálculo de los ingresos de DT procedentes del sector minorista. La empresa afirma que tiene en cuenta esta circunstancia al realizar un cálculo compensatorio de las tarifas minoristas. A su juicio, los costes de entrada correspondientes al bucle local son costes comunes en concepto de prestación de acceso minorista y llamada telefónica, de modo que toda imputación de costes basada en prestaciones aisladas para examinar una posible cobertura de costes insuficiente carece económicamente de sentido y es, por tanto, arbitraria(108).
(118) Además, DT considera que la comparación de ambos tipos de tarifas es incompleta, porque no se tienen en cuenta las tarifas opcionales y sus distintas variantes tarifarias ISDN a la hora de calcular los precios minoristas medios(109). Por último, el criterio utilizado por la Comisión para determinar la compresión de márgenes no le parece apropiado para valorar en su conjunto las posibilidades de entrada de competidores en el mercado, debido a que el enfoque adoptado abarca todas las regiones y todos los grupos de clientes(110).
(119) Sin embargo, contrariamente a la postura defendida por DT, los ingresos procedentes de las llamadas telefónicas no deben incluirse en el cálculo de la compresión de márgenes. Así lo corroboran tanto las disposiciones de las directivas comunitarias pertinentes como consideraciones de índole económica.
(120) La consideración por separado de las tarifas de acceso y las tarifas de llamada ya queda establecida en el principio comunitario del reajuste tarifario, en virtud del cual el acceso a las líneas en las redes locales y la oferta de diferentes categorías de llamadas telefónicas constituyen servicios claramente distintos debido a su tarificación conforme al principio de orientación en función de los costes.
(121) Con arreglo al apartado 3 del artículo 4 quater de la Directiva 90/388/CEE, "los Estados miembros permitirán que sus organismos de telecomunicaciones reajusten las tarifas en función de las condiciones específicas del mercado y de la necesidad de garantizar la disponibilidad de un servicio universal asequible; en particular, los Estados miembros les permitirán adaptar las cuotas vigentes que no se rijan por los costes y que eleven el precio de la prestación del servicio universal, con objeto de lograr unas tarifas basadas en los costes reales.".
(122) El trasfondo de esta disposición se expone en el considerando 20 de la Directiva 96/19/CE, que reza así: "En cuanto a la estructura de costes de la telefonía vocal, debe distinguirse entre la conexión inicial, el alquiler mensual, las llamadas locales, regionales y las de larga distancia. Actualmente, la estructura de las tarifas aplicables a los servicios de telefonía vocal prestados por los organismos de telecomunicaciones en algunos Estados miembros sigue sin ajustarse a los costes. Algunas categorías de llamadas no son rentables y se subvencionan mediante los beneficios obtenidos por otras categorías. No obstante, los precios artificialmente reducidos obstaculizan la competencia, porque los competidores potenciales no tienen ningún estímulo para acceder a ese segmento del mercado de la telefonía vocal [...]. Los Estados miembros deben suprimir gradualmente, con la mayor rapidez posible, todas las restricciones injustificadas al reajuste progresivo de las tarifas por parte de los organismos de telecomunicaciones [...]".
(123) La Comisión explicó el concepto de "reajuste de tarifas" en sus decisiones sobre la concesión de plazos adicionales de aplicación solicitados por Irlanda(111), Portugal(112), Luxemburgo(113), España(114) y Grecia(115). Con arreglo a ello, "... la adaptación de las tarifas a los costes supone, en general, que los precios se reajusten de modo que se reequilibren los ingresos y los costes, es decir:
- que los ingresos en concepto de conexión y arrendamiento cubran los costes fijos (más un margen normal),
- que los ingresos de las llamadas locales cubran los costes de las mismas (más un margen normal),
- que los ingresos de las llamadas interurbanas cubran los costes de las mismas (más un margen normal),
- que los ingresos de las llamadas internacionales cubran los costes de las mismas (más un margen normal),
Por consiguiente, los organismos de telecomunicaciones deben subir el precio de los arrendamientos bimestrales y las llamadas locales (o, al menos, no reducirlo) y bajar la tarifa de las llamadas de larga distancia.".
(124) El apartado 2 del artículo 17 de la Directiva 98/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 1998, sobre la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal y sobre el servicio universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo(116) establece lo siguiente: "Las tarifas relativas al uso de la red pública de telefonía fija y los servicios públicos de telefonía fija deberán ajustarse a los principios básicos de orientación en función de los costes establecidos en el anexo II de la Directiva 90/387/CEE".
(125) En el anexo de la Directiva 90/387/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al establecimiento del mercado interior de los servicios de telecomunicaciones mediante la realización de la oferta de una red abierta de telecomunicaciones(117), en la versión de la Directiva 97/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de octubre de 1997, por la que se modifican las Directivas 90/387/CEE y 92/44/CE del Consejo a efectos de su adaptación a un entorno competitivo en el sector de las telecomunicaciones(118), se dispone lo que sigue: "las tarifas deberán basarse en criterios objetivos y, hasta que la competencia cumpla eficazmente la función de mantener los precios para los usuarios a un nivel reducido, en principio deberán estar orientadas en función de los costes, sobrentendiéndose que la fijación del nivel concreto de una tarifa seguirá correspondiendo a la legislación nacional y no será objeto de las condiciones de la oferta de red abierta. [...] Para que los usuarios tengan la posibilidad de elegir entre los diversos elementos del servicio, y siempre que la tecnología lo permita, las tarifas deberán estar suficientemente desglosadas de conformidad con las normas sobre competencia del Tratado. En particular, las características suplementarias establecidas para la prestación de algunos servicios extraordinarios específicos deberán, por regla general, facturarse independientemente de las características incluidas en la oferta de base y del transporte propiamente dicho. Las tarifas no deberán ser discriminatorias y deberán garantizar la igualdad de trato, salvo por lo que se refiere a las restricciones que sean compatibles con el Derecho comunitario. Toda cuota de acceso a los recursos de la red o a los servicios deberá ajustarse a los principios antes mencionados y a las normas sobre competencia del Tratado, y deberá tener en cuenta también el principio de reparto equitativo del coste global de los recursos utilizados, la necesidad de obtener un rendimiento razonable de las inversiones efectuadas y, si procede, la financiación del servicio conforme a lo dispuesto en la Directiva sobre interconexión.".
(126) Pero incluso desde una perspectiva económica es admisible y razonable considerar de forma aislada, en el marco del método de determinación de la compresión de márgenes, los ingresos de DT procedentes de las tarifas de acceso y no tener en cuenta los ingresos procedentes de las llamadas telefónicas. Y es que, en el presente caso, con el análisis de la compresión de márgenes no se trata de realizar la imputación de costes con objeto de determinar la cobertura o falta de cobertura de costes de un servicio determinado, cuya consideración pudiese resultar pertinente. El objeto de dicho análisis es más bien establecer una comparación basada en las tarifas de dos servicios concretos en dos niveles económicos distintos. Ahora bien, esta comparación incluso se vería distorsionada por la inclusión de los ingresos procedentes de la telefonía vocal, puesto que estos servicios -adicionales a los servicios de acceso - tampoco pueden incluirse en el cálculo de las tarifas mayoristas. En este contexto, la cuestión de la imputación y de la cobertura de costes sólo resulta relevante -en una segunda fase- cuando se haya de determinar si existe un margen positivo entre las tarifas minoristas y mayoristas. Pero incluso en tal caso es posible proceder a una comparación de ambos niveles sin incluir las llamadas telefónicas si ello se realiza, como en el presente asunto, tanto respecto del margen entre las tarifas como de los costes específicos de producto.
(127) El método utilizado en el presente caso para determinar la compresión de márgenes se basa precisamente en el principio de que la estructura de tarifas del operador tradicional debe permitir que los competidores entren en una competencia efectiva con él y reproduzcan cuando menos la estructura de su clientela. A tal efecto no puede partirse de la presunción de que la estructura de la clientela y la oferta de servicios de los competidores han de ser más rentables que las del operador tradicional. Lo determinante en este sentido son sobre todo las repercusiones sobre la entrada en el mercado de los competidores y no si los servicios de acceso y las llamadas telefónicas constituyen un mismo producto desde la óptica de los usuarios finales.
(128) Por lo tanto, DT no puede invocar un posible cálculo compensatorio de las tarifas de acceso y de conexión como argumento contrario a la admisibilidad del método de comparación. De hecho, no puede darse por sentado que todos los competidores dispongan de la misma estructura de ingresos que el operador tradicional y, por tanto, de idénticas posibilidades para realizar un cálculo compensatorio entre las distintas fuentes de ingresos. Los ingresos de la interconexión (por ejemplo en concepto de terminación de llamada) tampoco deben tenerse en cuenta a la hora de calcular la compresión de márgenes, puesto que conforme a la Directiva 97/33/CE sobre la interconexión(119) han de orientarse en función de los costes, de modo que (a excepción del rendimiento de capital autorizado) sólo tienen una repercusión extremadamente limitada sobre los ingresos netos del operador del bucle local.
(129) La financiación del déficit de conexión que sigue existiendo en Alemania con ayuda de las tarifas de conexión se vio beneficiada, además, por la todavía muy escasa competencia en las redes locales. Por esta razón, la RegTP también parte de que, en el ámbito local, es necesaria una tarificación más ajustada a los costes y prevé que ésta se producirá tras la introducción de la selección y preselección de operador para las llamadas locales(120). En este mismo sentido, la propia DT justifica en su solicitud de autorización de tarifas de 31 de octubre de 2002(121) el aumento de la tarifa básica por la necesidad empresarial de proceder a un ajuste más amplio de las tarifas de conexión y comunicación.
(130) Contrariamente a la opinión defendida por DT, las tarifas minoristas mensuales más elevadas alcanzadas en el contexto de las tarifas opcionales tampoco deben incluirse en el cálculo de la compresión de márgenes, a pesar de que los clientes particulares de DT también recurran cada vez más a dichas tarifas opcionales(122). De hecho, las tarifas mensuales aumentadas de este modo no son el reflejo de un mayor valor de la línea, por ejemplo mediante una dotación técnica mejorada o la disponibilidad de servicios adicionales. Mediante las tarifas opcionales, DT simplemente brinda a sus clientes finales la posibilidad de acogerse a unas tarifas de llamada más reducidas a través de unas tarifas mensuales de conexión más elevadas(123).
(131) Las tarifas opcionales constituyen una oferta agrupada de servicios de acceso y conexión. Ahora bien, lo único determinante a efectos de las posibilidades de los competidores para acceder al mercado de las líneas para usuarios finales es el margen de que disponen entre las tarifas mayoristas y minoristas de DT sobre la base de las correspondientes tarifas estándar. En el caso de las tarifas opcionales de DT, las tarifas de acceso incrementadas forman parte de un cálculo compensatorio establecido contractualmente con las tarifas de conexión, por lo que no pueden ser facturadas por separado. Por lo general, un cálculo de este tipo no es viable para los competidores, debido a su menor dotación financiera. La consiguiente imposibilidad de imputar los costes a los distintos elementos del servicio también ha llevado a la RegTP a excluir las tarifas opcionales, con efecto a 1 de enero de 2002, de la regulación price cap y a regularlas en adelante mediante un procedimiento individual de autorización(124).
(132) También debe rechazarse el argumento de DT de que el análisis de la compresión de márgenes es inadecuado en la medida en que abarca todas las regiones y grupos de clientes por igual sin operar ningún tipo de diferenciación(125). Este procedimiento se ajusta al principio de garantía de una competencia equitativa y viable en todo el territorio alemán(126). Por consiguiente, no puede darse por sentado que todos los competidores de DT sólo entran en una competencia regional limitada con el operador tradicional y únicamente desean hacerse con una clientela en el segmento de mercado más atractivo (como las grandes ciudades o las aglomeraciones urbanas). De hecho, algunos competidores, como Arcor, tienen la intención de competir en todo el territorio con DT, aunque hasta el momento la política de precios de DT se lo ha impedido en buena medida. A tal efecto, no se diferencia ni en el nivel mayorista ni en el minorista entre clientes particulares y empresariales, puesto que no es posible proceder a una delimitación suficientemente clara entre estos dos ámbitos.
(133) Debe rechazarse, asimismo, el argumento de que los competidores de DT no están interesados en conectar y atender a clientes con líneas analógicas y sólo quieren captar usuarios con líneas ISDN y ADSL(127), sobre todo cuando es posible demostrar que la compresión de márgenes existiría incluso partiendo de la hipótesis de que cada bucle desagregado fuese utilizado por los competidores para la prestación de los servicios de mayor valor (por ejemplo, servicios ADSL prestados a través de líneas ISDN). Esta circunstancia se daba sistemáticamente en la estructura tarifaria de DT para el acceso a la red local, desde la entrada en vigor en Alemania a principios de 1998 y cuando menos hasta la modificación de las tarifas el 1 de mayo de 2002(128).
(134) Los competidores pretenden captar clientes que -en función de sus necesidades específicas- se conviertan en abonados y ofrecerles líneas de cualquier tipo. Aunque es posible que el mercado digital de banda ancha sea el más rentable o al menos el de mayor proyección de futuro de entre todos aquellos a los que se puede acceder por los bucles locales, no es, sin embargo, el único en el que quieren penetrar los competidores. A excepción de unos pocos operadores que se han especializado desde el principio en servicios DSL para grandes usuarios y clientes empresariales, la mayoría de los competidores no sólo intentan captar clientes para líneas digitales de banda ancha, sino también para líneas analógicas e ISDN(129).
(135) Una estrategia comercial de este tipo se explicaba sobre todo por el deseo de los competidores de penetrar, a partir de 1998 -fecha en que se ordenó la desagregación-, en el mercado de masas de los abonados con líneas analógicas. En ese momento, la mayoría de los abonados alemanes estaba conectada a la red a través de una línea analógica. Las líneas digitales ISDN sólo representaban un pequeño porcentaje, y las líneas dotadas de ADSL no comenzaron a ofrecerse en el mercado hasta julio de 1999. En abril de 2001, las líneas analógicas aún representaban el 75 % de todas las líneas alemanas, y los competidores sólo tenían una cuota del 0,5 % en este mercado(130).
(136) No se produjo una entrada importante de competidores en el mercado porque las elevadas tarifas de acceso mayorista disuadieron a mucho competidores. Incluso cuando se popularizaron los servicios digitales se mantuvo el interés de los competidores por las líneas analógicas, puesto que se abría ante ellos la perspectiva interesante de ofrecer a sus clientes con el tiempo líneas y servicios de mayor calidad(131). A ello hay que sumar la circunstancia de que, a la espera de la plena incorporación práctica de las disposiciones comunitarias sobre la selección y preselección de operador en la red local, la oferta de llamadas locales en Alemania sigue estando exclusivamente condicionada por el estatuto del abonado.
(137) DT cobra las mismas tarifas mayoristas para todos los tipos de líneas, de modo que no hay que calcular un precio mayorista medio ponderado. A efectos del cálculo del margen restante en comparación con las tarifas minoristas, estas tarifas mayoristas deben considerarse como ingresos de DT.
bb) Costes específicos de producto
(138) El margen entre las tarifas minoristas y mayoristas del operador tradicional puede ser igual a cero, negativo o positivo. Un margen negativo, en el que las tarifas mayoristas son más elevadas que las tarifas minoristas, demuestra la existencia de una compresión de márgenes, sin que deban tenerse en cuenta los costes específicos del producto. Cuando el margen es positivo, es decir, cuando las tarifas mayoristas son inferiores a las tarifas minoristas, aún cabe hablar de compresión de márgenes si dicho margen positivo no es suficiente para que el operador tradicional pueda cubrir los costes específicos de producto derivados de la prestación de sus propios servicios minoristas.
(139) El punto de partida para la determinación de los costes específicos de producto de DT son los costes totales para el establecimiento del acceso minorista. Los costes totales también abarcan una participación en los costes de red (por ejemplo, para el cable de cobre), que no se ha de tener en cuenta en el cálculo. Esto se debe a que los costes específicos de producto sólo abarcan los costes de prestación de aquellos servicios adicionales necesarios para ofrecer a los clientes finales de DT acceso a las líneas T-Net y T-ISDN (con o sin T-DSL), incluidos los costes de facturación, servicio al cliente, etc.
c) ALCANCE DE LA COMPRESIÓN DE MÁRGENES
(140) Cuando, tal y como se ha explicado anteriormente, los servicios mayoristas y minoristas son comparables, se produce una compresión de márgenes si el margen entre las tarifas minoristas y mayoristas de DT es negativo o al menos insuficiente para cubrir sus propios costes en las fases descendentes. Esto significaría que, durante el período examinado desde 1998, DT no habría estado en condiciones de ofrecer sus propios servicios minoristas sin incurrir en pérdidas si hubiese tenido que pagar el precio de acceso mayorista como precio de transferencia interno para sus propios servicios minoristas.
(141) De este modo se produce una presión sobre los márgenes comerciales de los competidores, aunque sean igual de eficientes que DT, con la consecuencia de que sólo pueden ofrecer los servicios de acceso minorista a un precio competitivo si logran un incremento adicional de su eficiencia. Por lo tanto, la presión sobre los márgenes produce una presión adicional sobre la eficiencia de los competidores a la que no está expuesto el operador tradicional en la prestación de sus servicios minoristas.
aa) Cálculo del precio minorista medio de acceso a la red local
(142) El precio minorista medio de DT se ha de calcular al término de cada ejercicio desde el comienzo de la desagregación de los bucles locales, sobre la base del número de líneas comercializadas por DT entre sus usuarios finales (véanse los considerandos 27 y 28) y de los correspondientes precios minoristas vigentes (véase el considerando 31 y siguientes). Los precios medios calculados de esta manera constan de dos elementos, a saber, la tarifa mensual de conexión y la tarifa fija en concepto de activación, transferencia o anulación de línea.
(143) El 31 de diciembre de 2002, DT tenía un total de [...]* líneas de abonados, de las cuales [...]* eran líneas analógicas (T-Net) a un precio mensual de 11,49 euros, y [...]* líneas ISDN a un precio mensual entre 19,56 euros y 28,12 euros. En estas cifras están incluidas las 3100000 líneas de DT dotadas de ADSL, concretamente [...]* a través de T-Net, a un precio mensual de 28,72 euros, y [...]* a través de T-ISDN Mehrgeräte (Standard y Komfort), a un precio mensual de 31,54 euros y 33,75 euros, respectivamente (véase el considerando 50)(132).
(144) Como se desprende del cálculo expuesto a continuación, el conjunto de los servicios de DT prestados a través de los bucles locales arroja a finales de 2002 un precio minorista medio de 15,17 euros por mes y línea.
Cuadro 3
SITIO PARA UN CUADRO
(145) Aplicando este modelo de cálculo, se obtienen los siguientes precios minoristas mensuales medios a finales de 2001, 2000, 1999 y 1998:
Cuadro 4
SITIO PARA UN CUADRO
Cuadro 5
SITIO PARA UN CUADRO
Cuadro 6
SITIO PARA UN CUADRO
Cuadro 7
SITIO PARA UN CUADRO
(146) Además de la tarifa mensual, DT factura a sus clientes una tarifa fija en concepto de transferencia o activación de línea. Desde 1998 hasta hoy, la tarifa fija para la transferencia de una línea operativa T-Net o T-ISDN es de 22,22 euros, y la correspondiente a la activación de línea, de 44,45 euros. La activación es el caso más frecuente y representa un [...]*%, frente al [...]*% de transferencias(133). Esto arroja una tarifa minorista fija media para T-Net y T-ISDN de [...]* euros(134).
(147) Para la puesta a disposición de T-DSL, DT empezó cobrando tras su comercialización en 2000 una tarifa fija de 44,45 euros. El 1 de julio de 2002 aumentó el importe a 64,61 euros y desde el 1 de enero de 2003 cobra 86,16 euros. Esto arroja una tarifa fija media para todas las líneas minoristas de DT de [...]* euros desde el 1 de julio de 2002 y de [...]* euros desde el 1 de enero de 2003(135).
(148) Habida cuenta de que, debido en particular a los cambios de domicilio, los usuarios finales mantienen sus líneas telefónicas por término medio durante [...]* meses(136), estas tarifas fijas medias deben dividirse entre [...]*. El resultado se ha de sumar a continuación a la tarifa mensual para obtener el precio minorista mensual medio en concepto de acceso a la red local. Ello arroja los siguientes precios minoristas totales medios de DT:
Cuadro 8
SITIO PARA UN CUADRO
bb) Cálculo del precio mayorista de acceso a la red local
(149) Al igual que el precio minorista, el precio mayorista de DT para el acceso al bucle local consta de dos elementos, a saber, la tarifa de alquiler mensual y la tarifa fija en concepto de transferencia, activación y anulación de línea.
(150) Desde el 1 de abril de 2001, la tarifa mensual de los competidores de DT ascendía a 12,48 euros y, a 1 de mayo de 2003, se redujo a 11,80 euros. Las tarifas fijas desde el 1 de abril de 2001 primero fueron de 92,59 euros para la transferencia simple, de 86,51 euros para la activación simple y de 38,06 euros y 59,24 euros para la anulación con o sin conmutación del cliente final, respectivamente. Desde el 1 de abril de 2002, las tarifas fijas son de 70,56 euros para la transferencia simple, de 81,12 euros para la activación simple y de 34,94 euros y 50,71 euros para la anulación con o sin conmutación del cliente final, respectivamente(137).
(151) La tarifa de anulación es pagadera en caso de reconexión de una línea desagregada a la red de DT y sólo se factura a los competidores en el ámbito mayorista(138). Junto con la tarifa de puesta a disposición, representa el importe total de la tarifa mayorista fija que los competidores han de pagar a DT. En la práctica es más frecuente la transferencia de una línea aún activada que la activación de una línea desactivada(139). De todo ello se deduce el promedio de las tarifas mayoristas fijas aplicadas a los competidores. Al igual que en el caso de las tarifas minoristas fijas (véase el considerando 148), el promedio de estas tarifas mayoristas totales fijas se ha de dividir a continuación por [...]* y el resultado se ha de sumar a la tarifa mensual para obtener los precios medios de DT en concepto de prestación de servicios de acceso mayorista a sus competidores. Esto arroja los siguientes precios mayoristas totales:
Cuadro 9
SITIO PARA UN CUADRO
cc) Margen entre los precios minoristas y mayoristas
(152) Como se deduce de los cálculos que figuran a continuación, entre 1998 -año en que en Alemania se estableció por ley la desagregación de los bucles locales- y finales de 2001 el margen entre la media de los precios de acceso minorista y la de los precios mayoristas de DT siempre fue negativo.
Cuadro 10
SITIO PARA UN CUADRO
(153) Como los márgenes entre las tarifas minoristas y mayoristas de DT entre 1998 y 2001 siempre fueron negativos, a fin de demostrar la existencia de una compresión de márgenes durante este período ni siquiera es necesario determinar si dichos márgenes eran suficientes para cubrir los costes incurridos por DT en la fase descendente de las relaciones con la clientela. Estos márgenes negativos por mes y línea constituyen más bien una cuantificación directa del alcance de la compresión de márgenes entre principios de 1998 y finales de 2001.
(154) Después de que DT procediera en el año 2002 por primera vez a un aumento de determinadas tarifas mensuales y fijas del ámbito minorista (véanse los considerandos 44, 50 y 51), se produjo un margen positivo entre las tarifas minoristas y mayoristas de DT, que a 31 de diciembre de 2002 o a 1 de enero de 2003 ascendía a [...]* euros por mes y línea y, tras el aumento en 0,33 euros de la tarifa mensual de las líneas T-Net autorizado el 19 de diciembre de 2002 por la RegTP, subió el 1 de febrero de 2003 a [...]* euros. Por ello, para demostrar la existencia de una compresión de márgenes durante el año 2002 y en la actualidad, se han de determinar los costes específicos de producto de DT con objeto de comprobar si este margen positivo es suficiente para cubrir dichos costes específicos en concepto de prestación de servicios minoristas.
dd) Costes específicos de producto
(155) Para determinar los costes específicos de producto de DT en concepto de prestación de acceso minorista a la red local, se han de deducir de los costes totales los costes generales, es decir, los costes de la mera puesta a disposición de la infraestructura de red. Los costes específicos de producto se derivan del equipo específico necesario para la prestación de servicios analógicos, ISDN y ADSL y para las relaciones con los usuarios finales de DT.
(156) Para ofrecer a los usuarios finales el acceso a la red local a través de líneas analógicas no se necesita ningún equipamiento adicional, de modo que los costes específicos de producto resultan exclusivamente de la relación con la clientela, como por ejemplo el marketing, el mantenimiento y la contabilidad. En cambio, la prestación de acceso simple a la red local a través de líneas digitales de banda estrecha (ISDN) requiere un equipo especial que genera costes adicionales. Además, en este caso la relación con los clientes también genera costes específicos de producto.
(157) Para prestar servicios ADSL también se necesita un equipo especial adicional, lo que vuelve a aumentar los costes específicos de producto. Entre los principales factores de coste de los servicios ADSL figuran los dispositivos técnicos en ambos extremos del cable de cobre (es decir, un módem y un splitter en los locales del cliente y en el punto de transmisión), el dispositivo multiplex en el punto de transmisión para gestionar el flujo de datos de varios cientos de líneas ADSL (Digital Subscriber Line Access Multiplexer = DSLAM), así como un servidor de acceso de banda ancha en la entrada a la red (BAS) para dirigir el tráfico procedente de distintos DSLAM que se envía a una red de transmisión backhaul con el fin de gestionar el nivel del protocolo de Internet.
(158) Según la información facilitada por DT, los costes mensuales totales en concepto de servicios minoristas ascienden a [...]* euros por línea analógica(140), a [...]* euros por línea ISDN(141) y a [...]* euros por línea ADSL(142). Ahora bien, estos importes pueden contener elementos tanto de los costes de red (por ejemplo, de los costes del cable de cobre) como de los costes específicos de producto (otros costes específicos de servicios por la conexión con el usuario final), por lo que aún deberían subdividirse para determinar los costes específicos de producto de DT por la prestación de acceso minorista a su red de bucles locales.
(159) De los datos facilitados por DT para el año 2001 se desprende que los costes específicos de producto mensuales de la puesta a disposición son de [...]* euros por línea analógica(143), de [...]* euros por término medio por línea ISDN(144) y de [...]* euros por línea ADSL(145). Los importes de estos costes arrojan un coste específico de producto medio ponderado de [...]* euros por línea, como se desprende del siguiente cálculo:
Cuadro 11
SITIO PARA UN CUADRO
ee) Resultado
(160) Del cálculo de los costes medios se desprende que la compresión de márgenes sigue existiendo incluso después de los aumentos de precio de DT de mayo de 2002, julio de 2002 y enero y febrero de 2003, puesto que los costes específicos de producto continúan siendo superiores al margen positivo entre las tarifas minoristas y mayoristas(146). A ello hay que añadir que los costes específicos de producto medios de DT aumentan continuamente con cada nuevo cliente del servicio T-DSL. A continuación se indican los importes de la compresión de márgenes tras las últimas modificaciones de precios de DT:
Cuadro 12
SITIO PARA UN CUADRO
(161) Estos cálculos demuestran que en la actualidad sigue existiendo una compresión de márgenes en lo relativo al acceso a la red local, si bien podría reducirse ligeramente con el paso del tiempo. Con objeto de demostrar el abuso de posición dominante de DT, la compresión de márgenes se puede cifrar en [...]* euros por línea y mes si se toma como base la actual estructura de tarifas y se aplica el criterio ponderado (véanse los considerandos 111 y 112). A pesar de que las modificaciones tarifarias realizadas por DT en 2002 han dado lugar, según el método de cálculo aplicado en la presente Decisión, a un margen positivo de los precios minoristas medios frente a los mayoristas, este margen sigue siendo insuficiente para cubrir los costes específicos de producto de DT en concepto de prestación de servicios minoristas.
(162) DT considera, por el contrario, que, con la excepción del acceso analógico, las variantes de acceso al bucle local de mayor valor no han estado ni están sometidas a una presión de márgenes(147). Sin embargo, semejante consideración aislada referida a las distintas variantes del bucle local no se ajusta, de entrada, al objetivo perseguido en el presente asunto de establecer una relación entre el precio medio del acceso minorista y los precios mayoristas para reproducir, de este modo, la estructura de la clientela de DT (véase el considerando 112 y siguientes). Pero aun presumiendo que cada línea desagregada sea utilizada por los competidores para el servicio minorista de mayor valor (DSL a través de una línea ISDN), la compresión de márgenes se habría producido hasta el 30 de abril de 2002(148). En este sentido, el criterio ponderado es más ventajoso para DT que el adoptado por ella misma.
d) MARGEN DE MANIOBRA PARA EVITAR LA COMPRESIÓN DE MÁRGENES
(163) Los hechos y las cifras expuestos en la presente Decisión demuestran que, desde el 1 de enero de 1998, DT habría podido evitar la compresión de márgenes para el acceso a la red local, por ejemplo aumentando las tarifas aplicadas hasta la fecha a los usuarios finales para las líneas analógicas, ISDN y ADSL. Los aumentos de tarifas en el ámbito minorista y las reducciones de tarifas en el ámbito mayorista aplicados por DT desde la desagregación de la red local en Alemania demuestran la existencia, en principio, de un margen de maniobra y aunque van en la dirección adecuada, son insuficientes para compensar este abuso en forma de precios no equitativos.
aa) Períodos de aplicación del método price cap 1998/1999 y 2000/2001
(164) El margen de maniobra para evitar la compresión de márgenes mediante el aumento de las tarifas minoristas para las líneas analógicas e ISDN se derivaba en los dos primeros períodos price cap del derecho de DT de presentar en todo momento una solicitud de modificación de las tarifas a la RegTP (véase el considerando 36). De este modo, DT disponía de la posibilidad de alcanzar, mediante una reducción de las tarifas de llamada, el aumento de las tarifas de conexión dentro de las cestas de productos para clientes particulares y empresariales, siempre que el precio medio de la cesta no superara el índice price cap preestablecido.
(165) A este respecto, el procedimiento price cap instaurado por el BMPT y la RegTP preveía para el período 1998 a 2001 un margen de maniobra suficiente para que DT pudiera reestructurar completamente su sistema tarifario a partir de los costes correspondientes a los distintos servicios agrupados en las cestas. En el marco del régimen price cap, los aumentos de las tarifas minoristas podían compensarse mediante reducciones de las tarifas de llamada dentro de cada cesta para clientes particulares y empresariales. El régimen price cap inicial no fijaba en este sentido ninguna limitación para la reducción de las tarifas de los distintos servicios, de modo que DT era libre de reducir determinadas tarifas y de aumentar otras en contrapartida, sin por ello dejar de cumplir los requisitos establecidos para la cesta correspondiente. A modo de límite mínimo para la reducción de las tarifas de llamada, la RegTP simplemente aplicaba la regla de que tales tarifas siempre tenían que ser superiores en al menos un 25 % a las correspondientes tarifas de interconexión. En este sentido, la RegTP, cuando recibía de DT una solicitud de autorización de modificaciones tarifarias en el marco del régimen price cap, únicamente examinaba de forma somera si se respetaban los parámetros vigentes y si las tarifas solicitadas no eran manifiestamente contrarias a los requisitos de la TKG. Así ocurrió en la mayoría de los seis casos de solicitudes de modificación tarifaria presentadas entre 1998 y 2001(149).
(166) Por lo tanto, en el primer período price cap, del 1 de enero de 1998 al 31 de diciembre de 1999, DT ya rebajó las tarifas en más de un 20 %, superando con mucho el 4,3 % preestablecido(150). Esto dio lugar a unas tarifas que, al poco tiempo, ya eran muy inferiores a los niveles impuestos. Desde entonces, DT ha seguido reduciendo las tarifas de las llamadas telefónicas. En total, la RegTP autorizó entre enero de 1998 y febrero de 2000 seis solicitudes de reducción de las tarifas para llamadas telefónicas(151). La importante reducción de las tarifas de llamadas efectuada por DT entre 1998 y 2000 no sólo convertía en económicamente viable el aumento de las tarifas mensuales y/o fijas aplicables a las líneas de los usuarios finales de DT, sino que debido a la compresión de márgenes preexistente también se imponía desde un punto de vista jurídico, sin por ello violar las disposiciones price cap vigentes.
(167) Durante el primer período price cap, entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 1999, DT generó concretamente unos volúmenes de negocios adicionales que superaban en [...]* euros la reducción preestablecida del 4,3 %. Durante el segundo período price cap, entre el 1 de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2001, los volúmenes de negocios generados previa deducción de la reducción impuesta en el marco del régimen price cap sumaron otros [...]* euros. Estos importes, de haberse transferido al ámbito de las líneas para clientes particulares y empresariales, se podrían haber utilizado íntegramente para aumentar las tarifas minoristas, ya fueran las mensuales o las fijas(152).
(168) A ello hay que añadir que estas cantidades deben considerarse importes mínimos, puesto que dentro de las cestas de productos para clientes particulares y empresariales DT podría haber llevado a cabo en cualquier momento nuevas reducciones en el ámbito de las tarifas de llamadas telefónicas, sobre todo en lo relativo a las llamadas locales, y haber creado de este modo un mayor margen de maniobra para el aumento de las tarifas minoristas mensuales y fijas en concepto de líneas analógicas e ISDN. Como punto de partida para calcular los costes de las distintas llamadas telefónicas pueden utilizarse los precios mayoristas para la interconexión entre las redes fijas, que según el apartado 2 del artículo 7 de la Directiva 97/33/CE han de orientarse en función de los costes. Incluso tras la bajada de mayo de 2002, las tarifas de llamadas para los usuarios finales de DT continúan situadas en su integridad en un nivel notablemente superior al de las correspondientes tarifas de interconexión, alcanzando hasta un 570 %, según el tipo de llamada(153). Estos márgenes encierran el potencial de DT para eliminar la compresión de márgenes entre las tarifas de acceso en el ámbito mayorista y minorista por medio de una tarificación más ajustada a costes de los servicios agrupados en las cestas de productos.
(169) DT considera que en el régimen price cap se fijan de forma jurídicamente vinculante todas las tarifas minoristas y que, por tanto, no son lícitas las desviaciones de las tarifas autorizadas(154). Sin embargo, esta argumentación no tiene en cuenta que la autorización de tarifas en el régimen price cap se produce en dos fases (véase el considerando 36). Si bien es cierto que la RegTP también examina las modificaciones tarifarias realizadas en el marco del régimen price cap en lo relativo al cumplimiento de los valores preestablecidos antes de dar su autorización(155), ello no impide que DT pueda ejercer una influencia permanente en las tarifas minoristas, mediante la presentación de nuevas solicitudes de modificación tarifaria, siempre que tales modificaciones se ciñan a lo establecido en el régimen price cap. En este sentido, la propia DT ha reconocido explícitamente que, dentro del régimen price cap, existe un margen de maniobra legal para seguir reestructurando las tarifas de acceso a la red local a partir de los correspondientes costes específicos(156).
(170) DT admite, además, que ha dado pasos en ese sentido, concretamente en forma de una "reestructuración blanda" mediante tarifas opcionales con un coste de conexión más elevado y un coste de llamada más reducido(157). Sin embargo, estas tarifas no se han de tener en cuenta en la presente Decisión (véanse los considerandos 130 y 131). En cambio, por lo que se refiere a las tarifas de acceso estándar pertinentes a los presentes efectos, DT no ha efectuado unos aumentos de precio similares y en todo el período de cuatro años no ha subido las tarifas minoristas de conexión.
bb) Período price cap 2002
(171) El actual régimen price cap, vigente desde el 1 de enero de 2002, prevé explícitamente un margen de maniobra para la reestructuración de tarifas a través del índice price cap negativo para la cesta de líneas. Como el mecanismo price cap no prevé unos precios mínimos de conexión, pero sí unos precios máximos, DT era libre de hacer uso del margen de maniobra de aumento de los precios en un 1 % para dicha cesta y decidir, en su caso, el modo de utilizarlo.
(172) DT alegó primero que una reestructuración de tarifas que conllevara un mayor coste de conexión para los usuarios finales no iba a ser aceptada por la clientela, resultaba inviable por la situación de la competencia en Alemania y además era rechazada por los poderes políticos en razón de consideraciones sociales(158). Sin embargo, el 15 de enero de 2002 anunció de forma voluntaria un primer aumento de las tarifas mensuales de conexión. Estas nuevas tarifas entraron en vigor el 1 de mayo de 2002, pero incluso después de este aumento la compresión de márgenes sigue siendo de [...]* euros por mes y línea(159).
(173) Ahora, DT argumenta que con la subida de precios llevada a cabo el 1 de mayo de 2002 agotó el margen de maniobra que se le concedió en el año 2002 para la cesta de líneas A(160). Sin embargo, a esto se ha de responder que el margen de maniobra empresarial para impedir la compresión de márgenes no se deriva únicamente de las tarifas minoristas para las líneas analógicas e ISDN reguladas en el régimen price cap, sino que a tal fin también se han de tener en cuenta las tarifas minoristas para líneas ADSL no cubiertas por dicho régimen.
(174) Y es que, independientemente de las regulaciones impuestas por el régimen price cap, DT es libre de aumentar en cualquier momento las tarifas de conexión para el acceso ADSL por banda ancha (véase el considerando 46 y siguientes) y de reducir de este modo la compresión de márgenes. La RegTP constató en marzo de 2001 una falta de cobertura de costes en la mayoría de los servicios T-DSL ofrecidos por DT (véanse los considerandos 48 y 49)(161). Este hecho tampoco ha cambiado sustancialmente tras las modificaciones tarifarias efectuadas por DT en el año 2002 (véanse los considerandos 51 y 160)(162).
(175) El aumento de las tarifas T-DSL por parte de DT no está sujeto a una autorización previa de la RegTP, de modo que DT dispone a este respecto de un considerable margen de maniobra del que podría haber hecho uso desde la comercialización de los servicios T-DSL en el año 2000 para reducir la compresión de márgenes. Esto es válido, en particular, para el actual período price cap, en el que DT se ha ajustado en buena medida a las disposiciones en materia de disciplina de las tarifas reguladas en el marco del régimen price cap, mientras que ha mantenido inalteradas las tarifas T-DSL, con la excepción de las tarifas fijas de puesta a disposición. Aun presumiendo que DT no hubiese podido utilizar la posibilidad jurídicamente ilimitada de aumentar las tarifas T-DSL para eliminar por completo la compresión de márgenes debido a una elasticidad de precios limitada por parte de la demanda, lo que sí está fuera de duda es que, por esta vía, al menos la podría haber amortiguado parcialmente.
e) REPERCUSIONES SOBRE EL MERCADO
(176) DT considera que, para probar un abuso de posición dominante en el sentido del artículo 82 del Tratado CE, la Comisión no sólo debe demostrar la existencia de una compresión de márgenes, sino que tal compresión tiene además repercusiones negativas en el mercado, por ejemplo "obstaculizando a los competidores" o "restringiendo la competencia en la fase descendente" mediante barreras de entrada al mercado para los competidores(163).
(177) Sin embargo, DT olvida que la consideración de las barreras de entrada al mercado para los competidores sólo es pertinente a efectos de la tipificación del hecho de la posición dominante, pero no para determinar un posible abuso de tal posición dominante.
(178) El concepto del uso abusivo es un concepto objetivo que hace referencia a las prácticas de una empresa en posición dominante que pueden influir sobre la estructura de un mercado en el que la competencia ya está debilitada precisamente por la presencia de dicha empresa y que obstaculizan el mantenimiento o desarrollo del grado de competencia que aún subsiste en el mercado al utilizarse medios que difieren de los medios de una competencia normal de productos o servicios sobre la base de las prestaciones de los operadores(164). Por consiguiente, una empresa en posición dominante tiene la responsabilidad particular de que su comportamiento no perjudique a una competencia efectiva y no falseada en el mercado común(165).
(179) Contrariamente a la opinión defendida por DT, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ya se presume que hay abuso de posición dominante cuando la empresa dominante utiliza su política de precios para eliminar a sus competidores y fortalecer de esta manera su propia posición(166). Éste es el caso, por ejemplo, cuando la empresa dominante es tanto el proveedor de un producto mayorista como el ofertante del producto minorista resultante, cuando sus precios están por debajo de los costes unitarios variables o de los costes totales de dicho producto y cuando estos precios se fijan en el marco de un plan destinado a eliminar a un competidor(167). Además, el abuso está suficientemente demostrado, desde un punto de vista jurídico, cuando una empresa en posición dominante realiza de forma duradera y planificada ventas con pérdidas que, debido a su volumen y naturaleza, tienen la finalidad económica de eliminar a otros competidores de un mercado común, o cuando una empresa dominante concede de forma unilateral descuentos de fidelidad para garantizar que el cliente satisfaga toda su demanda acudiendo exclusivamente a ella(168). La Comisión considera, en fin, que también se aplica una política de precios abusiva cuando una empresa dominante tanto en el mercado de una materia prima como en el de su correspondiente producto derivado mantiene un margen entre el precio que cobra por la materia prima a las compañías que compiten con ella en la fabricación del producto derivado y el precio que cobra por el producto derivado que resulte insuficiente para reflejar los propios costes de transformación y que dé lugar a una restricción de la competencia en lo relativo al producto derivado(169).
(180) Por consiguiente, la demostración por parte de la Comisión de la existencia de una compresión de márgenes constituye una prueba suficiente del abuso de posición dominante.
(181) Pero incluso si, para demostrar el abuso, fuera necesario probar que DT restringe la competencia mediante la creación de barreras de entrada al mercado para los competidores, existen pruebas en este sentido. Y es que, en efecto, para los competidores -incluidos los denunciantes- sigue siendo imposible conectar a los clientes finales a sus propias redes con unas tarifas competitivas. Esto se ve confirmado por el hecho de que los competidores hasta ahora sólo han obtenido una cuota de mercado del 4,4 % en las líneas de banda estrecha y del 10 % en las de banda ancha. A finales de 2002, los 64 competidores juntos sólo contaban con 2,35 millones de canales telefónicos del total de 53,72 millones existentes en Alemania. A finales de 2001, eran 1,58 millones de canales y, a finales de 2000, tan sólo 0,86 millones(170). Estas cifras ya bastan para probar que la competencia se desarrolla de forma muy lenta en este ámbito. El número de canales telefónicos de los competidores comprende tanto las redes propias como los bucles locales desagregados alquilados a DT. Aunque el número total de bucles locales alquilados a los competidores también sigue aumentando, el incremento trimestral desde principios de 2001 se mantiene constante(171), de modo que en este terreno tampoco se observa ninguna mejora notable de la situación competitiva.
(182) Estos efectos negativos de la obstaculización de la competencia por parte de DT sobre la evolución del mercado quedan particularmente de manifiesto en el número de líneas analógicas, que en Alemania siguen representando el 75 % de todas las líneas y, por tanto, desempeñan un papel importante para el mercado de masas. Si bien es cierto que algunos competidores, a pesar de la compresión de márgenes, ofrecen líneas analógicas a sus clientes finales, lo hacen principalmente para ofrecer una gama completa de productos a la clientela o como incentivo para la prestación de servicios de mayor valor(172). La mayoría de los denunciantes renunció, en cambio, desde el principio a ofrecer líneas analógicas. Pero incluso entre los competidores restantes, la cuota en el ámbito de las líneas analógicas descendió del 21 % en el año 1999 al 10 % en 2002(173).
(183) Por último, como los denunciantes constituyen un grupo heterogéneo cuyos miembros siguen distintos modelos comerciales, tampoco es aceptable la argumentación global de DT de que el acceso al mercado de los competidores es posible si se aplica un cálculo compensatorio de las prestaciones de conexión y comunicación(174), puesto que tal cálculo mixto no ha arrojado, para la mayoría de los competidores, un resultado que cubriese los costes o incluso anunciase beneficios. Si bien la desagregación de las redes locales ha permitido en determinadas zonas limitadas -por ejemplo en grandes ciudades o en aglomeraciones urbanas- que algunos competidores hayan captado un mayor número de clientes y alcanzado en ocasiones unas cuotas de mercado superiores al 20 %, este hecho no permite concluir que la estructura tarifaria de DT no implique la creación de barreras de entrada al mercado, puesto que una competencia en la oferta de servicios telefónicos de red fija que abarque todo el territorio alemán, tal como pretenden algunos competidores como, por ejemplo, Arcor, no es posible, o sólo lo es de forma muy limitada, con la estructura de tarifas de DT.
D. EFECTOS SOBRE LOS INTERCAMBIOS COMERCIALES ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS
(184) Las condiciones para el acceso a las infraestructuras de telecomunicaciones y a los servicios mayoristas de los operadores de redes que dominan el mercado -en particular, los operadores tradicionales de redes fijas y móviles que previamente habían disfrutado de un monopolio estatal en mercados nacionales geográficamente delimitados y cerrados a la competencia- perjudican por regla general al comercio entre los Estados miembros porque los servicios prestados a través de las redes de telecomunicaciones pueden comercializarse en toda la Comunidad, y son las condiciones del acceso a la infraestructura y a los servicios mayoristas los que determinan la capacidad de los competidores que dependen de tal acceso para ofrecer sus propios servicios(175).
(185) En el presente caso, el comercio entre los Estados miembros se ve perjudicado porque la política de precios descrita se refiere a servicios de acceso de un operador dominante que abarcan todo el territorio de la República Federal de Alemania y porque dicho territorio constituye una parte sustancial del mercado interior. Estas prácticas perjudican a la estructura del mercado al elevar las barreras de acceso a los mercados alemanes de las telecomunicaciones, especialmente para operadores que, como Arcor, forman parte de un grupo empresarial que ofrece servicios de telecomunicaciones en toda la Unión Europea. En el transcurso del procedimiento, DT no se ha pronunciado de forma específica sobre este punto.
E. INAPLICABILIDAD DE UNA EXCEPCIÓN CON ARREGLO AL APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 86 DEL TRATADO CE
(186) DT considera que, en cualquier caso, no cabe invocar un posible abuso de posición dominante con arreglo al apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE, puesto que la empresa tiene encomendados en el ámbito de la telefonía vocal unos servicios de interés económico particular y el cumplimiento de esta tarea especial se vería impedida con una estructura tarifaria distinta(176).
(187) Los servicios universales del ámbito de las telecomunicaciones deben considerarse servicios de interés económico general(177). Así, la Comunidad exige en las Directivas 97/33/CE, 98/10/CE y en la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal)(178), que los Estados miembros impongan a los operadores unas obligaciones de servicio universal para garantizar unas prestaciones básicas de amplio alcance en el ámbito de la telefonía vocal. Las disposiciones sobre el servicio universal prevén que se ha de disponer un conjunto mínimo definido de servicios de calidad especificada que sea accesible a todos los usuarios con independencia de su situación geográfica. En estas disposiciones se detallan los servicios sujetos a la obligación de servicio universal, los procedimientos de selección de los operadores a los que se imponen obligaciones especiales y el modo de repercutir los costes netos de tales obligaciones a los agentes del mercado(179).
a) ENCARGO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS A DT
(188) Sin embargo, sobre la base del régimen de servicios universales vigente en Alemania, es dudoso que se haya "encargado" a DT la prestación de servicios de interés económico general, puesto que el encargo de un servicio de interés económico general, imprescindible para poder optar a una exención de las normas de competencia, debe haber emanado de un acto de una autoridad pública(180). Las exigencias impuestas a la atribución de tal encargo se interpretan en jurisprudencia reiterada de forma estricta, puesto que la mera invocación de medidas adoptadas por el Estado, pero no vinculantes, ya permite una excepción de la aplicación de las normas de competencia(181).
(189) Hasta ahora, las prestaciones consideradas de servicio universal las efectuaba en su gran mayoría DT. Por ello, invocando el artículo 97.1 de la TKG, DT parte de que tiene el encargo de prestar servicios de interés económico general(182). Según esta disposición transitoria, DT ha de comunicar a la RegTP con un año de antelación su intención de no prestar en toda su extensión o de prestar en peores condiciones los servicios calificados de universales en la resolución adoptada con arreglo al artículo 17.2 de la TKG. En consecuencia, conforme al artículo 97.1 de la TKG, DT puede poner fin en cualquier momento, dentro de un plazo de un año, a la tarea que ha asumido de prestar en todo el territorio los servicios declarados universales. Hasta ahora, DT no ha enviado ninguna comunicación en este sentido a la RegTP.
(190) Sin embargo, la disposición del artículo 97.1 de la TKG no implica en sí misma el encargo a DT de la prestación de servicios universales(183), porque no prevé ningún recurso para imponer la prestación del servicio universal en contra de la voluntad de DT.
(191) Sin embargo, con arreglo a lo dispuesto en el Derecho comunitario, Alemania tiene la obligación de velar por la prestación del servicio de telefonía vocal en todo el territorio y a toda la población alemana(184). Además, las empresas que prestan servicios universales debían comunicarse a la Comisión por separado. Éste es el caso de DT, de modo que de ello posiblemente podría deducirse, en el marco del presente procedimiento, el encargo de servicios de interés económico general.
b) AUSENCIA DE OBSTÁCULOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA MISIÓN ESPECIAL
(192) Pero aun suponiendo que la prestación de servicios universales por parte de DT equivale a que éstos le han sido encargados, esto no implica en el presente caso la exención de DT de las normas de competencia del Tratado CE. Y es que el cumplimiento de las normas de competencia y, en particular, del artículo 82 del Tratado CE, no impide, ni de hecho ni de derecho, que DT cumpla la misión especial.
(193) DT parte de que las tarifas para líneas analógicas son el elemento central del servicio universal y de que un aumento drástico de dichas tarifas con el fin de eliminar la compresión de márgenes sería contrario a su obligación de servicio universal(185). Sin embargo, el cálculo compensatorio de las tarifas de conexión y llamada y la compresión de márgenes entre tarifas mayoristas y minoristas que de ello se deriva no son jurídicamente necesarios ni proporcionales para los fines del cumplimiento de una obligación de servicio universal.
(194) Las tarifas de DT para los servicios mayoristas y minoristas han de orientarse, por principio, en función de los costes de una prestación eficiente(186). El principio de la uniformidad tarifaria impone además unas tarifas de conexión uniformes en todo el territorio alemán(187). Para los servicios universales rige además otra norma, en virtud de la cual todos los usuarios han de tener acceso a los servicios a un precio asequible, independientemente de su lugar de residencia o trabajo(188). La asequibilidad se orienta en función de los precios reales, referidos a los servicios telefónicos demandados por término medio, a 31 de diciembre de 1997, por los hogares situados fuera de ciudades de más de 100000 habitantes(189).
(195) En consonancia con las normas del Derecho comunitario, en Alemania se introdujo, a efectos de la aplicación del principio de la asequibilidad, el régimen price cap con un límite máximo para las tarifas minoristas(190). En el marco del régimen price cap, DT -a pesar de disponer en todo momento de un margen de maniobra para decidir una reestructuración más amplia- ha fijado los precios de tal manera que las líneas analógicas se siguen ofreciendo por debajo de costes, y el déficit resultante se financia con ingresos superiores procedentes de las tarifas mayoristas.
(196) Ahora bien, en el marco del régimen price cap, el hecho de privilegiar las tarifas de conexión frente a las tarifas de llamada en la medida en que aquí se ha constatado no puede justificarse invocando el argumento jurídico de la definición de un servicio universal asequible. Y es que el objetivo del régimen price cap es garantizar precisamente una reestructuración tarifaria permanente.
(197) Además, DT no ha demostrado que el hecho de garantizar la prestación del servicio universal presuponga tal cálculo compensatorio entre ámbitos de actividad rentables y menos rentables. Y es que sólo en tal caso podría justificarse, sobre la base del apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE, una restricción de la competencia en sectores económicamente rentables(191). Ciertamente, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas admite en principio, en sectores de actividad económicamente rentables, la protección de un ámbito reservado frente a entradas selectivas en el mercado(192). Sin embargo, desde el 1 de enero de 1998, los servicios de telefonía vocal ya no constituyen un ámbito reservado en el que DT hubiese podido adaptar su estructura tarifaria de forma jurídicamente lícita y sin pérdidas económicas. En este ámbito, precisamente, sería ilegal conforme a las Directivas 98/10/CE y 2002/22/CE un cálculo compensatorio, debido a la obligación de los Estados miembros de velar por que las distintas tarifas se orienten en función de los costes.
(198) No puede aceptarse el argumento de DT de que el cálculo compensatorio en la red local es necesario para un acceso asequible de los clientes(193), puesto que no es pertinente para la evaluación jurídica. Las disposiciones sobre el servicio universal no obligan a privilegiar las tarifas de conexión frente a las tarifas de llamada. El régimen price cap tampoco impone a DT un cálculo compensatorio de este tipo. Más bien al contrario, la normativa vigente le otorga un margen suficiente para modificar las tarifas. Por ello, no es aplicable en el presente caso la disposición de excepción contenida en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE.
V. CONCLUSIÓN
(199) La Comisión concluye que DT abusa de su posición dominante en los mercados de referencia del acceso directo a su red de telefonía fija. Este abuso consiste en la fijación de precios no equitativos para los servicios de acceso mayorista prestados a competidores y para los servicios de acceso minorista a la red local, por lo que cumple el supuesto contemplado en la letra a) del artículo 82 del Tratado CE. En el período comprendido entre principios de 1998 y finales de 2001, DT estuvo en condiciones de eliminar por completo la compresión de márgenes mediante modificaciones tarifarias en el nivel minorista. Desde comienzos de 2002, DT sigue estando en condiciones de reducir, cuando menos, la compresión de márgenes mediante el aumento de las tarifas minoristas ADSL, que no están sujetas al régimen price cap.
VI. CONSECUENCIAS JURÍDICAS
(200) Con arreglo al apartado 2 del artículo 15 del Reglamento n° 17, la Comisión puede imponer multas de entre 1000 euros y 1 millón de euros, o de un importe máximo del 10 % del volumen de negocios alcanzado por la empresa infractora del Tratado CE durante el ejercicio económico precedente. Al fijar el importe de la multa, la Comisión ha de tener particularmente en cuenta la gravedad y la duración de la infracción.
A. GRAVEDAD DE LA INFRACCIÓN
(201) El abuso cometido por DT consiste en la imposición de precios no equitativos en forma de compresión de márgenes en detrimento de sus competidores. Un abuso de este tipo ya había sido objeto en el pasado de una Decisión de la Comisión en virtud del artículo 82 del Tratado CE(194).
(202) El abuso afecta a todo el territorio alemán y pone en peligro el buen funcionamiento del mercado común al elevar las barreras para una entrada efectiva en los mercados de referencia, que son los mercados alemanes de las telecomunicaciones, con lo que se perjudica a la creación de mercados transnacionales.
(203) Con este abuso, DT pone en peligro el objetivo de la creación de un mercado interior de alcance comunitario de redes y servicios de telecomunicaciones en el que impere una competencia no falseada.
(204) Con arreglo a las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento n° 17, semejante estrategia de precios abusiva de una empresa dominante podría calificarse, sin duda, de infracción muy grave(195). La estrategia de precios abusiva de DT surtía y continúa surtiendo el efecto de obstaculizar de forma considerable a los competidores en el mercado de acceso a la red local alemana. De este modo, DT ha logrado mantener en el mercado alemán del acceso a la red local -desde su plena liberalización mediante la imposición de la desagregación el 1 de enero de 1998 y durante un período de más de cinco años- una cuota superior al 95 % y ha conseguido impedir una mayor penetración de competidores en el mercado, sobre todo de competidores que dispongan de líneas de acceso minorista en todo el territorio alemán. Esta situación se desprende de forma muy notoria del gran número de denunciantes -15, exactamente- involucrados en los tres procedimientos en que se basa la presente Decisión.
(205) Los mercados de referencia de la presente Decisión son mercados de una gran importancia económica. Junto a los ingresos directos procedentes de la cesión de líneas en la red fija, DT también obtiene en este ámbito cuantiosos ingresos indirectos. Las líneas fijas son, de hecho, una condición previa para la prestación de numerosos servicios de telecomunicaciones a los usuarios finales. En el ejercicio 2002, DT realizó en el ámbito de la telefonía fija en su conjunto un volumen de negocios total de 30200 millones de euros(196).
(206) Ahora bien, el hecho de que el método del criterio ponderado utilizado en la presente Decisión para calcular la compresión de márgenes no haya sido objeto hasta el momento de una decisión formal constituye un argumento contrario a la presunción de una infracción muy grave en el presente asunto. No obstante, se ha de tener en cuenta que la prueba de la compresión de márgenes forma parte de la práctica decisoria consolidada de la Comisión y que el aspecto novedoso reside en este caso en el criterio ponderado. Éste se ha tenido que aplicar en el presente asunto para reflejar el hecho de que en Alemania se ha fijado una sola tarifa mayorista para el acceso desagregado al bucle local, mientras que las tarifas para los correspondientes servicios minoristas varían según se trate de una línea analógica, ISDN o ADSL. Además, a efectos de la presunción de una infracción grave en lugar de muy grave, se ha de tomar en consideración que DT ha reducido de forma continuada, al menos desde 1999, la compresión de márgenes mediante modificaciones tarifarias en el nivel minorista y mayorista. Por último, desde el 1 de enero de 2002 la posibilidad jurídica de que dispone DT para eliminar al menos parcialmente la compresión de márgenes se ve limitada al aumento de las tarifas T-DSL.
(207) Teniendo en cuenta estas circunstancias especiales, la Comisión concluye en el presente caso que, durante el período comprendido entre principios de 1998 y finales de 2001, sólo se está en presencia de una infracción grave, y en el período que comienza a principios de 2002, de una infracción leve del artículo 82 del Tratado CE. La multa correspondiente a la gravedad de la infracción se fija en 10 millones de euros, un importe que refleja la naturaleza, el alcance y las repercusiones de la infracción.
B. DURACIÓN DE LA INFRACCIÓN
(208) La compresión de márgenes en el acceso a la red local en detrimento de los competidores de DT ya existía con la estructura tarifaria vigente el 1 de enero de 1998, cuando se impuso en Alemania la desagregación de los bucles locales y la plena reestructuración de las tarifas sobre la base de los costes correspondientes a los distintos servicios en toda la Comunidad. Desde la presentación, en abril y agosto de 1999, de las denuncias de los competidores en que se basa el presente procedimiento, DT tenía conocimiento de que se la acusaba de aplicar una estructura tarifaria presuntamente abusiva para el acceso a la red local.
(209) A pesar de las distintas modificaciones de las tarifas de acceso en los ámbitos mayorista y minorista realizadas en los últimos años y de la creciente difusión de servicios de banda ancha, esta situación se ha mantenido inalterada desde entonces.
(210) Incluso los aumentos efectuados por DT en el año 2002/2003 de las tarifas mensuales de acceso minorista y de las tarifas mensuales y fijas del servicio T-DSL son insuficientes para eliminar la compresión de márgenes detectada. Por lo tanto, la infracción del artículo 82 del Tratado CE por parte de DT data de hace más de cinco años y aún no se ha puesto fin a la misma.
(211) Por consiguiente, se trata de una infracción de larga duración. Con arreglo a las Directrices sobre el cálculo de las multas, en el caso de las infracciones de larga duración, el importe determinado en función de la gravedad de la infracción puede incrementarse hasta en un 10 % anual(197). Para el período comprendido entre enero de 1998 y diciembre de 2001, la Comisión considera adecuado incrementar el importe en un 10 % anual. Para el período comprendido entre enero de 2002 y mayo de 2003, la Comisión considera que no procede incrementar el importe de la multa, habida cuenta de las restricciones reglamentarias del margen de maniobra de DT para realizar modificaciones tarifarias. De ello resulta una multa por un importe de base de 14 millones de euros.
C. CIRCUNSTANCIAS AGRAVANTES Y ATENUANTES
(212) No se aprecian circunstancias agravantes. Como circunstancia atenuante en favor de DT debe tenerse en cuenta que las tarifas minoristas y mayoristas consideradas en el presente procedimiento son tarifas que desde comienzos de 1998 eran objeto de una regulación sectorial a nivel nacional y que siguen siéndolo en la actualidad. Por consiguiente, en el presente asunto debe procederse a una reducción del 10 % del importe de base mencionado en el considerando 211, con lo que éste pasa a ser de 12,6 millones de euros.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Deutsche Telekom AG ha infringido desde 1998 la letra a) del artículo 82 del Tratado CE al aplicar a sus competidores y clientes finales unas tarifas mensuales y fijas no equitativas para el acceso a la red local, perjudicando con ello de manera considerable la competencia en el mercado del acceso a la red local.
Artículo 2
Deutsche Telekom AG pondrá fin de forma inmediata a la infracción mencionada en el artículo 1 y se abstendrá en el futuro de incurrir en las actuaciones y comportamientos citados en dicho artículo.
Artículo 3
Se impone a Deutsche Telekom AG una multa de 12,6 millones de euros por la infracción mencionada en el artículo 1.
El importe de la multa se ingresará en el plazo de tres meses a partir de la notificación de la presente Decisión en la siguiente cuenta bancaria de la Comisión de las Comunidades Europeas: 001-3953713-69, Fortis Banque, IBAN BE 71 0013 9537 1369, SWIFT GEBABEBB, Rue Montagne du Parc 3, B-1000 Bruselas. Una vez expirado este plazo, se devengarán automáticamente intereses -sin que sea necesario acto jurídico alguno- al tipo de interés aplicado por el Banco Central Europeo a sus principales operaciones de refinanciación el primer día laborable del mes en el que se haya adoptado la presente Decisión, con un incremento del 3,5 %, lo que arroja un 6 %.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión es:
Deutsche Telekom AG Friedrich-Ebert-Allee 140 D - 53113 Bonn.
Artículo 5
La presente Decisión constituye título ejecutivo conforme al primer párrafo del artículo 256 del Tratado CE.
Hecho en Bruselas, el 21 de mayo de 2003.