DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 30 de abril de 1997 relativa a la aplicación a la empresa siderúrgica Ferdofin Srl de la Ley italiana n° 95/1979 sobre administración extraordinaria de las grandes empresas en crisis (El texto en lengua italiana es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) (97/754/CECA)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero,
Vista la Decisión n° 2496/96/CECA de la Comisión, de 18 de diciembre de 1996, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas estatales en favor de la siderurgia (1) y, en particular, el apartado 5 de su artículo 6,
Después de haber invitado a los terceros interesados a presentar sus observaciones y habida cuenta de estas últimas (2),
Considerando lo que sigue:
I
Por carta de 22 de marzo de 1996, la Comisión comunicó a las autoridades italianas su decisión de incoar un procedimiento en virtud de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 6 de la Decisión n° 3855/91/CECA de la Comisión (sustituida desde el 1 de enero de 1997 por la Decisión n° 2496/96/CECA) en relación con la aplicación de la Ley italiana n° 95/1979 sobre administración extraordinaria de las grandes empresas en crisis, conocida como «Ley Prodi» (en lo sucesivo, «la Ley n° 95/1979»), a la empresa Ferdofin Siderurgica Srl (en lo sucesivo, «Ferdofin»).
Según la información de que disponía la Comisión, basada esencialmente en los datos facilitados por las autoridades italianas en sus comunicaciones, la situación era la siguiente:
1) Ferdofin atravesaba una situación financiera muy difícil; el balance de las empresa a 30 de junio de 1994 así como la cuenta de resultados mostraban que: i) las pérdidas acumuladas ascendían a 251 600 millones de liras italianas; ii) frente a un capital de 80 000 millones de liras italianas, los fondos propios negativos se situaban en 170 900 millones, y iii) las deudas a medio y largo plazo unidas a las contraídas con diversas entidades de crédito ascendían a 526 500 millones de liras italianas, frente a un inmovilizado de 429 500 millones, gran parte del cual se hallaba ya bajo hipoteca.
2) Habida cuenta de la situación, por Decreto Ministerial de 28 de diciembre de 1993, la empresa fue sometida al procedimiento previsto por la Ley n° 95/1979, que permitía, entre otros aspectos, la congelación de las deudas de la empresa, incluidas las contraídas con las entidades de crédito estatales.
3) Dada la situación financiera de la empresa y al no contar ésta con una garantía de crédito estatal, los bancos privados se habían negado a concederle financiación alguna.
Por todo lo expuesto anteriormente, a la Comisión le resultaba muy difícil determinar si las ayudas en cuestión, concedidas en aplicación de la Ley n° 95/1979, eran compatibles con el mercado común.
Así pues, se decidió incoar el procedimiento previsto en el apartado 4 del artículo 6 de la Decisión n° 3855/91/CECA en relación con la aplicación a Ferdofin de la Ley n° 95/1979.
II
En el marco de dicho procedimiento, la Comisión invitó al Gobierno italiano a presentarle sus observaciones e informó a los demás Estados miembros y a los terceros interesados mediante publicación de la decisión de apertura (3).
Por cartas de 24, 25 y 26 de junio de 1996, el Gobierno británico, la Wirtschaftsvereinung Stahl, la Siderinsa y The British Iron and Steel Producers Association (BISPA) comunicaron respectivamente sus observaciones a la Comisión que, a su vez, las remitió a las autoridades italianas mediante carta de 1 de agosto de 1996.
En dichas observaciones, todos los interesados se manifestaron de acuerdo con la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento. En particular, sostenían que la Ley n° 95/1979 constituye en sí misma una ayuda de Estado, puesto que, mediante la atribución de poder discrecional al Ministerio de Industria, permite al Estado italiano intervenir en el salvamento de empresas que se encuentran en una situación de grave crisis financiera. Dado que dicha medida es contraria a la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA, los terceros interesados solicitaron a la Comisión que la declarara incompatible con el mercado común del carbón y del acero.
En respuesta a la incoación del procedimiento y a las observaciones remitidas por los terceros interesados, el Gobierno italiano declaró lo que se expone en los puntos 1 a 9 siguientes:
1) El objeto del procedimiento de administración extraordinaria es lograr la liquidación del patrimonio de la empresa y el subsiguiente pago a los acreedores para evitar, siempre y cuando se den las condiciones necesarias, la dispersión de las actividades de producción y la pérdida de empleos que lleva aparejada. A tal fin, se autoriza a la empresa a proseguir su actividad bajo el control de un síndico que elabora un plan de saneamiento y se encarga de su gestión durante el período de dos años fijado para llevar a cabo los procedimientos para la enajenación de las actividades de la empresa. En los casos en que el análisis del síndico demuestra que no se dan las condiciones necesarias para que la empresa recupere la rentabilidad, se ordena el cese de las actividades y se procede a su liquidación.
2) Al igual que en los demás procedimientos concursales, en la administración extraordinaria es de aplicación el Real Decreto n° 267/1942 (Ley sobre quiebras) y, por consiguiente, tiene lugar la desposesión del quebrado, que queda inhabilitado para disponer de sus bienes y administrarlos. Se establece, además, una clara división entre la empresa propietaria y el conjunto de las actividades de producción, que se venden al valor establecido mediante una tasación pericial jurada, repartiéndose el importe obtenido entre los acreedores de la empresa.
3) Tras la venta de las actividades de la empresa -se trata de una enajenación de los bienes y no de las participaciones accionarias- la sociedad propietaria sigue gestionando el procedimiento para la continuación de todos los actos de liquidación y de las demás acciones concursales (acciones de responsabilidad en relación con los anteriores administradores, etc.).
4) El hecho de que en el procedimiento de administración extraordinaria se prevea el mantenimiento de la empresa en explotación no constituye en absoluto un elemento de diferenciación con respecto a la quiebra, ya que en esta última también está prevista la explotación provisional.
5) Cabe precisar que en la legislación italiana sobre quiebra, como en las de otros Estados miembros, no existe un principio en virtud del cual las actividades productivas de una empresa insolvente tengan que suprimirse necesariamente.
6) La finalidad del procedimiento de quiebra es sustraer a la empresa de la gestión del propietario que la ha conducido a la situación de insolvencia en que se encuentra y a satisfacer a los acreedores con el importe obtenido con la venta del patrimonio. El hecho de que la venta se lleve a cabo de forma fraccionada, tras el cese de las actividades productivas, o, por el contrario, abarque al conjunto de los bienes productivos en funcionamiento es un factor de poca relevancia, siempre que los acreedores sean reembolsados. Precisamente por esta razón el procedimiento de quiebra prevé la posibilidad de recurrir a la explotación provisional.
7) Teniendo en cuenta todo lo expuesto anteriormente, es difícil entender que el hecho de que una empresa esté sujeta al procedimiento de administración extraordinaria en vez del de quiebra pueda constituir una ayuda de Estado. En el Derecho comunitario, el concepto de ayuda de Estado implica un beneficio para la empresa que le permite hacer frente a la competencia en condiciones ventajosas. Este beneficio no se obtiene mediante el sometimiento de la empresa a un procedimiento de administración extraordinaria, ya que ésta no obtiene ninguna ventaja financiera por estar sujeta a dicho procedimiento concursal; la disposición relativa al mantenimiento de la empresa en explotación no implica, de hecho, ninguna carga financiera para el Estado.
8) Las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (4) definen exactamente las medidas de ayuda que entran en el ámbito de aplicación del procedimiento de notificación previa a la Comisión. Dichas medidas tienen carácter financiero y son, por ejemplo, las aportaciones de capital, la financiación, las desgravaciones fiscales y las garantías; sin embargo, no se hace referencia alguna a los procedimientos jurídicos que regulan la gestión de la liquidación de las empresas declaradas insolventes.
9) La afirmación relativa a la supuesta discrecionalidad del Ministerio de Industria a la hora de disponer la aplicación del procedimiento concursal responde, evidentemente, a una interpretación equivocada de la normativa. De hecho, la incoación del procedimiento de administración extraordinaria no se deja a discreción de la administración, sino que sucede a una decisión del Tribunal, siempre que la empresa en situación de insolvencia cumpla los requisitos previstos por la ley (trescientos trabajadores, como mínimo, y un endeudamiento con el sistema bancario o de previsión superior a un límite que se aprueba cada año). Así pues, no se trata de una norma de excepción, sino de un procedimiento de carácter general previsto por la legislación para gestionar la liquidación de las grandes empresas evitando la dispersión de su patrimonio y asegurando el mantenimiento de los puestos de trabajo.
Por último, tras precisar que Ferdofin no se había beneficiado de la garantía prevista por el artículo 2 bis de la Ley n° 95/1979, puesto que el procedimiento de autorización comunitaria se hallaba aún pendiente, Italia comunicó formalmente su decisión de retirar la solicitud de autorización.
III
En primer lugar, es necesario determinar si las ayudas públicas en cuestión constituyen una ayuda de Estado inscrita en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
Por lo que respecta a las normas comunitarias aplicables, eventualmente, cabe recordar que Ferdofin fabrica productos siderúrgicos incluidos en el anexo I del Tratado CECA y, por consiguiente, está sujeta a las normas de dicho Tratado.
Con arreglo a la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA, que constituye la disposición aplicable en el presente caso, se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y el acero y, por consiguiente, quedan suprimidas y prohibidas dentro de la Comunidad, las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados miembros cualquiera que sea su forma. Las únicas excepciones posibles a esta prohibición general son las establecidas por la Decisión n° 2496/96/CECA. Dichas excepciones se aplican a las ayudas en favor de la investigación y el desarrollo (artículo 2), de la protección del medio ambiente (artículo 3), así como a las ayudas al cierre (artículo 4).
A este respecto, cabe señalar que la observaciones remitidas por las autoridades italianas, a pesar de la lógica de su argumentación, no invocan ninguna de las excepciones mencionadas a fin de justificar la concesión de la ayuda pública en cuestión.
Por otra parte, los documentos presentados muestran claramente que dicha ayuda pública no puede acogerse a ninguna de las excepciones mencionadas, puesto que se trata de una intervención destinada, concretamente, a permitir que Ferdofin siga activa en el mercado y que recobre la liquidez necesaria para proseguir su actividad con vistas a una futura enajenación.
Tras tomar nota de la decisión de las autoridades italianas de renunciar a la concesión de la garantía del Estado adoptada después de la incoación del procedimiento, es conveniente analizar si la Ley constituye en sí misma una ayuda de Estado a la luz de las disposiciones comunitarias y, en el presente caso, del Tratado CECA.
A tal fin, en respuesta a las observaciones remitidas por Italia, debe observarse que, contrariamente a los procedimientos de quiebra previstos por el Derecho italiano, el procedimiento que se está analizando no se aplica a todas las empresas sino exclusivamente a las de grandes dimensiones (trescientos empleados como mínimo) que se encuentran en situación de insolvencia.
Es evidente que las disposiciones en cuestión sólo se aplican a las grandes empresas insolventes, dado el interés público de su mantenimiento en actividad, su saneamiento y la conservación de los puestos de trabajo que generan.
Según la Ley analizada, mediante el Decreto que dispone la administración extraordinaria, que emana del Ministerio de Industria en conjunción con el Ministerio de Hacienda, se autoriza el mantenimiento de la empresa en explotación por un período de dos años, prorrogable hasta cinco, como máximo, bajo el control de uno a tres comisarios designados por el Gobierno. Durante dicho período el comisario debe elaborar un plan de saneamiento, sujeto a la aprobación de la autoridad de control, en el que se señale específicamente las instalaciones que deben revitalizarse o completarse así como las instalaciones o conjunto de empresas que deben enajenarse o los posibles nuevos activos empresariales.
El procedimiento de administración extraordinaria se cierra en caso de aprobación de un convenio entre los acreedores y el quebrado, de un reparto de activos, de la extinción de la totalidad de los créditos, de la insuficiencia de los activos o si la empresa recupera su capacidad de hacer frente a sus obligaciones.
Ahora bien, como se demuestra a continuación en los puntos 1, 2 y 3, existen razones para excluir que, en su calidad de supuestas medidas de carácter general, dichas normas puedan sustraerse a la aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de ayudas de Estado.
1) En varios aspectos, la administración extraordinaria depende del ejercicio del poder discrecional por parte de la administración pública, en particular en lo relativo al mantenimiento de la empresa en explotación (artículo 2 de la Ley n° 95/1979 y artículo 4 del Proyecto de reforma). La jurisprudencia administrativa italiana ha confirmado el carácter discrecional de la autorización a la continuación de las actividades (5).
2) Contrariamente a la tesis expuesta por las autoridades italianas, el mantenimiento de la empresa en explotación en el procedimiento de administración extraordinaria no equivale a la explotación provisional prevista por el artículo 90 de la Ley sobre quiebras. Una lectura en profundidad de las disposiciones pertinentes de dicha Ley muestra que, mientras la explotación provisional constituye una excepción prevista en interés de los acreedores a fin de aumentar los activos a repartir en el ámbito de un procedimiento destinado a garantizar el principio de la comunidad de pérdidas (par conditio creditorum), en la administración extraordinaria, el mantenimiento de la empresa en actividad es la consecuencia normal de un procedimiento destinado a salvaguardar a la empresa de las consecuencias del estado de insolvencia y a permitir el mantenimiento de la actividad económica.
3) Esta diferencia encuentra una correspondencia en el sistema de tutela judicial. Mientras en la quiebra es el tribunal quien garantiza la legitimidad de procedimiento, y quien controla asimismo la oportunidad económica de las operaciones llevadas a cabo por los sujetos activos del procedimiento, es decir, el síndico y el juez delegado, en el procedimiento de administración extraordinaria es el juez administrativo quien controla la legitimidad de los actos administrativos, aunque este último no está facultado para controlar la pertinencia económica de las operaciones. Conviene recordar, además, que la Ley n° 95/1979 y, en particular, su artículo 1 precisa que las empresas en cuestión están sujetas al procedimiento de administración extraordinaria, «excluida la quiebra». Así pues, la normativa indica con claridad que la administración extraordinaria constituye un procedimiento especial distinto del procedimiento de quiebra normal.
Cabe recordar asimismo que, con arreglo a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y, en particular, a la sentencia de 2 de julio de 1974 en el asunto 173/73: Italia contra Comisión, la aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de ayudas de Estado, concretamente, cuando se trata de determinar si las medidas adoptadas por los Estados miembros responden a la definición de ayudas de Estado en virtud del Derecho comunitario, no depende de la causa o del objetivo de las medidas sino de los efectos de estas últimas.
Ahora bien, parece innegable que, en la medida en que las disposiciones nacionales tengan por objeto favorecer a algunas empresas o producciones, como por ejemplo aquellas con más de trescientos trabajadores, concediéndoles recursos estatales y provocando así un falseamiento de la competencia y afectando a los intercambios comunitarios, estarán sujetas a la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA y, eventualmente a los artículos 92 y 93 del Tratado CE.
Por lo que respecta a la cesión de recursos públicos, es oportuno observar que la administración extraordinaria lleva aparejadas algunas ventajas económicas relacionadas con la transferencia de recursos públicos o con una incidencia sobre el presupuesto del Estado y, más en concreto:
- en lo relativo a las deudas contraídas con la administración fiscal y los entes públicos de previsión y seguridad social, la empresa puede beneficiarse de la paralización de las acciones ejecutivas individuales y de la suspensión de los intereses (artículos 51 y 55, respectivamente, de la Ley sobre quiebras);
- en lo relativo a las contribuciones sociales, la empresa se acoge a una exención del pago de las multas y sanciones pecuniarias derivadas del hecho de no haber procedido a su pago;
- la Ley sobre quiebras prevé un procedimiento distinto para las acciones de ejecución relativas al impuesto sobre la renta, con la consecuencia de que un retraso en el pago genera la obligación de pagar intereses de demora, además de los intereses y otras sanciones; dicho procedimiento no se aplica a las empresas sujetas al procedimiento de administración extraordinaria, que por lo tanto no están sujetas al pago de intereses de demora;
- en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 bis de la Ley n° 95/1979, el derecho de registro relativo a la enajenación de empresas o de ramos de actividad de las empresas sujetas al procedimiento de administración extraordinaria queda fijado en un valor simbólico de 1 millón de liras italianas (aproximadamente 526 ecus).
Estas medidas constituyen ayudas de Estado en la medida en que el Estado renuncia a sus créditos con respecto a la empresa sujeta a las disposiciones en cuestión.
A la luz de todo lo expuesto, debe concluirse que las medidas previstas por la Ley n° 95/1979 constituyen ayudas de Estado; ahora, sólo queda por determinar si dichas ayudas son compatibles con el mercado común del carbón y del acero. A este respecto, hay que señalar que, en el ámbito del Tratado CE, la compatibilidad de dicho sistema de ayudas podría evaluarse basándose en las Directrices comunitarias relativas a las ayudas de salvamento y de reestructuración, mientras que, en el del Tratado CECA, la supuesta compatibilidad de dichas ayudas puede determinarse solamente a la luz de la prohibición general enunciada en la letra c) de su artículo 4 así como de las tres excepciones establecidas taxativamente en la Decisión n° 2496/96/CECA. Como ya se ha señalado, las autoridades italianas no sólo no invocan ninguna de estas excepciones para justificar la ayuda pública en cuestión, sino que al examinar sus observaciones se comprueba que la ayuda pública en cuestión no tiene por objeto la protección del medio ambiente, ni la investigación o el desarrollo ni tampoco el cierre.
IV
En el presente caso, cabe observar que el recurso a la administración extraordinaria ha permitido a Ferdofin sustraerse a las obligaciones contraídas con la administración fiscal así como con los entes de asistencia, previsión y seguridad social, lo que equivale a una trasferencia de recursos públicos, en forma de no recaudación de los ingresos y contribuciones adeudados, a favor de la empresa interesada.
El análisis del balance fiscal de la sociedad a 31 de diciembre de 1995 demuestra que la empresa había podido beneficiarse de la suspensión de los pagos de las deudas siguientes:
a) 10 786 millones de liras italianas al Istituto Nazionale Previdenza Sociale (INPS);
b) 723 millones de liras italianas al Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (INAIL);
c) 2 301 millones de liras italianas a Hacienda,
y
d) más de 100 000 millones de liras italianas a bancos controlados directa o indirectamente por el Estado.
V
A la luz de cuanto se ha expuesto, en particular en la sección III, debe concluirse que las observaciones de las autoridades italianas no pueden modificar en esencia la primera evaluación, que dio lugar a la decisión de incoar el procedimiento, relativa al carácter de ayudas de Estado incompatibles con el mercado común del carbón y del acero de las medidas previstas en la Ley n° 95/1979.
Por consiguiente, las ayudas de las que se ha venido beneficiando Ferdofin deben considerarse incompatibles con el mercado común en la medida en que no pueden acogerse a ninguna de las excepciones previstas por la Decisión n° 2496/96/CECA a la prohibición establecida en la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las medidas de ayuda de Estado de las que se ha beneficiado Ferdofin en aplicación de la Ley n° 95/1979, es decir, la suspensión del pago de las deudas siguientes:
a) 10 786 millones de liras italianas al INPS;
b) 723 millones de liras italianas al INAIL;
c) 2 301 millones de liras italianas a Hacienda,
y
d) más de 100 000 millones de liras italianas a bancos controlados directa o indirectamente por el Estado,
son ilegales, puesto que se han concedido infringiendo el apartado 2 del artículo 6 de la Decisión n° 2496/96/CECA.
Asimismo, dichas medidas son incompatibles con el mercado común del carbón y del acero en virtud de lo dispuesto en la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA.
Artículo 2
Italia procederá a la recuperación de las ayudas mencionadas en el artículo 1 con arreglo a las disposiciones del Derecho italiano relativas a la recuperación de los créditos de la administración pública. A fin de eliminar los efectos derivados de la concesión de dichas ayudas, su importe se incrementará con los intereses devengados a partir del momento de la concesión de las ayudas hasta la fecha de reembolso. El tipo de interés aplicable será el utilizado por la Comisión para calcular el equivalente en subvención neta en el marco de las ayudas con finalidad regional durante el período considerado.
Artículo 3
Italia dejará de aplicar inmediatamente las disposiciones de la Ley n° 95/1979 relativas a la exoneración de Ferdofin Siderurgica Srl del pago de las deudas contraídas con las empresas y entes públicos.
Artículo 4
En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia informará a la Comisión de las medidas adoptadas para su cumplimiento.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 30 de abril de 1997.