ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 11 de junio de 2014
relativa a la ayuda estatal SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) ejecutada por Italia en favor de SO.G.A.S. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto
[notificada con el número C(2014) 3571]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/944/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 27 de octubre de 2008, las autoridades italianas notificaron a la Comisión la intención de la Región de Calabria de conceder una ayuda en forma de aportaciones de capital para cubrir las pérdidas financieras sufridas en 2004 y 2005 por SO.G.A.S. S.p.A.-Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (en lo sucesivo, «SO.G.A.S.» o «el beneficiario»), que gestiona el aeropuerto de Reggio Calabria.
(2)
En el curso de la investigación preliminar, la Comisión constató la existencia de otras medidas de ayuda en favor del mismo beneficiario, que podían constituir una ayuda estatal ilegal. Estas medidas se incluyeron en la investigación de la Comisión.
(3)
La Comisión, tras haber sido informada del hecho de que la ayuda estatal se había concedido en realidad antes de haber podido evaluar su compatibilidad con el mercado interior, registró el asunto como ayuda no notificada con el número NN 32/10.
(4)
La Comisión solicitó información adicional sobre la ayuda notificada por cartas de 27 de noviembre de 2008, 23 de febrero de 2009 y 19 de mayo de 2009, a las que Italia respondió el 14 de enero de 2009, el 26 de marzo de 2009 y el 9 de octubre de 2009.
(5)
Por carta de 20 de julio de 2010, la Comisión informó a Italia de su Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a las medidas de ayuda concedidas a SO.G.A.S. (en lo sucesivo, «la Decisión de incoar el procedimiento»).
(6)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones.
(7)
Por carta de 19 de noviembre de 2010, el beneficiario presentó observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento. Por carta de 20 de diciembre de 2010, la Comisión transmitió dichas observaciones a Italia, dándole la posibilidad de comentarlas. El 29 de abril de 2011, tras enviar un recordatorio con fecha de 8 de marzo de 2011, la Comisión recibió las observaciones de las autoridades italianas. La Comisión no recibió más observaciones de los interesados.
(8)
Las autoridades italianas presentaron sus observaciones sobre la Decisión de incoar el procedimiento mediante cartas de 23 de septiembre de 2010 y 15 de diciembre de 2010.
(9)
Mediante carta de 30 de marzo de 2012, la Comisión solicitó información adicional sobre las medidas en cuestión, que las autoridades italianas transmitieron posteriormente mediante carta de 30 de abril de 2012.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS
2.1. Beneficiario
(10)
El beneficiario de las medidas es la empresa que gestiona el aeropuerto de Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. es una sociedad anónima constituida con arreglo a la legislación italiana en marzo de 1981 y es propiedad al cien por cien de organismos públicos.
(12)
El volumen de tráfico generado por el aeropuerto ha aumentado, pasando de 272 859 pasajeros en 2004 a 571 694 pasajeros en 2012 (3).
2.2. Las medidas objeto de controversia
(13)
La medida notificada por Italia se refiere a la aportación de capital de 1 824 964 EUR de la Región de Calabria para cubrir las pérdidas registradas por SO.G.A.S. en 2004 y 2005.
(14)
En junio de 2005 y 2006, los accionistas de SO.G.A.S. decidieron cubrir las pérdidas sufridas por la empresa de gestión aeroportuaria (1 392 900 EUR y 2 257 028 EUR, respectivamente) en los dos años anteriores mediante aportaciones de capital proporcionales. En aquellos momentos, la Región de Calabria era propietaria del 50 % del capital, mientras que el resto de las acciones eran propiedad del Municipio de Reggio Calabria, la Provincia de Reggio Calabria, la Provincia de Messina, el Municipio de Messina, la Cámara de Comercio de Reggio Calabria y la Cámara de Comercio de Messina.
(15)
Según la información de que disponía la Comisión en el momento de la adopción de la Decisión de incoar el procedimiento, la Provincia de Reggio Calabria, el Municipio de Messina, el Municipio de Reggio Calabria y la Cámara de Comercio de Messina ya habían realizado las aportaciones de capital proporcionales.
(16)
En 2006, la empresa de gestión aeroportuaria registró nuevas pérdidas por valor de 6 018 982. En diciembre de 2007, los accionistas de SO.G.A.S. decidieron convertir las reservas de la empresa en acciones y reducir el capital social para cubrir las restantes pérdidas. El capital así determinado era no obstante inferior al mínimo exigido por la legislación italiana a las sociedades de gestión aeroportuaria. Por consiguiente, los accionistas de SO.G.A.S decidieron aumentar el capital social en 2 742 919 EUR con el fin de restablecer los niveles exigidos por la Ley. Este aumento de capital se realizó mediante la conversión de obligaciones suscritas anteriormente por algunos de los accionistas de SO.G.A.S., por un total de 2 742 919 EUR. Dado que la Región de Calabria no figuraba entre los accionistas propietarios de esas obligaciones convertibles, su participación en el capital de la empresa se redujo del 50 % al 6,74 %.
2.3. Autoridad que concede la ayuda
(17)
La Región de Calabria es el organismo que concede la ayuda en lo que se refiere a las medidas en cuestión.
(18)
Como ya se ha explicado anteriormente, también la provincia de Reggio Calabria, el Municipio de Reggio Calabria, la Provincia de Messina, el Municipio de Messina, la Cámara de Comercio de Reggio Calabria y la Cámara de Comercio de Messina concedieron fondos públicos a SO.G.A.S. mediante aportaciones de capital proporcionales para cubrir las pérdidas registradas en 2004, 2005 y 2006, y reconducir el capital social a los niveles exigidos por la Ley.
2.4. Presupuesto
(19)
Las autoridades italianas notificaron la aportación de capital de 1 824 964 EUR, correspondiente a la participación de la Región de Calabria en el capital de SO.G.A.S., según lo decidido en junio de 2005 y de 2006, respectivamente. Además, tal como se ha explicado anteriormente, las pérdidas de 1 824 964 EUR habían sido enjugadas por los demás accionistas públicos. en diciembre de 2007 se efectuó una nueva aportación de capital por importe de 2 742 919 EUR.
(20)
La dotación total de las medidas en cuestión asciende, pues, a 6 392 847 EUR.
2.5. Procedimientos judiciales nacionales
(21)
Dado que la Región de Calabria había decidido no participar en las aportaciones de capital acordadas por los accionistas en junio de 2005 y 2006 antes de que la Comisión emitiese una decisión de autorización, SO.G.A.S. interpuso recurso ante el Tribunal de Reggio Calabria. El Tribunal resolvió a favor de SO.G.A.S. y el recurso de la Región fue desestimado en mayo de 2009.
(22)
Al tiempo que reconocía la competencia de la Comisión para decidir sobre la compatibilidad de las ayudas estatales con el mercado interior, el Tribunal italiano consideró que entra dentro de las competencias de los tribunales nacionales decidir si una medida de apoyo constituye ayuda estatal. El Tribunal concluyó que, en el caso que nos ocupa, la financiación pública no debe considerarse ayuda estatal en la medida en que dicha financiación no podía falsear la competencia o afectar a los intercambios entre los Estados miembros. El Tribunal señaló asimismo que en el caso que nos ocupa se cumplía el principio del inversor en una economía de mercado en la medida en que, con independencia de las pérdidas sufridas en 2004 y 2005, en el momento de la concesión de la ayuda existía una perspectiva razonable de viabilidad a largo plazo.
(23)
La Región ha recurrido la sentencia del Tribunal de Reggio Calabria alegando que la medida constituía ayuda estatal y, por lo tanto, no podía aplicarse antes de la adopción de una decisión de autorización por parte de la Comisión. En diciembre de 2009, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que el recurso había sido desestimado y de que no disponían de otros medios procedimentales para oponerse a la concesión de la contribución pública a SO.G.A.S.
3. RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(24)
En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró, en primer lugar, que tanto las aportaciones proporcionales de la Región y de los demás accionistas públicos para cubrir las pérdidas registradas en 2004 y 2005 como las aportaciones de capital acordadas por los accionistas de SO.G.A.S. en diciembre de 2007 constituyen ayuda estatal por las siguientes razones:
a)
consistían en una transferencia de fondos de una serie de entes regionales y locales, a saber, la Región de Calabria, la Provincia de Reggio Calabria, el Municipio de Reggio Calabria, la Provincia de Messina, el Municipio de Messina y organismos locales autónomos de Derecho público, como la Cámara de Comercio de Reggio Calabria y la Cámara de Comercio de Messina, a SO.G.A.S. y, por lo tanto, implicaban el uso de fondos públicos y eran imputables al Estado;
b)
no se atenían al principio del inversor en una economía de mercado y, por lo tanto, conferían una ventaja selectiva a SO.G.A.S.;
c)
podían falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
(25)
La Comisión consideró, en principio, que las medidas controvertidas eran incompatibles con el mercado interior. En primer lugar, la Comisión señaló que Italia había declarado expresamente que SO.G.A.S. no estaba sujeta a obligaciones de servicio público de interés general («SIEG»). En segundo lugar, observó que, según confirmaron las autoridades italianas, las medidas no se referían a ninguna inversión específica del aeropuerto y, por lo tanto, concluyó que, en principio, la compatibilidad de las medidas no podía evaluarse con arreglo a los criterios establecidos por las Directrices comunitarias sobre la financiación de los aeropuertos y las ayudas de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operan desde aeropuertos regionales (en lo sucesivo, «las Directrices de 2005») (4). En tercer lugar, las autoridades italianas, aun afirmando que SO.G.A.S. estaba en crisis en el sentido de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (en lo sucesivo, las «Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración») (5), precisaron que las medidas notificadas no formaban parte de un plan de reestructuración y que en realidad no existía ningún plan de este tipo. Por último, la Comisión estimó que las medidas no eran compatibles con las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (en lo sucesivo, las «Directrices sobre ayudas de finalidad regional») (6), que establecen el marco para la evaluación de las ayudas concedidas de acuerdo con el artículo 107, apartado 3, letras a) y c), del TFUE.
(26)
Por lo que se refiere a los recursos interpuestos ante el órgano jurisdiccional nacional contra la negativa de la Región a pagar su aportación proporcional antes de su autorización por la Comisión en virtud de las normas sobre ayudas estatales, la Comisión consideró que, habida cuenta de la primacía del Derecho de la UE sobre el Derecho nacional y en tanto que la notificación no se hubiera retirado formalmente, Italia estaba obligada a dar cumplimiento a la obligación de suspensión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del TFUE. La Comisión estimó que la posición adoptada por los órganos jurisdiccionales nacionales no debería haberse aplicado, y que las autoridades italianas no deberían haber ejecutado la medida notificada mientras estuviera abierto el procedimiento sobre la ayuda estatal, en virtud de la primacía de la obligación de suspensión establecida en el artículo 108, apartado 3, del TFUE.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(27)
La Comisión solo recibió observaciones del beneficiario SO.G.A.S, que confirman y completan los argumentos presentados por las autoridades italianas durante el procedimiento de investigación formal.
4.1. Existencia de ayuda
(28)
El beneficiario alega que las medidas en cuestión no constituyen ayuda estatal en la medida en que no se cumplen todas las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. Más concretamente, sostiene que la medida: i) no afecta a los intercambios entre Estados miembros o, alternativamente, ii) no concede una ventaja económica selectiva a SO.G.A.S., y iii) no falsea ni amenaza falsear la competencia.
(29)
SO.G.A.S. afirma que las medidas controvertidas se concedieron en condiciones normales de mercado y, por lo tanto, son compatibles con el principio del inversor en una economía de mercado. La empresa afirma también que las medidas son compatibles con los artículos 2446 y 2447 del Código Civil italiano, que obliga a los miembros de una sociedad anónima que ha sufrido pérdidas superiores a un tercio de su capital a cubrir tales pérdidas con el fin de evitar la liquidación de la empresa. Por otra parte, la no cobertura de las pérdidas de la empresa de gestión aeroportuaria por parte de los accionistas habría provocado la retirada (en el sentido de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ministerial no 521, de 12 de noviembre de 1997) de la gestión parcial de Aeroporto dello Stretto (Aeropuerto del Estrecho) concedida a SO.G.A.S., en virtud del artículo 17 del Decreto Ley 67/1997, y la imposibilidad definitiva para la empresa de obtener la concesión de la gestión total, que había sido objeto de una solicitud ante el Ministerio de Transportes. Por lo tanto, es razonable suponer que un accionista privado, frente a esta alternativa, habría actuado del mismo modo para aumentar el valor de sus participaciones.
(30)
El beneficiario recuerda que el Tribunal de Reggio Calabria había encargado una tasación independiente de la empresa en junio de 2008 y que el valor de la empresa se había cifrado en un intervalo comprendido entre los 12 000 000 EUR y los 17 000 000 EUR.
(31)
Con el fin de mostrar las perspectivas de viabilidad de la empresa, el beneficiario presentó a la Comisión un plan industrial y financiero elaborado en octubre de 2008 por un consultor externo en nombre de SO.G.A.S., que preveía la recuperación de la viabilidad de la empresa en 2013.
(32)
SO.G.A.S. ha explicado también que en julio de 2007 había lanzado una convocatoria de ofertas para la privatización parcial de su capital social. En este contexto, una unión temporal de empresas (ATI) ítalo-argentina presentó una oferta para la adquisición del 35 % del capital social de SO.G.A.S. Los accionistas de SO.G.A.S, consideraron que esta oferta era económicamente desfavorable. En marzo de 2010, se publicó una nueva convocatoria de ofertas para la adquisición del 35 % de las acciones de SO.G.A.S. Según SO.G.A.S., las dos manifestaciones de interés recibidas en respuesta a la nueva convocatoria demuestran, junto con la oferta inicial de la ATI, que en este caso se cumplía el principio del inversor en una economía de mercado.
(33)
Por otra parte, el beneficiario considera errónea la observación de la Comisión de que los pasajeros que utilizan el Aeroporto dello Stretto pueden, según su lugar de residencia, utilizar alternativamente los aeropuertos de Catania, Lamezia Terme y Crotone, y que, por lo tanto, las medidas controvertidas pueden falsear la competencia por lo que se refiere a las sociedades de gestión aeroportuaria.
(34)
En primer lugar, el Aeroporto dello Stretto y los aeropuertos de Catania, Lamezia Terme y Crotone son aeropuertos regionales para vuelos directos, con zonas de influencia diferentes; además, el Aeroporto dello Stretto no compite con ningún otro aeropuerto italiano o de la Unión. El conjunto de características geográficas y de infraestructura de la Región de Calabria excluye cualquier posible solapamiento de la zona de influencia del Aeroporto dello Stretto con la de otros aeropuertos vecinos. El aeropuerto de Lamezia Terme está situado a más de 130 km, con una duración media del trayecto en automóvil de aproximadamente una hora desde el Aeroporto dello Stretto. No existe ninguna conexión directa de alta velocidad entre el Aeroporto dello Stretto y el de Crotone, situados a una distancia de unas tres horas. El aeropuerto de Catania está situado en otra región geográfica, a más de 130 km y con una duración media del trayecto en automóvil de aproximadamente una hora y treinta o cuarenta minutos.
(35)
A este respecto, SO.G.A.S. ha facilitado un cuadro en el que se reflejan los coeficientes de correlación entre el flujo de pasajeros que llegan al Aeroporto dello Stretto y los de los aeropuertos de Catania, Lamezia Terme y Crotone. El cuadro muestra que los pasajeros del Aeroporto dello Stretto constituyen un nuevo componente de tráfico regional. Por lo tanto, el posible cierre del aeropuerto implicaría la pérdida de una parte de la demanda de servicios de transporte aéreo, antes que su redistribución entre otros aeropuertos. SO.G.A.S. también transmitió un cuadro del que se desprende que las medidas en cuestión han creado efectivamente una nueva demanda de servicios de transporte aéreo en la zona, con consecuencias positivas tanto para las compañías aéreas que deseen efectuar nuevas conexiones entre el Aeroporto dello Stretto y los demás aeropuertos tanto nacionales como de la Unión, como para otros aeropuertos que se enfrentan a una demanda creciente.
(36)
SO.G.A.S. también ha rechazado la evaluación preliminar de la Comisión según la cual las medidas podrían falsear la competencia entre las compañías aéreas. El beneficiario sostiene que, en el caso que nos ocupa, la financiación pública no se ha concedido a ninguna compañía aérea en forma de una reducción de las tasas de aterrizaje, o bonificaciones de otro tipo. Las tasas de aterrizaje y demás condiciones de explotación del aeropuerto son fijadas por las autoridades públicas competentes sin la más mínima intervención de la empresa de gestión aeroportuaria. Por último, el beneficiario sostiene que el Aeroporto dello Stretto era utilizado principalmente por Alitalia (con seis vuelos diarios sobre un total de ocho), y que nada permitía suponer que las compañías aéreas chárter o de bajo coste pudieran estar interesadas en la creación de nuevas conexiones desde el Aeroporto dello Stretto.
(37)
Por último, SO.G.A.S. afirma que, para calibrar los efectos de la medida en la competencia y en los intercambios comerciales entre Estados miembros, la Comisión debería haber tenido más en cuenta las circunstancias específicas del caso y descartado que la medida constituye ayuda estatal.
4.2. Compatibilidad de la ayuda
(38)
Por lo que se refiere a la compatibilidad de la medida a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, SO.G.A.S. ha señalado que la financiación pública objeto de examen iba destinada a permitir la continuidad del funcionamiento de la empresa de gestión aeroportuaria y al desarrollo de determinadas actividades económicas. Este objetivo se justificaría por el hecho de que los aeropuertos pequeños no son capaces, en general, de generar ingresos suficientes para cubrir todos los costes necesarios para garantizar el cumplimiento de las normas de seguridad. Además, el Aeroporto dello Stretto, habida cuenta de sus propias características de infraestructura y de las consiguientes restricciones impuestas por el ENAC (7), difícilmente podía acoger a las compañías chárter y de bajo coste.
(39)
En particular, sobre la base de los parámetros de clasificación del ENAC, el Aeroporto dello Stretto se considera un aeropuerto de nivel II. La clasificación efectuada por el ENAC se basa más en el tamaño de las infraestructuras que en el volumen de pasajeros, y obliga a los aeropuertos con bajos niveles de tráfico a soportar los mismos costes de cumplimiento de las normas de seguridad a que se enfrentan los aeropuertos con más de un millón de pasajeros al año.
(40)
Sin la financiación pública objeto de examen, el aeropuerto en cuestión se habría visto obligado a abandonar el mercado, con consecuencias negativas a nivel regional sobre la movilidad de los residentes. Ello también habría privado a los accionistas de cualquier posibilidad de obtener un beneficio de su inversión.
(41)
Por último, y con carácter subsidiario, SO.G.A.S. sostiene que, habida cuenta de la Decisión 2005/842/CE de la Comisión (8), sobre servicios de interés económico general, aplicable en el caso que nos ocupa, las medidas controvertidas pueden de todos modos considerarse compatibles con el mercado interior, y quedar exentas del requisito de notificación.
(42)
SO.G.A.S. declaró que, dado que el tráfico anual del aeropuerto no superaba el millón de pasajeros en el período de referencia, su gestión global representaba un SIEG con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, letra d), de la Decisión 2005/842/CE. SO.G.A.S. explica asimismo que, en virtud del Decreto legislativo no 250, de 25 de julio de 1997, los organismos públicos locales solo pueden tener participaciones en las sociedades anónimas que prestan servicios de interés general. SO.G.A.S. siempre ha sido propiedad de organismos públicos locales de Calabria y Messina, lo que en principio demostraría el carácter de SIEG reconocido a la gestión del aeropuerto. Con el fin de demostrar que la gestión del aeropuerto puede considerarse un SIEG, SO.G.A.S. ha presentado a la Comisión las decisiones de 27 de julio de 2010 y de 19 de junio de 2010 del Municipio de Reggio Calabria en que se hace referencia a la importancia de los servicios del aeropuerto a nivel regional.
(43)
La compensación por las obligaciones de servicio público se limitaría a la cobertura de las pérdidas sufridas por las sociedades de gestión aeroportuaria en el marco de la prestación del SIEG, y se ajustaría, por lo tanto, a los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el artículo 5, apartado 1, de la Decisión 2005/842/CE. Por lo que se refiere a la inexistencia de un acto que encomiende realmente a la empresa de gestión aeroportuaria la prestación del SIEG, SO.G.A.S. propone que se redacte un proyecto de convenio para disipar toda duda, en lo que atañe al Aeroporto dello Stretto, sobre el cumplimiento de los cuatro requisitos acumulativos enunciados en la sentencia Altmark (9).
5. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ITALIANAS
(44)
En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión señaló que Italia había confirmado oficialmente que SO.G.A.S. no estaba sujeta a obligaciones de servicio público de interés general, por lo que no fue posible evaluar la compatibilidad de las medidas controvertidas con referencia a las normas sobre SIEG.
5.1. Carácter de SIEG de las actividades del aeropuerto
(45)
En el transcurso de las investigaciones, Italia ha venido sosteniendo que las medidas examinadas constituían compensaciones por la prestación de un SIEG por parte de SO.G.A.S. Según las autoridades italianas, no podía excluirse, a falta de pruebas en contrario, que el cumplimiento de las normas de la Unión sobre SIEG pudiese confirmarse, en el caso de SO.G.A.S., mediante una «evaluación ex post».
(46)
Italia considera que la postura de la Comisión privilegia de forma excesiva los requisitos formales frente a los requisitos sustanciales de los SIEG. En apoyo de esta afirmación, Italia facilitó una estimación rápida de los cuatro criterios de la sentencia Altmark, declarando que de hecho se encomendó a SO.G.A.S. una misión de servicio público. Esta encomienda hallaría confirmación, directa e indirectamente, en varios actos administrativos adoptados por las autoridades locales. En este sentido, Italia facilitó el acta de Decisión del Consejo municipal de Reggio Calabria de 17 de octubre de 2007, que contiene la decisión de subvencionar las pérdidas de la empresa de gestión aeroportuaria, así como las del Consejo municipal de Reggio Calabria de 16 de junio de 2009 y de 31 de diciembre de 2009, que ponen de manifiesto que las actividades del aeropuerto pueden considerarse un SIEG. En efecto, en el acta del Consejo municipal de Reggio Calabria de 17 de octubre de 2007 se lee que «la Región de Calabria ha estimado que determinadas actividades desarrolladas por el aeropuerto de Reggio Calabria son necesarias para la prestación de un servicio de interés económico general, imponiendo a SO.G.A.S. S.p.A. una serie de obligaciones de servicio público para garantizar la adecuada tutela del interés público general. En tales circunstancias, el operador que gestiona el aeropuerto puede ser subvencionado por el Estado con relación a los costes adicionales derivados de la obligación de servicio público, por cuyo importe no pueda excluirse que la gestión de un aeropuerto en su conjunto deba considerarse un servicio de interés económico general».
(47)
En términos más generales, la Región de Calabria es parte de un Protocolo para el desarrollo de los aeropuertos de Lamezia Terme, Crotone y Reggio Calabria, lo que demuestra hasta qué punto los servicios aeroportuarios revisten la naturaleza de servicios públicos esenciales para el desarrollo económico y social de la región, y que, como tales, pueden ser objeto de financiación a través de los fondos de la Unión, o de fondos nacionales o regionales.
(48)
Italia subrayó asimismo que el 28 de diciembre de 2008 la empresa de gestión aeroportuaria solicitó a los accionistas que procedieran a cubrir las pérdidas existentes precisamente en virtud de la obligación de servicio público, y que ningún operador prestaría el servicio de gestión del aeropuerto en condiciones puramente comerciales. Se cumpliría, por lo tanto, el primer criterio Altmark.
(49)
Las autoridades italianas afirman que los parámetros de la compensación se deducen claramente del presupuesto de SO.G.A.S, en que los costes de gestión se exponen de manera transparente. Así pues, la financiación pública se limita a cubrir las pérdidas, sin que se reconozca ningún margen en favor del destinario.
(50)
Por lo que se refiere al tercer criterio de la sentencia Altmark, Italia destaca que en el caso de los servicios públicos las intervenciones del accionista público no pueden compararse con las de un inversor privado. El comportamiento de los organismos públicos puede justificarse por la persecución de un objetivo de interés general que, como tal, es independiente de la aplicación del criterio del inversor privado. Dado que en el presente caso el comportamiento de los accionistas públicos no estaba justificado por consideraciones comerciales, no cabe comparación con los objetivos de un inversor en una economía de mercado. Italia concluye que el tercer criterio Altmark, que supuestamente conlleva la aplicación del criterio del inversor privado, no es pertinente en el caso que nos ocupa.
(51)
Finalmente, Italia concluye que, dada la naturaleza de SIEG de la actividad desarrollada por SO.G.A.S., las aportaciones de capital pueden considerarse, sobre la base de una evaluación ex post, compensaciones por la prestación de un SIEG y, por lo tanto, no constituyen ayuda estatal.
5.2. Compatibilidad de la ayuda
(52)
Italia sostiene que, aunque se considerase que constituyen ayuda estatal, las medidas en cuestión deben considerarse compatibles con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2005/842/CE.
5.3. Ausencia de falseamiento de la competencia
(53)
Italia se refiere al punto 39 de las Directrices del sector de la aviación de 2005, en que se establece que «no es probable que la concesión de financiación pública a los pequeños aeropuertos regionales (categoría D) distorsione la competencia o repercuta en el comercio en una medida contraria al interés común».
(54)
Las autoridades italianas alegaron asimismo que las actividades del aeropuerto no son rentables. Esta circunstancia se pone de manifiesto en el hecho de que, a pesar de que se dio amplia difusión a la intención inicial de privatizar parcialmente la empresa, el procedimiento, al final, no tuvo éxito. Habida cuenta de que los inversores potenciales habrían debido asumir la obligación de compensar las pérdidas previstas para los ejercicios posteriores, de acuerdo con lo establecido en el plan industrial-financiero publicado en la convocatoria de ofertas, y que la única oferta recibida no se consideró económicamente viable, está claro que se trata de una actividad que, por su naturaleza, está destinada a generar pérdidas. Por otra parte, el hecho de que no hubiera licitadores interesados en hacerse cargo de todas las pérdidas potenciales, pero solo dentro de los límites establecidos, demuestra la inexistencia de un mercado atractivo para los inversores, lo que a su vez excluiría que las medidas puedan afectar al comercio entre los Estados miembros.
6. COMENTARIOS DE ITALIA SOBRE LAS OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(55)
Mediante carta de 27 de abril de 2012, las autoridades italianas presentaron, en nombre de la Región de Calabria, sus comentarios sobre las observaciones de SO.G.A.S. formuladas en el marco de la investigación.
(56)
Italia apoya los argumentos presentados por el beneficiario, y en particular los que se refieren a la naturaleza de SIEG de las medidas en cuestión, añadiendo que, precisamente por ello, no pueden considerarse ayudas estatales.
(57)
Por otra parte, la naturaleza de las medidas hace que estas no puedan falsear la competencia o afectar al comercio entre Estados miembros.
7. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
7.1. Existencia de ayuda
(58)
Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(59)
Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, son acumulativos. Por lo tanto, a fin de determinar si las medidas notificadas constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, debe constatarse la presencia de todas las anteriores condiciones. En concreto, que la ayuda financiera:
a)
haya sido otorgada por el Estado o mediante fondos estatales;
b)
favorezca a determinadas empresas o producciones;
c)
falsee o amenace falsear la competencia;
d)
afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(60)
En la sentencia Flughafen Leipzig-Halle (10), el Tribunal de Justicia declaró que la construcción y la explotación de un aeropuerto civil constituyen actividades económicas. La única excepción se refiere a determinadas actividades que normalmente se inscriben en el ejercicio de los poderes públicos y, por consiguiente, no pueden considerarse actividades económicas. La financiación de estas actividades por el Estado se sitúa fuera del ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales. Por lo tanto, es indiscutible que SO.G.A.S. constituye una empresa en el sentido de las normas sobre ayudas estatales, ya que gestiona el Aeroporto dello Stretto y ofrece servicios aeroportuarios de pago a los operadores económicos (en particular, las líneas aéreas) presentes en dicho aeropuerto.
7.1.1. Fondos estatales
(61)
El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja directa o indirecta, financiada con fondos estatales, otorgada por el propio Estado o por organismos intermedios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado. Por consiguiente, esto incluye todas las ayudas otorgadas por entidades regionales o locales de los Estados miembros, independientemente de su naturaleza jurídica o denominación (11).
(62)
En los considerandos 27 y 28 de la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión señalaba que la medida consistía en una transferencia de fondos desde una serie de entes regionales y locales a SO.G.A.S. Por lo tanto, la Comisión considera que en las medidas en cuestión intervinieron fondos públicos imputables al Estado. Además, la Comisión considera que los fondos de las cámaras de comercio italianas constituyen fondos estatales. Puesto que las cámaras de comercio son organismos públicos sujetos al Derecho público, que los considera una parte integrante de la Administración pública, y tienen a su cargo el ejercicio de determinadas funciones propias de los poderes públicos, la Comisión llegó a la conclusión de que sus decisiones son imputables a Italia. Sobre esta base, los fondos de la Cámara de Comercio de Messina deben considerarse «fondos públicos» y su transferencia puede imputarse al Estado. Ni Italia ni los terceros interesados cuestionaron esta conclusión durante la investigación preliminar.
(63)
Por lo tanto, la Comisión confirma que todas las medidas en cuestión se otorgaron mediante fondos estatales y son imputables al Estado.
7.1.2. Ventaja económica selectiva
(64)
La financiación pública es selectiva puesto que beneficia a una única empresa: SO.G.A.S. En este caso concreto, cubre las pérdidas sufridas por la empresa en el desempeño de sus actividades ordinarias.
(65)
La Comisión considera que, en la medida en que la construcción y la explotación de infraestructuras aeroportuarias constituyen actividades económicas, la financiación pública otorgada a la empresa gestora de esas infraestructuras, para cubrir los costes que normalmente debería haber soportado dicha empresa, constituye una ventaja económica para SO.G.A.S., en la medida en que refuerza su posición de mercado e impide que las fuerzas del mercado produzcan su efecto normal (12).
(66)
La Comisión señala que, aunque en la fase preliminar Italia había declarado que no se había encomendado formalmente al aeropuerto la prestación de un SIEG, tras la adopción de la Decisión de incoar el procedimiento, Italia modificó su posición argumentando que la financiación pública en cuestión cubre efectivamente la compensación pública por el cumplimiento de obligaciones de servicio público («OSP») (13).
(67)
Con el fin de determinar si la compensación por la prestación de un SIEG confiere una ventaja en el sentido de lo dispuesto en el artículo 107 del TFUE, el Tribunal de Justicia, en su sentencia en el asunto Altmark, establece los siguientes criterios (14):
1)
la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben estar claramente definidas. (en lo sucesivo, «primer criterio de la sentencia Altmark»);
2)
los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente (en lo sucesivo, «segundo criterio de la sentencia Altmark»);
3)
la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable (en lo sucesivo, «tercer criterio de la sentencia Altmark»);
4)
cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso determinado, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria deberá calcularse sobre la base de un análisis de los costes que habría soportado una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de transporte, para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas (en lo sucesivo, «tercer criterio de la sentencia Altmark»).
7.1.2.1. Primer criterio de la sentencia Altmark
(68)
La primera condición establecida en la sentencia Altmark coincide con el requisito de claridad tanto del encargo como de la definición de los SIEG a tenor del artículo 106, apartado 2, del TFUE (15).
(69)
En primer lugar, el artículo 106, apartado 2, del TFUE solo se aplica a las «empresas encargadas de la gestión» de un SIEG. El Tribunal de Justicia ha destacado en repetidas ocasiones la necesidad de que exista un mandato (16). En efecto, dicho mandato es necesario para definir las obligaciones respectivas de la empresa y del Estado. A falta de este, la misión específica de la empresa se desconoce, y no es posible determinar una compensación equitativa (17). Por lo tanto, la necesidad de una definición clara de los SIEG es parte integrante y esencial del concepto de encargo y, por lo tanto, se desprende directamente de lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, del TFUE. La atribución de un servicio a una empresa debe asimismo, lógicamente, ir acompañada de su definición.
(70)
En su Comunicación sobre los servicios de interés general de 2001, la Comisión ya subrayó el vínculo existente entre la definición de la atribución y la necesidad y proporcionalidad de las compensaciones de los SIEG en el sentido del artículo 106, apartado 2, del TFUE (18). El punto 22 de dicha Comunicación establece que «sin embargo, en todos los casos, para aplicar la excepción prevista en el apartado 2 del artículo 86, se debe definir claramente la misión de servicio público y esta debe encomendarse explícitamente a través de un acto del poder público […]. Esta obligación es necesaria para garantizar la seguridad jurídica así como la transparencia respecto a los ciudadanos y es imprescindible para que la Comisión evalúe su proporcionalidad». La atribución y la definición son, por lo tanto, presupuestos lógicos esenciales para cualquier evaluación significativa de la proporcionalidad de la compensación. De hecho, los tribunales de la UE han insistido reiteradamente en la necesidad de establecer una definición clara de las obligaciones de servicio público para la aplicación tanto de la excepción prevista por la sentencia Altmark como de lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, del TFUE (19).
(71)
El Marco SIEG de 2005 confirma este enfoque (20). Según el punto 8 de dicho Marco, la Comisión puede declarar compatibles con el mercado interior las compensaciones por servicio público que constituyan ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, si se cumplen las condiciones establecidas en el citado Marco. Estas condiciones incluyen, en particular, la atribución de los SIEG por medio de uno o varios actos oficiales en que se indique la naturaleza precisa y la duración de las obligaciones de servicio público, los parámetros que deben utilizarse para el cálculo, control y revisión de la compensación, así como las modalidades para evitar y recuperar las posibles compensaciones excesivas (punto 13 del Marco SIEG de 2005).
(72)
También la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general de 2011 (21) precisa que el SIEG y las obligaciones de servicio público deben estar claramente definidas de antemano. Según el punto 51 de dicha Comunicación, «para que sea aplicable el artículo 106, apartado 2, del Tratado, la gestión de un SIEG debe haber sido encomendada a una o varias empresas. Por consiguiente, el Estado debe haber encomendado a las empresas en cuestión una misión específica. El primer criterio Altmark exige además que la empresa tenga una obligación de servicio público que ejecutar. En consecuencia, para cumplir con la jurisprudencia Altmark, es necesaria una atribución de servicio público que defina las obligaciones de las empresas en cuestión y de la autoridad». El punto 52 establece que la misión de servicio público debe atribuirse mediante uno o varios actos en los que se deberá indicar al menos el contenido y la duración de las obligaciones de servicio público; la empresa interesada y, si procede, el territorio afectado; la naturaleza de cualesquiera derechos exclusivos o especiales atribuidos a las empresas por la autoridad en cuestión; los parámetros aplicados al cálculo, control y revisión de la compensación; y las modalidades para evitar y recuperar las posibles compensaciones excesivas.
(73)
No obstante, las autoridades italianas afirman que el enfoque de la Comisión resulta excesivamente legalista, y que en la práctica sí se encomendó un SIEG a SO.G.A.S., sobre la base, principalmente, de documentos posteriores a la adopción de las medidas examinadas.
(74)
Según Italia, la calificación de SIEG de la gestión del Aeroporto dello Stretto debe deducirse de las numerosas decisiones regionales que mencionan el interés público de los servicios aeroportuarios y su papel de apoyo al desarrollo económico de la región. Sin embargo, ninguna de las citadas decisiones regionales recoge una definición explícita de la supuesta misión de servicio público confiada a la entidad gestora del aeropuerto, ni las normas que regulan la compensación. Además, la Comisión observa que los documentos en cuestión se publicaron a partir de 2007, y, por lo tanto, son posteriores a la presunta instauración de los servicios de interés económico general, es decir, a las actividades del aeropuerto en el período comprendido entre 2004 y 2006. Por otra parte, Italia no ha facilitado a la Comisión ningún documento anterior a 2004 en el que se defina el alcance de las presuntas obligaciones de servicio público impuestas al beneficiario.
(75)
Por consiguiente, la Comisión considera que en el presente caso el supuesto SIEG no se atribuyó adecuadamente al beneficiario.
(76)
La Comisión no puede aceptar el argumento de las autoridades italianas de que las obligaciones de servicio público pueden compensarse legítimamente aunque el servicio no haya sido calificado de SIEG previamente, ni se haya encomendado como tal al beneficiario ex ante. Si ello fuera posible, los Estados miembros podrían, de manera discrecional, reconsiderar a posteriori la efectiva necesidad de la imposición de obligaciones de servicio público. En otras palabras, en el caso de que una empresa haya sufrido pérdidas financieras, los Estados miembros podrían atribuirle obligaciones de servicio público que justifiquen ofrecerle una compensación para respaldarla, independientemente de toda evaluación previa de la necesidad efectiva de llevar a cabo ese servicio de interés general. Este enfoque es incompatible con la exigencia de que los servicios de interés económico general deben encomendarse a la empresa en cuestión mediante uno o varios actos oficiales que especifiquen, en particular, la naturaleza y duración de las obligaciones de servicio público, los parámetros de cálculo, control y revisión de la compensación y las modalidades para evitar y recuperar las posibles compensaciones excesivas. El argumento de las autoridades italianas de que los servicios aeroportuarios son esenciales para el desarrollo económico de la región no basta para considerar que el SIEG se atribuyó correctamente al beneficiario, puesto que las obligaciones de servicio público y las normas relativas a la compensación no se fijaron previamente y de manera transparente.
(77)
Por otra parte, admitir la posición de las autoridades italianas de que los Estados miembros pueden atribuir los SIEG ex post equivaldría a favorecer a los Estados que han incumplido los requisitos de notificación y suspensión. Estos Estados podrían alegar que las ayudas estatales ilegales concedidas a una empresa estaban efectivamente destinadas a compensar los costes de un servicio público prestado ocasionalmente por el beneficiario (sin que dicho servicio hubiera sido previamente definido o atribuido a la empresa). Además, los Estados miembros que desearan cumplir el requisito de notificación deberían atribuir y definir claramente el SIEG ex ante para atenerse a las normas sobre los SIEG y la jurisprudencia Altmark.
(78)
De ello se desprende un incentivo a la ausencia de notificación de nuevas ayudas estatales por parte de los Estados miembros, lo que resultaría contrario al principio según el cual los Estados miembros que no notifican las ayudas estatales no pueden recibir un trato más favorable que el reservado a los Estados miembros que sí llevan a cabo dicha notificación (22).
(79)
En resumen, la Comisión concluye que no se ha respetado la primera condición de la sentencia Altmark; considera asimismo que en este caso tampoco se han cumplido las demás condiciones establecidas en la sentencia Altmark, sobre la base de los argumentos que se exponen a continuación.
7.1.2.2. Segundo criterio de la sentencia Altmark
(80)
En el caso que nos ocupa, no se estableció a priori ninguno de los parámetros necesarios para el cálculo de la compensación. Los llamados «actos de encomienda» a que se refieren las autoridades italianas no proporcionaron detalles sobre los servicios que el beneficiario debía ofrecer, ni establecen ningún mecanismo de compensación por la supuesta misión de servicio público atribuida.
7.1.2.3. Tercer criterio de la sentencia Altmark
(81)
Según el tercer criterio de la sentencia Altmark, la compensación percibida por la ejecución de las obligaciones de servicio público no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos soportados, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de tales obligaciones.
(82)
La Comisión no puede aceptar la afirmación de Italia de que el aeropuerto en cuestión recibió únicamente la financiación pública necesaria por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público en la medida en que dicha financiación se limitaba a la compensación de las pérdidas de explotación. Un principio fundamental de la apreciación de la proporcionalidad de la compensación es que solo los costes netos soportados por el operador público por la ejecución de las obligaciones de servicio público pueden dar lugar a compensación. A falta de una clara definición de las obligaciones impuestas al beneficiario, la Comisión no puede determinar de forma inequívoca los costes que deberían haberse tenido en cuenta para el cálculo de la compensación.
(83)
Incluso en el supuesto de que la gestión de un aeropuerto en su conjunto pueda calificarse de SIEG, ciertas actividades no directamente vinculadas a las actividades, como, por ejemplo, la construcción, financiación, explotación y alquiler de espacios e inmuebles para oficinas, almacenamiento, hoteles y empresas industriales en los terrenos del aeropuerto, así como las tiendas, restaurantes y aparcamientos, quedan fuera de la misión de SIEG y, por lo tanto, no pueden subvencionarse en virtud de las normas sobre SIEG. Las autoridades italianas no han aportado ninguna prueba que demuestre que no se han subvencionado actividades no directamente vinculadas a la actividad aeroportuaria, con arreglo a lo dispuesto en los puntos 34 y 53, inciso iv, de las Directrices del sector de la aviación de 2005.
7.1.2.4. Cuarto criterio de la sentencia Altmark
(84)
El cuarto criterio de la sentencia Altmark dispone que, para no constituir ayuda estatal, el importe de la compensación debe limitarse al mínimo necesario. Este criterio se considera cumplido cuando el beneficiario de la indemnización es seleccionado mediante un procedimiento de contratación pública o, en su defecto, si la compensación se calcula con referencia a los costes de una empresa eficiente.
(85)
En el caso que nos ocupa, el beneficiario no fue seleccionado mediante un procedimiento de contratación pública. Por otra parte, tampoco Italia ha facilitado a la Comisión indicación alguna de que el nivel de la compensación se determinara sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada con los medios necesarios para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar las obligaciones asumidas, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de dichas obligaciones. Por lo tanto, la Comisión considera que no es posible concluir que la financiación pública en cuestión se determinó sobre la base de los costes de una empresa eficiente.
(86)
Así pues, la Comisión no está en condiciones de concluir que el beneficiario prestara los servicios en cuestión con el menor coste posible para la colectividad.
(87)
A mayor abundamiento, la Comisión señala que, en el transcurso de las investigaciones, el beneficiario alegó asimismo que las medidas eran conformes al principio del inversor en una economía de mercado. Aunque el operador aeroportuario sufriera pérdidas, cabía presumir legítimamente que la actividad habría reportado beneficios.
(88)
A este respecto, la Comisión señala ante todo que, en contra de lo alegado por el beneficiario, Italia, durante las investigaciones, no afirmó que el Estado hubiera invertido en la empresa gestora del aeropuerto con vistas a obtener una rentabilidad y, de hecho, sostuvo, por el contrario, que el principio del inversor privado en una economía de mercado no era aplicable en el caso que nos ocupa (véase el considerando 49).
(89)
En segundo lugar, a efectos de la evaluación sobre la base del principio del inversor que actúa en una economía de mercado, es preciso determinar si, en circunstancias similares, un inversor privado se habría comportado de una manera similar. El Tribunal ha precisado que, aun cuando el comportamiento del inversor privado, al que debe compararse la actuación del inversor público que persigue objetivos de política económica, no es necesariamente el del inversor ordinario que coloca capitales en función de su rentabilidad a un plazo más o menos corto, sí debe ser, por lo menos, el de una sociedad holding privada o un grupo privado de empresas que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (23). Para determinar si el Estado adoptó o no el comportamiento de un inversor prudente en una economía de mercado, es preciso volver a situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las medidas de apoyo financiero para valorar la racionalidad económica del comportamiento del Estado, absteniéndose pues de toda apreciación basada en una situación posterior (24). Según reiterada jurisprudencia, cuando un Estado miembro invoca el principio del inversor en una economía de mercado en el procedimiento administrativo, le incumbe, en caso de duda, acreditar inequívocamente y en virtud de factores objetivos y verificables que la medida ejecutada corresponde a su cualidad de accionista. Esos factores deben poner de manifiesto con claridad que el Estado miembro interesado ha adoptado, con anterioridad o al mismo tiempo que la concesión de la ventaja económica, la decisión de realizar una inversión en la empresa pública de que se trata a través de la medida efectivamente ejecutada (25).
(90)
En este sentido, la Comisión no puede aceptar el argumento del beneficiario de que las medidas objeto de examen se establecieron ante las perspectivas de beneficios de la empresa evidenciadas por el plan de negocio elaborado en 2008, cuyo objetivo era restablecer su viabilidad, ya que dicho plan se ultimó después de que se decidieran las medidas en cuestión. La Comisión considera que un inversor privado únicamente aportaría nuevo capital a una empresa cuyo capital sea inferior al mínimo legal, como era el caso de SO.G.A.S., si, al adoptar esta medida, le fuera posible prever el restablecimiento de la viabilidad de la empresa en un plazo de tiempo razonable. Puesto que ni las autoridades italianas ni SO.G.A.S. han facilitado datos específicos relativos al período en que se adoptaron las medidas objeto de examen que puedan demostrar que las autoridades públicas tenían previsto llevar a cabo una inversión con la esperanza razonable de obtener un rendimiento económico aceptable para un inversor privado, y considerando asimismo que Italia ha confirmado explícitamente que el principio del inversor privado en una economía de mercado no es aplicable en el presente caso, la Comisión ha llegado a la conclusión de que las medidas no se ajustan al mencionado principio.
7.1.2.5. Conclusiones
(91)
La Comisión considera que el caso que nos ocupa no cumple ninguna de las cuatro condiciones establecidas por el Tribunal de Justicia en el asunto Altmark, y que las medidas en cuestión no respetan el principio del inversor privado en una economía de mercado. Por lo tanto, la Comisión concluye que dichas medidas, a saber, las aportaciones de capital para financiar las pérdidas de SO.G.A.S. en 2004, 2005 y 2006, aportan una ventaja económica a la empresa de gestión aeroportuaria.
7.1.3. Falseamiento de la competencia e incidencia en los intercambios entre Estados miembros
(92)
Por lo que se refiere al falseamiento de la competencia, Italia subraya que, sobre la base de las Directrices del sector de la aviación de 2005, «no es probable que la concesión de financiación pública a los pequeños aeropuertos regionales (categoría D) distorsione la competencia o repercuta en el comercio en una medida contraria al interés común». No obstante, este texto se refiere a la evaluación de la compatibilidad de las ayudas estatales con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, y no tiene por objeto descartar que la financiación pública de los pequeños aeropuertos pueda constituir ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(93)
Por otra parte, la Comisión recuerda que el punto 40 de las Directrices del sector de la aviación de 2005 también establece que «más allá de estas consideraciones generales, no cabe hacer un diagnóstico adaptado a toda la variedad de situaciones posibles, especialmente en lo tocante a los aeropuertos de las categorías C y D. Por esta razón deberá notificarse toda medida que pueda constituir ayuda estatal a un aeropuerto, de manera que puedan examinarse sus efectos sobre la competencia y el comercio entre los Estados miembros y, si procede, su compatibilidad».
(94)
El Aeroporto dello Stretto es uno de los tres aeropuertos de la Región de Calabria y está situado en el extremo sur de la península italiana. El tráfico del aeropuerto se ha mantenido constantemente por debajo del millón de pasajeros (26). En el momento de la ejecución de la medida en cuestión, el aeropuerto, por lo tanto, pertenecía a la categoría D («pequeños aeropuertos regionales»), con arreglo a las Directrices del sector de la aviación de 2005. No obstante, el tráfico de pasajeros gestionado por el aeropuerto en 2012 se duplicó con respecto a 2004.
(95)
La Comisión observa que el mercado de la gestión aeroportuaria, incluidos los aeropuertos regionales más pequeños, es un mercado abierto a la competencia, en el que operan una serie de empresas privadas y públicas de toda la Unión. Esta circunstancia se ve asimismo confirmada por el hecho de que Italia preveía privatizar parcialmente la empresa que gestiona el Aeroporto dello Stretto y, con este propósito, lanzó en 2007 una convocatoria de ofertas abierta a las empresas de cualquier Estado miembro de la Unión (véase el considerando 32). Así pues, la financiación pública de una empresa de gestión aeroportuaria puede falsear la competencia en el mercado de la gestión de las instalaciones aeroportuarias. Además, también los aeropuertos pertenecientes a zonas de influencia diferentes pueden operar compitiendo entre sí para atraer el tráfico. De hecho, en cierta medida y por lo que se refiere a determinados pasajeros, algunos destinos son intercambiables. Por lo tanto, la financiación pública en favor de los aeropuertos puede falsear la competencia y afectar a los intercambios en el mercado del transporte aéreo de la UE.
(96)
En el caso que nos ocupa, teniendo en cuenta que en el momento en que se produjeron los hechos el Aeroporto dello Stretto cubría fundamentalmente destinos nacionales y dos rutas internacionales (París y Malta), y que, gracias a los fondos recibidos, el aeropuerto pudo mantenerse en el mercado y expandir sus actividades de manera significativa, la Comisión estima que las medidas objeto de examen pueden haber falseado la competencia y afectado a los intercambios entre Estados miembros.
7.1.4. Conclusión sobre la existencia de ayuda
(97)
A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión ha llegado a la conclusión de que las aportaciones de capital concedidas a SO.G.A.S. por sus accionistas públicos para cubrir las pérdidas en 2004, 2005 y 2006 constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
7.2. Legitimidad de la ayuda
(98)
Las medidas objeto de examen se ejecutaron antes de que la Comisión diera su aprobación formal; por lo tanto, Italia no ha cumplido la obligación de suspensión contemplada en el artículo 108, apartado 3, del TFUE.
7.3. Compatibilidad de la ayuda
7.3.1. Compatibilidad a tenor de las normas sobre SIEG
(99)
SO.G.A.S. sostiene que la ayuda en cuestión es compatible con el mercado interior con arreglo a lo dispuesto en el artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(100)
El artículo 106, apartado 2, establece que «las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas de los Tratados, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión».
(101)
Este artículo introduce una excepción a la prohibición de conceder ayudas estatales recogida en el artículo 107 del TFUE en la medida en que la ayuda sea necesaria y proporcionada para garantizar la prestación del servicio de interés económico general en condiciones económicas aceptables. En virtud del artículo 106, apartado 3, del TFUE, la Comisión velará por la aplicación del artículo en cuestión, precisando, en particular, las condiciones de cumplimiento de los criterios de necesidad y proporcionalidad.
(102)
Con anterioridad al 31 de enero de 2012, el Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (en lo sucesivo, «el Marco SIEG de 2005») (27) y la Decisión SIEG de 2005 representaban la legislación adoptada por la Comisión para la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(103)
El 31 de enero de 2012, entró en vigor el nuevo paquete SIEG, que incluye el Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (2011) (en lo sucesivo, el Marco SIEG de 2011) (28) y la Decisión 2012/21/UE de la Comisión (29).
7.3.1.1. Compatibilidad con arreglo a la Decisión 2005/842/CE
(104)
Las medidas en cuestión se concedieron en junio de 2004, junio de 2005 y diciembre de 2007. El beneficiario alega que la medida está exenta del requisito de notificación sobre la base de la Decisión 2005/842/CE.
(105)
La Decisión 2005/842/CE declara compatibles las ayudas estatales en forma de compensaciones por servicio público concedidas a empresas de servicios de interés económico general que cumplan las condiciones establecidas en dicha Decisión. En particular, la Decisión 2005/842/CE declara compatibles las ayudas estatales en forma de compensaciones por servicio público concedidas a los aeropuertos i) cuyo tráfico anual no supere el millón de pasajeros; ii) cuyo volumen de negocios total antes de impuestos no haya alcanzado los 100 millones EUR durante los dos ejercicios anteriores al de la concesión del carácter de servicio de interés económico general, y que reciban una compensación anual por el servicio en cuestión inferior a 30 millones EUR (30).
(106)
La Decisión 2005/842/CE se aplicaba únicamente a las ayudas en forma de compensaciones por servicio público con relación a servicios efectivos de interés económico general. Para poder acogerse a esta exención, la compensación de las obligaciones de servicio público por la ejecución del SIEG debían asimismo cumplir las condiciones específicas establecidas en los artículos 4, 5 y 6 de dicha Decisión (31).
(107)
El artículo 4 de la Decisión 2005/842/CE establece que el servicio de interés económico general deberá atribuirse a la empresa en cuestión mediante uno o varios actos oficiales que indiquen, en particular, la naturaleza y duración de las obligaciones de servicio público los parámetros de cálculo, control y revisión de la compensación y las modalidades para evitar y reembolsar el exceso de compensación. El artículo 5 de la Decisión 2005/842/CE establece que el importe de la compensación no superará lo necesario para cubrir los costes derivados del cumplimiento de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los correspondientes ingresos así como el beneficio razonable. Por último, el artículo 6 de la Decisión 2005/842/CE obliga a los Estados miembros a proceder a un control periódico que garantice que las empresas no reciban una compensación excesiva con respecto al importe determinado con arreglo al artículo 5.
(108)
Por las razones expuestas en el apartado 7.1.2.1 de la presente Decisión, la Comisión llega a la conclusión de que ni el beneficiario, ni las autoridades italianas han demostrado la atribución a SO.G.A.S. de una obligación de servicio público claramente definida. Tampoco han demostrado que los parámetros de cálculo, control y revisión de la compensación, o las modalidades para evitar todo exceso de compensación y obtener su reembolso, figurasen de algún modo en los mencionados «actos de encomienda». De ello se desprende que los requisitos establecidos en los artículos 4, 5 y 6 de la Decisión 2005/842/CE sobre los actos de encomienda no se han cumplido.
(109)
Por lo tanto, la Comisión considera que la cobertura de las pérdidas del operador aeroportuario no era compatible con el mercado interior, ni estaba exenta del requisito de notificación en virtud de la Decisión 2005/842/CE.
(110)
Además, a falta de una clara definición de las obligaciones de servicio público impuestas a SO.G.A.S., la medida no puede considerarse compatible con el mercado interior, ni quedar exenta del requisito de notificación previa contemplado en el artículo 10, letra b), de la Decisión 2012/21/UE. Por consiguiente, la Comisión ha analizado si la medida puede considerarse compatible con el mercado interior a tenor del punto 69 del Marco SIEG de 2011, en el que se establece que «la Comisión aplicará los principios expuestos en la presente Comunicación a las ayudas ilegales sobre las que adopte una decisión después del 31 de enero de 2012, aunque la ayuda haya sido concedida antes de dicha fecha».
7.3.1.2. Compatibilidad con el Marco SIEG de 2011
(111)
El punto 16 del Marco SIEG de 2011 establece los requisitos necesarios para que la atribución de un servicio de interés económico general pueda considerarse válida. En particular, la letra a) del punto 16 establece que el acto de encomienda deben indicar claramente el contenido y la duración de las obligaciones de servicio público. Por consiguiente, por las mismas razones que las expuestas en el apartado 7.1.2.1 de la presente Decisión, las medidas de ayuda examinadas no pueden considerarse compatibles con el mercado interior según lo dispuesto en el Marco SIEG de 2011. En particular, la gestión global del aeropuerto no había sido claramente encomendada al beneficiario en forma de servicio de interés económico general. La Comisión no ha recibido ningún acto de encomienda que defina ex ante e inequívocamente el SIEG encomendado al beneficiario, o su derecho a una compensación. Además, no se ha presentado a la Comisión ninguna prueba de que se respetaron los requisitos contemplados en los puntos 17 y 18 del Marco SIEG de 2011.
(112)
Por lo tanto, la Comisión considera que la medida de ayuda no puede declararse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(113)
A mayor abundamiento, la Comisión señala que el punto 9 del Marco SIEG de 2011 establece que las ayudas a los proveedores de SIEG en crisis se evaluará con arreglo a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis.
(114)
En efecto, durante la fase de evaluación preliminar, Italia alegó que SO.G.A.S. era una empresa en crisis en el sentido de las Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración. Sin embargo, Italia también alega que las medidas en cuestión no formaban parte de un plan de reestructuración y que no existía ningún plan de esas características. Así pues, en su Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró que estas medidas no podían considerarse compatibles con las Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración.
(115)
Durante el procedimiento de investigación formal, Italia ya no ha seguido sosteniendo que el gestor aeroportuario se encontrara en crisis en el momento de la concesión de las medidas de ayuda y que, por consiguiente, las ayudas eran compatibles con el mercado interior sobre la base de las citadas Directrices.
(116)
A falta de elementos que permitan a la Comisión evaluar la compatibilidad de las medidas en cuestión con arreglo a las Directrices sobre ayudas de salvamento y de reestructuración, no le es posible declarar estas medidas compatibles con el mercado interior sobre la base de dichas Directrices.
7.3.2. Compatibilidad con arreglo a las nuevas directrices del sector de la aviación
(117)
El 31 de marzo de 2014, la Comisión aprobó su Comunicación «Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas» (en lo sucesivo, «nuevas Directrices para el sector de la aviación») (32). Se aplican a las ayudas de funcionamiento a los aeropuertos concedidas antes del 31 de marzo de 2014.
(118)
Las ayudas de funcionamiento concedidas antes de la entrada en vigor de las nuevas Directrices para el sector de la aviación podrían ser declaradas compatibles por la totalidad de los costes de funcionamiento siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
-
contribución a un objetivo bien definido de interés común: esta condición se cumple, en particular, si la ayuda incrementa la movilidad de los ciudadanos de la Unión y las conexiones de las regiones, o facilita el desarrollo regional (33),
-
necesidad de intervención del Estado: la ayuda estatal debe ir dirigida a situaciones en las que pueda aportar una mejora importante que el mercado no sea capaz de lograr por sí mismo (34),
-
existencia de efecto incentivador: este requisito se cumple si es plausible que, a falta de dicha ayuda y teniendo en cuenta la posible presencia de ayuda a la inversión y el nivel de tráfico, el nivel de actividad económica del aeropuerto se vería significativamente reducido (35),
-
proporcionalidad del importe de la ayuda (ayuda limitada al mínimo necesario): con el fin de que sea proporcional, la ayuda de funcionamiento a los aeropuertos deberá limitarse al mínimo necesario para el desarrollo de la actividad subvencionada (36),
-
evitación de efectos negativos indebidos sobre la competencia y el comercio (37).
(119)
Según las autoridades italianas, la situación geográfica periférica y el insuficiente desarrollo del transporte de mercancías constituyen un grave problema para la Región de Calabria, principalmente debido a la falta de infraestructuras adecuadas. Italia ha declarado que las medidas en cuestión forman parte de un proyecto más amplio dirigido a mejorar la red de transporte en Calabria. Estas medidas permitirían a SO.G.A.S. mejorar la infraestructura y los servicios prestados por el aeropuerto en el marco de la nueva estrategia regional, dirigida a reforzar la red de transportes y a facilitar el acceso a la región.
(120)
A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión concluye que las ayudas de funcionamiento concedidas a SO.G.A.S. contribuyeron a la consecución de un objetivo de interés común destinado a mejorar la accesibilidad, conectividad y desarrollo regional mediante el desarrollo de una infraestructura de transporte aéreo segura y viable.
(121)
Como contemplan las nuevas Directrices para el sector de la aviación, los aeropuertos más pequeños pueden tener dificultades para financiar sus actividades a falta de fondos públicos. Según el punto 118 de las nuevas Directrices para el sector de la aviación, los aeropuertos con un tráfico anual inferior a 700 000 pasajeros podrían no estar en condiciones de cubrir en gran medida sus costes de funcionamiento. El tráfico del Aeroporto dello Stretto se ha mantenido constantemente por debajo de los 700 000 pasajeros. Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda fue necesaria en la medida en que permitió una mejora de la conectividad de la Región de Calabria que el mercado por sí solo no habría podido ofrecer.
(122)
De no haber recibido la ayuda, las actividades del beneficiario se habrían reducido de manera significativa, o incluso habrían cesado. Al mismo tiempo, la ayuda no supera la cantidad necesaria para cubrir las pérdidas de explotación y, por lo tanto, se limitó al importe mínimo necesario para permitir la ejecución de la actividad subvencionada.
(123)
No hay ningún otro aeropuerto en la misma zona de influencia, ya que, como se ha explicado anteriormente, el aeropuerto más próximo está situado a más de 130 kilómetros de distancia (38). Por otra parte, Italia ha confirmado que la infraestructura del aeropuerto se puso a disposición de todas las compañías aéreas de forma no discriminatoria. Ni la información de que dispone la Comisión, ni las observaciones de los interesados presentadas durante la investigación han cuestionado el acceso no discriminatorio a la infraestructura.
(124)
A la luz de estas consideraciones, la Comisión concluye que se cumplen las condiciones de compatibilidad definidas por las nuevas Directrices para el sector de la aviación.
7.3.3. Conclusiones sobre la compatibilidad de la ayuda
(125)
Sobre la base de la evaluación que precede, la Comisión concluye que la medida de ayuda notificada es compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, del TFUE.
(126)
Esta conclusión, formulada con arreglo a las normas sobre ayudas estatales, debe entenderse sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones del Derecho de la Unión, incluidas las relativas al medio ambiente.
8. CONCLUSIONES
(127)
La Comisión considera que Italia ha ejecutado ilegalmente la ayuda en cuestión, en infracción de lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. No obstante, sobre la base de la evaluación anterior, ha decidido no plantear objeciones a la misma por considerarla compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y con las nuevas Directrices para el sector de la aviación.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal ejecutada por Italia en favor de SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) por un importe de 6 392 847 EUR es compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 11 de junio de 2014.