ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. února 2014
o opatření SA.35388 (13/C) (ex 13/NN a ex 12/N) - Polsko - výstavba letiště Gdyně-Kosakowo
(oznámeno pod číslem C(2014) 759)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/883/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě zúčastněných stran k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 7. září 2012 oznámilo Polsko Komisi z důvodu zachování právní jistoty plánované financování přestavby vojenského letiště poblíž Gdyně na severu Polska na letiště pro civilní letectví. Toto opatření bylo zaregistrováno jako věc státní podpory č. SA.35388.
(2)
Dopisy ze dne 7. listopadu 2012 a 6. února 2013 požádala Komise o dodatečné informace k oznámenému opatření. Polsko poskytlo dodatečné informace dne 7. prosince 2012 a 15. března 2013. Setkání Komise a zástupců polských orgánů se uskutečnilo dne 17. dubna 2013. Během setkání polské orgány potvrdily, že oznámené finanční prostředky již byly neodvolatelně přiznány.
(3)
Dopisem ze dne 15. května 2013 Komise informovala polské orgány, že věc převede do registru neoznámených věcí (věc NN), jelikož převážná část oznámených finančních prostředků již byla neodvolatelně přiznána. Polské orgány poskytly další informace dopisem ze dne 16. května 2013.
(4)
Dopisem ze dne 10. července 2013 Komise oznámila polským orgánům své rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (2) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) týkající se finančních prostředků přiznaných společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (dále jen „letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o.“) městem Gdyně (dále jen „Gdyně“) a obcí Kosakowo (dále jen „Kosakowo“). Polské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dne 6. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k danému opatření předložily připomínky do jednoho měsíce od data zveřejnění.
(6)
Komise od zúčastněných stran neobdržela žádné připomínky. Polské orgány o tom byly informovány dopisem ze dne 9. října 2013.
(7)
Dopisem ze dne 30. října 2013 Komise požádala o předložení doplňujících informací. Polské orgány tyto doplňující informace poskytly v dopisech ze dne 4. listopadu 2013 a 15. listopadu 2013. Dne 26. listopadu 2013 se uskutečnilo setkání Komise se zástupci Polska. Polské orgány poskytly další informace v dopisech ze dne 3. prosince 2013 a 2. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ PODPORY A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
2.1. OKOLNOSTI VYŠETŘOVÁNÍ
(8)
Tato věc se týká financování nového letiště pro civilní letectví v Pomořanech (Pomořanské vojvodství) v blízkosti města Gdyně a obce Kosakowo, 25 kilometrů od letiště v Gdaňsku (4). Nové letiště vlastní společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (dále jen „provozovatel letiště“ nebo „letiště Gdyně-Kosakowo“), která bude toto letiště provozovat. Provozovatel letiště je ze 100 % vlastněn obcemi Gdyně a Kosakowo.
(9)
Cílem tohoto investičního projektu je vytvoření druhého letiště v Pomořanech s využitím prostor infrastruktury vojenského letiště v obci Kosakowo (5). Nové letiště má sloužit především všeobecnému letectví (např. soukromé lety, lety s bezmotorovými letadly či lehkými sportovními letadly), nízkonákladovým dopravcům a charterové dopravě. V době, kdy bylo opatření oznámeno, bylo zahájení činnosti letiště plánováno na začátek roku 2014. Podle zprávy firmy PricewaterhouseCoopers (dále jen „PWC“) z roku 2012 mělo letiště v prvních letech činnosti odbavit následující počet cestujících: v roce 2014 přibližně […], v roce 2017 […], v roce 2020 […] a v roce 2028 přibližně […].
(10)
Za datum zahájení projektu lze považovat duben roku 2005, kdy různé místní orgány, ministerstvo obrany a zástupci letiště v Gdaňsku (6) podepsali prohlášení o úmyslu vybudovat v Pomořanech nové letiště, které bude využívat infrastrukturu vojenského letiště nacházejícího se v obci Kosakowo. V červenci 2007 místní orgány Gdyně a obce Kosakowo založily společnost s ručením omezeným s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. V prosinci 2009 se orgány města Gdyně a obce Kosakowo dohodly s ministerstvem dopravy, že odpovědnost za nové letiště ponese od této chvíle společnost Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. Na tomto základě předala polská vláda prostřednictvím dohody z 9. září 2010 obci Kosakowo pozemky o rozloze 254 ha, na kterých se nachází vojenské letiště, a to na období 30 let. Obec Kosakowo tyto pozemky následně pronajala společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. na stejně dlouhé období.
Investiční projekt
(11)
S ohledem na skutečnost, že stávající letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) bylo původně využívané výlučně pro vojenské účely, měl by mít provozovatel nového letiště možnost využívat stávající infrastrukturu (např. vzletovou dráhu dlouhou 2 500 metrů, pásy pojezdové dráhy, odbavovací plochu a navigační vybavení atd.). Odhadované investiční náklady související s projektem přestavby mají celkovou nominální hodnotu 164,9 mil. PLN (41,2 mil. EUR (7)) a reálnou hodnotu 148,4 mil. PLN (37,1 mil. EUR). Níže uvedená tabulka uvádí přehled postupného rozvoje dotčeného letiště v rozdělení na čtyři fáze. Polské orgány se domnívají, že do celkových investičních nákladů jsou zahrnuty také investice související s realizací úkolů, které spadají do oblasti působnosti veřejných orgánů (8) a jejichž celkové náklady činí přibližně […] mil. PLN ([…] mil. EUR), pokud jde o všechny čtyři fáze investice.
Tabulka 1
Celkové nominální investiční náklady na letišti Gdyně-Kosakowo v období 2007-2030
Investiční projekt
Náklady v milionech
Náklady v milionech
Fáze I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Přípravné práce (např. čištění ploch, odstranění starých budov a stromů) a studie proveditelnosti, plánování
Fáze II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
terminál (dokončení v červnu 2013, zpočátku používaný pro obecné letectví)
-
budova pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
oprava odbavovací plochy
-
energetická infrastruktura, navigační světla a oplocení letiště
-
údržba letiště a bezpečnostní zařízení
-
úprava navigačního zařízení
-
přístupové cesty, čerpací stanice a parkoviště
Fáze III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
investice nutné pro obsluhu větších letadel (např. Boeing 737 nebo Airbus A320),např. pojezdové dráhy, zařízení pro údržbu letiště a odbavovací plochy
-
jiné investice související se službami pro cestující (např. rozšíření parkoviště)
Fáze IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
rozšíření terminálu
-
rozšíření budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
rozšíření odbavovací plochy, pojezdových drah a parkovišť
Investiční náklady celkem
164,90
41,02
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
Financování investičního projektu
(12)
Investiční projekt je financovaný pomocí kapitálových injekcí poskytnutých veřejnými společníky (tj. městem Gdyně a obcí Kosakowo). Kapitálové injekce mají pokrýt jak investiční náklady, tak i provozní náklady související s fungováním letiště v počátečním období jeho využívání (tj. do roku 2019 včetně). Veřejní společníci očekávají, že počínaje rokem 2020 začne provozovatel letiště generovat zisk, a bude tak moci ze svých příjmů samostatně financovat veškerou svou činnost.
(13)
Ještě předtím, než byl projekt oznámen Komisi (tj. před dnem 7. září 2012), se veřejní společníci letiště v Gdyni dohodli na finančním příspěvku v celkové výši přibližně 207,48 mil. PLN (9) (asi 51,87 mil. EUR), který byl určený na realizaci investičního projektu a pokrytí ztrát letiště v prvních letech jeho využívání. V letech 2007-2019 mělo město Gdyně poskytnout finanční příspěvek ve výši 142,48 mil. PLN (asi 35,62 mil. EUR). Obec Kosakowo poskytla finanční příspěvek ve výši 0,1 mil. PLN (25 000 EUR) v době založení společnosti. V letech 2011-2040 měla obec Kosakowo poskytnout rovněž nefinanční příspěvky ve výši 64,9 mil. PLN (asi 16,2 mil. EUR) tím, že změní část ročních poplatků za pronájem pozemků (za jejich splacení je odpovědné letiště v Gdyni) na podíly na letišti (viz níže uvedená tabulka 2).
Tabulka 2
Financování investičního projektu pomocí navýšení kapitálu
mil. PLN
mil. EUR
Před 18. červnem 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté městem Gdyně
60,73
15,18
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté obcí
0,10
0,03
Kosakowo Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
3,98
1,00
Celková výše příspěvku před18. červnem 2012
64,81
16,20
Prognózy na období po18. červnu 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytunuté městem Gdyně:
81,75
20,44
z toho:
v roce 2013
29,90
7,48
v roce 2014
[…]
[…]
v roce 2015
[…]
[…]
v roce 2016
[…]
[…]
v roce 2017
[…]
[…]
v roce 2018
[…]
[…]
v roce 2019
[…]
[…]
Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
60,92
15,23
z toho:
v letech 2013-2039 (27*[…] PLN)
[…]
[…]
v roce 2040
[…]
[…]
Celková předpokládaná výše příspěvku po 18. červnu 2012
142,67
35,67
Celkový předpokládaný vlastní kapitál společnosti Letiště Gdyně- Kosakowo sp. z o. o.
207,48
51,87
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány
2.2. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ A PRVOTNÍ HODNOCENÍ
(14)
V rozhodnutí o zahájení řízení byly položeny tyto otázky:
-
zaprvé, zda je veřejné financování investičního projektu v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství (market economy investor principle, dále jen „MEIP“), zejména pokud jde o i) včasné použití této zásady, metodu použití této zásady a ii) otázku, zda analýza zásady investora v tržním hospodářství, kterou vypracovaly polské orgány a na jejímž základě byla potvrzena kladná čistá současná hodnota (net present value, dále jen „NPV“) (10), vychází z realistických a věrohodných předpokladů;
-
za druhé, zda lze podporu na provoz a investice pro letiště v Gdyni považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
Použití zásady investora v tržním hospodářství
(15)
Pokud jde o první otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné použít analýzu zásady investora v tržním hospodářství provedenou v roce 2012, tedy poté, co veřejní společníci učinili neodvolatelné rozhodnutí o financování přestavby letiště, pro účely posouzení existence státní podpory. V důsledku toho měla Komise pochybnosti, zda je srovnávací scénář, podle kterého by měl být projekt ukončen v roce 2012, správný.
(16)
Vzhledem ke skutečnosti, že letiště v Gdyni má fungovat v souladu s podobným obchodním plánem (tj. má se zaměřit na nízkonákladové dopravce, charterové lety a všeobecné letectví) jako stávající letiště v Gdaňsku, jehož kapacita dosud ani není využita a které se má dále rozšiřovat a nachází se ve vzdálenosti pouhých 25 km, Komise vyjádřila pochybnosti, zda prognóza příjmů letiště v Gdyni vychází z realistických předpokladů, zejména pokud jde o výši letištních poplatků a očekávaný počet cestujících. Komise zejména upozornila na skutečnost, že v obchodním plánu letiště v Gdyni se počítá s vyššími poplatky za cestující než v případě letiště Gdaňsk a dalších podobných regionálních polských letišť (po očištění o slevy nabízené leteckým společnostem).
(17)
Komise má navíc pochybnosti, zda obchodní plán zohledňuje všechny plánované pobídky (např. podporu marketingu, rabaty nebo jakékoli jiné možnosti, které pobízejí k rozvoji leteckých tras atd.), které mají být poskytovány přímo letištěm Gdyně nebo jeho společníky či jinými regionálními orgány s cílem motivovat letecké dopravce k vytváření nových tras z tohoto letiště.
(18)
S ohledem na skutečnost, že míra růstu podniku v zásadě není vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém daný podnik funguje (tj. pokud jde o růst HDP), Komise vyjádřila pochybnosti ohledně správnosti míry růstu obratu ve výši […], který byl použit za účelem výpočtu konečné hodnoty (11). Tyto pochybnosti se přímo týkají posouzení ziskovosti investičního projektu, jelikož kapitálová hodnota nového letiště je kladná pouze s ohledem na konečnou hodnotu projektu od roku 2040 (kumulované aktualizované peněžní toky v období 2010-2040, na které se vztahuje analýza, jsou záporné).
(19)
V souvislosti s výše uvedenými skutečnostmi Komise konstatovala, že financování daného investičního projektu z veřejných prostředků představuje selektivní ekonomickou výhodu ve prospěch provozovatele letiště v Gdyni. Dané veřejné financování bylo poskytnuto ze státních prostředků a lze je přičíst státu. Kromě toho narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Protože jsou splněna všechna kritéria pojmu podpory, Komise konstatovala, že dané veřejné financování představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU („SFEU“).
Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(20)
Pokud jde o druhou otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné považovat podporu pro investice a provoz letiště v Gdyni za slučitelnou s vnitřním trhem.
(21)
Ohledně otázky týkající se podpory pro investice měla Komise pochybnosti, pokud jde o splnění veškerých kritérií podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanovena v pokynech pro letectví z roku 2005 (12). Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda dotčená investice naplňuje jasně vymezený cíl obecného zájmu, zda je tato infrastruktura nezbytná a přiměřená a zda nabízí uspokojivou střednědobou perspektivu, pokud jde o její využití. Kromě toho Komise pochybovala o tom, zda míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem.
(22)
Pokud jde o podporu pro provoz v podobě financování ztrát z provozování letiště Gdyně-Kosakowo v prvních letech jeho fungování, Komise zpochybnila možnost, že je možné uplatnit na tuto podporu výjimku podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda lze danou podporu pro provoz uznat za slučitelnou s pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (13).
3. PŘIPOMÍNKY PŘEDLOŽENÉ POLSKÝMI ORGÁNY
3.1. POUŽITÍ ZÁSADY INVESTORA V TRŽNÍM HOSPODÁŘSTVÍ A EXISTENCE PODPORY
(23)
Polské orgány trvají na svém stanovisku, že veřejné financování investice ve prospěch letiště v Gdyni je slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství a že toto financování tedy nepředstavuje státní podporu. V této souvislosti polské orgány odkazují na analýzu zásady investora v tržním hospodářství, která se týkala investic v letech 2010-2012. Polské orgány konstatují, že veškeré analýzy zásady investora v tržním hospodářství potvrzují kladnou čistou současnou hodnotu a vnitřní míru návratnosti (14), která je vyšší než náklady na kapitál.
3.1.1. Rozhodovací Proces A Správnost Metodiky Použité Při Analýze Zásady Investora V Tržním Hospodářství
(24)
Polské orgány vysvětlily, že diskuze a práce související s přestavbou vojenského letiště Gdyně-Kosakowo na letiště pro civilní letectví byly zahájeny již v roce 2005 a v té době se jednalo s jinými partnery (např. letištěm v Gdaňsku). Polské orgány navíc vysvětlují, že v roce 2007 založily Gdyně a Kosakowo společnost s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., která byla od té doby za danou investici odpovědná.
(25)
V průběhu řízení předložily polské orgány tři analýzy MEIP vypracované firmou PWC. První analýza MEIP (s datem 16. července 2010, dále jen „analýza MEIP 2010“) byla vypracována v červenci roku 2010. PWC vypracovala dvě další aktuálnější analýzy MEIP: v květnu 2011 (s datem 13. května 2011, dále jen „aktualizace MEIP 2011“) a v červenci 2012 (s datem 13. července 2012, dále jen „aktualizace MEIP 2012“ nebo „analýza MEIP 2012“). Tyto aktualizace obsahují nové prognózy, pokud jde o počet cestujících, změny týkající se oblasti působnosti projektu, změny částek investic a změny v metodologii a základních údajích pro výpočet NPV (např. koeficient beta a diskontní sazba). V listopadu 2013 polské orgány ještě předložily informace, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. Ke dni, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(26)
Polské orgány vysvětlují také harmonogram projektu investice města Gdyně a obce Kosakowo do letiště v Gdyni. V této otázce polské orgány zdůrazňují, že investiční proces lze rozdělit na dvě fáze realizace projektu:
i) Fáze první (2007-2009) zahrnuje přípravné práce a studie proveditelnosti s cílem vybudovat nové letiště (vztahuje se k první fázi popsané v tabulce 1)
(27)
Polské orgány vysvětlují, že v první fázi realizovala společnost založená Gdyní a Kosakowem přípravné úkoly (např. příprava hlavního plánu pro investici, dokumentů nutných pro získání statusu provozovatele letiště, zprávy týkající se dopadu investice na životní prostředí, projektové dokumentace atd.).
(28)
Polské orgány trvají na stanovisku, že v první fázi nedošlo k významným kapitálovým investicím, nýbrž že veřejné financování schválené ve prospěch provozovatele letiště bylo v souladu s podporou de minimis (15). Polské orgány uvádějí, že do dne 26. června 2009 činily kapitálové injekce ve prospěch společnosti celkem 1,691 mil. PLN (asi 423 000 EUR).
ii) Fáze druhá (od roku 2010) zahrnuje faktickou přestavbu letiště (vztahuje se k fázím II až IV popsaným v tabulce 1)
(29)
Polské orgány dále vysvětlují, že první, přípravná, fáze skončila v roce 2010 po dokončení hlavního plánu (16) a vypracování první analýzy MEIP 2010 pro letiště v Gdyni. Polské orgány upozorňují, že jelikož z analýzy MEIP 2010 vyplynulo, že investice ze strany obou místních orgánů byly realizované za tržních podmínek (tj. nepředstavují státní podporu), společníci navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR).
(30)
V analýze MEIP 2010 byla NPV daného investičního projektu vypočítána na základě metody volného peněžního toku (free cash flow) společnosti (free cash flow to the firm, dále jen“FCFF“) (17). Tento výpočet vychází z předpokladu, že všechny kapitálové injekce, se kterými počítá investiční plán, budou opravdu provedeny s cílem realizace investičního projektu (18). Tato metoda odhadu se používá pro výpočet peněžních toků pro všechny držitele kapitálu podniku (společníky a držitele dluhopisů) v období, na které se vztahuje prognóza. Prognózy týkající se peněžních toků se pak snižují o vážený průměr nákladů na kapitál (weighted average cost of capital, „WACC“) (19), aby se tak získaly údaje o diskontovaných peněžních tocích podniku v období, na které se vztahuje prognóza. V dalším roce se vypočítá konečná hodnota použitím metody nepřetržitého růstu (která vychází z předpokladu stálého růstu na základě FCFF z posledního období, na které se vztahuje prognóza). Za základ NPV se použije součet diskontovaných peněžních toků a konečné hodnoty. V tomto případě byly v analýze MEIP 2010 uvedeny odhady peněžních toků v období 2010-2040 a použit WACC ve výši […] % (20). Na základě použití těchto vstupních údajů došla analýza k závěru, že diskontované peněžní toky činí minus […] mil. PLN ([…] mil. EUR) v období 2010-2040 a (diskontovaná) konečná hodnota činí asi […] mil. PLN ([…] mil. EUR) (21). NPV celého projektu se tak odhaduje na […] mil. EUR (nebo […] mil. EUR).
(31)
Níže uvedený obrázek (viz obrázek 1) uvádí očekávané kumulované diskontované peněžní toky v období, na které se vztahuje prognóza, tj. 2010-2040, vypočítané v rámci analýzy MEIP 2010.
Obrázek 1
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN)
[…]
(32)
Polské orgány vysvětlují, že dne 29. července 2010 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na 6,052 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR). Polské orgány zároveň doplňují, že ačkoli z analýzy nevyplynula existence státní podpory, byli to společníci, kteří začali připravovat oznámení Komisi, které mělo být předloženo pouze z důvodů právní jistoty.
(33)
Kromě toho polské orgány vysvětlují, že v květnu 2011 byla provedena nová analýza MEIP. Polské orgány informují, že tato analýza měla aktualizovat analýzu MEIP 2010 a byla provedena v souvislosti s pokročilými přípravami a dostupností podrobnějších údajů ohledně investičního plánu, jeho harmonogramu a financování. Polské orgány vysvětlují, že v období mezi přípravou analýzy MEIP 2010 a analýzy MEIP 2011:
-
společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o podmínkách financování investice týkající se zahájení činnosti letiště pro civilní letectví. V této dohodě se město Gdyně zavázalo, že letech 2011-2013 investuje celkem 59 mil. PLN. Obec Kosakowo se zavázala, že v letech 2011-2014 poskytne nefinanční příspěvek v podobě přeměny dluhu na podíly na vlastním kapitálu (debt-for-equity swap) (jak uvádí tabulka 2),
-
ve stejný den, tj. dne 11. března 2011, uzavřela společnost odpovědná za vybudování letiště v Gdyni s obcí Kosakowo dohodu o pronájmu pozemků (dohoda upřesňovala rozsah pozemků, podmínky splatnosti pronájmu, otázku daní atd.),
-
byly upřesněny a aktualizovány náklady na investici zahrnuté do investičního plánu.
(34)
Polské orgány vysvětlují, že z analýzy MEIP 2011 vyplynula kladná NPV. Polské orgány navíc informovaly, že na tomto základě veřejní společníci, kteří řídili letiště, poskytli další kapitálové injekce. Polské orgány zdůrazňují, že v červenci 2011 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na částku 33,801 mil. PLN (8,45 mil. EUR) a v dubnu 2013 na částku 64,810 mil. PLN (16,20 mil. EUR).
(35)
V rámci analýzy MEIP 2011 byly vypočítány diskontované peněžní toky na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2011-2040, na které se vztahovala prognóza. Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…]) mil. PLN (-[…] mil. EUR), tj. naznačovaly tak větší ztráty, přičemž konečná hodnota se snížila na […] mil. PLN (asi […] mil. EUR). V souvislosti s tím byla NPV snížena na částku […] mil. PLN (nebo méně než […] mil. EUR). WACC byl snížen na […] % (22) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty […] % byla snížena na […] %.
(36)
Polské orgány informují, že v souvislosti s novou makroekonomickou situací (finanční krizí a hospodářským zpomalením) byl projekt v roce 2012 opětovně posouzen, což vedlo k vypracování nové analýzy MEIP (tj. analýzy MEIP 2012). Polské orgány informují, že pro účely analýzy MEIP 2012 byly učiněny následující změny, pokud jde o předpoklady dřívějších analýz MEIP:
-
byl snížen prognózovaný počet cestujících na letišti v Gdyni,
-
byl snížen rozsah investice, což vedlo ke snížení nákladů na investici o […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
bylo upuštěno od úmyslu vybudovat hlavní terminál (a od souvisejícího rozšíření silniční infrastruktury a parkovišť pro automobily). Namísto toho bylo přijato rozhodnutí zvětšit v druhé fázi investice kapacitu terminálu obecného letectví o […] %,
-
v důsledku posouzení situace na trhu bylo považováno za nutné navýšit náklady na investici související s bezpečností o částku […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
snížení rozsahu investice vedlo k tomu, že se zkrátila doba návratnosti investice (v nominálním vyjádření o […] let, z […] let a […] měsíců na […] roky i […] měsíců).
(37)
Polské orgány také informují, že v analýze MEIP 2012 byla změněna metodologie, která byla uplatňována v předchozích analýzách MEIP:
-
s cílem zlepšit výpovědní hodnotu ohledně struktury financování a nákladů na obsluhu dluhu a metoda volných peněžních toků podniku (free cash flow to the firm, dále jen „FCFF“) byla nahrazena metodou volných peněžních toků do vlastního kapitálu (free cash flow to equity, dále jen „FCFE“) (23),
-
v souvislosti se změnami na finančním trhu (trhu cenných papírů) byla aktualizována bezriziková úroková sazba a koeficient beta, Kromě toho byly ze srovnávací analýzy vyloučeny neevropské společnosti. Z toho vyplynula nová diskontní sazba,
-
diskontní sazba pro výpočet NPV byla stanovena na základě analýzy srovnatelných společností, včetně letištních společností a společností poskytujících služby na letištích (jejichž finanční výsledky významně souvisí s finančními výsledky letištních společností) (24),
-
vycházelo se z předpokladu, že projekt bude financován v první řadě z prostředků pocházejících od společníků, a až poté z vnějších prostředků (půjčky provozního kapitálu) a příjmů z provozu.
(38)
Diskontované peněžní toky byly v analýze MEIP 2012 vypočítané na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2012-2030, na které se vztahovala prognóza (tj. období, na které se vztahovala prognóza, bylo v porovnání s předchozí studií zkráceno o deset let). Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…] mil.) PLN (asi (-[…]) mil. EUR), oproti tomu byla významně navýšena konečná hodnota na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Následně byla odečtena dosavadní kapitalizovaná hodnota investice ([…] mil. PLN). V souvislosti s tím byla v roce 2012 aktualizována NPV, která činila […] mil. PLN (nebo […] mil. EUR). Pro výpočet NPV byly použity náklady na vlastní kapitál ve výši […] % (25) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty byla opětovně snížena z […] % na […] %.
(39)
Polské orgány zdůrazňují, že analýza MEIP 2012 nadále ukazovala kladné výsledky a v jejím důsledku poskytli společníci další kapitálové injekce. Polské orgány uvedly, že do dubna 2013 kapitál společnosti vzrostl na 91,310 mil. PLN (22,8 mil. EUR) a v roce 2013 se jeho výše nezměnila, jak ukazuje shrnutí uvedené v tabulce 3.
Tabulka 3
Navýšení kapitálu provozovatele letiště v Gdyni městem Gdyně a obcí Kosakowo
Datum rozhodnutí o zápisu do vnitrostátního soudního
Datum schválení navýšení kapitálu
Jméno společníka
Předmět schválení
Hodnota podílů
Základní kapitál
Celkový podíl na celkovém navýšení kapitálu do
(mil. PLN)
(mil. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdyně
404 podílů města Gdyně bylo zrušeno bez náhrady pro společníka
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
vytvoření nových podílů
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdyně
vytvoření nových podílů
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
vytvoření nových podílů
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdyně
vytvoření nových podílů
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
20,031
91,310
100,00 %
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
(40)
Polské orgány souhrnem potvrzují, že ačkoli místní orgány přijaly další kroky za účelem vybudování letiště v Gdyni již v roce 2005, projekt získal konečnou podobu až v momentě vypracování hlavního plánu a vypracování prvního znění analýzy MEIP, tj. v roce 2010. Polské orgány vysvětlují, že poté byly v projektu - v důsledku změny vnější situace - významně změněny původní předpoklady. Polské orgány tvrdí, že veřejní společníci přijali konečné rozhodnutí o provedení a konečné podobě projektu v roce 2012. Polské orgány také zdůrazňují, že každá ze tří verzí MEIP potvrzovala ziskovost projektu a podporovala možnost realizovat projekt soukromým investorem.
(41)
Pokud jde o alternativní scénář, polské orgány tvrdí, že v souladu s vnitrostátním právem mohla obec Kosakowo využívat pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, pouze za účelem vybudování nového letiště. Polské orgány vysvětlují, že pozemky, na kterých se nachází letiště, byly obci Kosakowo pronajaty na období 30 let. Polské orgány kromě toho informují, že podle nájemní dohody smí Kosakowo pronajímat pozemky pouze subjektu, který je odpovědný za vybudování nebo fungování letiště pro civilní letectví. Polské orgány tvrdí, že v případě, že by obec Kosakowo nepronajala daný pozemek za účelem vybudování letiště pro civilní letectví do šesti měsíců, nebo pokud by byl pozemek využíván pro jiné účely, nebo pokud by letiště nezahájilo činnost do tří let, mohl by daný pozemek připadnout zpět státu. Scénář, podle kterého by pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, byl využíván či pronajmut pro jiné účely než účely letectví, není podle polských orgánů možný, a proto nemůže sloužit jako alternativní scénář.
3.1.2. Věrohodnost hlavních předpokladů, ze kterých vychází analýza MEIP 2012
Prognózy týkající se počtu cestujících a prognóza příjmů
(42)
Polské orgány vysvětlují, že plánovaná výše sazeb letištních poplatků vycházela z obecně dostupných sazeb, které používají jiná letiště, aby nedocházelo k narušení trhu a zároveň se zajistila přiměřená úroveň ziskovosti projektu na základě prognózovaného počtu cestujících. Podle polských orgánů se tyto poplatky významně neliší od standardních poplatků, které vybírají malá letiště. Konkrétně polské orgány uvádějí, že dvě nově otevřená letiště v Modlině a Lublinu používají standardní letištní poplatky, jejichž výše je podobná poplatkům prognózovaným v analýze MEIP pro letiště v Gdyni.
(43)
V odpovědi na názor Komise, že poplatky prognózované pro letiště v Gdyni ((25 PLN (5,25 EUR) v prvních dvou letech a poté 40 PLN (10 EUR) za každého odlétajícího cestujícího) jsou vyšší, než zlevněné poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku (24 PLN (5 EUR) za cestujícího odlétajícího letadlem nízkonákladové společnosti v případě letů na mezinárodních trasách obsluhovaných nejméně dvakrát v týdnu; 12,50 PLN (3,1 EUR) v případě vnitrostátních letů), polské orgány upozorňují, že operační plán uvádí průměrnou výši poplatků za celé období, na které se vztahuje prognóza (2014-2030), přičemž se zohlednila skutečnost, že se poplatky na letišti v Gdaňsku budou muset dlouhodobě zvýšit z důvodu zlepšených standardů obsluhy na tomto letišti.
(44)
Kromě toho polské orgány uvádějí, že ziskové rozpětí použité v projektu, změněná (o něco vyšší) prognóza týkající se letového provozu a podíl armády na některých provozních nákladech by měly letišti v Gdyni pomoci udržet snížené poplatky za cestující po delší dobu (nižší poplatky by bylo možné uplatňovat do konce roku 2021), zároveň se tím má zajistit kladná NPV pro veřejné společníky.
(45)
Polské orgány rovněž tvrdí, že aktualizovaná prognóza (z března 2013) týkající se počtu cestujících v Pomořanech předpokládá větší provoz než předpokládala analýza MEIP 2012. Podle nejnovějších číselných údajů má letiště v Gdyni v roce 2030 odbavit 1 149 978 cestujících, a nikoli 1 083 746. Podle prognózy má v Pomořanech celkem vzrůst počet cestujících v roce 2030 z 7,8 mil. na 9 mil. osob.
(46)
Podle polských orgánů tyto číselné údaje potvrzují, že obě letiště v Gdaňsku a Gdyni mohou být společně zisková a společně fungovat na trhu v Pomořanech. Polské orgány se domnívají, že i kdyby se zvýšila kapacita letiště v Gdaňsku na sedm milionů cestujících, na rozvíjejícím se trhu s leteckou dopravou v Pomořanech je stále ještě prostor pro jedno malé regionální letiště navíc (s kapacitou jednoho milionu cestujících), jehož služby by doplňovaly služby, jež poskytuje letiště v Gdaňsku.
Tabulka 4
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících uvedených v analýze MEIP 2012 s aktualizovanými prognózami (z března 2013) ohledně letiště v Gdyni
Year
Commercial traffic
Commercial traffic
General aviation
Passengers (in thousands)
Aircraft operations
Aircraft operations
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány.
Provozní náklady (pobídky pro letecké společnosti, náklady související s činností armády na letišti)
(47)
Polské orgány vysvětlují, že v analýze MEIP byla zohledněna marketingová a propagační opatření, a uvádějí tyto odhady:
i)
provozní náklady odhadnuté na základě dostupných finančních výkazů všech velkých letišť v Polsku,
ii)
ostatní náklady v rozdělení podle druhu, které jsou prognózované pro letiště v Gdyni v konzervativní výši, při současném zohlednění příslušných nákladů na jiných letištích.
(48)
Polské orgány rovněž informují, že analýza MEIP předpokládala, že všechny provozní náklady ponese investor, a nezohlednila přitom, že by se na těchto nákladech mohla podílet armáda, která bude letiště používat. Polské orgány tvrdí, že rozdělení provozních nákladů souvisejících s používáním společné infrastruktury mělo činit […], pokud jde o počet civilních a vojenských letů. Polské orgány navíc vysvětlují, že náklady na renovaci a opravu budou činit […]. Polské orgány zdůrazňují, že tím, že bylo dohodnuto společné využívání letiště (s armádou, která má letiště používat, dosud formálně nedohodnuté), sníží se náklady související se službami třetích stran a odměnami o minimálně […]. Podle polských orgánů povede zohlednění tohoto faktoru v analýzách MEIP k větší prognózované ziskovosti projektu.
Dlouhodobá míra růstu
(49)
Polské orgány vysvětlují, že míra růstu ve výši […] %, kterou předpokládá analýza MEIP, se vztahuje ke konečné hodnotě v nominálním vyjádření.
(50)
Polské orgány navíc informují, že míra růstu ve výši […] % odpovídá cíli inflace v Polsku, který stanovila Rada peněžní politiky (řídící orgán Polské národní banky). Polské orgány uvádějí, že podle nejnovější prognózy Mezinárodního měnového fondu z července 2013 má růst HDP Polska v roce 2014 činit 2,2 %, v roce 2015 3 %, v roce 2017 3,3 % a v roce 2018 3,8 %.
Aktualizace z listopadu 2013
(51)
V listopadu 2013 polské orgány informovaly, že provozovatel letiště obdržel správní rozhodnutí celního úřadu a energetického regulačního úřadu, kterým se povoluje prodávat letadlům palivo přímo. Prodej paliva provozovatelem letiště by měl představovat zdroj dalších příjmů a zlepšuje finanční výsledek v operačním plánu.
(52)
Podle polských orgánů vycházely veškeré dosud provedené analýzy MEIP z předpokladu, že palivo bude prodávat externí provozovatel. Prodej paliva provozovatelem letiště by zvýšil ziskové rozpětí podniku z této činnosti[…] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával externí provozovatel) na […] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával přímo provozovatel letiště).
(53)
Polské orgány uvádějí, že tyto dodatečné příjmy by mohly zlepšit výsledek uvedený v aktualizaci MEIP 2012. Polské orgány konstatují, že se očekává, že NPV projektu tak vzroste z […] mil. PLN ([…] mil.EUR) na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Polské orgány dodatečně vysvětlují, že by vnitřní míra návratnosti (internal rate of return, dále jen „IRR“) vzrostla z […] % na […] %.
(54)
Polské orgány tvrdí, že by dodatečné příjmy alternativně umožnily v dlouhodobé perspektivě snížit dlouhodobé letištní poplatky, které musí letecké společnosti platit.
(55)
Polské orgány potvrdily, že samostatný prodej paliva nebyl v provedených analýzách MEIP zohledněn v důsledku obezřetného přístupu. V době, kdy byly analýzy prováděny, nevlastnil provozovatel letiště nutná povolení ani neměl záruky, že tato povolení kdy získá.
(56)
Dodatečně polské orgány informovaly, že podnik hodlá poskytovat leteckým společnostem navigační služby (namísto polské agentury poskytující navigační služby - „Polska Agencja Żeglugi Powietrznej“). Polské orgány uvádějí, že by tak bylo možné snížit konečný poplatek hrazený leteckými společnostmi (v současnosti placený ve prospěch agentury), čímž by se letiště v Gdyni stalo pro letecké společnosti atraktivnější. Provozovatel letiště by tak mohl leteckým společnostem nabídnout konkurenceschopnější letištní poplatky než sousední letiště.
3.2. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
3.2.1. Investiční podpora
(57)
Podle polských orgánů byla splněna všechna kritéria slučitelnosti podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanoveny v pokynech pro letectví z roku 2005.
Realizace odpovídá jasně definovanému cíli společného zájmu
(58)
Polské orgány tvrdí, že vybudování letiště v Gdyni, které je dopravním faktorem v Pomořanech, zlepší využívání stávající infrastruktury a bude mít pozitivní vliv na rozvoj regionu, zejména pokud jde o vyšší počet pracovních míst na letištích, příjmy z dodavatelského řetězce pro letecký trh a rozvoj turistického ruchu.
(59)
Polské orgány se odvolávají na studii „Regionalna strategia rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007-2020“ (Regionální strategie rozvoje dopravy v pomořanském vojvodství v letech 2007-2020), která vychází z prognóz týkajících se letecké dopravy v tomto regionu a ve které byla uznána potřeba vybudovat dopravní uzel úzce spolupracujících letišť, které by uspokojily potřeby obyvatel žijících v oblasti tří velkých měst (Trójmiasto) (26).
(60)
Podle polských orgánů pro vybudování letištního uzle v regionu Trójmiasto mluví tyto hlavní argumenty: zintenzivnění letecké dopravy v Polsku, vyčerpané možnosti rozšíření kapacity letiště v Gdaňsku a zvětšení aglomerace na téměř 60 km (pokud zohledníme města Tczew a Wejherowo, zvýší se tato rozloha nad 100 km). Polské orgány tvrdí, že ačkoli v důsledku rozšíření terminálu činí kapacita letiště v Gdaňsku přibližně pět milionu cestujících, podle některých prognóz týkajících se letecké dopravy může počet cestujících na tomto letišti v roce 2035 překročit šest milionů. Polské orgány na jednu stranu v předložených připomínkách potvrdily, že kvůli překážkám v oblasti ochrany životního prostředí a rozvoji městských oblastí v sousedství letiště v Gdaňsku jsou perspektivy jeho dalšího rozšíření omezené. Na druhou stranu v připomínkách předložených dne 6. prosince 2012 polské orgány potvrdily, přičemž se odvolávaly na hlavní plán letiště v Gdaňsku, že rozšíření letiště v Gdaňsku nic nebrání.
(61)
Polské orgány uvádí, že vybudování letištního uzle v oblasti Trójmiasto s letištěm v Gdyni, které má plnit funkci rezervního letiště (na letišti v Gdyni je možné přistát v 80 % případů, kdy oblačnost a viditelnost neumožňují přistání na letišti v Gdaňsku) dodatečně ospravedlňují důvody související s bezpečností leteckých operací.
(62)
Polské orgány dále tvrdí, že rozvoj letiště v Gdyni odpovídá cílům stanoveným ve vnitrostátních a regionálních strategických dokumentech týkajících se rozvoje letecké infrastruktury v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že rozvoj letiště v Gdyni má podle plánů pozitivně ovlivnit rozvoj regionu Pomořany a využívání stávající vojenské infrastruktury, přičemž samotné letiště má mít doplňkovou funkci k letišti v Gdaňsku.
Nutná a úměrná infrastruktura
(63)
Polské orgány tvrdí, že infrastruktura je nezbytná a úměrná s ohledem na stanovený cíl z důvodu nízké intenzity letecké dopravy (1,55 % podíl na polském leteckém trhu v roce 2030), prognózy týkající se počtu cestujících, který překračuje možnosti rozšíření letiště v Gdaňsku, atraktivity regionu pro turistický ruch a z důvodu předpokládané vysoké míry rozvoje regionu Pomořany.
(64)
Polské orgány zdůrazňují strategickou úlohu, kterou plní vojenské letiště v Gdyni v tomto regionu, a upozorňují na skutečnost, že využití stávající infrastruktury minimalizuje náklady na investici a maximalizuje pozitivní přínos pro rozvoj regionu.
(65)
Polské orgány také poznamenávají, že náklady na investici byly minimalizovány a že byla zvýšena efektivita této investice díky tomu, že byla zavedena technická řešení (např. výstavba terminálu pro obecné letectví pro potřeby jak obecného letectví, tak i cestujících, umístění většiny služeb pro obsluhu letiště - pohraniční stráž, celní úřad, policie, požární ochrana, vedení letiště - do jediné budovy a úprava dalších stávajících objektů za účelem jejich optimálního využití). Kromě toho se na nákladech na provoz souvisejících s využíváním infrastruktury bude podílet armáda.
Dostatečné perspektivy střednědobého používání
(66)
Polské orgány upozorňují na dostatečné perspektivy střednědobého používání letiště v Gdyni. Jako důvody uvádějí prognózovaný růst HDP v regionu Pomořany, který má být vyšší než očekávaný průměrný růst HDP Polska a EU, atraktivitu regionu pro turistický ruch, status regionu jako centra zahraničních investic a prognózovaný nárůst letecké dopravy.
(67)
Polské orgány zdůrazňují, že plánovaná spolupráce s letištěm v Gdaňsku a doplňkovost služeb nabízených oběma letišti (letiště v Gdyni bude obsluhovat především obecné letectví) dodatečně posilují střednědobé a dlouhodobé perspektivy letiště v Gdyni.
(68)
Polské orgány navíc vysvětlují, že dotčené letiště rovněž na svém území plánuje rozvoj zvláštní činnosti v oblasti letectví (např. nabídka části jednoduchých služeb, opravy částí letadel nebo výroba jiných montážních dílů/produktů dodávaných na principu „just-in-time“).
(69)
Polské orgány poznamenávají, že dalším dokladem potvrzujícím atraktivitu dotčeného projektu je prohlášení o úmyslu, které podepsala komerční banka a ve kterém banka uvádí, že je připravena zahájit rozhovory o financování investice do letiště v Gdyni.
Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(70)
Jelikož letiště v Gdyni nemá mít velký podíl na trhu (má obsluhovat méně než jeden milion cestujících ročně), polské orgány se domnívají, že vliv dotčeného projektu na obchod není v rozporu se společným zájmem. V souvislosti s prognózovaným růstem letecké dopravy polské orgány předpokládají, že letiště v Gdaňsku a Gdyni budou společně tvořit spolupracující letecký uzel, který bude obsluhovat oblast Trójmiasto a nabízet vzájemně se doplňující služby.
(71)
Polské orgány zdůrazňují, že letiště v Gdyni nebude konkurovat letišti v Gdaňsku, neboť se zaměří na služby pro odvětví obecného letectví (údržba, opravy a generální opravy, letecká akademie) a na spolupráci s námořním přístavem v Gdyni.
(72)
Kromě toho polské orgány tvrdí, že obsluha charterových letů a nízkonákladových společností na letišti v Gdyni nebude na úkor letiště v Gdaňsku, nýbrž bude reagovat na větší solventnost obyvatel a jejich větší mobilitu. Polské orgány poznamenávají, že pokud zvážíme tempo rozvoje letiště v Gdaňsku a povahu leteckých operací na tomto letišti, existuje riziko, že se v krátkodobé či dlouhodobé perspektivě nutně sníží počet letů, které toto letiště obsluhuje. Polské orgány informují, že tyto závěry byly uvedeny ve zprávě o posouzení dopadu projektu na životní prostředí s názvem „Rozbudowa Portu Lotniczego Gdańsk im. Lecha Wałęsy“ (Rozšíření letiště Lecha Wałęsy v Gdaňsku).
(73)
Polské orgány vysvětlují, že investice do letiště v Gdyni může snížit finanční a společné náklady, které by vznikly v případě, že dojde k omezení činnosti letiště v Gdaňsku. Polské orgány konstatují, že pokud letiště v Gdyni převezme část leteckého provozu letiště v Gdaňsku, povede to k lepšímu využití kapacity obou letišť.
Nezbytnost podpory a motivační účinek
(74)
Polské orgány tvrdí, že společnost by daný projekt bez veřejného financování nerealizovala. Polské orgány upozorňují na skutečnost, že podpora je omezená na minimum a náklady na projekt byly sníženy a optimalizovány využitím stávající vojenské infrastruktury.
(75)
Podle názoru polských orgánů jsou kapitálové injekce ve prospěch realizace letiště v Gdyni nutné a omezené na minimum, což dokazuje:
i)
vnitřní míra návratnosti projektu ve výši […] % je jen o něco málo vyšší než diskontní sazba (náklady na vlastní kapitál), která činí […] % (na základě analýzy MEIP 2012);
ii)
nutnost, předpokládaná v rámci finančních prognóz, přijmutí půjčky provozního kapitálu za účelem financování provozu letiště, bez které by společnost mohla ztratit likviditu;
iii)
skutečnost, že celkové financování z vlastního kapitálu je nižší než celkové investiční náklady (financování z vlastního kapitálu činí méně než […] celkových finančních nákladů za období, na které se vztahuje prognóza, včetně celkových investičních nákladů).
(76)
Kromě toho polské orgány vysvětlují přiměřenost dotčeného opatření podpory a srovnávají financování podpory z veřejných prostředků (asi 148 mil. PLN v reálném vyjádření) s investicí „na zelené louce“ (letiště Lublin-Świdnik, jehož dosavadní výstavba stála 420 mil. PLN netto) a s investicí na území vojenského letiště (letiště Warszawa-Modlin, jehož dosavadní výstavba stála přibližně 454 mil. PLN).
3.2.2. Provozní podpora
(77)
Polské orgány tvrdí, že projekt splňuje kritéria slučitelnosti stanovená v pokynech k regionální podpoře, která lze uplatnit na region, na který se vztahuje čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Podle mínění polských orgánů provozní podpora projektu:
i)
je určená na financování části předem určených výdajů,
ii)
se omezuje na nezbytné minimum a byla přiznána prozatímně (podpora na provozní náklady se poskytuje ve výši nezbytně nutné pro zahájení činnosti letiště a na dobu nutnou pro toto zprovoznění, tj. do konce roku 2018),
iii)
je degresivní a snižuje se z […] % investičních nákladů v roce 2013 na […] % v roce 2018,
iv)
se uděluje pro realizaci cílů projektu týkajících se regionálního rozvoje a zmírnění stávajících překážek. Polské orgány tvrdí, že pokud porovnáme výši podpory a její pozitivní přínos pro rozvoj Pomořan, je nutné uznat podporu za úměrnou.
(78)
Polské orgány navíc zdůrazňují, že podpora se poskytuje malému letišti, které má maximální roční kapacitu jednoho milionu cestujících, takže riziko narušení hospodářské soutěže a dopadu, který by byl v rozporu se společným zájmem, je minimální, zejména v souvislosti plánované spolupráce letišť v Gdyni a Gdaňsku a doplňkové povahy této spolupráce.
(79)
Polské orgány také uvádějí, že jednání, jež jsou v současnosti vedena s armádním uživatelem letiště a jeho podíl na provozních nákladech letiště snižují ztráty a provozní náklady společnosti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(80)
Komise neobdržela od zúčastněných stran po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU žádné připomínky, pokud jde o financování udělené společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. ze strany města Gdyně a obce Kosakowo.
5. POSOUZENÍ
5.1. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(81)
V čl. 107 odst. 1 SFEU je stanoveno, že „veškeré podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(82)
Kritéria v čl. 107 odst. 1 SFEU platí kumulativně. Aby bylo možné určit, zda dané opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny všechny následující podmínky: Konkrétně by finanční podpora musela:
i)
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
ii)
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
iii)
narušovat nebo mohla narušit hospodářskou soutěž a
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
5.1.1. Hospodářská činnost a pojem podnik
(83)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise nejprve zjistit, zda letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podnikem je jakákoli jednotka vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení této jednotky a způsobu jejího financování (27). Za hospodářskou činnost se považuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na daném trhu (28).
(84)
Soudní dvůr v rozsudku ve věci letiště Lipsko-Halle potvrdil, že využívání letiště pro komerční účely a výstavba letištní infrastruktury představují hospodářskou činnost (29). V momentě, kdy provozovatel letiště zahájí hospodářskou činnost v podobě poskytování letištních služeb za odměnu, se takový provozovatel bez ohledu na jeho právní status nebo způsob financování považuje za podnik ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a ustanovení Smlouvy o státní podpoře lze tedy použít na posouzení výhod, které byly takovému operátorovi přiznány ze strany státu či ze státních prostředků (30).
(85)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že objekty infrastruktury, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, mají být provozovatelem letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. využívány na komerčním základě. Jelikož provozovatel letiště bude od uživatelů letiště vybírat poplatky za využití uvedených objektů infrastruktury, je nutné uznat, že objekty lze komerčně využívat. Z výše uvedeného vyplývá, že subjekt, který využívá dotčené objekty infrastruktury, je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(86)
Hospodářský charakter však nemá každý typ činnosti provozovatele letiště (31).
(87)
Podle rozsudku Soudního dvora (32) činnosti, které obvykle spadají do odpovědnosti státu při výkonu jeho veřejných pravomocí, nejsou hospodářského charakteru a nespadají do oblasti působnosti pravidel státní podpory. K takovým činnostem např. patří činnost související s bezpečností, kontrola leteckého provozu, policie, celní služby atd. Financování se musí omezit pouze na nezbytné minimum nutné pro náhradu nákladů vzniklých na základě této činnosti a nelze je využít na pokrytí nákladů souvisejících s prováděním jiného typu hospodářské činnosti (33).
(88)
Proto financování činností, které spadají do výkonu veřejné správy, nebo financování infrastruktury přímo související s těmito činnostmi nepředstavují státní podporu (34). Činnosti na letišti, např. kontrola leteckého provozu, policie, celní služby, požární ochrana, realizace úkolů nutných pro zajištění ochrany civilního letectví před nelegálními zásahy, jakož i investice do infrastruktury a vybavení, jež jsou nutné pro realizaci těchto úkolů, se obecně nepovažují za činnosti hospodářského charakteru (35).
(89)
Veřejné financování činnosti, která nemá hospodářský charakter a úzce souvisí s prováděním hospodářské činnosti, však nemůže vést k neoprávněné diskriminaci mezi leteckými společnostmi a provozovateli letišť. Podle ustálené judikatury se považuje za výhodu, pokud veřejné orgány osvobodí podnik od nákladů, které neoddělitelně souvisejí s jeho hospodářskou činností (36). Pokud je tedy podle právního řádu běžnou praxí, že letecké společnosti nebo provozovatelé letišť nesou náklady na jisté služby, ale některé letecké společnosti nebo provozovatelé letišť, kteří poskytují stejné služby jménem stejných veřejných orgánů, tyto náklady nést nemusí, existuje možnost, že druhým jmenovaným vzniká výhoda, i když se samotné dané služby nepovažují za činnost hospodářského charakteru. Je tedy nutné provést analýzu právního rámce, který je platný pro daného provozovatele letiště, aby bylo možné posoudit, zda daný právní rámec zavazuje provozovatele letiště či leteckou společnost nést náklady na provozování některých typů činností, které by samy o sobě mohly být uznány za činnosti nehospodářského charakteru, které však neoddělitelně souvisejí s realizací činnosti hospodářského charakteru.
(90)
Třebaže lze činnost uvedenou v 88. bodě odůvodnění uznat za činnost nehospodářského charakteru, Komise se domnívá, že v souladu s polským právem (37) mají provozovatelé letišť povinnost financovat z vlastních zdrojů objekty a zařízení letiště, která jsou nezbytná k provozování dané činnosti.
(91)
Komise se tedy domnívá, že veřejné financování poskytnuté provozovateli letiště v Gdyni určené na výše uvedené objekty a zařízení osvobozuje provozovatele od nákladů neoddělitelně souvisejících s jeho hospodářskou činností (viz bod 5.1.3). V této souvislosti Komise dochází k závěru, že při výpočtu ziskovosti posuzované investice je nutné zohlednit také kapitál určený pro tyto objekty a zařízení. Komise tak uplatňuje přístup, který správně použily polské orgány v analýzách MEIP.
5.1.2. Státní zdroje a účast státu
(92)
Státní podporou se rozumí každá výhoda poskytnutá ze státních zdrojů samotným státem či zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí (38). Zdroje místních orgánů jsou pro účely článku 107 SFEU státními zdroji (39). V tomto případě pocházejí kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. z rozpočtů dvou orgánů místní samosprávy, tj. města Gdyně a obce Kosakowo. Komise se tedy domnívá, že zdroje dotčených obcí byly státními zdroji.
(93)
Komise se proto také domnívá, že investice jsou financované ze státních zdrojů a lze je připsat státu.
5.1.3. Hospodářská výhoda
(94)
Komise vzala na vědomí, že polské orgány na jedné straně argumentují tím, že kapitálové injekce splňují kritéria MEIP, na druhé straně se však domnívají, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem, jelikož by provozovatel letiště bez veřejného financování investici neprovedl.
(95)
Za účelem zjištění, zda v tomto případě dotčené opatření znamená výhodu pro společnost Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou by tato společnost v běžných tržních podmínkách nemohla získat, Komise musí porovnat postup veřejných společníků provozovatele letiště s postupem soukromého investora, který usiluje o dlouhodobou ziskovost (40).
(96)
Při tomto hodnocení nelze zohlednit jakýkoli pozitivní dopad pro hospodářství regionu, ve kterém se letiště nachází, jelikož je podle výroku Soudního dvora nutné, pokud se použije analýza MEIP, vyjasnit otázku, zda „by se soukromý společník při zohlednění pravděpodobné návratnosti investice a bez zohlednění veškerých sociálních a odvětvových otázek a otázek souvisejících s regionální politikou rozhodl za podobných okolností upsat dotčený kapitál“ (41).
(97)
Polské orgány tvrdí, že dotčená opatření neposkytují provozovateli letiště v Gdyni žádnou hospodářskou výhodu, jelikož jsou v souladu s analýzou MEIP. Jak je uvedeno v bodě 3.1, polské orgány toto tvrzení odůvodňují výsledky analýz MEIP vypracovaných PWC (42). V listopadu 2013 polské orgány navíc informovaly, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. V momentě, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(98)
Třebaže se podle dohody společníků z roku 2011 město Gdyně a obec Kosakowo zavázaly k poskytnutí hotovostních a bezhotovostních příspěvků za účelem financování investičního projektu do roku 2040, polské orgány tvrdí, že pro hodnocení slučitelnosti kapitálových injekcí s vnitřním trhem jsou relevantní pouze analýza MEIP 2012 a pozdější informace o dodatečných zdrojích příjmů.
(99)
Ve svém rozsudku ve věci Stardust Marine Soudní dvůr prohlásil, že „[…] pro zjištění, zda se stát choval jako obezřetný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci“ (43).
(100)
Kromě toho Soudní dvůr prohlásil, že „[…] hospodářská hodnocení provedená po poskytnutí uvedené výhody, zpětné konstatování o skutečné výnosnosti investice uskutečněné dotčeným členským státem nebo odůvodnění následující po rozhodnutí o zvoleném postupu nepostačují jako důkaz toho, že tento členský stát před nebo současně s poskytnutím takové podpory takové rozhodnutí učinil v postavení akcionáře“ (44).
(101)
Aby bylo možné použít analýzu MEIP, musí se Komise vrátit do kontextu období, v němž bylo přijato konkrétní rozhodnutí o změně původního vojenského letiště na letiště civilního letectví. Komise musí při svém posouzení rovněž vycházet z informací a předpokladů, které měli k dispozici veřejní společníci v momentě přijetí rozhodnutí týkajícího se ujednání ohledně financování investičního projektu.
(102)
Komise se domnívá, že aby bylo možné stanovit, zda město Gdyně a obec Kosakowo postupovaly jako soukromý investor, je první důležitou analýzou analýza MEIP 2010. Hodnocení slučitelnosti této intervence státu s tržními podmínkami musí vycházet z analýzy ex ante a zároveň zohlednit informace a údaje dostupné v momentě přijetí rozhodnutí o investici.
(103)
Komise konstatuje, že studie a přípravné práce pro účely dotčeného investičního projektu byly provedeny do roku 2010. Zahrnovaly hlavní plán investičního projektu, zprávu týkající se životního prostředí, projektovou dokumentaci terminálu obecného letectví, projektovou dokumentaci budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany, zvláštní dokumentaci týkající se činnosti letiště a jiné odborné studie. Náklady na tyto studie do konce roku 2010 činily celkem […] mil. PLN ([…] EUR) (45). Z toho vyplývá, že rozhodnutí o rozšíření letiště v Gdyni investoři přijali před rokem 2010. Město Gdyně a obec Kosakowo přijaly řadu předběžných opatření s cílem realizace projektu (viz 10. bod odůvodnění výše); rovněž bylo za tímto účelem zadáno vypracování zvláštních studií.
(104)
Kromě toho, jak tvrdí polské orgány, v roce 2010 veřejní společníci provozovatele letiště ukončili přípravu dotčeného investičního projektu. Ve stejném roce veřejní akcionáři navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR) za účelem realizace investičního projektu. Hlavní investice do pevných aktiv (jako je např. výstavba terminálu obecného letectví) měly být zahájeny v roce 2011, ale ve skutečnosti začaly v roce 2012. Komise se domnívá, že v tomto momentě by každý soukromý investor posoudil očekávanou ziskovost projektu. Pokud by se ukázalo, že investiční plán nevykazuje přijatelnou míru návratnosti, nebo kdyby vycházel z pochybných předpokladů, soukromý investor by nezačal realizaci plánu a nevynaložil by na něj další prostředky navíc k prostředkům, které již poskytl na přípravné práce, jak uvádí bod odůvodnění výše.
a) Kapitálové injekce
(105)
Pokud jde o kapitálové injekce, Komise se domnívá, že rozhodnutí o první velké kapitálové injekci ve výši 4,4 mil. PLN bylo přijato 29. července 2010 (tím se téměř čtyřnásobně navýšil stávající kapitál ve výši 1,7 mil. PLN), tedy po ukončení analýzy MEIP 2010 ze dne 16. července 2010. Navíc byla v březnu 2011 (ještě před ukončením druhé analýzy MEIP ze dne 13. května 2011) podepsána dohoda o dalších kapitálových injekcích (do roku 2040) za účelem financování projektu přeměny vojenského letiště na letiště civilního letectví (jak uvádí 33. bod odůvodnění). Kromě toho byla ve stejné době uzavřena operativní dohoda s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011) a dohoda o pronájmu pozemků ve prospěch společnosti (dne 11. března 2011), jak je uvedeno ve 33. bodě odůvodnění.
(106)
Komise rovněž zdůrazňuje, že polské orgány potvrdily, že kapitálové injekce, o kterých bylo rozhodnuto dne 29. července 2010, vycházely z posouzení hospodářského projektu, které obsahovala analýza MEIP 2010. Proto není pochyb o tom, že se veřejní akcionáři v této fázi rozhodli účastnit se dotčeného investičního projektu, který měl být realizován v průběhu 30 let. I když je možné, že soukromý investor v průběhu realizace investičního plánu tento plán upraví s ohledem na změněné podmínky, každý soukromý investor by však nepochybně posoudil přínos dotčeného podniku již v roce 2010, tedy předtím, než by na jeho realizaci poskytl značné zdroje.
(107)
Ještě před tím, než byla poprvé aktualizována analýza MEIP v roce 2011, veřejní akcionáři poskytli ve prospěch společnosti kapitálové injekce ve výši 6,05 mil. PLN (viz tabulka 3). Společnost již tehdy měla pronajaté pozemky letiště od obce Kosakowo (dohoda o pronájmu mezi společností letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a obcí Kosakowo byla podepsána dne 11. března 2011) a také podepsala operativní dohodu s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011). Kromě toho společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o navýšení základního kapitálu společnosti do roku 2040 (46). Než byla ukončena druhá aktualizace analýzy MEIP v červenci 2012, veřejní společníci poskytli kapitálové injekce v celkové výši 64,810 mil. PLN (tj. asi 70 % celkového poskytnutého kapitálu). Komise zdůrazňuje, že analýzy MEIP 2011 a 2012 bez pochyby zavádějí úpravy týkající se prvního investičního plánu, na jehož základě bylo přijato první rozhodnutí o zahájení projektu přestavby vojenského letiště na letiště civilního letectví. Z toho důvodu nelze tyto kapitálové injekce posuzovat odděleně, třebaže byly větší kapitálové injekce poskytnuty po provedení analýzy MEIP 2010.
b) Investiční náklady
(108)
V analýze MEIP 2012 jsou investice do pevných aktiv rozděleny na čtyři fáze. První fáze investičního projektu zahrnovala projektové práce a přípravu stavebního místa (vykácení stromů a keřů, rozebrání některých hangárů a srovnání pozemku). Náklady vznikly v roce 2011 a jejich celková výše činila […] mil. PLN ([…] EUR). Realizace druhé fáze projektu, která zahrnovala výstavbu terminálu pro potřeby obecného letectví, budovy správy letiště a budovy pro jednotky požární ochrany, začala již v roce 2012. Druhá fáze projektu je největší, pokud jde o investiční náklady - v letech 2012-2013 vzniklo […] % kapitálových výdajů v nominálním vyjádření (dále jen „kapitálové výdaje“). Podle informací předložených polskými úřady činily investiční náklady v roce 2012 […] mil. PLN (z toho byla více než polovina vynaložena ještě před vypracováním aktualizace MEIP 2012). Níže uvedený obrázek (obrázek 2) uvádí kapitálové výdaje (v nominálním vyjádření) v rozdělení podle jednotlivých fází investice v souladu s analýzou MEIP 2012.
Obrázek 2
Kapitálové výdaje v rozdělení podle jednotlivých fází (analýza MEIP z roku 2012)
[…]
(109)
S ohledem na 103. a 108. bod odůvodnění se Komise domnívá, že analýzy MEIP 2011 a MEIP 2012 nebyly vypracovány včas a nevycházely z informací, které měli k dispozici veřejní akcionáři ve chvíli přijetí hlavního rozhodnutí o financování projektu přestavby vojenského letiště na letiště pro civilní letectví. Komise navíc nemůže zpětně zohlednit plánované dodatečné zdroje příjmů, které vychází z informací předložených v listopadu 2013 a které mají zdůvodnit rozhodnutí přijaté veřejnými společníky v letech 2010 a 2011.
(110)
V souvislosti s výše uvedeným se Komise domnívá, že pro posouzení, zda Gdyně a Kosakowo postupovaly jako obezřetný soukromý investor v tržním hospodářství, musí při svém posouzení vycházet především z analýzy MEIP 2010 a nemůže zohlednit další události a informace, které uvedení veřejní společníci neměli v okamžiku přijetí rozhodnutí o realizaci dotčeného investičního projektu k dispozici.
(111)
Na druhou stranu analýzy MEIP 2011 a 2012 posuzují pouze změny v porovnání s prvním rozhodnutím o zahájení investičního projektu, které bylo přijato v roce 2010 na základě analýzy MEIP 2010. Analýza MEIP 2012 skutečně potvrdila, že některé investice (např. terminál pro potřeby obecného letectví, správní budova, energetický systém) již byly v „pokročilém stádiu realizace“. Dvě pozdější analýzy ukazují, že společníci se chovali podle změn na trhu a v souladu s nimi přizpůsobili rozsah projektu (v závislosti na druhu investice jej buď rozšířili či omezili). Tyto změny však nebyly velké v porovnání s rozhodnutím přestavět vojenské letiště na letiště civilního letectví. Níže uvedený obrázek (obrázek 3) uvádí kapitálové výdaje podle analýz MEIP 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření z roku 2010). Jak lze vidět, časový rámec a rozsah investice byly aktualizovány jak v roce 2011, tak i v roce 2012, avšak tyto změny nebyly s ohledem na celkový rozsah projektu významné. V roce 2010 se kapitálové výdaje odhadovaly na asi […] mil. PLN a tato částka[…] se zvýšila na asi […] mil. PLN jak v roce 2011, tak i v roce 2012 (tj. o […] % na období realizace investice trvající téměř 20 let).
(112)
Komise musí v této věci posoudit řadu investičních rozhodnutí přijatých v krátkém časovém období, ve kterém nedošlo k nepředvídatelným událostem. Tato rozhodnutí přijali stejní veřejní společníci v souvislosti s realizací prakticky stejného investičního projektu. Z toho důvodu nelze na základě aktualizací analýz MEIP 2011 a 2012 uznat investiční rozhodnutí, které nebylo v souladu s analýzou MEIP v době, kdy bylo přijato, za rozumné investiční rozhodnutí. Tyto aktualizace by mohly doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, nanejvýš v případě, že by z nich vyplývalo, že díky investování dalších prostředků se projekt stane ziskovým, a bude tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
Obrázek 3
Kapitálové výdaje (v tis. PLN) podle analýz MEIP z let 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření 2010)
[…]
Použití MEIP na základě analýzy MEIP z roku 2010
(113)
Analýza MEIP z roku 2010 předložená polskými orgány vychází z operačního plánu, který pro investory kapitálu obsahuje prognózu budoucích peněžních toků v letech 2010-2040. V době, kdy byla provedena analýza MEIP, polské orgány předpokládaly, že letiště začne obsluhovat obecný letecký provoz v roce 2011, charterové lety v roce 2013 a nízkonákladové přepravce v roce 2015. To by vedlo ke stabilnímu růstu počtu odbavených cestujících z […] cestujících v roce 2013 na téměř […] mil. v roce 2024 a 1,753 mil. v roce 2040 (jak ukazuje tabulka 5 níže).
Tabulka 5
Prognózy ohledně počtu cestujících na letišti v Gdyni použité v analýze MEIP z roku 2010 (v tis.)
Očekávaný vývoj cestovního ruchu ( MEIP 2010)
Rok
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Počet cestujících
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Podle analýzy MEIP z roku 2010 by podnik byl ziskový před úroky, zdaněním a odpisy (EBITDA) od roku 2018. Ročně diskontované peněžní toky se měly stát kladnými od roku 2020, jak ukazuje níže uvedený obrázek (obrázek 4). Kumulativně (tzn. po součtu peněžních toků z předchozích let v každém roce) však bude součet diskontovaných peněžních toků za celé období 2010-2040 záporný (jak uvádí obrázek 1). Jinými slovy, kladné peněžní toky, které měly být generovány od roku 2018, nejsou dostatečně vysoké, aby mohly vyrovnat záporné vysoké peněžní toky v raném období investice.
Obrázek 4
Diskontované peněžní toky v tis. PLN (analýza MEIP z roku 2010)
[…]
Zdroj:
na základě analýzy MEIP 2010.
(115)
Očekávalo se, že po roce 2040 hodnota provozovatele letiště bude stále narůstat při stabilní míře růstu volných peněžních toků ve výši […] %. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2040. Diskontovaná konečná hodnota činí […] mil. PLN.
(116)
Z analýzy MEIP 2010 vyplývá kladná kapitálová hodnota (47) […] mil. PLN (tj. asi[…] mil. EUR). Navíc vnitřní míra návratnosti je […] %, čímž je vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(117)
Komise poznamenává, že zásadním faktorem ovlivňujícím hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni jsou očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci. V analýze MEIP 2010 činí příjmy z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a z charterových letů (poplatky za cestující, přistání a parkování letadel) [80-90] % všech příjmů v roce 2040 a průměrně [80-90] % všech příjmů za celé posuzované období, tj. v letech 2010-2040. Komise poznamenává, že tyto údaje jsou v rozporu s prohlášeními polských orgánů, že činnost letiště v Gdyni bude doplňovat činnost letiště v Gdaňsku, jelikož se letiště v Gdyni zaměří na činnost související s obecným letectvím. Ve skutečnosti, jak ukazují výše uvedené údaje, jsou hlavním zdrojem příjmů ve většině roků, na které se vztahuje prognóza, lety obsluhované nízkonákladovými přepravci a charterové lety. Avšak - jak bude podrobně vysvětleno níže - také velká většina příjmů letiště v Gdaňsku pochází z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a charterových letů (viz 121. bod odůvodnění).
(118)
V souvislosti s poptávkou ze strany cestujících a leteckých přepravců Komise poznamenává, že letiště v Gdyni by mělo stejnou spádovou oblast jako letiště v Gdaňsku vzdálené od tohoto letiště pouhých 25 kilometrů. Letiště v Gdaňsku bylo rozšířeno v roce 2012, aby mohlo obsluhovat pět milionů cestujících, a v roce 2015 se plánuje další nárůst kapacity na sedm milionů cestujících. Harmonogram tohoto rozšíření byl zveřejněn již v roce 2010, tj. v době přípravy analýzy MEIP 2010 (48). Kromě toho Komise dne 24. září 2008 také obdržela v kontextu věci státní podpory č. N472/2008 oznámení týkající se veřejného financování rozšíření letiště v Gdaňsku, kterým se měla jeho kapacita zvýšit na pět milionů cestujících. Komise toto financování schválila dne 5. února 2009 (49).
(119)
Polské orgány informovaly Komisi, že hlavní plán pro letiště v Gdaňsku, který byl vypracován v roce 2010 (50), plánuje rozšíření rozjezdové dráhy, odbavovací plochy a jiné letištní infrastruktury. Díky tomu bude moci letiště v Gdaňsku v budoucnosti obsluhovat více než deset milionů cestujících ročně.
(120)
Komise dále poznamenává, že v roce 2010 letiště v Gdaňsku odbavilo 2,2 milionu cestujících (tj. využilo svou kapacitu ze 45 %, včetně kapacity, kterou měl v době rozšiřování). Podle prognóz pro letiště v Gdaňsku bude dostupná kapacita do roku 2020 využívána pouze z 50-60 % (51). Tyto prognózy nezohledňují začátek využívání letiště v Gdyni (tj. předpokládá se, že veškerou poptávku ve spádové oblasti uspokojí letiště v Gdaňsku). Komise upozorňuje, že i kdyby se předpokládal dynamický růst počtu cestujících, letiště v Gdaňsku bude schopné uspokojit poptávku v tomto regionu dlouhodobě, tj. nejméně do roku 2030.
(121)
Jak je uvedeno výše, analýza MEIP z roku 2010 pro letiště v Gdyni předpokládala, že hlavní část příjmů (průměrně [80-90] % pro celé období od roku 2012 do roku 2040) by měla pocházet od nízkonákladových přepravců a charterových letů. V tomto kontextu Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku také obsluhuje především nízkonákladové přepravce a charterové lety. V roce 2010 tvořili cestující přepravovaní nízkonákladovými přepravci a charterovými lety 72 % všech cestujících odbavených na letišti v Gdaňsku (52).
(122)
Pokud uvážíme blízkost jiného nevytíženého a již provozovaného letiště, které funguje na stejném obchodním modelu a dlouhodobě má značnou volnou kapacitu, Komise se domnívá, že to, zda se provozovateli letiště v Gdyni podaří přilákat letecký provoz a cestující, bude do značné míry záviset na výši letištních poplatků, kterou navrhne leteckým přepravcům, zejména ve srovnání s poplatky, jež vybírají jeho nejbližší konkurenti.
(123)
V tomto kontextu Komise poznamenává, že analýza MEIP z roku 2010 předpokládala, že poplatky za cestující budou u charterových letů a letů provozovaných nízkonákladovými přepravci činit 25 PLN/PAX (6,25 EUR) do roku 2014 a 40 PLN/PAX (10 EUR) od roku 2015 (a do roku 2040). Poplatky za přistání ve stejné kategorii letů byly stanoveny na 25 PLN za tunu (6,25 EUR) za celé období (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Poplatky za parkování letadel byly odhadnuty na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 hodin parkování a za tunu (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Podle analýzy MEIP 2010 byly ceny stanoveny na úrovni srovnatelné s cenami na jiných regionálních letištích v době, kdy byla provedena analýza MEIP 2010. Ceny na letišti v Gdyni byly také stanoveny s tím, že tomuto letišti nebude konkurovat letiště v Gdaňsku.
(124)
Komise navíc konstatuje, že podle ceníku, který se používá na letišti v Gdaňsku ode dne 31. prosince 2008, činí standardní poplatek za cestujícího 48 PLN/PAX (12 EUR), standardní poplatek za přistání letadla s hmotností vyšší než dvě tuny (tj. včetně všech letadel nízkonákladových přepravců a charterových letů) činí 25 PLN za tunu (6,25 EUR) a poplatek za parkování letadel činí 4,5 PLN za 24 hodin parkování a za tunu (1,25 EUR).
(125)
Komise však poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku počítá také s různými slevami a rabaty, které se mj. týkají i letů nízkonákladových přepravců a charterových letů. Letiště v Gdaňsku uplatňuje sníženou sazbu poplatků za cestující ve výši 24 PLN/PAX (6 EUR) u všech nových spojení (od 1. ledna 2004) a každého zvýšení frekvence leteckých spojení letadly o maximální vzletové hmotnosti od 50 do 100 tun (např. Airbus A320 a Boeing 737, jakož i jiná letadla používaná nízkonákladovými přepravci). Také poplatky za přistání jsou u těchto spojení sníženy o polovinu (tj. do 12,5 PLN za tunu). Poplatky za parkování letadel se vůbec neúčtují, pokud frekvence spojení je nejméně šestkrát v týdnu. Kromě toho se standardní poplatky za cestujícího sníží o 23 PLN v případě všech odlétajících cestujících, kteří využívají pravidelná vnitrostátní spojení. V takovém případě se použije vhodná sleva. Komise se domnívá, že pokud zvážíme slevy a rabaty používané na letišti v Gdaňsku, průměrné letištní poplatky, se kterými se počítá na letišti v Gdyni, byly stanoveny na úrovni značně překračující výši poplatků na sousedním letišti, které je již v provozu.
(126)
Pokud by letiště v Gdyni jako nový subjekt na trhu uplatňoval uvedené poplatky, nepodaří se mu přilákat významný provoz za situace, kdy již fungující letiště, které má ve stejné spádové oblasti volnou kapacitu, účtuje nižší poplatky netto v případě nových spojení a nárůstu frekvence letů u již existujících spojení. Komise upozorňuje, že ceník letištních poplatků na letišti v Gdaňsku se sníženými poplatky má být používán do dne 31. prosince 2028. Jelikož jsou letištní poplatky hlavním zdrojem příjmů pro provozovatele, s nímž počítá analýza MEIP 2010 (podle tehdejšího obchodního plánu provozovatele letiště), Komise se domnívá, že z výše uvedeného vyplývá, že analýza MEIP 2010 není dostatečně jasná a věrohodná, aby mohla potvrdit, že posuzovaný investiční projekt by realizoval soukromý investor.
(127)
Pokud uvážíme, že obě letiště, v Gdaňsku i Gdyni, se zaměřují převážně na provozovatele nízkonákladových a charterových letů, že letiště v Gdaňsku nevyužívá celou svou kapacitu, že skutečné poplatky na letišti v Gdaňsku jsou nižší než poplatky, se kterými počítá obchodní plán letiště v Gdyni, a pokud zohledníme blízkost obou letišť, domnívá se Komise, že předpoklad, že si obě letiště nebudou konkurovat, není správný.
(128)
Komise se rovněž domnívá, že v době přípravy analýzy MEIP 2010 byly poplatky netto (standardní poplatky po odečtení příslušných slev) uplatňované na letišti v Bydgoszczy (které je od letiště v Gdyni vzdálené 196 km, což autem trvá dvě hodiny a 19 minut) a na letišti ve Štětíně (vzdáleném od letiště v Gdyni 296 km, což autem trvá čtyři hodiny a 24 minuty), tj. na druhém a třetím nejbližším polském regionálním letišti, značně nižší (53).
(129)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že pokud zvážíme blízkost jiného nevytíženého letiště, které funguje na stejném obchodním modelu, nejsou letištní poplatky, které předpokládá analýza MEIP 2010 a které byly stanoveny na vyšší úrovni než poplatky uplatňované v Gdaňsku a na jiných regionálních letištích ležících poblíž, realistické. Kromě toho zastává Komise názor, že pokud zohledníme konkurenci pro letiště v Gdyni, prognózy ohledně provozu uvedené v analýze MEIP 2010 nevycházely z reálných předpokladů.
(130)
Kromě toho je třeba poznamenat, že v analýze 2010 nebyla provedena analýza zranitelnosti ani v ní nebylo posouzeno, jak pravděpodobné jsou dané výsledky (např. nejpesimističtější scénář, nejoptimističtější scénář, základní scénář). Komise v této souvislosti konstatuje, že scénář uvedený v analýze MEIP 2010 vychází z příliš optimistických předpokladů, pokud jde o růst počtu cestujících a výši poplatků.
(131)
Komise poznamenává, že snížení ročních příjmů z poplatků za cestující pocházejících z charterových letů a letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci o pouhých […] % (v období, na které se vztahuje prognóza, tj. v letech 2010-2040) způsobí, že kapitálová hodnota pro veřejné společníky bude záporná. K takovému snížení příjmů by mohlo dojít, pokud budou poplatky či provoz menší, než se předpokládalo. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že letištní poplatky uvedené v obchodním plánu, který byl použit v analýze MEIP 2010, jsou již o […] % vyšší než poplatky na letišti v Gdaňsku (54). V této souvislosti je vysoce nepravděpodobné, že by se letišti v Gdyni mohlo podařit přilákat letecký provoz, aniž by nenabídlo značné rabaty u poplatků (ve výši 40 PLN (10 EUR), se kterými počítá obchodní plán. Vysoká zranitelnost NPV, která vzniká již u nepatrné slevy letištních poplatků (která je však založena na realistických předpokladech), ukazuje, že je třeba vážně pochybovat o věrohodnosti původního obchodního plánu.
(132)
I když analýza MEIP 2010 vycházela z tehdy dostupných prognóz ohledně provozu a informace ex post by neměly být používány pro účely přímého posouzení zásady soukromého investora, Komise přesto konstatuje, do jaké míry byly tyto prognózy příliš optimistické. Konkrétně porovnání prognóz provozu z roku 2010 a 2012 ukazuje velké rozdíly. Nejenom že byl projekt zahájen se zpožděním, ale navíc byly každý rok pro období „kladného EBITDA“ sníženy prognózy provozu o […] na […] %. Tak významná oprava provedená pouhé dva roky později, jejímž důvodem nejsou významně změněné podmínky, jasně vypovídá o racionálnosti původních předpokladů. Svědčí o tom, že kontroly zranitelnosti, které provedla Komise (jejichž rozsah je v porovnání zanedbatelný), přinášejí obzvláště důležité informace o nerealistickém charakteru předpokladů, na jejichž základě byl projekt schválen k realizaci.
Tabulka 6
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících, které použily analýzy MEIP 2010 a aktualizace MEIP 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Rozdíl (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Rozdíl (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Z dalších testů zranitelnosti vyplývá, že projekt by byl prodělečný, pokud by se příjmy snížily o pouhých […] % ročně během celého období, na které se vztahuje prognóza, nebo pokud by se příjmy snížily o […] % a operační výdaje se navýšily o […] %. Ziskovost investice je tedy velmi ohrožená již v případě malých změn základních předpokladů. Komise se domnívá, že takové změny jsou zanedbatelné v porovnání se změnami, které byly provedeny v dalších analýzách MEIP.
(134)
Kontroly zranitelnosti, které provedla Komise, se zdají být ještě více oprávněné s ohledem na to, že polské orgány obdržely necelý rok po vypracování analýzy MEIP 2010 aktualizovanou analýzu, podle které měla být NPV projektu významně nižší a činila pouze […] mil. PLN (ok. […] EUR). V porovnání s původním projektem byla NPV projektu v květnu 2011 snížena o […] %.
(135)
Komise navíc poznamenává, že kladné výsledky analýzy MEIP 2010 z velké míry závisí na konečné hodnotě investice na konci období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. v roce 2040). Diskontované peněžní toky podniku v letech 2010-2040 jsou totiž záporné a činí (-[…] mil.) PLN. Konečná hodnota diskontovaná ke dni 30. června 2010 činí […] mil. PLN.
(136)
Konečná hodnota byla vypočítána na základě předpokladů, že roční míra růstu peněžních toků z investice po roce 2040 bude činit […] %. Podle standardní praxe by míra růstu podniku neměla být vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém podnik funguje (tj. pokud jde o HDP). Konečná hodnota se totiž vypočítává na dobu, kdy se očekává, že podnik bude plně zaveden a v té samé době skončí období jeho vysokého růstu. S ohledem na předpoklad, že hospodářství tvoří jak podniky vykazující vysoký, tak i podniky vykazující stabilní růst, měla by být míra růstu zavedených podniků tedy nižší než průměrná míra růstu celého hospodářství. Polské orgány ve svých připomínkách neuvedly, z jakého důvodu uvedly míru dlouhodobého růstu ve výši […] %, pouze vysvětlily, že dlouhodobá míra růstu je nominální míra růstu. Na základě informací MMF Komise zjistila, že v prognózách růstu reálného HDP v Polsku, které byly k dispozici na začátku roku 2010, byla uváděna nominální míra růstu polského hospodářství v rozmezí od 5,6 % v roce 2011 do 6,6 % v roce 2015. Pokud by míra inflace činila 2,5 %, lze očekávat, že reálný HDP poroste o 4 %. Na první pohled se tedy zdá, že nominální míra růstu letiště v Gdyni ve výši […] % je v souladu s tehdy dostupnými informacemi a se standardní praxí při určení míry růstu, která je nižší než růst hospodářství. Jelikož však byla stanovena dlouhodobá míra růstu, která je vyšší než ukazatel inflace (v dubnu 2010 byl odhadován na 2,5 %), vychází obchodní plán z předpokladu, že letiště bude každoročně vykazovat růst i po roce 2040.
Tabulka 7
Údaje a prognózy týkající se HDP a inflace poskytnuté MMF v dubnu 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nárůst HDP (stálé ceny) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
Nárůst HDP (běžné ceny (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
Inflace %
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Zdroj:
Mezinárodní měnový fond, World Economic Outlook Database, duben 2010 (zdroj: http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Komise kromě toho poznamenává, že v tomto případě a s ohledem na velmi dlouhé prognózované období a vzdálený den, ke kterému byla vypočítána konečná hodnota, je úkol stanovit co nejsprávnější míru růstu ještě složitější a související nejistota ještě větší. Prognózy růstu HDP se totiž málokdy vztahují na období delší než pět let, přičemž v tomto případě měl model předvídat odůvodněnou míru růstu letiště po třiceti letech fungování. Obezřetný investor by tedy provedl několik testů zranitelnosti.
(138)
V této souvislosti je třeba poznamenat, že v pozdějších aktualizacích původního obchodního plánu byla stabilní míra růstu snížena z […] % na […] %. Polské orgány tehdy toto snížení nijak jednoznačně nevysvětlily. Konečná hodnota je výslednicí předpokládané trvalé stabilní míry růstu, ale i předpokládaných změn očekávaných v období stabilního růstu. Komise provedla řadu testů zranitelnosti, které potvrdily, že závěry přijaté v analýze MEIP 2010 mohou být významně ohroženy již malými a realistickými změnami základních předpokladů. Stabilní míra růstu, u níž obchodní plán z roku 2010 vykazuje zápornou NPV, totiž činí přibližně […] %. Za předpokladu, že příjmy budou nižší pouze o […] %, než se původně předpokládalo, činí stabilní míra růstu, při níž se projekt stává prodělečným, […] %.
(139)
Model stabilní míry růstu použitý pro výpočet konečné hodnoty v této věci také vyžaduje, aby byly přijaty předpoklady, pokud jde o den, kdy podnik začne stabilně růst na úrovni, kterou si bude schopen trvale udržet. V analýze MEIP 2010 se tyto údaje vztahují k roku 2040, to znamená, že prognózované období zahrnuje 30 let (2010-2040). V aktualizaci MEIP 2012 bylo prognózované období omezeno na 18 let (2012-2030), a konečná hodnota tak byla vypočítána k roku 2030. Pokud by se stejný časový horizont použil v analýze MEIP 2010, byla by NPV záporná.
(140)
Komise rovněž upozorňuje, že analýza MEIP 2012 konkrétně zmiňuje, že obezřetný investor by zohlednil skutečnost, že projekt má trvat obzvláště dlouho, než se stane ziskovým (viz bod 4.10.1.2 analýzy MEIP 2012, který uvádí, že „Kladný výsledek kladné čisté současné hodnoty ukazuje, že investice do letiště Gdyně-Kosakowo může být pro potenciální investory zajímavým počinem. Před přijetím případného rozhodnutí však investoři musí také zvážit dlouhé období trvání investice, které je typické pro investice do infrastruktury“).
(141)
Komise poznamenává, že v roce 2010, kdy byla provedena první analýza MEIP, byly v obchodním plánu i ve výpočtech NPV zohledněny všechny investiční náklady, včetně nákladů na závazky vyplývající z realizace veřejné zakázky (jednotky požární ochrany, zajištění bezpečnosti, celní služby apod.). Komise poznamenává, že tento přístup je zřejmě správný, pokud uvážíme, že tyto náklady jsou neoddělitelně spojené s výstavbou a využíváním letiště (a představují dodatečné náklady na projekt).
(142)
Komise však také posoudila ziskovost projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez zahrnutí investičních nákladů na úkoly vyplývající z realizace veřejné zakázky.
(143)
Z informací předložených polskými orgány nelze zjistit, které konkrétní investiční náklady a provozní výdaje se týkají realizace veřejné zakázky. Komise poznamenává, že v aktualizace MEIP 2012 Polsko investice určené na realizaci veřejné zakázky oddělilo. V případě analýzy MEIP 2010 tomu tak však nebylo. Kromě toho Komise opětovně vypočítala NPV a vyloučila přitom několik možných druhů investičních nákladů, které se jasně vztahují k realizaci veřejné zakázky. Konkrétně Komise při opětovném výpočtu NPV nezohlednila tyto investiční náklady: „Vozidla a vybavení jednotky požární ochrany“, „Oplocení letiště a dozor“ a „Vybavení bezpečnostní služby letiště“ v hodnotě […] mil. PLN (včetně nominálního vyjádření).
(144)
Pokud se v analýze MEIP 2010 nezohlední náklady na úkoly související s realizací veřejné zakázky, zvýší se diskontované peněžní toky na asi (-[…]) mil. PLN (jinými slovy se předpokládané diskontované ztráty v období 2010-2040 sníží o […] mil. PLN z (-[…]) mil. PLN na (-[…]) mil. PLN). Vzhledem k tomu, že konečná hodnota zůstává nezměněná (a činí […] mil. PLN), zvyšuje se NPV projektu z […] mil. PLN na […] mil. PLN (tj. z […] mil. EUR na asi […] mil. EUR).
(145)
Byly provedeny další testy zranitelnosti, které ukazují, že NPV se stane zápornou, pokud dojde k těmto změnám: celkové příjmy se sníží o […] %, příjmy z letištních poplatků se sníží o […] % nebo se sníží celkové příjmy o […] % a zároveň vzrostou náklady o […] % (vše v ročním vyjádření). S ohledem na velmi nerealistické předpoklady týkající se letištních poplatků (o […] % vyšší než na letišti v Gdaňsku (55)) a příliš optimistické prognózy ohledně provozu (přepracované prognózy jsou o […] % až […] % nižší než původní), tyto testy zranitelnosti ukazují, že pokud by se bývaly použily realističtější předpoklady, projekt by nebyl ziskový.
(146)
Poté co byly z analýzy MEIP 2010 vyloučeny zjistitelné náklady související s realizací veřejné zakázky, testy zranitelnosti ukazují, že NPV by se změnila na zápornou, pokud by se předpokládané příjmy z letištních poplatků od nízkonákladových přepravců (bez jakékoli slevy letištních poplatků u charterových letů) ročně snížily o […] %, za předpokladu, že by příjmy z charterových letů, veškeré jiné příjmy, provozní náklady a investiční náklady zůstaly na úrovni, kterou předpokládal obchodní plán (pokud předpokládáme, že příjmy od nízkonákladových přepravců začnou být generované v roce 2017 a postupem času se zvýší).
(147)
Navíc je třeba připomenout, že projekt je ziskový pouze díky konečné hodnotě (tj. hodnotě letiště k roku 2040 za předpokladu trvalého nárůstu peněžních toků o […] % ročně). Do roku 2040 projekt generuje záporné peněžní toky.
(148)
Avšak ani posouzení ziskovosti projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez investičních nákladů na úkoly související s realizací veřejné zakázky nevede k jednoznačnému závěru, že by soukromý investor dotčenou investici realizoval.
Shrnutí a závěry
(149)
Přestavba letiště v Gdyni si vyžaduje značné investice a znamená dlouhodobé záporné peněžní toky. Z obchodního plánu totiž vyplývá, že v období, na které se vztahuje prognóza, tj. od 2010 do 2040, budou veškeré diskontované peněžní toky záporné (a budou činit -[…] mil. PLN nebo -[…] mil. EUR). Podle obchodního plánu projekt získá dodatečnou hodnotu až díky diskontované konečné hodnotě v řádu […] mil. PLN, jež byla vypočítána k roku 2040 a pro neomezeně dlouhou dobu po tomto roce, za předpokladu, že letiště bude od tohoto roku vykazovat každý rok nominální růst ve výši […] %). Kromě toho, že je s takovým dlouhodobým projektem nutně spojena značná nejistota, obchodní plán neobsahuje test zranitelnosti, a není tedy analýzou, kterou obezřetný investor u takového typu projektu musí provést.
(150)
Kromě toho analýza Komise potvrzuje, že obchodní plán vychází z řady optimistických a nereálných předpokladů v souvislosti s blízkostí letiště v Gdaňsku, které používá stejný obchodní model, jeho nevyužitou kapacitou a plánovaným rozšířením tohoto letiště. Z několika testů zranitelnosti vyplývá, že NPV projektu se změní na zápornou již při malých a realistických změnách základních předpokladů.
(151)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že na základě analýzy 2010 by se soukromý investor nerozhodl posuzovanou investici zahájit. Z toho důvodu představuje rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo pro provozovatele letiště hospodářskou výhodu, kterou by za normálních tržních podmínek nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2011 a aktualizace MEIP 2012
(152)
Pokud jde o analýzy MEIP vypracované v letech 2011 a 2012 (a prostředky, které byly podle polských orgánů poskytnuty provozovateli letiště ve formě kapitálových injekcí až na základě těchto analýz), zastává Komise názor, že závazek poskytnout kapitálové injekce byl přijat již v dohodě společníků podepsané dne 11. března 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), tj. před vypracováním analýz MEIP 2011 a 2012. V době, kdy se vypracovávaly analýzy MEIP 2011 a 2012, již společníci dané investiční rozhodnutí přijali, třebaže bylo realizováno později. Kromě toho se Komise domnívá, že kapitálové injekce poskytnuté po vypracování analýz MEIP 2011 a 2012 nelze považovat za nezávislá, samostatně přijatá investiční rozhodnutí, jelikož se týkají stejného investičního projektu, jehož realizaci veřejní společníci zahájili nejpozději v roce 2010, a jelikož představují pouze opravy či změny původních projektů.
(153)
V souvislosti s tím, jak již bylo uvedeno, mohou tyto analýzy podle názoru Komise doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, pouze v případě, že by z nich vyplývalo, že by se projekt díky investování dalších prostředků stal ziskovým, a byla tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
(154)
Z analýz však nic takového nevyplývá, a navíc se zdají být z níže uvedených důvodů nespolehlivé.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2011
(155)
Analýza MEIP byla poprvé aktualizována v květnu 2011. Kromě toho, že Komise stanovila, že závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování dané analýzy MEIP byl přijat před květnem 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), Komise také posoudila, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství. V analýze MEIP 2011 zůstala výše příjmů z projektu nezměněna, ale investiční náklady byly navýšeny (viz obrázek 3, který uvádí celkové investiční náklady v reálném vyjádření pro rok 2010). Analýza rovněž zohlednila již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. WACC byl mírně snížen (z […] % na […] %) a dlouhodobá míra růstu byla snížena z […] % na […] %. Na základě těchto aktualizací byla NPV významně snížena na […] mil. PLN (asi […] EUR). Důvodem byla větší ztráta (diskontované peněžní toky za období 2011-2030 by činily (-[…] mil.) PLN a končená hodnota by se mírně snížila na […] mil. PLN.
(156)
Komise tedy konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2011 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2012
(157)
Polské orgány se domnívají, že Komise by měla posoudit dodržení podmínek zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2012. Komise reagovala na toto tvrzení, i když závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování analýzy MEIP byl přijat dříve (viz 33. bod odůvodnění výše), a posoudila rovněž, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství.
(158)
Komise poznamenává, že v aktualizaci MEIP 2012 jsou zohledněny již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. Z aktualizace MEIP 2012 vyplývá, že financování společnosti Gdyně-Kosowo sp. z o.o. nabízí společníkům kladnou kapitálovou hodnotu v řádu […] mil. PLN (přibližně […] mil. EUR). Kromě toho je vnitřní míra návratnosti investice projektu ve výši […] % vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(159)
V analýze MEIP 2012 byla porovnána kapitálová hodnota podniku s dalšími investicemi v situaci, kdy letiště zahajuje svou činnost („základní scénář“), a kapitálová hodnota podniku v případě neposkytnutí dalších investic a upuštění od realizace investičního projektu v červnu 2012 („srovnávací scénář“) (56).
(160)
Pokud jde o tuto otázku, Komise již došla k závěru, že kapitálové injekce poskytnuté po roce 2010 nelze hodnotit nezávisle na původním investičním rozhodnutí, které bylo přijato v roce 2010. Správným srovnávacím scénářem v roce 2010 by bylo ustoupit od realizace projektu. Podle polských orgánů dovolovala dohoda o pronájmu obci Kosakowo využívat pozemky pouze pro účely letiště pro civilní letectví. Komise se domnívá, že soukromý investor by v první řadě takovou dohodu ani neuzavřel, pokud by výstavba nového letiště pro civilní letectví na tomto území neposkytovala reálnou možnost generovat z této investice zisk. Proto se musí srovnávací scénář popsaný v aktualizaci MEIP 2012 posuzovat v souvislosti s dřívějším rozhodnutím, které samo o sobě není v souladu s postupem soukromého investora. Jinými slovy by srovnávací scénář v letech 2010 a 2012 vedl k tomu, že by od realizace projektu výstavby dotčeného letiště pro civilní letectví bylo upuštěno, protože se všechny kapitálové injekce a analýzy MEIP provedené Polskem týkají realizace stejného investičního projektu.
(161)
Komise každopádně poznamenává, že základní scénář v aktualizaci MEIP 2012 předložené polskými orgány vychází z obchodního plánu, který počítal s budoucími peněžními toky pro investory v letech 2012-2030 (tj. v období vysokého růstu) (57). Prognózované budoucí peněžní toky se zakládají na předpokladu, že letiště začne fungovat v roce 2013. V době dokončení aktualizace MEIP 2012 polské orgány očekávaly, že letiště odbaví asi […] cestujících v roce 2014 a postupně rozšíří svou činnost na […] cestujících v roce 2020 a na přibližně […] v roce 2028 (viz prognóza změny počtu cestujících v tabulce 8 níže).
Tabulka 8
Prognózy týkající se počtu cestujících na letišti v Gdyni (v tis.)
Předpokládaný růst počtu cestujících
Rok
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Celkem
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Podle aktualizace MEIP 2012 se očekává, že po roce 2030 bude letiště zaznamenávat trvalý stabilní růst ve výši […]. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2030.
(163)
Komise poznamenává, že podobně jako v analýze MEIP 2010 jsou zásadními faktory ovlivňujícími hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci.
(164)
Pokud jde o očekávaný nárůst počtu cestujících, polské orgány tvrdí, že poptávka po službách letecké přepravy cestujících časem vzroste spolu s očekávaným růstem HDP Polska a rozvojem regionu. V této souvislosti se polské orgány domnívají, že prognózy ohledně počtu cestujících jsou konzervativní a skutečný počet může být vyšší, než se předpokládalo. Podle Polska předpokládá aktualizovaná prognóza počtu cestujících pro tento region (z března 2013) vyšší počet cestujících, než jaký prognózovala aktualizace MEIP 2012.
(165)
Polské orgány tvrdí, že obchodní plán počítal s tím, že letiště v Gdyni odbaví méně než […] % cestujících v regionu. Kromě toho podle názoru polských orgánů rozvoj služeb v oblasti letectví v pomořanském vojvodství umožní, že v tomto regionu může fungovat ještě jedno malé letiště, jehož služby budou doplňovat nabídku služeb letiště v Gdaňsku.
(166)
Pokud jde o poptávku ze strany cestujících, Komise se domnívá, že tvrzení uvedená ve 118. až 129. bodu odůvodnění týkající se vzájemné konkurence mezi letištěm v Gdyni a letištěm v Gdaňsku ohledně leteckých společností a cestujících platí i s ohledem na hodnocení v analýze MEIP 2012.
(167)
Komise zejména poznamenává, že výše letištních poplatků stanovená v aktualizaci MEIP 2012 zůstala v porovnání s jejich výší v analýze MEIP 2010 nezměněná. Polské orgány tvrdí, že poplatky použité v aktualizaci MEIP 2012 se významně neliší od standardních ceníků, jež používají jiná malá letiště v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že výše poplatků v obchodním plánu je průměrná v celém období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. roky 2014-2040), a předpokládají, že v dlouhodobém horizontu se budou muset poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku navýšit v důsledku zlepšení služeb na tomto letišti.
(168)
Jelikož letiště v Gdaňsku, Bydgoszczy a Štětíně uplatňovala v roce 2012 stejné ceny (včetně stejných slev) jako v roce 2010, hodnotí Komise výši poplatků v analýze MEIP 2012 stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 (viz 122. až 129. bod odůvodnění).
(169)
Komise se domnívá, že soukromý investor, který se řídí zásadou ziskovosti, by se nerozhodl investovat do posuzovaného projektu na základě předpokládané výše poplatků, která je značně vyšší, než poplatky netto účtované na jiných polských regionálních letištích (58), zejména na letišti v Gdaňsku.
(170)
Komise rovněž poznamenává, že ze zátěžového testu vypracovaného polskými orgány vyplývá, že hodnota vlastního kapitálu se mění na zápornou v momentě, kdy se poplatky za cestující sníží na […] PLN. V této souvislosti Komise poznamenává, že snížené letištní poplatky, které by byly srovnatelné s výší letištních poplatků hrazených na jiných polských regionálních letištích (např. v Gdaňsku, Bydgoszczy, Štětíně a Lublinu), způsobí, že hodnota kapitálu bude záporná.
(171)
Kromě toho se Komise domnívá, že soukromý investor by nestanovil vyšší poplatky na základě předpokladu, že se poplatky na letišti v Gdaňsku v dlouhodobém horizontu zvýší. V této souvislosti Komise poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku plánuje uplatňovat slevy do roku 2028 (tj. na období, které je jen o dva roky kratší, než období zohledněné v obchodním plánu, jež je předmětem aktualizace MEIP 2012). Z tohoto důvodu se Komise domnívá, že i kdyby se letištní poplatky na letišti v Gdaňsku po roce 2028 zvýšily, prognózované letištní poplatky, které jsou průměrem pro celé období zohledněné v obchodním plánu (tj. do roku 2030), i nadále převyšují průměrnou výši letištních poplatků na konkurenčním letišti.
(172)
Polské orgány potvrdily, že aktualizace MEIP 2012 zohlednila provozní náklady, které souvisejí s činností armády na tomto letišti. Očekává se, že tyto náklady vykompenzuje stát. Polské orgány potvrdily, že se letiště v Gdyni a armádní uživatel dosud formálně nedohodly na tom, jak budou náklady (provozní a investiční) sdílet.
(173)
Komise se domnívá, že soukromý investor by své hodnocení založil pouze na výsledcích, které byly v době přijetí rozhodnutí ohledně investice předvídatelné. Komise se tedy domnívá, že jakékoli možné snížení nákladů v důsledku sdílení nákladů s armádním uživatelem letiště (ani vliv na celkové náklady a příjmy letiště) nelze zohlednit při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora. Analýza MEIP 2012 totiž neuvádí, jakého snížení nákladů by mohl provozovatel letiště v této souvislosti dosáhnout.
(174)
Stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 jsou celkové diskontované peněžní toky projektu v období 2012-2030 záporné, jak vyplývá z obrázku 5. Letiště začne generovat kladné peněžní toky až od roku 2020, ale s ohledem na dlouhé období investice zůstávají kumulované peněžní (diskontované) toky v období, na které se vztahuje prognóza, záporné.
Obrázek 5
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN) v aktualizaci MEIP 2012
[…]
(175)
V důsledku toho Komise konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2012 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště v Gdyni na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Aktualizace z listopadu 2013
(176)
Komise se kromě toho domnívá, že změny investičního plánu, jejichž cílem bylo získat dodatečné příjmy z prodeje paliva letištěm (bez účasti externího provozovatele), ani nabídku navigačních služeb nelze při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora zohlednit. Polské orgány potvrdily, že tyto možné zdroje příjmů nezohlednila ani analýza MEIP 2010 ani analýza MEIP 2011 a ani aktualizace MEIP 2012, které byly vypracovány pro letiště v Gdyni, jelikož v době vypracování těchto analýz neměli ani veřejní společníci ani podnik jistotu, zda na poskytování těchto služeb získají všechna nutná povolení a koncese. Protože v době vypracování analýz MEIP nebylo možné tato nutná povolení a koncese získat, Komise tvrdí, že tyto změny není možné zpětně zohlednit.
Závěr
(177)
Komise se domnívá, že veřejné financování, ke kterému se ve prospěch provozovatele letiště zavázalo město Gdyně a obec Kosakowo, není slučitelné se zásadou soukromého investora. Komise se proto domnívá, že dotčené opatření představuje hospodářskou výhodu, která byla poskytnuta podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a kterou by tento podnik za normálních tržních podmínek nezískal.
5.1.4. Selektivita
(178)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU opatření, které lze označit za státní podporu, zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“. Komise v této věci poznamenává, že kapitálové injekce se týkají jediného podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. Tyto prostředky jsou tedy selektivní ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
5.1.5. Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu
(179)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží na vnitřním trhu, je nutno mít za to, že tyto podniky jsou dotyčnou podporou ovlivněny (59). Hospodářské výhody, které má provozovatel letiště z dotčeného opatření, posilují jeho hospodářské postavení, neboť provozovatel letiště bude moci zahájit svou činnost, aniž by sám hradil investiční a provozní náklady, které jsou s tímto opatřením neoddělitelně spojené.
(180)
Podle hodnocení uvedeného v oddíle 5.1.1 je činnost letiště hospodářskou činností. Na jedné straně existuje konkurence mezi letišti, která se snaží přilákat letecké dopravce a s nimi související letecký provoz (přepravu cestujících a zboží), a na druhé straně existuje konkurence i mezi vedoucími pracovníky letiště, kteří si mohou vzájemně konkurovat, protože usilují o vedoucí pozici na daném letišti. Komise kromě toho zdůrazňuje, že si konkurují - zejména v případě nízkonákladových přepravců - také letiště, která se nenachází ve stejné spádové oblasti a leží v různých členských státech a která se snaží tyto přepravce získat pro sebe. Komise upozorňuje, že letiště v Gdyni odbaví asi […] tis. cestujících do roku 2020 a až 1 milion cestujících v roce 2030.
(181)
Jak je uvedeno v bodě 40 pokynů pro letectví z roku 2005, ani malá letiště není možné vyloučit z působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na předpokládaný provoz na letišti v Gdyni a jeho blízkost k letišti v Gdaňsku (vzdáleného pouze asi 25 km) se Komise domnívá, že tyto skutečnosti mohou mít vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(182)
Na základě argumentů uvedených ve 179. až 181. bodě odůvodnění lze konstatovat, že hospodářské výhody, jaké získává provozovatel letiště v Gdyni, posilují jeho postavení vůči ostatním konkurentům na trhu v Unii, kteří nabízejí letištní služby. Proto posuzované veřejné financování narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
5.1.6 Závěr
(183)
S ohledem na argumenty uvedené v 83. až 182. bodě odůvodnění Komise považuje kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1. SFEU. Jelikož byly tyto finanční prostředky již společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. poskytnuty, Komise se rovněž domnívá, že polské orgány porušily zákaz uvedený v čl. 108 odst. 3 SFEU (60).
5.2. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(184)
Komise přezkoumala, zda lze dotčenou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem. Jak bylo uvedeno výše, podpora spočívá ve financování investičních nákladů na zprovoznění letiště v Gdyni a na ztráty z prvních let provozu tohoto letiště (tj. do roku 2019 včetně, jak vyplývá z analýz MEIP 2010 a MEIP 2012).
(185)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 SFEU stanoví několik výjimek z obecného pravidla stanoveného v čl. 107 odst. 1 SFEU, podle kterého nejsou státní podpory slučitelné s vnitřním trhem. Dotčenou podporu lze posoudit pouze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že: „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“, lze uznat za slučitelné s vnitřním trhem. Pokyny pro letectví z roku 2005 poskytují rámec pro posouzení, zda lze podporu pro provozovatele letišť uznat za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Pokyny zmiňují několik kritérií, které Komise musí zohlednit.
5.2.1. Podpora na investice
(186)
Státní podpora na financování infrastruktury letiště je slučitelná s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud splňuje podmínky stanovené v čl. 61 pokynů pro letectví z roku 2005:
i)
konstrukce a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost …),
ii)
infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli,
iii)
infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur,
iv)
přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně a
v)
míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem Unie.
(187)
Kromě toho musí mít státní podpora pro letiště, stejně jako jiná opatření státní podpory, aby byla slučitelná s vnitřním trhem, motivační účinek, být nezbytná a úměrná stanovenému cíli.
(188)
Polské orgány se domnívají, že veřejné financování opatření, jeho cílem je přestavba letiště v Gdyni, splňuje všechna kritéria podpory na investice uvedená v pokynech pro letectví z roku 2005.
i) Výstavba a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost atd.)
(189)
Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku, vzdálené od nového plánového letiště pouhých 25 km, již Pomořany efektivně obsluhuje.
(190)
Letiště v Gdaňsku leží u obchvatu oblasti Trójmiasto, který je součástí rychlostní silnice S6, která vede kolem měst Gdyně, Sopoty a Gdaňsk a velkému počtu obyvatel Pomořan zajišťuje snadný přístup k letišti. Dokonce ani pro obyvatele města Gdyně by tedy výstavba nového letiště neznamenala značné zlepšení spojení, jelikož z centra Gdyně trvá cesta k oběma letištím (v Gdyni i v Gdaňsku) stejnou dobu, tj. přibližně 20-25 minut jízdy autem.
(191)
Komise kromě toho poznamenává, že železnice „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“, která se v současnosti staví a je spolufinancována ze strukturálních fondů Unie, zajistí železniční spojení s letištěm v Gdaňsku obyvatelům Gdaňska i Gdyně přímo z centra obou měst (za přibližně 25 minut). Díky železničnímu spojení „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“ získají přímé nebo nepřímé spojení s letištěm v Gdaňsku také obyvatelé jiných částí Pomořan.
(192)
Komise rovněž poznamenává, že současná kapacita letiště v Gdaňsku činí pět milionů cestujících ročně, zatímco skutečný počet cestujících v období 2010-2013 činil: v roce 2010 - 2,2 mil., v roce 2011 - 2,5 mil., v roce 2012 - 2,9 mil., v roce 2013 - 2,8 mil. Komise rovněž upozorňuje, že letiště v Gdaňsku se v současnosti rozšiřuje s cílem zvýšit kapacitu na sedm miliónů cestujících ročně. Tato investice má být dokončena v roce 2015.
(193)
Navíc celková poptávka v regionu podle prognózy provozu v Pomořanech, kterou předložily polské orgány a která byla využita pro účely aktualizace MEIP 2012, činí […] cestujících ročně […].
Tabulka 9
Prognózy ohledně provozu v Pomořanech (v mil.)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komise kromě toho poznamenává, že podle informací předložených polskými orgány předpokládá hlavní plán letiště v Gdaňsku další rozšíření letiště, aby tak bylo možné odbavit více než deset milionů cestujících ročně. Konkrétní rozhodnutí o zvýšení kapacity letiště v Gdaňsku na více než sedm milionů cestujících ročně tak může být přijato v budoucnosti v závislosti na změně provozu.
(195)
Podle polských orgánů vyplývá z aktualizovaných prognóz (vypracovaných v březnu 2013), že podle očekávání má být poptávka v této spádové oblasti vyšší než v prognózách provozu z roku 2012. Podle uvedených prognóz bude v roce 2030 činit poptávka v této spádové oblasti asi devět milionů cestujících. I tato prognóza tedy dokládá, že poptávku v regionu by nejméně do roku 2025 stačilo uspokojit samotné letiště v Gdaňsku, a to bez dalších investic (na základě opravených prognóz týkajících se provozu uvedených ve 45. bodě odůvodnění).
(196)
Navíc podle informací předložených polskými úřady činí současná kapacita rozjezdové dráhy na letišti v Gdaňsku 40-44 operací za hodinu a v současnosti je ve skutečnosti využívána pro průměrně 4,7 operace za hodinu.
(197)
Na základě informací předložených polskými úřady (viz 192. až 196. bod odůvodnění) Komise konstatuje, že v příštích letech bude kapacita letiště v Gdaňsku využívána pouze z 50-60 %. V důsledku toho bude letiště v Gdaňsku schopno pokrýt poptávku leteckých společností i cestujících na dlouhou dobu, a to i v případě, že počet cestujících v Pomořanech rychle poroste.
(198)
Komise také poznamenává, že letiště v Gdaňsku nabízí více než 40 vnitrostátních a mezinárodních spojení (spojení z bodu do bodu i spojení k leteckým uzlům, jako jsou letiště Frankfurt, Mnichov, Varšava a Kodaň).
(199)
Jak uvádí 60. bod odůvodnění, polské orgány tvrdí, že na jedné straně je zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku do určité míry omezeno z důvodů plánovaného rozvoje městských oblastí a důvodů ochrany životního prostředí. Na druhou stranu však tvrdí, že zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku nic nebrání. Jelikož jsou argumenty ohledně překážek pro zvětšení kapacity protichůdné a nejsou žádným způsobem podložené, Komise se domnívá, že je pro své hodnocení nemůže použít.
(200)
S ohledem na volnou kapacitu letiště v Gdaňsku, která ani dlouhodobě nebude plně využita, a na plán dalšího dlouhodobějšího rozšíření tohoto letiště v případě nutnosti, se Komise nedomnívá, že by výstavba dalších letišť v Pomořanech přispěla k rozvoji regionu. Kromě toho Komise poznamenává, že Pomořany mají již nyní díky letišti v Gdaňsku dobrá spojení a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší.
(201)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního modelu letiště v Gdyni se zdá, že toto letiště bude s letištěm v Gdaňsku soupeřit o cestující na trzích s přepravou realizovanou nízkonákladovými přepravci, s charterovou dopravou a na trhu obecného letectví. Kromě toho nemůže výstavba nového letiště, které má sloužit jako rezervní nouzové letiště, odůvodnit výši investice na letišti v Gdyni.
(202)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že investice na letišti v Gdyni pouze rozšíří infrastrukturu v regionu, což nesplňuje požadavek jasně stanoveného cíle obecného hospodářského zájmu.
ii) Infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli
(203)
Jak je uvedeno ve 189. až 202. bodě odůvodnění, Komise se domnívá, že spádová oblast letiště v Gdyni je a bude efektivně obsluhována letištěm v Gdaňsku. Navíc by obě letiště fungovala na podobném obchodním modelu a zaměřila by se především na nízkonákladové přepravce a charterové lety.
(204)
Jelikož neexistuje jasně stanovený cíl obecného hospodářského zájmu, je Komise toho názoru, že infrastrukturu nelze uznat za nutnou a úměrnou cíli obecného hospodářského zájmu (viz také 202. bod odůvodnění výše).
iii) Infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur
(205)
Jak je uvedeno v písm. i), letiště v Gdyni se nachází pouze přibližně 25 kilometrů od stávajícího letiště v Gdaňsku a obě letiště mají stejnou spádovou oblast a podobný obchodní model.
(206)
Kapacita letiště v Gdaňsku je v současnosti využívána z méně než 60 %. Pokud zohledníme investice, které se v současnosti na letišti v Gdaňsku realizují, je toto letiště schopno uspokojit poptávku v regionu nejméně do roku 2025-2028, v závislosti na použitých prognózách. Kromě toho je možné letiště v Gdaňsku dále rozšířit.
(207)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního plánu letiště v Gdyni by příjmy tohoto letiště z asi [80-90] % tvořily příjmy z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců. To znamená, že by se zaměřilo na trhy, které jsou pro podnikání letiště v Gdaňsku nejdůležitější.
(208)
V tomto kontextu Komise také poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy eventuální spolupráce mezi oběma letišti.
(209)
Ani plány na získání příjmů z jiné letecké činnosti a činnosti nesouvisející s letectvím (výroba a služby) nepostačují k pokrytí vysokých provozních nákladů souvisejících s provozem letiště v Gdyni.
(210)
Komise se tedy domnívá, že letiště v Gdyni nenabízí uspokojivou střednědobou perspektivu použití.
iv) Přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně
(211)
Polské orgány potvrdily, že přístup k infrastruktuře letiště bude otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně bez jakékoli neodůvodněné hospodářské diskriminace.
v) Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(212)
Komise poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy, že by letiště v Gdaňsku a Gdyni vytvořily vzájemně spolupracující letecký uzel. Logické spíše je, že si obě letiště budou navzájem konkurovat a snažit se přilákat v zásadě stejné cestující.
(213)
Komise navíc konstatuje, že obchodní plán letiště v Gdyni (asi [80-90] % příjmů má pocházet z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců) a výše investice (například terminál s kapacitou 0,5 milionu cestujících ročně, který má být v budoucnu rozšířen) nepotvrzují tvrzení, že se letiště v Gdyni zaměří na obecné letectví a bude poskytovat pouze nebo převážně služby pro odvětví obecného letectví.
(214)
S ohledem na výše uvedené a skutečnost, že obě letiště by se zaměřila na lety nízkonákladových a charterových dopravců, zastává Komise názor, že podpora se poskytuje letišti, které by si přímo konkurovalo s jiným letištěm ve stejné spádové oblasti, přičemž poptávka po letištních službách, kterou by stávající letiště nemohlo uspokojit, neexistuje.
(215)
Komise se proto domnívá, že dotčená podpora by se dotkla obchodu v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem. Tento závěr podporuje i neexistence cíle společného zájmu, kterému by daná podpora měla sloužit.
vi) Nutnost podpory a motivační účinek
(216)
Na základě údajů předložených polskými orgány se Komise domnívá, že náklady na investici mohou být nižší než náklady na výstavbu jiných srovnatelných regionálních letišť v Polsku. Důvodem je zejména využití stávající infrastruktury vojenského letiště. Polské orgány navíc tvrdí, že provozovatel letiště by dotčenou investici bez podpory neuskutečnil.
(217)
Komise navíc poznamenává, že vzhledem k dlouhé době, která je u tohoto typu investice nutná pro dosažení ziskovosti, by veřejné financování mohlo být nezbytné k tomu, aby příjemce změnil svůj přístup a investici provedl. Kromě toho, že téměř není možné zjistit předpokládanou ziskovost investičního projektu (viz 177. bod odůvodnění) a soukromý investor by takový projekt nerealizoval, podpora ve skutečnosti pravděpodobně má vliv na postup provozovatele letiště.
(218)
Komise nicméně na základě neexistence jasně stanoveného cíle obecného zájmu konstatuje, že podporu nelze uznat za nutnou a úměrnou tomuto cíli.
(219)
Komise se tedy domnívá, že podpora na investice poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje podmínky stanovené v pokynech pro letectví z roku 2005 a nelze ji uznat za slučitelnou z vnitřním trhem.
5.2.2. Provozní podpora
(220)
Podle názoru Komise představuje financování provozních ztrát společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. provozní podporu, která snižuje běžné výdaje provozovatele letiště. Podle judikatury Soudního dvora je taková provozní podpora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem. Podle pokynů pro letectví z roku 2005 lze provozní podporu poskytnutou letištím uznat za slučitelnou s vnitřním trhem pouze ve výjimečném případě a za přísně vymezených podmínek ve znevýhodněných regionech.
(221)
Komise poznamenává, že letiště v Gdyni leží ve znevýhodněném regionu, na který se vztahuje výjimka podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU; Komise proto musí posoudit, zda lze dotčenou provozní podporu uznat za slučitelnou s pokyny k regionální podpoře.
(222)
Podle 76. bodu pokynů k regionální podpoře lze provozní podporu poskytnout v regionech způsobilých k podpoře podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU za předpokladu, že i) je oprávněná z hlediska jejího příspěvku k regionálnímu rozvoji a z hlediska jejího charakteru a ii) její výše je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit.
(223)
Podle polských orgánů splňuje dotčená provozní podpora podmínky 76. bodu pokynů k regionální podpoře (viz 77. až 79. bod odůvodnění).
(224)
Jelikož jsou Pomořany již obsluhované letištěm v Gdaňsku a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší, Komise nemůže potvrdit, že podpora přispívá k regionálnímu rozvoji.
(225)
Komise se domnívá, že vzhledem k tomu, že podpora k rozvoji nepřispívá, nelze potvrdit, že provozní podpora je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit, protože není zřejmé, že by v Pomořanech existoval nedostatek spojení.
(226)
Kromě toho se Komise domnívá, že posuzovaná provozní podpora se poskytuje na předem stanovené výdaje. Vzhledem k posouzení obchodního plánu letiště v Gdyni, které provedla Komise, a vzhledem k výši předpokládaných příjmů a nákladů (viz oddíl 5.1.3), nelze potvrdit, že podpora se omezuje na nezbytné minimum, byla poskytnuta prozatímně a postupně se snižuje. Zejména pokud jde o nejistotu ohledně předpokládané ziskovosti provozovatele letiště (viz oddíl týkající se existence podpory), není možné zaručit, že podpora bude mít prozatímní charakter a bude se postupně snižovat.
(227)
Komise se každopádně domnívá, že poskytnutí provozní podpory s cílem zajistit realizaci investičního projektu, který využívá investiční podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, je ze své podstaty s vnitřním trhem neslučitelné.
(228)
Komise se proto domnívá, že provozní podpora poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje kritéria uvedená v pokynech k regionální podpoře.
5.2.3. Závěr týkající se posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem
(229)
Komise tedy došla k závěru, že státní podpora poskytnutá společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. není slučitelná s vnitřním trhem.
(230)
Komise nezjistila, že by v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem existoval příslušný právní předpis, na jehož základě by bylo možné uznat dotčenou podporu za slučitelnou se Smlouvou. Navíc ani polské orgány neuvedly žádný právní předpis v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem ani relevantní argumenty, které by Komisi umožnily uznat dotčenou podporu za slučitelnou s vnitřním trhem.
(231)
Investiční podpora ani provozní podpora, kterou polské orgány poskytly nebo hodlají poskytnout společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., není slučitelná s vnitřním trhem. Polské orgány podporu poskytly v rozporu s právními předpisy, a porušily tím ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
6. NAVRÁCENÍ PODPORY
(232)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise v případě, že zjistí, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (61). Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že povinnost státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou s vnitřním trhem, slouží k obnovení dřívějšího stavu (62). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (63).
(233)
V souladu s výše uvedenou judikaturou článek 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (64) stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“.
(234)
Výše uvedená podpora tedy musí být navrácena polským orgánům ve výši, v jaké byla vyplacena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora, již Polsko protiprávně poskytlo v období od 28. srpna 2007 do 17. června 2013 ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. v rozporu s ustanovením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie v podobě kapitálových injekcí ve výši 91 714 000 PLN, není slučitelná s vnitřním trhem.
2. Státní podpora ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou Polsko hodlá poskytnout po dni 17. června 2013 a jejímž cílem je přestavět vojenské letiště Gdyně-Kosakowo na letiště civilního letectví, není slučitelná s vnitřním trhem. Podporu proto nelze poskytnout.
Článek 2
1. Státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1 Polsko získá od příjemce zpět.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny za celé období, které začíná dny uvedenými v druhém odstavci a končí skutečným vrácením těchto částek.
Částky, jež mají být navráceny, byly příjemci poskytnuty v tyto dny:
a)
28. srpna 2007 - částka 50 000 PLN;
b)
4. března 2008 - částka 200 000 PLN;
c)
11. září 2008 - částka 500 000 PLN;
d)
28. července 2009 - částka 1 345 000 PLN;
e)
8. prosince 2010 - částka 4 361 000 PLN;
f)
8. července 2011 - částka 25 970 000 PLN;
g)
1. září 2011 - částka 1 779 000 PLN;
h)
25. dubna 2012 - částka 31 009 000 PLN;
i)
27. května 2013 - částka 6 469 000 PLN;
j)
17. června 2013 - částka 20 031 000 PLN.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (65).
4. Polsko zruší všechny platby podpor uvedených v čl. 1 odst. 2, ke kterým by mohlo dojít počínaje dnem oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v čl. 1 odst. 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Polsko zajistí, aby bylo toto rozhodnutí provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Polsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření za účelem provedení tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, kterými doloží, že příjemci bylo nařízeno vrácení podpory.
2. Dokud Polsko nezíská zpět veškerou státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1., informuje průběžně Komisi o dalších opatřeních, které přijímá na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Na žádost Komise Polsko neprodleně poskytne informace o již přijatých a plánovaných opatřeních za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Polsko rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce vrátil.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 11. února 2014.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 11 de febrero de 2014
relativa a la medida SA. 35388 (13/C) (ex 13/NN y ex 12/N) - Polonia -Creación del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo
[notificada con el número C(2014) 759]
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/883/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 7 de septiembre de 2012, las autoridades polacas notificaron a la Comisión, por razones de seguridad jurídica, su intención de financiar la conversión de un aeropuerto militar situado cerca de Gdynia, en el norte de Polonia, en aeropuerto civil. La medida se registró como asunto de ayuda estatal con el número SA. 35388.
(2)
Por cartas de 7 de noviembre de 2012 y 6 de febrero de 2013, la Comisión solicitó información complementaria sobre la medida notificada. El 7 de diciembre de 2012 y el 15 de marzo de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional. El 17 de abril de 2013, se celebró una reunión entre la Comisión y las autoridades polacas, en la que estas últimas confirmaron que la financiación notificada ya se había concedido de forma irrevocable.
(3)
Mediante carta de 15 de mayo de 2013, la Comisión informó a las autoridades polacas de que transfería el asunto al registro de asuntos no notificados (asunto NN) porque la mayor parte de la financiación notificada a la Comisión ya había sido concedida de forma irrevocable. Por carta de 16 de mayo de 2013, las autoridades polacas facilitaron información complementaria.
(4)
Por carta de 10 de julio de 2013, la Comisión informó a Polonia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (2) (en lo sucesivo, «la Decisión de incoación») con respecto a la financiación concedida a Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o. o. (en lo sucesivo, «Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL») por parte del ayuntamiento de Gdynia (en lo sucesivo, «Gdynia») y el ayuntamiento de Kosakowo (en lo sucesivo, «Kosakowo»). Las autoridades polacas remitieron sus observaciones sobre la Decisión de incoación el 6 de agosto de 2013.
(5)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión pidió a los interesados que presentaran sus observaciones sobre la medida en cuestión en un plazo de un mes a partir de la fecha de publicación.
(6)
La Comisión no recibió observaciones por parte de los interesados. Polonia fue informada al respecto mediante carta de 9 de octubre de 2013.
(7)
Mediante carta de 30 de octubre de 2013, la Comisión solicitó información adicional. Las autoridades polacas la facilitaron mediante cartas de 4 de noviembre de 2013 y 15 de noviembre de 2013. El 26 de noviembre de 2013, tuvo lugar una reunión entre la Comisión y las autoridades polacas. Estas facilitaron información adicional mediante cartas de 3 de diciembre de 2013 y 2 de enero de 2014.
2. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS DE AYUDA Y RAZONES PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
2.1. CONTEXTO DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN
(8)
El asunto se refiere a la financiación de un nuevo aeropuerto civil en el voivodato de Pomerania, en el límite de los términos municipales de Gdynia y Kosakowo, a 25 kilómetros del aeropuerto de Gdansk (4). El nuevo aeropuerto es propiedad de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL (en lo sucesivo, «el gestor aeroportuario» o «el aeropuerto de Gdynia») y será gestionado por esta empresa. El gestor aeroportuario es propiedad en su totalidad de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo.
(9)
El objetivo del proyecto de inversión es crear un segundo aeropuerto en la región de Pomerania basado en la infraestructura de un aeródromo militar situado en Kosakowo (5). El nuevo aeropuerto gestionaría esencialmente tráfico de aviación general (por ejemplo, jets privados, planeadores/aeronaves deportivas ligeras), compañías aéreas de bajo coste (en lo sucesivo, «CBC») y vuelos chárter. En el momento de la notificación estaba previsto que el aeropuerto comenzase a funcionar a principios de 2014. En un informe de 2012 elaborado por PricewaterhouseCoopers (en adelante, «PWC») figuraban las siguientes previsiones para el tráfico de pasajeros durante los primeros años de funcionamiento: en torno a […] en 2014, […] en 2017, […] en 2020 y en torno a […] en 2028.
(10)
El origen del proyecto se remonta a abril de 2005, cuando varias autoridades regionales, el Ministerio de Defensa y representantes del aeropuerto de Gdansk (6) firmaron una carta de intenciones para la creación de un nuevo aeropuerto en Pomerania a partir de la infraestructura del aeródromo militar de Kosakowo. En julio de 2007, las autoridades locales de Gdynia y Kosakowo fundaron una empresa denominada Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL; en diciembre de 2009, Gdynia y Kosakowo consiguieron que el Ministerio de Transportes accediera a que Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL fuera en lo sucesivo responsable del nuevo aeropuerto. Sobre esta base, el Gobierno polaco, en virtud de un convenio suscrito el 9 de septiembre de 2010, cedió a Kosakowo las 254 hectáreas del aeródromo militar por un período de 30 años; a continuación Kosakowo arrendó los terrenos a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL por el mismo período.
El proyecto de inversión
(11)
Dado que inicialmente el actual aeródromo de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) se utilizaba exclusivamente para fines militares, el gestor del nuevo aeropuerto debe poder utilizar las infraestructuras existentes (tales como una pista de 2 500 metros, pistas de rodaje, una plataforma aeroportuaria, equipo de navegación, etc.). El coste total de la inversión en el proyecto de conversión se estima en 164,9 millones de esloti polacos (PLN) (41,2 millones EUR) en valor nominal y en 148,4 millones PLN (37,1 millones EUR) en términos reales (7). El siguiente cuadro ofrece una visión general del desarrollo progresivo del aeropuerto, que se divide en cuatro fases. En opinión de las autoridades polacas, el coste total de la inversión también incluye las inversiones relacionadas con la ejecución de las competencias de las autoridades públicas, que ascienden a cerca de […] millones PLN ([…] millones EUR) en total (para las cuatro fases) (8).
Cuadro 1
Coste de inversión total nominal en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo en 2007-2030
Proyecto de inversión
Costes en millones PLN
Costes en millones EUR
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Trabajos preparatorios (por ejemplo, limpieza del terreno, eliminación de edificios antiguos y árboles) y estudios de viabilidad, planificación
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (lista en junio de 2013 y utilizada inicialmente para AG)
-
Edificio destinado a la administración del aeropuerto y brigada contra incendios
-
Renovación de la plataforma
-
Infraestructura energética, iluminación de navegación y vallado del aeropuerto
-
Equipo de mantenimiento y seguridad del
-
Ajuste del equipo de navegación
-
Construcción de vías de acceso, estación de servicio y aparcamiento de vehículos
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Inversiones necesarias para dar servicio a aeronaves de mayor tamaño (Boeing 737 o Airbus A320), como la ampliación de la pista de rodaje, la plataforma y el equipo aeroportuario
-
Otras inversiones destinadas a prestar servicios a los pasajeros (por ejemplo, ampliación del aparcamiento)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Ampliación de la terminal
-
Ampliación de los edificos de administración y brigada contra incendios
-
Ampliación de la plataforma, las pistas de rodaje y los aparcamientos de vehículos
Costes de inversión totales
164,90
41,02
Fuente:
Información facilitada por las autoridades polacas.
Financiación del proyecto de inversión
(12)
El proyecto de inversión está siendo financiado mediante aportaciones de capital de los accionistas públicos (Gdynia y Kosakowo). Las aportaciones de capital se destinan a cubrir tanto los gastos de inversión como los de explotación del aeropuerto durante la primera fase de explotación (es decir, el período que finaliza en 2019). Los accionistas públicos esperan que el gestor aeroportuario empiece a generar beneficios y pueda financiar así todas sus actividades con sus propios ingresos en 2020.
(13)
Antes de que el proyecto se notificara a la Comisión (es decir, antes del 7 de septiembre de 2012), los accionistas públicos del aeropuerto de Gdynia acordaron aportar un total de aproximadamente 207,48 millones PLN (9) (unos 51,87 millones EUR) a fin de llevar a cabo el proyecto de inversión y cubrir las pérdidas del aeropuerto en sus primeros años de explotación. Gdynia aportaría 142,48 millones PLN (alrededor de 35,62 millones EUR) en efectivo a lo largo del período 2007-2019. Kosakowo aportó una contribución en efectivo de 0,1 millones PLN (25 000 EUR) cuando se fundó la empresa. En el período 2011-2040 Kosakowo aportaría también una contribución no dineraria de 64,9 millones PLN (unos 16,2 millones EUR), mediante la permuta de una parte de la renta anual pagadera por el aeropuerto de Gdynia en virtud del canje arrendamiento por acciones en el aeropuerto (véase el cuadro 2).
Cuadro 2
Financiación del proyecto de inversión mediante ampliaciones de capital
millones PLN
millones PLN
Antes del 18 de junio de 2012
Ampliaciones de capital en efectivo efectuadas por el ayuntamiento de Gdynia
60,73
15,18
Ampliaciones de capital en efectivo efectuadas por el ayuntamiento de Kosakowo
0,10
0,03
Permuta de deuda por capital del ayuntamiento de Kosakowo
3,98
1,00
Contribuciones toatales antes del 18 de junio de 2012
64,81
16,20
Previsiones para después del 18 de junio de 2012
Ampliaciones de capital en efectivo del ayuntamiento de Gdynia:
81,75
20,44
millest:
en 2013
29,90
7,48
en 2014
[…]
[…]
en 2015
[…]
[…]
en 2016
[…]
[…]
en 2017
[…]
[…]
en 2018
[…]
[…]
en 2019
[…]
[…]
Permuta de deuda por capital del ayuntamiento de Kosakowo:
60,92
15,23
millest:
en el periodo 2013-2039 (27* […] PLN)
[…]
[…]
en 2040
[…]
[…]
Contribuciones totales previstas después del 18 de junio de 2012
142,67
35,67
Capital total previsto de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL
207,48
51,87
Fuente:
Sobre la base de la información facilitada por las autoridades polacas.
2.2. RAZONES PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL Y LA EVALUACIÓN INICIAL
(14)
En la Decisión de incoación se plantearon las siguientes cuestiones:
-
en primer lugar, si la financiación pública del proyecto de inversión está en consonancia con el principio del inversor en una economía de mercado (en lo sucesivo, «PIEM»), en particular en lo que se refiere a: i) la aplicación puntual del PIEM y la metodología para aplicarlo y ii) si el análisis del PIEM llevado a cabo por las autoridades polacas que da un valor actual neto positivo (en lo sucesivo, «el VAN») se basa en hipótesis realistas y fiables (10),
-
en segundo lugar, si las ayudas a la inversión y de funcionamiento para el aeropuerto de Gdynia pueden considerarse compatibles con el mercado interior.
Aplicación del PIEM
(15)
Por lo que se refiere a la primera cuestión, la Comisión expresó dudas de que el análisis del PIEM realizado en 2012, es decir, después de que los accionistas públicos adoptaran la decisión irrevocable de financiar la conversión del aeropuerto, pudiera servir para apreciar la existencia de ayuda estatal. Por lo tanto, la Comisión tenía dudas de que fuera apropiada la hipótesis contrafáctica, en la que se supone que la inversión finalizó en 2012.
(16)
Habida cuenta de que el aeropuerto de Gdynia va a llevar a cabo un modelo de negocio similar (centrándose en compañías de bajo coste, vuelos chárter y aviación general) al del aeropuerto de Gdansk, que aún tiene capacidad excedentaria y nuevos planes de expansión y se encuentra a solo 25 km de distancia, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la previsión de ingresos para el aeropuerto de Gdynia se basaba en hipótesis realistas, en particular en lo que se refiere al nivel de tasas aeroportuarias y al de tráfico de pasajeros previsto. En particular, la Comisión señaló que el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia preveía una tasa por pasajero superior a la aplicada, una vez deducidos descuentos y rebajas, en el aeropuerto de Gdansk y en otros aeropuertos regionales comparables de Polonia.
(17)
La Comisión también expresó dudas en cuanto a si el plan de negocio tenía en cuenta todos los incentivos previstos (como, por ejemplo, apoyo a la mercadotecnia, descuentos, o cualquier otro incentivo para el desarrollo de rutas, etc.), que van a ser concedidos directamente por el aeropuerto de Gdynia, sus accionistas u otras autoridades regionales para incitar a las compañías aéreas a establecer nuevas rutas desde el aeropuerto.
(18)
Dado que la tasa de crecimiento de una empresa no es, por lo general, más elevada que la de la economía en la que opera (es decir, en términos de crecimiento del PIB), la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la tasa de crecimiento del volumen de negocios de […] utilizada para calcular el valor terminal era la adecuada. (11) Esta duda afecta directamente a la evaluación de la rentabilidad del proyecto de inversión, dado que el valor patrimonial real del nuevo aeropuerto solo pasa a ser positivo a la luz del valor terminal del proyecto a partir de 2040 (los flujos de caja actualizados acumulados en el período de previsión de 2010-2040 son negativos).
(19)
Por lo tanto, la Comisión consideró que la financiación pública para el proyecto de inversión genera beneficios económicos selectivos para el gestor del aeropuerto de Gdynia. La financiación pública también se concedió a partir de fondos públicos y es imputable al Estado. Por otra parte, falsea o amenaza con falsear la competencia y los intercambios comerciales entre Estados miembros. Habida cuenta de que se cumplían todos los criterios acumulativos del concepto de ayuda, la Comisión consideró que la financiación pública constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
Compatibilidad de la ayuda con el mercado interior
(20)
Por lo que se refiere a la segunda cuestión, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la ayuda de inversión y funcionamiento para el aeropuerto de Gdynia podía considerarse compatible con el mercado interior.
(21)
Por lo que se refiere a las ayudas a la inversión, la Comisión dudaba de que se cumplieran todos los criterios de compatibilidad relativos a las ayudas a la inversión destinadas a aeropuertos, establecidos en las Directrices en materia de aviación de 2005 (12). En particular, la Comisión dudaba de que la inversión en cuestión respondiera a un objetivo de interés común claramente definido, de que la infraestructura fuera necesaria y proporcionada y de que ofreciese perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo. Además, la Comisión dudaba de que el impacto sobre el desarrollo del comercio fuera compatible con el interés común.
(22)
Por lo que se refiere a las ayudas de funcionamiento en forma de financiación de las pérdidas de explotación de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL durante sus primeros años de funcionamiento, la Comisión expresó dudas en cuanto al hecho de que dichas ayudas pudieran acogerse a la excepción prevista en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. En particular, la Comisión expresó sus dudas en cuanto a si la ayuda de funcionamiento podía considerarse compatible con arreglo a las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007-2013 (en lo sucesivo, «las DAR») (13).
3. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES POLACAS
3.1. APLICACIÓN DE LA PRUEBA DEL INVERSOR PRIVADO Y EXISTENCIA DE AYUDA
(23)
Las autoridades polacas mantienen su posición de que la financiación pública de las inversiones en el aeropuerto de Gdynia se atiene al PIEM y, por lo tanto, no constituye ayuda estatal. A este respecto, Polonia hace referencia a los estudios relativos al PIEM realizados en el período 2010-2012 para llevar a cabo la inversión. Polonia afirma que todos estos estudios dieron como resultado un valor actual neto positivo y una tasa interna de rentabilidad (en lo sucesivo, «TIR») (14) superiores a los costes de capital.
3.1.1. Proceso de toma de decisiones y solidez metodológica del estudio relativo al PIEM
(24)
Las autoridades polacas explican que las conversaciones y los trabajos relativos a la conversión del aeródromo militar de Gdynia y Kosakowo en aeropuerto civil se remontan a 2005 y que, en aquel momento, participaron otros socios (como el aeropuerto de Gdansk). Polonia explica también que en 2007 Gdynia y Kosakowo crearon la empresa Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, que ha sido responsable de la inversión desde entonces.
(25)
En el transcurso del procedimiento, Polonia presentó tres estudios relativos al PIEM llevados a cabo por PWC. El primer estudio del PIEM (fechado el 16 de julio de 2010 y en lo sucesivo denominado «el estudio del PIEM de 2010») se realizó en julio de 2010. PWC presentó posteriormente dos actualizaciones del PIEM: la primera, que se realizó en mayo de 2011, con fecha de 13 de mayo de 2011 (en lo sucesivo, «la actualización del estudio PIEM de 2011» o «el estudio PIEM de 2011») y la segunda en julio de 2012 (con fecha de 13 de julio de 2012, en lo sucesivo, «actualización del estudio PIEM de 2012» o «estudio PIEM de 2012»). Estas actualizaciones incorporan nuevas proyecciones relativas al tráfico de pasajeros, los cambios en el alcance del proyecto, los cambios en las cifras de inversión y los cambios en la metodología y los insumos básicos en el cálculo del VAN (tales como el tipo beta y de actualización). En noviembre de 2013, las autoridades polacas facilitaron información adicional que sugiere que las nuevas fuentes de ingresos (es decir, la venta de carburante y la prestación de servicios de navegación) aumentaría el valor actual neto del proyecto. En la fecha en que se adoptó la Decisión de incoación Polonia solo había presentado la actualización del estudio PIEM de 2012.
(26)
Las autoridades polacas también explican el calendario del proyecto de Gdynia y Kosakowo de invertir en el aeropuerto de Gdynia. A este respecto, Polonia subraya que el proceso de inversión puede dividirse en dos fases de ejecución del proyecto:
i) La primera fase (2007-2009) abarcó los trabajos preparatorios y los estudios de viabilidad para la creación del nuevo aeropuerto (se trata de la fase 1, descrita en el cuadro 1)
(27)
Las autoridades polacas aclaran que, en la primera fase, la empresa creada por Gdynia y Kosakowo llevó a cabo los trabajos preparatorios (por ejemplo, la elaboración de un plan director de la inversión, los documentos necesarios para la obtención de la condición de gestor aeroportuario, un informe sobre el impacto ambiental de la inversión, documentación técnica, etc.).
(28)
Las autoridades polacas sostienen que durante la primera fase no tuvo lugar una inversión significativa de capital y que la financiación pública concedida al gestor aeroportuario cumplía las normas sobre ayudas de minimis (15). Polonia afirma que las aportaciones de capital en la empresa con anterioridad al 26 de junio de 2009 ascendieron a 1,691 millones PLN (unos 423 000 EUR).
ii) La segunda fase (a partir de 2010) se refería a la conversión del aeropuerto (se trata de las fases II a IV, descritas en el cuadro 1)
(29)
Polonia explica asimismo que la primera fase, preparatoria, finalizó en 2010, cuando finalizaron tanto el plan director como el estudio PIEM de 2010 relativo al aeropuerto de Gdynia (16). Las autoridades polacas señalan que el estudio PIEM de 2010 mostró que la inversión realizada por las dos autoridades locales se llevaría a cabo en condiciones de mercado (es decir, no constituiría ayuda de Estado), haciendo que los accionistas aumentaran el capital de la sociedad a 6,05 millones PLN (alrededor de 1,5 millones EUR).
(30)
El estudio PIEM de 2010 calculó el VAN para el proyecto de inversión utilizando el método del flujo de caja libre para la empresa (FCFF, en sus siglas en inglés) (17). Este cálculo del VAN se basa en el supuesto de que todas las aportaciones de capital previstas en el plan de inversión se hicieran con el fin de poner en práctica el proyecto de inversión (18). Este método de valoración se emplea para calcular los flujos de caja para todos los titulares de capital en la empresa (tanto los accionistas como los titulares de obligaciones) en el período de referencia. A las proyecciones del flujo de caja se les descuenta el coste medio ponderado del capital (WACC) (19) para la obtención de los flujos de caja actualizados (DCF, en sus siglas en inglés) de la empresa en el período de referencia. El valor terminal se calculará utilizando el método de crecimiento perpetuo (que supone una senda de crecimiento estable basada en el FCFF del período de referencia más reciente). El valor actual neto se basa en la suma de los DCF para el período de referencia y el valor terminal. En este caso, el estudio PIEM de 2010 facilitó estimaciones del flujo de caja para el período 2010-2040 utilizando un WACC del […] % (20). Con estos datos, el estudio presentó un resultado de un DCF de -[…] millones PLN ([…] millones EUR) para el período 2010-2040 y un valor terminal (actualizado) de unos […] millones PLN ([…] millones EUR). (21) El VAN de todo el proyecto se estima, por tanto, en unos […] millones PLN (o […] millones EUR).
(31)
En el gráfico siguiente (véase gráfico 1) se muestra el flujo de caja actualizado acumulado que se espera para el período 2010-2040 tal como se calculó en el estudio PIEM de 2010.
Gráfico 1
DCF acumulado (real) (en PLN)
[…]
(32)
Las autoridades polacas explican que el capital (fondos propios) de la empresa se incrementó hasta 6,052 millones PLN (unos 1,5 millones EUR) el 29 de julio de 2010. Polonia añade al mismo tiempo que, a pesar de que el estudio PIEM demuestra que la inversión no constituía ayuda estatal, los accionistas empezaron a preparar una notificación a la Comisión que iba a presentarse únicamente por razones de seguridad jurídica.
(33)
Las autoridades polacas explican además que en mayo de 2011 se llevó a cabo un nuevo estudio PIEM. Polonia afirma que se trataba de una actualización del de 2010 que se elaboró teniendo en cuenta el avance de los preparativos y la disponibilidad de datos más precisos sobre el plan de inversión, su calendario y la financiación. Polonia explica que en el período transcurrido entre la elaboración del estudio PIEM de 2010 y el de 2011:
-
el 11 de marzo de 2011, los accionistas firmaron un convenio por el que se establecían las condiciones de financiación de la inversión en la puesta en marcha de un aeropuerto civil; con arreglo a este convenio el ayuntamiento de Gdynia se comprometió a aportar un total de 59 millones PLN en el período 2011-2013; por su parte, el ayuntamiento de Kosakowo se comprometió a hacer una aportación no dineraria en forma de una permuta de deuda por capital (como se describe en el cuadro 2) en el período 2011-2040,
-
ese mismo día, el 11 de marzo de 2011, la empresa responsable de la creación del aeropuerto de Gdynia suscribió con Kosakowo un convenio de arrendamiento del terreno (especificando la superficie de los terrenos arrendados, las condiciones de los pagos del arrendamiento, las cuestiones fiscales, etc.),
-
se especificaron y actualizaron los costes de inversión incluidos en el plan de inversión.
(34)
Las autoridades polacas explican que el estudio PIEM de 2011 también dio como resultado un VAN positivo. Polonia señala, a continuación, que los accionistas públicos del gestor aeroportuario realizaron aportaciones de capital sobre esta base. Polonia señala que el capital de la empresa (capital propio) se elevó a 33,801 millones PLN (8,45 millones EUR) en julio de 2011 y a 64,810 millones PLN (16,20 millones EUR) en abril de 2013.
(35)
En el estudio PIEM de 2011, el DCF se calculó sobre la base del DCF para el período de referencia 2011-2040. El DCF actualizado se situó en (- […]) millones PLN (- […] millones EUR), lo que sugiere la existencia de pérdidas más elevadas, mientras que el valor terminal se redujo a […] millones PLN (alrededor de […] millones EUR). El valor actual neto se vio, por tanto, reducido a […] millones PLN (o menos de […] millones EUR). El WACC se redujo al […] % (22) y la tasa de crecimiento estable para el cálculo del valor terminal se redujo del […] % al […] %.
(36)
Polonia afirma que un cambio en la situación macroeconómica (la crisis financiera y la desaceleración económica) hizo que el proyecto se reevaluara en 2012, lo que dio lugar a un nuevo estudio PIEM (el estudio PIEM de 2012). Las autoridades polacas declaran que, a los efectos del estudio PIEM de 2012, se han introducido las siguientes modificaciones en la hipótesis de los anteriores estudios PIEM:
-
se redujo la previsión del tráfico de pasajeros en el aeropuerto de Gdynia,
-
se redujo el alcance de la inversión, con la consiguiente reducción de los costes de inversión en […] millones PLN ([…] millones EUR),
-
se abandonó la idea de construir una terminal principal (junto con el correspondiente desarrollo de la infraestructura de carreteras y aparcamientos). En su lugar, se decidió aumentar la capacidad de la terminal de aviación general en un […] % en la segunda fase de inversión,
-
después de comprobar la situación en el mercado, fue preciso incrementar en […] millones PLN ([…] millones EUR) los costes de inversión relacionados con la seguridad,
-
la reducción de la inversión se tradujo en un plazo de amortización más corto (en términos nominales, en […] años, de […] años y […] meses a […] años, y […] meses).
(37)
Polonia explica también que, a los fines del estudio PIEM de 2012, se modificó la metodología utilizada en los estudios PIEM anteriores:
-
para reflejar mejor la estructura de financiación y el coste del servicio de la deuda, el método FCFF fue sustituido por el de flujo de caja libre del accionista (en lo sucesivo, «FCFE») (23),
-
a raíz de los cambios en el mercado financiero (de valores), se actualizaron el tipo de interés sin riesgo y el coeficiente beta. Por otra parte, las compañías de fuera de Europa quedaron eliminadas del análisis comparativo, lo que dio lugar a un nuevo tipo de actualización,
-
el tipo de actualización para calcular el VAN se había fijado sobre la base de un análisis de empresas comparables, que abarcaba tanto las empresas aeroportuarias como las que prestan servicios en los aeropuertos (cuyos resultados financieros están estrechamente relacionados con el comportamiento de las empresas aeroportuarias) (24),
-
se dio por supuesto que el proyecto estaría financiado principalmente a partir de recursos de los accionistas y solo entonces a partir de fuentes externas (créditos de explotación) y los productos de explotación.
(38)
En el estudio PIEM de 2012, el DCF se calculó sobre la base del DCF para el período de proyección 2012-2030 (es decir, el período de referencia utilizado para el estudio anterior se redujo en diez años). El DCF actualizado ascendió a (-[…] millones PLN) (unos (-[…]) millones EUR), mientras que el valor terminal experimentó un aumento significativo, ascendiendo a […] millones PLN ([…] millones EUR). A continuación se dedujo el valor capitalizado de las inversiones ya realizadas ([…] millones PLN). Actualizado en 2012, el valor actual neto ascendió a […] millones PLN ([…] millones EUR). Para calcular el valor actual neto, se utilizó el coste de los fondos propios del […] % (25) y se volvió a disminuir del […] % al […] % la tasa de crecimiento estable para el cálculo del valor terminal.
(39)
Polonia señala que los resultados del estudio PIEM de 2012 seguían siendo positivos y dieron lugar a nuevas aportaciones de capital por parte de los accionistas. Las autoridades polacas afirmaron que en abril de 2013 el capital de la empresa se había incrementado a 91,310 millones PLN (22,8 millones EUR) y no sufrió modificaciones posteriores en 2013, como se resume en el cuadro 3.
Cuadro 3
Incrementos del capital del gestor del aeropuerto por parte de Gdynia y Kosakowo
Fecha de la decisión de inscripción en el Registro Nacional de los Tribunales
Fecha de la resolución sobre la ampliación de capital
Nombre del accionista
Asunto de la resolución
Valor de las
Capital en
Cuota acumulativa del total de ampliaciones de capital realizadas hasta finales de 2013
(millones PLN)
(millones PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
creación de nuevas acciones
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
creación de nuevas acciones
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
creación de nuevas acciones
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
creación de nuevas acciones
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
creación de nuevas acciones
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
se eliminaron 404 acciones propiedad del ayuntamiento de Gdynia sin compensación para el accionista
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
creación de nuevas acciones
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
creación de nuevas acciones
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
creación de nuevas acciones
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
creación de nuevas acciones
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
creación de nuevas acciones
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
creación de nuevas acciones
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
creación de nuevas acciones
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
creación de nuevas acciones
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
creación de nuevas acciones
20,031
91,310
100,00 %
Fuente:
Información facilitada por las autoridades polacas.
(40)
En resumen, Polonia aduce que, si bien ya en 2005 las autoridades locales tomaron medidas preliminares para crear el aeropuerto de Gdynia, el proyecto no adoptó su forma final hasta la elaboración del plan director y el primer estudio PIEM, es decir, en 2010. Las autoridades polacas explican que las hipótesis iniciales del proyecto fueron revisadas sustancialmente como consecuencia de la evolución de las circunstancias externas. Polonia alega que la decisión última de los accionistas públicos sobre la ejecución del proyecto y su forma final se adoptaron en 2012. También subraya que las tres versiones del estudio PIEM han confirmado la viabilidad del proyecto y demostrado que un inversor en una economía de mercado lo habría llevado a cabo.
(41)
En la hipótesis contrafáctica, las autoridades polacas alegan que la legislación nacional autorizaba a Kosakowo a utilizar los terrenos en los que está situado el aeropuerto de Gdynia exclusivamente para establecer un nuevo aeropuerto civil. A este respecto, las autoridades polacas explican que el recinto del aeropuerto se había arrendado a Kosakowo durante un período de 30 años. Polonia precisa que el convenio de arrendamiento obliga a Kosakowo a alquilar los terrenos únicamente a una entidad responsable del establecimiento o explotación de un aeropuerto civil. En opinión de las autoridades polacas, los terrenos podrían haber sido recuperados por el Estado si Kosakowo no los hubiera arrendado en el plazo de seis meses para establecer un aeropuerto civil, si hubieran sido utilizados para otros fines, o si el aeropuerto no hubiera comenzado sus actividades en un plazo de tres años. Habida cuenta de que la hipótesis de que los terrenos del aeropuerto de Gdynia se utilizasen/arrendasen para fines distintos de la actividad aeronáutica no era posible, no podía utilizarse para establecer una hipótesis contrafáctica.
3.1.2. Credibilidad de las hipótesis fundamentales en que se fundamenta el estudio PIEM de 2012
Proyecciones de tráfico y previsiones de ingresos
(42)
Polonia explica que las tasas aeroportuarias previstas se determinaron sobre la base de las tarifas que aplican otros aeropuertos con el fin de no perturbar el mercado existente, al tiempo que se garantizaba un adecuado nivel de rentabilidad para el proyecto sobre la base de las previsiones de volumen de tráfico de pasajeros. En opinión de las autoridades polacas, los gastos no difieren significativamente de las tasas estándar recaudadas por los aeropuertos de pequeño tamaño. En particular, dos aeropuertos regionales que han comenzado a operar recientemente, Lublin y Modlin, aplican tasas aeroportuarias estándar similares a las previstas en el estudio PIEM para el aeropuerto de Gdynia.
(43)
En respuesta a la observación de la Comisión de que las tasas previstas para el aeropuerto de Gdynia [25 PLN (5,25 EUR) por pasajero de salida en los dos primeros años y 40 PLN (10 EUR) posteriormente] son superiores a las tasas actualizadas aplicadas en el aeropuerto de Gdansk [24 PLN (5 EUR) por pasajero de salida en aeronaves de compañías de bajo coste en rutas internacionales operadas al menos dos veces a la semana y 12,5 PLN (3,1 EUR) en rutas nacionales], Polonia observa que el nivel de las tasas que figuran en el plan de negocio representa la media durante todo el período de proyección (2014-2030), teniendo en cuenta el hecho de que en el aeropuerto de Gdansk las tasas tendrán que incrementarse a largo plazo, a medida que vaya mejorando el nivel de los servicios que presta el aeropuerto.
(44)
Por otra parte, Polonia señala que el margen de beneficios del proyecto, las previsiones de tráfico aéreo revisadas (ligeramente al alza) y el hecho de que el Ejército comparta determinados costes operativos implican que el aeropuerto de Gdynia debería estar en condiciones de mantener unas tasas por pasajero reducidas a lo largo de un período más largo (podrían aplicarse tasas reducidas hasta finales de 2021), al tiempo que se mantiene un VAN positivo para los accionistas públicos.
(45)
Las autoridades polacas alegan también que la previsión de tráfico actualizada (en marzo de 2013) para Pomerania presupone un tráfico más elevado que el estudio PIEM de 2012. Según las cifras más recientes, por el aeropuerto de Gdynia pasarían 1 149 978 pasajeros en 2030, y no 1 083 746. Para Pomerania en su conjunto, se prevé que el número de pasajeros aumente de 7,8 a 9 millones en 2030.
(46)
En opinión de las autoridades polacas, estas cifras confirman que es viable la coexistencia de los aeropuertos de Gdansk y Gdynia y que pueden operar conjuntamente en el mercado de Pomerania. Consideran que, incluso si el aeropuerto de Gdansk se expandiera hasta alcanzar la capacidad prevista de 7 millones de pasajeros, hay margen en el mercado aeronáutico en desarrollo de Pomerania para que exista otro pequeño aeropuerto regional (con una capacidad de 1 millón de pasajeros), que complementaría los servicios prestados por el aeropuerto de Gdansk.
Cuadro 4
Comparación de las previsiones de tráfico del estudio PIEM de 2012 y las previsiones de tráfico actualizadas (marzo de 2013) para el aeropuerto de Gdynia
Año
Tráfico comercial
Tráfico comercial
Aviación general
Pasajeros (en miles)
Operaciones de aeronaves
Operaciones de aeronaves
Previsiones del estudio PIEM de 2012
Previsiones actualizadas
Previsiones del estudio PIEM de 2012
Previsiones actualizadas
Previsiones del estudio PIEM de 2012
Previsiones actualizadas
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Fuente:
Sobre la base de la información facilitada por las autoridades polacas.
Costes de funcionamiento (incentivos para las compañías aéreas, costes relacionados con las operaciones militares del aeropuerto)
(47)
Las autoridades polacas explican que el estudio PIEM tiene en cuenta las medidas de mercadotecnia y promoción del aeropuerto a la hora de estimar:
i)
los costes de funcionamiento, calculados sobre la base de los estados financieros disponibles de todos los principales aeropuertos de Polonia,
ii)
los demás costes por tipo, previstos para el aeropuerto de Gdynia de manera conservadora en un nivel alto, teniendo también en cuenta los costes correspondientes en otros aeropuertos.
(48)
Polonia afirma también que el estudio PIEM partía del supuesto de que todos los costes de funcionamiento serían soportados por el inversor y, por consiguiente, no tenía en cuenta que el Ejército, como usuario del aeropuerto, fuese a asumir una parte de los mismos. Polonia alega que se supuso que la división de los costes de funcionamiento en concepto de las infraestructuras compartidas era […] por el número de los vuelos civiles y militares. Polonia también explica que los costes de renovación y reparaciones será […]. Polonia subraya que la adopción de normas sobre el uso compartido del aeropuerto (aún no acordadas oficialmente con el Ejército, en su calidad de usuario del aeropuerto) dará lugar a una reducción de al menos […] en los costes relativos a los servicios prestados por terceros y las nóminas de la plantilla. En opinión de las autoridades polacas, la inclusión de este factor en los estudios PIEM tendría como consecuencia una mayor rentabilidad prevista del proyecto.
Tasa de crecimiento a largo plazo
(49)
Las autoridades polacas explican que la tasa de crecimiento del […] % adoptada en el estudio PIEM hace referencia al valor terminal en términos nominales.
(50)
Polonia sostiene también que la tasa de crecimiento del […] % es igual al objetivo de inflación fijado para Polonia en el Consejo de Política Monetaria (un órgano decisorio del Banco Nacional de Polonia). Polonia observa que, según las previsiones más recientes del Fondo Monetario Internacional de julio de 2013, el PIB polaco crecerá a una tasa del 2,2 % en 2014, el 3 % en 2015, el 3,3 % en 2017 y el 3,8 % en 2018.
Actualización de noviembre de 2013
(51)
En noviembre de 2013, las autoridades polacas informaron de que el gestor aeroportuario había recibido las decisiones administrativas de la Oficina de Aduanas y la Oficina de Regulación de la Energía por las que se le autorizaba a vender combustible directamente a las aeronaves. La venta de combustible por parte del gestor aeroportuario sería una fuente adicional de ingresos y mejoraría los resultados financieros del plan de negocio.
(52)
En opinión de las autoridades polacas, hasta la fecha todos los estudios PIEM preveían la venta de combustible a través de un operador externo. La venta de combustible por el gestor aeroportuario incrementaría el margen de beneficio de la empresa en esta actividad de […] PLN ([…] EUR) por litro (en caso de que lo venda un operador externo) a […] PLN ([…] EUR) (en caso de venta directa por parte del gestor aeroportuario).
(53)
En opinión de las autoridades polacas, estos ingresos adicionales mejorarían los resultados de la actualización del estudio PIEM de 2012. Polonia señala que se espera que el VAN del proyecto aumente de […] millones PLN ([…] millones EUR) a […] millones PLN ([…] millones EUR). Las autoridades polacas explican también que la TIR se incrementaría del […] % al […] %.
(54)
Polonia alega que los ingresos adicionales harían posible, a su vez, que las tasas aeroportuarias para las compañías aéreas se mantuviesen en niveles bajos a largo plazo.
(55)
Las autoridades polacas confirmaron que la adopción de un enfoque prudente había evitado que los estudios PIEM abarcaran la venta de combustible por cuenta del aeropuerto. En el momento en que se llevaron a cabo los estudios, el gestor aeroportuario no contaba con las autorizaciones pertinentes ni con garantía alguna de que fuera a obtenerlas.
(56)
Además, las autoridades polacas afirmaron que la empresa tiene la intención de prestar servicios de navegación a las compañías aéreas (en lugar de la Agencia de Servicios de Navegación Aérea de Polonia). Asimismo señalan que de esta forma se reduciría la tasa terminal pagada por las compañías aéreas (que actualmente se abona a la Agencia) y, de ese modo, el aeropuerto de Gdynia resultaría más atractivo para las compañías aéreas. Así pues, el gestor aeroportuario podría ofrecer a las compañías aéreas tasas más competitivas que las de los aeropuertos vecinos.
3.2. EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD DE LAS AYUDAS CON EL MERCADO INTERIOR
3.2.1. Ayudas a la inversión
(57)
En opinión de las autoridades polacas, se cumplen todos los criterios de compatibilidad establecidos en las Directrices de aviación de 2005 para las ayudas a la inversión concedidas a los aeropuertos.
Consecución de un objetivo de interés común claramente definido
(58)
Polonia alega que la creación del aeropuerto de Gdynia, como elemento del sistema de transportes de Pomerania, optimiza la utilización de las infraestructuras disponibles y tendrá un impacto positivo sobre el desarrollo regional, en particular, como consecuencia del aumento de los puestos de trabajo en el aeropuerto, de los ingresos procedentes de la cadena de suministro del mercado aeronáutico y del desarrollo del turismo.
(59)
Polonia hace referencia a la «Estrategia Regional de Desarrollo del Transporte en Pomerania para el período 2007-2020», que se basa en las previsiones de tráfico aéreo para la región y reconoce la necesidad de construir un nudo de aeropuertos que colaboren estrechamente para responder a las necesidades de la población de la zona de la Triciudad (26).
(60)
En opinión de las autoridades polacas, los principales argumentos en favor de la construcción de un nudo aeroportuario en la zona de la Triciudad son: el aumento del tráfico aéreo en Polonia, la falta de margen para aumentar la capacidad del aeropuerto de Gdansk y la extensión de la aglomeración a lo largo de una distancia de unos 60 km (o de más 100 km si tenemos en cuenta las ciudades de Tczew y Wejherowo). Las autoridades polacas alegan que, aunque el aeropuerto de Gdansk tiene en la actualidad una capacidad de unos 5 millones de pasajeros, algunas previsiones estiman que este aeropuerto tiene un potencial que puede superar los 6 millones de pasajeros en 2035. Por un lado, en sus observaciones las autoridades polacas alegan que las limitaciones medioambientales y las urbanizaciones cercanas al aeropuerto de Gdansk limitan sus perspectivas de expansión. Por otro lado, en sus observaciones de 6 de diciembre de 2012 las autoridades polacas invocaron el plan director del aeropuerto de Gdansk para argumentar que no existen obstáculos a su expansión.
(61)
Las autoridades polacas precisan que la construcción de un nudo de aeropuertos en la zona de la Triciudad, con el aeropuerto de Gdynia como aeródromo de apoyo y emergencia (es posible aterrizar en el aeropuerto de Gdynia en alrededor del 80 % de los casos en los que la capa de nubes y la visibilidad impiden el aterrizaje en el aeropuerto de Gdansk), también se justifica por razones de seguridad aérea.
(62)
Por último, las autoridades polacas alegan que el desarrollo del aeropuerto de Gdynia se corresponde con los objetivos de los documentos de estrategia nacional y regional en relación con la evolución de la infraestructura aeronáutica en Polonia. Las autoridades polacas explican que se espera que el desarrollo de este aeropuerto tenga un impacto positivo en el desarrollo de Pomerania y en la utilización de las infraestructuras militares existentes, y que sea complementario del aeropuerto de Gdansk.
Necesidad y proporcionalidad de la infraestructura
(63)
Polonia sostiene que la infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado, debido a la pequeña escala de las operaciones del aeropuerto (una cuota del 1,55 % del mercado polaco de la aviación en 2030), unas previsiones de volúmenes de tráfico de pasajeros que superan la capacidad de expansión del aeropuerto de Gdansk, el atractivo de la región para el turismo y la elevada tasa de desarrollo prevista para la región de Pomerania.
(64)
Polonia hace hincapié en el papel estratégico del aeródromo militar de Gdynia en la región, y observa que el uso de la infraestructura existente minimiza los costes de inversión y optimiza el impacto positivo sobre el desarrollo regional.
(65)
Las autoridades polacas señalan asimismo que se han minimizado los costes y se ha incrementado la eficacia de la inversión mediante la aplicación de soluciones técnicas como, por ejemplo, la construcción de una terminal de aviación general tanto para la aviación general como para el tráfico de pasajeros, que alberga la mayoría de los servicios aeroportuarios (guardia de fronteras, aduanas, policía, bomberos, gestión) en un único edificio y adapta otras instalaciones existentes para optimizar su utilización. Además, los costes de funcionamiento de la infraestructura se compartirán con el Ejército.
Perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo
(66)
Polonia señala que las perspectivas de utilización a medio plazo del aeropuerto de Gdynia son satisfactorias, debido al crecimiento del PIB de Pomerania, que se espera sea superior a la media de Polonia y la UE, el atractivo turístico de la región, su posición como centro de operaciones de la inversión extranjera y las previsiones de crecimiento del tráfico aéreo.
(67)
Las autoridades polacas subrayan que el proyecto de colaboración previsto con el aeropuerto de Gdansk y la complementariedad de los servicios ofrecidos por los dos aeropuertos (el aeropuerto de Gdynia se dedicará principalmente al tráfico de aviación general) refuerzan aún más las perspectivas a medio y largo plazo para el aeropuerto de Gdynia.
(68)
Además, Polonia explica que el aeropuerto también tiene la intención de desarrollar dentro de la zona aeroportuaria actividades especializadas relacionadas con la aviación, tales como la producción de piezas simples de mantenimiento, la reparación de piezas de aviones o la producción de otros componentes o productos suministrados sobre una base «justo a tiempo».
(69)
Las autoridades polacas señalan que una prueba más del atractivo del proyecto es la existencia de una carta de intenciones firmada por un banco comercial en la que se expresa la voluntad del banco de iniciar conversaciones sobre la financiación de inversiones en el aeropuerto de Gdynia.
Impacto sobre el desarrollo del comercio en una medida contraria al interés común
(70)
Dado que el aeropuerto de Gdynia va a ser un aeropuerto con una cuota de mercado reducida (menos de 1 millón de pasajeros al año), Polonia no considera que el impacto del proyecto sobre el comercio sea contrario al interés común. A la luz del crecimiento previsto del tráfico aéreo, las autoridades polacas esperan que los aeropuertos de Gdynia y Gdansk formen un nudo aeronáutico cooperativo que preste servicios a la zona de la Triciudad en Pomerania y ofrezca prestaciones complementarias.
(71)
Polonia subraya que el aeropuerto de Gdynia no se convertirá en un competidor para el aeropuerto de Gdansk, pues se centrará en prestar servicios para el sector de la aviación general (servicios de mantenimiento, reparación y revisión, una academia de vuelo) y cooperará con el puerto marítimo de Gdynia.
(72)
Polonia alega además que el tráfico de vuelos chárter y de bajo coste en el aeropuerto de Gdynia no será a costa del aeropuerto de Gdansk, sino que tendrá como resultado un incremento general de la riqueza y la movilidad. Polonia señala que el ritmo al que está creciendo el aeropuerto de Gdansk y la naturaleza de las operaciones que gestiona significa que el número de vuelos operados tendrá que limitarse tarde o temprano. Polonia señala que estas conclusiones se presentan en el informe de evaluación de impacto ambiental relativo al proyecto «Ampliación del Aeropuerto Lech Wałęsa de Gdansk».
(73)
Las autoridades polacas explican que la inversión en el aeropuerto de Gdynia puede limitar los costes económicos y sociales de toda restricción de la actividad del aeropuerto de Gdansk. Polonia señala que transferir parte del tráfico aéreo desde el aeropuerto de Gdansk al aeropuerto de Gdynia se traducirá en una mejor utilización de la capacidad de ambos aeropuertos.
Necesidad de la ayuda y efecto incentivador
(74)
Polonia alega que la empresa no hubiera podido llevar a cabo el proyecto sin financiación pública. También observa que la ayuda se circunscribió a un mínimo y que se redujeron y optimizaron los costes del proyecto mediante el uso de las infraestructuras militares existentes.
(75)
En opinión de las autoridades polacas, las aportaciones de capital en el aeropuerto de Gdynia son necesarias y se limitan a un mínimo, como reflejan:
i)
la tasa interna de rendimiento del proyecto del […] %, solo ligeramente por encima del tipo de actualización (coste del capital), que se sitúa en el […] % (sobre la base del estudio PIEM de 2012),
ii)
la necesidad, prevista en las proyecciones financieras, de obtener préstamos de capital circulante para financiar las operaciones del aeropuerto, ya que, de no ser así, la empresa podría perder liquidez,
iii)
el hecho de que la financiación total procedente del capital propio sea inferior al total de los gastos de capital (la financiación a partir del capital propio representa menos del […] de los costes totales de tesorería en el período de previsión, incluidos los gastos de capital totales).
(76)
Posteriormente las autoridades polacas alegaron la proporcionalidad de la medida de ayuda, comparando su financiación pública (unos 148 millones PLN en términos reales) con la de una inversión para la constitución de una empresa nueva (aeropuerto Lublin-Świdnik, para el que los costes de construcción netos ascendieron a unos 420 millones PLN) y una inversión basada en un aeródromo militar (aeropuerto de Varsovia-Modlin, cuya construcción ha costado hasta ahora cerca de 454 millones PLN).
3.2.2. Ayudas de funcionamiento
(77)
Polonia alega que el proyecto cumple los criterios de compatibilidad establecidos en las Directrices relativas a las ayudas de finalidad regional en una región contemplada en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE. En opinión de las autoridades polacas, las ayudas de funcionamiento para el proyecto:
i)
se destinan a financiar un conjunto preestablecido de gastos,
ii)
se limitan al mínimo necesario y se conceden con carácter temporal (las ayudas para los costes de funcionamiento se conceden en la medida y para el período necesario para poner en funcionamiento el aeropuerto, es decir, hasta finales de 2018),
iii)
son decrecientes y se reducen del […] % de los gastos de capital en 2013 al […] % en 2018,
iv)
responden a los objetivos de desarrollo regional y de reducción de las limitaciones existentes. Teniendo en cuenta el importe de las ayudas con relación a sus efectos beneficiosos para el desarrollo de Pomerania, Polonia alega que debe considerarse que se trata de ayudas proporcionadas.
(78)
Polonia también subraya que las ayudas se destinan a un aeropuerto pequeño con una capacidad máxima de 1 millón de pasajeros al año, es decir, que el riesgo de falseamiento de la competencia y de efecto contrario al interés común es mínimo, habida cuenta en particular de la cooperación prevista entre los aeropuertos de Gdansk y Gdynia y de la complementariedad de su cooperación.
(79)
Polonia señala asimismo que la cooperación que se está negociando con el Ejército y la participación de este en los costes de funcionamiento del aeropuerto permitirán reducir las pérdidas y los costes de funcionamiento de la empresa.
4. OBSERVACIONES DE TERCEROS INTERESADOS
(80)
La Comisión no ha recibido observaciones de terceros interesados a raíz de la publicación de su Decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a la financiación concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL por parte de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo.
5. EVALUACIÓN
5.1. EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL
(81)
En virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE, «serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(82)
Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos. Por consiguiente, para determinar si la medida en cuestión constituye ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, tienen que cumplirse todas las condiciones siguientes. En concreto, la ayuda financiera debe:
i)
ser otorgada por el Estado o mediante fondos estatales,
ii)
favorecer a determinadas empresas o producciones,
iii)
falsear o amenazar falsear la competencia, y
iv)
afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
5.1.1. Actividad económica y concepto de empresa
(83)
Según reiterada jurisprudencia, la Comisión debe, en primer lugar, comprobar si Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL es una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. El concepto de empresa abarca cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación (27). Cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica (28).
(84)
En su sentencia Aeropuerto de Leipzig/Halle el Tribunal de Justicia confirmó que el funcionamiento de un aeropuerto con fines comerciales y la construcción de las infraestructuras aeroportuarias constituye una actividad económica (29). Una vez que el gestor de un aeropuerto lleva a cabo una actividad económica ofreciendo servicios aeroportuarios a cambio de una remuneración, independientemente de su estatuto jurídico o de su modo de financiación, constituye una empresa a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, y, por lo tanto, las normas del Tratado en materia de ayudas estatales son susceptibles de aplicarse a las ventajas concedidas por el Estado o a través de recursos estatales a dicho gestor aeroportuario (30).
(85)
A este respecto, la Comisión observa que la infraestructura objeto de la presente Decisión va a ser explotada con carácter comercial por el gestor de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL. Dado que el gestor cobrará a los usuarios por el uso de dicha infraestructura, esta ha de considerarse comercialmente explotable. De ello se deduce que la entidad que explote esta infraestructura es una empresa a los efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(86)
Sin embargo, no todas las actividades de un gestor aeroportuario son necesariamente de carácter económico (31).
(87)
Como destaca el Tribunal, las actividades que incumben normalmente al Estado en el ejercicio de sus prerrogativas como poder público no son de carácter económico ni entran en el ámbito de aplicación de la normativa sobre ayudas estatales (32). Entre tales actividades se incluyen, por ejemplo, la seguridad, el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, etc. La financiación debe limitarse estrictamente a la compensación por los costes generados, y no puede ser desviada a otras actividades de carácter económico (33).
(88)
Por lo tanto, la financiación de actividades que entran dentro de las competencias de política pública o de infraestructuras directamente vinculadas a dichas actividades en general no constituye ayuda estatal (34). En un aeropuerto, actividades como el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, la lucha contra incendios y las actividades necesarias para salvaguardar la aviación civil contra los actos de interferencia ilícita y las inversiones relativas a la infraestructura y equipos necesarios para llevar a cabo esas actividades se consideran en general de carácter no económico (35).
(89)
Sin embargo, la financiación pública de las actividades no económicas estrechamente ligadas a la realización de una actividad económica no debe dar lugar a una discriminación indebida entre compañías aéreas y gestores aeroportuarios. Es jurisprudencia reiterada que existe una ventaja cuando las autoridades públicas eximen a las empresas de los costes inherentes a sus actividades económicas (36). Por tanto, si, en el marco de un régimen jurídico determinado, es normal que las compañías aéreas o los gestores aeroportuarios asuman los costes de determinados servicios, mientras que otras compañías aéreas o gestores aeroportuarios que prestan los mismos servicios por cuenta de las mismas autoridades públicas no tienen que soportar dichos costes, estos pueden disfrutar de una ventaja, aun cuando esos servicios sean considerados en sí mismos como no económicos. Por consiguiente, es preciso analizar el marco jurídico aplicable a la entidad gestora del aeropuerto para evaluar si, en virtud de dicho marco jurídico, los gestores aeroportuarios y las compañías aéreas están obligados a soportar el coste de proporcionar algunas actividades que, en sí mismas, podrían ser de naturaleza no económica, pero que son inherentes a la implantación de sus actividades económicas.
(90)
Aunque las actividades expuestas en el considerando 88 pueden considerarse de carácter no económico, la Comisión constata que la legislación polaca (37) obliga a los gestores aeroportuarios a financiar las instalaciones y el equipo necesarios para llevar a cabo esas actividades con sus propios recursos.
(91)
Por lo tanto, la Comisión considera que la financiación pública concedida al gestor del aeropuerto de Gdynia para las instalaciones y equipos antes mencionados le exime de soportar los costes inherentes a sus actividades económicas (véase la sección 5.1.3). La Comisión concluye, por lo tanto, que el capital asignado a esas instalaciones y equipos debe tenerse en cuenta a la hora de calcular la rentabilidad de la inversión en cuestión. De este modo, la Comisión aplica el planteamiento que correctamente adoptaron las autoridades polacas en los estudios PIEM.
5.1.2. Fondos estatales e imputabilidad al Estado
(92)
El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja concedida a través de fondos estatales por el propio Estado o por organismos intermediarios que actúen en virtud de los poderes conferidos por el Estado (38). A efectos del artículo 107 del TFUE, los recursos de las autoridades locales son recursos del Estado (39). En el caso de autos, el capital aportado a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL proviene de los presupuestos de dos autoridades locales, Gdynia y Kosakowo. Por lo tanto, la Comisión considera que los recursos de los dos municipios son fondos del Estado.
(93)
Por esta razón, la Comisión considera que las inversiones van a ser financiadas a través de fondos estatales y son imputables al Estado.
5.1.3. Ventaja económica
(94)
La Comisión señala que las autoridades polacas alegan, por una parte, que las aportaciones de capital están en consonancia con el PIEM y, por otro lado, que la ayuda es compatible, ya que el operador aeroportuario no habría realizado la inversión sin la aportación de fondos públicos.
(95)
Para determinar si la medida en cuestión concede a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL una ventaja que no habría recibido en condiciones normales de mercado, la Comisión ha de comparar la conducta de los accionistas públicos del gestor del aeropuerto con la de un inversor en una economía de mercado guiado por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (40).
(96)
En la evaluación no deben tenerse en cuenta las repercusiones positivas sobre la economía de la región en la que está situado el aeropuerto, ya que el Tribunal de Justicia ha señalado que la cuestión pertinente al aplicar el estudio PIEM es «si, en circunstancias similares, un accionista privado, basándose en las posibilidades previsibles de rentabilidad y haciendo abstracción de cualquier consideración de tipo social o de política regional o sectorial, habría suscrito el capital en cuestión» (41).
(97)
Las autoridades polacas alegan que las medidas en cuestión no confieren una ventaja económica al gestor del aeropuerto de Gdynia, puesto que están en consonancia con el PIEM. Tal como se describe en la sección 3.1, en apoyo de la afirmación anterior, las autoridades polacas presentaron tres estudios PIEM llevados a cabo por PWC (42). En noviembre de 2013, las autoridades polacas afirmaron también que nuevas fuentes de ingresos (es decir, venta de combustible, servicios de navegación) aumentarían el valor actual neto del proyecto. En el momento de la Decisión de incoación, las autoridades polacas solo habían presentado la actualización del PIEM de 2012.
(98)
A pesar de que el convenio de accionistas de 2011 obligaba a los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo a realizar aportaciones en efectivo y en especie para financiar el proyecto de inversión hasta 2040, Polonia alega que solo la actualización del PIEM de 2012 y la información posterior sobre las fuentes de ingresos adicionales son relevantes a la hora de evaluar si las aportaciones son compatibles con el mercado interior.
(99)
En la sentencia Stardust Marine, el Tribunal declaró que, «[…] para determinar si el Estado adoptó o no el comportamiento de un inversor prudente en una economía de mercado, es preciso volver a situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las medidas de apoyo financiero para valorar la racionalidad económica del comportamiento del Estado y, por tanto, abstenerse de cualquier apreciación basada en una situación posterior» (43).
(100)
Además, el Tribunal de Justicia declaró en el asunto EDF que, «[…] las evaluaciones económicas efectuadas después de la concesión de la referida ventaja, la apreciación retroactiva de la rentabilidad efectiva de la inversión realizada por el Estado miembro interesado o las justificaciones ulteriores de la elección del procedimiento efectivamente seguido no pueden bastar para acreditar que dicho Estado haya adoptado la aludida decisión en su condición de accionista, antes o al mismo tiempo de conceder la ventaja» (44).
(101)
Con el fin de poder aplicar el PIEM, la Comisión debe situarse en el contexto de la época en que se adoptaron las decisiones individuales relativas a la conversión del antiguo aeropuerto militar en civil. Además, la Comisión debe basar su evaluación en la información y en los supuestos con que contaban los accionistas públicos en el momento en que se tomó la decisión relativa a las disposiciones financieras del proyecto de inversión.
(102)
La Comisión considera que el estudio PIEM de 2010 es el primer análisis pertinente a efectos de determinar si los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo actuaron como un inversor privado. De hecho, la evaluación de si la intervención del Estado es acorde con las condiciones de mercado debe llevarse a cabo sobre la base de un análisis ex ante, teniendo en cuenta la información y los datos disponibles en el momento en que se decidió la inversión.
(103)
La Comisión señala que los estudios y trabajos preparatorios para el proyecto de inversión en cuestión se llevaron a cabo hasta 2010. Entre ellos se incluyen el plan director para el proyecto de inversión, el informe medioambiental, la documentación relativa al diseño de la terminal de aviación general, la documentación relativa al diseño del edificio administrativo y de la brigada de bomberos, documentos de aviación especializados y otros estudios. A finales de 2010, el coste de estos estudios se situó en […] millones PLN ([…] millones EUR) (45). Ello demuestra que los inversores adoptaron la decisión de desarrollar el aeropuerto de Gdynia antes de 2010. Gdynia y Kosakowo tomaron una serie de medidas preliminares con el fin de ejecutar el proyecto (véase el considerando 10) y a tal efecto se encargaron estudios específicos.
(104)
Por otra parte, como aducen las autoridades polacas, en 2010 los accionistas públicos del gestor del aeropuerto ultimaron los preparativos para el proyecto de inversión en cuestión. Ese mismo año, los accionistas públicos incrementaron el capital social de la empresa a 6,05 millones PLN (unos 1,5 millones EUR) con vistas a la ejecución del proyecto de inversión. Si bien estaba previsto que las principales inversiones en activos fijos (tales como la construcción de la terminal de aviación general) comenzaran en 2011, se iniciaron realmente en 2012. La Comisión considera que cualquier inversor privado habría evaluado la rentabilidad esperada del proyecto en ese momento. Si el plan de inversión no hubiera mostrado una tasa de rentabilidad aceptable o si se hubiera basado en hipótesis dudosas, un inversor privado no habría iniciado la ejecución del plan y no se habría gastado en él más dinero del ya invertido en los trabajos preparatorios mencionados en el considerando anterior.
a) Aportaciones de capital
(105)
Por lo que se refiere a las aportaciones de capital, la Comisión observa que la decisión de llevar a cabo la primera aportación de capital de importancia, de 4,4 millones PLN, se adoptó el 29 de julio de 2010 (casi cuadruplicando el capital existente de 1,7 millones PLN), justo después de que finalizara el estudio PIEM de 2010, el 16 de julio de 2010. Además, en marzo de 2011 (incluso antes de la finalización del segundo estudio PIEM de 13 de mayo de 2011) se firmó el convenio relativo a las nuevas aportaciones de capital (hasta 2040) para financiar el proyecto de conversión (mencionado en el considerando 33). Por otra parte, al mismo tiempo se concluyó el convenio operativo con el usuario militar del aeropuerto (7 de marzo de 2011) y el convenio de alquiler de los terrenos de la empresa [11 de marzo de 2011 (mencionado en el considerando 33)].
(106)
La Comisión subraya también que las autoridades polacas confirmaron que la aportación de capital decidida el 29 de julio de 2010 se basaba en la evaluación económica del proyecto que figura en el estudio PIEM de 2010. Queda claro, por lo tanto, que en esta fase los accionistas públicos habían decidido participar en el proyecto de inversión en cuestión, que debía aplicarse a lo largo de 30 años. Aunque un inversor privado puede ajustar el plan de inversión en el curso de su aplicación a la luz de la evolución de las circunstancias, es evidente que cualquier inversor privado ya habría analizado en 2010 las ventajas del proyecto de inversión antes de empezar a invertir en él recursos sustanciales.
(107)
En el momento en que se llevó a cabo la primera actualización del estudio PIEM en 2011, los accionistas públicos ya habían inyectado 6,05 millones PLN en la empresa (véase el cuadro 3). Esta ya había arrendado el terreno del aeropuerto de Kosakowo (el convenio de arrendamiento entre Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL y el ayuntamiento de Kosakowo se firmó el 11 de marzo de 2011) y también había celebrado un convenio operativo con el usuario militar del aeropuerto (7 de marzo de 2011). Además, el 11 de marzo de 2011 los accionistas firmaron un convenio sobre incrementos en el capital social de la empresa en 2040 (46). Y, cuando en julio de 2012 había finalizado la segunda actualización del PIEM, los accionistas públicos habían aportado un total de 64,810 millones PLN (es decir, en torno al 70 % de todo el capital aportado). La Comisión subraya que los estudios PIEM de 2011 y 2012 representan sin duda ajustes en el plan de inversión inicial, sobre la base del cual se adoptó la decisión inicial de poner en marcha el proyecto de convertir el aeródromo militar. Así pues, aunque después del primer estudio PIEM de 2012 se realizaron aportaciones de capital más cuantiosas, tales aportaciones no pueden ser tomadas en consideración aisladamente.
b) Gastos de capital
(108)
En el estudio PIEM de 2012, las inversiones en activos fijos se dividen en 4 fases. La primera fase del proyecto de inversión no solo englobaba los trabajos de diseño, sino también los de limpieza del terreno (remoción y desbroce de árboles y arbustos, demolición de una serie de hangares y nivelación del terreno). Dichos gastos se produjeron en 2011 y ascendieron a […] millones PLN ([…] millones EUR). La segunda fase del proyecto, que incluye la construcción de la terminal de aviación general, la construcción del edificio de administración y el de bomberos, ya se había iniciado en 2012. Esta segunda fase es la más importante en términos de gastos de capital, pues representa el […] %, en términos nominales, de dichos gastos (en lo sucesivo, «CAPEX») en el período 2012-2013. De acuerdo con la información facilitada por las autoridades polacas, los gastos de capital ascendieron en 2012 a […] millones PLN (de los cuales más de la mitad ya se había gastado antes incluso de empezar a actualizar el estudio PIEM de 2012). El siguiente gráfico (gráfico 2) muestra el CAPEX (nominal) por fase de inversión, tal como se presenta en el estudio PIEM de 2012.
Gráfico 2
CAPEX por fase (estudio de 2012)
[…]
(109)
Teniendo en cuenta los considerandos 103 y 108, la Comisión considera que ni el estudio PIEM de 2011 ni el de 2012 se llevaron a cabo en el momento ni sobre la base de la información de que disponían los accionistas públicos cuando se adoptó la decisión principal de financiar el proyecto de conversión. Por otra parte, la Comisión no puede tener en cuenta retroactivamente las fuentes de ingresos adicionales previstas sobre la base de la información facilitada en noviembre de 2013 con vistas a justificar las decisiones tomadas por los accionistas públicos en 2010 y 2011.
(110)
Por consiguiente, la Comisión considera que, a fin de evaluar si Gdynia y Kosakowo se comportaron como lo habría hecho un inversor privado diligente en una economía de mercado, debe basar su apreciación fundamentalmente en el estudio PIEM de 2010, independientemente de cualquier otro dato o acontecimiento que no estuviera a disposición de dichos accionistas públicos en el momento en que tomaron la decisión de llevar a cabo el proyecto de inversión en cuestión.
(111)
Por otra parte, los estudios PIEM de 2011 y 2012 solo evaluaron las modificaciones de la decisión inicial de comprometerse en el proyecto de inversión que se adoptó en 2010 sobre la base del estudio PIEM de 2010. En efecto, el estudio PIEM de 2012 reconoce que una serie de inversiones (como la terminal de aviación general, el edificio de administración, el sistema de energía eléctrica) ya se encontraban en una «fase de ejecución avanzada». Los dos estudios posteriores muestran que los accionistas se guiaban por la evolución del mercado y adaptaban el alcance del proyecto en consecuencia (al alza o a la baja, en función del tipo de inversión). Estos cambios eran, no obstante, marginales en comparación con la decisión general de convertir la base militar en aeropuerto civil. El siguiente gráfico (gráfico 3) muestra el gasto de capital, tal como se presenta en los estudios PIEM de 2010, 2011 y 2012 (expresado en términos reales de 2010). Como puede verse, aunque en 2011 y 2012 se actualizaron el calendario y el alcance de las inversiones, estos cambios no eran importantes en comparación con el tamaño global del proyecto. En 2010, el CAPEX real se estimó en unos […] millones PLN y esta cifra se incrementó en […] hasta unos […] millones PLN en 2011 y en 2012 (es decir, el […] % durante un período de inversión de casi 20 años).
(112)
En la práctica, la Comisión tiene que evaluar en el presente asunto una serie de decisiones de inversión adoptadas durante un corto período de tiempo que no se caracteriza por la aparición de circunstancias imprevistas, por los mismos accionistas públicos, para la ejecución de lo que es, en esencia, el mismo proyecto de inversión. Por lo tanto, las actualizaciones de los estudios PIEM de 2011 y 2012 no pueden transformar una decisión de inversión que no cumplía el PIEM en el momento en que fue adoptada en una decisión de inversión razonable. A lo sumo, las actualizaciones solo podrían demostrar que las autoridades polacas se comportaron como un inversor privado si se demostrara que, invirtiendo fondos adicionales, el proyecto podría obtener un beneficio capaz de remunerar adecuadamente el capital que había sido invertido y que se tenía intención de invertir (o que remuneraría adecuadamente dicho capital incluso teniendo en cuenta el riesgo de tener que devolver toda ayuda ilegal recibida anteriormente).
Gráfico 3
CAPEX (en miles PLN), tal y como se prevé en los estudios PIEM de 2010, 2011 y 2012 (en términos reales de 2010)
[…]
Aplicación del PIEM a partir del estudio de 2010
(113)
El estudio PIEM de 2010 facilitado por las autoridades polacas se basa en un plan de negocio que calcula los flujos de caja futuros para los inversores de capital en relación con el período 2010-2040. Cuando se llevó a cabo el estudio PIEM, Polonia preveía que el aeropuerto iniciase las operaciones de tráfico aéreo general en 2011, en 2013 las de vuelos chárter y en 2015 las de compañías de bajo coste. Ello generaría un aumento constante del número de pasajeros desde los […] de 2013 hasta casi […] millones en 2024 y 1,753 millones de pasajeros en 2040 (tal como se muestra en el cuadro 5 que figura a continuación).
Cuadro 5
Previsiones de tráfico para el aeropuerto de Gdynia utilizadas en el estudio PIEM de 2010 (en miles)
Evolución prevista del número de pasajeros (PIEM 2010)
Año
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Número de pasajeros
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Según el estudio PIEM de 2010, la empresa sería rentable en términos de EBITDA a partir de 2018. El flujo de caja actualizado anual pasaría a ser positivo a partir de 2020, como ilustra el siguiente gráfico (gráfico 4). No obstante, en cifras acumuladas (es decir, después de agregar cada año los flujos de caja de ejercicios anteriores), se prevé que el DCF total a lo largo de todo el período 2010-2040 sea negativo (como se ilustra en el gráfico 1). En otras palabras, los flujos de caja positivos que se espera se generen a partir de 2018 no bastan para compensar los flujos de caja netamente negativos de los primeros períodos de inversión.
Gráfico 4
DCF en miles PLN (estudio PIEM de 2010)
[…]
Fuente:
Sobre la base del estudio PIEM de 2010.
(115)
Se esperaba que, a partir de 2040, el gestor aeroportuario siguiera creciendo a una tasa estable del flujo de caja libre del […] %. Partiendo de esta hipótesis, las autoridades polacas calcularon el valor terminal del gestor del aeropuerto en 2040. El valor terminal actualizado asciende a […] millones PLN.
(116)
El estudio PIEM de 2010 se traduce en un valor de fondos propios positivo (47) de […] millones PLN (es decir, en torno a […] millones EUR). Además, la TIR del proyecto de inversión del […] % es superior al coste de capital previsto del gestor aeroportuario ([…] %).
(117)
La Comisión observa que el componente de valor clave de los flujos de caja futuros del gestor del aeropuerto de Gdynia son los ingresos previstos, que dependerán de las cifras de pasajeros y del nivel de las tasas pagadas por las compañías aéreas. Los ingresos procedentes de las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter (tasas de pasajeros, aterrizaje y estacionamiento) suponen, en el estudio PIEM de 2010, un [80-90] % de los ingresos en 2040 y una media del [80-90] % de la totalidad de los ingresos durante todo el período examinado, es decir, de 2010 a 2040. La Comisión observa que este hecho contradice las declaraciones de las autoridades polacas de que el aeropuerto de Gdynia complementaría las actividades del aeropuerto de Gdansk, ya que el primero se centraría en actividades de aviación general. De hecho, como muestran los datos presentados anteriormente, las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter son la principal fuente de ingresos en la mayoría de los años abarcados por la previsión. Sin embargo, como se explica más adelante, el grueso de los ingresos del aeropuerto de Gdansk también proviene de las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter (véase el considerando 121).
(118)
En el contexto de la demanda de pasajeros y de las compañías aéreas, la Comisión recuerda que el aeropuerto de Gdynia tendría la misma zona de influencia que el de Gdansk, que solo dista unos 25 km del primero. El aeropuerto de Gdansk se amplió en 2012 para poder acoger hasta 5 millones de pasajeros y para 2015 se ha previsto una nueva ampliación para llegar hasta los 7 millones de pasajeros. Este calendario de ampliación ya se conocía en 2010, es decir, en el momento de la elaboración del estudio PIEM de 2010 (48). Además, el 24 de septiembre de 2008 se notificó a la Comisión, como asunto de ayuda estatal N 472/08, la financiación pública de la ampliación de la capacidad del aeropuerto de Gdansk hasta los 5 millones de pasajeros, financiación pública que fue aprobada por la Comisión el 5 de febrero de 2009 (49).
(119)
Las autoridades polacas informaron a la Comisión de que el plan director elaborado para el aeropuerto de Gdansk en 2010 (50) prevé la ampliación de la pista de aterrizaje y despegue, pistas de rodaje, y demás infraestructuras aeroportuarias, como resultado de lo cual el aeropuerto de Gdansk deberá ser capaz de prestar servicio en el futuro a 10 millones de pasajeros al año.
(120)
La Comisión observa, asimismo, que en 2010 circularon 2,2 millones de pasajeros por el aeropuerto de Gdansk (es decir, se utilizó el 45 % de su capacidad, incluida la capacidad en construcción). Según las previsiones presentadas, de aquí a 2020 solo se utilizará entre el 50 y el 60 % de la capacidad disponible del aeropuerto (51). Estas previsiones no tienen en cuenta el inicio de las operaciones en el aeropuerto de Gdynia (es decir, se considera que toda la demanda de la zona de influencia será cubierta por el aeropuerto de Gdansk). La Comisión señala que el aeropuerto de Gdansk será capaz de satisfacer la demanda de la región durante un largo período de tiempo, es decir, al menos hasta 2030, aunque se suponga que habrá un crecimiento dinámico en el tráfico de pasajeros.
(121)
Como se ha indicado anteriormente, el estudio PIEM de 2010 prevé que el grueso de los ingresos ([80-90] % de la media para todo el período 2012-2040) generados por el aeropuerto de Gdynia procedan de las compañías de bajo coste y de vuelos chárter. En este contexto, la Comisión señala que el aeropuerto de Gdansk también opera principalmente con compañías aéreas de bajo coste y tráfico de vuelos chárter. En 2010, las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter representaron el 72 % del total de pasajeros que circularon por el aeropuerto de Gdansk (52).
(122)
Habida cuenta de la proximidad a otro aeropuerto no saturado y consolidado, con el mismo modelo de negocio y un importante excedente de capacidad a largo plazo, la Comisión considera que la capacidad del gestor aeroportuario para atraer tráfico y pasajeros dependerá en gran medida del nivel de las tasas aeroportuarias que se apliquen a las compañías aéreas, especialmente en comparación con las de sus competidores más cercanos.
(123)
En este contexto, la Comisión observa que el estudio PIEM de 2010 prevé para las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter una tasa por pasajero de 25 PLN/PAX (6,25 EUR) hasta 2014 y 40 PLN/PAX (10 EUR) a partir de 2015 (hasta 2040). La tasa de aterrizaje para la misma categoría de vuelos se fijó en 25 PLN/tonelada (6,25 EUR) para el conjunto del período en cuestión (se supone que el peso máximo de despegue [MTOW] medio es de 70 toneladas), mientras que la tasa de estacionamiento se estima en 4 PLN (1,0 EUR) por 24h/tonelada (con un MTOW medio de 70 toneladas). Según el estudio PIEM de 2010, los precios se fijaron en niveles comparables a los aplicados en otros aeropuertos regionales en el momento en que se llevó a cabo dicho estudio. Los precios en el aeropuerto de Gdynia también se fijaron partiendo del supuesto de que no habría competencia con el aeropuerto de Gdansk.
(124)
La Comisión también observa que la lista de tarifas aplicadas por el aeropuerto de Gdansk desde el 31 de diciembre de 2008 fija la tasa estándar por pasajero en 48 PLN/PAX (12,0 EUR), la tasa estándar de aterrizaje de aeronaves por encima de 2 toneladas (es decir, incluidas todas las aeronaves chárter y de CBC) en 25 PLN/Tm (6,25 EUR) y la tasa de estacionamiento en 4,5 PLN/24h/Tm (1,25 EUR).
(125)
La Comisión observa, sin embargo, que la lista de las tarifas aplicadas en el aeropuerto de Gdansk también ofrece diversos descuentos y rebajas, entre otras cosas, a los vuelos de las compañías aéreas de bajo coste. El aeropuerto de Gdansk aplica una reducción de las tasas por pasajero de 24 PLN/PAX (6 EUR) para todas las nuevas conexiones (desde el 1 de enero de 2004) y para todos los incrementos de frecuencia que impliquen a una aeronave con un peso máximo de despegue de entre 50 y 100 toneladas (por ejemplo, Airbus A-320, Boeing 737 y otros tipos de aeronaves utilizados por las compañías de bajo coste). Las tasas de aterrizaje aplicadas en relación con dichas conexiones también se redujeron en un 50 % (es decir, 12,5 PLN/Tm). La tasa de estacionamiento se elimina totalmente si la frecuencia de una conexión es al menos de 6 veces por semana. Además, la tasa por pasajero estándar se reduce primero 23 PLN para todos los pasajeros de salida en conexiones interiores regulares y posteriormente se aplica la reducción que corresponda. La Comisión considera que, teniendo en cuenta los descuentos y reducciones aplicados en el aeropuerto de Gdansk, la media de las tasas aeroportuarias previstas para el aeropuerto de Gdynia era significativamente más elevada que en el aeropuerto vecino.
(126)
Mediante la aplicación de estas tasas aeroportuarias, el aeropuerto de Gdynia, en su calidad de nuevo competidor, no será capaz de atraer volúmenes significativos de tráfico cuando existe un aeropuerto consolidado con excedente de capacidad en la misma zona de influencia y que aplica tarifas netas inferiores para las nuevas conexiones y los incrementos de frecuencia de las conexiones existentes. La Comisión también observa que la lista de las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Gdansk establece que las tasas con descuento se apliquen hasta el 31 de diciembre de 2028. Habida cuenta de que el estudio PIEM de 2010 (basado en el plan de negocio del gestor aeroportuario en ese momento) estima que las tasas aeroportuarias constituyen la primera fuente de ingresos del gestor del aeropuerto, la Comisión considera que esta solución constituye la prueba de que el estudio PIEM de 2010 no es lo suficientemente sólido y creíble para demostrar que el proyecto de inversión en cuestión podría haber sido asumido por un inversor privado.
(127)
Dado que tanto el aeropuerto de Gdynia como el de Gdansk se centrarán principalmente en las compañías chárter y de bajo coste, que el aeropuerto de Gdansk no utiliza toda su capacidad, que sus tarifas reales son inferiores a las fijadas en el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia y habida cuenta de la proximidad de los dos aeropuertos, la Comisión considera también que la pretensión de que no hay ninguna competencia de precios entre los dos aeropuertos es errónea.
(128)
La Comisión señala además que, en el momento de la elaboración del estudio PIEM de 2010, las tarifas netas (tarifas estándar una vez deducidos los descuentos aplicables) aplicadas en el aeropuerto de Bydgoszcz (situado a 196 kilómetros y a 2 horas 19 minutos en coche del aeropuerto de Gdynia) y en el aeropuerto de Szczecin (situado a 296 kilómetros y a 4 horas 24 minutos en coche del aeropuerto de Gdynia), el segundo y tercer aeropuerto más cercano de entre los aeropuertos regionales de Polonia, eran considerablemente inferiores (53).
(129)
En vista de lo anterior, la Comisión considera que, habida cuenta de la proximidad de otro aeropuerto no saturado con el mismo modelo de negocio, las tasas aeroportuarias del estudio PIEM de 2010, que son superiores a las aplicadas en Gdansk y en otros aeropuertos regionales cercanos, no son realistas. Además, habida cuenta de la situación competitiva del aeropuerto de Gdynia, la Comisión estima que las previsiones de tráfico que figuran en el estudio PIEM de 2010 se basan en supuestos poco realistas.
(130)
Cabe señalar también que el estudio PIEM de 2010 no incluía ni un análisis de sensibilidad ni ninguna evaluación de las probabilidades de resultados (como, por ejemplo, hipótesis más optimista, más pesimista y de base). Por consiguiente, la Comisión concluye que la hipótesis que se presenta en el estudio PIEM de 2010 parece basarse en supuestos excesivamente optimistas de la evolución del tráfico de pasajeros y el nivel de las tasas.
(131)
La Comisión señala que reducir los ingresos anuales procedentes de las tasas por pasajero vinculadas al tráfico de compañías de bajo coste y vuelos chárter en tan solo el […] % (durante el período de proyección de 2010-2040) da lugar a un valor negativo del patrimonio neto de los accionistas públicos. Esta caída de los ingresos podría producirse si las tasas o el tráfico fueran inferiores a lo previsto. A este respecto, cabe señalar que las tasas aeroportuarias del plan de negocio utilizado para el estudio PIEM de 2010 ya son […] % superiores a las del aeropuerto de Gdansk (54). En este contexto, resulta altamente improbable que el aeropuerto de Gdynia sea capaz de atraer tráfico sin ofrecer algún descuento significativo de la tasa de 40 PLN (10 EUR) que figura en el plan de negocio. Por lo tanto, la gran sensibilidad del VAN a una reducción marginal de las tasas aeroportuarias (resultantes de hipótesis realistas) arroja dudas significativas sobre la credibilidad del plan de negocio inicial.
(132)
Aunque el estudio PIEM de 2010 se basaba en las proyecciones de tráfico disponibles en aquel momento y no debe utilizarse información ex post para evaluar directamente el estudio PIEM, la Comisión constata, no obstante, que estas proyecciones eran demasiado optimistas. En efecto, si comparamos las proyecciones de tráfico de 2010 y 2012, observamos diferencias significativas. No solo se había retrasado el comienzo del proyecto, sino que además, y a lo largo del «período de EBITDA positivo», las previsiones de tráfico se redujeron del […] % al […] % cada año. Tal corrección significativa, transcurridos apenas dos años y sin que tuviera lugar ninguna modificación importante de las circunstancias, constituye una verificación de la racionalidad de las hipótesis iniciales. Además, ilustra que los controles de sensibilidad practicados por la Comisión (marginales en comparación) son particularmente significativos en relación con el carácter poco realista de los supuestos en que se basaba la conclusión de que el proyecto valía la pena.
Cuadro 6
Comparación de las previsiones de tráfico de pasajeros utilizadas en el estudio PIEM de 2010 y en la actualización de 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total no pasajeros en estudio PIEM 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Total no pasajeros en estudio PIEM 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Diferencia
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Total no pasajeros en estudio PIEM 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Total no pasajeros en estudio PIEM 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Diferencia
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Otras pruebas de sensibilidad sugieren que el proyecto no sería rentable si los ingresos totales fueran tan solo un […] % al año inferiores a lo largo de todo el período de previsión, o si los ingresos fueran un […] % inferiores y los gastos de explotación un […] % más altos. La rentabilidad de la inversión es, por lo tanto, muy sensible a cambios marginales en la hipótesis de base. La Comisión considera que tales cambios son marginales en comparación con las modificaciones efectuadas en los sucesivos estudios PIEM.
(134)
Los controles de sensibilidad efectuados por la Comisión parecen tanto más razonables cuanto que menos de un año después del estudio PIEM de 2010 las autoridades polacas recibieron un análisis actualizado que muestra que el VAN del proyecto sería considerablemente inferior y solo ascendería a […] millones PLN (unos […] EUR). Por tanto, en mayo de 2011, el VAN del proyecto se redujo en un […] % en relación con el proyecto inicial.
(135)
La Comisión observa, por otra parte, que los resultados positivos del estudio PIEM de 2010 también dependen en gran medida del valor terminal de la inversión una vez finalizado el período cubierto por el plan de negocio (es decir, en 2040). De hecho, el flujo de caja actualizado de la empresa para el período 2010-2040 es negativo y asciende a (- […] millones) PLN. El valor terminal actualizado a 30 de junio de 2010 asciende a […] millones PLN.
(136)
El valor terminal se basó en hipótesis según las cuales la tasa de crecimiento anual del flujo de caja de la inversión después de 2040 ascendería al […] %. Según la práctica habitual, la tasa de crecimiento de una empresa no debe ser más elevada que la de la economía en la que opera (en términos de crecimiento del PIB). En efecto, el valor terminal se calcula en el momento en el que la empresa debería alcanzar la madurez y cuando ya ha pasado su período de elevado crecimiento. Teniendo en cuenta que se espera que en la economía haya empresas de elevado crecimiento y otras con crecimiento estable, se prevé que la tasa de crecimiento de las empresas maduras sea, por lo tanto, inferior a la tasa media de crecimiento de la economía en general. En sus observaciones las autoridades polacas no indicaron la base sobre la que previeron la tasa de crecimiento a largo plazo del […] %, pero sí explicaron que la tasa de crecimiento a largo plazo es una tasa de crecimiento nominal. Según información del FMI, la Comisión consideró que las previsiones de crecimiento del PIB real de Polonia disponibles a principios de 2010 indicaban que la tasa de crecimiento nominal de la economía polaca pasaría de un 5,6 % en 2011 a un 6,6 % en 2015. Con una inflación del orden del 2,5 %, era de esperar que el PIB real aumentase en un 4 %. Por lo tanto, a primera vista podía considerarse que la elección de una tasa de crecimiento nominal del […] % para el aeropuerto de Gdynia estaba en sintonía con la información disponible en aquel momento y la práctica habitual de elegir una tasa de crecimiento inferior a la tasa de crecimiento de la economía. No obstante, al optar por una tasa de crecimiento a largo plazo por encima de la inflación (que en abril de 2010 se estimó en el 2,5 %), el plan de negocio supone que después de 2040 el aeropuerto seguirá creciendo año tras año.
Cuadro 7
Datos y previsiones relativos al PIB y la inflación procedentes del FMI de abril de 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Crecimiento PIB (precios constantes) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
Crecimiento PIB (precios corrientes) (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
Inflación (%)
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Fuente:
Fondo Monetario Internacional, Base de datos de las perspectivas de la economía mundial, abril de 2010 (descargar en la siguiente dirección: http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Por otra parte, la Comisión señala que, en el presente asunto, habida cuenta del período de previsión particularmente prolongado y de la lejanía de la fecha para la cual se ha calculado el valor terminal, la tarea de determinar la tasa de crecimiento más adecuado es aún más compleja y la incertidumbre aún mayor. De hecho, las previsiones de crecimiento del PIB raramente van más allá de un horizonte de cinco años, mientras que, en este caso, el modelo tenía que predecir una tasa de crecimiento razonable para el aeropuerto después de haber estado en funcionamiento durante 30 años. Este hecho indica que un inversor prudente habría llevado a cabo una serie de pruebas de sensibilidad.
(138)
A este respecto, hay que señalar que en las sucesivas actualizaciones del plan de negocio inicial la tasa de crecimiento estable se redujo del […] % al […] %. No obstante, las autoridades polacas no han ofrecido ninguna explicación clara de la reducción. El valor terminal es una función de la tasa de crecimiento constante y perpetua asumida, pero también de los rendimientos proyectados durante el período de crecimiento estable. La Comisión llevó a cabo una serie de pruebas de sensibilidad que confirmaron que la conclusión del estudio PIEM de 2010 es muy sensible a modificaciones menores y realistas de las hipótesis de base. En primer lugar, la tasa de crecimiento estable a la que el plan de negocios de 2010 presenta un VAN negativo es de aproximadamente el […] %. Sin embargo, partiendo de la base de que los ingresos solo sean un […] % inferiores a lo previsto, la tasa de crecimiento estable a la que el proyecto deja de ser rentable es del […] %.
(139)
El modelo de la tasa de crecimiento estable utilizado para calcular el valor terminal en el presente asunto exige asimismo la adopción de supuestos en relación con la fecha en la que la empresa empezará a crecer a una tasa estable que pueda mantener de forma indefinida. En el estudio PIEM de 2010, esta fecha se fijó en 2040, es decir, un período de referencia de 30 años (2010-2040). En la actualización del estudio PIEM de 2012, el período de proyección se redujo a 18 años (2012-2030), y por tanto, el valor terminal se calculó para 2030. Si el mismo horizonte temporal se aplica al estudio PIEM de 2010, el VAN pasa a ser negativo.
(140)
La Comisión también observa que en el estudio PIEM de 2012 se indica que un inversor prudente habría tomado en consideración el hecho de que el proyecto comporta un plazo temporal especialmente largo antes de alcanzar la rentabilidad (véase la sección 4.10.1.2 del estudio PIEM de 2012, en el que se concluye que «el resultado positivo del VAN demuestra que la inversión en el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo puede resultar interesante para los inversores potenciales. No obstante, antes de tomar decisiones, los inversores tendrán que considerar también el horizonte temporal a largo plazo típico de los proyectos de inversión en infraestructuras».
(141)
La Comisión señala que, en 2010, cuando se llevó a cabo el primer estudio PIEM, el plan de negocio y el cálculo del VAN tuvieron en cuenta todos los gastos de capital, incluidos los gastos relativos a las obligaciones de servicio público (servicio de bomberos, controles de seguridad, aduanas, etc.). La Comisión observa que este enfoque es correcto, dado que dichos gastos están intrínsecamente ligados a la construcción y el funcionamiento de un aeropuerto (y, por consiguiente, se adicionan a los costes del proyecto).
(142)
No obstante, la Comisión también ha evaluado la rentabilidad del proyecto sobre la base del estudio PIEM de 2010 sin los gastos de capital que conllevan las tareas que entran en el ámbito de las obligaciones de servicio público.
(143)
La información presentada por las autoridades polacas no permite identificar con precisión qué elementos de los gastos de capital y de los gastos de funcionamiento son atribuibles a la misión de servicio público. La Comisión señala que, en la actualización del estudio PIEM de 2012, si bien Polonia desglosó las inversiones comprendidas en el ámbito de las obligaciones de servicio público, no fue el caso en el estudio PIEM de 2010. No obstante, la Comisión volvió a calcular el VAN, excluyendo un determinado número de partidas específicas de los gastos de capital que están claramente vinculadas a las obligaciones de servicio público. En particular, volvió a calcular el VAN excluyendo los siguientes gastos de capital: «vehículos y equipos de lucha contra incendios», «vallado y supervisión del aeropuerto» y «equipos para los servicios de vigilancia del aeropuerto», que ascienden a […] millones PLN (total nominal).
(144)
En el estudio PIEM de 2010, la consecuencia de suprimir los gastos derivados de las obligaciones de servicio público es que el flujo de caja actualizado se incrementa hasta aproximadamente (-[…]) millones PLN (o, dicho de otro modo, las pérdidas actualizadas previstas durante el período 2010-2040 se reducirán en […] millones PLN, desde (-[…] millones PLN a -[…] millones PLN). Dado que el valor terminal no se ve alterado (y equivale a […] millones PLN), el VAN del proyecto aumenta de […] millones PLN a […] millones PLN (es decir, se incrementa de […] millones EUR a alrededor de […] millones EUR).
(145)
Se realizaron pruebas de sensibilidad adicionales, que indican que el VAN pasa a ser negativo si se introducen las siguientes modificaciones: una reducción del […] % de los ingresos totales, una reducción del […] % de los ingresos procedentes de las tasas aeroportuarias o una reducción de los ingresos totales del […] % relacionada con costes que son superiores en un […] % (sobre una base anual). Habida cuenta del escaso realismo de las hipótesis relativas a las tasas aeroportuarias (superiores a las del aeropuerto de Gdansk (55) en un […] %) y del excesivo optimismo de las previsiones de tráfico (previsiones revisadas de entre el […] % y el […] % por debajo de lo previsto inicialmente), las pruebas de sensibilidad sugieren que unas hipótesis un poco más realistas conducen a la conclusión de que el proyecto no sería rentable.
(146)
Una vez excluidos los gastos generados por las obligaciones de servicio público que figuran en el estudio PIEM de 2010, las pruebas de sensibilidad sugieren que el VAN pasaría a ser negativo si los ingresos previstos procedentes de las tasas aplicadas a las compañías de bajo coste (sin reducción alguna de las tasas aeroportuarias aplicadas a los chárter) se redujeran en un […] % al año y al mismo tiempo se mantuvieran, de la forma prevista en el plan de negocio, los ingresos procedentes de las compañías de vuelos chárter, todos los demás ingresos, los costes de funcionamiento y los gastos de capital (teniendo en cuenta que los ingresos procedentes de las CBC empezarán a generarse en 2017 y aumentarán progresivamente con el tiempo).
(147)
Por otra parte, hay que recordar que el proyecto solo es rentable en virtud del valor terminal (es decir, el valor del aeropuerto a partir de 2040, suponiendo un crecimiento anual constante del flujo de caja del […] %). Hasta 2040 el proyecto generará un flujo de caja negativo.
(148)
Por consiguiente, aun cuando la rentabilidad del proyecto se evalúa sobre la base del estudio PIEM de 2010 sin gastos de capital en tareas encuadradas en la obligación de servicio público, no puede concluirse claramente que un inversor privado habría llevado a cabo la inversión en cuestión.
Resumen y conclusión
(149)
La conversión del aeropuerto de Gdynia implica una inversión considerable y un largo período de flujos de caja negativos. De hecho, el plan de negocio indica que el flujo de caja actualizado acumulado durante el período de referencia 2010-2040 es negativo (- […] millones PLN o-[…] millones EUR). Según el plan de negocio, el proyecto solo alcanza cifras positivas en virtud del valor terminal actualizado de […] millones PLN calculado para 2040 y años sucesivos, en el supuesto de que el aeropuerto crezca anual e indefinidamente a una tasa nominal del […] %. A pesar de las considerables incertidumbres inherentes a tal proyecto a largo plazo, el plan de negocio no incluye ningún análisis de sensibilidad y, por lo tanto, difiere del análisis que un inversor prudente habría llevado a cabo en relación con un proyecto de este tipo.
(150)
Por otra parte, el análisis de la Comisión llegó a la conclusión de que el plan de negocio se basa en una serie de supuestos optimistas y poco realistas, teniendo en cuenta la proximidad del aeropuerto de Gdansk, que presenta el mismo modelo de negocio, capacidad disponible y planes de expansión. Varias pruebas de sensibilidad indican que el VAN del proyecto pasa a ser negativo en caso de modificaciones de menor importancia y realistas de los supuestos de base.
(151)
En vista de lo anterior, la Comisión considera que un inversor privado no habría decidido asumir el proyecto de inversión en cuestión sobre la base del estudio PIEM de 2010. Por tanto, la decisión de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo confiere al gestor del aeropuerto una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado.
Aplicación del principio del inversor privado sobre la base de las actualizaciones del estudio PIEM de 2011 y 2012
(152)
Por lo que se refiere a los estudios PIEM llevados a cabo en 2011 y 2012 (y los fondos que, según las autoridades polacas, se inyectaron en el gestor aeroportuario a raíz de estos estudios), la Comisión considera que estas aportaciones de capital ya se habían comprometido en el convenio de accionistas celebrado el 11 de marzo de 2011 (véase el considerando 33), es decir, antes de que se llevaran a cabo los estudios PIEM de 2011 y 2012. Por lo tanto, cuando se llevaron a cabo estos estudios, los accionistas ya habían tomado las decisiones de inversión, a pesar de que se ejecutaron con posterioridad. La Comisión considera, por otra parte, que las aportaciones de capital realizadas con posterioridad a los estudios PIEM de 2011 y 2012 no pueden considerarse decisiones de inversión autónomas tomadas de forma aislada, dado que se refieren al mismo proyecto de inversión, que los accionistas públicos empezaron a ejecutar como muy tarde en 2010, y constituyen simples ajustes o modificaciones del proyecto inicial.
(153)
Por lo tanto, como ya se ha mencionado, la Comisión considera que dichos estudios solo podrían demostrar que las autoridades polacas se comportaron como un inversor privado si acreditasen que la inversión de fondos adicionales permitiría al proyecto obtener un rendimiento adecuado del capital ya invertido y por invertir (o que reportaría una rentabilidad adecuada de dicho capital, incluso teniendo en cuenta el riesgo de tener que devolver toda ayuda ilegal recibida en el pasado).
(154)
No obstante, lejos de demostrar lo anterior, los estudios parecen poco fiables por las razones que se exponen a continuación.
Aplicación del PIEM sobre la base de la actualización del estudio PIEM de 2011
(155)
La primera actualización del estudio PIEM se llevó a cabo en mayo de 2011. Aunque las aportaciones de capital realizadas después de que se llevara a cabo este estudio PIEM se comprometieron antes de mayo de 2011 (véase el considerando 33), la Comisión también ha examinado si, sobre la base de la información contenida en este estudio económico, puede considerarse que las aportaciones de capital se ajustan al comportamiento de un inversor privado que opera en una economía de mercado. En el estudio PIEM de 2011, los ingresos del proyecto se mantenían constantes, pero se incrementaba el gasto en bienes de capital (véase el gráfico 3 en el que se muestran los gastos de inversión acumulados expresados en términos reales de 2010). Este estudio también tiene en cuenta las anteriores aportaciones de capital y el gasto en bienes de capital ya efectuado. El WACC se redujo ligeramente (del […] % al […] %) y la tasa de crecimiento a largo plazo se redujo del […] % al […] %. Estas actualizaciones se tradujeron en un VAN ligeramente inferior, […] millones PLN (alrededor de […] EUR). Esto se debió a pérdidas más elevadas (el flujo de caja actualizado del período 2011-2030 ascendería a-[…] millones PLN), y el valor terminal descendería ligeramente, hasta […] millones PLN.
(156)
La Comisión concluye, por lo tanto, que la decisión de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo de financiar la conversión del aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) en aeropuerto civil no es conforme con el principio del inversor privado sobre la base de la actualización del estudio PIEM de 2011 y que, por tanto, confiere una ventaja económica que el gestor aeroportuario no habría obtenido en condiciones normales de mercado.
Aplicación del PIEM sobre la base de la actualización del estudio PIEM de 2012
(157)
En opinión de las autoridades polacas, la Comisión debe evaluar el cumplimiento del PIEM sobre la base del estudio de 2012. Para responder a este argumento, aun cuando las aportaciones de capital realizadas después de que se llevara a cabo este estudio PIEM se habían comprometido con anterioridad (véase el considerando 33), la Comisión también ha examinado si, sobre la base de la información contenida en este estudio económico, puede considerarse que las aportaciones de capital reflejan el comportamiento de un inversor privado que opera en una economía de mercado.
(158)
La Comisión señala que la actualización del estudio PIEM de 2012 tiene en cuenta las anteriores aportaciones de capital y el gasto en bienes de capital ya efectuados. La actualización de 2012 muestra que la financiación facilitada a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL da como resultado un valor del patrimonio neto positivo de […] millones PLN (alrededor de […] millones EUR) para sus accionistas. Además, la TIR del proyecto de inversión de […] % es superior al coste de capital previsto por el gestor aeroportuario ([…] %).
(159)
El estudio PIEM de 2012 compara el valor del patrimonio neto de la empresa con nuevas inversiones, en una situación en la que el nuevo aeropuerto sea operativo (la «hipótesis de base»), con el valor del patrimonio neto de la empresa sin nuevas inversiones, en el supuesto de que se hubiera abandonado el proyecto de inversión en junio de 2012 («la hipótesis contrafáctica») (56).
(160)
En este contexto, la Comisión ya ha concluido que las aportaciones de capital realizadas a partir de 2010 no pueden considerarse de forma aislada con respecto a la decisión inicial de inversión tomada en 2010. La hipótesis contrafáctica correcta de 2010 habría sido no comenzar la ejecución del proyecto. En opinión de las autoridades polacas, el convenio de arrendamiento solo permitía a Kosakowo utilizar el terreno para un aeropuerto civil. La Comisión señala que, en primer lugar, un inversor privado no habría celebrado tal convenio si los planes para desarrollar un nuevo aeropuerto civil en la zona no presentaban una perspectiva realista de obtener un beneficio de tal inversión. La hipótesis contrafáctica definida en el estudio PIEM de 2012 queda, por tanto, falseada por una decisión anterior, que tampoco se ajustaba al comportamiento de un inversor privado. En otras palabras, la hipótesis contrafáctica correcta de 2010 y 2012 habría consistido en no proceder al desarrollo del proyecto de construir el aeropuerto civil en cuestión, dado que todas las aportaciones de capital y los estudios PIEM estudios llevados a cabo por las autoridades polacas hacen referencia a la realización del mismo proyecto de inversión.
(161)
En cualquier caso, la Comisión observa que la hipótesis de base que figura en la actualización del estudio PIEM de 2012 presentada por Polonia se basa en un plan de negocio que parte de la base de la existencia de flujos de caja futuros para los inversores de capital durante el período 2012-2030 (es decir, un período de gran crecimiento) (57). Los flujos de caja futuros previstos se basan en la hipótesis de que el aeropuerto iniciaría sus actividades en 2013. En el momento en que se llevó a cabo la actualización del estudio PIEM de 2012, Polonia esperaba que el aeropuerto prestara servicios a unos […] pasajeros en 2014 y experimentara una expansión gradual de sus actividades hasta los […] pasajeros en 2020 y a unos […] en 2028 (véanse las previsiones de evolución del número de pasajeros que figuran en el cuadro 8).
Cuadro 8
Previsiones del tráfico de pasajeros en el aeropuerto de Gdynia (en miles)
Incremento previsto en el número de pasajeros
Año
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Según la actualización del estudio PIEM de 2012, se espera que, después de 2030, el gestor del aeropuerto crezca indefinidamente a una tasa de crecimiento estable de […]. Partiendo de esta hipótesis, las autoridades polacas calcularon el valor terminal del gestor del aeropuerto en 2030.
(163)
La Comisión toma nota de que, al igual que en el estudio PIEM de 2010, el factor del valor clave de los flujos de caja futuros del gestor del aeropuerto de Gdynia son los ingresos previstos en concepto de las actividades de aviación, que dependerán del número de pasajeros y del nivel de las tasas pagadas por las compañías aéreas.
(164)
Por lo que se refiere a la evolución prevista del número de pasajeros, Polonia alega que con el tiempo aumentará la demanda de servicios de transporte aéreo de pasajeros con el esperado aumento del PIB del país y el desarrollo de la región. Las autoridades polacas estiman, por tanto, que las proyecciones de tráfico son conservadoras y que podrían ser más elevadas de lo previsto. En su opinión, la actualización de las previsiones de tráfico para la región de marzo de 2013 contempla un tráfico superior a la actualización de 2012.
(165)
Polonia alega que el plan de negocio prevé que el aeropuerto de Gdynia gestione menos del […] % del tráfico de pasajeros de la región. Por otra parte, en opinión de las autoridades polacas, el desarrollo del mercado de los servicios aéreos de Pomerania deja margen para que otro aeropuerto pequeño complemente los servicios ofrecidos por el aeropuerto de Gdansk.
(166)
Por lo que se refiere a la demanda de pasajeros, la Comisión considera que los argumentos presentados en los considerandos 118 a 129 en relación con el hecho de que el aeropuerto de Gdynia compite con el aeropuerto de Gdansk por compañías aéreas y pasajeros también se aplican a la evaluación de la actualización del estudio PIEM de 2012.
(167)
La Comisión observa, en particular, que el nivel de las tasas aeroportuarias que figura en la actualización del estudio PIEM de 2012 era idéntico al del estudio de 2010. En opinión de las autoridades polacas, las tarifas utilizadas en la actualización del estudio PIEM de 2012 no difieren de manera significativa de las tarifas estándar aplicadas por otros aeropuertos pequeños de Polonia. Las autoridades polacas explican que el nivel de las tasas que figura en el plan de negocio es una media para todo el período de vigencia del mismo (2014-2040), y parten de la base de que las tarifas a largo plazo aplicadas en el aeropuerto de Gdansk tendrán que aumentar a medida que mejoren los servicios prestados por dicho aeropuerto.
(168)
Dado que los aeropuertos de Gdansk, Bydgoszcz y Szczecin aplicaban en 2012 las mismas tarifas que en 2010 (y los mismos descuentos), la evaluación de la Comisión del nivel de las tarifas que figura en el estudio PIEM de 2012 para el aeropuerto de Gdynia es idéntica a la del estudio PIEM de 2010 (véanse los considerandos 122 a 129).
(169)
La Comisión considera que un inversor en una economía de mercado guiado por perspectivas de rentabilidad no habría basado la decisión de invertir en el proyecto en cuestión en el nivel de las tasas, que es considerablemente más alto que el de las tasas netas aplicadas en otros aeropuertos regionales polacos, especialmente en el aeropuerto de Gdansk (58).
(170)
La Comisión también observa que la prueba de resistencia llevada a cabo por las autoridades polacas muestra que el valor del patrimonio neto se convierte en negativo si la tasa por pasajero se reduce a […] PLN. En este contexto, la Comisión señala que una tasa aeroportuaria reducida, comparable a las tasas abonadas en otros aeropuertos regionales polacos (por ejemplo, los aeropuertos de Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin y Lublin) daría como resultado un valor del patrimonio neto negativo.
(171)
La Comisión considera, por otra parte, que un inversor en una economía de mercado no habría fijado sus tasas en un nivel más elevado contando con que las tasas del aeropuerto de Gdansk aumentarían a largo plazo. A este respecto, la Comisión observa que el cuadro de tasas aplicado en el aeropuerto de Gdansk contempla la aplicación de descuentos hasta 2028 (es decir, por un período de solo dos años más corto que el establecido en el plan de negocio para la actualización del estudio PIEM de 2012). Sobre esta base, incluso en el caso de que las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Gdansk se incrementasen después de 2028, la Comisión considera que la previsión de la media de las tasas aeroportuarias previstas durante el período del plan de negocio (es decir, hasta 2030) sigue siendo superior a la media del aeropuerto competidor.
(172)
Las autoridades polacas confirmaron que la actualización del estudio PIEM de 2012 tiene en cuenta los costes de funcionamiento relacionados con la actividad militar en el aeropuerto. Se espera que esos costes sean compensados por el Estado. Las autoridades polacas también confirmaron que aún no se ha alcanzado un acuerdo formal sobre el reparto de los costes (tanto los costes de funcionamiento como los de inversión) entre el aeropuerto de Gdynia y el Ejército.
(173)
La Comisión considera que un inversor en una economía de mercado basaría su apreciación únicamente en los resultados previsibles en el momento de la decisión de inversión. Por consiguiente, la Comisión considera que, al evaluar la coherencia de la inversión con el PIEM, no debe tenerse en cuenta la posible reducción de los costes que resultaría de la asunción de una parte de los mismos por parte del Ejército (ni el impacto sobre los costes e ingresos totales del aeropuerto). En efecto, en estudio PIEM de 2012 no cuantifica las reducciones de costes que el gestor aeroportuario podría obtener en este sentido.
(174)
Como en el caso del estudio PIEM de 2010, el DCF total para el proyecto a lo largo del período 2012-2030 es negativo, como se muestra en el gráfico 5. El aeropuerto empezará a generar flujos de caja positivos en 2020, pero el prolongado período de inversión implica que el flujo de caja acumulado, en términos actualizados, sigue siendo negativo durante el período de las previsiones.
Gráfico 5
DCF acumulativo (real) (en PLN) de la actualización del estudio PIEM de 2012
[…]
(175)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la decisión de los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo de financiar la conversión del aeródromo militar de Gdynia en aeropuerto civil no es coherente con el PIEM, sobre la base de la actualización de 2012 y que, por tanto, confiere una ventaja económica que el gestor del aeropuerto no habría obtenido en condiciones normales de mercado.
La actualización de noviembre de 2013
(176)
La Comisión considera, además, que las modificaciones introducidas en el plan de inversiones destinadas a generar ingresos adicionales procedentes de la venta de combustible por parte del aeropuerto (sin un operador externo) y ofrecer servicios de navegación no deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar la coherencia de las inversiones con el principio del inversor privado. Las autoridades polacas confirmaron que estas posibles fuentes adicionales de ingresos no se incluyeron en los estudios PIEM de 2010 y de 2011 ni en la actualización de 2012 para el aeropuerto de Gdynia, dado que ni la empresa ni los accionistas públicos podían tener la certeza, en el momento en que se realizaron estos estudios, de que iban a obtener todas las autorizaciones y permisos necesarios para prestar tales servicios. Dado que no fue posible obtener las autorizaciones y permisos necesarios en el momento en que se llevaron a cabo los estudios PIEM, la Comisión no los puede tener en cuenta con carácter retroactivo.
Conclusión
(177)
La Comisión considera que la financiación pública concedida por los ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo al gestor aeroportuario no es coherente con el PIEM. Por lo tanto, la Comisión considera que la medida en cuestión confiere a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado.
5.1.4. Selectividad
(178)
En aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE, para que una medida pueda considerarse ayuda estatal, debe favorecer a «determinadas empresas o producciones». En el caso que nos ocupa, la Comisión señala que las aportaciones de capital solo afectan a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, por lo que son selectivas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
5.1.5. Falseamiento de la competencia y efecto sobre el comercio
(179)
Cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa frente a otras que compiten con la primera en el mercado interior, se ha de considerar que estas últimas resultan afectadas por dicha ayuda (59). La ventaja económica otorgada por la medida de que se trata refuerza la posición económica del gestor del aeropuerto, dado que estará en condiciones de iniciar sus actividades sin tener que soportar los costes de funcionamiento y de inversión inherentes.
(180)
Tal y como se detalla en la sección 5.1.1, la explotación de un aeropuerto es una actividad económica. Existe competencia, por un lado, entre aeropuertos para atraer a las compañías aéreas y el tráfico aéreo correspondiente (pasajeros y mercancías) y, por otra, entre los gestores aeroportuarios, que pueden competir entre sí para que se les encomiende la gestión de un aeropuerto determinado. Además, la Comisión subraya, especialmente por lo que se refiere a las compañías de bajo coste, que los aeropuertos situados en distintas zonas de influencia y en Estados miembros diferentes también pueden competir entre sí para atraer a dichas compañías aéreas. La Comisión señala que por el aeropuerto de Gdynia pasarán unos […] 000 pasajeros hasta 2020 y cerca de 1 millón en 2030.
(181)
Como se indica en el apartado 40 de las Directrices de aviación de 2005, no es posible excluir ni siquiera a los pequeños aeropuertos del ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Habida cuenta de las previsiones de tráfico en el aeropuerto de Gdynia y su proximidad al aeropuerto de Gdansk (que no dista más de unos 25 km), la Comisión considera que la competencia y el comercio entre Estados miembros pueden verse afectados.
(182)
Sobre la base de los argumentos presentados en los considerandos 179 a 181, la ventaja económica conferida al gestor del aeropuerto de Gdynia refuerza su posición frente a sus competidores en el mercado de prestadores de servicios aeroportuarios de la Unión. Por consiguiente, la financiación pública objeto de análisis falsea o amenaza con falsear la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
5.1.6 Conclusión
(183)
Habida cuenta de los argumentos presentados en los considerandos 83 a 182, la Comisión considera que las aportaciones de capital concedidas a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL constituyen ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Como la financiación ya había sido concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL, la Comisión también considera que Polonia ha incumplido la prohibición establecida en el artículo 108, apartado 3, del TFUE (60).
5.2. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA CON EL MERCADO INTERIOR
(184)
La Comisión ha examinado si la ayuda en cuestión puede considerarse compatible con el mercado interior. Según lo descrito anteriormente, la ayuda consiste en la financiación de los costes de inversión relacionados con la puesta en marcha del aeropuerto de Gdynia y de las pérdidas durante los primeros años de la explotación del aeropuerto (es decir, hasta el año 2019, inclusive, según los estudios PIEM de 2010 y 2012).
(185)
El artículo 107, apartado 3, del TFUE prevé una serie de excepciones a la norma general establecida en el artículo 107, apartado 1, de dicho Tratado según la cual las ayudas estatales no son compatibles con el mercado interior. La ayuda en cuestión solo puede evaluarse sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, que dispone que «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común» podrán considerarse compatibles con el mercado interior. A este respecto, las Directrices de aviación de 2005 establecen un marco para evaluar si la ayuda a los gestores aeroportuarios puede ser declarada compatible con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE. En ellas se menciona una serie de criterios que la Comisión ha de tener en cuenta.
5.2.1. Ayudas a la inversión
(186)
Las ayudas estatales para la financiación de infraestructuras aeroportuarias es compatible con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, siempre que cumplan las condiciones establecidas en el apartado 61 de las Directrices de aviación de 2005:
i)
la construcción y explotación de la infraestructura responden a un objetivo de interés general claramente definido (desarrollo regional, accesibilidad, etc.),
ii)
la infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado,
iii)
la infraestructura ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo, en especial por lo que respecta al uso de las infraestructuras existentes,
iv)
todos los usuarios potenciales de la infraestructura tienen acceso a ella en condiciones de igualdad y no discriminación, y
v)
el desarrollo del comercio no se ve afectado de manera contraria a los intereses de la Unión.
(187)
Además, para ser compatibles con el mercado interior, como cualquier otra ayuda estatal, las ayudas estatales a los aeropuertos deben tener un efecto incentivador y ser necesarias y proporcionadas al objetivo legítimo perseguido.
(188)
Las autoridades polacas estiman que la financiación pública del proyecto de conversión del aeródromo de Gdynia cumple todos los criterios que se aplican a las ayudas a la inversión en las Directrices de aviación de 2005.
i) La construcción y explotación de la infraestructura responden a un objetivo de interés general claramente definido (desarrollo regional, accesibilidad, etc.)
(189)
La Comisión señala que la región de Pomerania ya recibe un servicio eficiente del aeropuerto de Gdansk, que solo se encuentra a unos 25 kilómetros del nuevo aeropuerto previsto.
(190)
El aeropuerto de Gdansk está situado junto a la carretera de circunvalación de la Triciudad, que forma parte de la vía rápida S6 que discurre alrededor de Gdynia, Sopot y Gdansk y ofrece un buen acceso al aeropuerto a la gran mayoría de los habitantes de Pomerania. Incluso para los habitantes de Gdynia, la construcción del nuevo aeropuerto no conllevaría por sí sola una mejora sustancial de la conectividad, dado que ambos aeropuertos de Gdansk y Gdynia se encuentran a unos 20-25 minutos en coche del centro de la ciudad de Gdynia.
(191)
Además, la Comisión señala que el enlace ferroviario metropolitano de la Triciudad, que se está construyendo actualmente con cofinanciación de los Fondos Estructurales de la Unión, permitirá a los habitantes tanto de Gdansk como de Gdynia desplazarse directamente desde el centro de la ciudad al aeropuerto de Gdansk en unos 25 minutos. Este enlace ferroviario metropolitano ofrecerá también a los habitantes de otras zonas de Pomerania conexiones ferroviarias directas o indirectas al aeropuerto de Gdansk.
(192)
La Comisión observa también que el aeropuerto de Gdansk tiene actualmente una capacidad de 5 millones de pasajeros anuales, mientras que el tráfico real de pasajeros en el período de 2010 a 2013 fue el siguiente: 2010-2,2 millones; 2011 - 2,5 millones; 2012 - 2,9 millones; 2013 - 2,8 millones. La Comisión señala, por otra parte, que el aeropuerto de Gdansk está siendo actualmente ampliado para dar servicio a 7 millones de pasajeros al año. Esta inversión culminará en 2015.
(193)
Además, según las previsiones de tráfico facilitadas por Polonia para Pomerania y utilizadas para preparar la actualización del estudio PIEM de 2012, la demanda total en la región será de […] pasajeros al año […].
Cuadro 9
Previsiones de tráfico para Pomerania (en millones)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Asimismo, la Comisión observa que, según la información facilitada por las autoridades polacas, el plan director para el aeropuerto de Gdansk contempla una nueva ampliación del aeropuerto para acoger más de 10 millones de pasajeros al año. En función de la evolución del tráfico, en el futuro puede, por lo tanto, tomarse la decisión de ampliar la capacidad del aeropuerto de Gdansk por encima de 7 millones de pasajeros.
(195)
En opinión de las autoridades polacas, la previsión actualizada (elaborada en marzo de 2013) muestra que se espera que la demanda en la zona de influencia sea superior a las previsiones de tráfico de 2012. Según la modificación de las proyecciones, en la zona de influencia la demanda será de unos 9 millones de pasajeros en 2030. Sin embargo, incluso esta previsión pone de manifiesto que hasta el aeropuerto de Gdansk se bastaría por sí solo, sin ninguna inversión adicional, para satisfacer la demanda en la región hasta al menos 2025 (sobre la base de las previsiones de tráfico ajustadas descritas en el considerando 45).
(196)
Por otra parte, según la información facilitada por las autoridades polacas, la actual capacidad de las pistas del aeropuerto de Gdansk es de 40-44 operaciones a la hora, mientras que actualmente se realiza una media de 4,7 operaciones a la hora.
(197)
Sobre la base de la información facilitada por Polonia (véanse los considerandos 192 a 196), la Comisión observa que en los próximos años solo se utilizará alrededor de un 50-60 % de la capacidad del aeropuerto de Gdansk. Como consecuencia, aunque se registre un rápido crecimiento del número de pasajeros en Pomerania, el aeropuerto de Gdansk estará en condiciones de satisfacer la demanda de compañías aéreas y pasajeros durante mucho tiempo.
(198)
La Comisión observa además que el aeropuerto de Gdansk ofrece más de 40 destinos nacionales e internacionales (tanto conexiones de punto a punto como conexiones a nodos de tráfico aéreo como Fráncfort, Múnich, Varsovia y Copenhague).
(199)
Como se ha mencionado en el considerando 60, las autoridades polacas alegan, por una parte, que, por razones medioambientales y de planificación, el margen de crecimiento de la capacidad del aeropuerto de Gdansk es limitado. Por otra, sostienen que no existen límites en las posibilidades de ampliación de la capacidad del aeropuerto de Gdansk. Como los argumentos relativos a las restricciones de ampliación de la capacidad son contradictorios y no se han sustanciado de ninguna forma, la Comisión considera que no puede basar en ellos su evaluación.
(200)
Habida cuenta de la capacidad excedentaria del aeropuerto de Gdansk, que no se utilizará plenamente a largo plazo, y del plan de seguir ampliando su capacidad, si fuera necesario, a largo plazo, la Comisión no cree que la creación de otro aeropuerto en Pomerania contribuiría al desarrollo de la región. La Comisión observa, por otra parte, que Pomerania ya está bien conectada gracias al aeropuerto de Gdansk y que un nuevo aeropuerto no va a mejorar las conexiones con esta región.
(201)
La Comisión señala también que el modelo de negocio para el aeropuerto de Gdynia indica que competiría con el aeropuerto de Gdansk por los pasajeros de los mercados de las compañías aéreas de bajo coste, vuelos chárter y aviación general. Por otro lado, la creación de un nuevo aeropuerto que sirva de infraestructura de apoyo o emergencia no puede justificar la magnitud de la inversión en el aeropuerto de Gdynia.
(202)
A la luz de lo anterior, la Comisión considera que la inversión en el aeropuerto de Gdynia no hará sino duplicar infraestructuras en la región, lo que no responde a un objetivo de interés común claramente definido.
ii) La infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado
(203)
Como se indica en los considerandos 189 a 202, la Comisión estima que el aeropuerto de Gdansk sirve y seguirá sirviendo con eficiencia a la zona de influencia del aeropuerto de Gdynia. Además, ambos aeropuertos seguirán un modelo de negocio similar y se centrarán principalmente en las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter.
(204)
En ausencia de un objetivo de interés común claramente definido, la Comisión considera que no puede considerarse que la infraestructura sea necesaria o proporcionada a un objetivo de interés común (véase también el considerando 202).
iii) La infraestructura ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo, en especial por lo que respecta al uso de las infraestructuras existentes
(205)
Tal como se recoge en el inciso i), el aeropuerto de Gdynia se encuentra a tan solo unos 25 km de distancia del aeropuerto de Gdansk y los dos aeropuertos tienen la misma zona de influencia y un modelo de negocio similar.
(206)
En la actualidad, el aeropuerto de Gdansk está siendo utilizado a menos del 60 % de su capacidad. Teniendo en cuenta las inversiones que se están realizando actualmente, el aeropuerto de Gdansk se bastará para hacer frente a la demanda de la región hasta 2025-2028, como mínimo, dependiendo de las previsiones utilizadas, y, además, podrá ampliarse en el futuro.
(207)
La Comisión señala también que el plan de negocio para el aeropuerto de Gdynia indica que el aeropuerto generaría alrededor del [80-90] % de sus ingresos a partir de la prestación de servicios a las compañías aéreas de bajo coste y de vuelos chárter. Esto significa que se centraría en los mercados que constituyen la actividad principal del aeropuerto de Gdansk.
(208)
En este contexto, la Comisión observa también que las autoridades polacas no facilitaron ninguna prueba de una posible colaboración entre ambos aeropuertos.
(209)
Los planes para generar ingresos procedentes de otras actividades aeronáuticas y no aeronáuticas (producción y servicios) tampoco bastarían para sufragar los elevados costes de funcionamiento relacionados con la gestión del aeropuerto de Gdynia.
(210)
La Comisión considera, por lo tanto, que el aeropuerto de Gdynia no ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo.
iv) Todos los usuarios potenciales de la infraestructura tienen acceso a ella en condiciones de igualdad y no discriminación
(211)
Las autoridades polacas confirmaron que todos los usuarios potenciales tendrían acceso a la infraestructura del aeropuerto en condiciones de igualdad y no discriminación, sin ninguna discriminación injustificada desde el punto de vista comercial.
v) El desarrollo de los intercambios comerciales no se ve afectado en una medida contraria al interés común
(212)
La Comisión observa que las autoridades polacas no han proporcionado ninguna prueba de que los aeropuertos de Gdansk y Gdynia conformarían un nodo de colaboración aeronáutica. La lógica sugiere que, en realidad, los dos aeropuertos tendrían que competir para atraer esencialmente a los mismos pasajeros.
(213)
La Comisión señala, además, que el plan de negocio del aeropuerto de Gdynia (en el que alrededor del [80-90] % de los ingresos son generados por los vuelos chárter y las compañías de bajo coste) y la escala de la inversión (por ejemplo, una terminal con capacidad para 0,5 millones de pasajeros al año, que se ampliará en el futuro) no sustentan la pretensión según la cual el aeropuerto de Gdynia se centraría en el tráfico de aviación general y prestaría exclusivamente o principalmente servicios al sector de la aviación general.
(214)
Teniendo en cuenta lo anterior, así como el hecho de que ambos aeropuertos se centrarían en las compañías aéreas de bajo coste y los vuelos chárter, la Comisión considera que la ayuda está destinada a un aeropuerto que entraría en competencia directa con otro aeropuerto de la misma zona de influencia, sin que exista una demanda de servicios aeroportuarios que no pueda ser satisfecha por el aeropuerto ya existente.
(215)
Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda en cuestión puede afectar a los intercambios en una medida contraria al interés común. Esta conclusión se ve corroborada por la inexistencia de un objetivo de interés común que la ayuda pretenda alcanzar.
vi) Necesidad de la ayuda y efecto incentivador
(216)
Sobre la base de los datos facilitados por las autoridades polacas, la Comisión considera que los costes de inversión pueden ser inferiores a los de la construcción de otros aeropuertos regionales comparables en Polonia. Ello se debe principalmente al uso de la infraestructura existente en el aeródromo militar. Por otra parte, Polonia alega que, sin la ayuda, el gestor aeroportuario no llevaría a cabo la inversión.
(217)
La Comisión observa, asimismo, que el largo período necesario para alcanzar el punto de equilibrio financiero para este tipo de inversión significa que podría ser necesaria la financiación pública para modificar el comportamiento del beneficiario de tal forma que continúe con la inversión. Además, dado que no puede calcularse la rentabilidad esperada del proyecto de inversión (véase el considerando 177) y que un inversor en una economía de mercado no llevaría a cabo este proyecto, es muy probable que la ayuda esté modificando el comportamiento del gestor aeroportuario.
(218)
No obstante, a falta de una definición clara del objetivo de interés común, la Comisión concluye que la ayuda no puede considerarse necesaria y proporcionada para la consecución de dicho objetivo.
(219)
Por lo tanto, la Comisión considera que las ayudas a la inversión concedidas por Gdynia y Kosakowo a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL no cumplen los requisitos de las Directrices de aviación de 2005 y no pueden considerarse compatibles con el mercado interior.
5.2.2. Ayudas de funcionamiento
(220)
La Comisión considera que la financiación de las pérdidas operativas de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL constituye ayuda de funcionamiento, al reducir el gasto corriente del gestor del aeropuerto. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esta ayuda de funcionamiento es incompatible, en principio, con el mercado interior. Según las Directrices de aviación de 2005, las ayudas de funcionamiento concedidas a los aeropuertos solo pueden ser declaradas compatibles en circunstancias excepcionales y en condiciones estrictas en regiones desfavorecidas.
(221)
La Comisión señala que el aeropuerto de Gdynia está situado en una región desfavorecida amparada por la excepción establecida en el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE, lo que significa que la Comisión tiene que evaluar si la ayuda de funcionamiento en cuestión puede considerarse compatible con las Directrices de ayuda regional (DAR).
(222)
Según el punto 76 de las DAR, podrán concederse ayudas de funcionamiento en las regiones acogidas a la excepción del artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE siempre que se cumplan los siguientes criterios acumulativos: i) se justifique por su aportación al desarrollo regional y por su naturaleza, y ii) su importe guarde proporción con las desventajas que se pretenda paliar.
(223)
Las autoridades polacas estiman que la ayuda de funcionamiento es compatible con el apartado 76 de las Directrices (véanse los considerandos 77 a 79).
(224)
Habida cuenta de que el aeropuerto de Gdansk ya presta sus servicios a la región de Pomerania y de que el nuevo aeropuerto no va a mejorar las conexiones con esta región, la Comisión no puede concluir que la ayuda contribuiría al desarrollo regional.
(225)
La Comisión considera, por lo tanto, que la ayuda de funcionamiento no puede considerarse proporcionada a las desventajas que pretende paliar, pues no parece que Pomerania padezca de ninguna desventaja en materia de conectividad.
(226)
Por otra parte, la Comisión considera que la ayuda de funcionamiento evaluada ha sido asignada a la financiación de un conjunto preestablecido de gastos. Sin embargo, teniendo en cuenta la evaluación de la Comisión del plan de negocio para el aeropuerto de Gdynia y su valoración del nivel de las previsiones de ingresos y costes que se presentan en la sección 5.1.3, no puede llegarse a la conclusión de que la ayuda se limite al mínimo necesario, se conceda con carácter transitorio y sea decreciente. En particular, por lo que se refiere a la incertidumbre en cuanto a la rentabilidad esperada de las actividades del gestor del aeropuerto (véase la sección sobre la existencia de ayuda), no puede asegurarse que la ayuda sea transitoria ni decreciente.
(227)
En cualquier caso, la Comisión considera que la concesión de ayudas de funcionamiento para garantizar la ejecución de un proyecto de inversión que se beneficia de ayudas a la inversión incompatibles con el mercado interior es, por su propia naturaleza, incompatible con el mercado interior.
(228)
Por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda de funcionamiento concedida por Gdynia y Kosakowo a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL no cumple los criterios establecidos en las DAR.
5.2.3. Conclusión sobre la compatibilidad con el mercado interior
(229)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la ayuda estatal concedida a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL es incompatible con el mercado interior.
(230)
La Comisión no ha identificado ninguna otra disposición sobre compatibilidad con el mercado interior que pueda servir de base para considerar la ayuda en cuestión compatible con el Tratado. Polonia tampoco ha invocado ninguna disposición relativa a la compatibilidad con el mercado interior ni aportado ningún argumento sustancial que permita a la Comisión considerar esta ayuda compatible.
(231)
Las ayudas de funcionamiento y a la inversión que Polonia ha concedido o se propone conceder a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL son incompatibles con el mercado interior. Polonia ha ejecutado ilegalmente las ayudas infringiendo lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
6. RECUPERACIÓN DE LAS AYUDAS
(232)
De conformidad con el TFUE y la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la Comisión es competente para decidir que el Estado en cuestión debe suprimir o modificar las ayudas cuando ha comprobado que son incompatibles con el mercado interior (61). El Tribunal también ha sostenido sistemáticamente que la obligación por parte de un Estado de suprimir ayudas que la Comisión haya considerado incompatibles con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación existente anteriormente (62). En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que este objetivo se alcanza una vez que el beneficiario ha reembolsado los importes concedidos en concepto de ayudas ilegales, perdiendo así la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores, y restableciendo así la situación anterior a la concesión de las ayudas (63).
(233)
De conformidad con esta jurisprudencia, el artículo 14 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (64) establece que «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda».
(234)
Por lo tanto, las ayudas estatales mencionadas anteriormente deberán ser reembolsadas a las autoridades polacas, en la medida en que hayan sido abonadas.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La ayuda estatal ilegalmente ejecutada por Polonia entre el 28 de agosto de 2007 y el 17 de junio de 2013, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a favor de Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL mediante aportaciones de capital por importe de 91 714 000 PLN, es incompatible con el mercado interior.
2. La ayuda estatal que Polonia tiene la intención de conceder a Aeropuerto de Gdynia-Kosakowo SRL después del 17 de junio de 2013 para la conversión del aeródromo militar en el aeropuerto civil de Gdynia-Kosakowo es incompatible con el mercado interior. Por lo tanto, la ayuda estatal no puede ser ejecutada.
Artículo 2
1. Polonia deberá recuperar del beneficiario la ayuda a que se refiere el artículo 1, apartado 1.
2. Los importes que deben recuperarse devengarán intereses a partir de las fechas indicadas en el párrafo segundo hasta su recuperación efectiva.
Las fechas en que las cantidades que deben recuperarse se pusieron a disposición del beneficiario son las siguientes:
a)
28 de agosto de 2007 por lo que respecta al importe de 50 000 PLN;
b)
4 de marzo de 2008 por lo que respecta al importe de 200 000 PLN;
c)
11 de septiembre de 2008 por lo que respecta al importe de 500 000 PLN;
d)
28 de julio de 2009 por lo que respecta al importe de 1 345 000 PLN;
e)
8 de diciembre de 2010 por en lo que respecta al importe de 4 361 000 PLN;
f)
8 de julio de 2011 por lo que respecta al importe de 25 970 000 PLN;
g)
1 de septiembre de 2011 por lo que respecta al importe de 1 779 000 PLN;
h)
25 de abril de 2012 por lo que respecta al importe de 31 009 000 PLN;
i)
27 de mayo de 2013 por lo que respecta al importe de 6 469 000 PLN;
j)
17 de junio de 2013 por lo que respecta al importe de 20 031 000 PLN.
3. Los intereses se calcularán según un tipo de interés compuesto, conforme a lo dispuesto en el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (65).
4. Polonia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, con efectos a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 1, será inmediata y efectiva.
2. Polonia garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 4
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Polonia remitirá la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.
2. Polonia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 1, haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República de Polonia.
Hecho en Bruselas, el 11 de febrero de 2014.