ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. července 2014
o opatření SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), které provádí Dánsko a Švédsko v případě skupiny Scandinavian Airlines
(oznámeno pod číslem C(2014) 4532)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/938/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí, kterým se Komise rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ve věci podpory SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Koncem října 2012 Dánsko, Norsko a Švédsko (dále společně jen „dotčené státy“) neformálně kontaktovaly Komisi a Kontrolní úřad ESVO v souvislosti se svým záměrem podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ve prospěch skupiny Scandinavian Airlines (dále jen „společnost SAS“, „skupina SAS“ či „společnost“). Dne 12. listopadu 2012 se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, aniž by však tento krok Komisi formálně oznámily.
(2)
Dne 14. listopadu 2012 se Komise věcí nového revolvingového úvěrového nástroje začala ex officio zabývat. Komise zaslala Dánsku a Švédsku ve dnech 29. listopadu 2012, 18. prosince 2012, 28. ledna 2013 a 18. února 2013 žádosti o informace, na něž ve dnech 6. prosince 2012, 8. ledna 2013, 5. a 13. února 2013 a 22. března 2013 obdržela odpovědi. V dopise ze dne 3. června 2013 poskytly Dánsko a Švédsko doplňující informace.
(3)
Dne 20. listopadu 2012 navíc Komise obdržela stížnost od společnosti Ryanair a následně dne 4. února 2013 stížnost od Sdružení evropských nízkonákladových leteckých dopravců (European Low Fares Airline Association, dále jen „ELFAA“), k nimž Dánsko a Švédsko podaly připomínky v dopise ze dne 22. března 2013.
(4)
Dopisem ze dne 19. června 2013 oznámila Komise Dánsku a Švédsku své rozhodnutí (dále „rozhodnutí o zahájení řízení“) zahájit v souvislosti s touto podporou řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“). Dánsko a Švédsko podaly k rozhodnutí o zahájení řízení připomínky v dopisech ze dne 19. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) dne 28. září 2013. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedeným opatřením podaly připomínky.
(6)
Dne 28. října obdržela Komise připomínky od skupiny SAS a od společnosti Foundation Asset Management Sweden AB (dále jen „společnost FAM“) (3). Dne 5. listopadu 2013 Komise tyto připomínky postoupila Dánsku a Švédsku, aby na ně mohly reagovat. V dopisech ze dne 4. a 5. prosince 2013 dánské a švédské úřady uvedly, že k připomínkám skupiny SAS a společnosti FAM nemají žádné připomínky.
(7)
Komise si dopisem ze dne 25. února 2014 od Dánska a Švédska vyžádala další informace, oba členské státy na něj odpověděly dne 25. března 2014. V dopisech ze dne 5. a 7. března 2014 navíc dánské a švédské úřady Komisi informovaly, že se společnost SAS rozhodla nový revolvingový úvěrový nástroj zrušit a prozkoumat jiné možnosti, jak posílit svou kapitálovou základnu. Toto zrušení nabylo účinnosti dne 4. března 2014.
(8)
Švédsko a Dánsko dopisem ze dne 4. července 2014 respektive dopisem ze dne 7. července 2014 vyjádřily svůj souhlas s tím, že se vzdávají práv plynoucích z článku 342 SFEU ve spojení s článkem 3 nařízení ES 1/1958 a že toto rozhodnutí bude přijato a oznámeno v angličtině.
(9)
V rámci tohoto řízení je k posouzení toho, zda Dánsko a Švédsko dodržely ustanovení SFEU, příslušná výlučně Komise. Na druhou stranu je k posouzení toho, zda ustanovení Dohody o Evropském hospodářském prostoru (dále jen „dohoda o EHS“) dodrželo Norsko, podle čl. 109 odst. 1 této dohody ve spojení s článkem 24 Dohody mezi státy ESVO o zřízení Kontrolního úřadu a Soudního dvora příslušný Kontrolní úřad ESVO. Podle ustanovení čl. 109 odst. 2 dohody o EHS a protokolu 27 k této dohodě mají dále za účelem zajištění jednotného uplatňování v celém EHS Kontrolní úřad ESVO a Komise spolupracovat, vyměňovat si informace a navzájem konzultovat politické otázky týkající se kontroly i jednotlivých případů.
(10)
Ve světle výše uvedeného a vzhledem k tomu, že oba orgány jsou v této věci příslušné paralelně, spolupracovala Komise před přijetím tohoto rozhodnutí s Kontrolním úřadem ESVO a věc s ním konzultovala.
2. SKANDINÁVSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(11)
V období let 2001 až 2011 skandinávský trh letecké dopravy (zahrnující Dánsko, Švédsko, Finsko a Norsko) vyjádřený sedadlokilometry ve vztahu k dostupným sedadlům (4) podle dostupných údajů vzrostl o 126 %. Téměř veškerý tento nárůst na skandinávském trhu v oblasti přepravy na krátké vzdálenosti lze přičíst nízkonákladovým dopravcům, zejména společnostem Norwegian Air Shuttle a Ryanair. Odhaduje se, že nízkonákladové společnosti se na růstu v tomto období podílely 90 % (5).
(12)
Navzdory tomu, že se zvýšil význam nízkonákladových leteckých společností, zůstává na skandinávském trhu největším hráčem společnost SAS, jejíž podíl na trhu v roce 2011 dosahoval 35,6 %, což je podstatně méně než podíl přesahující 50 %, kterého tato společnost dosahovala před deseti lety. Podíl společnosti Norwegian Air Shuttle dosahoval v témže roce 18,7 % a podíl společnosti Ryanair pak 6,8 %.
3. PŘÍJEMCE
(13)
Společnost SAS je vlajkovým dopravcem dotčených států, největší leteckou společností ve Skandinávii a osmou největší leteckou společností v Evropě. Je také zakládajícím členem Star Alliance. Sídlo této skupiny leteckých společností, jejíž součástí jsou společnosti Scandinavian Airlines, Widerøe (6) a Blue1, je ve Stockholmu a jejím hlavním evropským a mezikontinentálním uzlem je letiště v Kodani. V roce 2013 přepravila společnost SAS přibližně 28 milionů cestujících, přičemž její obrat se pohyboval okolo 42 miliard SEK.
(14)
V současnosti vlastní 50 % společnosti SAS dotčené státy: 21,4 % připadá na Švédsko, 14,3 % na Dánsko a 14,3 % na Norsko. Hlavním soukromým akcionářem je nadace Knuta a Alice Wallenbergových („nadace KAW“) s podílem 7,6 %, velikost podílů zbylých akcionářů nepřesahuje 1,5 %.
Tabulka 1
Hlavní akcionáři společnosti SAS AB k 31. březnu 2012 (7)
Akcionář
Celkem (%)
Švédský stát
21,4
Dánský stát
14,3
Norský stát
14,3
Nadace Knuta a Alice Wallenbergových
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Dánská národní banka
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0.3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Finanční situace SAS je již několik let neutěšená, mezi lety 2008 a 2013 byla společnost opakovaně ve ztrátě. V listopadu 2012 snížila ratingová agentura Standard and Poor's („S&P“) rating této společnosti z B- na CCC+ (8). Tržním prostředím, jež se vyznačovalo vysokými cenami paliv a nejistou poptávkou, se tyto problémy zvýraznily.
(16)
Z výročních zpráv společnosti SAS konkrétně vyplývá, že mezi lety 2008 a 2012 zaznamenala tato společnost každý rok výrazné ztráty a vykazovala významné částky čistého finančního dluhu.
Tabulka 2
Klíčové finanční údaje společnosti SAS za období 2007-2012 (v milionech SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(leden-říjen)
Výnosy
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Čistý finanční dluh
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Zisk před zdaněním (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Čistý zisk
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Peněžní tok za daný rok
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Návratnost použitého kapitálu (v %)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Návratnost po zdanění vzhledem k účetní hodnotě vlastního kapitálu (v %)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Poměr úrokového krytí (v %)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Protože se její finanční situaci zhoršovala, realizovala společnost SAS v letech 2009-2010 program výrazného snížení nákladů („Core SAS“). Při provádění tohoto programu musela společnost SAS získat od svých akcionářů vlastní kapitál, a to prostřednictvím dvou emisí s předkupním právem: i) v hodnotě 6 miliard SEK v dubnu 2009 a ii) v hodnotě 5 miliard SEK v květnu 2010 (10).
(18)
Finanční problémy SAS kulminovaly v roce 2012, kdy společnost představila obchodní plán „4 Excellence Next Generation“ (dále jen „plán 4XNG“), který její vedení považovalo za „poslední výzvu“ pro společnost SAS (11). V listopadu 2012 se navíc v tisku objevila zpráva o možném úpadku společnosti SAS (12).
4. POPIS OPATŘENÍ: NOVÝ REVOLVINGOVÝ ÚVĚROVÝ NÁSTROJ V ROCE 2012
(19)
Podobně jako ostatní letecké společnosti na celém světě spoléhá i společnost SAS při zajištění minimální úrovně likvidity na vnější úrokové nástroje. Od 20. prosince 2006 spoléhala skupina SAS na revolvingový úvěrový nástroj, který měl skončit v červnu 2013 („starý revolvingový úvěrový nástroj“). Hodnota starého revolvingového úvěrového nástroje dosahovala 366 milionů EUR, přičemž tento nástroj poskytlo výhradně několik bank ([…] (13)). Jeho součástí byla i řada doplňkových finančních ujednání neboli podmínek, jako například […].
(20)
Vzhledem ke zhoršení výsledků společnosti se vedení skupiny SAS v prosinci 2011 rozhodlo starý revolvingový úvěrový nástroj plně vyčerpat. Poté, co dceřiná společnost skupiny SAS (konkrétně Spanair) v lednu 2012 podala návrh na vyhlášení úpadku, začala skupina SAS jednat s bankami a 15. března 2012 se dohodla na změně doplňkových ujednání. V důsledku této změny doplňkových ujednání se zvýšily náklady na čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje, zpřísnily podmínky čerpání a společnosti SAS vznikla povinnost okamžitě splatit čerpanou částku v plné výši. Skupina SAS navíc musela věřitelům předložit plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a hlavní akcionáři, tedy dotčené státy a nadace KAW.
(21)
Plán rekapitalizace vycházel z tzv. plánu 4XNG, na němž se pracovalo již na počátku roku 2012. Plán 4XNG zohledňoval také obavy, které byly v souvislosti se stávajícím obchodním plánem skupiny SAS nazvaným „4 Excellence“ („plán 4X“) vyjádřeny […] v květnu 2012. Skupina SAS prohlašovala, že by se díky plánu 4XNG mohla stát finančně soběstačnou leteckou společností. Plán stanovil řadu finančních cílů, které skupina SAS musí ve finančním roce 2014/2015 splnit. K těmto cílům patřilo mj. dosažení ziskového rozpětí před zdaněním a úrokovými náklady (EBIT) přes 8 %, poměru finanční připravenosti přes 20 % a poměru vlastního kapitálu a celkových aktiv přes 35 %. Předpokládalo se, že plán 4XNG umožní skupině SAS zvýšit zisk před zdaněním (EBT) o přibližně 3 miliardy SEK ročně, přičemž jeho provedení si vyžádá náklady na restrukturalizaci a jednorázové náklady ve výši přibližně 1,5 miliardy SEK.
(22)
Dalším cílem plánu 4XNG bylo připravit společnost na zavedení nových účetních pravidel pro důchody, a to od listopadu 2013, přičemž se očekávalo, že tato pravidla budou mít negativní dopad na vlastní kapitál skupiny SAS. Plán dále obsahoval závazek dokončit plán pozbytí aktiv a financování v celkovém rozsahu asi 3 miliardy SEK v potenciálních čistých peněžních výnosech z prodeje. Součástí pozbytí aktiv byl (14) i) prodej společnosti Widerøe, dceřiné regionální letecké společnosti v Norsku (15), ii) prodej menšinového podílu v […], iii) prodej podílů v nemovitostech spojených s letištěm, iv) externí zajištění pozemního odbavování (16), v) prodej leteckých motorů (17), vi) prodej a zpětný pronájem či další finanční transakce, pokud jde o […], vii) externí zajištění služeb řídicích systémů a telefonních center (18) a viii) prodej nebo zajištěné financování tří letadel typu Q400.
(23)
Dotčené státy trvají na tom, že plán 4XNG je samofinancující, což znamená, že společnost SAS z provozní činnosti a pozbytím aktiv nesouvisejících s její hlavní činností získá dostatek peněžních prostředků k financování počátečních nákladů na realizaci plánu 4XNG. Společnost SAS však měla obavy z toho, že se investoři vzhledem k významným počátečním nákladům na realizaci plánu 4XNG budou domnívat, že její situace z hlediska likvidity je neutěšená. Společnost SAS tedy požádala, aby byl spolu se zavedením nového revolvingového nástroje podporovaného dotčenými státy a nadací KAW prodloužena platnost revolvingového úvěrového nástroje starého. Společnost SAS však tvrdí, že ani starý (prodloužený) revolvingový úvěrový nástroj ani nový revolvingový úvěrový nástroj nebude čerpán.
(24)
Diskuse o novém revolvingovém úvěrovém nástroji začaly 4. června 2012 (19). Banky, které byly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje věřiteli, zpočátku v souladu s plánem rekapitalizace (viz bod 20 výše) požadovaly, aby členské státy znovu poskytly vlastní kapitál, např. prostřednictvím emise s předkupním právem, protože nebyly ochotny podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji samy. Dotčené státy však tuto myšlenku odmítly.
(25)
Po určitém vyjednávání banky souhlasily se zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje, který sestaví společně s dotčenými státy a nadací KAW a jenž se bude z hlediska struktury vyznačovat naprostou rovnoprávností, tj. neuplatní se v něm podřízené postavení či nepřiměřená práva na zajištění. Je třeba poznamenat, že původně měl nový revolvingový úvěrový nástroj dosahovat objemu [3-6] miliard SEK, přičemž k dispozici bylo zajištění ve výši pouze [1-4] miliard SEK. Dne 22. října 2012 byl objem nového revolvingového úvěrového nástroje s konečnou platností snížen na 3,5 miliardy SEK (přibližně 400 milionů EUR).
(26)
Nový revolvingový úvěrový nástroj poskytly tytéž banky jako nástroj starý (s jednou výjimkou (20)) spolu s dotčenými státy a nadací KAW. Dotčené státy tedy v souladu s výší svého podílu ve společnosti SAS poskytly 50 % nového revolvingového úvěrového nástroje a zbývajících 50 % poskytly banky a nadace KAW. Dotčené státy a nadace KAW se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely za týchž podmínek (poplatky, úrokové sazby, doplňková ujednání) jako banky.
(27)
Níže jsou uvedeny hlavní charakteristiky nového revolvingového úvěrového nástroje:
-
Byl rozdělen do dvou podnástrojů v objemu 2 miliard SEK(nástroj A) a 1,5 miliardy SEK(nástroj B), do nichž příslušné státy přispěly 50 % hodnoty. Součástí cenových podmínek u obou nástrojů byl přímý poplatek, poplatek za poskytnutí úvěru, poplatek za užívání, marže a výstupní poplatek.
-
Aby mohla společnost SAS revolvingový úvěrový nástroj čerpat, musela splnit určité podmínky, přičemž tyto podmínky byly u nástroje B přísnější než u nástroje A (21).
-
V novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl zachován balíček prvků zajištění ze starého revolvingového úvěrového nástroje, věřitelům bylo navíc poskytnuto zajištění na všechny akcie ve společnosti Widerøe a všechna ostatní nezatížená dlouhodobá aktiva, jež skupina SAS vlastnila k prosinci 2012. Nový revolvingový úvěrový nástroj tak měl přednostní zajištění na mnoho aktiv společnosti SAS, mj. i 100 % akcií jejích dceřiných společností Widerøe a SAS Spare Engine, 18 letadel a řadu nemovitostí. Účetní hodnota těchto zajištění byla stanovena na přibližně 2,7 miliardy SEK(tj. přibližně 75 % hodnoty nového revolvingového úvěrového nástroje) a byla poměrně rozdělena mezi nástroj A a nástroj B.
-
Nástroj B bylo možné čerpat pouze poté, co bude plně vyčerpán nástroj A. Po 1. lednu 2014 z něj společnost SAS mohla čerpat pouze za podmínky, že došlo k dokončení prodeje aktiv nebo akcií společnosti Widerøe.
-
Datem splatnosti nového revolvingového úvěrového nástroje byl 31. březen 2015.
(28)
Podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly sjednány 25. října 2012. Zřízení nástroje však bylo podmíněno mj. souhlasem parlamentů všech dotčených států a podpisem kolektivních smluv s letovými posádkami a palubními průvodčími.
(29)
Dotčené státy předložily zprávu, kterou připravila společnost CITI ze dne 7. listopadu 2012 („zpráva společnosti CITI“) a jejímž cílem bylo posoudit, zda by se soukromý investor nacházející se v situaci, jež by se co nejvíce podobala situaci dotčených států, případně mohl podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za obdobných podmínek. Pro případ úspěšné realizace plánu 4XNG v jeho základním scénáři došla zpráva společnosti CITI k závěru, že důsledkem účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji by (od listopadu 2012 do března 2015) byla vnitřní míra návratnosti („IRR“) ve výši [90-140] %, [4-9]násobná návratnost investice a nárůst hodnoty vlastního kapitálu téměř o [700-1 200] %. Zpráva společnosti CITI došla k závěru, že návratnost, kterou požadovaly dotčené státy, by tedy byla minimálně totožná jako návratnost, již by v podobné situaci požadovali soukromí investoři. Ve zprávě společnosti CITI však nebylo posouzeno, s jakou pravděpodobností společnost SAS „základní scénář“ plánu 4XNG úspěšně provede, ani to, jaký dopad budou mít odchylky od „základního scénáře“, např. pokud by se nepodařilo zpeněžit aktiva nesouvisející s hlavní činností.
(30)
Dne 19. prosince 2012 oznámila společnost SAS, že veškeré podmínky nezbytné k tomu, aby nový revolvingový úvěrový nástroj vstoupil v platnost (viz bod 28 výše), jsou splněny, a to včetně souhlasu parlamentů v dotčených členských státech. Počínaje tímto dnem byl až do 3. března 2014 účinný nový revolvingový úvěrový nástroj, který tak nahradil revolvingový úvěrový nástroj starý (22).
(31)
Dopisem ze dne 3. června 2013 Dánsko a Švédsko vysvětlily, že prodej 80 % akcií společnosti Widerøe (viz bod 22 výše) vedl k tomu, že se dotčené státy a věřitelské banky se společností SAS dohodly na změně podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje, přestože smlouva o změně ještě nebyla formálně podepsána. V připomínkách, které během formálního vyšetřovacího řízení podaly, informovaly dánské a švédské úřady Komisi, že smlouvu o změně nového revolvingového úvěrového nástroje podepsaly všechny strany a že tato změna vstoupí v platnost, jakmile bude převod společnosti Widerøe dokončen, tj. 30. září 2013. Tato změna sestávala z těchto kroků:
-
Objem nástroje A bude snížen z 1,173 miliardy SEK na 0,8 miliardy SEK a jeho splatnost bude prodloužena o pět měsíců, tj. do 1. června 2014.
-
Společnost SAS dá do zástavy [0,5-0,8] miliardy SEK v hotovosti jako zajištění nástroje A. Na zbývající [0,1-0,4] miliardy SEK se budou vztahovat zajištění, která jsou již v dohodě o novém revolvingovém úvěrovém nástroji uvedena.
-
Částka 0,2 miliardy SEK z nástroje A bude zrušena, jakmile dojde k částečnému pozbytí úseku pozemního odbavování. Než byl nový revolvingový úvěrový nástroj dne 4. března 2014 zrušen, uzavřela společnost SAS s potenciálním kupcem prohlášení o záměru (23).
-
Objem nástroje B bude z 1,5 miliardy SEK snížen na 1,2 miliardy SEK.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(32)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o tom, že se účast dotčených států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji uskutečnila za rovných podmínek, a to zejména z těchto důvodů:
-
Vzhledem ke své účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měly banky již dříve vůči společnosti SAS expozici. Banky svůj vklad do nového revolvingového úvěrového nástroje dokonce snížily přibližně na polovinu, a omezily tak svou expozici vůči společnosti SAS v souvislosti s revolvingovým úvěrovým nástrojem přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy - kterým se vzhledem k trvale negativním výsledkům společnosti SAS emise s předkupním právem z let 2009 a 2010 nijak nevrátily - svou expozici vůči společnosti SAS navýšily.
-
Skutečnost, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj zcela vyčerpala, mohla ovlivnit rozhodnutí věřitelských bank o účasti na novém nástroji, které tak mohly usilovat o to, aby se vyhnuly dalšímu čerpání prostředků a zajistily si vzhledem k potížím společnosti, že jejich vklady do revolvingového úvěrového nástroje nebudou zcela ztraceny.
-
Komisi nebylo jasné, zda rozhodnutí bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo ovlivněno tím, že dotčené státy v předchozích letech poskytovaly společnosti SAS trvalou podporu. Komise dále konstatovala, že zapojení dotčených států je nezbytným předpokladem k tomu, aby se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohly podílet i soukromé hospodářské subjekty.
-
Komise si nebyla jista, zda lze účast nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji srovnávat s účastí soukromého investora, vzhledem k tomu, že nadace KAW má vůči společnosti SAS expozici nejen v souvislosti s podílem jejích akcií, který drží, ale také prostřednictvím banky SEB.
(33)
Komise si dále kladla otázku, zda lze účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z pohledu akcionáře považovat za racionální, či nikoliv, a zda by takováto účast byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, i pokud by se odhlédlo od argumentace účastí za rovných podmínek. Komise v tomto ohledu posuzovala, zda jsou předpoklady, o něž se plán 4XNG opírá, dostatečně podložené na to, aby přiměly soukromého investora k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, a zda analýzy citlivosti, jež byly v rámci tohoto plánu provedeny, nejsou příliš optimistické.
(34)
Komise například poukázala mj. na optimistická čísla v plánu, pokud jde o růst trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům a růst HDP i 0 % inflaci, jež se pro období let 2015-2017 předpokládala. Dále vyjádřila pochyby, zda v době podpisu smlouvy o novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo možné předpokládat, že všechny iniciativy zaměřené na úspory nákladů a pozbytí aktiv budou úspěšně provedeny.
(35)
Co se týče podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje a posouzení společnosti CITI týkajícího se očekávané návratnosti při účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, zdůraznila Komise, že se ve zprávě společnosti CITI neposuzoval plán 4XNG ani nebyla provedena analýza citlivosti finančního modelu, a že se společnost CITI v této zprávě opírala pouze o informace, které jí byly poskytnuty. Komise dále zdůraznila, že ve zprávě společnosti CITI nebylo zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje oceněno z pohledu soukromého investora v tržním hospodářství a že zde nebyl vzat v potaz dopad možných alternativních scénářů pracujících s méně příznivými předpoklady (včetně neplnění závazků) na analýzu návratnosti. Komise v tomto směru konstatovala, že podle zprávy společnosti CITI byla pravděpodobnost toho, že by společnost SAS v následujících třech letech nedostála svým závazkům, nulová, což se zdá být podceněním rizika.
(36)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nemohla Komise vyloučit, že by účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohla společnost SAS zvýhodnit ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(37)
Komise v neposlední řadě vyjádřila pochybnosti o tom, zda je možné nový revolvingový úvěrový nástroj považovat za slučitelný s vnitřním trhem, pokud měla být v jeho rámci poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise v tomto směru posuzovala, zda lze uplatnit některé z důvodů slučitelnosti, které stanoví čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na povahu opatření a na obtíže společnosti SAS Komise konstatovala, že jedinými relevantními kritérii se zdají být pravidla týkající se státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (24) („pokyny k záchraně a restrukturalizaci“). Komise však dospěla k předběžnému závěru, že podmínky státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podle pokynů k záchraně a restrukturalizaci zřejmě nejsou naplněny.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Dánska a Švédska
(38)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky jejich účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byly tržní, protože jejich účast se vzhledem k účasti bank a nadace KAW uskutečnila za rovných podmínek, což vylučuje, že by došlo ke státní podpoře.
(39)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že společnost SAS ze starého revolvingového úvěrového nástroje během období, kdy probíhalo vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji, ani jednou nečerpala. V tomto směru poukazují na změny starého revolvingového úvěrového nástroje, k nimž došlo v březnu 2012 a jež zaváděly ještě přísnější podmínky čerpání, a tvrdí, že od konce června 2012 mohly banky případnou žádost společnosti SAS o čerpání odmítnout. V březnu 2012 společnost SAS částku čerpanou z revolvingového úvěrového nástroje plně splatila a od té doby ze starého revolvingového úvěrového nástroje nečerpala. Tyto banky lze tedy opodstatněně považovat za „vnější“ investory, kteří se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílejí za podmínek, jež jsou vzhledem k dotčeným státům rovné (25), a aniž by měly vůči společnosti SAS nějakou významnou nezajištěnou expozici (26).
(40)
Co se týče účasti nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s bankami, zastávají dánské a švédské úřady názor, že hospodářská expozice nadace KAW vůči bance SEB je pouze omezená, a že nemohla její rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ovlivnit.
(41)
Dánsko a Švédsko jsou nadto přesvědčeny, že plán 4XNG je realistický a lze jej úspěšně realizovat. Zastávají názor, že všechna hlediska a všechny předpoklady, včetně prognóz výnosů („ukazatele RASK“) (27), opatření k úspoře nákladů a plánovaná pozbytí aktiv, byly pečlivě prověřeny s ohledem na splnění finančních cílů v rámci plánu 4XNG na období 2014-2015. Plán 4XNG - a všechny předpoklady, o něž se opírá, - navíc pečlivě posoudili externí finanční poradci dotčených států (Goldman Sachs) i bank ([…]), přičemž tento plán byl podle jejich připomínek a doporučení následně upraven. Dánsko a Švédsko dále zdůrazňují, že očekávání úspěšné realizace plánu při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc podpořila skutečnost, že odkládací podmínkou pro nový revolvingový úvěrový nástroj bylo uzavření nových kolektivních smluv. Podle Dánska a Švédska nasvědčuje vývoj od prosince 2012 a zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje dne 4. března 2014 tomu, že plán bude mít očekávané výsledky (28).
(42)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídají běžným tržním podmínkám, neboť jsou srovnatelné s podmínkami u obdobných transakcí, a nový revolvingový úvěrový nástroj se navíc v porovnání s většinou analyzovaných transakcí vyznačuje vyššími přímými poplatky a přísnějšími podmínkami čerpání. Co se týče balíčku prvků zajištění, uvádí Dánsko a Švédsko, že vlastní finanční rizika věřitelských bank jsou zanedbatelná, neboť odhadovaná hodnota zajištění jasně převyšuje objem nástroje A. V případě likvidace by tedy pohledávky všech věřitelských bank byly uspokojeny z balíčku prvků zajištění nebo z jiných aktiv společnosti SAS, která by bylo možné prodat, např. […], její podíl v […] atd. Výše uvedený argument podporuje také to, že během první poloviny roku 2013 skutečně došlo ke zrušení významné části závazků v rámci nástroje A. Podle Dánska a Švédska to dokazuje, že banky při rozhodování, zda se budou spolu s dotčenými státy a nadací KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet, jednaly tržně a obezřetně.
(43)
Dánsko a Švédsko v neposlední řadě také uvádějí, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji přinesla věřitelům, kteří na něj poskytli prostředky, významnou návratnost, a to aniž by společnost SAS musela z nástroje čerpat. Tato skutečnost by měla podpořit názor, že účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s nadací KAW a bankami je plně v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
6.2. Připomínky skupiny SAS
(44)
Skupina SAS tvrdí, že dotčené státy se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako akcionáři, ne jako veřejné orgány. Z tohoto pohledu bylo namístě dát účasti na takovémto nástroji přednost před kapitálovým vkladem, a to vzhledem k výraznému výnosu pro akcionáře/věřitele z poplatků i vzhledem k pravděpodobnému nárůstu hodnoty akcií.
(45)
Pokud jde o zásadu rovných podmínek, uvádí skupina SAS, že byla naplněna vzhledem k tomu, že banky vůči SAS neměly žádnou expozici, a proto by se s nimi mělo zacházet jako s „vnějšími“ investory. Účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc neměla vliv na chování bank, neboť akcionáře o tuto účast požádala společnost SAS, a nikoliv banky. Skupina SAS dále tvrdí, že banky se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek vzhledem k dotčeným státům a nadaci KAW na základě velmi pozitivních výsledků analýzy rizik a výnosů.
(46)
Skupina SAS dále potvrzuje tvrzení Dánska a Švédska, že předpoklady, ze kterých plán 4XNG vycházel, byly dostatečně podložené a dotčené prognózy ohledně tří hlavních faktorů, tedy růstu trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům, růstu HDP v období let 2015-2017 a předpokládané 0 % inflaci, velmi reálné. Všechny věřitelské banky rizika spojená s realizací plánu důkladně prověřily, přičemž se zaměřily především na ukazatel RASK, který je klíčovým ukazatelem ziskovosti společnosti.
(47)
Skupina SAS zároveň tvrdí, že balíček prvků zajištění byl posouzen dostatečně a že riziko toho, že by společnost SAS neplnila podmínky realizace plánu 4XNG, bylo zmírněno. Nasvědčuje tomu i to, že odkládací podmínkou pro vstup věřitelů do nového revolvingového úvěrového nástroje byly úspory nákladů a že pro úspěšnou realizaci plánu bylo klíčové uzavření nových kolektivních smluv v listopadu 2012.
(48)
Skupina SAS dále kritizuje Komisi, že nevzala v úvahu možnost úpadku a to, že by dotčené státy ztratily hodnotu svého společného podílu, pokud by nový revolvingový úvěrový nástroj nebyl poskytnut. Skupina SAS v této souvislosti zdůrazňuje, že se dotčené státy na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako klíčoví akcionáři společnosti SAS s cílem zajistit si odpovídající návratnost svých investic.
(49)
Skupina SAS v neposlední řadě uvádí, že se díky realizaci plánu 4XNG podařilo dosáhnout zisku před zdaněním ve výši 3 miliard SEK, v důsledku čehož společnost SAS v období od listopadu 2012 do července 2013 zaznamenala pozitivní výsledek.
6.3. Připomínky společnosti FAM
(50)
Podle společnosti FAM, která je odpovědná za správu aktiv nadace KAW, se nadace KAW rozhodla podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bez ohledu na svůj podíl v bance SEB a na expozici SEB vůči společnosti SAS. Společnost FAM tvrdí, že nadace KAW nemá v bance SEB většinový podíl, ani nelze říci, že by banku SEB ovládala.
(51)
Společnost FAM posoudila plán 4XNG, finanční rizika s ním spojená a balíček prvků zajištění, a dospěla k závěru, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji je v zájmu nadace KAW. V tomto ohledu porovnala vyhlídky ochrany dlouhodobých investic nadace KAW do společnosti SAS a možnou budoucí návratnost těchto investic i vysoké poplatky, které by společnost SAS v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje zaplatila na jedné straně, a likvidaci společnosti SAS na straně druhé, která z jejího hlediska nepředstavovala ekonomicky zajímavou variantu.
(52)
Společnost FAM také souhlasí s Dánskem, Švédskem a skupinou SAS v tom, že se všichni akcionáři podíleli na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, aniž by se uplatnila jakákoliv forma podřízení, nepřiměřených práv na zajištění či jiných nerovných podmínek. Rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z podrobné analýzy vyhlídek na ziskovost v důsledku toho, že společnost SAS bude v budoucnu silná a konkurenceschopná.
(53)
Společnost FAM v neposlední řadě souhlasí s názorem Dánska a Švédska, že rozhodnutí věřitelských bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z obchodních úvah, neboť v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje byla stávající expozice těchto bank pouze teoretická. Společnost FAM tvrdí, že banky měly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ještě menší motivaci než dotčené státy a nadace KAW, které mohly spoléhat na růst ceny akcií. Proto má za to, že je zásadu rovných podmínek třeba považovat za naplněnou.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1. Existence státní podpory
(54)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“
(55)
Pojem státní podpory se vztahuje na jakoukoli výhodu financovanou ze státních prostředků poskytnutou přímo či nepřímo státem jako takovým nebo zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí.
(56)
Má-li určité opatření představovat státní podporu, musí být financováno ze státních prostředků a musí je být možnost státu přičíst. Za státní prostředky se v zásadě považují prostředky některého z členských států a jeho veřejných orgánů, jakož i prostředky veřejných podniků, v nichž mají veřejné orgány přímo nebo nepřímo kontrolní vliv.
(57)
Je nepochybné, že dotčené opatření obnášelo státní prostředky, neboť bylo financováno z prostředků pocházejících z rozpočtů dotčených států, a že lze toto opatření státu přičíst. Lze zejména poukázat na skutečnost, že dánský i švédský parlament účast obou států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji schválily (viz bod 30 výše).
(58)
Dotčené opatření by muselo narušovat hospodářskou soutěž či představovat hrozbu v tomto směru a pravděpodobně ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(59)
Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud finanční podpora poskytnutá některým z členských států posiluje postavení podniku oproti jiným podnikům, jež jsou při obchodu v rámci Unie jeho konkurenty, pak je dán přinejmenším potenciální vliv na obchod mezi členskými státy a na hospodářskou soutěž (29). V tomto ohledu zastává Komise názor, že tuto podmínku by splňovala jakákoli potenciální hospodářská výhoda poskytnutá společnosti SAS ze státních prostředků. Společnosti SAS konkurují jiné letecké společnosti v Evropské unii a v Evropském hospodářském prostoru, zejména od 1. ledna 1993, kdy vstoupila v platnost třetí fáze liberalizace letecké přepravy („třetí balíček“) (30). Kromě toho letecké dopravě u cest na relativně kratší vzdálenosti v rámci EU konkuruje i doprava silniční a železniční, a mohli by proto být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(60)
Jediným z kritérií pojmu státní podpory, kterým je třeba se v tomto případě zabývat, je, zda opatření společnosti SAS selektivně poskytuje nepatřičnou hospodářskou výhodu.
(61)
Vzhledem ke zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje ode dne 4. března 2014 posuzovala Komise, zda nový revolvingový úvěrový nástroj od svého zřízení v roce 2012 do svého zrušení v roce 2014 poskytoval společnosti SAS selektivně nepatřičnou hospodářskou výhodu.
7.2. Hospodářská výhoda pro společnost SAS
(62)
K určení toho, zda byla společnosti SAS poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, či nikoliv, posoudí Komise, zda byla letecké společnosti poskytnuta hospodářská výhoda, kterou by za běžných tržních podmínek nezískala. Komise ke zkoumání této otázky uplatňuje zásadu investora v tržním hospodářství; podle této zásady by se o státní podporu nejednalo v případě, že by za obdobných okolností soukromý investor, jehož velikost by byla srovnatelná s velikostí příslušných orgánů ve veřejném sektoru a jenž by jednal v běžných tržních podmínkách v tržním hospodářství, mohl být motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření.
(63)
Komise tedy na základě zásady investora v tržním hospodářství musí posoudit, zda by soukromý investor uzavřel posuzovanou transakci za týchž podmínek. Hypotetický soukromý investor jedná jako obezřetný poskytovatel kapitálu, který usiluje o maximalizaci svých zisků, aniž by však podstupoval příliš velká rizika v poměru k výnosu (31).
(64)
Příspěvek z veřejných prostředků v zásadě nepředstavuje státní podporu, pokud k němu dochází souběžně s významným kapitálovým vkladem soukromého investora, který proběhl za srovnatelných okolností a za srovnatelných podmínek (rovné podmínky) (32).
7.2.1. Rovné podmínky při účasti států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji
(65)
Komise konstatuje, že věřitelské banky, které se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely, se podílely také na revolvingovém úvěrovém nástroji starém. V novém revolvingovém úvěrovém nástroji však dotčené státy svou expozici vůči společnosti SAS navýšily, zatímco banky svůj vklad snížily přibližně na polovinu (z 366 milionů EUR na asi 200 milionů EUR), čímž svou celkovou stávající expozici v rámci revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS přibližně o 50 % omezily. Vzhledem k tomu vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, že by mohl být argument rovných podmínek naplněn, neboť se nezdálo, že by postavení dotčených států a bank bylo srovnatelné.
(66)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentují tím, že věřitelské banky při jednání o své účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádnou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje neměly. Tyto banky by proto měly být považovány za „vnější“ investory v postavení srovnatelném s dotčenými státy a nadací KAW.
(67)
Komise konstatuje, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj (viz bod 20 výše) zcela vyčerpala. Změny starého revolvingového úvěrového nástroje v březnu 2012 dokonce mj. zahrnovaly i podmínku úplného a okamžitého splacení čerpané částky. Dotčené částky byly v plné výši splaceny v březnu 2012, přičemž změny starého revolvingového úvěrového nástroje, jež byly v témže měsíci přijaty, společnosti SAS následně čerpání z tohoto nástroje nesmírně komplikovaly (33). Společnosti SAS byla také uložena povinnost předložit do června 2012 plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a rovněž dotčené státy a nadace KAW jako hlavní akcionáři. Banky tento plán nejprve odmítly. Teprve v listopadu 2012 se dotčené státy poté, co revidovaný plán 4XNG pečlivě posoudily, rozhodly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji a banky je následovaly.
(68)
Dánské a švédské úřady a skupina SAS proto tvrdí, že společnost SAS žádat o čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje fakticky nemohla. Banky, které si této situace byly vědomy, se musely rozhodnout, zda pokračovat v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje až do uplynutí jeho platnosti v červnu 2013, nebo se s dotčenými státy a nadací KAW podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, a to přes skutečnost, že dotčené státy a nadace KAW, měly jako akcionáři po provedení plánu 4XNG větší motivaci se na tomto nástroji podílet vzhledem k možnosti dosáhnout zvýšení hodnoty svých akcií.
(69)
Ačkoliv Komise považuje za pravděpodobné, že přinejmenším ty z bank, které vůči společnosti SAS neměly jiné nezajištěné dvoustranné expozice, nebyly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje v době, kdy se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, významně exponovány, zastává také názor, že přesto existovalo riziko, že společnost SAS mohla před zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje podmínky čerpání splnit. Skutečnost, že se tak nestalo a že starý revolvingový úvěrový nástroj nebyl poté, co byl v březnu 2012 v plné výši splacen, využit, je v tomto směru irelevantní. Z tohoto hlediska se situace jeví tak, že banky měly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS určitou míru expozice, kterou se státy (a nadace KAW) nevyznačovaly. Komise proto nemůže přijmout argument dánských a švédských úřadů, že se banky na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako „vnější“ investoři bez ohledu na svou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje.
(70)
Komise nadto nemůže souhlasit s Dánskem a se Švédskem, že expozice některých bank ve formě dvoustranných nástrojů spojených se starým revolvingovým úvěrovým nástrojem (34) nepředstavovala během období vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádné finanční riziko vzhledem k tomu, že tyto nástroje by bývaly nemohly být čerpány, pokud by nebyl starý revolvingový úvěrový nástroj čerpán v plné výši. Jak je uvedeno výše, existovalo riziko, byť nesporně malé, že podmínky čerpání mohly být splněny, přestože po změnách v březnu 2012 a zavedení přísných podmínek, byla pravděpodobnost, že společnost SAS bude starý revolvingový úvěrový nástroj čerpat, velice malá.
(71)
Nadto se zdá, že některé banky byly vůči společnosti SAS exponovány i jinak. Například kromě účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měla […] k 30. září 2012 nezajištěnou (a nečerpanou) dvoustranou expozici vůči společnosti SAS ve výši [200-600] milionů SEK, a rovněž nezajištěnou expozici na kreditních kartách ve výši [500-900] milionů SEK. Mohla proto odpovídat za pokrytí veškerých nákladů na poskytnutí náhrady zákazníkům, pokud by společnost SAS zrušila příslušné lety. Přestože tato nezajištěná expozice na kreditních kartách tvořila pouze [0-2] % z celkového úvěrového portfolia […] ve výši přibližně [1 000-3 000] miliard SEK, představovala i tak finanční riziko, a nelze tedy přijmout tvrzení, že […] byla při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vůči dotčeným státům ve srovnatelném postavení.
(72)
Tři další banky měly nadto expozici ve formě nesplacených nástrojů na financování letadel (např. […]). Ačkoliv dotčené státy tvrdí, že tato financování byla zajištěna letadly, a nepředstavovala pro banky finanční riziko, protože je bylo možné na trhu snadno prodat, fakticky to prokázáno nebylo. Zůstává nejasné, zda by v případě urgentního prodeje letadel byla celková částka skutečně získána zpět v plné výši.
(73)
V rozhodnutí o zahájení řízení si navíc Komise kladla otázku, zda jednání bank mohlo být ovlivněno jednáním dotčených států, a to vzhledem k průběžné finanční podpoře, kterou dotčené státy letecké společnosti v minulých letech poskytovaly (např. problémy emisí s předkupním právem v letech 2009 a 2010). Banky kromě toho byly, jak je vysvětleno v bodech 23 a 24 výše, ochotny se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet pouze pod podmínkou, že se na něm budou podílet i dotčené státy.
(74)
Komise má v zásadě za to, že podmínku rovných podmínek nelze uplatnit v případech, kdy je účast dotčených států nezbytným předpokladem toho, aby se na dotčené transakci podíleli soukromí provozovatelé.
(75)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentovaly tím, že při vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji se banky v žádné fázi necítily být jednáním dotčených států v minulosti a jejich ochotou nadále společnost SAS podporovat „zasaženy“, a to bez ohledu na to, že prognózy dotčených států týkající se výnosů při emisích s předkupním právem z let 2009 a 2010 se nenaplnily.
(76)
Komise nemůže vyloučit možnost, že by soukromé hospodářské subjekty nebyly ochotny do podniku, jejž v minulosti charakterizovaly takovéto výsledky a u kterého jsou prognózy nepředvídatelné, investovat jinak než při účasti dotčených států. Zároveň nemůže vyloučit ani to, že dotčené státy, které odmítly poskytnout nový vlastní kapitál a podílet se na podřízeném revolvingovém úvěrovém nástroji, již nechtěly do společnosti SAS vkládat další prostředky. Bez ohledu na tyto úvahy Komise stále není přesvědčena o tom, že účast států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji proběhla za podmínek, jež byly ve vztahu k podmínkám věřitelských bank rovné, a to vzhledem k tomu, že účast dotčených států vedla ke snížení celkové expozice bank vůči společnosti SAS v rámci revolvingového úvěrového nástroje přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy svou expozici vůči této společnosti týmž krokem navýšily.
(77)
Pokud jde o to, zda lze jednání nadace KAW považovat za referenční kritérium, které umožňuje stanovit, jak by v dané situaci jednal soukromý investor, či nikoliv, vyplynulo z formálního vyšetřovacího řízení, že expozice nadace KAW vůči společnosti SAS prostřednictvím podílu v bance SEB byla menší, než se uvádělo v rozhodnutí o zahájení řízení. Vzhledem k tomu, že nadace KAW je pouze menšinovým akcionářem banky SEB a expozice banky SEB vůči společnosti SAS je omezená, lze dovozovat, že podíl nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl motivován vyhlídkami na ziskovost investice.
(78)
Formální vyšetřovací řízení Komisi nad rámec skutečností uvedených výše neumožnilo dospět s jistotou k závěru, že dotčená transakce proběhla za rovných podmínek.
(79)
Nezávisle na posouzení rovnosti podmínek zkoumala Komise také to, zda účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji lze z hlediska akcionářů považovat za racionální, či nikoliv a zda by naplnila zásadu investora v tržním hospodářství, i pokud by se rovností podmínek neargumentovalo.
7.2.2. Posouzení účasti států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z hlediska zásady investora v tržním hospodářství
(80)
Otázka, kterou je třeba se zabývat, zní, zda by se soukromý investor v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, za okolností podobných těm, s nimiž byly v roce 2012 dotčené státy konfrontovány, na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za podobných podmínek podílel, či nikoliv (35).
(81)
V tomto ohledu jsou poučné nezávislé analýzy, které před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje provedly externí finanční poradenské společnosti (konkrétně společnost Goldman Sachs International a společnost CITI jako poradenské společnosti dotčených států a […] jako poradenská společnost věřitelských bank). Podle Dánska a Švédska se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji teprve poté, co plán 4XNG podrobně posoudili jejich externí poradci, a po úpravě podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje.
(82)
Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení k rozsahu zprávy zpracované společností CITI určité výhrady, ovšem Dánsko a Švédsko vysvětlily, že se jejich rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji se opíralo o všechny analýzy zpracované jejich finančními poradci, a zpráva společnosti CITI by proto neměla být posuzována izolovaně.
(83)
Finančním poradcům byl mj. zadán úkol, aby v tomto směru zpracovali kritickou analýzu plánu 4XNG a nového revolvingového úvěrového nástroje a relevantních citlivých a zranitelných míst. Tato analýza byla provedena na základě série zpráv s odkazem na historické výsledky společnosti SAS a na jiná referenční odvětvová kritéria. Poradci v souvislosti s plánem 4XNG i novým revolvingovým úvěrovým nástrojem vydali různá doporučení týkající se strategií ke zmírňování rizik. V souladu s těmito doporučeními požadovaly dotčené státy řadu úprav plánu 4XNG (aby se urychlila opatření na úsporu nákladů a aby se plán přizpůsobil dalším iniciativám) a rovněž úpravy podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje tak, aby se snížila pravděpodobnost čerpání.
(84)
Při analýze plánu 4XNG externí poradci určili klíčové oblasti možného rizika, mj. oblast cílů na poli úspory nákladů, oblast pozbytí aktiv a oblast tlaku na ukazatel RASK, a věnovali jim zvláštní pozornost. Toto posouzení rizik vyústilo mj. v následující úvahy:
-
Cíle na poli úspory nákladů
V návaznosti na doporučení externích poradců byl plán 4XNG upraven a posílen tak, aby zahrnoval iniciativy na poli úspory nákladů v rozsahu přibližně [1-4] miliardy SEK za rok (oproti původnímu cíli [1-4] miliardy SEK za rok tedy došlo k nárůstu). Ačkoliv mezi možnými problémy, jež byly určeny, figurovalo i nesplnění cílů na poli úspory nákladů, klíčovým krokem k odstranění rizik spojených s plánem 4XNG před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje bylo uzavření nových kolektivních smluv, v jejichž rámci by došlo ke snížení mezd a výhod zaměstnanců, a změny penzijního plánu v listopadu 2012. To mělo za následek přímé úspory nákladů ve výši necelých [0-3] miliard SEK za rok […], jež musely být na žádost států úspěšně realizovány předtím, než mohl nový revolvingový úvěrový nástroj nabýt účinnosti.
-
Pozbytí aktiv
V návaznosti na to, že původní předpoklady ohledně pozbytí aktiv zpochybnil externí finanční poradce, a také vzhledem k novým informacím, které během tohoto procesu vyšly najevo, se konečný seznam plánovaných pozbytí aktiv v plánu 4XNG odchýlil od seznamu, který společnost SAS původně sestavila (36). Finanční poradce dotčených států nakonec dospěl k závěru, že pozbytí aktiv (v odhadované hodnotě přibližně 3,0 miliardy SEK) obsažené v konečném plánu 4XNG je v předpokládaném časovém rámci proveditelné. Nový revolvingový úvěrový nástroj nadto obsahoval ustanovení upravující načasování prodeje společnosti Widerøe a nařizující použít výnosy z pozbytí aktiv důsledně ke splacení tohoto nástroje.
-
Tlak na ukazatel RASK
S přihlédnutím k relevantním údajům o historických trendech, prognózám třetích stran a známým změnám v konkurenčním prostředí v příslušné době byly posouzeny předpoklady, z nichž se při odhadu tlaku na výnosy a ukazatel RASK vycházelo. Nemělo se tedy za to, že by tyto předpoklady představovaly významné riziko, že se realizací plánu 4XNG nedosáhne očekávaných výsledků.
(85)
Co se týče pochybností Komise o optimistickém pohledu na konkrétní faktory v plánu 4XNG (např. růst trhu měřeno ukazatelem RASK, prognózy vývoje HDP a 0 % inflace v období 2015-2017) vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení, vyplývá z informací předložených během formálního vyšetřovacího řízení Dánskem, Švédskem a skupinou SAS, že tyto odhady zohlednily zejména hlavní trhy, na kterých je společnost SAS aktivní. Projevila se zde i výraznější expozice společnosti vůči severní spíše než jižní Evropě a také její expozice vůči americkému trhu a asijskému trhu. Z učiněných vyjádření dále vyplývá, že odhadovaná inflace nákladů ve výši 0 % za rok v období 2015-2017 představuje čistý výsledek spojení základní míry inflace ve výši 2 % za rok (což odpovídá odhadované výši inflace v EU) a předpokladu, že bude možné její vliv neutralizovat prostřednictvím nových opatření ke snížení nákladů.
(86)
Pokud jde o nedostatečné testování citlivosti u analýzy vnitřní míry návratnosti uvedené ve zprávě společnosti CITI (viz bod 35 výše) a o počáteční obavy Komise ohledně potenciálního dopadu méně optimistických scénářů, obdržela Komise od Dánska a Švédska v jejich vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení dodatečné informace o rozsahu provedené analýzy citlivosti. Při zpracovávání plánu 4XNG v období červen-září 2012 v tomto směru společnost Goldman Sachs představila řadu testů citlivosti. Revidovaná analýza v září 2012 ukázala, že společnosti SAS nedojdou peněžní prostředky ani při scénářích s horšími výsledky, tj. že by se ve všech analyzovaných případech hotovostní pozice společnosti SAS udržela nad spodní hranicí pásma revolvingového úvěrového nástroje. Mělo se však za to, že k zachování důvěry trhů je zapotřebí mechanismus k zajištění likvidity a že revolvingový úvěrový nástroj zůstává nejrealističtější možností, jak tuto záložní likviditu získat.
(87)
Komise tedy bere na vědomí sérii finančních revizí plánu 4XNG (včetně rozsáhlé analýzy a testování různých iterací tohoto plánu). Komise si je rovněž vědoma výsledných požadavků dotčených států na snížení rizik při provádění a na vytvoření konsolidovaného plánu restrukturalizace ještě před vstupem do nového revolvingového úvěrového nástroje. Tyto kroky se zdají být v souladu s postupem obezřetného soukromého investora v tržním hospodářství. I tak je ovšem třeba zvážit, zda podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídaly, či neodpovídaly tomu, co by soukromý investor v tržním hospodářství v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, býval přijal.
(88)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS vysvětlily, že specifickým rysem odvětví letecké dopravy je nutnost zachovat si vysokou úroveň finanční připravenosti tak, aby bylo možno udržet si důvěru zákazníků i zúčastněných stran, pokud jde o schopnost společnosti i nadále vykonávat svou činnost. Vzhledem k finančním potížím, jimž společnost SAS v roce 2012 čelila, a situaci v oblasti likvidity, jež v uvedené době panovala, byla pravděpodobně jedním z motivů pro účast dotčených států jakožto akcionářů společnosti SAS na novém revolvingovém úvěrovém nástroji snaha zabránit větším ztrátám či úpadku v případě rozsáhlého odčerpávání likvidity společnosti.
(89)
V tomto ohledu se zdá být patrné, že státy při dokončování podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje čerpaly z doporučení nezávislých finančních poradců. Zdá se dokonce, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly celkově zaměřeny na zmírnění hlavních zjištěných obchodních rizik. Jak se uvádí v bodě 84, klíčovou odkládací podmínkou pro realizaci nového revolvingového úvěrového nástroje bylo například úspěšné uzavření nových kolektivních smluv s letovými posádkami. Navíc se vzhledem k podmínkám čerpání platným pro nástroj B zdálo být velmi nepravděpodobné, že by k jeho čerpání mohlo dojít dříve než v březnu 2015 (37). Doplňková finanční ujednání, jež byla s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem spojena, byla také z hlediska struktury koncipována tak, aby společnost SAS v případě, že se jí nepodaří naplnit klíčové finanční prognózy obsažené v plánu 4XNG, neměla k revolvingovému úvěrovému nástroji přístup nebo aby musela vrátit veškeré částky, které za dotčenou dobu z revolvingového úvěrového nástroje čerpala (38).
(90)
Nad rámec výše uvedených zjištění navíc Komise obdržela další informace týkající se přiměřenosti podkladového zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ve zprávě z května 2012 zpracovala […] nezávislé ocenění společnosti Widerøe a některých hmotných aktiv (včetně náhradních motorů, příslušných letadel, řady menších nemovitostí a některého vybavení), jež byly následně použity k zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ačkoliv se pozornost soustředila na společnost Widerøe, která se považovala za nejvýznamnější aktivum v rámci balíčku prvků zajištění, a posouzení dalších aktiv vycházelo z omezenějších informací, dosáhla v souhrnném ocenění celková hodnota aktiv výše přibližně [1-4]-[3-6] miliard SEK. Celková odhadovaná hodnota aktiv, která byla použita k zajištění, tedy převyšuje objem nástroje A. Podle názoru Dánska a Švédska se tento stav považoval pro věřitele nového revolvingového úvěrového nástroje za dostatečně uspokojivý vzhledem k tomu, že pravděpodobnost, že společnost SAS někdy bude čerpat nástroj B, se, jak je uvedeno výše, považovala za zanedbatelnou.
(91)
Vlastní finanční rizika spojená s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem dále zmírňovala ustanovení o povinné platbě předem a/nebo zrušení závazků v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje v případě, že by společnost SAS pozbyla určitých aktiv nebo využila jiných možností financování. Tato ustanovení o platbě předem a zrušení závazků měla za následek postupné snižování potenciálních ztrát. Celkový objem nového revolvingového úvěrového nástroje byl v důsledku prodeje společnosti Widerøe a na základě dohody, jež vstoupila v platnost po uskutečnění uvedeného prodeje v září roku 2013 (viz bod 31 výše) dokonce snížen z 3,5 na 2 miliardy SEK.
(92)
Zdá se tedy, že byl přijat komplexní a soudržný soubor opatření, jež se konkrétně zaměřila na zajištění další životaschopnosti společnosti SAS v období let 2012-2015 a snížení hlavních finančních rizik spojených s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem.
(93)
Komise dále uznává, že je zapotřebí zvážit, zda mohl být srovnatelný soukromý investor za podobných tržních podmínek jako dotčené státy (tj. stávající akcionáři společnosti SAS) motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření. Z toho důvodu je rovněž účelné zohlednit pro srovnání možné hypotetické situace, k nimž by došlo, pokud by dotčené opatření podniknuto nebylo.
(94)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS v tomto ohledu ve svých vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí, že by v případě, že by revolvingový úvěrový nástroj v roce 2012 nebyl poskytnut, pravděpodobně došlo k úpadku. Podle Dánska a Švédska by tak dotčeným státům vznikla celková ztráta ve výši 1 044 milionů SEK, tj. ve výši hodnoty jejich celkového akciového podílu. Zohledňovala se také vyhlídka ztráty budoucích kapitálových zisků v případě úspěšného provedení plánu 4XNG. Pro srovnání: Dánsko a Švédsko ve svých vyjádřeních odhadují, že pokud by společnost SAS nedostála svým závazkům v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje, činila by celková možná ztráta vyplývající ze společného podílu dotčených států a jejich vkladů do revolvingového úvěrového nástroje v nejkrajnějším případě až kolem [1 000-3 000] milionů SEK (39).
(95)
V případě úpadku společnosti SAS se tedy případné další ztráty související s účastí dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji (tj. přibližně 447,5 milionu SEK, pokud vyjdeme z ilustračního příkladu uvedeného Dánskem a Švédskem) jeví jako relativně omezené ve srovnání se ztrátou, k níž by tak jako tak došlo v souvislosti s jejich akciovými podíly. Z porovnání této poměrně omezené postupné změny v rámci scénáře s nedosažením výsledků (scénář s úpadkem), s nímž dotčené státy pracovaly, s možným pozitivním efektem pro dotčené státy při úspěšném provedení plánu 4XNG podle všeho vyplývá další argument ve prospěch rozhodnutí dotčených států o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji. Při nejoptimističtějším „základním“ scénáři se ve zprávě společnosti CITI celková výše možného kapitálového zisku dotčených států odhaduje na [7 000-12 000] milionů SEK. Ačkoliv Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila určité výhrady k optimismu takovýchto růstových prognóz, uznává, že i v konzervativnějších příznivých scénářích by potenciální kapitálový zisk stále mohl výrazně převyšovat potenciální ztráty při scénářích nepříznivých.
(96)
Komise tedy bere na vědomí výše uvedené posouzení rizik a výnosů, jakož i rozsáhlý přezkum a testování plánu 4XNG, dodatečná ověření podkladového kolaterálu, (40) ustanovení o zrušení a platbách předem, která vedla k postupnému snižování potenciálních ztrát (41), a různá další opatření ke zmírnění rizik začleněná do nového revolvingového úvěrového nástroje (42). Při zohlednění výše uvedeného se rozhodnutí dotčených států podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji zdá být v souladu s kroky soukromého hospodářského subjektu, jenž by jednal s cílem dosáhnout běžné tržní návratnosti s ohledem na konkrétní situaci dané společnosti v dané době.
(97)
V návaznosti na skutečnosti uvedené výše dochází Komise k závěru, že se dotčené státy v postavení stávajících akcionářů společnosti SAS při rozhodnutí podílet se společně s nadací KAW a věřitelskými bankami v období od prosince 2012 do března 2014 na novém revolvingovém úvěrovém nástroji řídily přiměřenými a realistickými vyhlídkami na ziskovost. Z jejich účasti tedy pro společnost SAS neplynuly žádné výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.3. Závěr ohledně existence státní podpory
(98)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že účast Dánska a Švédska na novém revolvingovém úvěrovém nástroji nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(99)
Závěrem Komise konstatuje, že Dánsko a Švédsko souhlasily s přijetím a oznámením tohoto rozhodnutí v anglickém znění,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování společnosti Scandinavian Airlines prostřednictvím nového revolvingového úvěrového nástroje, který Dánské království a Švédské království zřídily v prosinci roku 2012, nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království a Švédskému království.
V Bruselu dne 9. července 2014.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 9 de julio de 2014
relativa a la medida SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) ejecutada por Dinamarca y Suecia en favor de Scandinavian Airlines
[notificada con el número C(2014) 4532]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/938/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Vista la Decisión por la cual la Comisión decidió incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con respecto a la ayuda SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), (1)
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los artículos citados, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
A finales de octubre de 2012, la Comisión y el Órgano de Vigilancia de la AELC (en lo sucesivo, el «OVA») se pusieron en contacto de manera informal con Dinamarca, Suecia y Noruega (conjuntamente, «los Estados») en relación con su intención de participar en un nuevo mecanismo de crédito renovable («el nuevo MCR») en favor de Scandinavian Airlines («SAS», «el Grupo SAS» o «la empresa»). El 12 de noviembre de 2012, los Estados decidieron participar en el nuevo MCR sin notificar formalmente la medida a la Comisión.
(2)
El 14 de noviembre de 2012, la Comisión incoó de oficio un procedimiento sobre el nuevo MCR. La Comisión envió solicitudes de información a Dinamarca y Suecia los días 29 de noviembre de 2012, 18 de diciembre de 2012, 28 de enero de 2013 y 18 de febrero de 2013, que fueron respondidas los días 6 de diciembre de 2012, 8 de enero de 2013, 5 y 13 de febrero de 2013 y 22 de marzo de 2013, respectivamente. Dinamarca y Suecia facilitaron información adicional por carta de 3 de junio de 2013.
(3)
Además, el 20 de noviembre de 2012, la Comisión recibió una denuncia de Ryanair, seguida de otra de la Asociación de Aerolíneas Europeas de Bajo Coste («ELFAA», en sus siglas en inglés) el 4 de febrero de 2013, sobre las que Dinamarca y Suecia presentaron sus observaciones por carta de 22 de marzo de 2013.
(4)
Por carta de 19 de junio de 2013, la Comisión informó a Dinamarca y Suecia de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE») con respecto a la ayuda («la decisión de incoación»). Dinamarca y Suecia presentaron observaciones sobre la decisión de incoación por carta de 19 de agosto de 2013.
(5)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2) de 28 de septiembre de 2013. La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre las medidas.
(6)
La Comisión recibió las observaciones del Grupo SAS y de Foundation Asset Management Sweden AB («FAM») (3) el 28 de octubre de 2013. El 5 de noviembre de 2013, la Comisión transmitió estas observaciones a Dinamarca y Suecia, que tuvieron la oportunidad de responder. Mediante cartas de 4 y 5 de diciembre de 2013, las autoridades danesas y suecas señalaron que no tenían ningún comentario que hacer a las observaciones del Grupo SAS y de FAM.
(7)
La Comisión solicitó información complementaria a Dinamarca y Suecia mediante carta de 25 de febrero de 2014, a la que ambos Estados miembros respondieron el 25 de marzo de 2014. Además, mediante cartas de 5 y 7 de marzo de 2014, las autoridades danesas y suecas informaron a la Comisión de que SAS decidió anular el nuevo MCR e investigar las alternativas posibles para reforzar su base de capital. La cancelación se hizo efectiva a partir del 4 de marzo de 2014.
(8)
Mediante cartas de 4 y 7 de julio de 2014, respectivamente, Dinamarca y Suecia acordaron renunciar a los derechos que se derivan del artículo 342 del TFUE, leído en relación con el artículo 3 del Reglamento no 1, y permitir la adopción y notificación de la presente Decisión en lengua inglesa.
(9)
Por lo que se refiere al presente procedimiento, la Comisión es la única competente para evaluar si Dinamarca y Suecia han respetado las disposiciones del TFUE. Por su parte, el OVA, de conformidad con el artículo 109, apartado 1, del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (el «Acuerdo EEE»), leído en relación con el artículo 24 del Acuerdo entre los Estados de la AELC sobre el establecimiento de un Órgano de Vigilancia y un Tribunal de Justicia, es competente para evaluar si Noruega ha respetado las disposiciones del Acuerdo EEE. Asimismo, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 109, apartado 2, y en el Protocolo 27 del Acuerdo EEE, y con el fin de garantizar una aplicación uniforme en todo el EEE, el OVA y la Comisión deben cooperar, intercambiar información y consultarse mutuamente sobre asuntos relativos a la supervisión y casos particulares.
(10)
A la luz de lo anterior y dada la competencia paralela de ambas instituciones en el caso que nos ocupa, la Comisión ha consultado al OVA y ha colaborado con dicho órgano antes de adoptar la presente Decisión.
2. MERCADO ESCANDINAVO DEL TRANSPORTE AÉREO
(11)
Entre 2001 y 2011, el mercado del transporte aéreo escandinavo (que abarca a Dinamarca, Suecia, Finlandia y Noruega) creció supuestamente un 126 % en términos AKO (4). Casi todo el crecimiento registrado en el mercado escandinavo de corta distancia corresponde a las compañías aéreas de bajo coste, en particular Norwegian Air Shuttle y Ryanair. En efecto, se calcula que las compañías de bajo coste generaron el 90 % del crecimiento en ese período (5).
(12)
A pesar del peso creciente de las compañías aéreas de bajo coste, el mayor operador en el mercado escandinavo sigue siendo SAS, con una cuota de mercado estimada en 2011 en un 35,6 %, muy lejos, no obstante, de los niveles máximos de que disfrutaba hace una década, situados por encima del 50 %. En 2011, las cuotas de mercado de Norwegian Air Shuttle y Ryanair alcanzaron el 18,7 % y el 6,8 % respectivamente.
3. BENEFICIARIO
(13)
SAS es la compañía de bandera de los Estados, la principal compañía aérea de Escandinavia y la octava línea aérea de Europa. Es también miembro fundador de Star Alliance. El grupo, que incluye Scandinavian Airlines, Widerøe (6) y Blue 1, tiene su sede en Estocolmo y su principal centro de operaciones europeo e intercontinental en el aeropuerto de Copenhague. En 2013, SAS transportó alrededor de 28 millones de pasajeros y logró unos ingresos de alrededor de 42 000 millones de coronas suecas (SEK).
(14)
SAS es actualmente propiedad en un 50 % de los Estados: el 21,4 % es propiedad de Suecia, el 14,3 % de Dinamarca y el 14,3 % de Noruega. El principal accionista privado es la Knut and Alice Wallenberg Foundation («la fundación KAW») a la que pertenece el 7,6 %, mientras que el resto de los accionistas tienen participaciones del 1,5 % o menos.
Cuadro 1
Accionistas principales en SAS AB a 31 de marzo de 2012 (7)
Accionista
Total (%)
El Gobierno sueco
21,4
El Gobierno danés
14,3
El Gobierno noruego
14,3
Knut and Alice Wallenberg's Foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Banco Nacional de Dinamarca
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
La situación financiera de SAS no ha sido buena durante varios años, con pérdidas recurrentes entre 2008 y 2013. En noviembre de 2012, Standard and Poor's («S&P») rebajó la calificación crediticia de la empresa de B- a CCC+ (8). Estas dificultades se han visto agravadas por el entorno de mercado, caracterizado por unos costes elevados del combustible y la incertidumbre de la demanda.
(16)
En particular, de los informes anuales de la empresa se desprende que, entre 2008 y 2012, SAS ha registrado pérdidas sustanciales todos los años con cantidades importantes de deuda financiera neta.
Cuadro 2
Principales datos financieros de SAS 2007-2012 (millones de SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(enero-octubre)
Ingresos
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Endeudamiento financiero neto
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
BAI
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Ingresos netos
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Flujo de tesorería del ejercicio
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Rendimiento sobre el capital invertido - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Rendimiento del capital propio después de impuestos - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Ratio de cobertura de intereses - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Como consecuencia del deterioro de su situación financiera, SAS emprendió un importante programa de reducción de costes («Core SAS») en 2009/2010. Para la ejecución de dicho programa, SAS tuvo que lanzar una operación de ampliación de capital por medio de dos emisiones: i) una por valor de 6 000 millones SEK en abril de 2009; ii) y otra por valor de 5 000 millones SEK en mayo de 2010 (10).
(18)
Las dificultades financieras de SAS alcanzaron su cota máxima en 2012, cuando la empresa presentó el plan de negocios 4 Excellence Next Generation («plan 4XNG»), considerado por la dirección de la compañía aérea como la última oportunidad para SAS (11). Además, en noviembre de 2012, la prensa informó de la posibilidad de quiebra de la compañía (12).
4. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA: EL NUEVO MCR DE 2012
(19)
Como otras compañías aéreas del mundo, SAS ha confiado en mecanismos de crédito externo para mantener un nivel mínimo de liquidez. Desde el 20 de diciembre de 2006, SAS dispuso de un MCR que debía expirar en junio de 2013 (en lo sucesivo, «el antiguo MCR»). El antiguo MCR ascendía a 366 millones EUR y recibía fondos exclusivamente de una serie de bancos ([…] (13)). Por otra parte, contenía una serie de pactos o condiciones financieras, tales como […].
(20)
En diciembre de 2011, como consecuencia del deterioro de los resultados de la empresa, la dirección de SAS decidió utilizar el antiguo MCR en su totalidad. A raíz de la solicitud de declaración de quiebra de una filial de SAS (a saber, Spanair) en enero de 2012, SAS entró en negociaciones con los bancos y llegó a un acuerdo sobre una revisión del pacto el 15 de marzo de 2012. Este pacto revisado aumentaba las comisiones de utilización del MCR, endurecía las condiciones de disposición de los fondos y obligaba a SAS a reponer íntegra e inmediatamente el importe utilizado. Además, SAS debía comunicar a los prestamistas un plan de recapitalización que debía contar con la aprobación del Consejo de Administración y de los accionistas principales, es decir, los Estados y la fundación KAW.
(21)
El plan de recapitalización se apoyaba en el denominado plan 4XNG que ya estaba en fase de desarrollo a principios de 2012. El plan 4XNG también abordaba las preocupaciones expresadas por […] sobre el plan estratégico de SAS existente, denominado 4 Excellence («4X plan»), en mayo de 2012. Según SAS, el plan 4XNG debía permitir a la empresa posicionarse como una compañía aérea financieramente autosuficiente. Establecía una serie de objetivos financieros que SAS debía alcanzar durante el ejercicio 2014/2015. Entre ellos, se incluía un margen de beneficio antes de intereses e impuestos superior al 8 %, una tasa de preparación financiera superior al 20 % y una tasa de fondos propios (fondos propios/activos) superior al 35 %. El plan 4XNG debía permitir a SAS mejorar sus beneficios antes de impuestos en aproximadamente 3 000 millones SEK anuales, mientras que su ejecución requería unos costes de reestructuración y unos costes puntuales de aproximadamente 1 500 millones SEK.
(22)
Otro objetivo del plan 4XNG era preparar a la empresa para la introducción de nuevas normas contables para las pensiones a partir de noviembre de 2013, objetivo este que se esperaba tendría un impacto negativo en el capital propio del grupo SAS. Además, el plan incluía un compromiso de completar un plan de cesión de activos y de financiación que suponía un total de aproximadamente 3 000 millones SEK en ingresos potenciales netos en efectivo. El plan de cesión de activos incluía (14): i) la venta de Widerøe, la filial regional de Noruega, (15) ii) la venta de una participación minoritaria en […], iii) la venta de intereses inmobiliarios aeroportuarios, iv) la externalización de los servicios en tierra, (16) v) la venta de motores de avión, (17) vi) la cesión arrendamiento u otra transacción de financiación en relación con […], vii) la externalización de sistemas de gestión y centros de llamadas, (18) y viii) la venta o financiación garantizada de tres aviones Q400.
(23)
Los Estados insisten en que el plan 4XNG se autofinanciaba, lo que significa que SAS generaría suficiente dinero en efectivo a través de la cesión de operaciones y actividades auxiliares para financiar el coste inicial de la aplicación del plan 4XNG. No obstante, a SAS le preocupaba la percepción por parte de los inversores de una deficiente situación de liquidez de la compañía aérea a causa de los importantes costes iniciales de la aplicación del plan 4XNG. Así pues, solicitó una prórroga del antiguo MCR, junto con la introducción del nuevo MCR financiado por los Estados y la fundación KAW. No obstante, SAS alegó que no utilizaría el antiguo MCR (prorrogado) ni el nuevo MCR.
(24)
Las discusiones sobre el nuevo MCR comenzaron el 4 de junio de 2012 (19). En un primer momento, en consonancia con el plan de recapitalización (véase el considerando 20), los bancos prestamistas del antiguo MCR exigieron que los Estados realizaran una nueva ampliación de capital a través, por ejemplo, de la emisión de derechos, ya que no estaban dispuestos a apoyar solos un nuevo MCR. Sin embargo, los Estados rechazaron la idea.
(25)
Tras algunas negociaciones, los bancos aceptaron un nuevo MCR que se establecería conjuntamente con los Estados y la fundación KAW y estaría estructurado en estricta igualdad de condiciones, sin subordinación o derechos desproporcionados sobre la garantía. Hay que señalar que inicialmente se preveía que el nuevo MCR fuera de entre [3 000-6 000] millones SEK, mientras que la garantía se cifraba en tan solo [1 000-4 000] millones SEK. El 22 de octubre de 2012, el tamaño del nuevo MCR se redujo a 3 500 millones SEK(aproximadamente 400 millones EUR).
(26)
El nuevo MCR fue concedido por los mismos bancos que concedieron el antiguo MCR (con una excepción (20)) junto con los Estados y la fundación KAW. A este respecto, los Estados aportaron el 50 % del nuevo MCR, en proporción a su participación en SAS, y los bancos y la fundación KAW aportaron el 50 % restante. Los Estados y la fundación KAW participaron en el nuevo MCR en las mismas condiciones (tasas, tipos de interés, pactos) que los bancos.
(27)
Las principales características del nuevo MCR son las siguientes:
-
se divide en dos sub-mecanismos de 2 000 millones SEK(mecanismo A) y 1 500 millones SEK(mecanismo B), a cuyo valor los Estados contribuyeron con un 50 %. El régimen de precios para ambos mecanismos incluye una comisión de entrada, una comisión de compromiso, una comisión de utilización, un margen y una comisión de salida,
-
SAS debía satisfacer determinadas condiciones para poder utilizar el MCR, y estas condiciones eran más estrictas en el mecanismo B que en el mecanismo A (21),
-
el nuevo MCR conservó el paquete de garantías del antiguo MCR y además concedió a los prestamistas una garantía para cubrir todas las acciones de Widerøe y para todos los demás activos fijos libres de cargas del grupo SAS a partir de diciembre de 2012. El nuevo MCR contaba, por lo tanto, con unas garantías de primer orden sobre una serie de activos de SAS, incluidos el 100 % de las acciones de sus filiales Widerøe y SAS Spare Engine, 18 aeronaves y una serie de bienes. El valor contable de estas garantías se estimó en alrededor de 2 700 millones SEK(es decir, aproximadamente el 75 % del nuevo MCR) y se repartió proporcionalmente entre el mecanismo A y el mecanismo B,
-
el mecanismo B solo podría utilizarse una vez agotado el mecanismo A. Después del 1 de enero de 2014, SAS solo habría podido utilizarlo si se hubiera concluido la venta de activos o acciones de Widerøe,
-
la fecha de vencimiento del nuevo MCR era el 31 de marzo de 2015.
(28)
Los términos del nuevo MCR se acordaron el 25 de octubre de 2012. Sin embargo, la adopción del mismo estaba supeditada, entre otras cosas, a la aprobación de los parlamentos de cada uno de los Estados y a la firma de los acuerdos sindicales con los pilotos y la tripulación de cabina.
(29)
Los Estados presentaron un informe preparado por CITI con fecha de 7 de noviembre de 2012 («el informe CITI») que pretendía evaluar si un inversor privado en una situación lo más similar posible a la de los Estados podría haber participado en el nuevo MCR en las mismas condiciones. Suponiendo el éxito de la aplicación del plan 4XNG en su hipótesis de base, el informe de CITI concluyó que la participación de los Estados en el nuevo MCR generaría una tasa interna de rentabilidad («TIR») del [90-140] %, un múltiplo de la rentabilidad sobre el efectivo de aproximadamente [4-9]X, y un aumento del valor patrimonial de cerca del [700-1 200] % (desde noviembre de 2012 hasta marzo de 2015). El informe CITI concluyó que el rendimiento exigido por los Estados, por lo tanto, sería equivalente, como mínimo, al exigido por los inversores privados en una posición similar. No obstante, el informe CITI no evaluó la probabilidad de que SAS ejecutara con éxito la hipótesis de base del plan 4XNG y tampoco valoró el impacto de las desviaciones con respecto a dicha hipótesis de base como, por ejemplo, la imposibilidad de estimar en términos monetarios los activos auxiliares.
(30)
SAS anunció el 19 de diciembre de 2012 que se cumplían todas las condiciones necesarias para que el nuevo MCR pudiera entrar en vigor (véase el considerando 28), incluida la aprobación por parte de los parlamentos de los Estados. El nuevo MCR tenía efecto a partir de esa fecha y hasta el 3 de marzo de 2014 en sustitución del antiguo MCR (22).
(31)
Mediante carta de 3 de junio de 2013, Dinamarca y Suecia explicaron que, como resultado de la venta del 80 % de las acciones de Widerøe (véase el considerando 22), los Estados y los bancos prestamistas habían acordado con SAS una modificación de los términos y condiciones del nuevo MCR, aunque el acuerdo de modificación aún no había sido firmado de manera formal. En sus observaciones presentadas durante la investigación formal, las autoridades danesas y suecas informaron a la Comisión de que la modificación del nuevo MCR había sido firmada por todas las partes y entraría en vigor en el momento del cierre de la operación de venta de Widerøe, es decir, el 30 de septiembre de 2013. Las modificaciones fueron las siguientes:
-
el mecanismo A pasaría de 1 173 millones SEK a 800 millones SEK, y su vencimiento se prorrogaría cinco meses, hasta el 1 de junio de 2014,
-
SAS se comprometería a facilitar [500-800] millones SEK en efectivo como garantía del mecanismo A. Los restantes [100-400] millones SEK estarían garantizados por las garantías ya inscritas en el acuerdo del nuevo MCR,
-
una vez concluida la cesión parcial de los servicios de asistencia en tierra, se cancelarían 200 millones SEK del mecanismo A. En el momento en que se anuló el nuevo MCR, el 4 de marzo de 2014, SAS ya había firmado una carta de intenciones con un posible comprador (23),
-
el mecanismo B pasaría de 1 500 millones SEK a 1 200 millones SEK.
5. LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
(32)
En su decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas por lo que se refiere a la participación en igualdad de condiciones pari passu de los Estados, la fundación KAW y los bancos en el nuevo MCR, principalmente por las razones siguientes:
-
la previa exposición de los bancos a SAS a través de su participación en el antiguo MCR. En efecto, los bancos habían reducido prácticamente a la mitad su contribución al nuevo MCR y, por lo tanto, en un 50 % aproximadamente su exposición global a SAS en términos de crédito renovable, mientras que los Estados -que no habían recibido ningún rendimiento de sus emisiones de derechos de 2009 y 2010 como consecuencia de la persistencia en los resultados negativos de SAS- habían aumentado su exposición a SAS,
-
el hecho de que SAS hubiera utilizado completamente el antiguo MCR en enero de 2012, lo que podría haber influido en la decisión de los bancos prestamistas de participar en el nuevo, a fin de evitar cualquier nueva utilización y garantizar que sus contribuciones no se perdían completamente en vista de las dificultades de la empresa,
-
para la Comisión no está claro que la decisión de los bancos de participar en el nuevo MCR no estuviera influida por el constante apoyo financiero a SAS por parte de los Estados en años anteriores. La Comisión también observa que la participación de los Estados constituyó un requisito imprescindible para que los operadores privados participaran en el nuevo MCR,
-
la Comisión se pregunta si la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR puede compararse a la de un inversor privado, habida cuenta de su exposición a SAS no solo a través de su participación en la compañía, sino también a través del banco SEB.
(33)
Por otra parte, la Comisión cuestiona la racionalidad misma de la participación de los Estados en el nuevo MCR desde la perspectiva de un accionista y se pregunta si cumple la prueba del inversor en una economía de mercado (PIEM) si no se realizara en las condiciones pari passu. A este respecto, la Comisión evaluó si el plan 4XNG se basó en supuestos suficientemente sólidos como para inducir a un inversor privado a participar en el nuevo MCR, y si el análisis de sensibilidad incluido en dicho plan no era demasiado optimista.
(34)
Por ejemplo, la Comisión señaló las estimaciones optimistas utilizadas en el plan para el crecimiento en AKO del mercado y para el crecimiento del PIB, así como el uso de una tasa de inflación del 0 % para el período 2015-2017. Asimismo, dudó de que, en el momento de la firma del nuevo MCR, pudiera preverse el éxito de la ejecución de todas las iniciativas de reducción de costes y cesión de activos.
(35)
Por lo que respecta a los términos y condiciones del nuevo MCR y a la evaluación de CITI de la rentabilidad prevista de la participación de los Estados en el mismo, la Comisión subrayó el hecho de que el informe CITI no evaluó el plan 4XNG ni llevó a cabo un análisis de sensibilidad del modelo financiero, basándose simplemente en la información que se le facilitó. La Comisión también destacó que el informe CITI no estableció el valor de la garantía del nuevo MCR desde el punto de vista del inversor privado en una economía de mercado y que no tuvo en cuenta el impacto de posibles escenarios alternativos basados en hipótesis menos favorables (incluido el impago) en el análisis de rentabilidad. A este respecto, la Comisión señaló que el informe CITI asignó una probabilidad cero a la posibilidad de que SAS declarara suspensión de pagos en los tres años siguientes, lo que parece subestimar el riesgo.
(36)
En vista de lo anteriormente expuesto, la Comisión no pudo excluir que la participación de los Estados en el nuevo MCR supusiera una ventaja en favor de SAS en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(37)
Por último, si se demostrara que el nuevo MCR contenía ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión dudó de que pudiera considerarse compatible con el mercado interior. A este respecto, la Comisión estudió si se podría aplicar alguno de los posibles motivos de compatibilidad establecidos en el TFUE. Debido a la naturaleza de la medida y a las dificultades de SAS, la Comisión señaló que los únicos criterios de evaluación pertinentes serían los relativos a las ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis a efectos del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, sobre la base de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (24). No obstante, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que no parecen cumplirse las condiciones de las ayudas de salvamento y reestructuración establecidas en las Directrices.
6. OBSERVACIONES SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
6.1. Observaciones de Dinamarca y de Suecia
(38)
Dinamarca y Suecia afirman que su participación en el nuevo MCR se llevó a cabo en condiciones de mercado, ya que participaron en igualdad de condiciones pari passu con los bancos y la fundación KAW, lo que excluye la presencia de ayuda estatal.
(39)
Dinamarca y Suecia alegan que SAS no recurrió al antiguo MCR en ningún momento durante el período en el que tuvieron lugar las negociaciones sobre el nuevo MCR. Evocan el hecho de que las modificaciones introducidas en el antiguo MCR en marzo de 2012 establecieron condiciones aún más estrictas para disponer de fondos y alegan que, a partir de finales de junio de 2012, los bancos estaban, por lo tanto, en condiciones de rechazar cualquier solicitud de disposición de fondos procedente de SAS. La cantidad retirada del MCR por SAS se reembolsó íntegramente en marzo de 2012 y a partir de ese momento SAS no utilizó el antiguo MCR. Como consecuencia de ello, podría afirmarse razonablemente que los bancos prestamistas son inversores «externos» que participan en el nuevo MCR en igualdad de condiciones que los Estados (25), sin que se pueda hablar de una exposición importante al riesgo de crédito de SAS sin garantías (26).
(40)
En relación con la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR junto con los bancos, las autoridades danesas y suecas son de la opinión de que la exposición económica de la fundación al SEB era limitada, por lo que no habría afectado a su decisión de participar en el nuevo MCR.
(41)
Por otra parte, Dinamarca y Suecia consideraron que el plan 4XNG era realista y que podía aplicarse con éxito. Afirman que todos los aspectos e hipótesis barajados, incluidas las hipótesis relativas a las previsiones de ingresos («IAKO») (27), las medidas de ahorro y las cesiones previstas, se examinaron detenidamente para cumplir los objetivos financieros fijados en el plan 4XNG para el período 2014-2015. Además, el plan 4XNG - junto con todas las premisas en que se basa - fue examinado de forma exhaustiva por los asesores económicos externos de los Estados (Goldman Sachs) y de los bancos ([…]) y se modificó en función de sus observaciones y recomendaciones. También destacan que la expectativa del éxito en la aplicación del plan a la hora de decidir participar en el nuevo MCR se apoyaba en el hecho de que la firma de nuevos acuerdos sindicales constituía un requisito previo para el nuevo MCR. Por otra parte, según Dinamarca y Suecia, la evolución de la situación entre diciembre de 2012 y la cancelación del nuevo MCR el 4 de marzo de 2014, puso de manifiesto que el plan estaba bien encaminado para alcanzar los resultados esperados. (28)
(42)
Por lo que respecta a los términos y condiciones del nuevo MCR, Dinamarca y Suecia afirman que eran conformes con las condiciones normales de mercado, ya que eran similares a los de acuerdos comparables, además de contar con comisiones iniciales más altas y condiciones más rigurosas para la utilización que la mayoría de los acuerdos analizados. Por lo que se refiere al paquete de garantías, Dinamarca y Suecia declaran que los riesgos financieros de los bancos prestamistas fueron insignificantes, ya que la garantía tenía un valor estimado que supera claramente el tamaño del mecanismo A. En consecuencia, en el supuesto de una liquidación, podrían satisfacerse todas las reclamaciones de los bancos acreedores mediante el paquete de garantías o a través de la venta de otros activos de SAS, tales como […], su participación en […], etc. Este extremo también viene refrendado por la cancelación efectiva de una parte significativa de los compromisos contraídos en virtud del mecanismo A durante el primer semestre de 2013. En opinión de Dinamarca y Suecia, esto demuestra que los bancos observaron un comportamiento prudente y mantuvieron una visión comercial a la hora de decidir participar con los Estados y la fundación KAW en el nuevo MCR.
(43)
Por último, Dinamarca y Suecia informan de que la participación en el nuevo MCR ha generado beneficios considerables para los prestamistas del mecanismo y que SAS no ha tenido que recurrir a la línea de crédito del mismo. Ello vendría a abundar en la idea de que la participación de los Estados en el nuevo MCR junto con la fundación KAW y los bancos cumple plenamente al principio del inversor en una economía de mercado.
6.2. Observaciones del grupo SAS
(44)
El Grupo SAS alega que los Estados participaron en el nuevo MCR en su calidad de accionistas y no como autoridades públicas. Desde este punto de vista, la participación en este instrumento era preferible a una aportación de capital, habida cuenta del rendimiento importante generado para los accionistas/prestamistas a través de las comisiones, así como de la perspectiva de aumento del valor de las acciones.
(45)
Por lo que se refiere al principio pari passu, el Grupo SAS señala que se cumple debido a que los bancos no estaban expuestos al riesgo de SAS y, por lo tanto, deben tratarse como inversores «externos». Además, la participación de los Estados en el nuevo MCR no influyó en el comportamiento de los bancos, ya que fue SAS, y no los bancos, la que solicitó la participación de los accionistas en el nuevo MCR. Por otro lado, el Grupo SAS sostiene que los bancos decidieron participar en el nuevo MCR en igualdad de condiciones con los Estados y la fundación KAW basándose en los resultados altamente positivos del análisis riesgo/beneficios.
(46)
El Grupo SAS apoya a Dinamarca y Suecia en su alegación de que las hipótesis en las que se basa el plan 4XNG eran muy sólidas y con previsiones realistas en lo que respecta a los tres factores principales, a saber, el crecimiento del mercado de AKO, el crecimiento del PIB para el período 2015-2017 y el pronóstico del 0 % de inflación. Asimismo, los bancos prestamistas estudiaron atentamente los riesgos asociados a la ejecución del plan, con especial atención al IAKO como indicador clave de la rentabilidad de la empresa.
(47)
Al mismo tiempo, el Grupo SAS alega que el paquete de garantías fue evaluado de manera suficiente y que el riesgo de impago en la ejecución del plan 4XNG era limitado. A ello contribuyó el hecho de que la reducción de costes fuera condición previa para la participación de los prestamistas en el nuevo MCR y que la conclusión de nuevos convenios colectivos en noviembre de 2012 fuese un factor clave para el éxito de la aplicación del plan.
(48)
El Grupo SAS reprocha además a la Comisión no haber tomado en consideración la posibilidad de una quiebra y el hecho de que los Estados hubieran perdido el valor de su participación acumulada si no se hubiera establecido el nuevo MCR. En este contexto, el Grupo SAS subraya que los Estados participaron en el nuevo MCR en calidad de principales accionistas de SAS con el fin de obtener un rendimiento adecuado de sus inversiones.
(49)
Por último, el Grupo SAS informa de que la aplicación del plan 4XNG ha logrado unos beneficios antes de impuestos de 3 000 millones SEK, lo que conduce a un resultado positivo para SAS para el período comprendido entre noviembre de 2012 y julio de 2013.
6.3. Observaciones de FAM
(50)
Según FAM, la empresa responsable de la gestión de los activos de la fundación KAW, la decisión de esta última de participar en el nuevo MCR se tomó con independencia de sus intereses en SEB y de la exposición de SEB a SAS. FAM alega que la fundación KAW no tenía una participación mayoritaria en SEB y tampoco podría afirmarse que controlaba SEB.
(51)
FAM examinó el plan 4XNG, los riesgos financieros asociados y el paquete de garantías, y consideró que era de interés para la fundación KAW participar en el nuevo MCR. A este respecto, comparó, por una parte, la perspectiva de proteger la inversión a largo plazo de la fundación KAW en SAS y los futuros posibles rendimientos de dicha inversión, así como el elevado importe de las comisiones a pagar por SAS con arreglo al nuevo MCR, y, por otra, la liquidación de SAS, alternativa esta última que no consideró interesante desde el punto de vista económico.
(52)
FAM está de acuerdo con Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS, en que todas las partes interesadas han participado en el nuevo MCR en condiciones de igualdad, sin ningún tipo de subordinación, derechos desproporcionados sobre las garantías o condiciones asimétricas de otro tipo. La decisión de participar en el nuevo MCR se basa en un análisis exhaustivo de las perspectivas de rentabilidad de una SAS fuerte y competitiva en el futuro.
(53)
Por último, FAM comparte la opinión de Dinamarca y Suecia de que la decisión de los bancos prestamistas de participar en el nuevo MCR se basó en consideraciones comerciales, ya que la exposición existente en el marco del antiguo MCR era solo teórica. Sostiene que los bancos tenían incluso menos incentivos para participar en el nuevo MCR que los Estados y la fundación KAW, ya que estos últimos podían contar con un incremento del valor de las acciones. Por ello, sostiene que debe estimarse que se cumplen las condiciones pari passu.
7. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
7.1. Presencia de ayuda estatal
(54)
En virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(55)
El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja directa o indirecta, financiada con recursos públicos, concedida por el propio Estado o por organismos intermedios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado.
(56)
Para constituir ayuda estatal, una medida debe proceder de fondos estatales y debe ser imputable al Estado. En principio, los recursos estatales son los recursos de los Estados miembros y de sus autoridades públicas, así como los fondos de las empresas públicas en las que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante.
(57)
No cabe duda de que la medida en cuestión implicaba recursos estatales, ya que fue financiada mediante recursos procedentes de los presupuestos de los Estados y es imputable al Estado. En particular, cabe señalar que los parlamentos de Dinamarca y Suecia aprobaron la participación de ambos Gobiernos en el nuevo MCR (considerando 30).
(58)
La medida en cuestión debe falsear o suponer una amenaza de falseamiento de la competencia y poder afectar al comercio entre los Estados miembros.
(59)
Según jurisprudencia reiterada, cuando la ayuda financiera concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten comercialmente dentro de la Unión, existe al menos un posible efecto sobre el comercio entre Estados miembros y sobre la competencia (29). A este respecto, la Comisión es de la opinión de que cualquier posible ventaja económica concedida a través de recursos estatales a SAS cumpliría esta condición. SAS está en competencia con otras compañías aéreas de la Unión Europea o del EEE, en particular debido al hecho de que la tercera fase de liberalización del transporte aéreo («tercer paquete») entró en vigor el 1 de enero de 1993 (30). Además, para las rutas que cubren distancias relativamente más cortas dentro de la UE, los viajes en avión compiten con el transporte por carretera y por ferrocarril, por lo que las compañías de transporte por carretera y por ferrocarril también podrían verse afectadas.
(60)
El único criterio de la noción de ayuda estatal que está por tanto en cuestión es saber si la medida confirió una ventaja económica selectiva indebida a SAS.
(61)
A la vista de la anulación del nuevo MCR el 4 de marzo de 2014, la Comisión ha evaluado si el nuevo MCR otorgó una ventaja económica selectiva indebida a SAS desde el momento de su creación en 2012 hasta su supresión en 2014.
7.2. Ventaja económica en favor de SAS
(62)
A fin de establecer si se concedió ayuda estatal a SAS en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión valorará si la compañía aérea obtuvo una ventaja económica que no habría conseguido en circunstancias normales de mercado. Para examinar esta cuestión la Comisión aplica la prueba del inversor en una economía de mercado, con arreglo a la cual no existiría ayuda estatal si en circunstancias similares, un inversor privado de un tamaño comparable al de los organismos pertinentes del sector público, y que opere en las condiciones normales de una economía de mercado, podría haberse visto impulsado a otorgar la medida en cuestión al beneficiario.
(63)
De acuerdo con la prueba del inversor en una economía de mercado, por lo tanto, la Comisión debe evaluar si un inversor privado hubiera participado en la operación en cuestión en las mismas condiciones. El comportamiento de un inversor privado hipotético es el de un inversor prudente cuyo objetivo de maximizar sus beneficios se pondera con precaución con el nivel de riesgo aceptable por una tasa de rendimiento determinada (31).
(64)
En principio, una contribución de fondos públicos no constituye ayuda estatal si se efectúa al mismo tiempo que una importante aportación de capital por parte de un inversor privado en circunstancias semejantes y en condiciones comparables (pari passu) (32).
7.2.1. Participación en igualdad de condiciones (pari passu) de los Estados, la fundación KAW y los bancos en el nuevo MCR
(65)
La Comisión toma nota de que los bancos prestamistas que forman parte del nuevo MCR también participaban en el antiguo MCR. En el nuevo MCR, sin embargo, los Estados aumentaron su exposición a SAS, mientras que los bancos redujeron prácticamente a la mitad su contribución (de 366 millones EUR a aproximadamente 200 millones EUR) y, por lo tanto, disminuyeron su exposición global al riesgo de SAS existente en el marco del nuevo MCR en aproximadamente un 50 %. En vista de lo anterior, en su decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas de que se cumpliera el principio pari passu dado que las posiciones de los Estados y de los bancos no parecían ser comparables.
(66)
Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS alegan que los bancos prestamistas no tenían ninguna exposición con arreglo al antiguo MCR en el momento de la negociación de su participación en el nuevo MCR. Por ese motivo, los bancos deberían haberse considerado inversores «externos» en una situación comparable a la de los Estados y la fundación KAW.
(67)
La Comisión observa que SAS había agotado el antiguo MCR en enero de 2012 (considerando 20). En efecto, las modificaciones introducidas en el antiguo MCR en marzo de 2012 incluían, entre otras disposiciones, una condición de reembolso íntegro e inmediato de las cantidades extraídas. Los importes se reembolsaron íntegramente en marzo de 2012 y las modificaciones introducidas en el antiguo MCR adoptadas ese mismo mes hicieron a SAS muy difícil la utilización del crédito renovable a partir de entonces (33). Asimismo, SAS estaba obligada a presentar un plan de recapitalización para junio de 2012, que debía ser aprobado por el Consejo, así como por los Estados y la fundación KAW como principales accionistas. Este plan fue rechazado inicialmente por los bancos. Los Estados, seguidos de los bancos, no decidieron participar en el nuevo MCR hasta noviembre de 2012, tras haber examinado cuidadosamente el plan 4XNG revisado.
(68)
Como consecuencia de ello, las autoridades danesas y suecas y el Grupo SAS afirman que SAS se vio privada en la práctica del recurso al antiguo MCR. Conscientes de esta situación, los bancos debían decidir si continuar con el antiguo MCR hasta su expiración en junio de 2013 o participar en el nuevo MCR en igualdad de condiciones con los Estados y la fundación KAW, a pesar de que los Estados y la fundación KAW, como accionistas, tenían mayores incentivos para participar ante la perspectiva de un incremento del valor de sus acciones como consecuencia de la aplicación del plan 4XNG.
(69)
Aunque la Comisión considera que es probable que los bancos (al menos los que no tenían ninguna otra exposición al riesgo de crédito de SAS no garantizado), no estuvieran materialmente expuestos al antiguo MCR en el momento de tomar la decisión de participar en el nuevo MCR, también opina que aún cabía la posibilidad de que SAS hubiera podido cumplir las condiciones de disposición de fondos antes del establecimiento del nuevo MCR. El hecho de que esto no sucediera y que el antiguo MCR no se utilizara tras el reembolso íntegro de marzo de 2012, es irrelevante a este respecto. Sobre esta base, parece que los bancos tenían un grado de exposición a SAS en el marco del antiguo MCR que los Estados (y la fundación KAW) no tenían. Por lo tanto, la Comisión no puede aceptar el argumento de las autoridades danesas y suecas según el cual los bancos participaron en el nuevo MCR como inversores «externos», a pesar de su exposición en el marco del antiguo MCR.
(70)
Por otro lado, la Comisión no puede estar de acuerdo con Dinamarca y Suecia en que la exposición de algunos de los bancos en forma de mecanismos bilaterales de crédito vinculados al antiguo MCR (34) no contuviera ningún riesgo financiero para los bancos durante el período de negociación del nuevo MCR, dado que dichos mecanismos no podían utilizarse a menos que se hubiera agotado el antiguo MCR. Tal como se ha mencionado anteriormente, existía un riesgo, por pequeño que fuera, de que se cumplieran las condiciones de utilización a pesar del hecho de que, tras las modificaciones adoptadas en marzo de 2012 y las estrictas condiciones introducidas, la probabilidad de que SAS recurriera al antiguo MCR era muy baja.
(71)
Por otra parte, parece que algunos bancos estaban expuestos al riesgo de SAS por otros cauces. Por ejemplo, además de participar en el antiguo MCR, […] tenía -a partir del 30 de septiembre de 2012- estaba expuesto a un riesgo de SAS derivado de una línea de crédito bilateral no garantizada (y no utilizada) de [200-600] millones SEK, así como a un riesgo derivado de la utilización de tarjetas de crédito no garantizado de [500-900] millones SEK. Por tanto, podría haber sido responsable de la cobertura de los costes de reembolso de clientes si SAS hubiera cancelado los vuelos correspondientes. Si bien la exposición a la utilización de tarjetas de crédito no garantizada representaba el [0-2] % de la cartera de crédito total de […], de alrededor de [1 000 000-3 000 000] millones SEK, constituía un riesgo financiero y, por lo tanto, no puede aceptarse que […] se encontraba en una situación comparable a la de los Estados miembros cuando tomó la decisión de participar en el nuevo MCR.
(72)
Además, otros tres bancos estaban expuestos al riesgo derivado de mecanismos en curso para la financiación de aeronaves (por ejemplo, […]). Aunque los Estados sostienen que la financiación estaba garantizada por las aeronaves y no representaba un riesgo financiero para los bancos puesto que podían venderse fácilmente en el mercado, este extremo no ha sido demostrado. No está claro si, en caso de venta a precio de saldo de las aeronaves, se hubiera podido recuperar el importe total.
(73)
Además, en la decisión de incoación, la Comisión se preguntaba si el comportamiento de los bancos podría haberse visto influido por la conducta de los Estados, a la vista de la continuada ayuda financiera a la compañía aérea en ejercicios anteriores (por ejemplo, las emisiones de derechos de 2009 y 2010). Además, los bancos estaban dispuestos a participar en el nuevo MCR solo a condición de que los Estados participaran en el mismo, como se explica en los considerandos 23 y 24.
(74)
En principio, la Comisión considera que la condición pari passu no puede ser aplicable en los casos en que la participación de los Estados constituye un requisito estricto para que los operadores privados participen en la transacción.
(75)
En el curso de la investigación formal, Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS alegaron que en ningún momento de la negociación del nuevo MCR los bancos se sintieron «contaminados» por la pasada conducta de los Estados y su disposición a seguir apoyando a SAS, a pesar de que los ingresos obtenidos de las emisiones de derechos de 2009 y 2010 fueron inferiores a las previstas por los Estados.
(76)
La Comisión no puede excluir la posibilidad de que un operador privado no hubiera estado dispuesto a invertir en una empresa con un balance de este tipo y unas previsiones inciertas, a menos que se contara para la operación con la participación de los Estados. Al mismo tiempo, no puede descartar que los Estados, que se habían negado a aportar nuevo capital y a entrar en un MCR subordinado, no siguieran dispuestos a poner fondos adicionales en SAS. A pesar de estas consideraciones, la Comisión sigue sin estar convencida de que la participación de los Estados en el nuevo MCR se realizara en condiciones pari passu con los bancos prestamistas, teniendo en cuenta que la participación de los Estados dio lugar a una disminución de su exposición global al riesgo de SAS derivado del MCR en un 50 % aproximadamente, al tiempo que los Estados aumentaban su exposición al riesgo de crédito de SAS.
(77)
En relación con la cuestión de saber si el comportamiento de la fundación KAW podría considerarse una referencia para establecer la conducta de un inversor privado, la investigación formal ha puesto de manifiesto que la exposición al riesgo de SAS de la fundación KAW a través de su participación en el capital de SEB fue inferior a la indicada en la decisión de incoación. Teniendo en cuenta que la fundación KAW no es más que un accionista minoritario de SEB y que la exposición de SEB al riesgo crediticio de SAS era limitada, se podría argumentar que la participación de la fundación KAW en el nuevo MCR estaba motivada por las perspectivas de rentabilidad de la inversión.
(78)
Además de lo anteriormente expuesto, el procedimiento formal de investigación no ha permitido a la Comisión concluir con certeza que la operación respetara el principio pari passu.
(79)
Independientemente de la apreciación del criterio pari passu, la Comisión también ha examinado si la participación de los Estados en el nuevo MCR puede considerarse razonable desde el punto de vista de un accionista y si cumpliría el criterio del inversor en una economía de mercado, si no tenía lugar en condiciones pari passu.
7.2.2. Evaluación de la participación de los Estados en el nuevo MCR a la luz de la prueba del inversor en una economía de mercado
(80)
Se trata de determinar si un inversor privado en una posición idéntica a la de los Estados, es decir, como accionista existente en SAS y que se encuentra en unas circunstancias similares a las de los Estados en 2012, habría participado en el nuevo MCR en las mismas condiciones (35).
(81)
El análisis independiente realizado por los asesores financieros externos (a saber Goldman Sachs International y CITI como asesores de los Estados y […] como asesor de los bancos prestamistas) antes de la firma del nuevo MCR es instructivo a este respecto. Según Dinamarca y Suecia, los Estados únicamente decidieron participar en el nuevo MCR tras un análisis exhaustivo del plan 4XNG por sus asesores externos y previa adaptación de los términos y condiciones del nuevo MCR.
(82)
Si bien la Comisión expresaba ciertas reservas en su decisión de incoación sobre el ámbito del informe preparado por CITI, Dinamarca y Suecia han aclarado que su decisión de participar en el nuevo MCR se basó en todos los análisis preparados por sus asesores financieros y que el informe CITI no debe, por tanto, apreciarse de forma aislada.
(83)
A los asesores financieros se les encargó, entre otras cosas, que ofrecieran un análisis crítico del plan 4XNG y del nuevo MCR, así como de las sensibilidades y puntos vulnerables pertinentes a este respecto. Este análisis se llevó a cabo a través de sucesivos informes con referencia a los resultados históricos de SAS y a otros índices de referencia de la industria. Los asesores emitieron una serie de recomendaciones relativas a las estrategias de mitigación del riesgo, tanto para el plan 4XNG como para el nuevo MCR. En consonancia con estas recomendaciones, los Estados solicitaron una serie de ajustes del plan 4XNG (acelerar las medidas de ahorro y adoptar iniciativas adicionales), así como las adaptaciones de los términos del nuevo MCR para reducir la probabilidad de una utilización.
(84)
En el análisis del plan 4XNG, los asesores externos identificaron y prestaron especial atención a ámbitos clave de posible riesgo, incluidos los objetivos de reducción de costes, las cesiones y la presión IAKO. Esta evaluación del riesgo se tradujo, entre cosas, en las siguientes consideraciones:
-
Objetivos de reducción de costes
En respuesta al asesoramiento externo recibido, el plan 4XNG se modificó y reforzó para incluir iniciativas de ahorro de aproximadamente [1 000-4 000] millones SEK al año (superiores en comparación con el objetivo original de [1 000-4 000] millones SEK anuales). Aunque el incumplimiento de los objetivos de reducción de costes era considerado motivo de preocupación, una medida clave para eliminar el riesgo del plan 4XNG antes de ultimar el nuevo MCR fue la celebración de nuevos acuerdos sindicales con reducción de prestaciones y salarios y la introducción de cambios en el plan de pensiones en noviembre de 2012. Esto dio lugar a un ahorro de costes directos de unos [0-3 000] millones SEK al año […], que, a petición de los Estados debían haberse obtenido antes de que el nuevo MCR pudiera entrar en vigor.
-
Cesiones
Tras la puesta en tela de juicio de las hipótesis iniciales relativas a las cesiones de activos por parte del asesor financiero externo, y a la luz de la nueva información recabada en el curso del procedimiento, se modificó la lista definitiva de las cesiones previstas en el plan 4XNG en relación con la lista presentada inicialmente por SAS (36). El asesor financiero de los Estados llegó finalmente a la conclusión de que las cesiones (por un valor estimado de aproximadamente 3 000 millones SEK) incluidas en el plan 4XNG definitivo eran viables en el plazo estimado. Por otra parte, el nuevo MCR estipulaba el calendario de la venta de Widerøe, así como la estricta asignación de los ingresos de la cesión al reembolso del nuevo MCR.
-
Presión sobre el indicador IAKO
Las hipótesis subyacentes sobre el rendimiento y la presión IAKO se analizaron y juzgaron razonables habida cuenta de los datos útiles relativos a las tendencias históricas, las previsiones de terceros y la evolución conocida del entorno competitivo en ese momento. Por lo tanto, no se consideró que las hipótesis plantearan un riesgo importante para la ejecución del plan 4XNG.
(85)
Por lo que se refiere a las dudas de la Comisión en la decisión de incoación en cuanto al carácter optimista de algunos indicadores específicos del plan 4XNG (por ejemplo, el crecimiento del mercado en AKO, las previsiones de crecimiento del PIB y de inflación cero para el período de 2015-2017), la información presentada por Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS durante el procedimiento formal de investigación indica que estas estimaciones tuvieron especialmente en cuenta los principales mercados en los que opera SAS. Esto incluye la exposición más pronunciada de la empresa al norte que al sur de Europa, así como su exposición a los mercados asiáticos y estadounidense. La información comunicada indica también que la inflación de los costes estimada en un 0 % anual para el período 2015-2017 se deriva directamente de un tipo de inflación subyacente del 2 % anual (conforme al nivel estimado para la UE) y de la hipótesis de que sería posible neutralizarla gracias a nuevas medidas de ahorro.
(86)
Por lo que se refiere a la falta de pruebas de sensibilidad en el análisis de la TIR presentado en el informe CITI (véase el considerando 35) así como a las dudas iniciales de la Comisión en cuanto a las posibles repercusiones de hipótesis menos optimistas, la Comisión ha recibido información adicional por parte de Dinamarca y Suecia en sus observaciones a la decisión de incoación sobre el alcance de los análisis de sensibilidad realizados. A este respecto, Goldman Sachs presentó una serie de pruebas de sensibilidad durante el desarrollo del plan 4XNG para el período comprendido entre junio y septiembre de 2012. Un análisis revisado en septiembre de 2012 indicó que SAS no agotaría su efectivo incluso en la peor de las hipótesis presentadas, es decir, en todos los casos analizados, la situación de tesorería de SAS se mantendría por encima del nivel más bajo del MCR. Sin embargo, para mantener la confianza del mercado, se consideró que era necesario un mecanismo de protección de la liquidez y que el MCR era la opción más realista para este tipo de reserva de liquidez.
(87)
La Comisión toma nota de los sucesivos exámenes financieros del plan 4XNG (incluidos el análisis y las pruebas en profundidad de varios de sus elementos). La Comisión toma nota también de las exigencias resultantes de los Estados para reducir los riesgos de aplicación y lograr un plan de reestructuración consolidado antes de entrar en el nuevo MCR. Tales acciones parecen estar de acuerdo con las de un inversor privado prudente. A pesar de ello, queda aún por examinar si los términos y las condiciones del nuevo MCR estaban en consonancia con lo que un inversor privado en una economía de mercado, en una posición idéntica a la de los Estados, es decir, como accionista existente de la empresa, habría aceptado.
(88)
Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS han explicado que una característica específica del sector de las líneas aéreas es la necesidad de mantener un alto nivel de preparación financiera para conservar la confianza de los clientes y de las partes interesadas en la capacidad de la empresa para continuar sus actividades. Dadas las dificultades financieras a que se enfrentó SAS en 2012 y la situación de liquidez existente en ese momento, una posible justificación de la participación de los Estados en el nuevo MCR, en tanto que accionistas de SAS, era evitar mayores pérdidas o la quiebra en caso de que la empresa sufriera una crisis de liquidez.
(89)
A este respecto, los Estados parecen haberse inspirado en gran medida en las recomendaciones de los asesores financieros independientes a la hora de finalizar los términos y condiciones del nuevo MCR. En efecto, parece que los términos y condiciones del nuevo MCR se destinaron colectivamente a mitigar los principales riesgos comerciales identificados. Por ejemplo, como se señalaba en el considerando 84, una condición previa clave para la aplicación del nuevo MCR fue el éxito en la ejecución de los nuevos convenios colectivos celebrados con las tripulaciones de vuelo. Por otra parte, las condiciones de utilización del mecanismo B parecen hacer muy poco probable que pudiera haber sido utilizado antes de marzo de 2015 (37). Los acuerdos financieros adjuntos al nuevo MCR también se estructuraron de modo que SAS no habría tenido acceso al MCR o habría tenido que reembolsar cualquier importe procedente del MCR en aquel momento, a menos que fuera capaz de ejecutar las principales proyecciones financieras contenidas en el plan 4XNG (38).
(90)
Además de las observaciones anteriores, la Comisión recibió información adicional relativa a la adecuación de la garantía subyacente para el nuevo MCR. En un informe de mayo de 2012, […] facilitó una valoración independiente de Widerøe y de determinados activos materiales (incluidos motores de repuesto, aeronaves, un número de propiedades más pequeñas y algunos equipos) que fueron posteriormente utilizados como garantía para el nuevo MCR. Si bien la atención se centró en Widerøe, como activo más importante del paquete de garantías, y la evaluación de los activos se basó en información más limitada, la valoración general arrojó un valor total de los activos de aproximadamente [1 000-4 000]-[3 000-6 000] millones SEK. El valor total estimado de los activos utilizados como garantía, por tanto, superaba el tamaño del mecanismo A. En opinión de Dinamarca y Suecia, esto fue aval suficiente para tranquilizar a los prestamistas del nuevo MCR ya que, como se ha señalado anteriormente, la probabilidad de que SAS pudiera usar el mecanismo B se consideró descartable.
(91)
Los riesgos financieros reales asociados al nuevo MCR se vieron reducidos aun más por disposiciones que hacían obligatorio el prepago o cancelación de los compromisos en el nuevo MCR si SAS cedía determinados activos u optaba por otras soluciones de financiación. Estas disposiciones tenían como efecto la reducción de las pérdidas potenciales a lo largo del tiempo. De hecho, como resultado de la cesión de Widerøe y en virtud de un acuerdo que entró en vigor en el momento de la venta en septiembre de 2013 (véase el considerando 31), el tamaño global del nuevo MCR pasó de 3 500 millones SEK a 2 000 millones SEK.
(92)
Por lo tanto, parece que se adoptó un conjunto de medidas completo y coherente, específicamente destinado a garantizar la viabilidad de SAS a lo largo del período 2012-2015 y a limitar los riesgos financieros asociados con el nuevo MCR.
(93)
Por otra parte, la Comisión reconoce la necesidad de examinar si un inversor privado comparable, que se enfrente a circunstancias de mercado similares a las de los Estados (es decir, como accionistas existentes de SAS), podría haberse visto impulsado a otorgar la medida en cuestión al beneficiario. A tal fin, también resulta útil estudiar posibles situaciones de contraste considerando la hipotética ausencia de la medida en cuestión.
(94)
A este respecto, Dinamarca, Suecia y el Grupo SAS alegan en sus observaciones sobre la decisión de incoación que la quiebra habría sido probable si no se hubiera establecido el nuevo MCR en 2012. Según Dinamarca y Suecia, ello habría supuesto una pérdida total de 1 044 millones SEK para los Estados, es decir, el valor del total agregado de sus acciones. Otro elemento que habría que tener en cuenta es la posibilidad de renunciar a posibles futuras plusvalías de aplicarse con éxito el plan 4XNG. En comparación, Dinamarca y Suecia estiman en sus observaciones que si SAS entrara en suspensión de pagos del nuevo MCR, la posible pérdida combinada resultante de las acciones colectivas de los Estados y sus contribuciones al MCR alcanzaría, en el supuesto más extremo, aproximadamente [1 000-3 000] millones SEK (39).
(95)
Por consiguiente, en caso de quiebra de SAS, la posible pérdida adicional asociada a la participación de los Estados en el nuevo MCR (es decir, aproximadamente 447,5 millones SEK con arreglo al ejemplo de Dinamarca y Suecia) parece relativamente limitada en comparación con las pérdidas que se habrían acumulado en razón de la participación de los Estados en el capital de SAS. Si se compara este aumento de las pérdidas relativamente limitadas en el escenario más negativo para los Estados (quiebra) con las perspectivas favorables para los Estados en caso de la aplicación con éxito del plan 4XNG, parece aún más razonable su decisión de participar en el nuevo MCR. En el escenario de base más optimista, el informe CITI estimaba ganancias de capital potenciales para los Estados de [7 000-12 000] millones SEK en total. Sin embargo, aunque la Comisión expresó ciertas reservas en su decisión de incoación en cuanto a la naturaleza optimista de tales previsiones de crecimiento, admite la posibilidad de que, incluso con las hipótesis más prudentes, las ganancias de capital potenciales en el escenario positivo podrían seguir superando las pérdidas potenciales del escenario negativo.
(96)
Así pues, la Comisión toma nota de la evaluación de riesgos y beneficios, del examen y de las pruebas en profundidad del plan 4XNG, de las verificaciones adicionales llevadas a cabo con respecto a la garantía subyacente (40), de las disposiciones de prepago y cancelación que redujeron la pérdida potencial a lo largo del tiempo (41), así como de las demás medidas de reducción del riesgo incorporadas con arreglo a los términos del nuevo MCR (42). Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, la decisión de los Estados de participar en el nuevo MCR parece responder al comportamiento de un operador privado que trata de obtener una rentabilidad de mercado, a la vista de la situación específica de la empresa en ese momento.
(97)
Además de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que los Estados, en su calidad de accionistas existentes en SAS, se guiaron por perspectivas de rentabilidad razonables y realistas cuando decidieron participar en el nuevo MCR junto con la fundación KAW y los bancos prestamistas durante el período comprendido entre diciembre de 2012 y marzo de 2014. Esta participación, por lo tanto, no comporta ninguna ventaja a SAS en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
7.3. Conclusión sobre la presencia de ayuda estatal
(98)
En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la participación de Dinamarca y Suecia en el nuevo MCR no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(99)
Por último, la Comisión toma nota de que Dinamarca y Suecia aceptaron que la presente Decisión se adoptara y notificara en lengua inglesa.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La financiación de Scandinavian Airlines mediante el nuevo Mecanismo de Crédito Renovable que el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia establecieron en diciembre de 2012 no constituye ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
Los destinatarios de la presente Decisión son el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia.
Hecho en Bruselas, el 9 de julio de 2014.