ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/508
ze dne 1. října 2014
o údajné infrastrukturální podpoře ve prospěch podniku Propapier PM2 GmbH poskytnuté Německem - Státní podpora - SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(oznámeno pod číslem C(2014) 6847)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 smlouvy o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 29. října 2008 podala Smurfit Kappa Group (dále jen „skupina Smurfit Kappa“ nebo „stěžovatel“) u Komise stížnost, podle níž získal podnik Propapier PM2 GmbH infrastrukturální podporu. Stížnost byla zaregistrována pod číslem jednacím CP 327/08 a (pod číslem NN 45/10) zanesena do rejstříku protiprávní podpory.
(2)
Dopisem ze dne 27. října 2010 informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s údajnou podporou řízení na základě čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala všechny zúčastněné strany, aby k údajné podpoře podaly své připomínky.
(4)
Dopisem ze dne 28. ledna 2011 podalo Německo své připomínky (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 31. ledna 2011). Připomínky obdržela Komise rovněž od těchto zúčastněných stran: dne 11. února 2011 společné připomínky od Německého městského sněmu (Deutscher Städtetag), Německého okresního sněmu (Deutscher Landkreistag), Německého sdružení měst a obcí (Deutscher Städte- a Gemeindebund) a Sdružení komunálních podniků (Verband kommunaler Unternehmen, zkr. VKU) a dne 14. února 2011 připomínky stěžovatele (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 1. března 2011). Komise předala tyto připomínky německým orgánům, aby jim umožnila vyjádřit jejich stanovisko; v návaznosti na to obdržela dne 13. dubna 2011 připomínky Německa (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 26. dubna 2011).
(5)
Dne 17. ledna 2013 se uskutečnila schůzka zástupců útvarů Komise a Německa. V dopise ze dne 25. února 2013 předložilo Německo doplňující informace. Dopisem ze dne 26. dubna 2013, na který Německo odpovědělo dopisem ze dne 14. května 2013, si útvary Komise vyžádaly další informace.
(6)
Prostřednictvím emailu ze dne 23. května 2013 si Komise vyžádala další informace, které Německo poskytlo prostřednictvím emailů ze dne 24. května 2013, 27. května 2013 a 28. května 2013.
(7)
V návaznosti na schůzku zástupců útvarů Komise, Německa, zvýhodněného podniku a znalců, která se konala dne 6. června 2013, oznámilo Německo možnost předložení doplňujícího písemného vyjádření. Na základě další žádosti o sdělení informací ze dne 15. října 2013 poskytlo Německo prostřednictvím emailu ze dne 4. listopadu 2013, 13. prosince 2013, 18. prosince 2013, 6. ledna 2014 a 24. dubna 2014 další obsáhlé připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Podnik Propapier PM2 GmbH (dále jen „podnik Propapier“) patří do skupiny Progroup AG (dále jen „skupina Progroup“). Skupina Progroup vyrábí a prostřednictvím svých dceřiných společností distribuuje podkladové papíry z vlnité lepenky a vlnitou lepenku. Stěžovatel, skupina Smurfit Kappa, je jedním z největších výrobců papíru v Evropské unii.
(9)
Dne 2. dubna 2008 schválila (4) Komise veřejnou regionální podporu podniku Propapier na zřízení papírny na výrobu podkladového papíru z vlnité lepenky a přidružené elektrárny v nově otevřeném areálu, který vznikl jako rozšíření stávající průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva v Eisenhüttenstadtu ve spolkové zemi Braniborsko - tato oblast připadala v této době v úvahu jako možný příjemce veřejné regionální podpory podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU.
(10)
Stěžovatel zastával názor, že některé projekty výstavby infrastruktury financované státem v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, mají sloužit výhradně této papírně, a musí být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier.
(11)
Stěžovatel mezi ně zařadil navíc i tyto infrastrukturální projekty (viz oddíl 2.1): vybudování čističky odpadních vod, výstavba parkoviště a nové spojovací komunikace a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
(12)
Stěžovatel kromě toho tvrdil, že podnik Propapier je zvýhodňován rovněž nepřiměřeně nízkými poplatky za využívání čističky odpadních vod (viz oddíl 2.2).
2.1. PODPORA V SOUVISLOSTI S BUDOVÁNÍM ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD A DALŠÍ INFRASTRUKTURY
(13)
V červenci 2008 poskytla spolková země Braniborsko z prostředků programu pro rozvoj komunální hospodářské infrastruktury v rámci společného programu (SP)“Zlepšování regionálních hospodářských struktur“ (dále jen „režim SP“ (5)) přímý příspěvek ve výši 33 808 200 EUR (6) na vybudování nové čističky odpadních vod v novém areálu eisenhüttenstadtské průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. V této souvislosti je třeba poznamenat, že režim SP ve vztahu k financování zřízení či výstavby zařízení pro čištění odpadních vod byl předmětem rozhodnutí ve věci státní podpory N 644e/02 (7), v níž Komise v roce 2003 s platností pro programové období 2004-2006 došla k závěru, že podpora poskytnutá v rámci tohoto režimu nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ve prospěch vlastníka a provozovatele čističky odpadních vod.
(14)
Komise v tomto rozhodnutí z roku 2003 zastávala názor, že příspěvky vyplacené na základě režimu platného v letech 2004-2006 je třeba chápat jako vnitřní převod státních prostředků, a nikoli jako státní podporu ve prospěch vlastníka a provozovatele, protože jejími příjemci nejsou hospodářské podniky. V daném případě se jedná o plnění, které je tradičním úkolem veřejné služby zajišťované obecními subjekty. Z definice tohoto režimu plyne, že příjemcem musí být místní úřad nebo sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband) podléhající obecnímu dozoru. Podporu lze poskytnout jen tehdy, když mezi příjemcem daného opatření, tj. čističky odpadních vod, a uživatelem tohoto zařízení neexistuje žádné právní, osobní ani hospodářské propojení.
(15)
Příspěvek ve výši 42 260 340 EUR představoval 80 % celkových uznatelných nákladů. Příjemcem tohoto příspěvku je Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (dále jen „sdružení TAVZ“), což je mezikomunální veřejnoprávní sdružení zřízené pro zvláštní účely, pověřené zajišťováním dodávek pitné vody a zpracování odpadních vod. Sdružení TAZV je zároveň vlastníkem i provozovatelem čističky odpadních vod a hradilo zbývajících 20 % celkových veřejných investičních nákladů.
(16)
Podpora byla poskytnuta pod podmínkou, že do 15. srpna 2008 budou prokazatelně splněny právní a finanční předpoklady pro nastěhování hlavního investora (v tomto případě podniku Propapier). Výstavba zařízení byla zahájena v říjnu 2008, do provozu bylo zařízení uvedeno v březnu 2010.
(17)
Stěžovatel zastává názor, že zařízení sdružení TAZV představuje vyhrazenou infrastrukturu, protože prakticky celou kapacitu této čističky odpadních vod využívá podnik Propapier. Tvrdí, že zařízení bylo od začátku koncipováno jako čistička odpadních vod, která bude sloužit podniku Propapier, a že představovalo podmínku, bez jejíhož splnění by se papírna v tomto regionu nemohla usadit (jelikož výroba papíru vyžaduje velké množství vody).
(18)
O vyhrazená infrastrukturální opatření přijatá ve prospěch podniku Propapier se podle stěžovatelova názoru jedná i v případě dalších infrastrukturálních projektů: stavby parkoviště v blízkosti areálu podniku Propapier a nové vozovky spojující průmyslovou oblast se státní vozovkou č. 112 a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva. V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k předběžnému závěru, že tyto projekty nepředstavují selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier, a nelze je proto také považovat za vyhrazenou infrastrukturu. I přesto však vyzvala třetí strany, aby k těmto opatřením podaly své připomínky.
2.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(19)
Dalším bodem stížnosti týkajícím se čističky odpadních vod je tvrzení, že podnik Propapier za používání tohoto zařízení platí o 0,95 EUR za m3 méně, než kolik by si za takovou službu účtoval soukromý investor.
(20)
Výše uživatelských poplatků je stanovena na základě příslušného právního předpisu, tj. zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko (8) (dále jen „KAG Brandenburg“). Podle § 6 KAG Brandenburg se poplatek vypočítá tak, aby pokrýval, ale nepřevyšoval veškeré uplatnitelné náklady na příslušnou čističku odpadních vod (náklady na výstavbu, správu, údržbu, provoz, obsluhu a odvody), předpokládané úroky a předpokládané odpisy. Prostředky podpory, které obec obdrží z jiných státních zdrojů (v tomto případě příspěvek ve výši 33,8 milionu EUR z režimu SP), se při stanovení výše předpokládaných úroků z vlastního vloženého kapitálu nezohledňují. (9) Stěžovatel zastává názor, že prostředky podpory, které sdružení TAZV obdrželo z režimu SP, byly jejich příjemcem, tj. sdružením TAZV, v podobě nižších poplatků za zpracování odpadních vod předány uživateli čističky.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ (10)
(21)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny tyto předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(22)
Rozhodnutí o zahájení řízení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech opatření byly použity státní prostředky a že by případně mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu.
(23)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou na vybudování čističky odpadních vod poskytnutou ve prospěch sdružení TAZV a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
(24)
V rozhodnutí o zahájení řízení se kromě toho zkoumá otázka, zda podnik Propapier
i.
vybudováním čističky odpadních vod
či prostřednictvím jiných infrastrukturních projektů pro nový areál průmyslové oblasti, ve kterém se nachází nové výrobní prostory podniku Propapier, jmenovitě
ii.
nového parkoviště,
iii.
nové vozovky a
iv.
rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva,
získal selektivní výhodu, nebo zda se jedná o vyhrazené projekty ve prospěch podniku Propapier. (11) Jelikož opatření podle čl. 107 odst. 1 může být jako státní podpora klasifikováno jen tehdy, když je selektivní (tzn. když podnikům nacházejícím se v situaci, která je z právního i věcného hlediska vzhledem k cíli tohoto opatření srovnatelná, ukládá odlišné podmínky), musela Komise přezkoumat, zda podnik Propapier získal díky uvedeným opatřením selektivní výhodu.
(25)
Veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch podniku Propapier Komise již schválila. Jelikož opatření vztahující se na ostatní infrastrukturální projekty jsou prováděna v podporované oblasti, která je podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU způsobilá pro regionální podporu, a jelikož tato opatření mají mít údajně těsnou spojitost s investičním záměrem, který je předmětem regionální podpory, případně jsou na tento záměr výhradně vázaná, dospěla Komise k předběžnému závěru, že pokud by tato opatření prokazatelně přinášela selektivní zvýhodnění podniku Propapier, byla by součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k státní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) (dále jen „pokyny k regionální podpoře“). Komise vyslovila pochybnost ohledně slučitelnosti investiční podpory v podobě vyhrazené infrastruktury, a to zejména s ohledem na dodržení vysoké míry podpory a motivačního účinku.
(26)
Podle pokynů k regionální podpoře smějí podniky, jimž byla poskytnuta investiční podpora, získat navíc i podporu na provoz. Slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem pak ale musí být přezkoumána nezávisle na slučitelnosti investiční podpory, a to za použití kritérií uvedených v oddíle 5 pokynů k regionální podpoře. Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že pokud by podniku Propapier byla formou nižších poplatků za zpracování odpadních vod poskytnuta podpora na provoz, která by nebyla slučitelná se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství, musela by být tato podpora na provoz klasifikována jako neslučitelná s pokyny k regionální podpoře a příslušnou schvalovací praxí Komise při poskytování podpory na provoz. Uvádí se v něm, že sídlo příjemce podpory se sice totiž nachází v regionu, který je způsobilý pro regionální podporu (region způsobilý pro regionální podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU), nejsou však splněny jiné důležité předpoklady pro slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem. Nic tak podle tohoto rozhodnutí nenasvědčuje tomu, že by podpora na provoz byla odůvodněná, ať už sama o sobě, nebo s ohledem na podporu regionálního rozvoje, nebo že by její výše byla úměrná kompenzovaným nevýhodám. Upozorňuje navíc, že poskytování podpory na provoz není časově omezeno a její výše se postupem času nesnižuje. Komise proto vyslovila pochybnost ohledně základní slučitelnosti podpory na provoz poskytované formou nižších poplatků s vnitřním trhem.
3.1. PŘÍSPĚVKY NA INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY VČETNĚ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD PODPOROVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ
3.1.1. Parkoviště, rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva, nová vozovka
(27)
V rámci předběžného přezkumu bylo zjištěno, že kapacita parkoviště neodpovídá stavu, který popisuje stěžovatel, a že toto parkoviště se nenachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier. Zjištěno bylo rovněž to, že parkovací místa jsou obecně přístupná a slouží nejen průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, ale i dalším průmyslovým oblastem ve městě a že počet těchto parkovacích míst by mohl obci umožnit zrušení parkovacích míst pro nákladní vozidla uvnitř města. Podnik Propapier si proto postavil i vlastní parkovací místa, kde mohou parkovat i nákladní vozidla. Komise tak dospěla k závěru, že výstavbou parkoviště podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(28)
Ohledně nové spojovací vozovky vybudované mezi průmyslovou oblastí a státní silnicí č. 112 Komise shledala, že díky výstavbě této vozovky se omezila hustota dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, protože nákladní vozidla jedoucí do průmyslové oblasti se mohou nyní městskému středu vyhnout, a zkrátila se rovněž doba dojezdnosti do nejbližšího regionálního střediska. Komise proto dospěla k závěru, že výstavbou nové vozovky podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(29)
Co se týče prací na rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva, Komise shledala, že práce nebyly uskutečněny za účelem selektivního zvýhodnění podniku Propapier, nýbrž tvoří součást nezbytné a pravidelné péče o udržování vodních cest. Komise proto dospěla k závěru, že rozšířením a prohloubením kanálu Odra-Spréva podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(30)
V té době však Komise nemohla zcela vyloučit možnost, že uvedená infrastrukturální opatření přinášejí podniku Propapier větší prospěch než ostatním podnikům.
(31)
Komise si proto vyžádala připomínky od třetích stran s tím, že svůj konečný názor na to, zda předmětná opatření představují státní podporu, si utvoří teprve po jejich obdržení. Současně tehdy vyzvala Německo, aby během formálního vyšetřovacího řízení poskytlo další informace o výstavbě parkoviště, nové vozovky a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
3.1.2. Příspěvek na výstavbu čističky odpadních vod
(32)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že pokud by bylo v důsledku vývoje na vnitřním trhu nutné začít považovat režim podpor N 644e/02 za státní podporu, pak by za státní podporu musela být považována rovněž existující podpora ve prospěch sdružení TAZV.
(33)
Komise nicméně vyjádřila pochyby o tom, že čistička odpadních vod představuje vyhrazenou infrastrukturu. V této souvislosti bylo zjištěno, že kromě podniku Propapier využívají toto zařízení jen dva další uživatelé: kanadský podnik 5N PV, který je dodavatelem fotovoltaických materiálů, a podnik EnBW, který je dodavatelem energie. Zároveň však nebylo známo, jaký podíl kapacity čističky odpadních vod na oba tyto zákazníky fakticky připadá. Na základě informací, o které se v té době mohl přezkum opírat, nemohla Komise posoudit, zda by výstavba nové čističky odpadních vod byla nutná i za předpokladu, že by sloužila jen těmto dva podnikům. Jeden z obou zmíněných uživatelů, jmenovitě elektrárna provozovaná podnikem EnBW, byl navíc do projektu podniku Propapier přímo zapojen, protože svou elektrickou energii dodává tato elektrárna podniku Propapier, který ji využívá pro svůj výrobní proces. (13)
(34)
Jestliže podnik Propapier využívá kapacitu čističky odpadních vod z 90 %, jak tvrdí stěžovatel, bylo by podle názoru Komise třeba zvážit, zda tato skutečnost sama o sobě není dostatečným důkazem toho, že výhradním nebo alespoň převážným uživatelem této čističky měl být podnik Propapier (a jedná se tudíž o výhradní zařízení vybudované ve prospěch podniku Propapier). V souvislosti s tím bylo nutno důkladněji přezkoumat argument Německa, že o využívání této čističky odpadních vod by měli mít v budoucnu zájem i další uživatelé.
(35)
Komise kromě toho konstatovala, že je třeba vzít v úvahu, jaký velký počet investorů se může v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva usídlit a jak velkou část kapacity čističky by tito investoři v průměru využívali. V souvislosti s touto otázkou vyzvala Komise Německo, aby dodalo podrobnější informace o celkové koncepci rozvoje této průmyslové oblasti a o nevyužitých kapacitách čističky odpadních vod, které by mohly být přiděleny potenciálním uživatelům. Německo kromě toho mělo předložit i další informace o technické proveditelnosti modulového přístupu při výstavbě čističky odpadních vod. (14)
(36)
Jak již bylo řečeno, Komise dospěla k předběžnému závěru, že pokud by se prokázalo, že opatření týkající se infrastrukturálních projektů jsou selektivní, znamenalo by to, že jsou součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k regionální podpoře, zvláště pak ustanovení týkající se maximální míry podpory a motivačního účinku.
3.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(37)
Stejně jako v případě opatření týkajících se výstavby čističky odpadních vod zastávalo i v této věci Německo názor, že pokud by poplatky stanovené podniku Propapier obsahovaly prvky podpory, jednalo by se o existující podporu. Podle názoru Německa se rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02, kterým byl schválen režim SP, vztahuje i na nepřímé účinky tohoto programu.
(38)
Komise nicméně ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že případnou podporu v podobě nižších poplatků za čištění odpadních vod rozhodnutí N 644e/02 nezahrnuje, a že pokud by měla být výše poplatků kvalifikována jako podpora, jednalo by se o novou podporu.
(39)
V rámci posouzení otázky, zda zmíněné poplatky představují pro podnik Propapier hospodářskou výhodu, vyjádřila Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení pochybnost ohledně toho, zda poplatky, které si účtuje sdružení TAZV, odrážejí celkovou výši nákladů a zda by soukromý investor stanovil poplatky ve stejné výši.
(40)
Komise zastávala názor, že poplatky uložené podniku Propapier nepokrývají náklady na čištění odpadních vod v celé jejich výši, protože Německo samo připustilo, že tyto poplatky pokrývají pouze 20 % předpokládaného úroku z vlastního kapitálu, neboť příspěvek ve výši 80 %, který obec na vybudování zařízení obdržela z dalších veřejných zdrojů, nelze brát při kalkulaci předpokládaných úroků v úvahu. Komise k tomu ve svém rozhodnutí o zahájení řízení uvedla především to, že jak směrnice 2000/60/ES (dále jen „rámcová směrnice EU o vodě“), (15) tak i KAG Brandenburg stanoví, že poplatky za používání čističky odpadních vod musí pokrývat veškeré náklady. (16) V rozhodnutí o zahájení řízení se navíc odkazuje na věci InfraLeuna (17) a Kimberly-Clark/Scott (18), v nichž Komise zastává názor, že poplatky, které je podnik za normálních okolností povinen hradit, odpovídají plné výši nákladů.
(41)
Stěžovatel argumentoval tím, že aby bylo možné určit, zda se jedná o výhodu, je zapotřebí srovnat výši poplatků, které podnik Propapier skutečně hradí, s výší poplatků, které si by na místě sdružení TAZV účtoval soukromý investor.
(42)
Německo navrhlo, aby poplatky hrazené podnikem Propapier byly srovnány s průměrnými sazbami evidovanými v rámci daného odvětví, a poukázalo na studii, podle níž se tato průměrná sazba pohybuje mezi 0,24 EUR a 1 EUR za m3. (19)
(43)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení konstatuje, že zásada soukromého investora se zdá být v daném případě použitelná. Vyslovila nicméně pochybnost ohledně toho, zda je existenci státní podpory možné vyloučit na základě uvedené referenční hodnoty, navíc když jsou příslušné údaje očividně zkreslené. I když uvedené poplatky jiných obcí odrážejí plnou výši nákladů, je zjevné, že rozdílné sazby jsou důsledkem rozdílných místních podmínek, které by pro soukromého investora byly důvodem pro různou výši sazeb. Komise proto ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila pochybnost o tom, že by na základě těchto údajů bylo možné zvýhodnění podniku Propapier vyloučit.
(44)
Jak je vyloženo ve 26. bodě odůvodnění, v případě, že opatření skutečně představují novou podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pochybuje Komise o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 SFEU. Kdyby se mělo ukázat, že poplatky představují veřejnou regionální podporu na provoz, bylo na místě o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem pochybovat, protože tato podpora není časově omezená, její výše se postupem času nesnižuje a není zaměřena na kompenzaci specifických (nedoložených) nevýhod regionu.
4. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA A PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ VYHRAZENOU INFRASTRUKTURU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
4.1.1. Parkoviště
Vyjádření stěžovatele
(45)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení neuznala stěžovatelem uvedený počet parkovacích míst. Podle stěžovatelova vyjádření pocházejí uvedené údaje (parkovací místa pro 186 osobních a 71 nákladních vozidel) z předběžného plánu rozvoje, který si nechal vypracovat Eisenhüttenstadt.
(46)
Podle vyjádření stěžovatele se v původních stavebních plánech podniku Propapier nepočítalo s výstavbou soukromého parkoviště, a i když si podnik Propapier staví své vlastní parkoviště, je to právě tento podnik, jenž má z tzv. veřejného parkoviště přednostní prospěch: podle dopravního značení jsou parkovací místa pro nákladní automobily vyhrazena elektrárně a podniku Propapier. Parkoviště se navíc nachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier (sahá až k hranicím papírny a sousedí i s elektrárnou, která byla původně součástí záměru podniku Propapier). Součástí parkoviště nejsou žádné odpočinkové prostory, které lze u veřejného parkoviště tohoto druhu zpravidla očekávat.
(47)
Stěžovatel tvrdí, že poloha parkoviště je nepříznivá a příliš odlehlá na to, aby parkoviště mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnila zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru.
Vyjádření Německa
(48)
Podle vyjádření Německa nepředstavuje parkoviště žádnou selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier. Parkoviště je obecně přístupné a neslouží pouze průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Podnik Propapier má navíc k dispozici vlastní parkovací místa (213 míst pro osobní vozidla a 27 míst pro nákladní vozidla) a údajně mu právě bylo uděleno stavební povolení na zřízení dalších parkovacích ploch pro 120 osobních vozidel.
(49)
Německo nesouhlasí s názorem stěžovatele, že parkoviště slouží přednostně podniku Propapier a že má nepříznivou polohu a příliš odlehlou na to, aby mohlo nahradit parkovací místa v městském centru.
(50)
Podle Německa bylo stěžovatelem zmiňované dopravní značení vyhrazující parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny pouze přechodné a odůvodněné stavebními pracemi v elektrárně. Tyto práce byly podle Německa ukončeny na konci března roku 2011. Na nové vozovce je vjezd na parkoviště označen a značení se nevztahuje na žádný jednotlivý podnik či zařízení.
4.1.2. Vozovka
Vyjádření stěžovatele
(51)
Stěžovatel nesouhlasí s tvrzením Německa, že nová vozovka má sloužit jako spojení průmyslové oblasti se státní silnicí B 112; podle vyjádření stěžovatele končí vozovka několik metrů za papírnou a nic nenasvědčuje tomu, že by měla někam pokračovat; ale i kdyby měla vést někam dál, nebude sloužit žádnému jinému podniku, protože tímto směrem se už žádný jiný podnik nenachází.
(52)
Stěžovatel se proto domnívá, že parkoviště i vozovka přinášejí selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a jejich používání je vyhrazeno tomuto podniku.
Vyjádření Německa
(53)
Podle Německa bude nová vozovka spojovat stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její novou severní část se státní vozovkou B 112. Německo tvrdí, že vozovka sníží hustotu dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, nákladním vozidlům umožní vyhnout se městskému centru a průmyslovým a obchodním podnikům zkrátí dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou přinejmenším o jednu třetinu. Vozovka je součástí celkového rozvoje průmyslové oblasti, který je naplánován už od roku 1993, a podnikům ve Frankfurtu nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu. Německo tvrdí, že vozovka byla naplánována již v rámci oderského programu zemské vlády.
(54)
Vozovka nabízí další možnosti rozvoje pro průmyslové oblasti ArcelorMittal a některé další. Její výstavba probíhala ve dvou fázích; její poslední úsek byl po určitém zpoždění, které bylo způsobeno technickými problémy, dobudován v roce 2013.
4.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(55)
V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Práce na rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva byly podle vyjádření Německa prováděny v rámci nezbytné a pravidelné péče o udržování vodní cesty, která je součástí transevropské sítě (TEN). Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu budována zdymadla (v současnosti probíhá výstavba zdymadla v Kersdorfu, novostavba zdymadla ve Fürstenwalde byla odložena). Německo uvádí, že tyto práce nijak nesouvisejí s příchodem podniku Propapier a že tomuto podniku nepřinášejí žádnou selektivní výhodu.
4.1.4. Jedná se v případě čističky odpadních vod o infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier?
Vyjádření stěžovatele
(56)
Stěžovatel tvrdí, že podpora nemůže být součástí režimu, který podle rozhodnutí ve věci N 644e/02 žádnou podporu nepředstavuje, protože tento režim skončil na konci roku 2006, a v době přidělení investiční podpory na výstavbu čističky odpadních vod sdružení TAZV už tudíž neexistoval.
(57)
Stěžovatel dále tvrdí, že na režim se nelze odvolávat i proto, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla zřízena pouze k přednostnímu užívání podnikem Propapier.
(58)
Podle stěžovatele je v papírenském průmyslu - a to i v Německu - pravidlem, že recyklační papírny mají svá vlastní zařízení na čištění odpadních vod, takže argument Německa, že podniky musejí být připojeny k veřejnému systému čištění odpadních vod, nemá oporu.
(59)
Podle vyjádření stěžovatele není předmětná čistička odpadních vod součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti, který se vztahuje na všechny potenciální investory, nýbrž plán její výstavby byl vypracován a předložen až v roce 2007, tedy zároveň s plánem výstavby papírny podniku Propapier a zmíněné elektrárny. Návrh usnesení o rozvoji průmyslové oblasti, který město Eisenhüttenstadt předložilo dne 7. listopadu 2007, se podle stěžovatele týká pouze dvou nebo tří investorů. Stěžovatel tvrdí, že město Eisenhüttenstadt začalo svou průmyslovou oblast propagovat teprve v roce 2010, a naznačuje, že k hledání dalších investorů přistoupilo teprve v návaznosti na stížnost skupiny Smurfit Kappa.
(60)
Podle stěžovatelova názoru je z konkrétních stavebních parametrů zařízení sdružení TAZV jednoznačně zřejmé, že toto zařízení bylo budováno přesně tak, aby vyhovovalo potřebám podniku Propapier. Technické vlastnosti čističek odpadních vod jsou zcela specifické pro dané odvětví. Čističky odpadních vod z recyklačních papíren mají zpravidla anaerobní a aerobní fázi čištění, zatímco běžné čističky komunálních odpadních vod vystačí většinou jen s fází aerobního čištění. Okolnost, že čistička odpadních vod sdružení TAZV má fáze obě, představuje doplňující argument ve prospěch tvrzení, že toto zařízení neslouží veřejnému zájmu, nýbrž představuje infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier.
(61)
Podle názoru stěžovatele je velmi nepravděpodobné, že by se při plánování zařízení braly v úvahu jiné kapacitní nároky než nároky papírny podniku Propapier (a k němu přidružené elektrárny, která je nyní ve vlastnictví podniku EnBW). Stěžovatel argumentuje tím, že podnik EnBW není žádným nezávislým uživatelem, protože investice do elektrárny úzce souvisí s projektem papírny a bez této výroby provozované podnikem Propapier by na její realizaci nedošlo.
(62)
Stěžovatel podotýká, že jeden investor, který se v průmyslové oblasti usídlil, podnik 5N PV, využívá jen velmi malé procento dostupné kapacity čističky odpadních vod sdružení TAZV a že jeho nároky na čištění odpadních vod by mohlo uspokojit již dříve existující zařízení tohoto druhu. Jelikož podnik společnosti 5N PV zahájil svůj provoz údajně už v květnu 2008, tj. dva roky před zprovozněním nové čističky odpadních vod sdružení TAZV, využíval zprvu tohoto již dříve existujícího zařízení.
(63)
Stěžovatel uvádí, že neexistovaly žádné prognózy, na jejichž základě by bylo možné očekávat, že přijdou noví potenciální investoři a spolu s tím vzroste i poptávka po zpracování odpadních vod, a že nebyly k dispozici žádné informace o tom, zda a kdy bude možné tyto nové kapacity využívat. V současnosti údajně nejsou k dispozici téměř žádné volné kapacity. Stěžovatel se kromě toho odvolává i na jeden článek z tisku (uveřejněný dne 3. února 2011 v Märkische Oderzeitung), který přináší zprávu o technické závadě na aktivační nádrži a konstatuje, že všechny volné nádrže již využívají stávající průmysloví uživatelé.
(64)
Německo podle stěžovatelova názoru implicite potvrzuje, že čističku odpadních vod nebude používat už žádný další podnik, a sice svým tvrzením, že poplatky za používání nové čističky odpadních vod sdružení TAZV jsou ve srovnání s poplatky za používání staršího zařízení nižší díky tomu, že nové zařízení nevyžaduje výstavbu nákladného kanalizačního systému mezi jednotlivými uživateli (tím potvrdilo, že k čističce nebude připojen žádný další uživatel).
(65)
Podle stěžovatele je z údajů sdružení TAZV zřejmé, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % denní kapacity zařízení.
(66)
Stěžovatel uvádí, že Německem zmiňovaná modulární konstrukce čističky odpadních vod má ryze teoretický charakter a nepřinesla úspory z rozsahu, neboť druhý modul stojí 80 % až 90 % prvního. Poměrně vysoké náklady na připojení modulů svědčí o tom, že vstupní investice ve výši 42 milionů EUR představují selektivní opatření, které přináší prospěch v první řadě podniku Propapier.
(67)
Podle vyjádření stěžovatele může podnik Propapier díky okolnosti, že se nové zařízení sdružení TAZV nachází v bezprostřední blízkosti zařízení podniku Propapier vedle elektrárny a papírny, opětovně využívat bioplyn vznikající při anaerobním zpracování jeho odpadních vod.
(68)
Na základě tohoto tvrzení vyvozuje stěžovatel závěr, že zařízení sdružení TAZV je vyhrazenou infrastrukturou sloužící ve prospěch podniku Propapier a že financování výstavby čističky odpadních vod z veřejných prostředků představuje investiční podporu tohoto podniku. Podle názoru stěžovatele by proto Komise měla přezkoumat, zda toto opatření ve spojení s regionální investiční podporou poskytnutou papírně podniku Propapier (státní podpora SA.23827) splňuje všechny podmínky pokynů k regionální podpoře.
Vyjádření Německa
(69)
Podle Německa nepředstavují opatření žádnou podporu, protože byla vydána v rámci režimu N 644e/02, který žádnou podporu neobsahuje.
Veřejnou infrastrukturu mohou využívat všichni za stejných podmínek
(70)
Německo tvrdí, že čistička odpadních vod nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier: jedná se podle něho o veřejnou infrastrukturu, která spadá do oblasti zabezpečení a slouží ochraně životního prostředí a zdraví obyvatel. Všechny podniky, které nyní sídlí v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva nebo se tam v budoucnu usadí, by měly nárok na připojení k této veřejné čističce odpadních vod a na její využívání za stejných podmínek. Výše poplatků by byla vypočítána podle týchž zákonem stanovených zásad. Čistění odpadních vod spadá v Německu do působnosti obcí, přičemž připojení k čističce odpadních vod a její používání je povinné. Uživatelé neměli možnost rozhodnout se pro jiného poskytovatele této služby, protože ji poskytuje pouze obec.
(71)
Německo odmítá stěžovatelův výrok, že papírny mají zpravidla své vlastní systémy zpracování odpadních vod, a proto nemusejí být připojeny k systémům obecním, přičemž konstatuje, že připojení k zařízení sdružení TAZV a jeho používání je pro podnik Propapier jeho zákonnou povinností. (20) Výjimky z této povinnosti připojení jsou podle Německa velmi omezené (pouze na případy, kdy připojení není možné nebo prakticky uskutečnitelné). O tom, jakým způsobem výrobci papíru zpracovávají odpadní vodu, existuje jen omezené množství volně přístupných údajů, z těchto údajů nicméně vyplývá, že na obecní čističky odpadních vod jsou připojeny mnohé papírny.
Infrastruktura nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier
(72)
Německo nesouhlasí s tvrzení stěžovatele, že zařízení sdružení TAZV byla budováno tak, aby odpovídalo technickým potřebám podniku Propapier: dvoufázový proces čištění odpadních vod není ničím specifickým pro papírenský průmysl, je obvyklý v řadě různých odvětví a dvoustupňové čištění odpadních vod provádí i velký počet obecních čističek odpadních vod. Technické vlastnosti zařízení sdružení TAZV (dvoufázový biologický proces) údajně odpovídají aktuálně platné technické normě, přičemž byla zohledněna okolnost, že velká část odpadní vody bude silně znečištěná. Německo připouští, že obecní čističky odpadních vod, které zpracovávají výlučně odpadní vodu ze sanitárních zařízení nebo vodu jen mírně znečištěnou, zpravidla nemívají zvláštní fázi vstupní úpravy, zdůrazňuje však, že v zařízeních, která musejí zpracovávat odpadní vodu z průmyslové výroby, je dvoufázové zpracování běžné. Německo předložilo seznam 18 německých papíren vyrábějících recyklovaný papír, které jsou připojeny k obecním čističkám odpadních vod, a konstatuje, že v papírenském průmyslu se používají oba druhy obecních čističek odpadních vod (jednofázové i dvoufázové).
(73)
Podle vyjádření Německa je čistička odpadních vod součástí balíku obecných infrastrukturálních opatření, která byla přijata za účelem rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Žádné z těchto opatření není vyhrazeno ve prospěch nějakého jednotlivého podniku. Rozhodnutí o výstavbě čističky, připojení k tomuto zařízení a jeho používání nebylo v pravomoci ani podniku Propapier, ani žádného jiného potenciálního uživatele.
(74)
Německo odmítá výklad, podle něhož byla čistička odpadních vod sdružení TAZV vybudována výlučně pro podnik Propapier. Příslušné orgány prohlašují, že její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier.
(75)
Německo uvádí, že kapacita infrastruktury pro čištění odpadních vod, která je k dispozici mimo průmyslovou oblast, je omezená a zbývající použitelná kapacita nemůže uspokojit více než potřeby jednoho dalšího (menšího) investora; Německo potvrdilo, že podnik 5N PV byl zprvu skutečně připojen k již existujícímu zařízení.
(76)
Okolnost, že příchod podniku Propapier zavdal podnět k zahájení výstavby dlouho plánované čističky odpadních vod, nelze podle Německa vykládat jako selektivní zvýhodnění podniku Propapier. Německo se odvolává na stanovisko generálního advokáta Van Grevena, který ve věci C-225/91 (Matra v. Komise) (21) potvrdil, že je nevyhnutelné, aby infrastrukturu ze začátku využíval hlavně podnik, který se v nově vybudované průmyslové oblasti usadí jako první. Jakmile ovšem rozvoj regionu očekávaným způsobem pokročí, tak se tento stav změní.
(77)
Německo sdělilo, že všechny tři podniky, které v současnosti v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva sídlí, tj. Propapier, 5N PV a elektrárna společnosti EnBW, jsou k čističce odpadních vod připojeny a toto zařízení používají. Německo dále uvádí, že v průběhu času se uvažovalo i příchodu některých dalších společností (jedno nebo dvě zařízení na výrobu alternativních paliv, továrna na výrobu fotovoltaického skla, nabídky investic do různých odvětví, které předložilo několik investorů, průmyslovou oblast navštívilo také několik potenciálních investorů, aby si toto místo prohlédli), ale že další rozvoj průmyslové oblasti bude, zvláště pak v důsledku krize, která měla obzvláště nepříznivé dopady ve znevýhodněných oblastech, vyžadovat čas.
Současná kapacita
(78)
Německo odmítá stěžovatelovy úvahy, z nichž má vyplývat, že Německo neuvedlo, jakou kapacitu čistička odpadních vod sdružení TAZV nabízí uživatelům, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % její dostupné kapacity a že žádná volná kapacita už nezbývá.
(79)
Podle Německa má čistička odpadních vod sdružení TAZV ve své stávající podobě volnou kapacitu, kterou mohou využít noví potenciální investoři. Tři stávající uživatelé podle Německa dohromady využívají kapacitu [ 500] (22) m3/h, přičemž maximální kapacita zařízení sdružení TAZV je 638 m3/h. Celková míra vytížení tohoto zařízení je tudíž asi [60-80] % a k dispozici je volná kapacita odpovídající zhruba [150-250] m3/h. Podnik Propapier využívá průměrnou kapacitu [300-500] m3/h, maximální hodnota se pohybuje kolem [400-500] m3/h. Průměrně tedy podnik Propapier využívá [ 70] % a maximálně [ 70] % celkové kapacity zařízení sdružení TAZV.
Modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV
(80)
Německo tvrdí, že koncepce zařízení sdružení TAZV od začátku počítala s jeho modulárním rozšiřováním, úměrným postupnému rozvoji průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Modulární koncepce zařízení je podle Německa zřejmá ze stručného popisu zařízení sdružení TAZV z roku 2007, ve kterém se hovoří o potenciálně silně znečištěné vodě z papírenského průmyslu, výroby bioetanolu a dalších průmyslových odvětví.
(81)
Německo uvádí, že hlavní konstrukční části zařízení jsou již v této fázi výstavby dimenzovány tak, aby po jeho rozšíření umožňovaly zajišťovat maximální kapacitu. Tak například jmenovitá světlost pětikilometrového potrubí, jímž se odvádí zpracovaná voda z čističky do Odry, je údajně více než trojnásobkem hodnoty odpovídající potřebám zařízení v jeho nynější fázi výstavby (potrubí je schopno pojmout 1 945 m3/h, zatímco v současnosti je objem vypouštěné vody ve špičce pouze 638 m3/h), a sdružení TAZV má podle Německa navíc možnost rozšířit svou čističku odpadních vod na sousední pozemek a zvětšit tak její plochu o další 3,3 ha. Potenciální uživatelé by po takovém modulárním rozšíření čističky odpadních vod měli rovnocennou možnost využívání její kapacity.
(82)
Německo je proto přesvědčeno, že nynější vysoký podíl podniku Propapier na využívání celkové kapacity čističky odpadních vod neopravňuje k tvrzení, že se jedná o selektivní výhodu v jeho prospěch, nýbrž představuje pouze momentální stav, protože předmětná infrastruktura je koncipována tak, aby - po svém modulárním rozšíření - byla schopna uspokojit za stejných podmínek i potřeby dalších uživatelů. K tomu dojde teprve postupem času, protože čistička odpadních vod je součástí celkového hospodářského plánu pro daný region, který zahrnuje několik takových postupně rozšiřovaných oblastí nacházejících se v různých fázích rozvoje. Nynější situace, kdy v této průmyslové oblasti sídlí pouze tři investoři, je jen přechodným stadiem rozvoje oblasti, která v tomto regionu vznikla již v roce 1994. Přibližně polovina průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (35 ha) je stále ještě volná a k dispozici dalším investorům. V roce 2011 Německo odhadovalo, že tato plocha bude obsazena během 5 let, a dodává k tomu, že areál se může rozrůstat ještě i dál, do oblastí „Severovýchod“ (40 ha) a „Sever“ (160 ha).
(83)
Německo odmítá stěžovatelův názor, že modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV nepovede k úsporám z rozsahu. Německé orgány tvrdí, že modulární rozšíření zařízení sdružení TAZV je realizovatelné ve třech fázích, a to za podstatně nižších nákladů na kapacitu na m3 než při vstupní investici:
-
Fáze 1 (nárůst kapacity o 33 %, zvýšení objemu odpadní vody o 213 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 19 ha činily 1,2 až 1,5 milionu EUR,
-
Fáze 2 (nárůst kapacity o 69 %, zvýšení objemu odpadní vody o 426 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 38 ha činily 5,3 až 5,6 milionu EUR,
-
Fáze 3 (rozšíření na sousední pozemek; nárůst kapacity o 100 %, zvýšení objemu odpadní vody o 638 m3) by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 57 ha stála 17 až 18 milionů EUR. Zvýšení kapacity o 100 % by vyžadovalo realizaci možnosti počítající s rozšířením na sousední pozemek, přičemž náklady by nepřesáhly 18 milionů EUR.
(84)
Německo argumentuje tím, že modulární konstrukce čističky odpadních vod odpovídá požadavku hospodárného a úsporného investování prostředků a musí být chápána v souvislosti s tím, že v nových spolkových zemích bývaly dříve čističky odpadních vod naddimenzované. Sankcionování tohoto modulární dimenzování jako selektivního zvýhodňování by ve svých praktických důsledcích vedlo tomu, že infrastruktury budou od začátku neekonomicky předimenzované. Na pokrytí nákladů takto předimenzovaných zařízení by navíc nestačily poplatky.
(85)
Hodnocení současné omezené kapacity zařízení jako selektivní výhody by působilo jako pobídka k budování neekonomicky předimenzované infrastruktury.
(86)
Článek z tisku, na který poukázal stěžovatel (srov. 63. bod odůvodnění), není podle názoru Německa relevantní. Podle příslušných orgánů by vybudování dodatečné nádrže, která by kromě mimořádných událostí technického rázu nebyla využívána, bylo v rozporu s pravidly hospodárného a úsporného plánování platnými v rámci společného programu (SP).
(87)
Podle vyjádření stěžovatele platí uživatelé nového zařízení sdružení TAZV nižší poplatky, než jaké se platí za stávající obecní zařízení, protože nové zařízení nevyžaduje rozsáhlý potrubní systém potřebný k propojení všech jednotlivých uživatelů. Německo odmítá závěr stěžovatele, že k novému zařízení se kvůli tomu nemohou připojit žádní další uživatelé. Podle vyjádření Německa je možnost připojení dalších komerčních uživatelů bezproblémová, přičemž omezení je podmíněno v první řadě velikostí potrubí, které odvádí zpracovanou vodu do Odry.
(88)
Německo odmítá tvrzení stěžovatele, že podnik Propapier může využívat bioplyn produkovaný zařízením sdružení TAZV. Možnost využívat tento bioplyn uživatelé čističky odpadních vod podle Německa nemají. Bioplyn využívá sdružení TAZV ve své vlastní třímegawattové elektrárně.
(89)
Německo odmítá tvrzení, že se sháněním dalších potenciálních investorů, kteří by se chtěli usadit v průmyslové oblasti, se začalo teprve poté, co skupina Smurfit Kappa podala svou stížnost. Úkolem zajistit ekonomické využití průmyslových a komerčních prostor, mj. průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, pověřilo město Eisenhüttenstadt již v roce 1998 investora Center Ostbrandenburg. Podklady pro plánování průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva existují už od roku 1995.
(90)
Německo z toho vyvozuje závěr, že zařízení sdružení TAZV nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier.
(91)
Německo dospělo rovněž k závěru, že infrastrukturní opatření týkající se nově vybudované části průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (výstavba a zprovoznění čističky odpadních vod a další stavební opatření - parkoviště, vozovka, rozšíření/prohloubení kanálu) představují obecná rozvojová opatření, která nepřinášejí podniku Propapier žádnou selektivní výhodu a neslouží k výhradnímu užívání ze strany podniku Propapier. Okolnost, že tuto infrastrukturu v současnosti využívá jen několik málo podniků, které se v průmyslové oblasti usadily jako první, představuje podle vyjádření Německa přechodné stádium, které je neodmyslitelnou součástí perspektivy rozvoje dané oblasti.
4.2. PŘEDSTAVUJÍ NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD VÝHODU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
Vyjádření stěžovatele
(92)
Stěžovatel souhlasí s postojem Komise vyjádřeným v rozhodnutí o zahájení řízení (srov. 63. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení a 38. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), že rozhodnutí ve věci N 644e/02 se na poplatky za používání čističky odpadních vod nevztahuje. Výše poplatků by proto měla odrážet celkovou výši nákladů spojených s jejím používáním. Okolnost, že kalkulace výše poplatků se řídí zákonem o místních poplatcích (Kommunalabgabengesetz), nižší poplatky a z toho plynoucí zvýhodnění podniku Propapier neospravedlňuje.
(93)
Stěžovatel argumentuje tím, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla vybudována pouze proto, aby ji mohl přednostně využívat podnik Propapier.
(94)
Podle stěžovatele se na základě všech tří metod, které Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení navrhla (zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena), ukázalo, že stanovená výše poplatků podnik Propapier zvýhodňuje.
Zohlednění plné výše nákladů
(95)
Stěžovatel argumentuje dále tím, že nejen článek 9 rámcové směrnice EU o vodě, ale i skutečnost, že většina recyklačních papíren používá vlastní čističku odpadních vod, svědčí pro výpočet zohledňující plnou výši nákladů. Poplatky, které platí podnik Propapier, pokrývají podle stěžovatele pouze 20 % předpokládaného úroku z použitého vlastního kapitálu a nezohledňují tu část vlastního kapitálu, kterou tvoří 80 % příspěvek poskytnutý z veřejných prostředků na úhradu nákladů spojených s výstavbou čističky odpadních vod.
Cena soukromého poskytovatele (test soukromého investora)
(96)
Podle stěžovatelova vyjádření chce mít soukromý hospodářský subjekt nebo vlastník papírny pokryté přinejmenším celkové náklady, takže tato metoda je v souladu s výše uvedeným zohledněním plné výše nákladů.
Referenční cena
(97)
Stěžovatel souhlasí s výkladem Komise obsaženým v rozhodnutí o zahájení řízení, že na základě srovnání s referenčními cenami nelze pravděpodobně existenci podpory vyloučit. Srovnání zohledňující pouze papírny, které používají obecní systém pro zpracování odpadních vod, není podle stěžovatele reprezentativní, protože většina papíren by měla svou vlastní čističku odpadních vod.
(98)
Stěžovatel tvrdí, že Německo předložilo o poplatcích, které platí za čištění odpadních vod jiné papírny, jen velmi selektivní informace (jednu studii, srovnání se sazbami v průmyslové oblasti Spreetal/Schwarze Pumpe a jedno staré rozhodnutí z roku 1990) a že tyto příklady nemohou sloužit jako základ pro výpočet referenční ceny mimo jiné proto, že výše poplatků závisí na výši dotací a investičních nákladů a že v různých regionech mohou platit různé právní předpisy. Stěžovatel nabízí srovnání se svým vlastním zařízením, které využívá obecní systém čištění odpadních vod v (důvěrná informace), a ve svém výpočtu dochází k závěru, že podnik Propapier by za předpokladu stavebních investic ve výši 42 miliony EUR (jako v Eisenhüttenstadtu) musel hradit 4 EUR/m3, což je vysoko nad úrovní poplatků, které v současnosti podnik Propapier platí.
(99)
Stěžovatel tvrdí, že Německem uvedený článek byl uveřejněn v roce 2004 a vychází ze studie uveřejněné v roce 2002, která čerpá z údajů z let 2001-2002. Poukazuje v této souvislosti na přílohu 6 písemného prohlášení Německa ze dne 30. ledna 2009, jehož součástí byl článek z jednoho internetového zpravodajského serveru, který nesl název „Das Papier 2004-T174“. (23) Tato studie zahrnuje podle vyjádření stěžovatele sedm anonymních papíren, přičemž není jasné, zda tyto papírny provozují svou vlastní čističku odpadních vod, nebo jsou připojeny ke komunálnímu systému čištění odpadních vod, a zda zohledněné náklady zahrnovaly pouze náklady na provoz (bez kapitálových nákladů či případných dalších neprovozních nákladů). Pokud by studie srovnávala pouze papírny s vlastní čističkou odpadních vod, měla by brát v úvahu i kapitálové náklady.
Vyjádření Německa
(100)
Německo trvá na svém stanovisku, že případná výhoda vyplývající z výše poplatků za používání zařízení sdružení TAZV by nepředstavovala žádnou státní podporu, protože rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02 se podle názoru Německa vztahuje i na nepřímé účinky režimu SP, tj. i na poplatky. Německo argumentuje rovněž tím, že jelikož opatření ve věci N 644e/02 bylo prohlášeno za opatření, které žádnou podporu neobsahuje, nemůže představovat státní podporu na úrovni uživatele. Podle názoru Německa změnila Komise svůj postoj k otázce, zda podpora poskytnutá jednomu provozovateli infrastruktury může být dále předána uživateli infrastruktury, teprve poté, co Tribunál vydal rozsudek ve věci Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Německo připouští, že platnost rozhodnutí ve věci N 644e/02 ohledně poskytnutí investiční podpory pro sdružení TAZV skončila. Německé orgány nicméně zdůrazňují, že příslušný právní předpis, který je základem rozhodnutí ve věci N 644e/02, se shoduje s tím, na jehož základě bylo přijato opatření ve prospěch sdružení TAZV. Právní základ byl pouze aktualizován, po stránce obsahové však zůstal beze změn. Německo proto argumentuje tím, že ze samotné aktualizace právního základu nelze automaticky vyvozovat, že se jedná o státní podporu.
(102)
Německo zdůrazňuje, že kalkulace nákladů je transparentní a v souladu s právními předpisy.
Podnik Propapier není hospodářsky zvýhodňován
(103)
Německo zaujalo stanovisko ke třem možnostem vypočítání výše poplatků, které by měl hradit podnik využívající služby v oblasti zpracování odpadních vod (68. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení): zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena.
Zohlednění plné výše nákladů o žádném zvýhodnění nesvědčí
(104)
Německo nesouhlasí s názorem, že poplatky hrazené podnikem Propapier nepokrývají plnou výši nákladů. Postup výpočtu výše nákladů je stanoven zákonem (a řídí se zásadou návratnosti nákladů s tou výjimkou, že při stanovení výše předpokládaných úroků se neberou v úvahu dotace třetích stran (25)). Podle právních předpisů by náklady měly být pokryty, nikoli však překročeny. Sdružení TAZV má pokryty všechny náklady, které mu vznikají, a to včetně úroků z podílu sdružení TAZV na investovaném kapitálu. Kalkulace fiktivních úroků z dotací, které poskytla spolkové země, je neoprávněná, protože sdružení TAZV tyto náklady nevznikly.
(105)
Podnik Propapier nebyl nijak selektivně zvýhodněn, protože poplatky jsou pro všechny uživatele nově vybudovaného zařízení stejné.
(106)
Odpověď, zda by bez příspěvku poskytnutého na vybudování čističky odpadních vod v rámci režimu SP byly vyšší, závisí podle Německa na mnoha faktorech, například na dostupnosti jiných finančních prostředků.
(107)
Zásada, že znečišťovatel platí, ani rámcová směrnice EU o vodě údajně nezavazuje příslušné orgány k tomu, aby do výše úroků z použitého kapitálu započítávaly i dotace. Rámcová směrnice EU o vodě podle nich předepisuje, že musejí být pokryty náklady na vodohospodářské služby, avšak pokud jde o provedení tohoto předpisu, ponechává členským státům volný prostor. V daném případě jsou údajně veškeré náklady sdružení TAZV (na vodohospodářské služby) pokryty. Zásada, že znečišťovatel platí, nemá podle nich absolutní platnost, nýbrž musí být „zohledněna“. V daném případě byla tato zásada zohledněna tak, že kalkulace zahrnula veškeré náklady sdružení TAZV.
(108)
V rámcové směrnici EU o vodě je řeč o „přiměřené“ výši příspěvku. Německo k tomu uvádí, že poplatky, které hradí podnik Propapier, jsou ve srovnání s jinými oblastmi Německa či Evropské unie srovnatelně vysoké. Německé orgány dále konstatují, že podle rámcové směrnice EU o vodě mohou členské státy přihlédnout k sociálním, environmentálním a ekonomickým důsledkům úhrady, jakož i ke geografickým a klimatickým podmínkám dotčených oblastí.
(109)
Německo uvádí, že srovnání s věcmi Kimberly-Clark či InfraLeuna (viz 70. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení) není na místě. Ve věci Kimberly-Clark je předmětem sporu to, že určitému podniku byla poskytnuta zvýhodněná sazba, která zavdala důvod k podezření, že je možné, že nejsou pokryty veškeré náklady. V daném případě jsou však veškeré náklady pokryty a sazební podmínky jsou pro všechny uživatele stejné. Ve věci Kimberly-Clark jde podle Německa o to, že průmyslová oblast byla zpřístupněna s ohledem na zvláštní potřeby jednoho jediného podniku, kdežto v daném případě je průmyslová oblast přístupná většímu počtu příchozích investorů.
(110)
Ve věci InfraLeuna je předmětem rozhodnutí výše cen za používání soukromých infrastruktur stanovená soukromými podniky, zatímco v dané věci se jedná o využívání komunální infrastruktury a o poplatky, jejichž výši neurčuje trh, nýbrž zákon. V daném případě nesli uživatelé údajně všechny náklady, které za normálních okolností musí nést společnost provozující čističku odpadních vod. Na neliberalizovaném trhu se službami v oblasti zpracování odpadních vod jsou podle Německa nákladové faktory, které musí být zohledněny, stanoveny zákonem, a to pro všechny podniky stejně (KAG Brandenburg).
(111)
Rozhodnutí ve věcech Wagner a Weida Leder, která jsou uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení (71. bod odůvodnění a poznámka pod čarou č. 19), se týkala dotací na vybudování soukromých čističek odpadních vod. V daném případě však podnik Propapier nezískal žádné dotace na dobrovolné soukromé investice, nýbrž hradil poplatky za užívání, které mu ukládal zákon.
Test soukromého investora není použitelný
(112)
Voda není podle názoru Německa běžné zboží. Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu rozčleněno na regionální monopoly, které drží obce jako veřejnoprávní subjekty plnící úkoly v oblasti zpracování odpadních vod. Zpracování odpadních vod proto v Německu nemá podobu hospodářské činnosti, nýbrž je výkonem veřejné správy, který je povinností obcí. Sdružení TAZV je činné jako veřejný orgán, a nikoli jako podnik, jehož chování lze prověřovat testem tržního investora. V Německu je připojení k čističce odpadních vod a její používání povinné. Uživatelé by neměli možnost volby jiného poskytovatele této služby, protože tuto službu poskytuje pouze obec. Poplatky ukládá zákon, schválily je příslušné orgány a nesmějí být vyšší než náklady.
(113)
Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu soukromému podnikání otevřeno jen v omezené míře. Soukromé podniky by se na činnosti v tomto odvětví mohly podílet pouze na základě provozovatelských či podnikových smluv týkajících se technické stránky plnění zákonných povinností obcí vztahujících se na čištění odpadních vod. Odpovědnost za plnění daného úkolu nese nicméně obec, kterou k vypsání takové zakázky žádný právní předpis nezavazuje. Soukromé podniky by kromě toho mohly zajišťovat plnění technických úkolů (ve výjimečných případech též účtovat poplatky), avšak ani v takovém případě nesmí výše poplatků překročit jejich náklady. Sdružení TAZV žádnou třetí stranu plněním technických úkolů nepověřilo.
(114)
Vzhledem k tomu, že poplatky jsou stanoveny zákonem a nesmějí přesáhnout výši nákladů na infrastrukturu, neexistuje žádný trh, na kterém by nějaké soukromé podniky mohly určovat výši poplatků za využívání služeb v oblasti zpracování odpadních vod s cílem dosahování zisku. K hospodářské soutěži mezi soukromými podniky nebo mezi soukromými a veřejnoprávními podniky o koncového spotřebitele tu nedochází.
(115)
Podle názoru Německa není v takovém případě možné srovnávat chování dotyčného provozovatele s chováním soukromého investora. Test soukromého investora není tudíž použitelný
Referenční ceny
(116)
Vzhledem k tomu, že připojení k čističce odpadních vod je povinné, neexistuje v tomto odvětví žádná hospodářská soutěž, a tedy ani tvorba tržních cen, které by byly použitelné jako referenční hodnoty pro přezkoumání výhody z hlediska právních předpisů v oblasti státní podpory.
(117)
Německo odmítá stěžovatelův výklad, že komunální systém pro zpracování odpadních vod využívá jen několik málo papíren, a že referenční hodnoty pro toto odvětví, opírající se pouze o údaje z těchto papíren, nejsou tudíž reprezentativní.
(118)
Ve svých připomínkách označilo Německo za nesprávné tvrzení, že podnik Propapier platí poplatek ve výši 0,95 EUR/m3 (jak se uvádí v 72. a 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení), a tvrdí, že od roku 2010 hradí poplatek ve výši 1,18 EUR/m3. Tento poplatek je srovnatelně vysoký s jinými lokalitami v Evropské unii, anebo alespoň není neobvyklý. Podle průzkumu Svazu německých papíren (VDP), kterého se zúčastnilo 77 podniků z německého papírenského odvětví představujících 68 % tohoto odvětví, byla průměrná výše poplatků v roce 2007 údajně 1,12 EUR/m3 (v rozpětí od 0,31 EUR/m3 do 2,20 EUR/m3). Poplatek hrazený podnikem Propapier tudíž ležel uvnitř tohoto rozpětí a převyšoval průměrnou hodnotu zjištěnou v rámci tohoto sondování.
(119)
V pozdějších připomínkách Německo Komisi sdělilo, že v roce 2012 se poplatek zvýšil na 1,41 EUR/m3, aby se kompenzovaly ztráty z počáteční provozní fáze čističky odpadních vod. Vzhledem k úsporám na nákladech za energii byl poplatek na začátku roku 2013 v souladu s právně závazným požadavkem, že poplatky musejí pokrývat náklady, nesmí však překročit jejich výši, snížen na 1,39 EUR/m3. Podnik Propapier musel kromě toho svou odpadní vodu před jejím vypuštěním do zařízení sdružení TAZV začít upravovat. Náklady na tuto vstupní úpravu se údajně pohybovaly okolo […] EUR/m3, což celkové náklady podniku Propapier na zpracování odpadní vody zvýšilo na […] EUR/m3; průměrné náklady v tomto odvětví se (v roce 2010) oproti tomu pohybovaly kolem 1,27 EUR/m3.
(120)
Německo uvádí, že srovnání s poplatky, které hradí jiní výrobci papíru v Evropské unii, představuje správné referenční kritérium, na jehož základě si lze ověřit, že k žádnému hospodářskému zvýhodnění nedochází a že námitky, které Komise vznesla proti takovému srovnávání, nejsou zcela přesvědčivé.
(121)
Podle vyjádření Německa představují příklady, které byly Komisi předloženy, průměrné ceny zohledňující plnou výši nákladů. Německo tvrdí, že nemá žádné údaje, které by svědčily o tom, že by tyto poplatky zahrnovaly státní podporu.
(122)
Německo uvádí, že příklad Lenzing Lyocell (26) je velmi přesvědčivý, a to i přesto, že skutkový stav spadá do doby před deseti lety (podnik Propapier platí podle Německa více než dvojnásobný poplatek, poplatky za zpracování odpadních vod se však během posledních 10 let údajně nezvýšily o více než 100 %).
Existující podpora
(123)
Německo předneslo dva argumenty, které mají zdůvodňovat, proč by poplatky v případě, že by představovaly podporu, měly být považovány za existující podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999.
(124)
Německo prohlašuje, že v roce 2003 dospěla Komise ve svém rozhodnutí ve věci N 644e/02 k závěru, že je-li příjemcem sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband), jako je tomu v případě sdružení TAZV, pak režim SP žádnou státní podporu ve prospěch provozovatelů čističek odpadních vod nepředstavuje. Komise opřela tento svůj závěr o skutečnost, že sdružení zřízené pro zvláštní účely podléhá obecnímu dozoru a zajišťuje poskytování služby obecného hospodářského zájmu. Německo poukazuje na to, že Komise sama v 57. bodě odůvodnění svého rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že předmětný režim by i za předpokladu, že by v důsledku vývoje vnitřního trhu začal představovat podporu, měl být klasifikován jako existující podpora podle čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení (ES) č. 659/1999.
(125)
Jak se uvádí ve 100. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, rozhodnutí ve věci N 644e/02 se podle vyjádření Německa vztahuje i na nepřímé účinky společného programu, tzn. i na poplatky. Poplatky nemusejí být oznamovány, protože metoda stanovení jejich výše je součástí provádění režimu SP.
(126)
Na podporu svého argumentu, že se v případě těchto poplatků jedná o existující podporu, Německo uvádí, že podpora tvořící součást poplatků byla zavedena ještě předtím, než vstoupila dne 1. ledna 1958 v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Podpora zavedená předtím, než vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, zůstává i v případě pozdějších úprav existující podporou, pokud se nezmění „jádro“ původního režimu. (27) Upřesnění všeobecného právního předpisu, který platil už před 1. lednem 1958, nepředstavuje novou podporu podléhající oznamovací povinnosti. (28)
(127)
Německo prohlašuje, že zákony o místních poplatcích platily již před rokem 1958, kdy vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, a použitelné byly i po tomto datu. Ustanovení § 6 odst. 2 KAG Brandenburg v platném znění na základě skutečnosti, že Braniborsko zaujímá část bývalého Pruského království, navazuje na pruský zákon o místních poplatcích ze dne 14. července 1893 (PrKAG) a na bavorský zákon o místních poplatcích (BayGAG). Německo svůj argument podpírá těmito dílčími argumenty:
a)
Uvedené zákony platily bez přerušení i v letech 1919-1933 i v letech 1933-1945.
b)
Současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG.
c)
KAG Brandenburg zachovává - bez ohledu na zvláštní postavení nových spolkových zemí v důsledku rozdělení Německa - historickou kontinuitu s PrKAG.
Dílčí argument a:
(128)
Již PrKAG počítá s možností obcí vybírat poplatky za využívání veřejných infrastruktur. Zákon o místních poplatcích, který platí od roku 1938 v Bavorsku (a který se stal základem řady podobných zákonů v dalších spolkových zemí v jižním Německu), nabízí tuto možnost také. (29) Podle PrKAG mají být sazby poplatků stanoveny zpravidla tak, aby byly pokryty náklady na správu a údržbu daného zařízení, včetně výdajů na úroky a umoření použitého kapitálu. Ačkoli podle PrKAG musely poplatky pokrývat pouze výdaje na úroky z použitého kapitálu (na infrastrukturu), z rozsudků vydaných na základě PrKAG v poválečné době vyplývá, že v době platnosti PrKAG nebylo úročení dotací třetích stran předepsaným požadavkem.
(129)
PrKAG, popřípadě srovnatelné platné zákony spolkových zemí, nepřestaly platit ani v době Výmarské republiky, ani po uchvácení moci národními socialisty. Zůstaly tedy v platnosti i po roce 1918.
Dílčí argument b:
(130)
Po II. světové válce platil PrKAG jako zemský zákon v rámci právní úpravy, kterou určil Základní zákon z roku 1949 (dále jen „GG“), podle něhož zákony, které s ním nejsou v rozporu, zůstávají v platnosti (článek 123 GG), a prostřednictvím ustanovení, která spolkovým zemím umožňovala vydávat v určitých oblastech vlastní zákony, zůstal v platnosti. Je tudíž zřejmé, že PrKAG platil ve spolkových zemích už předtím, že vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství.
(131)
Po vzniku Spolkové republiky Německo v roce 1949 byl PrKAG v některých západních spolkových zemích postupně nahrazen jednotlivými zákony o místních poplatcích. V souvislosti s tím, jak byl v 60. a 70. letech 20. století PrKAG nahrazován těmito zemskými zákony, došlo k upřesnění této právní úpravy a jejímu terminologickému sjednocení, nicméně jádro tohoto zákona zůstalo zachováno. V platnosti zůstalo především ustanovení, že na dotace třetích stran se nevztahují žádné předpokládané úroky. (30) Úročen byl podle PrKAG pouze cizí kapitál. Podle zemských zákonů se úroky vztahovaly pouze na vlastní kapitál; ani PrKAG, ani tyto zemské zákony však neukládaly předpokládané úroky z dotací.
(132)
Německo je tudíž toho názoru, že současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG. V daném případě je podle vyjádření Německa důležité zejména zohlednit KAG Severního Porýní-Vestfálska z roku 1969, (31) který byl vzorem pro KAG Brandenburg a který nahradil PrKAG z roku 1906; jakkoli došlo k určitým nezbytným pojmovým úpravám, po stránce obsahové si KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG odpovídají (viz 128. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Také v dalších spolkových zemích (například Porýní-Falc, Šlesvicko-Holštýnsko a Hesensko) je základem zákonů o místních poplatcích PrKAG, na který navazují.
Dílčí argument c:
(133)
Německo tvrdí, že v důsledku rozdělení Německa po II. světové válce získal KAG Brandenburg zvláštní postavení. V letech, které následovaly po vzniku NDR, byla obecní samospráva mající svou vlastní oblast působnosti jak v Braniborsku, tak i v ostatních východoněmeckých spolkových zemích zrušena. Byly přijaty právní předpisy v duchu centralistického státního řízení. Zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990 (32) (které vydala Lidová komora NDR před znovusjednocením Německa dne 3. října 1990) obecní samosprávu opět obnovilo a stanovilo, že za své finanční hospodaření nesou odpovědnost samy obce. Obce kromě toho získaly obce právo vybírat úplaty a poplatky za obecní služby.
(134)
KAG Brandenburg ze dne 27. června 1991 vychází z KAG Severního Porýní-Vestfálska, a téměř se s ním tedy shoduje.
(135)
I přesto, že právní vývoj byl v mezidobí daném existencí NDR odlišný, v úpravě zákonů o místních poplatcích ve východoněmeckých a západoněmeckých spolkových zemích se tato odlišnost neprojevuje. KAG Brandenburg navazuje na právní tradici PrKAG a stojí mimo právní tradici tehdejší NDR. Mezi vodohospodářskou soustavou NDR (a jejím systémem zpracování odpadních vod) a současným systémem zpracování odpadních vod spolkové země Braniborsko neexistuje navíc žádná institucionální kontinuita. Základním kamenem pro vydávání zákonů o místních poplatcích v nových spolkových zemích položil zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990. Zákony nových spolkových zemí o místních poplatcích po obsahové stránce navazují na zákony o místních poplatcích platné ve starých spolkových zemích, které jsou zase pokračováním PrKAG. Tento stav je nevyhnutelným důsledkem skutečnosti, že přistoupení nových spolkových zemí ke Spolkové republice Německo probíhalo v souladu se Základním zákonem. (33) Tato skutečnost je obzvláště patrná na vzniku a vývoji KAG Brandenburg. KAG Brandenburg patří do právní tradice KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG. Rozdělení Německa a přetržení kontinuity právní tradice ve východoněmeckých spolkových zemích, které bylo jeho důsledkem, nesmí vést při výkladu KAG Brandenburg k nevýhodě.
(136)
KAG Brandenburg má historickou kontinuitu s PrKAG.
(137)
Německo argumentuje dále tím, že zásada přiměřenosti a zásada návratnosti nákladů platily už předtím, než v roce 1958 vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Zásada přiměřenosti vyžaduje, aby výše poplatku nebyla zjevně neúměrná hodnotě takto zpoplatněné služby orgánu veřejné správy. Tato zásada je nedílnou součástí zásady právního státu, která je zakotvena v ústavě. Zásada návratnosti nákladů přímo navazuje na PrKAG. Tato zásada nebyla sice uplatňována důsledně ve všech kalkulacích poplatků, příjmy obce z poplatků však přesto nesměly výrazněji překračovat výši jejích výdajů.
Zachování zásady ochrany legitimního očekávání a obecné zásady rovného zacházení
(138)
Německo dále tvrdí, že pokud by došlo k tomu, že Komise bude považovat poplatky vyměřené podniku Propapier za podporu na provoz, byl by požadavek vrácení prostředků podpory v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a obecnou zásadou rovného zacházení.
(139)
Zásada ochrany legitimního očekávání stanoví, že 1) orgán Unie musí u dotčeného subjektu vyvolat podložená očekávání a 2) že opatrný a obezřetný hospodářský subjekt nesmí být v situaci, kdy může předvídat vydání opatření, které se může dotýkat jeho zájmů.
(140)
Jelikož režim SP (schválený rozhodnutím ve věcí N 644e/2002) nebyl považován za státní podporu, může na straně podniku Propapier vzniknout podložené očekávání, že v jeho prospěch není poskytována žádná podpora. O slučitelnosti tohoto režimu s právem Unie nebyly dříve žádné pochybnosti, protože Evropská komise podobné režimy dosud nepřezkoumávala.
(141)
V případě, že by Komise usoudila, že se jedná o podporu na provoz, požadavek vrácení prostředků podpory, které nejsou součástí poplatků, by byl také v rozporu se zásadou rovného zacházení, podle níž musejí být stejné skutkové situace předmětem stejného zacházení. Požadavek vracení prostředků by zvýhodnil konkurenty podniku Propapier.
4.3. PŘIPOMÍNKY NĚMECKÝCH SDRUŽENÍ OBCÍ A SDRUŽENÍ KOMUNÁLNÍCH PODNIKŮ (VERBAND KOMMUNALER UNTERNEHMEN, ZKR. VKU)
(142)
Německá sdružení obcí a VKU vítají připomínky Německa ze dne 28. ledna 2011, na jejichž formulaci se samy podílely. Odvolávají se zejména na argument, že zpracování odpadních vod v Německu je úkolem obcí, které tím vykonávají veřejnou správu, a nikoli hospodářskou činnost. Závazek zajištění organizace a financování této činnosti na sebe obce berou v rámci své odpovědnosti za výkon povinnosti obecní samosprávy v zájmu občanů.
(143)
Německá sdružení obcí a VKU prohlašují, že ustanovení § 6 odst. 2 věta 5 KAG Brandenburg, podle nějž poplatky za používání čističky odpadních vod musejí pokrývat náklady, předpokládané úroky a předpokládané odpisy, avšak dotace se při stanovení výše předpokládaných úroků z použitého kapitálu nezohledňují, je v zájmu spotřebitelů. Jelikož příspěvky třetích stran nepředstavují prostředky, které by obce investovaly jako svůj vlastní kapitál, neměli by mít spotřebitelé povinnost platit z těchto příspěvků obcím úroky.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(144)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny následující předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Již rozhodnutí o zahájení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech předmětných opatření byly použity státní prostředky a že by mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže a obchodu na vnitřním trhu.
(146)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou poskytnutou ve prospěch podniku Propapier v podobě vyhrazených infrastrukturálních opatření (vybudování čističky odpadních vod a některé další infrastrukturní projekty v novém areálu průmyslové oblasti, v němž se nachází nová provozovna podniku Propapier) a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
5.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ OBECNOU INFRASTRUKTURU NEBO INFRASTRUKTURU VYHRAZENOU VÝLUČNĚ PODNIKU PROPAPIER?
(147)
Komise v minulosti zastávala názor, že veřejná správa může na území své působnosti realizovat činnosti stanovené v rámci územního plánování. V této souvislosti může financovat infrastruktury, z nichž budou mít prospěch všichni obyvatelé. Komise rovněž zastává názor, že není podstatné, z jakého důvodu jsou tyto infrastruktury budovány, děje-li se tak k celkovému obecnému užitku. Pakliže však infrastruktury tohoto druhu slouží pouze jednomu soukromému podniku, musí jejich financování převzít tento podnik. Z toho vyplývá, že Komise musí u státních podpor zkoumat konkrétní účinky opatření, a nikoli sledované cíle. V daném případě se proto Komise domnívá, že je třeba prověřit, které infrastruktury mají obecný užitek (včetně podniku Propapier) a které slouží pouze podniku Propapier. Neboť podnik Propapier musí financovat pouze tyto druhé. (34)
(148)
Komise konstatuje, že parkoviště, vozovku a kanál Odra-Spréva podnik neprovozuje ve smyslu právních předpisů Unie v oblasti hospodářské soutěže, protože jejich využívání je bezplatné. V daném případě tudíž nevzniká otázka, zda tyto infrastruktury představují státní podpory ve prospěch jejich vlastníka a provozovatele.
5.1.1. Parkoviště
(149)
Stěžovatel tvrdí, že parkoviště je na nepříznivém místě a příliš odlehlé na to, aby ho mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnilo zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru. Německo fakticky neprokázalo opak. Ovšem sama skutečnost, že se v bezprostřední blízkosti nějakého podniku nachází parkoviště, nemůže automaticky znamenat to, že toto parkoviště je parkovištěm vyhrazeným pro tento podnik nebo že tomuto podniku přednostně slouží. Stěžovatelem zmiňované dopravní značení (viz 46. bod odůvodnění), které vyhrazovalo parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny, bylo pouze přechodné a zdůvodněné stavebními pracemi v elektrárně, které byly koncem března 2011 ukončeny. Komise konstatuje, že parkoviště je volně přístupné a označené na veřejné vozovce, aniž by na této značce bylo uvedeno, že parkoviště je vyhrazeno nějakému jednotlivému podniku. Otázka, jestli jsou součástí parkoviště odpočinkové prostory, nemá z hlediska klasifikace tohoto parkoviště jako obecné infrastruktury žádný význam.
(150)
Německo předložilo dostatečné důkazy pro to, že parkoviště nebylo budováno výlučně pro podnik Propapier, nýbrž bylo součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti. Podnik Propapier kromě toho používá i svá vlastní parkovací místa pro 27 nákladních vozidel a 213 osobních vozidel. Plánuje rovněž výstavbu dalších parkovacích ploch pro 120 nákladních vozidel (stavební povolení bylo již uděleno). Německo již v době, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, potvrdilo, že vlastní parkovací plochy podniku Propapier nabízejí dostatečný počet parkovacích míst pro vozidla jeho pracovníků, dodavatelů a návštěvníků.
(151)
Na základě výše uvedených důvodů Komise potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že parkoviště není výlučně vyhrazeno podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.2. Vozovka
(152)
V případě vozovky se jedná o vozovku veřejnou. Je součástí celkové koncepce rozvoje této průmyslové oblasti, která vznikla již v roce 1993, dlouho předtím, než se podnik Propapier rozhodl v této oblasti usadit. Není pravda, že vozovka končí několik metrů za papírnou podniku Propapier, jak uvádí stěžovatel, nýbrž spojuje stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její severní část, kam se bude tato průmyslová oblast rozšiřovat, se státní vozovkou B 112. Poslední úsek byl dokončen v roce 2013. Nová vozovka může sloužit i dalším podnikům, protože průmyslové oblasti ArcelorMittal i dalším průmyslovým oblastem nabízí nové možnosti rozvoje. Tato vozovka umožňuje průmyslovým a obchodním podnikům zkrátit dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou a frankfurtským podnikům nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu.
(153)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že vozovka není vyhrazena podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(154)
Stěžovatel ve své stížnosti uvedl, že infrastrukturální opatření přijatá v rámci rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva byla vyhrazena výlučně podniku Propapier a zahrnovala státní podporu ve prospěch podniku Propapier. V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu (který je součástí transevropské sítě (TEN)) budována zdymadla. Žádná skutečnost však nesvědčí o tom, že by mezi těmito infrastrukturálními opatřeními a příchodem podniku Propapier existovala příčinná souvislost, ani o tom, že by v rámci těchto opatření byla podniku Propapier poskytnuta nějaká selektivní výhoda; Komise je s Německem zajedno rovněž v názoru, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva je součástí nezbytné a pravidelné péče o udržování kanálu.
(155)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavuje selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.4. Čistička odpadních vod
(156)
Komise konstatuje, že kapacita stávající infrastruktury pro zpracování odpadních vod, která se nachází mimo novou část průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, je omezená. Zbývající kapacita stávající čističky odpadních vod v Eisenhüttenstadtu by mohla uspokojit leda potřeby nového menšího investora. V případě, že by do nové průmyslové oblasti přišel jeden větší nebo několik menších investorů, přestala by dostačovat.
(157)
Komise dále konstatuje, že čistička odpadních vod sdružení TAZV nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier. Její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier. Německo předložilo důkazy o tom, že s čističkou odpadních vod se počítalo již v rámci plánu hospodářského rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Německo přineslo rovněž důkazy o tom, že proběhlo několik informačních kampaní, které měly získat pro nový areál průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva investory, které však byly až dosud neúspěšné, protože nové investory (kromě podniku Propapier, EnWB a 5N PV) se regionálním orgánům doposud přilákat nepodařilo.
(158)
Ačkoli je čistička odpadních vod - díky své vstupní anaerobní fázi čištění - technicky uzpůsobena tak, aby umožňovala zpracování silně znečištěné vody z průmyslové výroby, jako je výroba podkladových papírů z vlnité lepenky za použití starého papíru, mohla by být tato vstupní anaerobní fáze čištění zajímavá i pro jiné uživatele produkující vysoce znečištěnou vodu z průmyslové výroby obsahující organické složky, jako jsou výrobci nápojů a potravin. Z hlediska zpracování průmyslově znečištěné vody, která obsahuje vysoký podíl znečišťujících organických složek, kromě toho čističky odpadních vod se vstupní anaerobní fází čištění nabízejí celou řadu ekonomických a ekologických výhod.
(159)
I když zařízení sdružení TAZV při své stávající velikosti slouží hlavně k pokrytí potřeb podniku Propapier, je využíváno rovněž, a to za stejných podmínek, oběma dalšími podniky, které se v této oblasti usadily. Modulární konstrukce zařízení umožňuje jeho další rozšiřování, aby mohlo zpracovávat odpadní vodu od dalších uživatelů. Ale i bez tohoto modulárního rozšíření tvoří současné kapacitní rezervy zhruba [20-40] %, které mohou být využity pro zpracovávání odpadních vod od dalších uživatelů, přičemž aktuální celkovou kapacitu by bylo možno zvýšit na dvojnásobek (viz 80. až 84. bod odůvodnění). Čistička odpadních vod je bez jakékoli diskriminace přístupná všem uživatelům (pro nové investory, kteří se v této průmyslové oblasti usadí, je připojení k čističce a její používání povinné) a může zpracovávat odpadní vodu i od jiných než papírenských podniků.
(160)
Skutečnost, že zařízení sdružení TAZV je v současné době využíváno převážně (v průměru [ 70] % a maximálně [ 70] %) podnikem Propapier, nemusí podle názoru Komise nutně znamenat to, že se jedná o zařízení představující vyhrazenou infrastrukturu, neboť z hospodářského hlediska je jeho modulární konstrukce v době, kdy je k dispozici jen omezené množství veřejných rozpočtových prostředků, smysluplná. Náklady, které by vyžadovalo zdvojnásobení kapacity zařízení sdružení TAZV a které by podle odhadu Německa tvořily méně než 50 % vstupních investičních nákladů, svědčí v rozporu s tvrzením stěžovatele, že modulární konstrukce zařízení umožňuje úspory z rozsahu.
(161)
Skutečnost, že veřejná regionální podpora na vybudování předmětného zařízení byla poskytnuta pod podmínkou, že se hlavní investor (v tomto případě podnik Propapier) usadí v novém areálu průmyslové oblasti, považuje Komise za postup odpovídající řádnému veřejnému hospodaření s prostředky, jejichž množství je omezené, neboť budovat hned od začátku rozsáhlou veřejnou infrastrukturu, která nemá dosud zajištěné využití nebo jejíž kapacita je naddimenzovaná, postrádá rozumný smysl.
(162)
Argument, že papírny zpravidla využívají své vlastní čističky odpadních vod, lze na základě číselných údajů, které předložilo Německo, odmítnout. I když některé podniky v papírenském odvětví, jakož i v jiných odvětví průmyslu, využívají svých vlastních zařízení na čištění (nebo předčištění) odpadní vody, sama tato skutečnost ještě nesvědčí o tom, že v případech, kdy průmysloví uživatelé využívají veřejných čističek odpadních vod, jsou ze strany státu tímto způsobem zvýhodňováni, neboť tito uživatelé platí poplatky, a průběžně tak hradí příslušné náklady.
(163)
Komise proto dospěla k závěru, že čistička odpadních vod je obecnou infrastrukturou, a dotace poskytnuté sdružení TAZV tudíž nepředstavují investiční podporu ve prospěch podniku Propapier. Na rozdíl od parkoviště, vozovky a kanálu Odra-Spréva je provoz čističky odpadních vod hospodářskou činností, protože její provozovatel nabízí službu (zpracování odpadních vod) za úplatu jiným účastníkům trhu. Komise nicméně konstatovala, že případná podpora ve prospěch sdružení TAZV by v každém případě představovala existující podporu (51. až 57. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení). Případné podpory ve prospěch sdružení TAZV proto nemusejí být v tomto rozhodnutí dále přezkoumávány.
(164)
Souhrnný závěr, k němuž Komise dospěla, je tedy takový, že projekty budování infrastruktury v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, nejsou určeny výhradně pro tuto papírnu, a nemohou být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier. To znamená, že podpořené investice nepředstavují jednu investici ve smyslu 60. bodu pokynů k regionální podpoře, která by zahrnovala veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch papírny podniku Propapier, již Komise schválila ve svém konečném rozhodnutí ve věci SA.23827 (2013/C) (viz poznámku pod čarou č. 4). Hodnocení investiční podpory ve prospěch podniku Propapier, které bylo předmětem uvedeného rozhodnutí, se tedy tímto rozhodnutím nemění.
5.2. MAJÍ BÝT NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD POVAŽOVÁNY ZA STÁTNÍ PODPORU?
(165)
Co se týče argumentu Německa, že v případě opatření, jež bylo přijato ve prospěch daného provozovatele v rámci režimu, který Komise nepovažovala za podporu, nelze uvažovat o žádné „podpoře“, jež by mohla být uživateli příslušné infrastruktury předána, chtěla by Komise znovu poukázat na to, že rozhodnutí o režimu podpor N 644e/02 neobsahuje žádný výrok o tom, jestli poplatky za používání infrastruktury nemohou za určitých okolností představovat podporu ve prospěch uživatele této infrastruktury. Komise trvá na tom, co konstatovala ve svém konečném rozhodnutí, že nebyla informována o žádném režimu poplatků, který by se týkal dotací poskytnutých v rámci ohlášeného režimu SP; rozhodnutí o schválení tohoto režimu nelze tudíž chápat jako schválení implicitně přípustných podpor, jejichž právním základem by byl zákon o místních poplatcích.
(166)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou neslučitelné s vnitřním trhem, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“.
(167)
Skutečnost poskytnutí státní podpory musí být stanovena nezávisle na tom, 1) zda rámcová směrnice EU o vodě a německé právní předpisy, které tuto směrnici provádějí, vyžadují úplné krytí nákladů spojených s poskytováním služeb v oblasti zpracování odpadních vod a 2) zda poplatky jsou v souladu s tím, co tyto právní předpisy stanoví. Jinak řečeno, opatření, která jsou v souladu s rámcovou směrnicí EU o vodě i s platnými německými právními předpisy, mohou i přesto představovat státní podporu, pakliže jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU (viz 144. bod odůvodnění).
Státní prostředky a přičitatelnost
(168)
Poplatky, které mají být hrazeny za používání čističky odpadních vod, určuje a vybírá obec v souladu s § 6 zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko. Je-li stanovená výše poplatků nižší, než by byla výše poplatků soukromého investora, znamená to pro obec ztrátu příjmů.
(169)
Opatření by pak bylo financováno státem nebo ze státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože příjem obce by byl v důsledku výhody poskytnuté podniku Propapier nižší.
(170)
Je-li výše poplatků stanovena tak, že z toho určitému podniku vzniká výhoda, bylo by to nutné přičítat také státu, protože stanovení výše poplatků je úkolem veřejnoprávní instituce - města Eisenhüttenstadt.
Hospodářská výhoda
(171)
Jak bylo objasněno v rozhodnutí o zahájení řízení, (35) Komise musela přezkoumat, zda stanovené poplatky, které byly uloženy podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod, představují pro podnik Propapier (selektivní) hospodářskou výhodu.
(172)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora zahrnuje pojem „výhody“ nejen pozitivní plnění, jako jsou dotace, ale rovněž opatření, která různým způsobem snižují náklady, jež obvykle nese podnik, a která tak, aniž by byla subvencemi v užším slova smyslu, mají tutéž povahu a stejné účinky. (36)
(173)
Uplatní-li se tento přístup na případ, který je předmětem tohoto rozhodnutí, vzniká otázka, zda jsou poplatky uložené podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod nižší než náklady, které by za normálních tržních podmínek musel nést srovnatelný podnik, tj. zda výše poplatků je v souladu se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství. Tuto otázku lze podle názoru Komise přezkoumat dvojím způsobem:
-
srovnáním ceny, kterou platí podnik Propapier, s referenční výší poplatků, které se za zpracování odpadních vod v příslušném členském státě obvykle účtují,
-
na základě analýzy ziskovosti ex ante, z níž vyplyne, že soukromý poskytovatel by si účtoval poplatky ve stejné výši.
Referenční cena
(174)
Vzhledem k Německem popsanému způsobu, jakým je organizován trh (viz 112. a 113. bod odůvodnění), a vzhledem ke skutečnosti, že (ani soukromí) provozovatelé si za své služby nemohou účtovat ceny podle svého vlastního uvážení, jelikož ceny předepisuje zákon (KAG Brandenburg), je Komise toho názoru, že není možné stanovit referenční ceny, které by si za obvyklých tržních podmínek účtoval soukromý provozovatel.
(175)
Komise dále konstatuje, že Německo předložilo údaje o cenách, které v odvětví, v němž působí podnik Propapier, platí jiné podniky. Ačkoli Německo tvrdí, že předložené referenční ceny představují průměrné ceny odrážející plnou výši nákladů, nelze na jejich základě poznat, zda tyto poplatky obsahují státní podporu. Pochybnost Komise ohledně použitelnosti těchto údajů jako východiska srovnání se nepodařilo rozptýlit. Důvodem toho je především skutečnost, že tyto ceny mohou podle názoru Komise odrážet různé nákladové položky a není jisté, zda neobsahují státní podporu.
Analýza ziskovosti ex ante
(176)
Vzhledem k tomu, že nejsou k dispozici spolehlivé referenční tržní hodnoty, je Komise toho názoru, že k odpovědi na otázku, zda uskutečněný právní úkon odpovídá obvyklým tržním podmínkám, lze dojít za pomoci jiné obecně uznávané standardní metody posuzování cen. V případě infrastruktur, které nejsou vyhrazeny žádnému jednotlivému uživateli, nýbrž jsou k dispozici všem uživatelům, lze podle názoru Komise soudit, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena tehdy, když uživatelé dané infrastruktury, nahlíženo z hlediska ex ante, dodatečně přispívají k ziskovosti provozovatele. (37)
(177)
Tato skutečnost nastává v případě, že dohoda provozovatele s jednotlivým spotřebitelem umožňuje tomuto provozovateli pokrytí nákladů vyplývajících z této dohody a dosažení přiměřeného zisku na základě spolehlivých střednědobých vyhlídek. (38)
(178)
V této analýze by kromě toho měly být zohledněny veškeré příjmy a očekávané dodatečné výdaje, které provozovateli v souvislosti s činností daného uživatele vzniknou. (39)
(179)
Tyto dodatečné náklady zahrnují veškeré kategorie výdajů či případných investic, jako například dodatečné personální, technické a investiční náklady, které jsou spojeny s přítomností uživatele. (40) Náklady, které by provozovatel musel nést v každém případě, tedy i mimo rámec dohody s uživatelem, se naopak nezohledňují.
(180)
Vzhledem k těmto faktorům je Komise toho názoru, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, tzn. že nižší poplatek nepředstavuje výhodu ve prospěch podniku Propapier, a to z následujících důvodů:
a)
Čistička odpadních vod je k dispozici všem uživatelům a její užívání není vyhrazeno podniku Propapier.
b)
Poplatek hrazený podnikem Propapier zahrnuje náklady na provoz, správu, údržbu, obsluhu a odvody, předpokládané odpisy a předpokládané úroky z 20 % vlastního kapitálu, který byl do čističky odpadních vod investován. Tento poplatek tudíž pokrývá veškeré dodatečné náklady, které provozovateli čističky odpadních vod v souvislosti s činností podniku Propapier vznikají.
(181)
Co se týče přiměřenosti zisku, který by měly poplatky kromě pokrytí dodatečných nákladů přinášet, je třeba konstatovat, že poplatky v daném případě pokrývají nejen dodatečné náklady, ale i předpokládané úroky z 20 % investovaného vlastního kapitálu. Podle výše definovaného způsobu výpočtu dodatečných nákladů to sice nelze výslovně označit za přiměřený zisk, pro provozovatele jsou nicméně tyto poplatky zdrojem dodatečného příjmu, jak by tomu bylo i v případě přiměřeného zisku.
(182)
Vzhledem k tomu, že poplatky nejsou pro podnik Propapier žádnou výhodou, a nepředstavují tudíž státní podporu, nemusela se Komise již zabývat otázkou, zda se jedná o podporu existující (viz 123. až 137. bod odůvodnění) nebo podporu na provoz (viz 26. bod odůvodnění), anebo zda je taková případná podpora na provoz slučitelná s vnitřním trhem. Vzhledem k tomuto zjištění může Komise ponechat otevřenu také otázku, zda by byl požadavek vracení poplatků (v případě, že by byly klasifikovány jako podpora na provoz) v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a se zásadou rovného zacházení.
6. ZÁVĚR
(183)
Komise tudíž dospěla k závěru, že vybudování čističky odpadních vod sdružením TAZV, stejně jako výstavba parkoviště, nové vozovky a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavují vyhrazená infrastrukturní opatření.
(184)
Komise dále dospěla rovněž k závěru, že poplatky účtované za zpracování odpadních vod nepředstavují státní podporu. Zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, a podniku Propapier PM2 GmbH tudíž nevzniká žádná hospodářská výhoda.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Německem realizovaná infrastrukturní opatření nepředstavují infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier PM2 GmbH. Poplatky, které podniku Propapier za používání čističky odpadních vod účtuje sdružení TAZV, neobsahují státní podporu. Infrastrukturní opatření a sazební režimy poplatků proto nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 1. října 2014.
DECISIÓN (UE) 2015/508 DE LA COMISIÓN
de 1 de octubre de 2014
relativa a la presunta ayuda en infraestructuras concedida por Alemania a Propapier PM2 GmbH - Ayuda estatal SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
[notificada con el número C(2014) 6847]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Visto el Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones de conformidad con los citados artículos (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 29 de octubre de 2008, la Comisión recibió una denuncia del Grupo Smurfit Kappa (en lo sucesivo, «Smurfit Kappa» o «el denunciante») en la que se denunciaba la concesión de una ayuda en infraestructuras a Propapier PM2 GmbH. La denuncia se registró bajo la referencia CP327/08 y se transfirió (bajo la referencia NN 45/10) al registro de ayudas ilegales.
(2)
Por carta de 27 de octubre de 2010, la Comisión notificó a Alemania su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en relación con la ayuda antes citada.
(3)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión invitó a los interesados a presentar observaciones sobre la supuesta ayuda.
(4)
Mediante carta de 28 de enero de 2011, Alemania presentó observaciones (versión no confidencial recibida el 31 de enero de 2011). La Comisión también recibió observaciones de las siguientes partes interesadas: una observación conjunta de las asociaciones municipales alemanas Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag y Deutscher Städte- und Gemeindebund, así como de la asociación de empresas municipales [Verband kommunaler Unternehmen (VKU)] el 11 de febrero de 2011, y una observación del denunciante, el 14 de febrero de 2011 (versión no confidencial recibida el 1 de marzo de 2011). La Comisión transmitió estas observaciones a Alemania, dándole la oportunidad de expresarse al respecto; las observaciones de Alemania se recibieron el 13 de abril de 2011 (versión no confidencial recibida el 26 de abril de 2011).
(5)
El 17 de enero de 2013 se celebró una reunión entre los representantes de los servicios de la Comisión y las autoridades alemanas. Mediante carta de 25 de febrero de 2013, estas últimas remitieron información adicional. Los servicios de la Comisión solicitaron, por carta de 26 de abril de 2013, información adicional, que fue facilitada por Alemania por carta de 14 de mayo de 2013.
(6)
Por correo electrónico de 23 de mayo de 2013, la Comisión solicitó información adicional, que fue facilitada por Alemania por correos electrónicos de 24 de mayo, 27 de mayo y 28 de mayo de 2013.
(7)
Tras una reunión celebrada el 6 de junio de 2013 entre los servicios de la Comisión, las autoridades alemanas y representantes de la empresa beneficiaria, así como expertos técnicos, Alemania anunció que posiblemente presentaría nuevas observaciones. A raíz de una nueva solicitud de información cursada el 15 de octubre de 2013, Alemania facilitó nuevas observaciones exhaustivas mediante correos electrónicos de 4 de noviembre, 13 de diciembre y 18 de diciembre de 2013, y 6 de enero y 24 de abril de 2014.
2. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS
(8)
Propapier PM 2 GmbH (en lo sucesivo, «Propapier») pertenece a Progroup AG (en lo sucesivo, «Progroup»). Progroup produce y vende material para cartón ondulado (MCO) y cartón ondulado a través de sus filiales. El denunciante, Smurfit Kappa, es uno de los mayores productores de papel de la Unión Europea.
(9)
El 2 de abril de 2008, la Comisión aprobó (4) una ayuda regional destinada a la construcción de una papelera para la producción de MCO y de una central eléctrica relacionada por parte de Propapier en una nueva extensión del parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal en Eisenhüttenstadt, Estado federado de Brandeburgo, una zona que a la sazón podía optar a ayudas regionales de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE.
(10)
El denunciante alegó que determinados proyectos de infraestructuras financiados con cargo a fondos estatales en el parque industrial recientemente ampliado en el que se sitúa la nueva planta de Propapier están destinados exclusivamente a la fábrica de papel y deben ser considerados, por tanto, una infraestructura de uso específico y una ayuda estatal en beneficio de Propapier.
(11)
El denunciante mencionó los siguientes proyectos de infraestructura (véase, infra, la sección 2.1): construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales, construcción de un aparcamiento y una nueva carretera y ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree.
(12)
El denunciante alegó, además, que las tasas cobradas por la utilización de la planta de tratamiento de aguas residuales en beneficio de Propapier son demasiado bajas (véase, infra, la sección 2.2).
2.1. AYUDA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES Y OTRAS INFRAESTRUCTURAS
(13)
En julio de 2008, el Estado federado de Brandeburgo concedió una subvención directa por valor de 33 808 200 EUR (5) con cargo a fondos del programa para la ampliación de la infraestructura municipal de carácter económico en el marco de la tarea de interés común (TIC) «Mejora de la estructura económica regional» (en lo sucesivo, «el régimen TIC» (6)) para la construcción de una nueva planta de tratamiento de aguas residuales en una ampliación del parque industrial del Canal Oder-Spree en la ciudad de Eisenhüttenstadt. A este respecto, cabe destacar que el régimen para la financiación de la construcción o ampliación de las plantas de tratamiento de aguas residuales fue objeto del asunto de ayuda estatal N 644e/02 (7), en el que la Comisión estableció, en 2003, para el período de programación 2004 a 2006, que el apoyo público del régimen no constituía ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE en favor del propietario y operador de la planta de tratamiento de aguas residuales.
(14)
En esa Decisión de 2003, la Comisión consideró que las subvenciones con cargo a la versión del régimen aplicable entre 2004 y 2006 eran una transferencia interna de fondos estatales y no una ayuda estatal a los propietarios y operadores, sobre todo porque los beneficiarios no eran operadores económicos y el servicio era un servicio público de interés general que suelen prestar los municipios. Con arreglo a las condiciones del régimen, el beneficiario debe ser una autoridad local (Gebietskörperschaft) o una asociación municipal de derecho público con fines especiales (Zweckverband) sujeta al control del municipio. Para poder optar a una ayuda, no deben existir relaciones jurídica, personales ni profesionales entre el beneficiario de la medida, es decir, la planta de tratamiento de aguas residuales, y el usuario de la planta.
(15)
La subvención cubría el 80 % de los costes subvencionables totales (42 260 340 EUR). El beneficiario de la subvención es la Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (en lo sucesivo, la «TAZV»), una asociación intermunicipal de Derecho público que se encarga del suministro de agua potable y del tratamiento de aguas residuales. La TAZV es propietaria y operadora de la planta de tratamiento de aguas residuales y se hizo cargo del 20 % restante de la financiación pública.
(16)
La concesión de la ayuda estaba supeditada a la condición de que se hubieran cumplido, a más tardar el 15 de agosto de 2008, los requisitos jurídicos y financieros para el establecimiento de un inversor principal (en este caso, Propapier). La planta empezó a construirse en octubre de 2008 y entró en servicio en marzo de 2010.
(17)
El denunciante alega que la planta TAZV constituye una infraestructura de finalidad específica, ya que Propapier utilizará prácticamente la totalidad de su capacidad de tratamiento de aguas residuales. Según el denunciante, la planta se diseñó originalmente para Propapier como planta de tratamiento de aguas residuales y era un requisito previo para el establecimiento de una papelera en la región (la producción de papel requiere grandes cantidades de agua).
(18)
Por lo que se refiere a los otros proyectos de infraestructuras, el denunciante alega que la construcción de un aparcamiento contiguo a las instalaciones de Propapier, la construcción de una nueva carretera que conecta la zona industrial con la autopista B-112, y el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree eran medidas de infraestructura destinadas específicamente a Propapier. En la Decisión de incoación, la Comisión concluyó con carácter preliminar que estas medidas no conferían una ventaja selectiva a Propapier y, por lo tanto, no constituían infraestructuras de finalidad específica, pero invitaba a los terceros interesados a formular también observaciones sobre estas medidas.
2.2. TASAS REDUCIDAS POR LA UTILIZACIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
(19)
Otro elemento de la denuncia relativa a la planta de tratamiento de aguas residuales es que la tasa de 0,95 EUR por metro cúbico que se cobra a Propapier por la utilización de la planta es menor de lo que un inversor privado hubiera cobrado por esos servicios.
(20)
El cálculo de las tasas de usuarios se rige por el acto pertinente, la Ley de tasas municipales de Brandeburgo (Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg)] (8) (en lo sucesivo, «la KAG Brandeburgo»). El artículo 6 de la KAG Brandeburgo dispone que el cálculo de las tasas por la utilización de la planta ha de cubrir, pero no debe superar, todos los costes subvencionables de la planta de tratamiento de aguas residuales de que se trate (costes de construcción, mantenimiento y reparación, funcionamiento, personal y gestión de tasas), los intereses imputados y la amortización. No obstante, las subvenciones que el municipio reciba de otras fuentes públicas (en este caso, la subvención de 33,8 millones EUR del régimen TIC) no deben tenerse en cuenta para el cálculo de los intereses imputados sobre el capital invertido (9). El denunciante considera que la subvención recibida por la TAZV con cargo a fondos del régimen TIC se ha repercutido del beneficiario TAZV a los usuarios de la planta de tratamiento de aguas residuales en forma de tasas reducidas.
3. MOTIVOS PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO (10)
(21)
Las presuntas medidas constituyen ayuda estatal si se cumplen las siguientes condiciones: i) la ayuda debe otorgarse mediante un acto de un Estado miembro o mediante fondos estatales, ii) debe conferir una ventaja económica a la empresa; iii) la ventaja ha de ser selectiva, y iv) la medida debe falsear o amenaza falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. La existencia de ayuda estatal queda establecida cuando las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE se cumplen de manera acumulativa.
(22)
En la Decisión de incoación se daba por supuesto que todas las medidas en cuestión implicaban la utilización de fondos estatales y que podían falsear la competencia en el mercado interior.
(23)
La Comisión observó que, en lo que se refiere a los elementos de la alegación, era necesario distinguir entre 1) la posible ayuda estatal a la TVAZ para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales y 2) la posible ayuda a Propapier en forma de reducción de las tasas de tratamiento de aguas residuales.
(24)
En la Decisión de incoación se examinó asimismo si la construcción de
i)
la planta de tratamiento de aguas residuales
y los demás proyectos de infraestructuras en el parque industrial recientemente ampliado en el que está situado Propapier, es decir,
ii)
el nuevo aparcamiento,
iii)
la nueva carretera, y
iv)
el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree,
habían conferido una ventaja selectiva o constituían infraestructuras específicamente destinadas a Propapier (11). Habida cuenta de que, en virtud del artículo 107, apartado 1, una medida solo puede considerarse ayuda estatal si es selectiva (es decir, trate de manera diferente a empresas que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable con respecto al objetivo de la medida), la Comisión tuvo que evaluar si Propapier había sido favorecida de forma selectiva por las medidas.
(25)
La Comisión ya ha aprobado una ayuda regional a la inversión para Propapier. Dado que las medidas relativas a los otros proyectos de infraestructuras deben llevarse a cabo en una región asistida que puede optar a ayudas regionales de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE y están supuestamente estrechamente vinculadas/dedicadas a un proyecto de inversión que se beneficia de ayudas regionales, la Comisión adoptó preliminarmente la posición de que, en caso de que se demostrase que son selectivas en favor de Propapier, formarían parte del proyecto de inversión de Propapier, y, por consiguiente, deberían cumplir los requisitos de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2007-2013 (12) (en lo sucesivo, «las DAR»). La Comisión expresó dudas sobre la compatibilidad de las ayudas a la inversión en forma de infraestructura de finalidad específica, en particular en lo que respecta al cumplimiento de las normas sobre intensidad máxima de la ayuda estatal y el efecto incentivador.
(26)
En virtud de las normas aplicables de las DAR, los beneficiarios que hayan recibido ayudas a la inversión pueden beneficiarse de ayudas de funcionamiento adicionales. Con todo, la compatibilidad de las ayudas de funcionamiento con el mercado interior ha de valorarse independientemente de la compatibilidad de las ayudas a la inversión, sobre la base de los criterios establecidos en el punto 5 de las DAR. En su Decisión de incoación, la Comisión concluyó que si Propapier debiera beneficiarse de una ayuda de funcionamiento en forma de tasas reducidas por el tratamiento de aguas residuales que no refleje el principio de inversor en una economía de mercado, esta ayuda no podría considerarse conforme con las normas de las DAR y con la práctica de la Comisión relativa a la aprobación de las ayudas de funcionamiento. En efecto, aunque el beneficiario de la ayuda estaba situado en una región que podía acogerse a ayudas de funcionamiento [artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE], no se han cumplido otros criterios clave para la compatibilidad de este tipo de ayudas con el mercado interior. No hay indicio alguno de que la ayuda de funcionamiento estuviera justificada por su contribución al desarrollo regional o por su naturaleza, ni que su importe fuera proporcional a las desventajas que pretendía paliar. Además, la ayuda de funcionamiento no sería temporal ni decreciente a lo largo del tiempo. Por consiguiente, la Comisión expresó dudas en cuanto a la compatibilidad fundamental con el mercado interior de cualquier ayuda de funcionamiento en forma de tasas reducidas.
3.1. SUBVENCIONES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS FINANCIADOS CON FONDOS PÚBLICOS, INCLUIDA LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
3.1.1. Aparcamiento, ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree, nueva carretera
(27)
En el marco de la evaluación preliminar, se determinó que la capacidad del aparcamiento no correspondía con la alegación del denunciante y que no estaba situado en las inmediaciones de las instalaciones de Propapier. Además, se estableció que era accesible en general y que era de utilidad no solo para el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, sino también para otros centros comerciales y que su capacidad debería hacer posible que el municipio cerrara aparcamientos para camiones en el centro de la ciudad. Además, Propapier estaba construyendo su propio aparcamiento, que también sería accesible a los camiones. Por estas razones, parecía que la construcción del aparcamiento probablemente no confería una ventaja selectiva a Propapier.
(28)
Por lo que se refiere a la construcción de la nueva carretera que conecta la zona industrial con la autopista B-112, la Comisión destacó que la construcción de la carretera reducía el tráfico y la contaminación del aire en el centro de Eisenhüttenstadt, ya que los camiones que se dirigieran a la zona industrial podrían evitar el centro de la ciudad, y que reducía el tiempo necesario para llegar al centro regional más cercano. Por lo tanto, parecía poco probable que la construcción de la nueva carretera confiriera una ventaja selectiva a Propapier.
(29)
En lo que respecta al ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree, la Comisión consideró que no se había acometido con el fin de conferir una ventaja selectiva a Propapier, sino que formaba parte del mantenimiento regular necesario del sistema de vías navegables. Parecía, por tanto, que era poco probable que el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree confiriera una ventaja selectiva a Propapier.
(30)
En ese momento, sin embargo, la Comisión consideró que no se podía descartar por completo que Propapier se beneficiara de estas medidas de infraestructura en mayor medida que otras empresas.
(31)
Antes de adoptar una posición definitiva sobre la existencia de ayuda en relación con dichas medidas, la Comisión invitó a las partes interesadas a presentar observaciones. Al mismo tiempo, instó a Alemania a facilitar, durante el procedimiento de investigación formal, más información sobre la construcción del aparcamiento, la construcción de la nueva carretera y el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree.
3.1.2. Subvención para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales
(32)
En su Decisión de incoación, la Comisión concluyó que, en caso de que se llegara a considerar que el régimen de ayuda N 644e/02 constituía ayuda debido al desarrollo del mercado interior, se trataría de ayuda existente a la TAZV.
(33)
La Comisión expresó dudas, no obstante, sobre si la planta de tratamiento de aguas residuales constituía o no una infraestructura de finalidad específica. A este respecto, se señaló que, además de Propapier, solo hay otros dos usuarios de la planta, a saber, el proveedor canadiense de componentes fotovoltaicos 5N PV y el proveedor de energía EnBW. Por otra parte, se desconocía qué parte de la capacidad de la planta de tratamiento estaba asignada efectivamente a estos dos clientes. Sobre la base de la información disponible en aquel momento, la Comisión no estaba en condiciones de evaluar si la construcción de la nueva planta de tratamiento de aguas residuales era necesaria únicamente con respecto a estas dos empresas. Además, uno de estos dos usuarios adicionales, la central eléctrica gestionada por EnBW, participaba directamente en el proyecto Propapier, ya que suministraba energía para los procesos de producción de la papelera (13).
(34)
La Comisión observó, además, que, si la cuota real de Propapier ascendía al 90 % de la capacidad de tratamiento de aguas residuales, como alega el denunciante, se plantea la cuestión de si esta circunstancia, por sí sola, no constituía prueba suficiente de que la planta no estaba destinada única, o al menos principalmente (y, por lo tanto, era de finalidad específica) a servicio de Propapier. A este respecto, el argumento de Alemania de que la planta de tratamiento de aguas residuales sería utilizada por otros usuarios en el futuro, merecería, por tanto, un análisis más en profundidad.
(35)
También se indicó que debería tenerse en cuenta el número de inversores que podrían instalarse en el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal y la capacidad que utilizaría cada uno, por término medio. A este respecto, se instó a Alemania a que facilitara información más detallada sobre el plan global de desarrollo de la zona industrial y sobre la capacidad de producción excedentaria de la planta que podría asignarse a los usuarios potenciales. También se instó a Alemania a que facilitara más información sobre la viabilidad técnica del enfoque modular en la construcción de la planta de tratamiento (14).
(36)
Como se ha explicado anteriormente, la Comisión adoptó la posición preliminar de que, si llegara a demostrarse que las medidas para los proyectos de infraestructuras eran selectivas, formarían parte del proyecto de inversión de Propapier y tendrían que cumplir los requisitos de las DAR, en particular sus normas sobre el límite máximo de intensidad de las ayudas estatales y el efecto incentivador.
3.2. TASAS REDUCIDAS POR LA UTILIZACIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
(37)
Alemania adoptó la posición de que, al igual que en el caso de la medida para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, si las tasas que debía cobrar Propapier constituían ayuda, se trataría de ayuda existente. Alemania consideró que la Decisión de la Comisión en el asunto N 644e/02, por la que se autorizaba el régimen TIC, también cubría los efectos indirectos de dicho régimen.
(38)
No obstante, la Comisión concluyó en la Decisión de incoación que el posible elemento de ayuda en forma de tasas reducidas no estaba cubierto por la Decisión N 644e/02, y que si la tasa constituía ayuda estatal, se trataría de ayuda nueva.
(39)
Al tratar de evaluar si las tasas fijadas conferían una ventaja económica a Propapier, la Comisión, en su Decisión de incoación, expresó dudas sobre si las tasas cobradas por la TAZV reflejaban la totalidad de los costes y sobre si un inversor privado las hubiera fijado al mismo nivel.
(40)
La Comisión opinó que las tasas cobradas a Propapier no cubrían la totalidad de los costes del tratamiento de aguas residuales, ya que Alemania reconoció que solo cubrían el 20 % de los intereses imputados sobre el capital invertido, puesto que la subvención del 80 % que el municipio recibió de otras fuentes públicas para la construcción de la planta no debe tenerse en cuenta para el cálculo de los intereses imputados. A este respecto, la Comisión, en su Decisión de incoación, estableció, en primer lugar, que ni la Directiva 2000/60/CE (en lo sucesivo, «la Directiva marco del agua de la UE») (15), ni la KAG Brandeburgo parecían exigir que las tasas por la utilización de la planta cubrieran la totalidad de los costes (16). La Decisión de incoación, no obstante, hacía referencia a los casos InfraLeuna (17) y Kimberly-Clark/Scott (18), en los que se consideraba que las tasas fijadas al nivel de los costes totales correspondían a los costes normalmente incluidos en el presupuesto de una empresa.
(41)
El denunciante alegó que, a fin de determinar la ventaja, el nivel de las tasas efectivamente abonadas por Propapier debería compararse con el nivel de las tasas que habría cobrado un inversor privado en la misma situación que la TAZV.
(42)
Alemania propuso comparar las tasas abonadas por Propapier con el precio medio registrado en el sector y sacó a colación un estudio según el cual el precio medio en el sector oscilaba entre 0,24 y 1 EUR (19).
(43)
La Comisión señaló en la Decisión de incoación que parecía que el principio de inversor privado podría ser aplicable al presente caso. Sin embargo, expresó dudas en cuanto a si la utilización de un valor de referencia podría excluir la existencia de ayuda, ya que los datos presentados parecían estar sesgados. Aun en el caso de que las citadas tasas, cobradas por otros municipios, cubrieran la totalidad de los costes, parecía que las diferencias de precios reflejaban realidades locales distintas, lo que para un inversor privado justificaría niveles de precios diferentes. Por ello, la Comisión dudó en aquel momento que pudiera descartarse la presencia de una ventaja para Propapier sobre la base de esos datos.
(44)
Como se ha explicado en el considerando 26, si la medida constituye efectivamente una ayuda estatal nueva en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión tiene dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, del TFUE. Si resultara que las tasas constituyen ayudas de funcionamiento de finalidad regional, se plantean dudas sobre su compatibilidad, ya que no son ni temporales ni decrecientes a lo largo del tiempo, ni parecen estar destinadas a paliar desventajas específicas (no probadas) de la región.
4. OBSERVACIONES DE ALEMANIA Y DE LOS TERCEROS INTERESADOS SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
4.1. ¿CONSTITUYEN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FINANCIADOS CON FONDOS PÚBLICOS UNA INFRAESTRUCTURA ESPECÍFICAMENTE DESTINADA A PROPAPIER?
4.1.1. Aparcamiento
Observaciones del denunciante
(45)
En su Decisión de incoación, la Comisión no aceptó el número de plazas de estacionamiento presentadas por el denunciante. Según el denunciante, estas cifras (aparcamiento para 186 automóviles y 71 camiones) proceden del plan preliminar de desarrollo encargado por la ciudad de Eisenhüttenstadt.
(46)
El denunciante alega que los planes originales de construcción de Propapier no mencionan la construcción de un aparcamiento privado, y que, incluso en caso de que Propapier esté construyendo su propio aparcamiento, el llamado aparcamiento público sigue beneficiando predominantemente a Propapier: están señalizadas plazas de aparcamiento reservadas para camiones de la central eléctrica y de la papelera. Además, el aparcamiento se encuentra en las inmediaciones de las instalaciones de Propapier (se extiende hasta los límites de la papelera y es contiguo a la central eléctrica, que en un primer momento era parte del proyecto Propapier). El aparcamiento no está equipado con un área de descanso, instalación que normalmente cabría esperar en un aparcamiento público de estas características.
(47)
El denunciante alega que la ubicación del aparcamiento es inadecuada y está demasiado alejada para dar servicio a otros centros comerciales situados en el interior de la ciudad y que permita al municipio cerrar aparcamientos para camiones en el centro urbano.
Observaciones de Alemania
(48)
Según Alemania, el aparcamiento no confiere una ventaja selectiva a Propapier. Es de acceso general y no solo da servicio a la zona industrial Oder-Spree-Kanal. Alemania añade que Propapier dispone de su propio espacio de aparcamiento (213 plazas de aparcamiento para automóviles y 27 para camiones) y que ya se ha expedido una licencia de obras para construir espacio adicional para 120 automóviles.
(49)
Alemania discrepa de las alegaciones del denunciante de que el aparcamiento beneficia fundamentalmente a Propapier y que su ubicación es inadecuada y demasiado alejada para dar servicio a otros centros comerciales situados en la ciudad de Eisenhüttenstadt.
(50)
Alemania explica que la señalización por la que se asignan plazas de aparcamiento a los camiones de la central eléctrica a la que se refiere el denunciante era temporal y se debía a las obras de construcción en la central eléctrica. Estas obras se completaron a finales de marzo de 2011. El acceso al aparcamiento está señalizado a lo largo de la nueva carretera y no se refiere a ninguna empresa o instalación en particular.
4.1.2. Carretera
Observaciones del denunciante
(51)
El denunciante niega la afirmación de Alemania de que la nueva carretera estaba destinada a conectar la zona industrial con la autopista B-112; según él, la carretera se detiene pocos metros después de la papelera, no hay constancia de que se vayan a proseguir el trazado y en caso de que alguna vez los hubiera, no sería utilizada por otras empresas, ya que no las hay en la zona de la posible ampliación.
(52)
Por lo tanto, el denunciante opina que el aparcamiento y la carretera confieren una ventaja selectiva y están específicamente destinadas a Propapier.
Observaciones de Alemania
(53)
Alemania explica que la nueva carretera conectará el actual parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal con sus zonas de expansión al norte hacia la autopista B-112. Reducirá el tráfico rodado y la contaminación del aire en el centro de Eisenhüttenstadt, permitirá que los camiones eviten el centro urbano y reducirá en al menos un tercio el tiempo de viaje para el tráfico industrial y comercial hacia Fráncfort am Oder. Se enmarca en el desarrollo global de la zona industrial, que se planificó en 1993, y frece a las empresas de Fráncfort un mejor acceso al puerto interior de Eisenhüttenstadt. Alemania alega que la carretera ya se incluía en el programa Oder del Gobierno del Estado federado.
(54)
Ofrece más opciones de desarrollo para ArcelorMittal y otras zonas industriales. La carretera se construyó en dos fases; tras ciertos retrasos ocasionados por dificultades técnicas, la última sección se completó en 2013.
4.1.3. Ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree
(55)
En 2008, la ciudad de Eisenhüttenstadt amplió el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal con el fin de atraer nuevas empresas. Alemania argumenta que las obras de ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree se inscriben dentro del mantenimiento regular necesario de la vía navegable (que forma parte de la Red Transeuropea TEN). Desde 2003, se han construido compuertas a lo largo de todo el canal (actualmente se está construyendo la compuerta Kersdorf, habiéndose aplazado la construcción de la compuerta Fürstenwalde). Alemania alega que no existe relación alguna con el establecimiento de Propapier en la zona y que no confiere ninguna ventaja selectiva esta empresa.
4.1.4. ¿Constituye la planta de tratamiento de aguas residuales una infraestructura específicamente destinada a Propapier?
Observaciones del denunciante
(56)
El denunciante alega que la ayuda no puede enmarcarse en el régimen declarado no constitutivo de ayuda en la Decisión relativa al asunto N 644e/02, dado que este régimen no era de aplicación cuando se concedieron las ayudas a la inversión para la construcción de la planta TAZV de tratamiento de aguas residuales, pues había expirado a finales de 2006.
(57)
El denunciante señala asimismo que el régimen tampoco es aplicable porque la planta de tratamiento de aguas residuales no presta un servicio público, sino que fue construida únicamente para ser usada predominantemente por Propapier.
(58)
El denunciante recuerda que la industria del papel suele tener sus propias plantas de tratamiento de aguas residuales para las fábricas de papel reciclado, también en Alemania, lo que invalida el argumento de Alemania de que las empresas están obligadas a conectarse a la red pública de alcantarillado.
(59)
El denunciante alega que la planta de tratamiento de aguas residuales no forma parte de un plan general de desarrollo económico de la zona industrial que incluiría a todos los inversores potenciales en el parque, sino que se elaboró y presentó simultáneamente a la papelera Propapier y a la central eléctrica, en 2007. El proyecto de ordenanza municipal de Eisenhüttenstadt relativa al desarrollo del parque industrial, de 7 de noviembre de 2007, solo hace referencia a dos o tres inversores. El denunciante alega que Eisenhüttenstadt acometió las actividades de promoción de la zona industrial en 2010 y sugiere que solo empezó a buscar nuevos inversores después de que Smurfit Kappa presentase su denuncia.
(60)
El denunciante considera que las especiales características de construcción de la planta TAZV muestran claramente que no estaba específicamente adaptada a las necesidades de Propapier. Las características técnicas de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales son específicas para cada sector. Las plantas utilizadas por las fábricas de papel reciclado comprenden normalmente una fase de tratamiento aeróbico y una fase de tratamiento anaeróbico, mientras que los sistemas de depuración municipales estándares incluyen solo la fase de tratamiento aeróbico. El hecho de que la planta TAZV incluya ambas fases abunda en el argumento del denunciante de que no puede considerarse que sirva al interés general, sino que constituye una infraestructura destinada específicamente a Propapier.
(61)
El denunciante sostiene que es muy poco probable que cuando se diseñó la planta se tuvieran en cuenta necesidades de capacidad que no fueran las de papelera Propapier (y su central eléctrica complementaria, actualmente propiedad de EnWB). El denunciante indica que EnWB no es un usuario independiente, ya que la inversión en la central eléctrica está, de hecho, estrechamente relacionada con el proyecto de la papelera y no existiría sin la planta Propapier.
(62)
El denunciante señala que el otro inversor en la zona, 5N PV, solo utiliza un porcentaje insignificante de la capacidad de tratamiento disponible de la TAZV y que sus necesidades de tratamiento de aguas residuales podrían haber sido cubiertas por la planta ya existente. De hecho, como 5N PV funcionaba desde mayo de 2008, es decir, dos años antes de que entrara en funcionamiento la nueva planta TAZV, en un primer momento había utilizado la planta de tratamiento de aguas residuales existente.
(63)
El denunciante alega que no existen previsiones sobre las necesidades de capacidad de tratamiento de aguas residuales esperadas para los nuevos inversores potenciales y que no se ofrece información sobre si esta capacidad adicional estará operativa ni cuándo lo estará. El denunciante indica que, en cualquier caso, hoy por hoy no existe prácticamente ninguna capacidad excedentaria disponible. Hace referencia asimismo a un artículo de prensa (Märkische Oderzeitung de 3 de febrero de 2011) en el que se informaba sobre un fallo técnico en un tanque de aireación y se indicaba que todos los depósitos disponibles eran necesarios para los usuarios industriales existentes en aquel momento.
(64)
Según el denunciante, Alemania confirmó implícitamente que ninguna otra empresa utilizará la planta de tratamiento de aguas residuales al declarar que las tasas para la nueva planta TAZV son inferiores a las de la planta existente, ya que aquella no requiere un costoso sistema de depuración entre los usuarios particulares (lo que confirma que no habrá nuevos usuarios).
(65)
Según el denunciante, las cifras de la TAZV ponen de manifiesto que Propapier utiliza al menos el 90 % de la capacidad diaria de la planta.
(66)
El denunciante alega que la modularidad de la planta de tratamiento de aguas residuales que alega Alemania es puramente teórica y no genera economías de escala, ya que un segundo módulo costaría entre el 80 y el 90 % de lo que costó el primero. Los costes relativamente elevados que supondría añadir nuevos módulos avalan la conclusión de que la inversión inicial de 42 millones EUR beneficia principalmente a Propapier como medida selectiva.
(67)
El denunciante sugiere que el hecho de que la nueva planta TAZV se haya construido en las inmediaciones de la planta Propapier, próxima a la central eléctrica y a la papelera, permite a Propapier reutilizar el biogás resultante del tratamiento anaeróbico de sus aguas residuales.
(68)
A la vista de lo hasta aquí expuesto, el denunciante concluye que la planta TAZV constituye una infraestructura específicamente destinada a Propapier y que la financiación pública de la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales constituye una ayuda a la inversión en favor de Propapier. El denunciante alega que la Comisión debe, por lo tanto, valorar si esta medida, en combinación con las ayudas regionales a la inversión otorgadas a la papelera Propapier (asunto de ayuda estatal SA.23827), cumple todos los requisitos de las DAR.
Observaciones de Alemania
(69)
Las medidas concedidas al amparo del régimen N 644e/02 no constituyen ayuda.
Infraestructuras públicas disponibles para todos en las mismas condiciones
(70)
Alemania sostiene que la planta de tratamiento de aguas residuales no está destinada específicamente a Propapier: se trata de una infraestructura pública importante desde el punto de vista de la seguridad, la protección del medio ambiente y la protección de la salud. Todas las empresas actuales y futuras establecidas en la zona Oder-Spree-Kanal tienen derecho a conectarse y a utilizar la depuradora municipal en las mismas condiciones. Las tasas se calculan con arreglo a los mismos principios definidos por ley. En Alemania, el tratamiento de aguas residuales es responsabilidad de los municipios, y su conexión y utilización son obligatorias. Los usuarios no pueden optar por ningún otro prestador de servicios que no sea el ente municipal.
(71)
Alemania niega la afirmación del denunciante de que las papeleras disponen normalmente de sus propios sistemas de aguas residuales y no están obligadas a conectarse al sistema de depuración municipal y sostiene que Propapier está obligada por ley (20) a conectarse y a utilizar la planta TAZV. Las excepciones a la obligación de conexión son muy limitadas (solo cuando sea imposible o poco razonable). Aunque los datos públicamente disponibles sobre el tratamiento de aguas residuales de los productores de papel son escasos, ponen de manifiesto que un gran número de papeleras están conectadas a las plantas de tratamiento de aguas residuales municipales.
Infraestructuras no creadas específicamente para Propapier
(72)
Alemania discrepa de la afirmación del denunciante de que la planta TAZV estaba especialmente adaptada a las necesidades técnicas de Propapier: el tratamiento de aguas residuales en dos fases no es específico de la industria papelera, sino que es habitual en muchos sectores industriales, y varias depuradoras municipales incluyen el tratamiento de aguas residuales en dos fases. Las características técnicas de la planta TAZV (proceso biológico en dos etapas) se basan en las normas técnicas actuales, teniendo en cuenta que una parte importante de las aguas residuales está altamente contaminada. Alemania admite que las depuradoras municipales que tratan aguas residuales de saneamiento o agua solo ligeramente contaminada no suelen incluir una fase de pretratamiento adicional, pero insiste en que el tratamiento en dos fases es una práctica común para quienes tienen que tratar aguas residuales industriales. Alemania presentó una lista de 18 papeleras ubicadas en su territorio que producen papel reciclado y que están conectadas a plantas depuradoras municipales e indicó que en el sector papelero se utilizan ambos tipos de depuradoras municipales (en una o dos fases).
(73)
Según Alemania, la planta de tratamiento de aguas residuales forma parte de un paquete de medidas de infraestructura generales encaminadas al desarrollo de la zona Oder-Spree-Kanal. Ninguna de estas medidas están destinadas específicamente a una empresa en particular. Las decisiones sobre la construcción, conexión y utilización de la planta no entran dentro de la facultad discrecional de Propapier o de los usuarios potenciales.
(74)
Alemania rechaza la alegación de que la planta TAZV fue construida específicamente para Propapier. Explica que la construcción se había previsto en el contexto de otras posibles inversiones en 2004-2006, mucho antes de la instalación en la zona de Propapier.
(75)
Alemania explica que la capacidad de infraestructura de tratamiento de aguas residuales existente fuera de la zona industrial era limitada y que su capacidad excedentaria disponible solo sería suficiente para cubrir las necesidades de un inversor (menor) adicional; confirma que 5N PV estaba inicialmente conectada, en efecto, a la planta existente.
(76)
Alemania argumenta que el hecho de que el establecimiento de Propapier impulsara el inicio de la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales planeada tiempo atrás no puede entenderse como una ventaja selectiva para Propapier. Se remite a las conclusiones del Abogado General van Greven, que confirmó en el asunto C-255/91 (Matra/Comisión) (21) que es inevitable que en la fase de puesta en marcha, la infraestructura se utilice principalmente por la primera empresa instalada en la zona industrial de reciente creación. Esta circunstancia, sin embargo, cambiará si la región se desarrolla, como es de esperar.
(77)
Alemania informa de que las tres empresas establecidas actualmente en el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, es decir, Propapier, 5N PV y la central eléctrica EnBW, están conectados y utilizan la planta de tratamiento de aguas residuales. Explica que se consideraron varias nuevas empresas en distintos momentos (uno o dos de plantas de combustibles de sustitución, una planta de producción fotovoltaica de vidrio, propuestas de inversión hechas a diversos inversores en distintos sectores, y posibles inversores que habían visitado el emplazamiento) pero que, especialmente a la luz de la crisis que ha afectado en especial a las zonas desfavorecidas, el desarrollo de la zona industrial llevará su tiempo.
Capacidad actual
(78)
Alemania rechaza las alegaciones del denunciante de que Alemania no ha indicado la capacidad de aguas residuales de los usuarios de la planta TAZV, que Propapier utiliza al menos el 90 % de la capacidad disponible y que no hay capacidad excedentaria.
(79)
Alemania alega que, en su configuración actual, la planta de tratamiento de aguas residuales de TAZV dispone de capacidad excedentaria para nuevos inversores potenciales. Los tres usuarios actuales utilizan, en conjunto, una capacidad de [ 500] (22) m3/h, y la capacidad máxima de la planta TAZV es de 638 m3/h. La capacidad total utilizada es, pues, de aproximadamente el [60-80] % y la capacidad excedentaria es de aproximadamente [150-250] m3/h. La capacidad media utilizada por Propapier es de [300-500] m3/h, y el máximo es de [400-500] m3/h. Propapier usa, por tanto, un promedio del [ 70] % y un máximo del [ 70] % de la capacidad total de la planta TAZV.
Diseño modular de la planta TAZV
(80)
Alemania sostiene que estaba previsto desde un principio que la planta TAZV se ampliaría en fases modulares en paralelo al desarrollo progresivo de la zona industrial Oder-Spree-Kanal. La planificación modular de la planta se refleja en el extracto TAZV de 2007, que se refiere al agua potencialmente muy contaminada procedente de la industria papelera, la producción de bioetanol y otros sectores industriales.
(81)
Alemania explica que, en la fase actual, las partes esenciales de la planta ya son de dimensiones adaptadas a la capacidad máxima tras la ampliación: por ejemplo, el diámetro nominal de los 5 km de canalización que conducen el agua al Oder tras el tratamiento es más de tres veces superior al que se necesita en la fase actual de construcción (puede transportar un volumen de 1 945 m3/h, mientras que la capacidad máxima actual de la planta es de solo 638 m3/h), y la TAZV tiene una opción para ampliar la planta de tratamiento de aguas residuales en una parcela contigua de 3,3 ha. Los usuarios potenciales también tendrán igualdad de acceso a la planta de tratamiento de aguas residuales después de dicha expansión modular.
(82)
Alemania alega, por consiguiente, que la elevada cuota de utilización actual de capacidad de la planta de tratamiento de aguas residuales por parte de Propapier no es prueba de una ventaja selectiva, sino que refleja solo una situación puntual, ya que la infraestructura está diseñada -a través de la expansión modular- para servir a otros usuarios en las mismas condiciones. Esto requerirá tiempo, ya que la planta forma parte de un plan global de desarrollo económico de la región, que incluye varios ámbitos de ampliación en fases diferentes. La situación actual con solo tres inversores establecidos es una fase transitoria en el desarrollo de las zonas industriales en esta región desde 1994. Aproximadamente la mitad de la superficie de la zona industrial Oder-Spree-Kanal (35 ha) sigue estando disponible para nuevos inversores. Alemania estimó en 2011 que este espacio estaría ocupado en un período de 5 años, y añade que deberían seguir siendo posible nuevas ampliaciones en las zonas «Nordost» (40 ha) y «Nord» (160 ha).
(83)
Alemania rechaza la alegación del denunciante de que el diseño modular de la planta TAZV no generará economías de escala. Las autoridades alemanas explican que la ampliación modular de la planta TAZV es viable en tres fases y a un coste considerablemente inferior por adición de capacidad en m3 en relación con la inversión inicial:
-
la fase 1 (aumento de capacidad del 33 %, añadiendo 213 m3) es factible dentro de pocos meses y tendría un coste de entre 1,2 y 1,5 millones EUR, para una nueva zona industrial de unas 19 ha,
-
la fase 2 (aumento de capacidad del 69 %, añadiendo 426 m3) es factible dentro de pocos meses y tendría un coste de entre 5,3 y 5,6 millones EUR, para una nueva zona industrial de unas 38 ha,
-
la fase 3 (expansión sobre un terreno adyacente; aumento de capacidad del 100 %, añadiendo 638 m3) tendría un coste de entre 17 y 18 millones EUR, para una nueva zona industrial de unas 57 ha. Un incremento de la capacidad del 100 % exigiría ejercer la opción de compra de la parcela adyacente y tendría un coste máximo de 18 millones EUR.
(84)
Alemania sostiene que el diseño modular de la planta de tratamiento de aguas residuales está en consonancia con la necesidad de utilizar los recursos de manera eficiente y económica, y ha de interpretarse en el contexto de anteriores casos de sobredimensionamiento de las plantas de tratamiento de aguas residuales en los nuevos Estados federados alemanes. Sancionar este diseño modular como una ventaja selectiva equivaldría, de hecho, a una invitación a al sobredimensionamiento antieconómico de las infraestructuras públicas. Además, las tasas no cubrirían los costes de un sobredimensionamiento de estas características.
(85)
Caracterizar la actual limitación de la planta como ventaja selectiva supondría estimular el sobredimensionamiento antieconómico de las infraestructuras.
(86)
Alemania alega que el artículo de prensa mencionado por el denunciante (véase el considerando 63) no es pertinente. Según Alemania, la instalación de un estanque adicional que se utilizaría solo para incidentes técnicos sería contraria a las normas de planificación austera y económica impuesta en el marco del régimen TIC.
(87)
El denunciante afirmó que los usuarios de la nueva planta TAZV pagan tasas más bajas que las que percibe la actual depuradora municipal, ya que la nueva planta no requiere un amplio sistema de canalización para conectar a todos los usuarios. Alemania rechaza la conclusión del denunciante de que esto demuestra que no habrá nuevos usuarios de la nueva planta. Sostiene que los nuevos usuarios industriales pueden conectarse fácilmente, y que cualquier limitación se define principalmente por el tamaño de la canalización que conduce el agua tratada al río Oder.
(88)
Alemania rechaza la alegación del denunciante de que Propapier puede utilizar el biogás generado por la planta TAZV. No hay ninguna posibilidad de que los usuarios de la planta de tratamiento de aguas residuales utilicen el biogás. La TAZV utiliza el biogás en su propia central eléctrica 3 MW.
(89)
Alemania rechaza la afirmación de que solo comenzó a promover el parque industrial entre otros inversores potenciales después de la denuncia de Smurfit Kappa: ya en 1998, Eisenhüttenstadt encargó al centro de inversores Ostbrandenburg la promoción de zonas industriales y comerciales, incluida la zona Oder-Spree-Kanal. Existen documentos de planificación para el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal que datan de 1995.
(90)
Alemania concluye que la planta TAZV no constituye una infraestructura específicamente destinada a Propapier.
(91)
Alemania concluye asimismo que las medidas de infraestructuras en el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal ampliado (construcción y funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales y otras medidas: aparcamiento, carretera y profundización y ampliación del canal) son medidas generales de desarrollo que no confieren una ventaja selectiva a Propapier y no están destinadas específicamente a ser utilizadas por Propapier. En opinión de Alemania, el hecho de que la infraestructura solo sea utilizada por un reducido número de empresas, que fueron de las primeras en establecerse, es una fase transitoria normal en el proceso de desarrollo.
4.2. ¿CONFIEREN UNA VENTAJA A PROPAPIER LAS TASAS REDUCIDAS POR LA UTILIZACIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES?
Observaciones del denunciante
(92)
El denunciante coincide con la posición de la Comisión, expresada en la Decisión de incoación (véanse el considerando 63 de la Decisión de incoación y el considerando 38 de la presente Decisión), de que el régimen de ayuda N 644e/02 no cubre las tasas por la utilización de la planta de tratamiento de aguas residuales. Las tasas deberían reflejar, por tanto, el coste total de la utilización. El hecho de que el cálculo de las tasas se base en la legislación (Kommunalabgabengesetz) no justifica unas tasas más bajas ni la consiguiente ventaja para Propapier.
(93)
El denunciante alega que la planta de tratamiento no presta un servicio público, sino que se construyó únicamente para ser utilizada predominantemente por Propapier.
(94)
En su opinión, las tres pruebas (prueba de los costes totales, prueba del inversor privado y precios de referencia) propuestas por la Comisión en su Decisión de incoación ponen de manifiesto que las tasas cobradas confieren a Propapier una ventaja.
Prueba de los costes totales
(95)
El denunciante alega además que no solo el artículo 9 de la Directiva marco del agua de la UE, sino también el hecho de que la mayoría de las fábricas de papel reciclado dispongan de su propia planta de tratamiento de aguas residuales favorece el cálculo de los costes totales. La tasa pagada por Propapier cubre solo el 20 % de los intereses imputados sobre el capital y no tiene en cuenta la parte de los recursos propios correspondiente a la financiación pública del 80 % del coste de construcción de la planta de tratamiento.
Prueba del inversor privado
(96)
El denunciante considera que, normalmente, un operador privado o propietario de una papelera desea cubrir al menos todos sus costes, por lo que esta prueba coincide con el anterior análisis de los costes totales.
Precios de referencia
(97)
El denunciante coincide con la posición de la Comisión, manifestada en la Decisión de incoación, según la cual es poco probable que el uso de precios de referencia pueda excluir la presencia de ayuda. El hecho de comparar solo las papeleras que utilizan sistemas de depuración municipales no sería representativo, ya que la mayoría de las fábricas de papel disponen de sus propias plantas de tratamiento de aguas residuales.
(98)
El denunciante alega que Alemania facilitó solo información muy selectiva sobre las tasas pagadas por otras papeleras (un estudio, una comparación con las tasas de Spreetal/Schwarze Pumpe, y una antigua decisión de 1990), y que estos ejemplos no pueden servir de base para establecer un valor de referencia, entre otras cosas porque estas tasas dependen de las subvenciones y los costes de inversión, y la legislación puede diferir de una región a otra. El denunciante hace una comparación con su propia planta, que utiliza el sistema de depuración municipal de [información confidencial], y calcula que, teniendo en cuenta una inversión en construcción de 42 millones EUR (como en Eisenhüttenstadt), Propapier tendría que pagar 4 EUR/m3, una cantidad muy superior a la que paga ahora.
(99)
El denunciante alega que el artículo citado por Alemania se publicó en 2004 y se basaba en un estudio publicado en 2002 utilizando datos de 2000/2001. Se remite al anexo 6 del escrito presentando por Alemania el 30 de enero de 2009, que contiene un artículo de la fuente de noticias en línea «Das Papier 2004-T174» (23). En su opinión, el estudio abarca solo siete papeleras anónimas, y no queda claro si estas operan sus propias plantas de tratamiento de aguas residuales o están conectadas al sistema municipal, ni si los costes considerados incluyen solo los costes operativos (excluidos los costes de capital u otros costes no operativos). Si el estudio compara únicamente las papeleras que utilizan sus propias instalaciones de tratamiento, deberían incluirse los costes de capital.
Observaciones de Alemania
(100)
Alemania mantiene su punto de vista de que cualquier ventaja conferida por una ayuda estatal resultante de las tasas cobradas por la utilización de la planta TAZV no constituye ayuda estatal, ya que, en su opinión, la Decisión de la Comisión en el asunto N 644e/02 cubre también los efectos indirectos del régimen TIC, es decir, las tasas. Sostiene además que la medida, que en el asunto N 644e/02 fue considerada no constitutiva de ayuda estatal, no podía convertirse en ayuda estatal a nivel del usuario. Según Alemania, la Comisión cambió su enfoque en lo que respecta a la cuestión de si la ayuda a un operador de infraestructura puede repercutirse en el usuario solo después de que el Tribunal dictara sentencia en el asunto Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Alemania admite que la Decisión en el asunto N 644e/02 había expirado en el momento en que se otorgó la ayuda a la TAZV. No obstante, señala que la disposición legal pertinente en la que se basaba la Decisión en el asunto N 644e/02 era idéntica a la se utilizó como base para la concesión de la medida a la TAZV. La base jurídica solo se ha actualizado, sin que cambiara su contenido. Por tanto, sostiene Alemania, la simple actualización de una base jurídica no lleva automáticamente a la calificación como ayuda estatal.
(102)
Alemania hace hincapié en que el cálculo de los costes es transparente y está definido por ley.
Ausencia de ventaja económica para Propapier
(103)
Alemania explica sus puntos de vista sobre las tres posibilidades para el cálculo de la tasa en el caso de una empresa que utiliza servicios de tratamiento de aguas residuales (considerando 68 de la Decisión de incoación): prueba de los costes totales, precio pagado por un inversor privado, precio de referencia.
Si se aplica la prueba de los costes totales, no existe ventaja.
(104)
Alemania rechaza la afirmación de que la tasa abonada por Propapier no cubre la totalidad de los costes. El cálculo de los costes se establece por ley (con arreglo a la cual en principio debería cubrir los gastos, salvo que no se tienen en cuenta las subvenciones de terceros para el cálculo de los intereses imputados) (25). La ley establece que los costes deben ser cubiertos pero no superados. Todos los gastos realizados por la TAZV están cubiertos, incluidos los intereses de la parte del capital invertido correspondiente a la TAZV. El cálculo de intereses ficticios en las subvenciones del Estado federado no estaría justificado porque la TAZV no tuvo que soportar tales costes.
(105)
Propapier no disfruta de ninguna ventaja selectiva, ya que las tasas son las mismas para todos los usuarios de la planta de nueva construcción.
(106)
Si la tasa hubiera sido superior sin las subvenciones del régimen TIC para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales depende de muchos factores, como, por ejemplo, la disponibilidad de otras financiaciones.
(107)
Ni el principio de «quien contamina paga» ni la Directiva marco del agua de la UE obligan a las autoridades a incluir las subvenciones en el cálculo de los intereses sobre el capital invertido. La Directiva marco del agua de la UE establece que los costes de los servicios relacionados con el agua deben recuperarse, pero deja a los Estados miembros margen de maniobra en relación con la forma de aplicación. En el caso que nos ocupa, están cubiertos todos los costes de la TAZV (los servicios relacionados con el agua). El principio de «quien contamina paga» no es absoluto, pero ha de ser «tenido en cuenta». En este caso, se tiene en cuenta mediante el cálculo de todos los costes de la TAZV.
(108)
La Directiva marco del agua de la UE hace referencia a una contribución «adecuada». Alemania indica que, en comparación con otras regiones alemanas o de la Unión Europea, la tasa aplicada a Propapier es relativamente elevada. Señala, además, que la Directiva marco del agua de la UE dispone asimismo que los Estados miembros pueden tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación de los costes, así como las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas.
(109)
Alemania alega que la comparación con los asuntos Kimberly-Clark o Infraleuna (véase también el considerando 70 de la Decisión de incoación) no es pertinente. En el asunto Kimberly-Clark se trataba de una tasa preferencial para una empresa que suscitó la sospecha de que no todos los gastos estaban cubiertos. En el caso que nos ocupa, todos los costes están cubiertos y las condiciones relativas al pago de las tasas son las mismas para todos los usuarios. En el asunto Kimberly-Clark, se trataba del desarrollo de una zona industrial para las necesidades específicas de una empresa, mientras que en el presente caso la zona industrial se está desarrollando para varias empresas.
(110)
La Decisión en el asunto Infraleuna se refería a la fijación de precios por empresas privadas para el uso de infraestructuras privadas, mientras que el presente asunto se refiere a la utilización de infraestructuras municipales y a tasas no fijadas en condiciones de mercado, sino prescritas por ley. En el presente caso, los usuarios corren con la totalidad de los costes que normalmente hubiera tenido que soportar una empresa de servicios de aguas residuales. En un mercado de tratamiento de aguas residuales no liberalizado, las partidas de costes que deben tenerse en cuenta son las mismas para todas las empresas y están fijadas por la ley (la KAG Brandeburgo).
(111)
Las decisiones Wagner y Weida Leder citadas en la Decisión de incoación (considerando 71 y nota 19 a pie de página) se refieren a las subvenciones para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales privadas. En el caso que nos ocupa, en cambio, Propapier no recibe subvenciones para realizar voluntariamente inversiones privadas, sino que paga como usuario tasas de usuario que vienen impuestas por ley.
El criterio del inversor privado no es aplicable.
(112)
Alemania considera que el agua no es un producto comercial normal. En ese país, el sector del tratamiento de aguas residuales está organizado en forma de monopolio regional de organismos municipales públicos. EL tratamiento de aguas residuales en Alemania no es, por tanto, una actividad económica sino una tarea pública obligatoria para los municipios. La TAZV actúa como poder público y no como una empresa cuyo comportamiento pueda analizarse aplicando la prueba del inversor en una economía de mercado. En Alemania, existe la obligación de conexión y utilización. Los usuarios no pueden optar por ningún otro prestador de servicios que no sea el ente municipal. Las tasas se fijan por ley, son decididas por las autoridades y no puede exceder de los costes.
(113)
El sector del tratamiento de aguas residuales es accesible a las empresas privadas solo en un grado limitado. Estas solo pueden actuar como gestores, operadores o concesionarios de una planta de tratamiento encargándose de los aspectos técnicos de las disposiciones legales. La responsabilidad de la tarea sigue incumbiendo, sin embargo, al municipio, y este no está jurídicamente obligado a sacar el contrato a licitación. Por otra parte, las empresas privadas pueden ejecutar tareas técnicas (o, en casos excepcionales, cobrar tasas), pero estas no pueden exceder de los costes. La TAZV no ha delegado tareas técnicas en terceros.
(114)
Puesto que las tasas están prescritas por ley y no pueden exceder de los costes de la infraestructura, no existe un mercado en el que las empresas privadas puedan fijar el importe de las tasas con miras a la generación de beneficios. No existe competencia entre empresas privadas ni entre empresas públicas y privadas para atraer a un mayor número de usuarios.
(115)
Alemania sostiene que en tal caso no es posible comparar el comportamiento del operador con el comportamiento de un inversor privado. La prueba del inversor privado no es, pues, aplicable.
Precios de referencia
(116)
Debido a la obligación de conectarse a la planta de tratamiento de aguas residuales, no existe competencia y, por consiguiente, tampoco un precio de mercado que pueda servir de referencia para evaluar la ventaja en virtud de las normas sobre ayudas estatales.
(117)
Alemania niega la afirmación del denunciante de que solo un pequeño número de papeleras utilizan los sistemas de depuración de aguas residuales municipales y que, por lo tanto, no sería representativo para el sector utilizar únicamente los datos de esas papeleras como valor de referencia.
(118)
En sus observaciones, Alemania introdujo una corrección, según la cual Propapier no paga una tasa de 0,95 EUR/m3 (como se indica en los considerandos 72 y 80 de la Decisión de incoación), sino, desde 2010, de 1,18 EUR/m3. En comparación con las tasas aplicadas en otros lugares de la Unión Europea, esta tasa es elevada o, al menos, no inhabitual. De acuerdo con una encuesta realizada por la asociación alemana de productores de papel entre 77 papeleras alemanas que representan el 68 % del sector, la tasa media en el ejercicio de 2007 fue de 1,12 EUR/m3 (con una oscilación de entre 0,31 EUR/m3 y 2,20 EUR/m3). La tasa pagada por Propapier se sitúa dentro de esta horquilla y por encima de la media de la muestra.
(119)
En observaciones posteriores, Alemania informó a la Comisión de que el importe de la tasa subió en 2012 a 1,41 EUR/m3, con el fin de cubrir las pérdidas registradas en los ejercicios de puesta en marcha de la planta de tratamiento de aguas residuales. Como ha habido algunos ahorros relacionados con los costes de la energía y en consonancia con la obligación legal de que las tasas han de cubrir, pero no deben exceder de los costes, desde principios de 2013, la tasa se fijó en 1,39 EUR/m3. Además, Propapier ha de someter a pretratamiento las aguas residuales antes de conducirlas a la planta TAZV. Los costes de pretratamiento ascienden a unos […] EUR/m3, con lo que el coste total del tratamiento de aguas residuales para Propapier se eleva a […] EUR/m3, frente a un coste medio en el sector (en 2010) de 1,27 EUR/m3.
(120)
Alemania alega que la comparación con las tasas que pagan otros productores de papel en la Unión Europea es el valor de referencia correcto para verificar si existe o no una ventaja económica, y que las dudas de la Comisión al respecto carecen de fundamento.
(121)
Alemania indica que los ejemplos que comunicó a la Comisión son precios medios basados en valores de costes completos. Alega que no tenía ningún motivo para pensar que estas tasas contenían ayuda estatal.
(122)
Alemania argumenta que el ejemplo de Lenzing Lyocell (26) es válido, aunque se remonte a 10 años atrás (Propapier paga más del doble de esta tasa, pero las tasas no han subido más de un 100 % en los últimos 10 años).
Ayuda existente
(123)
Alemania invoca dos argumentos en apoyo de su tesis de que las tasas, en caso de que constituyeran ayuda, constituirían una ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999.
(124)
Alemania explica que en su Decisión en el asunto N 644e/02 la Comisión concluyó en 2003 que el régimen TIC no constituía ayuda estatal a los operadores de plantas de tratamiento de aguas residuales, si estos estaban constituidos, como en el caso de la TAZV, en forma de Zweckverband (asociación municipal de derecho público para fines especiales). La Comisión basó esta apreciación en el hecho de que la Zweckverband estaba sujeta a la supervisión del municipio y que estaba prestando un servicio público. Sin embargo, como la propia Comisión señaló en el considerando 57 de la Decisión de incoación, aun en el caso de que el régimen hubiera sido considerado entretanto ayuda debido a la evolución del mercado interior, constituiría ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999.
(125)
Como se explica en el considerando 100 de la presente Decisión, según Alemania, la Decisión en el asunto N 644e/02 cubre también los efectos indirectos del régimen TIC, es decir, el pago de tasas. Las tasas no requieren una notificación por separado, ya que el método del cálculo de la tasa forma parte de la aplicación del régimen.
(126)
En cuanto a la alegación de que las tasas constituyen ayuda existente, Alemania sostiene que las tasas constituyen una ayuda que existía antes de la entrada en vigor del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el 1 de enero de 1958. Una ayuda que existía antes de la entrada en vigor de dicho Tratado también sigue siendo ayuda existente en el caso de modificaciones posteriores, en la medida en que no se altere la esencia del régimen de ayuda inicial (27). Las aclaraciones de las especificaciones generales aplicables antes del 1 de enero de 1958 no constituyen una nueva ayuda que deba notificarse a la Comisión (28).
(127)
Alemania explica que con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado CEE en 1958 existían disposiciones legales relativas a las tasas municipales y que estas siguieron siendo aplicables con posterioridad a esa fecha. El artículo 6, apartado 2, de la KAG Brandeburgo actual se remonta, debido al hecho de que el Estado federado de Brandeburgo está situada en una parte del territorio del antiguo Reino de Prusia, a la ley sobre tasas municipales del Reino de Prusia, de 14 de julio de 1893 (PrKAG) y a la ley de tasas municipales de Baviera (BayGAG). Alemania basa este argumento en las siguientes subargumentos:
a)
estas leyes siguieron en vigor entre 1919 y 1933 y entre 1933 y 1945;
b)
la actual ley de tasas municipales de los antiguos Estados federados alemanes se remonta a la PrKAG;
c)
hay una continuidad histórica entre la KAG Brandeburgo y la PrKAG, independientemente de la situación especial de los nuevos Estados debido a la división de Alemania.
Subargumento a):
(128)
La PrKAG ya preveía la posibilidad de que los municipios cobrasen tasas por la utilización de las infraestructuras públicas. La ley de tasas municipales que ha estado en vigor en Baviera desde 1938 (y que sentó las bases para una serie de actos similares en otros Estados del sur de Alemania) también prevé esta posibilidad (29). De conformidad con la PrKAG, las tasas se calculan normalmente de manera que estén cubiertos los costes de gestión y funcionamiento de la infraestructura, incluidos los gastos en concepto de intereses y reembolso del capital. Aunque el texto de la PrKAG solo dispone que las tasas deben cubrir los intereses sobre el capital (utilizado para la infraestructura), interpretaciones posteriores formuladas en la posguerra defendían que la ley no preveía un tipo de interés sobre las subvenciones de terceros.
(129)
La PrKAG o leyes estatales comparables no fueron expresamente derogadas por la República de Weimar ni tras la toma del poder por los nacionalsocialistas. Así pues, siguieron en vigor después de 1918.
Subargumento b):
(130)
Después de la Segunda Guerra Mundial, la PrKAG siguió en vigor en forma de Derecho de los Estados federados (Landesrecht) en virtud de la Constitución alemana de 1949, que permitía la continuación de los actos legislativos que no fueran contrarios a sus disposiciones (artículo 123 de la Constitución) y de disposiciones que autorizaban a los Estados federados a promulgar leyes en determinados ámbitos. Está claro, pues, que la PrKAG estaba en vigor en los Estados federados alemanes antes de la entrada en vigor del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea.
(131)
Tras la creación de la República Federal de Alemania en 1949, la PrKAG fue progresivamente sustituida en algunos Estados federados de Alemania Occidental por distintas leyes de tasas municipales. Con la sustitución de la PrKAG por estas leyes en los años sesenta y setenta, se clarificó el sistema y se adaptó la terminología, pero la sustancia de la ley permaneció intacta. En particular, las subvenciones de terceros quedaban fuera del ámbito de los intereses imputados (30). En virtud de la PrKAG, solo se calculaban intereses para la deuda. En las leyes de los Estados federados, el cálculo de intereses se amplió al capital, pero ni la PrKAG ni las leyes de los Estados federados preveían el cálculo de intereses sobre las subvenciones.
(132)
Alemania considera, por tanto, que las leyes sobre tasas municipales actuales de los antiguos Estados federados constituyen una continuación de las disposiciones de la PrKAG. Señala que, a efectos del presente asunto, es particularmente importante examinar la ley de tasas municipales de Renania del Norte-Westfalia de 1969 (31), que sirvió de modelo para la KAG Brandeburgo y que sustituyó a la PrKAG de 1906. La sustancia de la KAG Brandeburgo sigue siendo la misma que la de la PrKAG a pesar de la necesaria adaptación de la terminología (véase el considerando 128 de la presente Decisión). Es importante recordar que las leyes de tasas municipales de otros Estados federados se basan también en la PrKAG, a la que sustituyeron (por ejemplo, Renania Palatinado, Schleswig-Holstein y Hesse).
Subargumento c):
(133)
Alemania considera que la KAG Brandeburgo tiene un estatuto especial como consecuencia de la división de Alemania en la posguerra. En los años posteriores a la fundación de la República Democrática Alemana (RDA) se abolió la autonomía municipal con su ámbito de actividad independiente en Brandeburgo y los demás Estados federados de Alemania Oriental. La reglamentación se adoptaba a nivel de la administración central. No obstante, la ley de régimen municipal, de 17 de mayo de 1990 (32) (promulgada por la cámara popular de la RDA antes de la reunificación alemana el 3 de octubre de 1990) restableció la autonomía municipal y dispuso que los municipios debían cubrir los costes de las operaciones con cargo a sus recursos propios. Para ello, se les confirió el derecho a percibir cánones y tasas para la prestación de servicios.
(134)
La KAG de Brandeburgo, de 27 de junio de 1991, se redactó tomando como modelo la ley de tasas municipales de Renania del Norte-Westfalia, con disposiciones prácticamente idénticas.
(135)
Alemania sostiene que, a pesar de la distinta evolución del Derecho en la antigua RDA, no estaría justificado considerar las leyes de tasas municipales de Alemania Oriental y las de Alemania Occidental de forma diferente. Es evidente que la KAG Brandeburgo sigue la tradición jurídica de la PrKAG y rompe con la tradición jurídica de la antigua RDA. Tampoco existe continuidad institucional entre el sistema de tratamiento de aguas residuales de la DDR y el sistema actual de Brandeburgo. La ley de régimen municipal de 17 de mayo de 1990 fue la base para la promulgación de leyes de tasas municipales en los nuevos Estados federados. Estos actos eran similares a los de los antiguos Estados federados, que, a su vez, se remontan a la PrKAG. Esta circunstancia era consecuencia inevitable de la adhesión de los nuevos Estados federados a la República Federal de Alemania en virtud de la Constitución (33). Esto es especialmente evidente desde el desarrollo de la KAG Brandeburgo, según lo descrito anteriormente. La KAG Brandeburgo está en consonancia con la tradición jurídica de la ley de tasas municipales de Renania del Norte-Westfalia y de la PrKAG. La división de Alemania y la consiguiente interrupción del desarrollo jurídico en los Estados federados de Alemania Oriental no debe entrañar una desventaja en el marco de la interpretación de la KAG Brandeburgo.
(136)
Por lo tanto, hay continuidad histórica entre la KAG Brandeburgo y la PrKAG.
(137)
Alemania señala, además, que tanto el principio de equivalencia como el de recuperación de los costes ya existían antes de la entrada en vigor del Tratado CEE en 1958. En virtud del principio de equivalencia, una tasa ha de ser proporcional al servicio prestado por la autoridad pública. Este principio forma parte del concepto de Estado de Derecho, que está consagrado en la Constitución alemana. El principio de recuperación de costes procede la PrKAG. Aun cuando este principio no se aplica de forma estricta en todos los cálculos de tasas, los ingresos por tasas de un municipio no podrían ser muy superiores a sus costes.
Respeto del principio de protección de la confianza legítima y del principio general de igualdad de trato
(138)
Alemania sostiene asimismo que, si la Comisión tuviera que considerar que las tasas cobradas a Propapier contenían ayudas de funcionamiento, la recuperación de estos elementos de ayuda sería contraria al principio de protección de la confianza legítima y al principio general de igualdad de trato.
(139)
El principio de protección de la confianza legítima significa que 1) un organismo de la Unión debe haber despertado expectativas justificadas, y 2) un operador económico prudente no podría haber previsto la adopción de una medida que probablemente afecte a sus intereses.
(140)
Dado que el régimen TIC (aprobado por la Decisión en el asunto N 644e/02) no se consideró ayuda, Propapier podrían tener la expectativa justificada de que no era beneficiaria de ayuda estatal. Anteriormente, no había dudas sobre la compatibilidad de estas medidas con el Derecho de la Unión, ya que medidas similares no habían sido objeto de control por parte de la Comisión Europea.
(141)
La recuperación del elemento de ayuda no incluido en esas tasas tras la constatación de que se trataba de ayudas de funcionamiento sería también contraria al principio de igualdad de trato, que exige que los mismos hechos sean tratados del mismo modo. La recuperación conferiría una ventaja a los competidores de Propapier.
4.3. OBSERVACIONES DE LAS ASOCIACIONES MUNICIPALES ALEMANAS Y DE LA VKU
(142)
Las asociaciones municipales alemanas y la VKU comparten plenamente las observaciones formuladas por Alemania en su escrito de 28 de enero de 2011, en cuya redacción colaboraron. Remiten específicamente a las observaciones que indicaban que el tratamiento de aguas residuales en Alemania es una tarea no económica de los municipios. Los municipios se encargan de la organización y la financiación de esta tarea en el marco del autogobierno local en interés de los ciudadanos.
(143)
Las asociaciones municipales alemanas y la VKU explican que el artículo 6, apartado 2, punto 5, de la KAG Brandeburgo, según el cual las tasas cobradas por la planta de tratamiento de aguas residuales tienen que cubrir los costes, los intereses imputados y la amortización imputada, pero que no se han de tener en cuenta las subvenciones para el cálculo de los intereses sobre el capital invertido, redunda en interés del consumidor. Puesto que las subvenciones de terceros no constituyen capital propio invertido por los municipios, los consumidores no deben pagar a los ayuntamientos intereses sobre estas subvenciones.
5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA CON ARREGLO A LAS NORMAS SOBRE AYUDAS ESTATALES
(144)
Las medidas en cuestión pueden ser calificadas como ayudas estatales si se cumplen las siguientes condiciones: i) la ayuda debe ser otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales, ii) debe conferir una ventaja económica a la empresa, iii) la ventaja ha de ser selectiva, y iv) la medida debe falsear o amenaza falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. La existencia de ayuda estatal queda establecida cuando las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE se cumplen de manera acumulativa.
(145)
Ya en la Decisión de incoación, no se cuestionaba que todas las medidas en cuestión implicaban el uso de fondos estatales y que podrían falsear la competencia y los intercambios comerciales en el mercado interior.
(146)
La Comisión observa que, por lo que se refiere a los elementos de la denuncia, es necesario distinguir entre 1) la presunta ayuda estatal a Propapier a través de medidas de infraestructura de finalidad específica (construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, así como otros proyectos de infraestructura en el parque industrial recientemente ampliado en el que está situada la nueva planta Propapier) y 2) la presunta ayuda a Propapier en forma de tasas reducidas por el tratamiento de aguas residuales.
5.1. ¿SON LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS FINANCIADOS CON FONDOS PÚBLICOS INFRAESTRUCTURAS GENERALES O INFRAESTRUCTURAS ESPECÍFICAMENTE DESTINADAS A PROPAPIER?
(147)
En el pasado, la Comisión ha considerado que los poderes públicos pueden ejecutar obras de ordenación de sus territorios. Así, pueden financiar las infraestructuras susceptibles de beneficiar al conjunto de la población. Además, la Comisión considera que la razón por la cual estas infraestructuras se establecen es indiferente, siempre que lo hagan en beneficio de la colectividad en su conjunto. Por el contrario, la Comisión considera que si tales infraestructuras o servicios solo son útiles para una empresa privada, esta debe asumir su financiación. Ello es consecuencia de que, en materia de ayudas estatales, la Comisión debe analizar los efectos concretos de la medida y no los objetivos perseguidos. Por consiguiente, en el caso que nos ocupa, la Comisión considera que lo que importa es analizar cuáles son las infraestructuras que benefician a la colectividad en su conjunto (incluida Propapier) y cuáles son las que solo son útiles para Propapier. Solo estas últimas deberían ser financiadas por Propapier (34).
(148)
La Comisión señala que el aparcamiento, la carretera y el Canal Oder-Spree no son operados por empresas en el sentido del Derecho de la competencia de la UE, ya que su uso es gratuito. Por lo tanto, la cuestión de las ayudas estatales a los propietarios y gestores de estas infraestructuras no se plantea en este caso.
5.1.1. Aparcamiento
(149)
El denunciante alega que la ubicación del aparcamiento es inadecuada y demasiado alejada para ser de utilidad a otros centros comerciales urbanos y permitir al municipio cerrar los aparcamientos para camiones situados en el centro de la ciudad. Alemania, en efecto, no ha demostrado lo contrario, pero el hecho de que un aparcamiento esté situado en las inmediaciones de una empresa no significa necesariamente que esté destinado o vaya a beneficiar predominantemente a dicha empresa. El indicio al que se refiere el denunciante (véase el considerando 46) -la asignación de plazas de aparcamiento a los camiones de la central eléctrica- solo se utilizó de forma temporal debido a las obras de construcción en la central eléctrica, que se concluyeron a finales de marzo de 2011. La Comisión observa que el aparcamiento es de libre acceso y que su acceso está señalizado en la vía pública sin referencia alguna a una empresa específica, y que el hecho de que ofrezca o no un área de descanso no es pertinente a efectos de su calificación como infraestructura general.
(150)
Alemania ha presentado pruebas suficientes de que el aparcamiento no fue construido específicamente para Propapier, sino que formaba parte del plan de desarrollo económico del parque industrial. Por otra parte, Propapier dispone de un aparcamiento privado para 27 camiones y 213 automóviles. Están previstas 120 plazas de aparcamiento adicionales para automóviles (ya se ha expedido el permiso de construcción). Alemania confirmó ya en el momento de la Decisión de incoación que la propia capacidad de estacionamiento de Propapier era suficiente para sus empleados, proveedores y visitantes.
(151)
A la vista de lo hasta aquí expuesto, la Comisión confirma su opinión provisional expresada en la Decisión de incoación y decide que el aparcamiento no está destinado específicamente a Propapier y no implica ayuda estatal alguna.
5.1.2. Carretera
(152)
La carretera es una vía pública. Se inscribe en el marco del desarrollo general de la zona industrial, que se planificó en 1993, mucho antes, por tanto, de los planes de instalación de Propapier. Contrariamente a lo que afirma el denunciante, la carretera no se detiene a pocos metros detrás de la papelera Propapier, sino que conecta la actual zona industrial Oder-Spree-Kanal y sus zonas de ampliación al norte hacia la autopista B-112. La última sección se completó en 2013. La nueva carretera puede ser utilizada por otras empresas, ya que ofrece nuevas opciones de desarrollo para ArcelorMittal y otras zonas industriales. Permitirá reducir el tiempo de conducción del tráfico industrial y comercial de Fráncfort am Oder, y también mejora el acceso de las empresas de Fráncfort al puerto interior de Eisenhüttenstadt.
(153)
Por lo tanto, la Comisión confirma su opinión provisional expresada en la Decisión de incoación y decide que la carretera no está destinada específicamente a Propapier y no implica ayuda estatal alguna.
5.1.3. Ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree
(154)
El denunciante alegó en su denuncia que las obras de infraestructura para el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree estaban destinadas exclusivamente a Propapier y constituyen ayuda estatal a esta empresa. En 2008, la ciudad de Eisenhüttenstadt amplió el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal con el fin de atraer a nuevas empresas. Desde 2003 se han construido compuertas a lo largo de todo el canal (que forma parte de la Red Transeuropea TEN). No existe, sin embargo, ningún indicio de que exista una relación de causalidad entre estas obras de infraestructura y la instalación de Propapier o de que estas obras confieran una ventaja selectiva a Propapier, y la Comisión está de acuerdo con Alemania en que el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree forma parte del mantenimiento periódico necesaria de la vía navegable.
(155)
Por lo tanto, la Comisión confirma su opinión provisional expresada en la Decisión de incoación y decide que el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree no constituye una ventaja selectiva a Propapier y no implica ayuda estatal alguna.
5.1.4. Planta de tratamiento de aguas residuales
(156)
La Comisión toma nota de que la capacidad de las infraestructuras de tratamiento de aguas residuales existentes fuera de la zona industrial ampliada Oder-Spree-Kanal es limitada. La capacidad excedentaria disponible de la planta de tratamiento de aguas residuales existente en Eisenhüttenstadt solo podría satisfacer las necesidades de un pequeño inversor adicional, pero no sería suficiente para responder a las necesidades en caso de que un inversor importante o varios pequeños inversores industriales fueran a instalarse en la nueva zona.
(157)
La Comisión observa asimismo que la planta de tratamiento de aguas residuales de la TAZV no fue construida específicamente para Propapier. La construcción ya estaba prevista en el contexto de otras inversiones potenciales en 2004-2006, mucho antes de la llegada de Propapier. Alemania presentó pruebas que demostraban que la planta de tratamiento de aguas residuales se planificó como parte del desarrollo económico del parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal. Alemania también presentó pruebas de varias campañas publicitarias para atraer a inversores a la zona industrial Canal Oder-Spree ampliada, que, sin embargo, no han tenido éxito hasta la fecha, ya que las autoridades regionales todavía no han conseguido atraer nuevos inversores a la zona (aparte de Propapier, EnWB y 5N PV).
(158)
Aunque la planta de tratamiento de aguas residuales ha sido técnicamente diseñada -dada su primera fase de tratamiento anaeróbico- para tratar las aguas residuales procedentes de grandes contaminadores industriales como los productores de MCC a partir de fibra reciclada, una primera fase de tratamiento anaeróbico también sería útil para otros usuarios que producen aguas residuales industriales con un alto nivel de contaminación orgánica, como las empresas del sector alimentario y de bebidas. Además, por lo que respecta a las aguas residuales industriales con alta contaminación orgánica, las plantas de tratamiento de aguas residuales con una primera fase anaeróbica ofrecen una serie de ventajas económicas y medioambientales importantes.
(159)
Aunque con su tamaño actual la planta TAZV responde principalmente a las necesidades de Propapier, también es utilizada, en las mismas condiciones, por las otras dos empresas establecidas en la zona. Su diseño modular permite su ampliación a otros usuarios. Incluso sin expansión modular, existe actualmente una cierta capacidad excedentaria [20-40] % disponible para nuevos inversores, con potencial para duplicar la capacidad total actual (véanse los considerandos 80 a 84). La planta de tratamiento de aguas residuales está abierta a todos los usuarios de forma no discriminatoria -los nuevos inversores que se instalen en el parque están obligados por ley a conectarse y a utilizar la planta- y puede tratar también aguas residuales procedentes de empresas no implicadas en la producción de papel.
(160)
La Comisión opina el hecho de que en la actualidad la planta TAZV sea predominantemente ([ 70] % de media y [ 70] % como máximo) utilizada por Propapier no significa necesariamente, por tanto, que se trata de una infraestructura específica, ya que su diseño modular tiene sentido desde el punto de vista económico en tiempos de presupuestos públicos limitados. Contrariamente a lo que alega el denunciante, el coste de duplicar la capacidad de la planta TAZV, que según estimaciones de Alemania, asciende a menos del 50 % del coste de inversión inicial, demuestra que el concepto modular permite realizar economías de escala.
(161)
El hecho de que la ayuda regional para la construcción de la planta se concediera supeditada a la instalación de un inversor principal, en este caso Propapier, en el parque empresarial ampliado, es considerado por la Comisión una buena gestión pública de recursos escasos, dado que tiene sentido no empezar la construcción de una gran infraestructura pública sin asegurarse de que va a utilizarse, evitando así su sobredimensionamiento.
(162)
La afirmación de que las fábricas de papel disponen normalmente de sus propias instalaciones de tratamiento de aguas residuales puede rebatirse sobre la base de las cifras presentadas por Alemania. Aunque en la industria papelera, y también en otras industrias, existen plantas de (pre)tratamiento de aguas residuales, no es este un indicio en sí mismo de que, en los casos en que usuarios industriales utilizan la planta municipal de tratamiento de aguas residuales, el Estado confiera una ventaja a los usuarios, ya que estos cubren los costes con sus tasas.
(163)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la planta de tratamiento de aguas residuales constituye una infraestructura general y, que, por lo tanto, la subvención a la TAZV no constituye una ayuda a la inversión a Propapier. A diferencia de lo que sucede en el caso del aparcamiento, la carretera y el Canal Oder-Spree, el operador de la planta de tratamiento de aguas residuales ejerce una actividad económica, ya que ofrece un servicio (tratamiento de aguas residuales) a cambio de una remuneración en el mercado. La Comisión ha sostenido, sin embargo, que toda ayuda concedida a la TAZV constituiría en cualquier caso ayuda existente (considerandos 51 a 57 de la Decisión de incoación). Por lo tanto, no es necesario evaluar en la presente Decisión la posible ayuda a la TAZV.
(164)
En resumen, la Comisión concluye que los distintos proyectos de infraestructuras financiados con fondos estatales en el parque industrial recientemente ampliado en el que está situada la planta Propapier no están exclusivamente destinados a la papelera y, por lo tanto, no constituyen infraestructura de finalidad específica ni ayuda estatal en beneficio de Propapier. Estas inversiones subvencionadas no constituyen, por tanto, un proyecto de inversión único, en el sentido del punto 60 de las DAR, con las ayudas regionales a la inversión autorizadas para la papelera Propapier en la Decisión final en el asunto SA.23827 (2013/C) (véase la nota 4 a pie de página). Así pues, la evaluación de la ayuda a la inversión a Propapier, que era el objeto de dicha Decisión, no se ve afectada por la presente Decisión.
5.2. ¿CONSTITUYEN AYUDA ESTATAL LAS TASAS REDUCIDAS POR LA UTILIZACIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES?
(165)
En relación con el argumento de Alemania de que, si se concediera una ayuda al operador en virtud de un régimen que se considere no constitutivo de ayuda, aquella no podría repercutirse en el usuario de la infraestructura, la Comisión desea señalar una vez más que la Decisión relativa al régimen N 644e/02 no determina si las tasas cobradas por la utilización de la infraestructura pueden constituir o no ayuda estatal a los usuarios de la infraestructura. La Comisión mantiene su posición, expresada en la Decisión de incoación, de que no le consta que exista ninguna reglamentación sobre tasas aplicable a las subvenciones con arreglo al régimen notificado, y que, por consiguiente, la decisión por la que se autoriza el régimen no puede considerarse una autorización implícita de la posible ayuda para la cual la base jurídica sería la ley de tasas municipales.
(166)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE establece que cualquier ayuda otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falsee o amenace falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o a la producción de determinados bienes y que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros, es incompatible con el mercado interior.
(167)
Cabe recordar que la existencia de ayuda estatal debe determinarse con independencia de 1) si la Directiva marco sobre el agua de la UE y la legislación alemana por la que se traspone dicha Directiva requieren la recuperación de la totalidad de los costes de prestación de servicios de tratamiento de aguas residuales, y 2) si las tasas se ajustan a lo dispuesto en dichas leyes. En otras palabras, medidas plenamente conformes con la Directiva de la UE y la legislación alemana aplicable pueden constituir ayuda estatal si se dan todas las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE (véase el considerando 144).
Fondos estatales e imputabilidad
(168)
Las tasas que han de pagarse por la utilización de la planta de tratamiento de aguas residuales son fijadas y percibidas por el municipio, de conformidad con el apartado 6 de la Kommunalabgabengesetz Brandeburg. La fijación de los tipos de las tasas por debajo del nivel que hubiera cobrado un inversor privado implicaría una pérdida de ingresos para el municipio.
(169)
Por lo tanto, la medida sería otorgada por el Estado o a través fondos estatales, según se determina en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, puesto que los ingresos del municipio disminuirían como consecuencia de la ventaja conferida a Propapier.
(170)
Fijar las tasas a un nivel ventajoso también sería imputable al Estado, ya que es consecuencia de un acto de un poder público, es decir, el municipio de Eisenhüttenstadt.
Ventaja económica
(171)
Como se explica en la Decisión de incoación (35), la Comisión debía evaluar si el nivel al que se fijan las tasas por el tratamiento de aguas residuales aplicables a Propapier confieren una ventaja económica (selectiva) a Propapier.
(172)
En efecto, procede recordar que según una jurisprudencia reiterada «el concepto de ventaja […] comprende no solo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos» (36).
(173)
Aplicado al presente asunto, se plantea pues la cuestión de si las tasas por el tratamiento de aguas residuales que ha de pagar Propapier son inferiores a lo que una empresa similar hubiera pagado en condiciones normales de mercado, es decir, si el nivel de las tasas está en consonancia con el principio del inversor en una economía de mercado. Esto puede, en opinión de la Comisión, determinarse de dos maneras:
-
comparando el precio pagado por Propapier a un precio de referencia que pueda observarse habitualmente en el Estado miembro en cuestión para el tratamiento de aguas residuales,
-
realizando un análisis de rentabilidad ex ante que indique que un operador privado habría aplicado el mismo nivel de precios.
Precios de referencia
(174)
Habida cuenta de la organización del mercado, según lo descrito por Alemania (véanse los considerandos 112 y 113), y teniendo en cuenta el hecho de que los operadores, incluso si son privados, no pueden fijar libremente los precios de sus servicios puesto que están obligados por ley, por la KAG Brandeburgo, la Comisión opina que no es posible establecer los precios de referencia que habría aplicado un operador privado en condiciones normales de mercado.
(175)
La Comisión observa, además, que Alemania facilitó datos sobre los precios pagados por las empresas en el sector en el que opera Propapier. Aunque Alemania sostiene que los precios de referencia que presentó son medias que reflejen los costes totales, no hay indicación de si dichas tasas contienen o no ayuda estatal. Las dudas de la Comisión respecto a la utilidad de estos datos como base para la comparación, no han sido despejadas. En primer lugar, la Comisión considera que estos precios pueden reflejar realidades de costes diferentes y pueden incluir ayuda estatal o no.
Análisis de rentabilidad ex ante
(176)
Habida cuenta de la ausencia de indicadores de mercado fiables, la Comisión considera que el hecho de que una transacción se ajuste a las condiciones de mercado puede establecerse sobre la base de otra metodología de evaluación estándar, generalmente aceptada. La Comisión considera que, en el caso de las infraestructuras abiertas a todos y no destinadas a un usuario específico, la prueba del inversor/operador en una economía de mercado se considera superada si los usuarios de la infraestructura contribuyen de modo incremental, desde un punto de vista ex ante, a la rentabilidad del operador (37).
(177)
Así sucede cuando el arreglo comercial del operador con cada usuario permite a aquel cubrir todos los costes derivados de ese arreglo con un margen de beneficios razonable sobre la base de unas buenas perspectivas a medio plazo (38).
(178)
Esta evaluación debe tener en cuenta además todos los ingresos y costes adicionales soportados por el operador en relación con la actividad del usuario específico (39).
(179)
Estos costes incrementales engloban todas las categorías de gastos o inversiones, como los relativos al personal, los equipos o los costes de inversión incrementales, derivados de la presencia del usuario (40). Por el contrario, no deben tenerse en cuenta los costes con los que el operador debe correr de todos modos, independientemente del arreglo con el usuario.
(180)
Atendiendo a estos factores, la Comisión considera que la prueba del inversor/operador en una economía de mercado se cumple, es decir, que la tasa reducida no confiere una ventaja a Propapier por las siguientes razones:
a)
la planta de tratamiento de aguas residuales está abierta a todos y no está destinada específicamente a Propapier;
b)
la tasa pagada por Propapier incluye los costes de explotación, los costes de mantenimiento y reparación, los costes de personal y gestión del cobro de tasas, la amortización imputada y los intereses imputados sobre el 20 % del capital invertido en el tratamiento de aguas residuales. En consecuencia, están cubiertos todos los costes incrementales soportados por el operador de la planta de tratamiento de aguas residuales en relación con la actividad de Propapier.
(181)
Por lo que se refiere al margen de beneficio razonable que las tasas pagadas por los usuarios deben cubrir, además de los costes incrementales, en el presente caso las tasas cubren no solo los costes incrementales, sino también los intereses imputados sobre el 20 % del capital invertido. Si bien esto no está expresamente identificado como beneficio razonable a efectos del planteamiento basado en el coste incremental definido anteriormente, proporciona al operador ingresos adicionales al igual que haría un beneficio razonable.
(182)
Dado que la tasa no confiere una ventaja y, por tanto, no constituye una ayuda estatal, la Comisión no tuvo que evaluar la cuestión de si las tasas constituyen o no ayuda existente (véanse los considerandos 123 a 137) o ayuda de funcionamiento (véase el considerando 26), ni abordar la cuestión de la compatibilidad de dicha ayuda de funcionamiento con el mercado interior. A la vista de esta constatación, la Comisión también puede dejar abierta la cuestión de si la recuperación de las tasas (si se hubiera constatado que constituyen ayuda de funcionamiento) es contraria a los principios de confianza legítima y de igualdad de trato.
6. CONCLUSIÓN
(183)
La Comisión concluye, por tanto, que ni la construcción de la planta TAZV de tratamiento de aguas residuales, ni a la construcción del aparcamiento, ni la nueva carretera, ni el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree constituyen infraestructuras de finalidad específica.
(184)
La Comisión concluye asimismo que las tasas por el tratamiento de aguas residuales no contienen ayuda estatal. Se cumple el principio del inversor/operador en una economía de mercado, por lo que no se confiere ventaja económica a Propapier PM2 GmbH.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las medidas de infraestructura aplicadas por Alemania no constituyen una infraestructura destinada específicamente a Propapier PM2 GmbH. Las tasas cobradas por la TAZV a Propapier por la utilización de la planta de tratamiento de aguas residuales no implican ayuda estatal. Por consiguiente, las medidas de infraestructuras y las normas de fijación de tasas no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 1 de octubre de 2014.