ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
DECISIÓN (UE) 2015/248 DE LA COMISIÓN
de 15 de octubre de 2014
relativa a las medidas SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) aplicadas por la República Eslovaca a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) y Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (VZP)
[notificada con el número C(2014) 7277]
(El texto en lengua eslovaca es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el TFUE»), y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 2 de abril de 2007, la Comisión recibió una denuncia de la compañía de seguros de salud de propiedad privada Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s (en lo sucesivo, «Dôvera» o «el denunciante») por supuesta ayuda estatal a la aseguradora de salud de propiedad estatal Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (en lo sucesivo, «SZP») en forma de ampliación de su capital social, el 26 de enero de 2006, en 450 millones SKK (aproximadamente 15 millones EUR).
(2)
La Comisión envió una solicitud de información a la República Eslovaca el 21 de agosto de 2009. Después de una prórroga del plazo de respuesta, las autoridades eslovacas facilitaron la información solicitada en su escrito de 24 de septiembre de 2009.
(3)
Mediante carta de 26 de febrero de 2010, la Comisión solicitó a la República Eslovaca información adicional sobre esta aportación de capital, así como aclaraciones sobre el sistema eslovaco de igualación de riesgos (SIR), otra medida que quizá podría calificarse de ayuda estatal. Mediante carta de 25 de marzo de 2010, las autoridades eslovacas solicitaron una prórroga del plazo de respuesta a esta solicitud, prórroga que fue concedida por la Comisión mediante carta de 31 de marzo de 2010. Después de que la Comisión enviara un recordatorio a la República Eslovaca el 16 de junio de 2010 para que presentara la información, las autoridades de ese país respondieron a la solicitud mediante carta de 9 de julio de 2010. Conforme a lo solicitado por la Comisión en su carta de 4 de noviembre de 2010, la República Eslovaca presentó una versión no confidencial de esa respuesta el 3 de diciembre de 2010.
(4)
El 1 de enero de 2010, SZP se fusionó con la otra compañía de seguros médicos de propiedad estatal, Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (en lo sucesivo, «VZP»). Desde 1998 y, al menos, hasta 2005, esas dos sociedades anónimas públicas recibieron las carteras de seguros de otras compañías de seguros médicos.
(5)
En dos reuniones entre la Comisión y Dôvera, celebradas el 10 de octubre de 2010 y el 15 de marzo de 2011, se debatió el objeto de la denuncia y el funcionamiento del sector de los seguros de salud en Eslovaquia. En su escrito de 15 de julio de 2011, Dôvera suministró información adicional sobre la naturaleza del sector de los seguros de salud en Eslovaquia e hizo extensiva su denuncia a tres medidas adicionales supuestamente concedidas a SZP y VZP: i) la liquidación de la deuda de SZP por parte de la empresa de propiedad estatal Veriteľ a.s. en 2004-2005 mediante dos pagos de 52,7 millones EUR y 28 millones EUR, ii) una subvención de 7,6 millones EUR concedida a SZP en 2006 por el Ministerio de Sanidad, y iii) una ampliación del capital en VZP por un importe de 65,1 millones EUR, financiada por el Estado el 1 de enero de 2010. En consecuencia, la Comisión invitó a las autoridades eslovacas a que presentaran sus observaciones sobre la denuncia ampliada con sus nuevas alegaciones. Tras una prórroga del plazo de respuesta, las autoridades eslovacas presentaron sus observaciones mediante carta de 11 de noviembre de 2011.
(6)
Después de reunirse con los servicios de la Comisión el 15 de diciembre de 2011, Dôvera suministró información adicional sobre la naturaleza del sector nacional de los seguros de salud mediante carta de 16 de enero de 2012.
(7)
Mediante carta de 2 de julio de 2013, la Comisión notificó a la República Eslovaca su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado (en lo sucesivo, «la decisión de incoación»). La decisión de incoación se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2), y en ella se invitaba a los interesados a presentar sus observaciones.
(8)
Mediante carta de 24 de julio de 2013, las autoridades eslovacas solicitaron una prórroga del plazo para presentar sus observaciones sobre la decisión de incoación, prórroga que fue concedida por la Comisión mediante carta de 30 de julio de 2013. Mediante carta de 27 de agosto de 2013, la República Eslovaca presentó sus observaciones sobre la decisión de incoación.
(9)
La Comisión recibió observaciones sobre la decisión de incoación procedentes de cinco partes interesadas: el Instituto de Reformas Económicas y Sociales (INEKO), mediante carta de 15 de octubre de 2013; la Union zdravotná poisťovňa, a.s. (en lo sucesivo, «UZP»), mediante carta de 25 de octubre de 2013; el Instituto de Política Sanitaria (en lo sucesivo, «IPS»), mediante carta de 28 de octubre de 2013; la Združenie zdravotných poisťovní SR («ZZO», la asociación de compañías de seguros médicos de Eslovaquia), mediante carta de 28 de octubre de 2013, y Dôvera, mediante carta de 11 de noviembre de 2013.
(10)
Esas observaciones fueron transmitidas a las autoridades eslovacas mediante cartas de 20 de noviembre y 20 de diciembre de 2013. El 20 de diciembre de 2013, las autoridades eslovacas solicitaron que se prorrogara el plazo para responder a las observaciones hasta el 31 de enero de 2014, lo cual fue aceptado por la Comisión el mismo día. Mediante carta de 29 de enero de 2014, Eslovaquia respondió a las observaciones de las partes interesadas sobre la decisión de incoación.
(11)
El 2 de abril de 2014, tuvo lugar una reunión entre los servicios de la Comisión y las autoridades eslovacas.
(12)
El 11 de abril de 2014 y el 25 de agosto de 2014, la Comisión envió solicitudes adicionales de información, a las que Eslovaquia respondió mediante cartas de 15 de mayo y 27 de agosto de 2014, respectivamente.
2. CONTEXTO
2.1. LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA OBLIGATORIO DE SEGUROS DE SALUD EN ESLOVAQUIA
(13)
En 1994, Eslovaquia abandonó su sistema estatal único de seguros y adoptó un modelo pluralista, con entidades públicas y privadas. Con la profunda reforma introducida por las Leyes nos 581/2004 y 580/2004, que entraron en vigor el 1 de enero de 2005 (en lo sucesivo, «reforma de 2005»), se modificaron las normas de redistribución de las cotizaciones al seguro de enfermedad y la forma jurídica de todas las compañías de seguros (tanto de propiedad estatal como privada), que dejaron de ser entidades jurídicas sui generis para convertirse en sociedades anónimas de responsabilidad limitada (es decir, sociedades anónimas de Derecho privado con fines de lucro). Se creó un organismo regulador independiente, la autoridad eslovaca de vigilancia de las prestaciones sanitarias (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, en lo sucesivo, «UDZS»), responsable de expedir licencias de explotación y controlar el cumplimiento de la normativa aplicable por parte de las compañías aseguradoras. El objetivo esencial de las reformas era contribuir a una utilización más eficiente de los recursos disponibles y a mejorar la calidad de la asistencia sanitaria (3).
(14)
En Eslovaquia, todas las compañías de seguros de salud, públicas y privadas, ofrecen un seguro médico obligatorio a los residentes eslovacos (4). La posibilidad contemplada en la Ley no 580/2004 de ofrecer también seguros de salud individuales complementarios de las prestaciones básicas del seguro médico obligatorio sigue siendo marginal, debido a las amplias prestaciones sanitarias que abarca el sistema obligatorio (5). Por otra parte, en virtud de un acto legislativo de 2005, se autorizó a todas las compañías de seguros de salud a ofrecer un seguro médico voluntario a las personas excluidas del seguro obligatorio (6).
(15)
En 2007, la Ley no 530/2007 modificó la Ley no 581/2004 y prohibió a las compañías de seguros que ejercen su actividad en el sector del seguro de salud obligatorio distribuir beneficios en forma de dividendos, con efecto a partir del 1 de enero de 2008, obligando a reinvertir los superávits generados en el sistema sanitario eslovaco. Como consecuencia de ello, a partir de enero de 2008 estas compañías de seguros no pudieron repartir beneficios. No obstante, el 26 de enero de 2011, el Tribunal Constitucional eslovaco declaró esa prohibición incompatible con varias disposiciones de la Constitución eslovaca. A raíz de esta sentencia, en julio de 2011 las autoridades eslovacas modificaron la Ley no 530/2007 mediante la Ley no 250/2011, a fin de permitir a las compañías de seguros de salud volver a distribuir (entre sus accionistas) los beneficios obtenidos de la actividad del seguro obligatorio, con sujeción a determinadas condiciones (7). Como consecuencia de estos cambios legislativos, la Comisión archivó en diciembre de 2011 un procedimiento de infracción en relación con la restricción de la distribución de beneficios (8).
(16)
El 31 de octubre de 2012, las autoridades eslovacas aprobaron un plan de creación de un sistema unitario sin ánimo de lucro para el seguro de salud obligatorio en la República Eslovaca, que se introduciría a través de la adquisición voluntaria de acciones (hasta el 1 de enero de 2014) de las compañías de seguros de salud privadas, o bien a través de su expropiación (hasta el 1 de julio de 2014) y que establecería una única compañía de seguros de salud (de titularidad estatal) (9). Sin embargo, en el momento de la adopción de la presente Decisión, no se había aplicado ninguna de las medidas del citado plan (10).
2.2. LOS SEGUROS DE SALUD EN ESLOVAQUIA
(17)
Según la legislación eslovaca, se entiende por «compañía de seguros de salud» una sociedad anónima con domicilio social en la República Eslovaca que, previa autorización de la UDZS, ofrece seguros de salud públicos obligatorios.
(18)
Los residentes eslovacos pueden elegir afiliarse a cualquiera de las tres aseguradoras siguientes para beneficiarse del conjunto de servicios del seguro de salud obligatorio:
a)
la sociedad anónima estatal eslovaca VZP, constituida el 1 de julio de 2005; se formó mediante transformación de la empresa pública VšZP, establecida con arreglo a la Ley no 273/1994, el 1 de noviembre de 1994, como sucesora de la compañía de seguros nacional (Národná poisťovňa) de la Administración nacional del fondo de seguro médico; VZP se fusionó con la empresa pública SZP el 1 de enero de 2010 en virtud de la Ley no 533/2009 (así pues, en su caso, el ente resultante de la fusión se denominará en lo sucesivo «SZP/VZP»); la República Eslovaca es el único accionista de VZP;
b)
la empresa privada de responsabilidad limitada Dôvera (su principal accionista es PENTA, un grupo financiero de Europa Central), que fue creada el 1 de octubre de 2005 y se fusionó con otra compañía eslovaca privada de seguros médicos, Apollo, el 31 de diciembre de 2009; en 2010, el ente resultante de la fusión era la mayor compañía privada de seguros de salud de Eslovaquia;
c)
la sociedad anónima privada UZP, establecida el 9 de marzo de 2006 y miembro del grupo Achmea, con sede en los Países Bajos, anteriormente Eureko.
(19)
El cuadro muestra la evolución de las cuotas de mercado de las diferentes sociedades que ofrecían seguros de salud obligatorios en la República Eslovaca durante el período 2008-2013 (11):
Año
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Sociedades
Número de asegurados (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: fusión de SZP y VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: fusión de Apollo y Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
UZP
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Todas las compañías de seguros de salud son sociedades anónimas, mientras que las disposiciones en materia de propiedad permiten que tanto el Estado como el sector privado sean accionistas. Todas estas sociedades deben cumplir determinados criterios de solvencia. Al estar sujetas a estrictas limitaciones presupuestarias, son plenamente responsables de los déficits financieros. Como sociedades anónimas privadas establecidas con arreglo al Derecho general de sociedades, parecen gestionar de manera autónoma sus costes de explotación y de asistencia sanitaria.
(21)
Las compañías de seguros de salud pueden obtener beneficios y, de hecho, los obtienen (13). Los ingresos de las compañías de seguros eslovacas proceden de las cotizaciones al seguro, del presupuesto del Estado (cotizaciones en nombre de las personas económicamente inactivas y una subvención para cubrir el aumento de los costes de los servicios de salud), las rentas de la propiedad, las donaciones y otras rentas. Las compañías de seguros de salud pueden obtener beneficios, por ejemplo mediante la mejora de su sistema de gestión y a través de sus negociaciones contractuales con los prestadores de asistencia sanitaria.
2.3. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR DE LOS SEGUROS DE SALUD OBLIGATORIOS DE ESLOVAQUIA
2.3.1. Objetivo social e interés público
(22)
El régimen eslovaco de seguros de salud obligatorios persigue un objetivo social, a saber: la prestación de asistencia sanitaria y el mantenimiento de un sistema de seguro de salud viable. Los ciudadanos tienen derecho al seguro de salud y los residentes eslovacos tienen la obligación de estar asegurados (14). El derecho a la atención sanitaria gratuita sobre la base del seguro de salud constituye una obligación constitucional de la República Eslovaca (15). Según las autoridades eslovacas, al ofrecer el seguro de salud obligatorio, se considera que las compañías de seguros de salud cumplen una obligación constitucional en nombre del Estado, a saber: la prestación del seguro de salud a los residentes eslovacos a través de la gestión del régimen del seguro obligatorio en Eslovaquia. La República Eslovaca es legalmente responsable de financiar el sistema de asistencia sanitaria y de sufragar las pérdidas en este sector (16). En virtud del artículo 2 de la Ley no 580/2004, relativa al seguro de salud, la prestación del seguro de salud público obligatorio es una actividad de interés público que implica la gestión de fondos públicos.
2.3.2. Afiliación obligatoria, acceso libre y tarificación común
(23)
De conformidad con lo dispuesto en la Ley no 580/2004 y la Ley no 581/2004, la participación en el régimen público eslovaco del seguro de salud es obligatoria para la mayoría de la población de la República Eslovaca (17). El seguro obligatorio también cubre, hasta el 30 de abril de 2010, a las personas aseguradas de conformidad con el Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo (18), y, a partir del 1 de mayo de 2010, a las personas aseguradas de conformidad con el Reglamento (CE) no 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (19).
(24)
Los asegurados tienen derecho a elegir su compañía de seguros médicos y a cambiar de compañía una vez al año. En virtud de la obligación de facilitar el acceso libre y del principio de tarificación común, las compañías de seguros de salud de Eslovaquia tienen la obligación legal de admitir en su régimen de seguro a todo residente eslovaco que lo solicite, siempre que cumpla los requisitos legales aplicables a estos seguros en Eslovaquia. En particular, las compañías de seguros de salud no pueden negarse a asegurar a una persona por motivos de edad, estado de salud o riesgos de enfermedad (20) y han de ofrecer un seguro médico básico al mismo precio a todas las personas, con independencia de estos factores.
(25)
Por consiguiente, el sistema eslovaco de seguros de salud también incluye una estructura jurídica para el reparto equitativo de riesgos entre las compañías de seguros de salud a través de un sistema de igualación de riesgos (SIR). En virtud del SIR (21), las compañías que aseguran a personas de mayor riesgo reciben fondos de las compañías de seguros cuyas carteras tienen un riesgo menor, a través de una reasignación mensual y anual de las cotizaciones y la administración de transferencias (22).
2.3.3. Prestaciones y cotizaciones vinculadas a los ingresos
(26)
El seguro de salud obligatorio eslovaco se basa en un sistema de cotizaciones obligatorias. Los tipos de cotización se establecen por ley y son proporcionales a los ingresos del asegurado (de forma similar al impuesto sobre la renta), en lugar de basarse en el riesgo asegurado (como la edad o el estado de salud del asegurado). Esas cotizaciones, que las autoridades eslovacas consideran parte de los fondos públicos, proceden de: 1) los asalariados y empleadores; 2) los trabajadores autónomos; 3) las personas en situación de desempleo voluntario; 4) el Estado (cobertura de los «asegurados por el Estado», es decir, principalmente las personas económicamente inactivas), y 5) los pagadores de dividendos.
(27)
A todos los asegurados se les garantiza el mismo nivel básico de prestaciones («paquete de prestaciones básicas»). No existe relación directa entre el importe de las cotizaciones pagadas y las prestaciones recibidas (23). Los servicios médicos cubiertos por el seguro de salud obligatorio se prestan con independencia de las cotizaciones pagadas por el asegurado.
(28)
El paquete de prestaciones básicas del seguro de salud obligatorio abarca casi todos los actos médicos realizados en la República Eslovaca, lo que significa que prácticamente toda la asistencia sanitaria se presta a través de dicho paquete. En la actualidad, el paquete básico permite el acceso universal a una sanidad gratuita, con la excepción únicamente de algunos tratamientos (por ejemplo, cirugía estética) y copagos en el caso de productos farmacéuticos, tratamientos termales y determinados servicios relacionados con la asistencia sanitaria (por ejemplo, consultas a servicios de urgencias). Este paquete puede reducirse o ampliarse mediante decreto gubernamental (sin negociaciones parlamentarias). Puesto que la Constitución eslovaca garantiza la asistencia sanitaria a todos los ciudadanos en el marco del régimen obligatorio del seguro de salud con arreglo a los requisitos establecidos por la ley, las compañías de seguros no pueden influir en la determinación del paquete de prestaciones, el nivel de cobertura o las cotizaciones del paquete de prestaciones básicas, ya que todo ello queda fijado por ley.
(29)
Las compañías de seguros de salud eslovacas pueden añadir, y de hecho añaden, al paquete de prestaciones básicas diferentes derechos adicionales (prestaciones) de su elección, que cubren servicios no incluidos en él, pero que son ofrecidos gratuitamente a sus clientes dentro del mismo paquete de asistencia sanitaria, en el marco del seguro de salud obligatorio. Así, por ejemplo, según la información facilitada, parece que las compañías de seguros de salud pueden decidir ofrecer una cobertura adicional para determinados tratamientos preventivos y complementarios dentro del mismo paquete del seguro obligatorio. Estas prestaciones adicionales son distintas de los servicios del seguro médico que pueden obtenerse mediante pago.
2.3.4. Selección de proveedores y servicios de asistencia sanitaria
(30)
Las compañías de seguros de salud pueden seleccionar a los proveedores de asistencia sanitaria y negociar contratos con médicos y hospitales. Celebran, por tanto, contratos con los diferentes proveedores de asistencia sanitaria. Estos contratos son independientes y un determinado proveedor puede contratar con la totalidad o solo algunas de las compañías de seguros de salud y viceversa. Las compañías reembolsan los servicios prestados tanto por el Estado como por proveedores de asistencia sanitaria privados.
(31)
A fin de garantizar la accesibilidad geográfica de los servicios sanitarios, el Gobierno establece una exigencia de red mínima para influir en la planificación de la capacidad. En la prestación de sus servicios de seguro de salud obligatorio, las aseguradoras están obligadas por ley a contratar una red mínima de hospitales. Cada compañía crea su propia red y mejora la red mínima mediante una contratación selectiva de hospitales adicionales y otros proveedores de servicios de asistencia sanitaria. Así, los servicios de asistencia sanitaria que prestan esos hospitales y/u otros proveedores que se incluyen en la cobertura del seguro de salud obligatorio están cubiertos por el seguro médico de los asegurados. Las compañías de seguros de salud disponen de cierto margen de discrecionalidad a la hora de negociar con los hospitales sobre el precio y la calidad de los servicios sanitarios prestados a los asegurados.
2.3.5. Marco reglamentario
(32)
El seguro de salud obligatorio de la República Eslovaca está regulado por una normativa especial (24). Todas las compañías que proporcionan este tipo de seguro tienen, por ley, idéntico estatuto y los mismos derechos y obligaciones. Deben constituirse con la finalidad de ofrecer estos seguros públicos y solo deben llevar a cabo las actividades enumeradas en el artículo 6 de la Ley no 581/2004. Las actividades de las compañías de seguros de salud que gestionan el seguro obligatorio están sujetas al control global del Estado, en particular a través de la autoridad reguladora (UDZS), que tiene un papel de seguimiento y supervisión en el sistema sanitario. La UDZS supervisa si las compañías y proveedores de seguros de salud observan este marco legislativo e interviene en caso de incumplimiento.
3. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS CONTROVERTIDAS
(33)
La presente Decisión examina las siguientes seis medidas (denominadas las «medidas controvertidas») (25):
3.1. LA AMPLIACIÓN DE CAPITAL DE 2006 DE SZP
(34)
Mediante carta de 2 de abril de 2007, la compañía de seguros de salud de propiedad privada Dôvera presentó ante la Comisión una denuncia por la aportación de capital de la República Eslovaca a la compañía de propiedad estatal SZP de un importe de 450 millones SKK (aproximadamente 15 millones EUR), efectuada en tres tramos, entre el 28 de noviembre de 2005 y el 18 de enero de 2006.
(35)
Esta ampliación de capital estaba vinculada a la reforma del sector de la asistencia sanitaria y la reforma de 2004-2005 del sector de los seguros de salud en la República Eslovaca. De hecho, en el momento de su constitución como sociedad anónima en 2005, SZP, como sucesora jurídica de una entidad pública (26), estaba obligada por ley a asumir no solo los activos de la compañía de seguros original, sino también sus pasivos, contraídos antes de 2005 y cuyo importe comprometía el nivel de solvencia, con arreglo a las exigencias del artículo 14, apartado 1, de la Ley sobre las compañías de seguros de salud (Ley 581/2004). A 31 de diciembre de 2005, los pasivos ascendían a 467 765 millones SKK (aproximadamente 15,5 millones EUR).
3.2. LIQUIDACIÓN DE LAS DEUDAS DE SZP POR VERITEĽ
(36)
Veriteľ se constituyó en 2003 como nuevo organismo estatal para la consolidación de las deudas de asistencia sanitaria (27). El Gobierno eslovaco le encomendó la tarea de ejecutar un proyecto para saldar las deudas de los centros de asistencia sanitaria y las compañías de seguros de salud antes de la transformación de todos los fondos de seguros de salud existentes en sociedades anónimas a más tardar el 30 de septiembre de 2005. La liquidación de la deuda se llevó a cabo con arreglo a las resoluciones del Gobierno eslovaco.
(37)
En el período 2003-2005, Veriteľ pagó la deuda del sector sanitario, que ascendía a más de 1 100 millones EUR en valor contable, al coste de 644 millones EUR en efectivo. Puesto que el Ministerio de Sanidad anunció que este sería el último rescate del sistema sanitario, Veriteľ se suprimió en 2006 (28).
(38)
El denunciante alega que al ser el importe de 52,7 millones EUR pagado por Veriteľ para liquidar la deuda de SZP más elevado que el que el propio denunciante había recibido (29), existe un trato discriminatorio injustificado en el proceso de liquidación. Pero, sobre todo, el denunciante subraya que, además, el 30 de noviembre de 2005 (es decir, después de la transformación), Veriteľ reembolsó aproximadamente 28 millones EUR suplementarios de otra deuda de SZP con la cuenta especial de redistribución de las cotizaciones. Para ello, se realizó una transferencia de créditos de cotizaciones e intereses de SZP a Veriteľ. SZP transfirió a Veriteľ alrededor de 929 millones SKK en forma de créditos de cotizaciones e intereses (de los cuales aproximadamente 343 millones SKK en forma de intereses). Como contraprestación, Veriteľ abonó a SZP 840 millones SKK (aproximadamente 28 millones EUR) compensando su deuda con la cuenta especial de redistribución de cotizaciones (30).
3.3. SUBVENCIÓN DE 2006 A SZP
(39)
En el segundo semestre de 2006, el Ministerio de Sanidad concedió a SZP una nueva subvención utilizando parte del balance de liquidación de Veriteľ, que se disolvió en julio de 2006. Según el denunciante, la subvención ascendía a 7,6 millones EUR aproximadamente.
(40)
El denunciante alega que esta subvención se concedió para liquidar deudas de SZP con proveedores de asistencia sanitaria que databan de antes de 2005, a pesar de que no estaba claro si dichas deudas seguían existiendo en el momento de conceder la subvención.
(41)
No obstante, según las autoridades eslovacas, los recursos financieros procedentes del balance de liquidación de Veriteľ no se entregaron a SZP, sino a los servicios médicos, que, en ese momento, eran propiedad del Estado, para el pago de su pasivo (es decir, las cotizaciones al seguro de enfermedad de sus trabajadores) a SZP. Por consiguiente, según las autoridades eslovacas, no se trató de una subvención, sino más bien de un pago normal de pasivos reconocidos por el Estado (cotizaciones no abonadas del seguro de enfermedad).
3.4. AMPLIACIÓN DE CAPITAL DE VZP EN 2010
(42)
La República Eslovaca, a través del Ministerio de Sanidad, amplió su capital social en VZP el 1 de enero de 2010. El importe de la ampliación fue de aproximadamente 65,1 millones EUR.
(43)
Según el denunciante, dado que VZP estaba casi en situación de insolvencia, parece que el Estado actuó de esta forma para colmar el déficit de ingresos de VZP. El denunciante también alega que el Estado no tenía ninguna esperanza de rentabilizar su inversión en un plazo de tiempo razonable, habida cuenta, en particular, de que Eslovaquia acababa de adoptar una ley que impedía a las compañías de seguros de salud distribuir beneficios.
(44)
Según las autoridades eslovacas, la finalidad de la ampliación de capital de 2010 fue eliminar los efectos de la crisis financiera y ayudar a VZP a resistir la presión para aumentar el nivel de endeudamiento con una demanda creciente de asistencia sanitaria.
3.5. SISTEMA DE IGUALACIÓN DE RIESGOS (SIR)
(45)
Durante su investigación preliminar, la Comisión también tuvo conocimiento de que la financiación de las compañías de seguros de salud en la República Eslovaca incluía un mecanismo de puesta en común y corrección de riesgos: el sistema de igualación de riesgos (SIR).
(46)
El SIR (31) se aplica plenamente a todas las compañías de seguros que ofrecen un seguro de salud obligatorio en la República Eslovaca. Si bien las compañías recaudan las cotizaciones al seguro obligatorio directamente de los empresarios, de los trabajadores por cuenta propia, de las personas en situación de desempleo voluntario, del Estado y de los pagadores de dividendos, el reparto de los ingresos y gastos entre las compañías de seguros de salud es desigual debido a las diferencias en la estructura de la población de sus asegurados. Para aligerar la carga financiera de las compañías con una cartera de mayor riesgo y reducir las posibilidades de selección de los riesgos, las cotizaciones se redistribuyen entre las compañías de seguros de salud mediante el SIR, aplicando un cálculo diseñado por la UDZS (32). Los parámetros utilizados en el SIR son la edad, el sexo y, desde 2010, la actividad económica del asegurado.
(47)
Las autoridades eslovacas consideran que el SIR no constituye ayuda estatal, sino que es una forma de compensación financiera, de acuerdo con los criterios del SIR aplicables; se trata de una cuestión de solidaridad entre los asegurados y, por tanto, no constituye ayuda estatal.
3.6. TRANSFERENCIA DE CARTERAS A SZP Y VZP
(48)
Otra medida de la que ha tenido conocimiento la Comisión durante su investigación preliminar es la existencia de varias transferencias directas a SZP y a VZP, mediante la intervención del Estado, de carteras de otras compañías de seguros de salud [en particular, transferencia de la cartera de Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) a VZP y de la cartera de Európská zdravotná poisťovňa (EZP) a SZP] que fueron liquidadas progresivamente.
(49)
Según Dôvera, la cartera de EZP se transfirió directamente a SZP, pese a que había otros operadores interesados en el mercado, sin que quedaran claros los límites y condiciones de la transferencia.
(50)
La República Eslovaca alega que la decisión de la UDZS de transferir la cartera de EZP a SZP sin ninguna contrapartida está en consonancia con las disposiciones de la Ley no 581/2004, al tiempo que respeta el derecho de los asegurados a elegir su compañía de seguros de salud. Sostiene que otras compañías de seguros han expresado su interés por esta cartera, pero con condiciones que habrían prolongado excesivamente el proceso de liquidación. Por otra parte, según las autoridades eslovacas, dado que la transferencia de carteras concernía a todos los activos y pasivos de las compañías liquidadas, no se concedió a SZP y VZP ninguna ventaja.
4. MOTIVOS PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(51)
En su decisión de incoación, la Comisión expresó sus dudas a la hora de determinar el carácter económico o no económico de la actividad en cuestión e indicó que, a la luz de las particularidades del asunto, SZP/VZP y las demás compañías que ofrecen seguros médicos en el sistema obligatorio de seguros de salud de la República Eslovaca pueden haber ejercido una actividad económica a partir del 1 de enero de 2005. Consideró que la mezcla de elementos económicos y no económicos del sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco hacía necesario efectuar un análisis detallado de sus diferentes elementos y su respectiva importancia dentro del régimen, con el fin de determinar si la actividad del seguro de salud obligatorio, en la forma específica en que se organiza y realiza en Eslovaquia, tiene carácter económico (desde el 1 de enero de 2005) o no económico.
(52)
La Comisión indicó asimismo que, en caso de que la actividad debiera considerarse de naturaleza económica, no disponía de información suficiente para determinar si las medidas examinadas otorgaban a SZP/VZP una ventaja selectiva.
(53)
Tras haber llegado a la conclusión de que no cabía descartar en consecuencia la existencia de ayuda estatal en esa fase, a falta de argumentos específicos o indicaciones claras sobre su compatibilidad con el mercado interior, la Comisión expresó también sus dudas sobre la compatibilidad de esas medidas con el mercado interior a tenor del artículo 106, apartado 2, o del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado, en caso de que se determinara que las medidas constituyen ayuda estatal.
(54)
En ese contexto, la Comisión señaló que solo podrá determinarse definitivamente si la actividad del seguro de salud obligatorio en la República Eslovaca es de naturaleza económica o no económica, si las medidas estatales cumplen todos los demás requisitos para constituir ayuda estatal y, en caso afirmativo, si son compatibles con el mercado interior, en la decisión final que se adoptará tras la finalización de la investigación formal, cuando se haya reunido toda la información disponible (en particular, las observaciones de los Estados miembros y de terceros) y se haya evaluado exhaustivamente toda la información.
5. OBSERVACIONES DE LAS PARTE INTERESADAS
(55)
La Comisión ha recibido las siguientes observaciones de las partes interesadas que se resumen a continuación:
5.1. DÔVERA
(56)
En respuesta a la decisión de incoación, Dôvera, el denunciante, facilitó información suplementaria sobre el sistema de seguros de salud y argumentos adicionales en apoyo de su tesis de que SZP/VZP son compañías sujetas al Derecho de competencia y se han beneficiado de ayuda estatal incompatible.
(57)
Dôvera señala que SZP/VZP compiten con compañías de seguros de salud privadas que ofrecen el mismo servicio con ánimo de lucro, y remite a sus escritos anteriores sobre la naturaleza económica de la actividad y a la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia (33). En este contexto, Dôvera alega que los datos presentados por la República Eslovaca en la decisión de incoación en cuanto a la naturaleza no económica de las actividades de SZP/VZP no resisten un examen riguroso. Según Dôvera, la finalidad de la reforma de 2004-2005 fue crear un mercado competitivo, lo que ha sido reconocido y confirmado por el poder judicial eslovaco (concretamente por el Tribunal Constitucional eslovaco), así como por las propias autoridades eslovacas. Dôvera señala también el hecho de que las aseguradoras compiten por los proveedores de asistencia sanitaria a través de contratación selectiva y negociaciones sobre el precio y la calidad de los servicios, y menciona también campañas de marketing de las compañías de seguros de salud para atraer y retener clientes. Dôvera niega además la naturaleza exclusivamente social del sistema, aludiendo a la posibilidad existente para las compañías aseguradoras de generar y distribuir beneficios y a la voluntad de los inversores privados de invertir en operadores activos del sector eslovaco de los seguros de salud obligatorios.
(58)
Por otra parte, remitiéndose a sus anteriores escritos a la Comisión antes de la decisión de incoación, Dôvera sostiene que todas las medidas previstas en la citada decisión deberían considerarse ayudas ilegales, al cumplirse todos los demás elementos del artículo 107, apartado 1, del Tratado. En su opinión, no puede considerarse que la República Eslovaca haya actuado como inversor en una economía de mercado al ampliar el capital de SZP en 2006 y de VZP en 2010. Asimismo, alega que la República Eslovaca discrimina entre SZP/VZP y las compañías de seguros privadas, al dispensar un trato más favorable a SZP en el procedimiento de liquidación de la deuda (2003-2005) y al adoptar dos nuevos criterios en el SIR en 2009 y 2012. Por lo que se refiere a la transferencia de carteras, las observaciones de Dôvera se centran en la transferencia de la cartera de seguros de EZP, ya que no dispone de información sobre la anterior transferencia a VZP. A este respecto, considera que las autoridades eslovacas pueden haber informado mal a la Comisión sobre el marco jurídico aplicable a esa transferencia.
(59)
Por último, Dôvera alega que las autoridades eslovacas no han demostrado que la prestación de seguros de salud obligatorios sea un servicio de interés general, por lo que cuestiona la misma base del análisis con arreglo a la jurisprudencia Altmark (34) y al paquete SIEG (servicios de interés económico general) de la Comisión.
5.2. UZP
(60)
Las observaciones sobre la decisión de incoación presentadas por UZP, la otra sociedad privada competidora de SZP/VZP, coinciden en líneas generales con las de Dôvera, al sostener que SZP y VZP son empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado. UZP alega que cinco de las seis medidas descritas en el punto 3 de la presente Decisión pueden calificarse de ayuda estatal y son incompatibles con el mercado interior. Por lo que se refiere a la sexta medida, el SIR, considera que podría cumplir las condiciones de la jurisprudencia Altmark para la compensación por servicio público o que podría ser compatible con el mercado interior a tenor del artículo 106, apartado 2, del Tratado, aunque debe examinarse más a fondo su posible enfoque discriminatorio en favor del beneficiario neto del SIR, a saber: SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO Y ZZP
(61)
Las observaciones sobre la decisión de incoación presentadas por los otros tres terceros, es decir, HPI, INEKO y ZZP, corroboran la opinión de Dôvera y de UZP de que la actividad es de naturaleza económica y las medidas constituyen ayuda estatal, ya que conceden a SZP/VZP una ventaja selectiva; dichos terceros expresan su convencimiento de que las compañías de seguros de salud operan en un entorno competitivo (utilizando diferentes medios para atraer clientes) y alegan que el Estado ha dado un trato preferente a las compañías de seguros de salud de propiedad estatal.
6. OBSERVACIONES SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN Y OBSERVACIONES ADICIONALES DE LA REPÚBLICA ESLOVACA
(62)
La República Eslovaca presentó sus observaciones sobre la decisión de incoación y formuló comentarios sobre las observaciones transmitidas por terceros.
(63)
En sus observaciones, las autoridades eslovacas presentaron aclaraciones y argumentos adicionales para reforzar su posición de que el sistema obligatorio de seguros de salud no está sujeto a las normas de competencia, en la medida en que no implica una actividad económica. Alegan que la actividad de dicho sistema no puede calificarse de económica, conforme a jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (35), especialmente por las siguientes razones:
a)
El sistema tiene un objetivo social.
b)
El sistema está basado en la solidaridad, habida cuenta, en particular, de lo siguiente:
i)
la afiliación es obligatoria para los residentes eslovacos,
ii)
a todos los asegurados se les garantiza el mismo nivel mínimo de prestaciones,
iii)
las cotizaciones no están relacionadas con las prestaciones a nivel individual, ya que las fija la legislación (no hay competencia de precios),
iv)
existe solidaridad respecto al riesgo entre aseguradoras: SIR y tarificación común.
c)
Existe un marco reglamentario detallado, sometido a la supervisión del Estado: la ley establece el estatuto y los derechos y obligaciones de todas las compañías de seguros de salud.
(64)
La República Eslovaca rechaza la alegación de que, como consecuencia de los cambios legislativos de 2005, el sistema sanitario eslovaco se haya convertido en un sistema comercial y sostiene que el sistema nunca ha perdido su carácter público no económico. Asimismo, llama la atención sobre el hecho de que el sistema de seguros de salud forma parte del régimen de seguridad social e indica las competencias de los Estados miembros en virtud del artículo 168, apartado 7, del Tratado en materia de organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica.
(65)
Las autoridades eslovacas señalan, además, que la reforma del seguro de salud no sustituyó el seguro público de salud por un seguro privado ni abrió la cobertura de los riesgos pertenecientes a la seguridad social obligatoria a aseguradoras privadas. Según Eslovaquia, el objetivo principal de la reforma del sector fue establecer normas precisas para gestionar los recursos financieros asignados a la salud, y la transformación de todas las compañías de seguros médicos existentes en sociedades anónimas, a más tardar el 30 de septiembre de 2005, con normas contables claramente definidas, pareció ser la mejor forma de establecer dichas normas. Las autoridades eslovacas consideran que todas las compañías de seguros de salud del país participan en la gestión de los fondos públicos que se les confían en el sistema público del seguro de salud.
(66)
Según las autoridades eslovacas, el hecho de que su sistema obligatorio de seguros de salud permita un grado limitado de competencia en cuanto a calidad podría considerarse un incentivo para que las compañías funcionen de manera económica, de acuerdo con los principios de buena gestión, y en aras del correcto funcionamiento del sistema, pero no un factor que pueda influir en la naturaleza no económica del conjunto del sistema de seguros de salud.
(67)
Las autoridades eslovacas también explican que los fondos acumulados y redistribuidos dentro de la estructura del sistema eslovaco del seguro de salud a través de las compañías de seguros de salud son la suma de las cotizaciones a este sistema, que son obligatorias en virtud de la ley y que forman parte, por tanto, de la hacienda pública eslovaca. Por ello, todas las compañías de seguros de salud son responsables de la gestión de los fondos públicos recaudados, de conformidad con las disposiciones legales pertinentes, con vistas a su utilización en la cobertura de la asistencia sanitaria.
(68)
En apoyo de sus alegaciones, las autoridades eslovacas recuerdan el hecho de que incluso después de la abolición en 2011 de la prohibición de distribuir beneficios, la Ley modificadora no 250/2011 únicamente permite a las compañías de seguros de salud obtener beneficios en condiciones muy precisas, a saber:
a)
la introducción de un impuesto sobre los beneficios de las compañías de seguros de salud;
b)
el uso obligatorio de los beneficios para crear un fondo de reserva de hasta el 20 % del capital social desembolsado de la aseguradora (el fondo de reserva solo podrá utilizarse para cubrir las pérdidas de esa aseguradora);
c)
la constitución obligatoria de provisiones técnicas para cubrir la asistencia sanitaria planificada de asegurados en listas de espera (por consiguiente, las compañías de seguros de salud no pueden obtener beneficios a expensas de sus clientes, incluyéndolos en listas de espera en lugar de prestarles la asistencia sanitaria con prontitud; ello es esencial para el cumplimiento de las normas contables generalmente aceptadas en el ámbito del seguro público de salud).
(69)
A este respecto, las autoridades eslovacas explicaron que, cuando VZP registró un superávit, creó un fondo para pagar la utilización de los servicios de asistencia sanitaria y financiar la asistencia sanitaria particularmente costosa cubierta por el seguro público de salud. Además, en los años de superávit, una parte de los beneficios de VZP también se asignó al fondo de reserva legal, el cual se utilizó ulteriormente para reducir las pérdidas acumuladas. Así pues, según las autoridades eslovacas, en ningún momento se distribuyeron a los accionistas los beneficios realizados por las compañías de seguros de salud de propiedad estatal.
(70)
En este contexto, la República Eslovaca también menciona otra limitación aplicable a estas compañías: solo pueden tomar prestados fondos de conformidad con la Ley no 523/2004 relativa a las reglas presupuestarias de la administración pública, previa aprobación de la UDZS.
(71)
Para apoyar su alegación de que la actividad del seguro de salud obligatorio no está comprendida en el ámbito regulado por las normas de competencia, las autoridades también destacan una investigación realizada en 2009 por la Oficina de defensa de la competencia de Eslovaquia, que puso de manifiesto que esta actividad se lleva a cabo en el marco de un sistema caracterizado por un elevado grado de solidaridad, en el que la asistencia sanitaria se presta de manera gratuita y los elementos esenciales de tales actividades están regulados por el Estado; así pues, la actividad desarrollada por estas compañías en la prestación de seguros públicos de salud no puede considerarse una actividad económica que restrinja la competencia. Por tanto, según la Oficina de defensa de la competencia, la Ley de Competencia eslovaca no es aplicable a la actividad de las compañías de seguros de salud realizada en el ámbito de los seguros públicos de salud (36).
(72)
Las autoridades eslovacas explican igualmente que, en 2011, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional la prohibición de distribuir beneficios a partir de 2007, porque violaba los derechos constitucionales en materia de propiedad, pero no compartía la opinión de que la Ley de las compañías de seguros de salud limitaba los principios de una economía de mercado. Asimismo, destacaron el hecho de que el Tribunal Constitucional hiciera constar, a este respecto, que la legislación relativa a los seguros de salud, que excluye o restringe significativamente el impacto de las herramientas de la economía de mercado y, por ende, limita la competencia, es admisible desde el punto de vista constitucional.
(73)
Además de sostener que la actividad del seguro de salud obligatorio en Eslovaquia queda fuera del ámbito de aplicación de las normas de competencia, las autoridades eslovacas alegan que las medidas no cumplen las demás condiciones para ser consideradas ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado. En este contexto, defienden que las aportaciones de capital de 2006 y 2009 no constituyeron ayudas, ya que respetaban el principio del inversor en una economía de mercado. Niegan, por otra parte, la existencia de un trato discriminatorio injustificado en el proceso de reducción de la deuda por parte de Veriteľ y mantienen que no se concedió una subvención a VZP en 2006, sino que se trató de un pago normal de pasivos reconocidos por el Estado. Las autoridades eslovacas han proporcionado más detalles sobre las transferencias de carteras de DZP a VZP y de EZP a SZP, afirmando que tampoco dichas transferencias confirieron a SZP/VZP una ventaja selectiva con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado. Por último, también han facilitado información adicional sobre el SIR, aclarando, en particular, la forma en que se distribuyeron las cotizaciones (mensualmente y anualmente) en los años 2006 a 2012, y han alegado que esta medida no puede considerarse ayuda estatal, ya que permite igualar los riesgos inherentes al sistema debido a la existencia de tipos de cotización uniformes para todos los grupos de asegurados con distintos grados de riesgo.
(74)
Las autoridades eslovacas centraron sus observaciones sobre la decisión de incoación en la defensa de su posición de que SZP/VZP no son empresas, debido a la ausencia de actividad económica, y las medidas son conformes con el principio del inversor en una economía de mercado y no confieren a SZP/VZP una ventaja, por lo que no constituyen ayuda. Por consiguiente, no consideraron necesario presentar argumentos sobre la compatibilidad de las supuestas medidas de ayuda.
7. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS
(75)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE establece que «[…] serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(76)
Sobre la base de esta disposición, las normas sobre ayudas estatales solo se aplican cuando el beneficiario de la ayuda es una «empresa». La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TJUE») define «empresa» a efectos del artículo 107, apartado 1, del Tratado como toda entidad que ejerce una actividad económica, con independencia de su naturaleza jurídica y de su modo de financiación (37). La clasificación de una entidad concreta como empresa depende, pues, totalmente de la naturaleza económica o no económica de sus actividades.
(77)
Como se explica en la decisión de incoación, para dilucidar si las medidas en favor de SZP/VZP constituyen ayudas estatales hay que tener en cuenta, en primer lugar, si, cuando operan dentro del sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco SZP/VZP, actúan como empresas, y en qué medida, ya que podría considerarse que ejercen una actividad económica en el sentido de la jurisprudencia.
(78)
Según el TJUE, constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (38). En este contexto, determinar si existe un mercado para determinados servicios puede depender de cómo se organicen y se presten dichos servicios en el Estado miembro en cuestión (39). Las normas sobre ayudas estatales solo se aplican cuando una determinada actividad se realiza en un entorno de mercado. La naturaleza económica de un mismo tipo de servicios puede, por tanto, variar de un Estado miembro a otro. Además, por decisión política o por la evolución económica, la clasificación de un servicio determinado puede cambiar con el tiempo. Lo que hoy no es una actividad de mercado puede serlo en el futuro, y viceversa (40).
(79)
En lo que atañe a la prestación de asistencia sanitaria, determinar que los regímenes de asistencia sanitaria implican una actividad económica depende de sus particularidades políticas y económicas y de la manera en que estos regímenes se han creado y estructurado en el Estado miembro de que se trate. Básicamente, la jurisprudencia del TJUE distingue entre regímenes basados en el principio de solidaridad y regímenes económicos (41).
(80)
La jurisprudencia del TJUE aplica una serie de criterios para determinar si un régimen de seguridad social se basa en el principio de solidaridad y, por consiguiente, no implica una actividad económica. A este respecto, pueden ser pertinentes una serie de factores: i) si la afiliación al régimen es obligatoria (42), ii) si el régimen persigue una finalidad de carácter exclusivamente social (43), iii) si el régimen no tiene ánimo de lucro (44), iv) si las prestaciones son independientes de la cuantía de las cotizaciones (45), v) si importe de las prestaciones pagadas no es necesariamente proporcional a los ingresos del asegurado (46), y vi) si el régimen está sometido al control del Estado (47).
(81)
A diferencia de los regímenes solidarios, los regímenes económicos habitualmente se caracterizan por: i) la afiliación facultativa (48), ii) el principio de capitalización (el derecho a las prestaciones depende de las cotizaciones pagadas y de los resultados financieros de las inversiones) (49), iii) su carácter lucrativo (50), y iv) la existencia de prestaciones complementarias a las del régimen básico (51).
(82)
Algunos regímenes combinan elementos de ambas categorías (regímenes solidarios y económicos) (52), de modo que, a fin de determinar si un régimen es de naturaleza económica o no económica, la Comisión deberá verificar la presencia de cada uno de los elementos enumerados en los dos considerandos anteriores, sopesando su importancia relativa, en el régimen de que se trate (53).
(83)
La decisión final sobre si la prestación de los servicios del seguro de salud obligatorio en la República Eslovaca es una actividad económica o no económica dependerá, por consiguiente, de un análisis exhaustivo del modo específico en que dicha actividad se organiza y se lleva a cabo en dicho Estado miembro y, por lo tanto, será específica del régimen obligatorio del seguro de salud de ese Estado miembro. A la luz de estas observaciones de carácter general, la Comisión evaluará si las medidas controvertidas supuestamente concedidas a SZP/VZP constituyen ayuda estatal como medidas concedidas a una «empresa» a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(84)
Diversos indicadores apuntan a la naturaleza no económica del sistema de seguros de salud eslovaco, en particular en lo que se refiere a sus características y objetivos sociales, que son predominantes en el funcionamiento de dicho sistema, ya que este se basa sobre todo en el principio de solidaridad.
(85)
En primer lugar, la participación en el régimen público de seguros de salud es obligatoria para la mayor parte de la población de la República Eslovaca y los servicios médicos que cubre el seguro obligatorio se prestan con independencia de las cotizaciones pagadas por el asegurado. El asegurado puede elegir cualquier compañía de seguros de salud y, en virtud de la obligación de facilitar el acceso libre, la compañía elegida no puede denegar a dicha persona el seguro por razón de su edad, estado de salud o riesgos de enfermedad (54).
(86)
En segundo lugar, el seguro de salud obligatorio eslovaco no se basa en el riesgo cubierto (edad, estado de salud, riesgos de enfermedad del asegurado), sino en las cotizaciones fijadas por la ley, proporcionalmente a los ingresos del asegurado. Por otra parte, no existe vínculo directo entre la cuantía de las cotizaciones pagadas y el valor de las prestaciones recibidas. Como consecuencia de ello, las compañías de seguros no tienen ninguna posibilidad de influir en el importe de las cotizaciones o en el nivel mínimo de cobertura al que el asegurado tiene derecho, ya que todo ello lo establece la legislación nacional.
(87)
En tercer lugar, la ley garantiza a todos los asegurados el derecho a recibir el mismo nivel básico de prestaciones, que, de hecho, es muy elevado, puesto que cubre prácticamente la totalidad de los actos médicos realizados en la República Eslovaca, lo que significa que, a través del seguro de salud obligatorio, se ofrece asistencia sanitaria casi completa (55). El sistema de igualación de riesgos (SIR) garantiza el reparto de los riesgos del seguro y, por ende, refuerza aún más la solidaridad. El sistema eslovaco impone además el principio de tarificación común, es decir, las compañías de seguros no están autorizadas a diferenciar las cotizaciones en función del riesgo cubierto, mientras que la igualación de riesgos compensa parcialmente a las aseguradoras que tienen un perfil demográfico de mayor riesgo en su cartera, redistribuyendo los fondos de las compañías que pagan prestaciones por debajo de la media a aquellas que pagan a sus asegurados prestaciones por encima de la media (56).
(88)
Por último, además de las citadas características sociales y solidarias, la Comisión recuerda que el seguro de salud obligatorio eslovaco se organiza y se lleva a cabo con arreglo a un estricto marco reglamentario: el estatuto, los derechos y las obligaciones de todas las compañías de seguros de salud están establecidos en disposiciones legales, que prevén condiciones detalladas, y su funcionamiento está sujeto a una estrecha supervisión por parte del Estado (57).
(89)
Sobre la base de estas características, la Comisión llega a la conclusión de que el sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco es de naturaleza no económica, de modo que SZP/VZP no puede considerarse «empresa» a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado (58).
(90)
La Comisión admite que algunas características del sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco podrían apuntar al carácter económico de las actividades desarrolladas en el marco de dicho sistema: i) la presencia de varios operadores (públicos y privados) en el sector de los seguros de salud obligatorios en Eslovaquia, ii) cierto grado de competencia entre estas aseguradoras, que iii) ejercen una actividad con ánimo de lucro; y iv) el hecho de que el Tribunal Constitucional eslovaco considerara la actividad abierta a la competencia. No obstante, la Comisión es de la opinión de que esas características no cuestionan su conclusión de que el seguro de salud obligatorio en Eslovaquia es una actividad no económica.
(91)
En primer lugar, la Comisión observa que el hecho de que existan varios operadores (públicos y privados) en este sector no confiere por sí mismo naturaleza económica a sus actividades en un sistema en el que, tal como se explica en los considerandos 85 a 87, predominan las características y objetivos sociales del sistema, el principio de solidaridad es fundamental para el funcionamiento del mismo y el control estatal es estricto. Tal interpretación otorgaría una importancia inapropiada a la forma de organización elegida por un Estado miembro para el funcionamiento de una parte de su régimen de seguridad social, en lugar de atribuirla a la esencia del régimen del que se trate (59).
(92)
En segundo lugar, de la jurisprudencia del TJUE se desprende que la existencia de un margen para la competencia en el régimen del seguro de salud y el hecho de que efectivamente exista competencia, aunque ello responda a la voluntad del legislador y sea confirmado por el poder judicial, no confiere necesariamente carácter económico a la actividad de que se trate. El TJUE ha indicado claramente que, para determinar el carácter económico o no económico de las actividades del régimen obligatorio del seguro de salud, que, al igual que el sistema eslovaco, ofrece cierto margen para la competencia, son elementos decisivos la naturaleza y el grado de esta competencia, las circunstancias en las que se desarrolla y la presencia y el peso de los demás factores pertinentes (60). En el caso que nos ocupa, el tipo de competencia que más interesa a los consumidores -la competencia de precios por lo que respecta al nivel de las cotizaciones- queda excluido, ya que las compañías eslovacas de seguros de salud no pueden modificar el nivel de las cotizaciones de los afiliados, que se fijan por ley. Por otra parte, el margen para la competencia en términos de calidad es bastante limitado, ya que el régimen obligatorio eslovaco prevé una gama muy amplia de prestaciones legales que son idénticas para todos los asegurados, dejando así poco margen a las aseguradoras para competir por los clientes sobre la base de la oferta gratuita de prestaciones adicionales. Por lo tanto, las compañías de seguros de salud no tienen posibilidad alguna de influir en tales prestaciones legalmente determinadas ni compiten entre sí o en lo que respecta a la concesión de las prestaciones obligatorias en materia de asistencia sanitaria, que constituye su función esencial.
(93)
En tercer lugar, la Comisión considera que el carácter no económico de la actividad del seguro de salud obligatorio no se ve afectado por el hecho de que las compañías de seguros compitan en cuanto a calidad y eficiencia de la contratación adquiriendo servicios sanitarios y servicios conexos de buena calidad a precios competitivos. De esta forma, las compañías de seguros, a través de una actividad que puede disociarse de sus contratos con los asegurados en el marco del seguro obligatorio, adquieren los insumos necesarios para cumplir su función en este sistema. De la jurisprudencia del TJUE se desprende que si el sistema obligatorio de seguros de salud, debido a sus características inherentes, no tiene carácter económico, la actividad de compra de los productos necesarios para el funcionamiento del sistema tampoco lo tiene (61).
(94)
En cuarto lugar, el hecho de que la normativa que regula el seguro de salud obligatorio en Eslovaquia permita a las aseguradoras obtener beneficios y distribuir una parte entre sus accionistas no modifica la naturaleza no económica de sus actividades, puesto que se llevan a cabo en el marco de un sistema con una fuerte presencia de todas las características anteriormente mencionadas que apuntan a la naturaleza no económica. El mero hecho de que las aseguradoras estén autorizadas a obtener beneficios y a distribuir una parte de los mismos no puede, por sí solo, invalidar el predominio de las características y objetivos sociales del sistema, el papel central del principio de solidaridad en el mismo ni el rigor de la regulación y supervisión del Estado en la que desarrolla su actividad. Por lo que se refiere a la regulación estatal, la Comisión recuerda que la posibilidad de generar, utilizar y distribuir beneficios queda enmarcada y limitada por las obligaciones jurídicas que impone el Estado a las compañías de seguros de Eslovaquia para garantizar la viabilidad y la continuidad del seguro obligatorio de salud con todos sus objetivos de solidaridad y sociales predominantes (62). La libertad de generar, utilizar y distribuir beneficios es, por tanto, considerablemente más limitada en el ámbito del seguro de salud obligatorio eslovaco que en los sectores comerciales normales y está sujeta a la consecución de objetivos sociales y de solidaridad.
(95)
En consecuencia, habida cuenta del carácter limitado de la competencia introducida en el sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco (es decir, competencia limitada en cuanto a calidad y ausencia de competencia de precios), así como de las restricciones existentes para la generación y distribución de beneficios, los elementos de competencia y ánimo de lucro presentes en el sistema obligatorio eslovaco no desvirtúan las características sociales, solidarias y reglamentarias predominantes que apuntan al carácter no económico de la actividad desarrollada por las compañías de seguros de salud en dicho sistema. Debe considerarse, por el contrario, que estos elementos persiguen el objetivo primordial de incitar a las compañías de seguros a ejercer su actividad de acuerdo con los principios de buena gestión en aras del correcto funcionamiento de dicho régimen de seguridad social, contribuyendo así a garantizar la consecución de los objetivos sociales y de solidaridad de dicho régimen (63).
(96)
Por último, en opinión de la Comisión, el hecho de que el Tribunal Constitucional eslovaco (al evaluar una posible violación del derecho a la libertad de empresa en virtud de la Constitución eslovaca) considerara que el sistema obligatorio de seguros de salud eslovaco está «incluido en el ámbito de la competencia» no significa que comporte actividades de carácter económico en el sentido de las normas en materia de ayudas estatales. En realidad, al Tribunal Constitucional eslovaco se le solicitó que examinara si la disposición legislativa de 2007 por la que se prohibía a las compañías de seguros de salud distribuir beneficios era compatible con la Constitución eslovaca (violación del derecho de propiedad, el derecho a la protección de la propiedad y la libertad de empresa) y con los artículos 18, 49, 54 y 63 del Tratado. El Tribunal Constitucional eslovaco dictaminó que esa prohibición violaba la Constitución eslovaca, y que, por tanto, no había razón alguna para debatir sobre los elementos fundamentales de las normas del mercado interior de la UE ni pronunciarse sobre su infracción.
(97)
En este contexto, teniendo en cuenta las particularidades del caso que nos ocupa y la presencia y la ponderación de los indicadores pertinentes, la actividad del seguro de salud obligatorio, organizada y llevada a cabo en Eslovaquia no puede considerarse una actividad económica.
(98)
En vista de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que SZP/VZP, como beneficiarias de las medidas controvertidas, no pueden considerarse empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado y, por ende, dichas medidas no constituyen ayuda estatal a tenor de esa disposición.
(99)
Por consiguiente, no es necesario examinar las demás condiciones relativas a la existencia de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ni evaluar la compatibilidad de las medidas controvertidas.
8. CONCLUSIÓN
(100)
A la luz de las consideraciones anteriores, la Comisión llega a la conclusión de que las medidas controvertidas no constituyen ayudas estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las siguientes medidas concedidas por la República Eslovaca a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (SZP) y/o Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP) no constituyen ayudas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado:
a)
la ampliación de capital de SZP en 450 millones SKK realizada entre el 28 de noviembre de 2005 y el 18 de enero de 2006;
b)
la liquidación de las deudas de SZP a través de Veriteľ a.s. entre 2003 y 2006;
c)
la subvención concedida a SZP por el Ministerio de Sanidad en 2006;
d)
la ampliación de capital de VZP de 65,1 millones EUR el 1 de enero de 2010;
e)
el sistema de igualación de riesgos establecido en la parte 3 de la Ley no 580/2004, y
f)
la transferencia de carteras de las compañías de seguros de salud liquidadas, en particular la transferencia de la cartera de la compañía Družstevná zdravotná poisťovňa a VZP y de la cartera de la compañía Európská zdravotná poisťovňa a SZP.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Eslovaca.
Hecho en Bruselas, el 15 de octubre de 2014.