ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 2 de octubre de 2013
relativa a la compensación a Simet SpA por la prestación de servicios de transporte público desde 1987 a 2003 [ayuda estatal SA.33037 (2012/C) - Italia]
[notificada con el número C(2013) 6251]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/201/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y una vez analizadas estas últimas,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Con fecha de 18 de mayo de 2011, las autoridades italianas comunicaron, mediante notificación electrónica y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado, la compensación concedida a Simet SpA (en lo sucesivo, «Simet») por la prestación -efectuada entre 1987 y 2003- de servicios interregionales de transporte de viajeros por autobús en el marco de una obligación de servicio público, en ejecución de una sentencia del Consiglio di Stato, que es el órgano jurisdiccional administrativo supremo de Italia (en lo sucesivo, la medida notificada). Dicha notificación se registró con el número SA.33037.
(2)
Las autoridades italianas facilitaron ulteriores informaciones relativas a la medida notificada el 12 de julio de 2011, el 5 de octubre de 2011, el 20 de febrero de 2012, el 2 y el 28 de marzo de 2012, y el 17 de abril de 2012.
(3)
Por carta de 31 de mayo de 2012, la Comisión notificó a las autoridades italianas su decisión de incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del Tratado (en lo sucesivo, la Decisión de incoar el procedimiento).
Se recibieron las siguientes observaciones dentro de los plazos establecidos:
-
Las autoridades italianas presentaron sus observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento mediante cartas de 1 de junio de 2012, 24 de septiembre de 2012 y 11 de octubre de 2012.
-
El único tercero que presentó observaciones en respuesta a la Decisión de incoar el procedimiento fue Simet, es decir, el potencial beneficiario de la medida notificada. Sus observaciones se recibieron el 4 de agosto de 2012, el 31 de octubre de 2012 y el 13 de diciembre de 2012.
-
Las autoridades italianas comentaron las observaciones del tercero mediante cartas de 28 de noviembre de 2012, del 4 de diciembre de 2012, de 19 de diciembre de 2012 y de 10 de enero de 2013.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
2.1. LA EMPRESA Y LOS SERVICIOS PRESTADOS
(4)
Simet es una empresa privada que gestiona servicios de transporte de viajeros por autobús sobre la base de concesiones de servicio adjudicadas por el Estado italiano en virtud de la ley no 1822/39 (2). En el caso que nos ocupa, Simet efectúa el servicio de línea en una red interregional de tramos que conectan Calabria con otras regiones italianas. Además de estos servicios, que representan aproximadamente dos tercios de sus ingresos, Simet presta otros servicios, como servicios de transporte internacional, servicios turísticos y servicios de alquiler de autocares con conductor (3), que representan el tercio restante de los ingresos totales de la empresa.
(5)
En octubre de 1999, Simet presentó por primera vez al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (en lo sucesivo, «el Ministerio») una solicitud de compensación por obligaciones de servicio público ligadas a los servicios de transporte interregional por autobús prestados a partir de 1987 (4). El Ministerio rechazó esta solicitud y las siguientes, alegando que no había encargado a Simet la gestión de servicios públicos.
(6)
Según las autoridades italianas, Simet, al igual que otros operadores de servicios de línea interregionales, operaba en virtud de licencias provisionales (concesiones) que se renovaban anualmente a petición de la empresa operadora. Tales concesiones conferían a la empresa operadora el derecho exclusivo de prestar los servicios en cuestión. Sobre la base de las normas de concesión anual, la concesión del servicio no otorgaba al operador el derecho a un subsidio o una compensación de este tipo, y se entendía que la empresa operadora prestaba el servicio por su cuenta y riesgo. Las tarifas propuestas por la propia empresa eran las contempladas en las normas de concesión anual autorizadas por el Ministerio.
(7)
A lo largo de los años, la empresa ha presentado varias solicitudes de modificación de las modalidades de concesión de los servicios prestados, generalmente aceptadas en aplicación del procedimiento previsto por el Decreto del Presidente de la República 369/94 (5). Los artículos 4 y 5 del DPR 369/94 prevén un procedimiento detallado de evaluación y análisis comparativo de las solicitudes de introducción de cada nuevo servicio sobre la base de una concesión.
2.2. LAS DECISIONES DEL CONSIGLIO DI STATO ANTERIORES A LA DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(8)
En respuesta a las negativas del Ministerio a conceder compensaciones por obligaciones de servicio público a partir de 1987, Simet presentó un recurso ante el tribunal administrativo, exigiendo una compensación por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público.
(9)
Tras una serie de recursos, el Consiglio di Stato (Tribunal Supremo italiano en materia administrativa), mediante sentencia no 1405/2010 de 9 de marzo de 2010 (en lo sucesivo, sentencia 1450/2010), reconocía a Simet el derecho a recibir una compensación por sus servicios de autobús de línea (fundamentalmente interregionales) prestados en virtud de las concesiones adjudicadas por el Estado italiano. La sentencia establecía asimismo que el importe preciso de la compensación debía determinarse sobre la base de datos ciertos extraídos de la contabilidad de la empresa.
(10)
Sin embargo, como se explica más detalladamente en la Decisión de incoar el procedimiento, la sentencia 1405/2010 no definía con precisión de que acto legal emana la imposición de la obligación de servicio público, ni en qué forma. En la resolución 2072/2011, dictada el 18 de enero de 2011 en respuesta al incumplimiento de la sentencia 1405/2010 por parte de la Administración, el Consiglio di Stato es más explícito al respecto y declara que «el Ministerio ha negado en varias ocasiones a la empresa la posibilidad de modificar los recorridos, los horarios o las paradas, estableciendo, en materia de tarifas, que no pudieran superarse las practicadas por las Ferrovie dello Stato, elementos que la empresa considera sintomáticos de la prestación de un servicio público».
(11)
Aunque la sentencia 1405/2010 cita el nuevo Reglamento (CE) no 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo (6), que regula las compensaciones de servicio público en la medida en que «fija, por lo que se refiere a las compensaciones, criterios no distintos de los de la anterior norma comunitaria», el Consiglio di Stato instó a las autoridades responsables a pagar una compensación a Simet en el sentido definido en los artículos 6, 10 y 11 del Reglamento (CEE) no 1191/69 del Consejo (7).
(12)
Las autoridades italianas han decidido esperar a conocer la evaluación de la Comisión sobre las medidas notificadas antes de ejecutar las sentencias del Consiglio di Stato (la sentencia 1405/2010 y la resolución 2072/2010) y abonar a Simet la compensación.
2.3. IMPORTE INICIALMENTE NOTIFICADO DE LA POSIBLE COMPENSACIÓN POR OBLIGACIONES DE SERVICIO PÚBLICO
(13)
Por lo que se refiere al importe de la compensación que debe pagarse a Simet por los servicios prestados, las autoridades italianas han presentado a la Comisión un informe, encargado por Simet a un consultor externo (en lo sucesivo, el informe inicial), sin avalar las consideraciones que en él se recogen. El informe inicial cifraba la compensación adeudada en unos 59,4 millones EUR (8).
(14)
Posteriormente, sin embargo, se reexaminaron las solicitudes de compensación, ya que, tras la Decisión de incoar el procedimiento, el Consiglio di Stato pidió una evaluación independiente sobre el nivel oportuno de compensación. El resultado de dicha evaluación se trata en las secciones 2.6 y 2.7.
2.4. DURACIÓN
(15)
Aunque Simet haya exigido una compensación por los servicios prestados hasta finales de 2013 (9), las autoridades italianas creen que el período que debe considerarse a los efectos de la presente notificación es tan solo el transcurrido de 1987 a 2003, ya que la sentencia 1405/2010 se refiere exclusivamente al recurso relativo a ese período. En particular, el punto 3.1 de la citada sentencia se refiere a las compensaciones correspondientes a los ejercicios 1987 a 2003.
2.5. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO JUDICIAL NACIONAL A RAÍZ DE LA DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(16)
A raíz de la negativa, por parte de las autoridades italianas, a ejecutar la sentencia 1405/2010 y la resolución 2072/2011, el Consiglio di Stato adoptó una nueva resolución, a saber, la resolución 270/2012, en la que nombraba una junta de asesores independientes para decidir sobre las modalidades de ejecución de la sentencia 1405/2010.
(17)
La junta, formada por un presidente y dos miembros, recibió el encargo de calcular el importe de la compensación que debía pagarse a Simet en virtud de la sentencia 1405/2010. Simultáneamente, las partes en litigio nombraron a sus propios expertos, que formularon comentarios sobre las conclusiones preliminares de la junta de asesores. A lo largo de varios meses, todo esto ha llevado al intercambio de memorias y a contraargumentos.
(18)
La junta de asesores finalizó sus trabajos en agosto de 2012. La junta no llegó a una conclusión unánime, por lo que presentó dos informes distintos al Consiglio di Stato:
-
El 29 de agosto de 2012, se presentó un dictamen minoritario suscrito por el presidente de la junta de asesores nombrada por el Consiglio di Stato, en que se concluía que los datos disponibles no eran suficientes para determinar la compensación que debía reconocerse a Simet, y que, por lo tanto, no podía concedérsele ninguna compensación.
-
El 20 de agosto de 2012, se presentó un dictamen mayoritario suscrito por dos de los tres asesores nombrados por el Consiglio di Stato, en que estos concluían que la compensación que debía reconocerse a Simet ascendía a 22 049 796 EUR.
(19)
Dado que el procedimiento en materia de ayudas estatales todavía sigue abierto ante la Comisión, el Consiglio di Stato aún no ha adoptado una decisión final sobre el importe de la compensación que debe pagarse a Simet.
2.6. EL DICTAMEN MINORITARIO
(20)
En el dictamen minoritario, se destacan los siguientes puntos:
-
la ausencia de datos ciertos a los efectos del cálculo de la compensación (exigidos por la resolución 2072/2011 y por la sentencia 1405/2010),
-
la falta de un sistema de separación de cuentas como el previsto por el Reglamento (CEE) no 1191/69, condición necesaria para conceder la compensación (con el fin de evitar una compensación excesiva),
-
la imposibilidad de reemplazar el sistema de separación de cuentas por otros sistemas contables, que aún no han demostrado su capacidad para permitir una identificación detallada de todas las partidas de costes e ingresos,
-
por lo que respecta a los años con relación a los cuales se dispone de los datos de contabilidad analítica (solo dos, a saber, 2002 y 2003), los documentos anejos a los estados financieros (notas sobre los estados financieros e informe sobre las operaciones) no hacen ninguna referencia a tales datos. Esto parece indicar que la contabilidad analítica no ha sido utilizada por los organismos de gobernanza empresarial como instrumento para ejercer su control de las actividades de la empresa,
-
la falta de parámetros predeterminados para calcular la compensación,
-
la no identificación, por parte de la empresa, de obligaciones de servicio público precisas, específicas e inequívocas (con relación a los tipos recogidos en la legislación de la Unión) para los diferentes trayectos,
-
la no identificación de la «desventaja económica» que se deriva de tales obligaciones,
-
La ausencia de la prueba del perjuicio sufrido por Simet, que tenía la obligación de facilitar dicha prueba en los procesos que condujeron a la sentencia 1405/2010.
(21)
A la luz de estas carencias, el dictamen minoritario concluye que no se dispone de datos ciertos para calcular la compensación establecida por la sentencia 1405/2010 y, por lo tanto, no es posible determinar importe alguno.
2.7. EL DICTAMEN MAYORITARIO
(22)
El dictamen mayoritario utiliza la siguiente metodología para calcular la compensación adeudada a Simet:
2.7.1. Elemento de compensación basado en la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos
2.7.1.1. Método para cifrar los ingresos
(23)
Para los años que van de 1987 a 1992 y de 2002 a 2003, los expertos extrapolaron directamente los ingresos procedentes del servicio de línea a partir de las cuentas financieras. Para el período comprendido entre 1993 y 2001, los expertos utilizaron la documentación de Simet sobre los ingresos puesto que, para el período en cuestión, las cuentas financieras no ofrecían detalles sobre los ingresos procedentes de dicho servicio (10). Sobre la base de estos cálculos, los ingresos totales para el período de 1987 a 2003 se fijaron en 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Método para cifrar los costes de los servicios de autobús
(24)
Para el período de 1987 a 1992, puesto que no se disponía de contabilidad analítica, los expertos distribuyeron los costes del servicio de línea para el transporte interregional sobre la base del porcentaje de ingresos generados por tales servicios durante dicho período. Por lo que se refiere al importe total de los costes, los expertos los extrajeron de cada uno de los balances anuales. Así pues, para determinar de forma exclusiva los costes de explotación, dedujeron de los costes totales todos los costes distintos de los de explotación, a saber: intereses, gastos financieros, pérdidas por la cesión de activos, pérdidas y costes varios, impuestos directos y existencias finales. Por último, los costes de explotación imputables al servicio de línea para el transporte interregional se determinaron sobre la base del porcentaje de ingresos generados por los propios servicios de línea.
(25)
Para el período comprendido entre 1993 y 2001, Simet cambió la presentación de los datos en los balances anuales (11). Por consiguiente, para esos años, los asesores dedujeron de los balances anuales de la empresa el valor total de los costes de explotación como suma algebraica de las siguientes partidas relativas a los gastos de producción: materias auxiliares y consumibles, servicios externos, uso de bienes de terceros, personal, amortizaciones y devaluaciones, variaciones de las existencias de materias primas, auxiliares y consumibles, y gastos diversos de gestión. Así pues, los costes de explotación imputables a los servicios de línea se determinaron sobre la base del porcentaje de los ingresos generados por los propios servicios de línea (como para el período de 1987 a 1992). Por lo que respecta a los años 2000 y 2001, aunque se aplicara la contabilidad analítica, los documentos en cuestión no eran exhaustivos, razón por la cual se decidió utilizar el mismo método de los años anteriores para determinar los costes de los servicios de línea.
(26)
Para los años 2002 y 2003 se disponía de datos de contabilidad analítica. Así, los asesores subdividieron los costes en las siguientes categorías: i) gastos relativos al kilometraje; ii) gastos que deben atribuirse directamente a los servicios de línea; iii) gastos que deben atribuirse sobre la base del volumen de negocios.
-
La primera categoría de gastos incluye los gastos relativos al carburante, el aceite del motor, los neumáticos, las piezas de repuesto, los trabajos externos, el lavado de los vehículos, los peajes de la autopista, las revisiones obligatorias para el mantenimiento de los vehículos, el alquiler y la amortización de los activos. Cada una de estas partidas de gastos se dividió por el número total de kilómetros recorridos y seguidamente el coste por kilómetro se multiplicó por el número de kilómetros recorrido únicamente en el marco de los servicios de línea.
-
La segunda categoría de gastos incluye las partidas de gastos que, sobre la base de la contabilidad analítica, son directamente imputables a los servicios de línea interregionales. Incluyen, en particular, la ocupación directa, la eliminación de residuos, las comisiones pagadas, los gastos varios, los gastos de aparcamiento, el alquiler de vehículos de terceros para servicios de línea, las adquisiciones para servicios a bordo y el reembolso de los gastos del personal de a bordo.
-
La tercera categoría de gastos incluye los «costes indirectos», y en particular los costes indirectos del trabajo, los costes fijos, el seguro de los autobuses, el impuesto sobre la propiedad de los vehículos y el alquiler de los locales. Estos costes se distribuyeron sobre la base del porcentaje de ingresos generados por los propios servicios de línea.
(27)
Una vez sumadas las cifras calculadas de este modo para cada uno de los citados períodos, los costes totales relativos a los servicios de línea para el período de 1987 a 2003 se fijó en 59 510 413 EUR.
(28)
Por consiguiente, tras deducir tales gastos de los ingresos procedentes del servicio de línea, el dictamen mayoritario calcula una pérdida operativa equivalente a 2 296 973 EUR para el período de 1987 a 2003.
2.7.2. Elemento de compensación relativo a la necesidad de garantizar la remuneración del capital aportado
(29)
Para cada ejercicio examinado, los asesores determinaron el capital aportado como la suma de los siguientes factores:
-
capital propio (E), cuyo valor se extrae de los balances anuales, teniendo en cuenta el capital social,
-
capital ajeno (D): para los asesores, el único capital ajeno era la deuda financiera, o sea, las deudas contraídas con bancos y otros proveedores de fondos.
(30)
La fórmula «coste medio ponderado del capital» (WACC) se utiliza como base para determinar el coeficiente de remuneración del capital aportado:
Donde:
Re
=
coeficiente de remuneración esperado sobre el capital propio,
Rd
=
coste de la deuda, E = capital propio de la empresa,
D
=
deuda de la empresa, ,
E/V
=
porcentaje de la financiación consistente en capital propio,
D/V
=
porcentaje de la financiación consistente en deuda,
Tc
=
tipo del impuesto de sociedades.
(31)
La remuneración esperada sobre el capital propio se calculó utilizando el modelo de evaluación de los activos financieros, un modelo que describe la relación entre el riesgo y el rendimiento previsto:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
El tipo de interés aplicable a los bonos del Estado a diez años, extraído de las estadísticas nacionales, se utilizó como referencia para un tipo sin riesgo (rf).
(33)
Los asesores concluyeron que, en los años para los que había que calcular la compensación, los inversores que optaron por invertir en acciones antes que en valores mobiliarios sin riesgo en el mercado italiano (12) habían solicitado como media una prima de riesgo (rm-rf) equivalente al 5,8 %.
(34)
El coeficiente Beta (13) de las acciones en el capital de Simet se calculó utilizando el valor Beta unlevered (14) del 0,39 para el servicio de autobús y el sector del transporte (15) Posteriormente, este valor Beta se adecuó a la estructura financiera comunicada por la empresa para cada año:
(35)
De 1987 a 1994, el tipo del impuesto aplicado a las sociedades italianas fue del 36 %; del 1995 al 2000, fue del 37 %; y de 2001 a 2002, fue del 36 %.
(36)
Según los asesores, la remuneración del capital aportado indica el importe de compensación que Simet debe recibir, una vez deducidos los impuestos. Dado que la compensación estará sujeta a impuestos, debe adaptarse del siguiente modo:
(37)
Basándose en estas fórmulas, los asesores calcularon que la remuneración adeudada sobre el capital aportado por Simet es de 5 948 150 EUR.
(38)
Por lo tanto, el importe total de la compensación calculado por los expertos antes de la aplicación los intereses de demora es igual a 8 245 124 EUR (compensación relativa a las pérdidas operativas y remuneración del capital aportado).
2.7.3. Cálculo de los intereses de demora
(39)
Dado que los importes de compensación determinados según los anteriores cálculos no se pagaron en los años para los que se adeudaban, los asesores los revisaron al alza del siguiente modo:
-
los importes calculados inicialmente se revalorizaron aplicando el índice de precios al consumo facilitado por el ISTAT hasta julio de 2012,
-
posteriormente, se aplicó el interés legal sobre los importes resultantes.
(40)
Así, la junta de asesores llegó a un importe total de compensación de 22 049 796 EUR.
2.7.4. Otras observaciones incluidas en el dictamen mayoritario
(41)
Según el dictamen mayoritario, la compensación concedida por el Consiglio di Stato no supone la aplicación directa del Reglamento (CEE) no 1191/69, o sea, a una concesión directa -aunque retroactiva- de la compensación en el sentido de dicho Reglamento. Estima, por el contrario, que el Consiglio di Stato proponía la aplicación de los criterios sancionados en el citado Reglamento a los métodos comunes de compensación, para verificar los daños alegados por Simet de resultas de la ampliación ilegítima de sus obligaciones de servicio público a lo largo del tiempo.
(42)
El dictamen mayoritario observa asimismo que, en los casos en que la Comisión no contemplaba aplicar el Reglamento (CEE) no 1191/69 para valorar las compensaciones del servicio público, a menudo aprobó tales compensaciones aplicando por analogía el marco de la Unión para las ayudas estatales en forma de obligaciones de servicio público. Para la Comisión, el criterio principal era que el importe de la compensación no superara el necesario para cubrir los costes soportados por el cumplimiento de tales obligaciones. En cuanto al riesgo del exceso de compensación en el caso que nos ocupa, el dictamen mayoritario afirma que, dado que el ejercicio desarrollado se refiere al cálculo ex post de los costes efectivamente soportados en el pasado por la empresa para prestar los servicios de línea necesarios, en sus cálculos no se plantean las incertidumbres inherentes a cualquier evaluación conjetural cuando la compensación se determina ex ante. Por consiguiente, la cuestión del exceso de compensación no se plantea.
(43)
El dictamen mayoritario también recuerda que no se disponía de un sistema de separación de cuentas, y afirma que la separación de cuentas se aplica a las empresas que reciben una compensación por la prestación de un servicio público, para evitar la utilización indebida de esos fondos en favor de otras actividades de la empresa. No obstante, dado que en el caso que nos ocupa no se han transferido hasta la fecha recursos públicos a Simet como compensación por la prestación de un servicio público, el requisito de separación de cuentas no debe esgrimirse como razón para rechazar el pago de la compensación concedida por el Consiglio di Stato.
(44)
El dictamen mayoritario observa, además, que para los años 2002 y 2003, cuando ya se disponía de la contabilidad analítica, las pérdidas operativas efectivas fueron esencialmente las mismas que las que resultaron de aplicar la metodología correspondiente a los años anteriores, en virtud de la cual los costes del servicio de línea se distribuyeron para el transporte interregional sobre la base del porcentaje de ingresos generados por esos mismos servicios (las cifras solo diferían en un 2,6 %). Así pues, los asesores creen que la indisponibilidad de una contabilidad analítica para el período anterior no debería tener ninguna relevancia de carácter práctico a los efectos de la concesión de compensaciones.
3. MOTIVOS POR LOS QUE SE HA PROCEDIDO A INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(45)
Como puede verse en la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión nutría numerosas dudas con respecto a la compatibilidad de la medida notificada con el mercado interior.
(46)
En primer lugar, la Comisión tenía dudas sobre la posibilidad de clasificar la medida notificada como una medida que no constituya ayuda, así como, en particular, sobre el respeto de las cuatro condiciones fijadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la jurisprudencia Altmark (16).
(47)
En segundo lugar, la Comisión se interrogaba sobre el marco jurídico aplicable. Dado que la compensación impuesta por el Consiglio di Stato se refería a las obligaciones de servicio público presuntamente impuestas a Simet con relación a los años que van de 1987 a 2003, pero pendientes de pago, se planteaba la cuestión de si debía aplicarse en ese caso el Reglamento (CEE) no 1191/69 o el Reglamento (CE) no 1370/2007.
(48)
La Comisión consideró que a la sazón debía aplicarse el Reglamento (CEE) no 1191/69 en caso de que pudiera demostrarse que las autoridades italianas habían impuesto realmente de forma unilateral una obligación de servicio público a Simet, y que la compensación propuesta respetaba todos los requisitos de dicho Reglamento. En efecto, según lo establecido en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69, las compensaciones por obligaciones de servicio público impuestas unilateralmente a una empresa en aplicación de las normas de dicho Reglamento están exentas del procedimiento de notificación previa a la Comisión. No obstante, si se demuestra que no se satisfacía ninguna de las dos condiciones, habría que evaluar la compatibilidad de la medida notificada en el sentido del Reglamento (CE) no 1370/2007.
(49)
En tercer lugar, suponiendo que la compensación impuesta por el Consiglio di Stato fuera efectivamente fruto de la imposición unilateral de las obligaciones de servicio público, la Comisión duda, sobre la base de las informaciones que obran en su poder, que la compensación se atuviera a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1191/69. La Comisión duda asimismo de la oportunidad de aplicar el método común de compensación a que se refiere el Reglamento (CEE) no 1191/69, aplicable a las obligaciones de servicio público impuestas unilateralmente para los años posteriores al 1992, ya que, a partir de julio de 1992, los servicios de autobús interregionales no habrían podido estar sujetos a obligaciones de servicio público impuestas unilateralmente (17).
(50)
En cuarto lugar, si investigaciones posteriores confirmaran que no se cumplía al menos una de las condiciones de exención de la notificación, en el sentido del Reglamento (CE) no 1191/69, y que era preciso realizar una evaluación en el sentido del Reglamento (CE) no 1370/2007, la Comisión tendría dudas sobre el respeto de las condiciones de dicho Reglamento en el caso que nos ocupa.
(51)
De todos modos, independientemente de la base jurídica aplicada, la Comisión duda de que la compensación impuesta por el Consiglio di Stato excluyera la posibilidad de exceso de compensación. La Comisión ha constatado la ausencia, al menos hasta el año 2000 (18), de una separación eficaz de las cuentas por parte de Simet, y ha cuestionado la posibilidad de establecer con precisión ex post los costes vinculados a los servicios de línea, cuestionando asimismo la idoneidad de la rentabilidad esperada sobre el capital propio utilizado en los cálculos a los efectos de la compensación.
4. OBSERVACIONES DE ITALIA
(52)
En los documentos transmitidos, las autoridades italianas estiman que la medida notificada constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, dado, en particular, que no satisface todos los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la jurisprudencia Altmark. Según las autoridades italianas, además, la compensación concedida por el Consiglio di Stato no era conforme ni al Reglamento (CEE) no 1191/69 ni al Reglamento (CE) no 1370/2007.
(53)
Las autoridades italianas subrayaron asimismo que en el período examinado no existía ni una imposición unilateral ni una imposición contractual de obligaciones de servicio público para los servicios de transporte interregional por autobús. El instrumento jurídico que regulaba la relación entre la autoridad pública y las empresas privadas que prestaban los servicios de transporte de viajeros consistía en una pluralidad de medidas unilaterales de concesión, sobre cuya base la autoridad pública transfería al sector privado su propio derecho legal a prestar servicios de transporte a una clientela indiferenciada que en virtud de la ley no 1822/39 el ordenamiento jurídico italiano imputaba, en principio, al Estado.
(54)
Las autoridades italianas observaban asimismo que la licencia expedida por el Ministerio a petición de la empresa precisa claramente que el servicio se entiende realizado por cuenta y riesgo de la empresa operadora, salvo por lo que se refiere a la garantía de los derechos exclusivos que se aplicaba durante el período examinado. La concesión del servicio no daba derecho a ningún subsidio o remuneración del tipo exigido. Tales concesiones eran de naturaleza temporal y se renovaban anualmente a petición de la empresa. Las licencias estaban sujetas a numerosas modificaciones de un año para otro por lo que se refiere a los recorridos, las paradas, el número de salidas, etc., según las peticiones específicas formuladas por las empresas.
(55)
Por lo que respecta a la tabla de tarifas máximas, vigente hasta 2001, mencionada en la Decisión de incoar el procedimiento, las autoridades italianas señalan que se aplicaba en todo el territorio italiano, y no solo en una determinada zona geográfica. Observan asimismo que, en el sentido del artículo 2, apartado 5, del Reglamento (CEE) no 1191/69, esta medida se enmarcaba en la política de precios, pero no constituía una obligación tarifaria sujeta a compensación obligatoria en el sentido del Reglamento.
(56)
Además, según las autoridades italianas, a partir de julio de 1992 (19), las imposiciones unilaterales de servicio público para los servicios interregionales por autobús no estaban permitidas, ni siquiera en virtud del Reglamento (CEE) no 1191/69. El artículo 1, apartado 5, de dicho Reglamento permite únicamente imposiciones unilaterales para los servicios urbanos, suburbanos y regionales.
(57)
En todo caso, las autoridades italianas señalan que Simet nunca ha solicitado la supresión de una obligación de servicio público, según lo previsto en el artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1191/69, solicitud que en su opinión es un requisito previo necesario para afirmar la existencia de las obligaciones en cuestión. La solicitud dirigida por Simet al Ministerio en 1999 (20) era una solicitud genérica de compensación por obligaciones de servicio público supuestamente impuestas por las concesiones asignadas para los años posteriores a 1987. Las autoridades italianas añaden que dicha solicitud no indicaba qué obligaciones de servicio público debían suprimirse para garantizar una adecuada rentabilidad de los servicios de línea interregionales.
(58)
Así, las autoridades italianas concluyen que Simet no ha demostrado su afirmación de haber asumido las obligaciones de servicio público que se contemplan en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69, ni, en particular, a qué obligaciones específicas y precisas de explotación, transporte y tarificación estuvo sujeta. Según las autoridades italianas, Simet ha demostrado únicamente que llevó a cabo, sobre la base de concesiones estatales asignadas por las autoridades competentes a petición de la empresa, varios servicios universales de transporte. La asignación de servicios universales de transporte a Simet no demuestra de por sí la asunción por parte de esta empresa de ninguna obligación de servicio público en el sentido del Reglamento (CEE) no 1191/69.
(59)
Por otra parte, las autoridades italianas observan que, por lo que se refiere a gran parte del período examinado (1987-2001), Simet no aplicó una separación de cuentas eficaz según lo establecido en el artículo 1, apartado 5, del Reglamento (CEE) no 1191/69 (21). Así, no ha sido posible calcular los costes netos adicionales derivados del cumplimiento de las obligaciones de servicio público. No se dan, por lo tanto, las condiciones mencionadas en el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1191/69.
(60)
Por último, las autoridades italianas observan que el Ministerio competente no había establecido previamente ningún importe de compensación, según lo previsto en el artículo 13 del Reglamento (CEE) no 1191/69, ya que no imponía ninguna obligación de servicio público a Simet. En el caso que nos ocupa, la compensación adeudada a Simet se ha calculado exclusivamente sobre la base de una evaluación ex post.
(61)
Las autoridades italianas creen que una evaluación realizada con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 1370/2007 suscita esencialmente las mismas cuestiones (y, en particular, la ausencia de una clara definición de las obligaciones de servicio público, la ausencia de parámetros objetivos, previamente definidos, en que basarse para calcular la compensación, la falta de un sistema de separación de cuentas, etc.) que plantea una evaluación efectuada en el sentido del Reglamento (CEE) no 1191/69. Por lo que se refiere al concepto de «beneficio razonable» establecido en el anexo del Reglamento (CE) no 1370/2007, las autoridades italianas consideran sobredimensionado el coeficiente de rendimiento propuesto por Simet en el informe inicial cuando la compensación se determina ex post y elimina el riesgo de costes/pérdidas imprevistos.
(62)
Las autoridades italianas suscribieron plenamente las conclusiones del dictamen minoritario, según el cual no era posible calcular el importe de la compensación. Además, las autoridades italianas creen que hay algunos errores materiales y metodológicos en el dictamen mayoritario. En concreto, las autoridades italianas dudan de la idoneidad del método basado en hipótesis que se ha sido utilizado en dicho dictamen para el cálculo de los costes netos de explotación derivados de las presuntas obligaciones de servicio público y, análogamente, cuestionan el hecho de que el dictamen:
-
No limite el importe del capital aportado al capital imputable a las obligaciones de servicio público, sino que haya considerado todo el capital aportado para calcular la compensación. En otras palabras, que el capital utilizado para otras actividades de la empresa, como agencias de viaje, servicios internacionales o alquiler de autobuses con chófer no se haya excluido de estos cálculos.
-
Incluya una prima de riesgo superior a 100 puntos básicos a la hora de determinar el rendimiento esperado sobre el capital. Esto no parece adecuado para una compensación calculada ex post.
-
No calcule adecuadamente el interés con relación al hecho de que los importes de compensación no hayan sido pagados en los años para los que se habían determinado. En particular, los asesores nombrados por el Consiglio di Stato han aplicado intereses legales a unos importes totalmente reevaluados en 2012 y no a los importes originarios, como habría sido oportuno.
5. OBSERVACIONES DE TERCEROS
(63)
El único tercero que ha presentado observaciones en respuesta a la Decisión de incoar el procedimiento ha sido Simet, es decir, el potencial beneficiario de la medida notificada. En sus declaraciones, Simet disiente de las posiciones preliminares adoptadas por la Comisión en la Decisión de incoar el procedimiento.
(64)
En apoyo de su propia afirmación de que le fueron impuestas obligaciones, Simet ha transmitido las concesiones que se le asignaron para los recorridos objeto del procedimiento judicial. Según Simet, los requisitos establecidos por tales concesiones incluían las disposiciones sobre tarifas, las obligaciones de recorrido, las paradas, la frecuencia y el horario del servicio, además de las condiciones que regulan el transporte de los equipajes de los pasajeros y el transporte gratuito del correo ordinario por cuenta de los servicios postales, y de otros tipos de correo previo pago de la tarifa correspondiente, previsto por las disposiciones que regulan este tipo de transporte. Las concesiones preveían asimismo que la empresa comunicara cualquier tipo de interrupción, accidente o modificación de las modalidades de prestación de los servicios en cuestión, además de la obligación de emitir billetes para el transporte de viajeros, equipajes y paquetes agrícolas, y de llevar los correspondientes registros durante cinco años. Del mismo modo, Simet tenía que recabar una autorización previa de las oficinas provinciales de motorización civil del Ministerio con respecto al tipo y a las características de los autobuses a utilizar para los servicios objeto de las concesiones, y para prestar otros servicios.
(65)
Simet ha transmitido asimismo lo que, a su parecer, fueron las negativas, totales o parciales, expresadas por el Ministerio ante las solicitudes de modificación de las modalidades de prestación de los servicios prestados por la empresa. En particular, por lo que se refiere al período examinado, Simet ha presentado las negativas (parciales) relativas a (22):
-
las solicitudes de efectuar nuevas paradas además de las ya incluidas en los servicios regulares en el tramo Rossano-Nápoles (1992), en el tramo Cariado-Milán (1995), en el tramo Cosenza-Florencia (1999), en el tramo Cosenza-Florencia y Cosenza-Pisa (2000) y por último en el tramo San Giovanni-Milán (2003),
-
una solicitud de autorización para la prestación de nuevos servicios de línea en el tramo Cosenza-Nápoles (2000).
(66)
Simet cree que estas negativas prueban la naturaleza unilateral de la imposición de obligaciones de servicio público por parte de las autoridades italianas. Simet sostiene, además, que las autoridades no han permitido «optimizar» los servicios de transporte mediante la ampliación y la diversificación de los servicios. Los tramos cubiertos por la empresa han sido «congelados» y han quedado vinculados a las decisiones ministeriales, aunque formalmente aparecieran clasificados como «actividades empresariales».
(67)
Simet disiente de la afirmación contenida en el punto 16 de la Decisión de incoar el procedimiento, según la cual las tarifas indicadas en las licencias anuales eran las propuestas por la empresa. Inicialmente, las tarifas de los servicios de línea de larga distancia tenían que ser análogas a las del transporte ferroviario en segunda clase, como puede verse en el memorando ministerial del 19 de diciembre de 1988 (DC III Div 32 no 3846), según el cual «teniendo en cuenta que muchas empresas concesionarias de servicios de autobús de competencia estatal han presentado solicitudes para conseguir un aumento de las tarifas; teniendo en cuenta que en el último período no se han adoptado nuevas disposiciones de carácter general en materia tarifaria; a la espera de nuevas normas […], se dispone que [las oficinas regionales] autoricen directamente a las empresas concesionarias a aplicar, en el ejercicio de sus servicios de autobús, un aumento de la tarifa hasta alcanzar la tarifa practicada por el ente Ferrovie dello Stato (FS), en la segunda clase ferroviaria, más el suplemento de velocidad si se trata de servicios de autobús que utilizan la autopista [como ocurre en el caso que nos ocupa]; […] obviamente, no deberá aplicarse ningún aumento tarifario en los servicios de autobús en que ya se aplique dicha tarifa». Según Simet, estos pasos demuestran que no le fue permitido fijar tarifas superiores a las practicadas por el ente Ferrovie dello Stato en la segunda clase ferroviaria (es decir, la tarifa más baja aplicada por Ferrovie dello Stato). Por consiguiente, se impidió a la empresa extraer un mayor beneficio de su actividad, dado que el Estado pretendía fundamentalmente satisfacer exigencias y finalidades colectivas.
(68)
En la circular del Ministerio no A/7302, de 3 de julio de 1992, se lee que, para ese ejercicio, el aumento concedido a los servicios de autobús de competencia estatal ascendía al 6,1 %. Según Simet la circular, en virtud de la cual el Ministerio solo autoriza un aumento tarifario para la adecuación ISTAT, confirma la imposibilidad de la empresa de aplicar autónomamente las tarifas que considerara más apropiadas. Simet señala asimismo que, del punto 2 de la circular no 3/02, de 5 de abril de 2002, se desprende que, en el marco de sus indicaciones sobre las modalidades de conversión de las tarifas de la lira al euro, el Ministerio confirmaba que las tarifas en cuestión eran tarifas y precios «reglamentados».
(69)
Por último, de las concesiones otorgadas por el Ministerio se desprende también que la tarifa es una tarifa «establecida», es decir, impuesta por la Administración. Tratándose no ya de una simple «autorización», sino de una «concesión», en las licencias aplicables se precisa expresamente que está «regulada por las cláusulas incluidas en ellas, además de por aquellas que podrán establecerse posteriormente», y que «la Administración tiene la facultad de revocar en todo momento la concesión sin que la empresa que la ejerza pueda hacer valer ningún tipo de pretensión». En el punto 6 de las distintas licencias, se afirma expresamente que los horarios y las tarifas son los aprobados por el Ufficio provinciale della motorizzazione civile del Ministerio. Simet afirma que, dado que la fijación de las tarifas impide la elasticidad de los servicios ofrecidos al público, no ha estado en condiciones de responder a la demanda del mercado, ni de satisfacer sus propias exigencias de modo que consideraba más oportuno.
(70)
Dada la obligación de aplicar las tarifas que se le imponían, Simet cree que no pudo aplicar las políticas de precios que una empresa habría aplicado en un mercado moderno, libre y competitivo. Por un lado, Simet señala que el nivel de las tarifas impuestas por el Ministerio (equivalencia con la tarifa practicada por el ente Ferrovie dello Stato en la segunda clase ferroviaria) era tan bajo que la empresa no podía cubrir los costes de explotación de los servicios de autobús. Por otro, estas medidas han permitido al Estado ofrecer un apoyo injustificado al ente Ferrovie dello Stato, puesto que se ha impedido a las empresas concesionarias de servicios de autobús interregionales, como a Simet, aplicar tarifas inferiores a las practicadas por dicho ente para un billete de segunda clase con suplemento de velocidad. El ente Ferrovie dello Stato se ha visto asimismo favorecido por la denegación de subsidios a Simet y otras empresas prestadoras de este tipo de servicios.
(71)
A la luz de todo lo anterior, Simet cree que las concesiones otorgadas por el Ministerio y las posteriores decisiones de rechazar las solicitudes de introducir modificaciones en los recorridos demuestran que tales concesiones satisfacen los criterios del contrato de servicios en el sentido del artículo 14 del Reglamento (CEE) no 1191/69, al establecer obligaciones con relación a recorridos, paradas y tarifas, y al transporte gratuito del correo ordinario por cuenta de los servicios postales y de otros tipos de correo previo pago de la tarifa correspondiente, previsto por las disposiciones que regulan este tipo de transporte.
(72)
Aun suponiendo que el Reglamento (CEE) no 1191/69 no previera ningún derecho a compensación para las empresas concesionarias de servicios interregionales, como sostiene el Ministerio, Simet afirma que eso significaría que el servicio había sido liberalizado y, por consiguiente, la Administración no habría podido imponer ninguna obligación a la empresa, en particular por lo que se refiere a las tarifas. Así pues, Simet cree que el Ministerio ha violado la ley y que, en el sentido de la legislación nacional (artículo 35 del Decreto Legislativo no 80/1998 aplicado por el Consiglio di Stato), debe proceder al resarcimiento del daño.
(73)
Según Simet, lo que aquí se dirime no es la aplicación del Reglamento (CEE) no 1191/69, sino una disputa sobre daños y perjuicios. Simet observa que la sentencia 1405/2010 reconoció su derecho al resarcimiento del daño en el sentido del artículo 35 del Decreto Legislativo no 80/1998, como reparación por los perjuicios sufridos a causa de las decisiones ilegítimas del Ministerio de negarse a abolir las obligaciones de servicio público impuestas a Simet. Tales medidas, lesivas del derecho a la libertad de empresa tutelado por el artículo 41 de la Constitución italiana, en cuanto generadoras de daño patrimonial en el desarrollo de la actividad empresarial, debían considerarse ilícitas y, como tales, dar lugar a la reparación efectiva de los daños sufridos. El Consiglio di Stato reconoció que el Ministerio había causado a Simet un perjuicio injusto, imponiéndole obligaciones de servicio público, en violación de su derecho a prestar un servicio de transporte con plena libertad y autonomía.
(74)
En caso, no obstante, de que se considerara que el Reglamento (CEE) no 1191/69, en su versión modificada, permite a la Administración imponer obligaciones de servicio público para satisfacer las exigencias de la región, Simet cree que el Ministerio habría debido prever una compensación adecuada de tales obligaciones. En efecto, según Simet, el Reglamento (CEE) no 1191/69 permite imponer obligaciones de servicio para «satisfacer las exigencias de transporte de una región» (artículo 1, apartado 2) y no «en una región».
6. COMENTARIOS DE ITALIA SOBRE LAS OBSERVACIONES DEL TERCERO
(75)
En sus comentarios sobre las observaciones del tercero, las autoridades italianas reiteraron su posición, según la cual no existe ninguna obligación de servicio público en el sentido ni del Reglamento (CEE) no 1191/69, ni del Reglamento (CE) no 1370/2007, y, por lo tanto, no se adeuda ninguna compensación.
(76)
Posteriormente, para respaldar su posición, las autoridades italianas explicaron el sistema que regula el funcionamiento de los servicios de transporte de viajeros en autobús de línea en el sentido de la ley no 1822/39 (23) (ley aplicable durante el período en cuestión). Según esta ley, la normativa que regulaba los servicios de línea de competencia estatal, conocidos también como «servicios de línea ordinarios», era la siguiente:
i)
el servicio se ejercía sobre la base de la asignación de una concesión,
ii)
la concesión se asignaba a petición de la empresa,
iii)
para la asignación de las concesiones, no había previstos ni se establecieron procedimientos selectivos,
iv)
la asignación por ley era provisional o definitiva a discreción total del Ministerio, que optó invariablemente por asignar una concesión provisional a todas las empresas. Por lo tanto, las concesiones tenían una duración anual y las empresas, incluida Simet, presentaban anualmente su solicitud de renovación de la concesión,
v)
la concesión implicaba un derecho exclusivo sobre el tramo indicado en la licencia,
vi)
los concesionarios tenían trato preferente por lo que se refiere a las zonas de tráfico cubiertas, definidas aplicando el criterio denominado «di finitimità», es decir, de proximidad y de interconexión económica y funcional de las líneas (artículos 5 y 6 de la ley no 1822/39),
vii)
se aplicó asimismo un criterio de preferencia de los servicios existentes, en el sentido de que, por razones económicas, se consideró más favorable al interés público preferir la modificación de los servicios existentes al establecimiento de nuevos servicios,
viii)
por otra parte, para la asignación de la concesión de nuevos servicios, se aplicó el criterio del número de usuarios de la zona de servicio a cubrir, con relación a la longitud del recorrido del nuevo servicio. Se consideró necesaria una zona de servicio de al menos 300 000 habitantes para servicios con un recorrido de hasta 500 km, y para los servicios con mayor recorrido se utilizó un criterio proporcional (24).
(77)
De lo dicho anteriormente, se desprende que el Ministerio, en sus decisiones con respecto a las solicitudes presentadas por las empresas para la modificación de un servicio existente o la concesión de nuevos servicios, debió tener en cuenta la normativa existente.
(78)
Por lo que se refiere a las denegaciones, totales o parciales, emitidas por el Ministerio con respecto a las solicitudes de modificación de las modalidades de concesión de los servicios presentadas por Simet, las autoridades italianas observan que se refieren exclusivamente al sistema regulado por la ley no 1822/39. En particular, el Ministerio no podía asignar nuevas concesiones para nuevos servicios, ni ampliar el alcance de las concesiones existentes (aceptando nuevas paradas), en los casos en que esto hubiera afectado a los derechos de otros operadores de línea, en el sentido de la citada ley. El Ministerio sí aceptó en cambio las modificaciones que no contradecían los principios sancionados en la ley no 1822/39 (25).
(79)
Aun admitiendo que en varias ocasiones se denegó a Simet la autorización para prestar nuevos servicios o añadir nuevas paradas a los servicios existentes, las autoridades italianas creen que las declaraciones de Simet y los documentos anejos no demuestran que se presentaran solicitudes formales para de modificación de las características de los servicios prestados establecidas en las licencias existentes, posteriormente rechazadas. En todo caso, el Ministerio no ha rechazado nunca las solicitudes de Simet de eliminar las paradas en zonas escasamente pobladas, ni las relativas a modificaciones de los horarios.
(80)
Por lo que se refiere a las cláusulas de las licencias sobre el transporte de efectos postales, las autoridades italianas afirman que Simet no ha facilitado ninguna prueba que acredite los servicios efectivamente prestados y los costes netos. Por otra parte, las autoridades italianas señalan que Simet SpA no ha presentado nunca ninguna prueba de que el Ministerio le haya negado la posibilidad de introducir variaciones en las tarifas. Precisan asimismo que Simet nunca ha pedido permiso para reducirlas.
(81)
Por lo que se refiere al memorando ministerial de 19 de diciembre de 1988 (D.C. III Div 32 no 3846) y a la posterior circular ministerial no A/66 de 10 de enero de 1989 (emitida por el Ufficio provinciale della motorizzazione civile del Ministerio de Catanzaro), las autoridades italianas afirman que estos documentos permitieron a los operadores de los servicios de línea adaptar las tarifas a las del ente Ferrovie dello Stato, y debían, pues, considerarse en el marco de las más amplias políticas nacionales de transportes y precios. Lo mismo podrá decirse de la carta de la oficina provincial de Catanzaro no 7302, de 3 de julio de 1992 (citada por Simet), que permitía a los operadores de servicios de autobús de línea aumentar las tarifas en un 6,1 % para adecuarlas a la inflación en aplicación de la circular no 801/92 (26). En la carta se informa de que las empresas pueden aplicar un régimen tarifario distinto, siempre que lo soliciten expresamente. Las autoridades italianas señalan que Simet jamás ha presentado una solicitud en este sentido. En todo caso, ni el memorando ministerial de 1988 ni la carta del Ministerio de 1992 constituyen un rechazo de la solicitud de Simet de suprimir las obligaciones de servicio público con relación a las tarifas.
(82)
Por otra parte, las autoridades italianas disienten de las afirmaciones de Simet según las cuales el punto 2 de la circular no 3/02 de 5 de abril de 2002 demuestra que las tarifas aplicables al servicio de línea habían sido fijadas por el Ministerio. Esta circular se limita a dar indicaciones sobre las modalidades de conversión de las tarifas de la lira al euro. El hecho de que las tarifas de los servicios de línea de larga distancia estuvieran «reglamentadas» no significa que no pudieran ser fijadas por los operadores. Significa más bien que se fijaban preventivamente en aras de la transparencia y la publicidad, y como garantía para los pasajeros, y sucesivamente eran autorizadas por los departamentos ministeriales competentes. Al tratarse de servicios de línea regulares ofrecidos de forma indiferenciada, las modalidades de los servicios prestados, como recorridos, paradas, horarios y tarifas deben conocerse con antelación, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los servicios ocasionales. Según las autoridades italianas, el mismo principio se aplica a nivel de la Unión para los servicios regulares, regulados por el Reglamento (CE) no 1073/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo (27), en el sentido de que las tarifas constituyen parte integrante de las autorizaciones de los servicios regulares (artículo 6, apartado 2, de dicho Reglamento). En razón de esta obligación de predeterminación, las autoridades italianas cuestionan asimismo la interpretación de Simet del punto 6 de las licencias (28), ya que tanto en la solicitud presentada por la empresa como en la concesión asignada por el Ministerio aparecían determinados los horarios y las tarifas aplicables a los servicios de línea concedidos.
(83)
Por lo que se refiere al importe de la compensación solicitada, Simet pide únicamente una «compensación […] dentro de los límites de los importes adeudados». Según las autoridades italianas, los cálculos de los costes presentados periódicamente por Simet son genéricos, ya que cubren toda la actividad comercial, y objetivamente incorrectos, ya que no se basan en datos ciertos, puesto que durante buena parte del período examinado no hubo separación de cuentas.
(84)
Las autoridades italianas consideran del todo irrelevante que el caso se refiera a la concesión de una compensación por servicio público [y, por ende, a la aplicación directa del Reglamento (CEE) no 1191/69] o a la concesión de una indemnización. Aun suponiendo que el Consiglio di Stato quisiera reconocer el derecho a Simet a la indemnización, conclusión que según las autoridades italianas no puede deducirse claramente de la sentencia 1405/2010 (29), cualquier daño sufrido solo podría derivarse del cumplimiento de obligaciones de servicio público. Las autoridades italianas insisten en que no se han impuesto a Simet tales obligaciones.
(85)
Por último, las autoridades italianas cuestionan la oportunidad de conceder la indemnización por los daños sufridos en el sentido del artículo 41 de la Constitución italiana. El transporte de viajeros mediante servicios de línea interregional no se puede considerar completamente liberalizado por la simple y directa aplicación del artículo 41 de la Constitución, ya que está sujeto en primer lugar a un sistema de concesiones regulado por la Ley no 1822/39 y por el Decreto del Presidente de la República 369/94, y en segundo lugar a un sistema de autorizaciones regulado por el Decreto Legislativo no 285/05.
7. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
7.1. SUBSISTENCIA DE LA AYUDA
(86)
En el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(87)
En el sentido del artículo 107, apartado 1, una medida constituye ayuda si se dan acumulativamente las siguientes condiciones:
-
la medida es otorgada por los Estados o mediante fondos estatales,
-
la medida otorga una ventaja selectiva, favoreciendo a determinadas empresas o producciones,
-
la medida falsea o amenaza falsear la competencia,
-
la medida afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(88)
La Comisión valorará si, en el caso que nos ocupa, se han dado todas este condiciones.
7.1.1. Fondos estatales e imputabilidad
(89)
La Comisión observa que las sentencias del Consiglio di Stato ordenan al Ministerio que pague una compensación a Simet por la prestación de servicios de transporte interregional por autobús de 1987 a 2003 en los tramos de competencia estatal. Los fondos para el pago de esta compensación son los que Ministerio tiene a su disposición y, por lo tanto, constituyen fondos estatales. La decisión de pagar dicha compensación, adoptada por el órgano jurisdiccional, es imputable al Estado.
7.1.2. Ventaja económica selectiva
(90)
Ante todo, la Comisión observa que Simet desarrolla una actividad económica, y en particular el transporte de viajeros, a cambio de una contrapartida financiera. Por lo tanto, Simet debe ser considerada una «empresa» en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(91)
Por otra parte, la concesión de la medida debería considerarse selectiva, dado que solo Simet se beneficiaría de ella.
(92)
Por lo que respecta a la ventaja económica selectiva concedida, de la sentencia Altmark se desprende que la compensación concedida por el Estado o mediante fondos estatales como compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público no confiere una ventaja a dichas empresas y, por lo tanto, no constituye ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, siempre que se den las cuatro condiciones siguientes (30):
-
en primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas,
-
en segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente,
-
en tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones,
-
en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de transporte para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(93)
En virtud de la segunda condición, los parámetros utilizados para el cálculo de la compensación deben definirse previamente de forma objetiva y transparente, para evitar que esta confiera una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria respecto a las empresas competidoras. Sin embargo, la necesidad de establecer previamente los parámetros de compensación no significa que esta deba calcularse sobre la base de una fórmula específica. Significa más bien que lo importante es que esté claro desde el principio el modo en que se calcula la compensación.
(94)
En el caso que nos ocupa, Simet no ha presentado ninguna prueba de que los parámetros de compensación por la prestación de los servicios examinados durante el período en cuestión estuvieran fijados de antemano y de forma objetiva y transparente. Las licencias en que se basa Simet para demostrar que tenía a su cargo una obligación de servicio público precisan más bien que la concesión del servicio no otorga al operador el derecho a una subvención o compensación de ese tipo, y que el servicio se presta por cuenta y riesgo de la empresa operadora. Esta es la razón por la que la sentencia 1405/2010 del Consiglio di Stato establece que la compensación en cuestión debe calcularse sobre la base de datos ciertos extraídos de la contabilidad de la empresa. A falta de parámetros de compensación establecidos previamente, cualquier cálculo de este tipo, como los cálculos contenidos en el informe inicial y en el dictamen mayoritario, se basa necesaria y exclusivamente en estimaciones ex post del coste neto soportado por la prestación de los servicios de línea interregional en cuestión. Así pues, en el caso que nos ocupa, no se cumple la segunda condición de la sentencia Altmark.
(95)
Ya que la sentencia Altmark dispone que deben cumplirse, acumulativamente, todas y cada una de las cuatro condiciones para excluir la presencia de una ventaja económica en el caso en que se conceda una compensación a una empresa en contrapartida de las obligaciones de servicio público que le hayan sido impuestas, no tiene sentido que la Comisión evalúe si en el caso que nos ocupa se cumplen o no las otras tres condiciones. Por consiguiente, el pago de la compensación en favor de Simet por la prestación de servicios interregionales de transporte por autobús para el período de 1987 a 2003 otorga a la citada empresa una ventaja económica selectiva.
7.1.3. Falseamiento de la competencia y efecto en los intercambios comerciales entre Estados miembros
(96)
Por lo que se refiere a estos dos criterios, es preciso averiguar si la medida notificada podría falsear la competencia lo suficiente como para afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(97)
Como se indica en la sentencia Altmark (31), desde 1995 son varios los Estados miembros que han abierto algunos de sus mercados de transporte urbano, extraurbano o regional a la competencia de empresas de otros Estados miembros, y existen muchos ejemplos de empresas de transporte de un Estado miembro que operan en otro. Esta tendencia es particularmente evidente en el sector de los servicios de autobús de línea interregionales, como los prestados por Simet. Por consiguiente, cualquier compensación que se conceda a Simet podría falsear la competencia en el marco de la prestación de servicios interregionales de transporte por autobús, y afectar a los intercambios entre Estados miembros hasta el punto de incidir negativamente en la posibilidad, para las empresas de transporte establecidas en otros Estados miembros, de prestar sus servicios en Italia, reforzando la posición de mercado de Simet.
(98)
La Comisión observa asimismo que Simet opera en otros mercados, como el mercado de los servicios de transporte internacional, los servicios turísticos y los servicios de alquiler de autobuses, y compite, por lo tanto, con otras empresas de la Unión que operan en estos mercados. Cualquier compensación que se conceda a Simet falsearía necesariamente la competencia y afectaría a los intercambios comerciales entre Estados miembros en tales mercados.
(99)
Por consiguiente, la Comisión piensa que la medida notificada falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
7.1.4. Conclusión
(100)
A la luz de lo dicho anteriormente, la Comisión concluye que la medida notificada constituye una ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
7.2. EXENCIÓN DE LA OBLIGACIÓN DE NOTIFICACIÓN EN EL SENTIDO DEL REGLAMENTO (CEE) NO 1191/69
(101)
Sobre la base del razonamiento del Consiglio di Stato, Simet adquirió su derecho a la compensación por la prestación de los servicios de transporte examinados en el momento en que prestó tales servicios. Según este razonamiento, los pagos de compensación habrían tenido que estar exentos del procedimiento de notificación obligatoria, en virtud de lo que dispuesto en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69; en caso contrario debido a la no notificación de la compensación, esta habría resultado ilegal, ya que incumple las disposiciones del Tratado en materia de ayudas estatales.
(102)
Esto es así porque, sobre la base del artículo 17, apartado 2, de dicho Reglamento, las compensaciones que resulten de la aplicación del mismo quedarán dispensadas del procedimiento de información previa previsto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado, y, por lo tanto, de la obligación de notificación previa. Como se desprende de la sentencia Combus, el concepto de «compensación por obligaciones de servicio público» en el sentido de esta disposición debe interpretarse de manera muy restrictiva (32). La exención del procedimiento de notificación contemplada en el artículo 17, apartado 2, se refiere únicamente a la compensación por las obligaciones de servicio público impuestas unilateralmente a una empresa, en virtud del artículo 2 del mismo Reglamento, que debe calcularse según el método descrito en los artículos 10 al 13 del mismo (método común de compensación), y no se aplica a los contratos de servicio público definidos en el artículo 14. La compensación pagada en virtud de un contrato de servicio público, según aparece definido en el artículo 14 del Reglamento (CEE) no 1191/69, que constituya ayuda estatal, debe notificarse a la Comisión con anterioridad a su ejecución. En caso de no notificación, dicha compensación se considera una ayuda ejecutada ilegalmente.
(103)
Para poder determinar si, en el caso que nos ocupa, el artículo 17, apartado 2, dispensa efectivamente a las autoridades italianas de la obligación de notificación previa, es necesario, en primer lugar, establecer si las autoridades italianas impusieron efectivamente con carácter unilateral una obligación de servicio público a Simet y, en segundo lugar, si la compensación reconocida por tales obligaciones de servicio se atienen a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1191/69. La Comisión examinará a continuación ambas cuestiones.
7.2.1. Impusieron unilateralmente las autoridades italianas una obligación de servicio público a Simet?
(104)
Según Simet (33), la imposición unilateral de una obligación de servicio público de que fue objeto se puede deducir de las precisiones relativas a las modalidades de los servicios a prestar incluidas en las licencias concedidas para cada recorrido específico de línea interregional, de la imposición de tarifas por parte del Ministerio y de la denegación por parte de este de las solicitudes de modificación de los servicios existentes o de concesión de nuevos servicios.
(105)
Sin embargo, sobre la base de las informaciones que obran en su poder, la Comisión constata que Simet no ha demostrado de manera convincente que las autoridades italianas le impusieran unilateralmente una obligación de servicio público.
(106)
En primer lugar, la iniciativa de Simet de solicitar sistemáticamente la renovación de las licencias para los dieciséis años que constituyen el período examinado no concuerda con la imposición unilateral de una obligación de servicio público. La finalidad de tales licencias era otorgar a Simet el derecho exclusivo de prestar los servicios en cuestión para el período examinado. A pesar de que cada una de estas licencias estipulara que el ejercicio no estaba sujeto a compensación y se entendiera que corría por cuenta y riesgo de la empresa operadora, Simet solicitó reiteradamente la prórroga de tales derechos.
(107)
En segundo lugar, el hecho de que las licencias establecieran las tarifas, los trayectos o la frecuencia del servicio y los horarios del mismo no significa necesariamente que, como resultado de las concesiones, se impusieran a Simet obligaciones unilaterales de servicio público. Es más, teniendo en cuenta que los servicios prestados eran servicios regulares de línea, era preciso que las licencias, que otorgaban a Simet el derecho exclusivo de prestar los servicios, establecieran de antemano las modalidades de los servicios que debían prestarse. No se ha presentado ninguna prueba que demuestre que en su momento se cursaron solicitudes formales para que se modificasen tales características, posteriormente rechazadas por el Ministerio: Simet tampoco ha aportado ninguna prueba que muestre que las citadas modalidades le fueron impuestas unilateralmente por las autoridades italianas, en vez de haber sido propuestas por el operador, como contrapartida del derecho a prestar los servicios sobre una base exclusiva, y sucesivamente autorizadas por el Ministerio.
(108)
En tercer lugar, por lo que se refiere a la presunta obligación de transporte de efectos postales, Simet no ha aportado ninguna prueba relativa a los servicios efectivamente prestados y a los costes netos de tales servicios, ni presentado pruebas de haber cuestionado en alguna ocasión las cláusulas de las licencias relativas al transporte de efectos postales. Esto podría significar bien que la prestación de tales servicios no era contraria a los intereses comerciales de la empresa, bien que esta la consideraba una contrapartida justa por el derecho a prestar servicios de transporte interregional sobre una base exclusiva.
(109)
En cuarto lugar, por lo que se refiere a las tarifas que Simet ha podido practicar por los servicios de transporte de viajeros prestados, aunque las autoridades italianas reconocen que hasta 2001 estaban efectivamente en vigor disposiciones nacionales que fijaban las líneas generales del sistema de precios de los servicios de transportes por autobús en el marco de políticas nacionales de transportes y precios más amplias (34), los operadores podían presentar una solicitud específica para aplicar una tarifa distinta. Esto se desprende claramente de la carta ministerial mencionada por Simet (35). La Comisión observa, no obstante, que Simet no ha aportado ninguna prueba que demuestre que envió solicitudes de este tipo a las autoridades italianas, ni de que el Ministerio rechazara en alguna ocasión solicitudes de modificación de las tarifas durante el período 1987-2003.
(110)
Contrariamente a la tesis de Simet, el hecho de que las tarifas de los servicios de línea de larga distancia fueran «aprobadas» por el Ufficio provinciale della motorizzazione civile del Ministerio (36), y de que en la circular no 3/02 de 5 de abril de 2002 (37) se hiciera referencia a tarifas «reguladas», no significa que dichas tarifas no fueran inicialmente fijadas por los operadores. Es más, la utilización de estos términos significa simplemente que las tarifas se fijaban preventivamente en aras de la transparencia y la publicidad, y como garantía para los pasajeros, y eran posteriormente autorizadas por los servicios competentes del Ministerio.
(111)
En todo caso, este tipo de medidas no constituye, en el sentido del artículo 2, apartado 5, del Reglamento (CEE) no 1191/69, una «obligación tarifaria», que habría estado sujeto al método común de compensación. Por obligación tarifaria se entiende exclusivamente «la obligación para las empresas de transporte de aplicar precios establecidos o autorizados por la autoridad pública, contrarios al interés comercial de la empresa y resultantes, sea de la imposición, sea de la negativa de modificación de medidas tarifarias particulares». La definición de obligación tarifaria no se aplica «a las obligaciones derivadas de medidas generales de política de precios que se apliquen al conjunto de las actividades económicas, o de medidas adoptadas en materia de precios y condiciones generales de transporte con objeto de efectuar la organización del mercado de los transportes o de una parte de este».
(112)
Por último, por lo que se refiere a las negativas del Ministerio aducidas por Simet, la Comisión observa que se trató de solicitudes de naturaleza expansionista que no implicaban modificaciones de las modalidades de prestación de los servicios existentes. Una expansión de los servicios no era siempre posible por el modo en que la Ley no 1822/39 regula el funcionamiento de los servicios de línea de transporte de viajeros. En efecto, solo era posible asignar concesiones para nuevos servicios o ampliar el alcance de los existentes en la medida en que tales concesiones no tuvieran efectos en los derechos de otros operadores de línea. Así pues, la negativa a ofrecer nuevos servicios o ampliar los existentes fue el resultado de una acción destinada a conciliar los intereses de los distintos operadores económicos, antes que la consecuencia de la imposición de obligaciones de servicio público, como Simet afirma.
(113)
Por consiguiente, Simet no ha demostrado que las autoridades italianas le impusieran unilateralmente una obligación de servicio público.
7.2.2. Se atiene la compensación concedida por la obligación en cuestión al Reglamento (CEE) no 1191/69?
(114)
En todo caso, aun suponiendo que se demostrara alguna forma de imposición unilateral de las obligaciones de servicio público, la compensación por tales servicios debería ajustarse al método común de compensación (sección IV) del Reglamento (CEE) no 1191/69 para poder ser eximida de la obligación de notificación previa en el sentido del artículo 17, apartado 2, de dicho Reglamento. La Comisión no cree que se dé esta circunstancia.
(115)
En primer lugar, la Comisión observa que el artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1191/69 dispone, entre otras cosas, en el caso de una obligación de explotar o de transportar, que el importe de la compensación será igual a la diferencia entre la disminución de las cargas y la disminución de los ingresos de la empresa, que puedan provenir de la supresión de la totalidad o de la parte correspondiente de la obligación de que se trate, durante el período de tiempo considerado. La Comisión observa asimismo que, conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Antrop, los requisitos establecidos por esa disposición no se cumplen cuando «no sea posible determinar, basándose en datos fiables de la respectiva contabilidad [de las empresas], la diferencia entre los costes imputables a la parte de la actividad de esas empresas en la zona que es objeto de concesión y los correspondientes ingresos, y, en consecuencia, no resulte posible calcular el sobrecoste derivado [para tales empresas] del cumplimiento de las obligaciones de servicio público» (38).
(116)
Además, a partir del 1o de julio de 1992, el Reglamento (CEE) no 1191/69, en su artículo 1, apartado 5, letra a), establecía que las empresas de transporte que explotan al mismo tiempo servicios sujetos a obligaciones de servicio público y otras actividades efectuaran el servicio público: i) separando las cuentas de cada una de dichas actividades de explotación y repartiendo la parte correspondiente de los activos sobre la base de las normas contables vigentes; y ii) equilibrando los gastos por medio de los ingresos de explotación y los pagos de los poderes públicos, sin que sea posible realizar transferencias procedentes de o destinadas a otro sector de actividad de la empresa.
(117)
En el caso que nos ocupa, Simet no adoptó una separación eficaz de las cuentas para los distintos servicios prestados hasta 2002. Además, cabe dudar de la validez de la contabilidad analítica correspondiente a los años 2002 y 2003, por lo que respecta a la separación de las cuentas, dado que no existen pruebas de que dicha contabilidad analítica fuera utilizada por los órganos de gestión de la empresa para controlar sus propias actividades. Vemos, pues, que no se ha respetado lo dispuesto en el artículo 10.
(118)
En segundo lugar, Simet no ha demostrado que las desventajas económicas se hayan establecido «teniendo en cuenta las repercusiones de la obligación sobre el conjunto de la actividad de la empresa» [(artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CEE) no 1191/69] ni se ha respetado el requisito que exige fijar por anticipado el importe de la compensación (artículo 13 del Reglamento), como se ilustra en la sección 7.1.2.
(119)
Por último, el período de compensación de la medida notificada es el transcurrido entre 1987 y 2003. Sin embargo, el método común de compensación se aplicó a los servicios de autobús interregionales únicamente hasta julio de 1992, y posteriormente se limitó a los «servicios de transporte de viajeros urbanos, extraurbanos o regionales», sobre la base del Reglamento (CEE) no 1893/91 (39). La definición de «servicios regionales» incluida en el Reglamento (CEE) no 1191/69 («servicios de transporte destinados a cubrir las necesidades de transporte de una región», no puede ampliarse para cubrir todos los servicios de transporte que satisfacen las exigencias de la población de una región, cubriendo también, por lo tanto, los trayectos interregionales. En efecto, una interpretación tan amplia habría restado mucha eficacia al Reglamento, ya que los Estados miembros estaban autorizados a excluir de su aplicación a las empresas cuya actividad estuviera limitada exclusivamente a «servicios de transporte de viajeros urbanos, extraurbanos o regionales» (40).
(120)
Así pues, la Comisión constata que la compensación notificada no se atiene al método común de compensación establecido por el Reglamento (CEE) no 1191/69.
7.2.3. Conclusión sobre la exención de la obligación de notificación
(121)
A la luz de lo expuesto anteriormente, la Comisión concluye que la compensación que según el Consiglio di Stato se debe a Simet por la prestación de servicios interregionales de transporte por autobús durante el período de 1987 a 2003 no está exenta del procedimiento de información previa sobre la base del artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69.
7.3. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA
(122)
Ya que no se ha demostrado que los pagos a título de compensación estuvieran exentos del procedimiento de información previa en el sentido del artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69, habrá que examinar su compatibilidad con el mercado interior, ya que se consideran ayudas estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, como se indica en la sección 7.1.
(123)
La Comisión cree que el examen de la compatibilidad de la medida notificada tiene que efectuarse en el marco del Reglamento (CE) no 1370/2007, que entró en vigor el 3 de diciembre de 2009, derogando el Reglamento (CEE) no 1191/69, ya que era la legislación vigente en el momento de la adopción de la presente Decisión (41). Observa al respecto que la compensación concedida a Simet por el Consiglio di Stato todavía no ha sido pagada, de forma que la fecha en que produciría efectos la ayuda planeada coincide con el momento en que la Comisión adopta la Decisión sobre la compatibilidad de la ayuda en cuestión con el mercado interior (42). Por otra parte, es dudoso que la concesión irrevocable a Simet del derecho a la citada compensación se hubiera producido antes de la sentencia 1405/2010 dictada por el Consiglio di Stato el 9 de marzo de 2010, que efectivamente obliga el Estado italiano a pagar a la empresa. Como se explica en el punto 94, las licencias en que Simet se basa para demostrar que tenía a cargo una obligación de servicio público precisan que la concesión del servicio no otorga al operador ningún derecho a subsidios o compensaciones de ningún tipo, y que el servicio corría por cuenta y riesgo de la empresa operadora. Por último, hay que subrayar que el Consiglio di Stato todavía no ha decidido el importe de la compensación adeudada a Simet.
(124)
El Reglamento (CE) no 1370/2007 regula la concesión de los contratos de servicio público, definidos en su artículo 2, letra i), en el sector del transporte de viajeros por ferrocarril y carretera. En el sentido del artículo 9, apartado 1, de dicho Reglamento, «las compensaciones de servicio público para la prestación de servicios públicos de transporte […] abonadas de conformidad con el presente Reglamento, serán compatibles con el mercado común y quedarán exentas de la obligación de notificación previa establecida en el artículo 108, apartado 3, del Tratado».
(125)
Por las razones que se indican a continuación, la Comisión cree que la compensación notificada no se ajusta a las condiciones del Reglamento (CE) no 1370/2007. No puede, por consiguiente, ser declarada compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 9, apartado 1, de dicho Reglamento.
(126)
En particular, la Comisión observa que, aunque las licencias satisficieran los requisitos recogido en el artículo 2, letra i), del Reglamento (CE) no 1370/2007 por lo que se refiere a la definición de contrato de servicio público, no han respetado en todo caso algunas de las disposiciones del artículo 4 de dicho Reglamento, que establece el contenido obligatorio de los contratos de servicio público y las normas generales. El artículo 4, apartado 1, letra b), prevé, por ejemplo, que los parámetros sobre cuya base ha de calcularse la compensación deben establecerse por anticipado, de modo objetivo y transparente, de manera tal que se evite una compensación excesiva, mientras que en el artículo 4, apartado 1, letra c), y en el artículo 4, apartado 2, se definen las modalidades de distribución de los costes y los ingresos. Como puede verse en la sección 7.1.2, del examen del segundo criterio de la sentencia Altmark realizado por la Comisión, las licencias en cuestión precisaban que la concesión del servicio no otorgaba al operador ningún derecho a subsidios o compensaciones de ningún tipo, y se entendía que el servicio corría por cuenta y riesgo de la empresa operadora. Esta exclusión de la compensación implica necesariamente que los parámetros de compensación no se habían establecido por anticipado, en contra de lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento.
(127)
Por otra parte, el artículo 6, apartado 1, establece que, en el caso de los contratos de servicio público adjudicados directamente, la compensación debe ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento (CEE) no 1370/2007 y a las disposiciones recogidas en el anexo, para garantizar que no excede de lo necesario para el cumplimiento de la obligación de servicio público. En dicho anexo se exige, entre otras cosas, la separación de cuentas (punto 5), y se precisa la forma de determinar el importe máximo de la compensación.
(128)
Como se señala en el punto 115, durante gran parte del período objeto de notificación (de 1987 a 2001), Simet no adoptó una separación de cuentas eficaz, y también puede cuestionarse la validez de la contabilidad analítica. Por consiguiente, es imposible demostrar que, sea cual sea el importe de la compensación finalmente decidida, esta no rebase el importe correspondiente a la incidencia financiera neta, que equivale a la suma de las incidencias, positivas o negativas, del cumplimiento de la obligación de servicio público en los costes y los ingresos del operador de servicio público (punto 2 del anexo).
(129)
Además, a falta de parámetros de compensación establecidos por anticipado, cualquier distribución de los costes debe necesariamente efectuarse ex post sobre la base de hipótesis arbitrarias, como se ha hecho tanto en el informe inicial como en el dictamen mayoritario. Sin embargo, la Comisión no puede aceptar las hipótesis utilizadas en el dictamen mayoritario, según el cual cada servicio prestado por la empresa debería necesariamente representar la misma proporción de costes e ingresos en un año determinado. Además, dado que un cálculo ex post dará lugar necesariamente a una plena compensación de los costes soportados en la prestación del servicio, la Comisión cree que un coeficiente de rendimiento del capital propio superior al tipo swap pertinente, más una prima de 100 puntos básicos, utilizado tanto en el informe inicial como en el dictamen mayoritario, no se considera generalmente una referencia adecuada para calcular el beneficio razonable.
(130)
Por consiguiente, la Comisión piensa que la compensación decidida por el Consiglio di Stato, no contemplada en las licencias, no se concederá de conformidad con el Reglamento (CE) no 1370/2007, y que, por lo tanto, la medida notificada es incompatible con el mercado interior.
(131)
Por último, con respecto a lo afirmado por Simet, es decir, que la sentencia 1405/2010 del Consiglio di Stato no se refiere a la concesión de una compensación por obligaciones de servicio público sobre la base del Reglamento del Consejo aplicable, sino que representa una indemnización por daños con relación al incumplimiento del Reglamento (CEE) no 1191/69 en razón de la presunta imposición unilateral ilícita de obligaciones de servicio público en el sentido del artículo 1, apartado 3, y del artículo 1, apartado 5, de dicho Reglamento, la Comisión observa que, aunque no aparece ninguna referencia al Reglamento (CEE) no 1191/69 en la parte dispositiva de la sentencia 1405/2010, esta última hace referencia al derecho de Simet de percibir, en el sentido de los artículos 6, 10 y 11 del Reglamento (CEE) no 1191/69, importes a título de compensación cuya suma deberá ser fijada por la Administración sobre la base de datos ciertos (43). Además, en la sentencia 1405/2010, el propio Consiglio di Stato rechaza el recurso de indemnización de Simet, destinado, a su juicio, a cubrir los daños residuales no cubiertos por la compensación que debía concederse, además del recurso por enriquecimiento sin causa, dado que se había admitido la solicitud principal de compensación en el sentido del Reglamento (CEE) no 1191/69 (44). Por lo tanto, en el punto 3.3 de la sentencia, el Consiglio di Stato afirma que «las distintas pretensiones de compensación alegadas por el demandante no pueden prosperar en la situación actual por cuanto solo tras la citada determinación por parte de la Administración podrá eventualmente establecerse un daño residual no cubierto por dicha determinación, que deberá ser alegado y demostrado por la empresa interesada».
(132)
En todo caso, la Comisión cree que la concesión de una indemnización en favor de Simet por la presunta imposición unilateral ilícita de obligaciones de servicio público por parte de las autoridades italianas, calculada sobre la base del método común de compensación recogido en el Reglamento (CEE) no 1191/69, infringiría los artículos 107 y 108 del Tratado. En efecto, tendría para Simet exactamente el mismo resultado que la concesión de una compensación por obligaciones de servicio público durante el período examinado, a pesar de que las licencias que regulan los servicios en cuestión no estuvieran exentas de la obligación de notificación previa, ni cumplieran los requisitos sustanciales del Reglamento (CEE) no 1191/69 o del Reglamento (CE) no 1370/2007, como ya ha quedado demostrado. De hecho, la disponibilidad de una concesión de estas características permitiría efectivamente eludir las normas sobre ayudas estatales y las condiciones, establecidas por el legislador de la Unión, en que las autoridades competentes, al imponer o contratar obligaciones de servicios público, compensan a los correspondientes operadores por los costes soportados por la prestación de las obligaciones de servicio público. Por último, como se ha afirmado anteriormente, las licencias en virtud de las cuales Simet prestaba los servicios de transporte no contemplaban el pago de ninguna compensación financiera. Simet aceptaba prestar sus servicios en las condiciones establecidas en dichas licencias por su cuenta y riesgo.
(133)
Por consiguiente, la Comisión no puede admitir la argumentación de Simet, según la cual la sentencia 1405/2010 del Consiglio di Stato representa una indemnización por daños con relación a una infracción del Reglamento (CEE) no 1191/69, y no la concesión de una compensación por obligaciones de servicio público.
8. CONCLUSIONES
(134)
A la luz de lo expuesto anteriormente, la Comisión concluye que la medida notificada constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, incompatible con el mercado interior.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Los pagos de compensación en favor de Simet notificados por las autoridades italianas constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esta medida no estaba exenta de la obligación de notificación previa contemplada en el artículo 17, apartado 2, del Reglamento (CEE) no 1191/69.
La citada ayuda estatal es incompatible con el mercado interior, por cuanto no se han respetado las condiciones del Reglamento (CE) no 1370/2007. Así pues, las autoridades italianas no pueden ejecutar dicha ayuda.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 2 de octubre de 2013.