ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 4 de febrero de 2014
relativa a la medida de tarifas eléctricas españolas: distribuidores [SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06)], aplicada por España
[notificada con el número C(2013) 7743]
(El texto en lengua española es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/457/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las disposiciones anteriormente citadas (1) y vistas sus observaciones,
Considerando lo siguiente:
PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 27 de abril de 2006, las sociedades Céntrica plc y Céntrica Energía SLU (denominadas colectivamente en lo sucesivo «Céntrica») presentaron una denuncia ante la Comisión sobre el sistema de tarifas eléctricas reguladas aplicado en España en 2005.
(2)
Mediante carta de 27 de julio de 2006, la Comisión pidió a las autoridades españolas que facilitaran información sobre la medida antes mencionada. La Comisión recibió dicha información mediante carta de 22 de agosto de 2006.
(3)
El 12 de octubre de 2006, el asunto se registró como ayuda no notificada (asunto NN 66/2006).
(4)
Mediante carta de 9 de noviembre de 2006, la Comisión pidió a las autoridades españolas aclaraciones adicionales sobre esta medida. Las autoridades españolas respondieron mediante carta de 12 de diciembre de 2006.
(5)
Mediante carta de 24 de enero de 2007, la Comisión comunicó a las autoridades españolas que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en relación con la medida.
(6)
La Decisión de la Comisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la medida.
(7)
Las autoridades españolas presentaron sus observaciones mediante carta de 26 de febrero de 2007.
(8)
La Comisión recibió observaciones de las siguientes partes interesadas: Xunta de Galicia (carta de 23 de marzo de 2007), Céntrica (cartas de 26 de marzo de 2007 y 3 de julio de 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (carta de 26 de marzo de 2007), Gobierno de Asturias (carta de 27 de marzo de 2007), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (carta de 2 de abril de 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (carta de 3 de abril de 2007), Ferroatlántica - productor de metales (carta de 3 de abril de 2007), Alcoa (carta de 3 de abril de 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (carta de 25 de abril de 2007), ENEL Viesgo (carta de 26 de abril de 2007), Iberdrola (carta de 26 de abril de 2007), Unión Fenosa Distribución (carta de 27 de abril de 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007), Endesa Distribución Eléctrica (carta de 27 de abril de 2007).
(9)
Mediante cartas de 15 de mayo y 6 de julio de 2007, la Comisión transmitió las observaciones de las partes interesadas a las autoridades españolas, a las que se dio la oportunidad de presentar a su vez comentarios, las cuales se recibieron mediante carta de 2 de agosto de 2007.
(10)
Céntrica presentó información complementaria mediante cartas de 1 de junio de 2007, 28 de agosto de 2007, 4 de febrero de 2008 y 1 de marzo de 2008.
(11)
Mediante sus cartas de 30 de julio de 2009, 19 de marzo de 2010 y 6 de octubre de 2011, 12 de abril de 2012, 31 de agosto de 2012, 4 de febrero de 2013 y 17 de julio de 2013, la Comisión solicitó nuevas aclaraciones a las autoridades españolas sobre la medida. Estas respondieron mediante cartas de 5 de octubre de 2009, 26 de abril de 2010, 7 de diciembre de 2011, 12 de junio de 2012, 18 de octubre de 2012, 11 de febrero de 2013 y 4 de octubre de 2013, respectivamente.
(12)
El 19 de abril de 2013, el expediente se dividió en dos partes: el asunto SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), que se refiere a las ayudas a los usuarios finales de electricidad, y el asunto SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), que se refiere a las ayudas a los distribuidores de electricidad. La presente Decisión se ocupa exclusivamente de las ayudas a los distribuidores de electricidad.
DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
EL SISTEMA ELÉCTRICO ESPAÑOL EN 2005
Distinción entre actividades reguladas y no reguladas
(13)
En el marco legislativo establecido por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre de 1997, del sector eléctrico (en adelante, «LSE»), que constituye la piedra angular del sistema eléctrico español, se hace una distinción fundamental entre actividades reguladas y actividades liberalizadas.
(14)
La generación, importación, exportación y suministro al por menor de electricidad son actividades liberalizadas, es decir, actividades que los operadores económicos pueden ejercer libremente en condiciones de mercado y sobre las que el Estado no ejerce un control de regulación estricto a través, por ejemplo, del control de los precios y las condiciones de suministro.
(15)
En cambio, la distribución, el transporte y las actividades realizadas por el operador del mercado (3) y por el operador del sistema (4) están plenamente reguladas por el Estado. Normalmente, el Estado regula estas actividades en cualquier sistema de electricidad, dado que los operadores que las desarrollan disfrutan de monopolios de hecho o de derecho y, de lo contrario, los operadores no tendrían impedimento alguno para infringir las reglas de competencia y podrían aplicar precios monopolísticos, superiores al precio normal de mercado.
Mera distribución y suministro a tarifas reguladas
(16)
En 2005, la distribución incluía tres tipos de actividades reguladas en el sistema eléctrico español. La primera era la mera distribución. Este tipo de distribución consiste en transmitir electricidad a los puntos de consumo a través de las redes de distribución, y es un monopolio, al no existir redes alternativas. El segundo tipo incluye determinadas actividades de gestión comercial estrechamente relacionadas con la distribución, como la lectura de contadores, la celebración de contratos, la facturación, la prestación de servicios a los clientes, etc. En 2005, la tercera actividad regulada era el suministro a tarifa regulada y la ley la asignaba a los distribuidores añadiéndola a su principal misión legal (gestionar y brindar acceso a las redes de distribución de electricidad) (5). Tras la reforma finalizada en 2009, los distribuidores ya no suministran electricidad a tarifas reguladas.
(17)
Por ley, los distribuidores debían adquirir la electricidad necesaria para abastecer a los clientes regulados en el mercado mayorista organizado («el pool») al precio del día (precio marginal del sistema o «precio del pool») o directamente a los productores de energías renovables (6), y revender luego la electricidad a los consumidores finales a la tarifa regulada aplicable.
Papel de los distribuidores como intermediarios financieros del sistema
(18)
En 2005, había no menos de veinticinco tarifas reguladas distintas para los usuarios finales en función del nivel, el perfil y/o el uso de consumo y la tensión de conexión a la red. Entretanto, a los usuarios finales se les aplicaban otros nueve peajes regulados de acceso a la red en el mercado libre, también sobre la base de la tensión de conexión y otras características (7). En el mercado libre, los usuarios finales pagaban los peajes de acceso a la red a los proveedores, que a su vez los repercutían en los distribuidores. En el mercado regulado, los peajes de acceso a la red estaban integrados en una tarifa regulada global que los usuarios finales pagaban a los distribuidores (estaban implícitos). Desde 2005, España ha introducido cambios en el sistema de tarifas reguladas. El último cambio es de 2013, cuando España adoptó un nuevo marco legislativo para el sector eléctrico (Ley 24/13) que incluye, entre otras medidas, la reforma de la regulación de los precios de mercado al detalle. España anunció que esta nueva ley y sus normas de aplicación será desarrollada durante 2014.
(19)
Los niveles de las tarifas integrales reguladas y de los peajes regulados de acceso a la red se decidían previamente una vez para todo el año, por lo general antes del final del año N-1, aunque podían ajustarse a lo largo del año (8). No obstante, los incrementos anuales de las tarifas no podían superar un límite máximo (9). En principio, todos los niveles de las tarifas y peajes se fijaban, sobre la base de previsiones, con el fin de garantizar que los ingresos regulados obtenidos de su aplicación bastasen para cubrir la totalidad de los costes regulados del sistema eléctrico. En estos costes regulados del sistema se incluían en 2005 los costes del suministro de energía para las tarifas integrales, los costes de la adquisición de energía de regímenes especiales de apoyo (fuentes renovables, cogeneración, etc.), los costes de transporte y distribución, las medidas de gestión de la demanda, los costes adicionales de generación eléctrica en la España insular, el apoyo al carbón autóctono, los déficits de años anteriores, etc.
(20)
En el régimen de regulación de España, los distribuidores eran, y siguen siendo, los principales intermediarios financieros del sistema. Gestionaban todos los ingresos del sistema de tarifas reguladas, es decir, los peajes de acceso a la red y los ingresos de las tarifas integrales. Estos ingresos, denominados colectivamente ingresos liquidables, se utilizaban para sufragar todos los costes regulados del sistema. No existían normas que destinasen una categoría determinada de ingresos, o una parte de los mismos, a una categoría específica de costes, o a una parte de ellos. Como resultado, los ingresos procedentes de los peajes de acceso a la red no se destinaban total ni parcialmente a financiar los costes más elevados de apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes renovables o los costes de generación en la España insular.
(21)
La compensación de cuentas tenía lugar en un proceso de liquidación realizado bajo el control directo del regulador español, la Comisión Nacional de Energía (CNE). La retribución de los distribuidores (por las actividades relacionadas con la distribución en sí misma) procedía igualmente de los ingresos liquidables, una vez deducidos todos los demás costes.
Distribuidores frente a proveedores y precios respectivos
(22)
Por consiguiente, en el mercado minorista de la electricidad de España actuaban en 2005 dos categorías de operadores: los distribuidores, que estaban obligados a vender a tarifas reguladas, y los proveedores, que vendían en condiciones negociadas libremente. Por razones históricas, en España los distribuidores forman parte de grupos integrados verticalmente que son los operadores históricos y que tradicionalmente han explotado las redes de distribución en determinadas zonas geográficas, que solo han sufrido cambios a raíz de fusiones y consolidaciones. En el mercado regulado, los distribuidores aplicaban tarifas integrales, que no distinguían entre los costes de la compra de energía y los costes de acceso a la red.
(23)
Los proveedores pueden pertenecer a grupos integrados verticalmente (que normalmente poseen distintas divisiones de generación, distribución y suministro) o bien ser nuevos operadores del mercado. A menudo, los nuevos operadores carecen de capacidad de generación y operan únicamente en el mercado minorista. Céntrica es uno de estos nuevos operadores. En el mercado libre, los proveedores cobraban precios que tenían que cubrir el peaje de acceso a la red (que debían pagar a los distribuidores), los costes de adquisición de la energía (costes de adquisición en el mercado mayorista o los costes de propia generación, en el caso de empresas integradas verticalmente) y un «margen de comercialización», que cubría otros costes (costes de comercialización, sistemas informáticos, facturación, etc.), así como una retribución sobre el capital invertido.
(24)
En 2005, la coexistencia del mercado libre y el mercado regulado y, en particular, la posibilidad de que los usuarios finales pudieran migrar libremente de uno al otro, implicaba que las tarifas reguladas actuaban como una referencia de precio (o limitación de hecho) de los precios del mercado libre. Por ello, un proveedor solo podía operar de forma rentable en un determinado segmento del mercado si existía un margen de comercialización positivo, es decir, una cierta diferencia entre el precio al por menor -en este caso, la tarifa regulada, a la que tenía derecho el cliente - y los costes generales soportados para prestar servicio a los clientes.
El déficit tarifario de 2005
(25)
En 2005, el nivel al que se fijaron las tarifas reguladas y los peajes de acceso a la red no generaba los ingresos suficientes para que el sistema pudiera recuperar todos los costes documentados posteriormente para todo el año. El proceso de liquidación definitivo para 2005, que fue llevado a cabo por la CNE al final del año, determinó un déficit de 3 811 millones EUR. No era la primera vez que el proceso de liquidación arrojaba un déficit, si bien el de 2005 era de una magnitud sin precedentes. En 2000, 2001 y 2002 ya se habían registrado déficits más bajos.
(26)
Entre otras cosas, el Gobierno subestimó los costes reales de adquisición de electricidad. Así, mientras que, en términos generales, el consumo de electricidad de los usuarios finales, tanto en el mercado regulado como en el mercado libre, evolucionó en 2005 como se había previsto en diciembre de 2004, los incrementos imprevistos de precios que tuvieron lugar durante el año elevaron los precios mayoristas hasta los 62,4 EUR/MWh en 2005, cuando eran de 35,61 EUR/MWh en 2004, de forma que el precio mayorista medio en 2005 fue de 59,47 EUR/MWh. Entre las causas de este aumento se encuentran un año extremadamente seco, que redujo la producción de hidroelectricidad en un 55 %, la subida de los precios del petróleo, la repercusión del precio de mercado de los derechos de emisión de CO2 recibidos gratuitamente del Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión y un aumento de la demanda de energía superior al crecimiento del PIB.
(27)
La Comisión Nacional de Energía, el regulador español, señaló que en 2005, por término medio, las tarifas integrales no reflejaban todos los costes de suministro y, en particular, el coste de adquisición de la energía en el mercado mayorista. En particular, como se muestra en el gráfico que figura a continuación, solo en cinco meses, entre enero y febrero de 2005 y posteriormente de nuevo entre abril y junio de 2005, se situaron los precios de la energía implícitos en las tarifas reguladas integrales medias por debajo de los precios del mercado mayorista de la electricidad. Sin embargo, entre octubre de 2006 y diciembre de 2007 sucedió lo contrario: durante este período de catorce meses los precios mayoristas medios descendieron bruscamente por debajo de los precios de la energía implícitos en las tarifas reguladas integrales medias, netamente por encima de la diferencia observada en los siete meses de 2005 en los que los precios mayoristas se situaron por encima de los implícitos en las tarifas integrales.
Gráfico 1
Precio medio ponderado del mercado mayorista frente al precio de la energía implícito en la tarifa integral
Fuente: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Período 2005/2007, página 84.
(28)
Un factor importante que también contribuyó a incrementar los costes generales del sistema fue el alto nivel de subvenciones a la producción de energías renovables. En particular, los productores de energías renovables podían optar por participar directamente en el pool. En 2005, esta opción resultó especialmente atractiva, de modo que participó en el pool un mayor número de productores de energías renovables del inicialmente previsto, lo que condujo a costes más elevados para el sistema. Además, el apoyo directo a los costes de la electricidad no vendida al pool procedente del régimen especial (renovables, cogeneración), que se inscribieron como coste regulado en la contabilidad, ascendió a 2 701 millones EUR en 2005, lo que supuso un incremento del 5,75 % en relación con 2004. A título ilustrativo, los costes de transporte y distribución del sistema ascendieron a 4 142 millones EUR en 2004, 4 410 millones EUR en 2005 y 4 567 millones EUR en 2006.
Mecanismo adoptado para prefinanciar y reembolsar el déficit
(29)
La generación del déficit no pasó desapercibida. Ya en marzo de 2005, cuando se puso de manifiesto que se estaba creando un déficit tarifario, las autoridades españolas establecieron, por medio del artículo 24 del Real Decreto-Ley 5/2005 (10), que los fondos necesarios para colmar la diferencia los facilitaran las cinco mayores «eléctricas con derechos de cobro», que eran aquellas empresas con derecho a recibir compensaciones por los costes de transición a la competencia (11), de acuerdo con los siguientes porcentajes:
-
Iberdrola SA: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa SA: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico SA: 6,08 %,
-
Endesa SA: 44,16 %,
-
Elcogás SA: 1,91 %.
(30)
El saldo negativo en la cuenta de los costes de transición a la competencia daría lugar a derechos de cobro consistentes en el derecho de las empresas a recibir ingresos de los consumidores de electricidad en el futuro. Las empresas proveedoras podían titulizar estos derechos y venderlos en el mercado. Estas empresas, excepto Elcogás SA, son empresas matrices de entidades integradas verticalmente que normalmente operan en la generación de electricidad, así como en el sector de la distribución mediante ramas de distribución. Como establece el artículo 24 del Real Decreto-Ley 5/2005, los motivos y criterios que rigen la designación de estas cinco empresas a efectos de la prefinanciación del déficit tarifario de 2005 -y no de otras empresas que operan en el mercado eléctrico español- parece ser su derecho a recibir compensaciones por los costes de transición a la competencia y no, por ejemplo, su actividad en el sector de la distribución. De hecho, Elcogás SA ha sido y sigue siendo una empresa únicamente activa en la generación de electricidad (12). Asimismo, a efectos de prefinanciar el déficit del sistema eléctrico en años posteriores, España ha designado alternativamente a la empresa matriz de la entidad (por ejemplo, Endesa SA, Iberdrola SA) o a su rama de generación (Endesa Generación SA, Iberdrola Generación SA) en el Real Decreto-Ley 6/2009, pero nunca a la rama de distribución (es decir, Endesa Distribución Eléctrica SL, filial de plena propiedad encargada de la distribución de electricidad bajo el sistema de tarifas reguladas en 2005).
(31)
En junio de 2006, las autoridades españolas adoptaron una decisión relativa a las modalidades de recuperación del déficit de 2005 de los consumidores de electricidad a través de las tarifas reguladas. Mediante el Real Decreto 809/2006 (13), las autoridades españolas dispusieron que los consumidores pagasen el déficit de 2005 o, para ser más precisos, los derechos de cobro concedidos a las cinco empresas proveedoras elegidas, a lo largo de catorce años y mediante un recargo especial aplicado tanto a las tarifas integrales como a las tarifas de acceso. Este recargo, calculado como la cantidad anual necesaria para recuperar de forma lineal el valor actual neto del déficit de 2005 a lo largo de catorce años y medio, se estableció en un 1,378 % de la tarifa integral y en un 3,975 % de la tarifa de acceso para 2006. El tipo de interés aplicable era el Euribor a tres meses.
(32)
El recargo se asimiló a una «cuota con destino específico». Las autoridades españolas dispusieron que los ingresos procedentes de la contribución destinada a financiar el déficit de 2005 se acumularan en la cuenta de depósito gestionada por la CNE. La CNE transferiría posteriormente los fondos a los titulares de los derechos de cobro, es decir, las eléctricas que financiaban el déficit, o las entidades que posteriormente les hubiesen comprado los derechos de cobro, de acuerdo con la parte del déficit financiada por cada una de ellas.
Efectos de los niveles tarifarios en el mercado español
(33)
En 2005, el 37,49 % de la demanda de electricidad en España se adquiría en el mercado libre. Esta cantidad corresponde a un número relativamente reducido de consumidores: solo el 8,5 % de los consumidores acudía al mercado libre, mientras que el 91,5 % seguía teniendo las tarifas reguladas (lo que suponía un descenso en relación con el 97 % de 2004). Los clientes de alta tensión (fundamentalmente, los clientes industriales) constituían el grupo más importante presente en el mercado libre: el 38,9 % de ellos había ejercido su elegibilidad y sus compras suponían el 29 % del consumo total de electricidad en la España peninsular en 2005. La inmensa mayoría de los hogares y los pequeños consumidores de baja tensión, que pasaron a ser elegibles en 2003 (14), seguían con tarifas reguladas, a pesar de lo cual, en 2005 también se pasaron en gran número al mercado libre. A 31 de diciembre de 2005, más de dos millones de consumidores se encontraban en el mercado libre (una cifra que era de 1,3 millones en 2004).
(34)
No obstante, la ventaja de precios ofrecida por término medio por las tarifas reguladas en 2005 debe ponerse en paralelo con un retorno, un tanto tardío, de los consumidores al mercado regulado. Como se muestra en el cuadro 2, el número de consumidores que se abastecía en el mercado libre aumentó a lo largo de 2005 pero disminuyó en 2006, hasta situarse en el porcentaje (8,15 %) alcanzado en el primer semestre de 2005. De modo análogo, el descenso de la cantidad de energía suministrada a los usuarios finales en el mercado libre que se observó en diciembre de 2004 continuó en el primer semestre de 2005. Aunque se detuvo claramente entre junio y septiembre de 2005, continuó en diciembre de ese mismo año y a lo largo de 2006.
Cuadro 2
Cuota de centros de suministro y energía del mercado libre (expresada en porcentaje del mercado total), 2004-2006
Electricidad
2004
2005
2006
Mar.
Jun.
Sep.
Dic.
Mar.
Jun.
Sep.
Dic.
Mar.
Jun.
Sep.
Dic.
en porcentaje de centros de suministro
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
en porcentaje de la energía
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Fuente: Informe de la CNE, «Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006».
(35)
Aunque el impacto de las pérdidas soportadas por los proveedores comenzó a materializarse a mediados de 2005, cuando los precios mayoristas empezaron a incrementarse considerablemente, los contratos de suministro no podían rescindirse con efecto inmediato. Como consecuencia de ello, los proveedores en el mercado libre, especialmente aquellos que no disponían de capacidad de generación sino que tenían que adquirir electricidad en el mercado mayorista, se vieron obligados a optar entre hacer ofertas en el mercado libre que equivaliesen a la tarifa regulada, a pesar de las posibles pérdidas operativas, o aplicar precios más elevados que reflejasen los costes reales de adquisición, con lo que perdían cuota de mercado.
DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO CONTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 108, APARTADO 2, DEL TFUE
(36)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal se basó en diversos motivos que se especifican a continuación.
(37)
La Decisión comparó las tarifas reguladas que pagaban las distintas categorías de usuarios finales con los precios estimados que habrían tenido que pagar en el mercado libre en ausencia de dichas tarifas y descubrió que parecía existir una ventaja a favor de la mayoría de las categorías de usuarios. La presunta ayuda a favor de los usuarios finales es objeto de una decisión independiente en el asunto SA.21817 - Tarifas eléctricas reguladas: consumidores.
(38)
En cuanto a los distribuidores, la Decisión de incoación indicó que, al alentar a los usuarios finales a regresar al mercado regulado, el sistema podría haber beneficiado a los distribuidores, quienes parecían haberse favorecido con un margen de beneficio garantizado sobre sus actividades reguladas. Esta ventaja parecía haber sido concedida de forma selectiva a los distribuidores, pues eran los únicos operadores del mercado a los que se permitía vender electricidad a tarifas reguladas.
(39)
Asimismo, la Decisión concluyó que el sistema implicaba una transferencia de recursos estatales, ya que el recargo sobre el precio utilizado para rembolsar el déficit constituye un gravamen parafiscal cuyos ingresos transitan a través del regulador español CNE (un organismo público) antes de ser canalizados a los beneficiarios finales. La Decisión concluyó que, a la luz de la jurisprudencia correspondiente del Tribunal, estos fondos deben considerarse recursos estatales.
(40)
Considerando que tanto los grandes usuarios finales como los distribuidores operan en mercados que suelen estar abiertos a la competencia y al comercio en el interior de la Unión, en la Decisión de incoación la Comisión concluyó que se cumplían todos los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE y que la medida constituía ayuda estatal a favor de los usuarios finales y los distribuidores.
(41)
Tras señalar que ninguna de las excepciones previstas en el artículo 107 del TFUE parecía aplicable, la Decisión de incoación examinó si el suministro de electricidad a tarifas reguladas podía considerarse un Servicio de Interés Económico General (SIEG) y, como tal, beneficiarse de la excepción contemplada en el artículo 106, apartado 2, del TFUE. La Decisión de incoación recordaba que el margen de discreción de los Estados miembros para establecer obligaciones de servicio público en el sector eléctrico está limitado por la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (15) (en adelante, «la Directiva sobre electricidad»). La Directiva sobre electricidad obliga a los Estados miembros a establecer un servicio universal obligatorio (que incluye en particular el derecho a recibir suministro a precios razonables) limitado únicamente a los consumidores particulares y a las pequeñas empresas (16). La Decisión concluyó que, a la luz a de esta Directiva, el suministro de electricidad a tarifas reguladas a empresas medianas y grandes, en contraposición a los hogares y las pequeñas empresas, no podía considerarse un auténtico SIEG.
(42)
Así pues, la Comisión expresó serias dudas acerca de si los elementos de ayuda incluidos en las tarifas reguladas aplicadas a las empresas distintas de las de pequeño tamaño y a los distribuidores podían considerarse compatibles con el mercado común.
OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(43)
A la invitación de la Comisión a presentar observaciones sobre la Decisión de incoar la investigación pormenorizada respondieron numerosos grandes consumidores industriales, distribuidores, proveedores independientes y gobiernos de las Comunidades Autónomas españolas. Aquí se examinan únicamente las observaciones correspondientes a la posición de los distribuidores.
OBSERVACIONES DE LOS PROVEEDORES INDEPENDIENTES
(44)
Se recibieron observaciones de Céntrica y la ACIE, Asociación de Comercializadores Independientes de Energía. Sus alegaciones y conclusiones son en gran parte equivalentes y se exponen conjuntamente.
(45)
El elemento más destacado de las observaciones de Céntrica es la supuesta ayuda estatal concedida a los distribuidores de electricidad. Céntrica señala que el coste medio de adquisición de electricidad en el mercado al por mayor en 2005 era casi un 70 % superior al de la previsión del coste medio de compra incorporado en las tarifas integrales establecidas por el Gobierno mediante el Real Decreto 2329/2004.
(46)
Como resultado de esta divergencia entre estas previsiones y los costes reales, los ingresos del sistema no fueron suficientes para sufragar los costes, sobre todo porque el precio que pagaban los distribuidores para comprar electricidad era superior al precio regulado al que tenían que venderla. De este modo, los distribuidores registraron un déficit en sus cuentas. Sin embargo, como resultado del mecanismo adoptado por las autoridades españolas para colmar el déficit de ingresos (que consistía en exigir a los generadores que reunían los requisitos que prefinanciaran el déficit a cambio de un derecho de reembolso posterior), las cuentas de los distribuidores se mantuvieron en equilibrio, y sus pérdidas fueron compensadas de hecho por el Estado.
(47)
Los proveedores del mercado libre recibieron un trato diferente, a pesar de haber sufrido pérdidas similares. Según Céntrica y la ACIE, los proveedores del mercado libre tenían costes de compra similares a los de los distribuidores (17). Además, estaban obligados de hecho a ajustarse al nivel de la tarifa integral establecido por el Gobierno para cada categoría de clientes, pues de lo contrario no habrían podido atraer nuevos clientes o conservar los que ya tenían. En particular, la ACIE señala que, a principios de 2005, sus miembros celebraron contratos basados en las previsiones gubernamentales de los precios al por mayor y que más tarde tuvieron que respetarlos, a pesar de no resultar rentables. Como consecuencia de ello, los proveedores independientes sufrieron pérdidas. Sin embargo, a diferencia de las de los distribuidores, el Estado no las compensó. Céntrica calcula que en 2005 sufrió pérdidas por valor de diez millones EUR. Según la ACIE, varios proveedores -entre ellos, Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía y RWE- se vieron obligados a abandonar el mercado.
(48)
Según la ACIE y Céntrica, la compensación de las pérdidas de los distribuidores falseó la competencia, generó discriminación respecto a los proveedores independientes y debe ser considerada ayuda estatal. Aparte de afirmar que la compensación de pérdidas constituye una ventaja en sí misma, Céntrica alegó que los operadores históricos del mercado (empresas integradas verticalmente) podían conservar su cuota de mercado y evitar pérdidas al alentar a los clientes a operar no de sus divisiones de suministro, que registraban pérdidas, sino de sus divisiones de distribución, que, en su caso, recibirían una compensación.
(49)
Según la ACIE y Céntrica, la ventaja para las empresas ya establecidas era «específica», es decir, selectiva, pues el mecanismo de financiación y compensación beneficiaba concretamente a los distribuidores al concederles una ventaja financiera y competitiva sobre los proveedores del mercado libre. Céntrica aducía que la distinción entre distribuidores y proveedores del mercado libre era exclusivamente formal, ya que ambas categorías competían en el mismo mercado (la venta de electricidad al por menor), ambas se veían afectados por las tarifas integrales (ya sea porque se les habían impuesto legalmente o bien porque estas actuaban de hecho como limitación de los precios de mercado), ambas adquirían electricidad al mismo precio y sufrían las mismas pérdidas.
(50)
En opinión de Céntrica, el trato preferente recibido por los distribuidores no estaba justificado por ningún motivo relacionado con la lógica y el régimen del sistema de electricidad ni se podría considerar una compensación por un servicio de interés económico general. Céntrica sostiene que el sistema infringió la Directiva sobre electricidad, no solo por el carácter discriminatorio de las disposiciones sobre el déficit, sino también porque se privó a los consumidores del derecho a contar con precios y tarifas transparentes (18). Puesto que una parte del precio que había que pagar por la electricidad en 2005 se pospuso a años futuros, los precios finales cobrados resultaban opacos para los consumidores.
(51)
Céntrica considera que la ventaja selectiva concedida por las disposiciones sobre el déficit beneficiaba no solo a los distribuidores sino también a las empresas de integración vertical a las que pertenecían estos últimos. Según Céntrica, un grupo integrado verticalmente debe considerarse como una sola empresa a efectos de la aplicación de las normas relativas a las ayudas estatales. Céntrica alega que el sistema español permitía a las empresas generadoras aumentar los precios en el mercado mayorista y seguir obteniendo beneficios. En estas circunstancias, a los grupos les interesaba mantener la cuota de mercado con la que contaban sus divisiones de distribución. Por lo tanto, los grupos integrados verticalmente también debían considerarse beneficiarios de ayuda estatal.
OBSERVACIONES DE LOS DISTRIBUIDORES
(52)
Se recibieron observaciones de UNESA (asociación que representa a los distribuidores), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución y Endesa Distribución. Sus observaciones coinciden en gran parte y se exponen conjuntamente.
(53)
Los distribuidores (representados por UNESA) distinguen, por una parte, entre la mera distribución y las actividades de gestión comercial, que consideran un SIEG, y, por otra, el suministro a tarifas reguladas, que según ellos no implica ayuda estatal al no presentar ventaja financiera.
(54)
Los distribuidores recuerdan que el contexto legal en el que proveedores y distribuidores ejercían sus actividades era muy diferente, pues los segundos estaban obligados a comprar electricidad para el suministro a tarifas reguladas de formas concretas (ya fuera en el pool o a los productores de «régimen especial»), mientras que los primeros podían negociar libremente sus precios. Los distribuidores no podían negarse a suministrar a los clientes regulados ni captar otros clientes aparte de aquellos que optaban por las tarifas reguladas. Los distribuidores tampoco podían ofrecer servicios auxiliares, en tanto que los proveedores estaban facultados para fijar sus condiciones de suministro.
(55)
En el siguiente cuadro se resumen las diferencias entre los proveedores del mercado libre y los distribuidores en lo referente a la venta de electricidad al por menor (19).
Obligación de suministro
Mercado potencial
Adquisiciones de energía
Proveedores
No
Todos los usuarios españoles
Cualquier mecanismo
Distribuidores
Sí
Únicamente usuarios conectados a sus redes
A través del pool o de generadores de régimen especial
Precio de compra al por mayor
Precio de venta
Margen de beneficio
Proveedores
Libre
Libre
Margen sobre las ventas
Distribuidores
Precio del pool o del «régimen especial» regulado
Tarifas reguladas
Sin margen de beneficio
(56)
De este modo, los distribuidores concluyen que, en vista del diferente contexto legal y factual, los proveedores del mercado libre no competían con los distribuidores, sino con las tarifas reguladas, que actuaban como precio de referencia en el mercado.
(57)
Los distribuidores alegan que la actividad de suministrar electricidad a tarifa no les generaba beneficios ni ventajas de ningún tipo. Mientras que la remuneración de los distribuidores procedente de la mera distribución y la gestión comercial incluía un margen de beneficio para retribuir el capital invertido, los distribuidores solo obtenían un reembolso de sus costes por suministrar electricidad a tarifas reguladas, sin margen de beneficio alguno. En particular, los costes «reconocidos» a un distribuidor se basaban en el precio medio ponderado abonado por la electricidad durante el período de referencia. En determinadas circunstancias, estos costes reconocidos podían ser inferiores a los costes reales totales soportados por un distribuidor. Cuando la actividad de ventas reguladas generaba un excedente, estos fondos no iban a parar a los distribuidores sino que, durante el proceso de liquidación, se asignaban a la financiación de otros costes generales del sistema. La cantidad que reconocía el Estado era igual a la diferencia entre el precio medio ponderado de las adquisiciones de electricidad, multiplicada por la cantidad de energía transferida por cada distribuidor, previa corrección de las pérdidas ordinarias.
(58)
Los distribuidores alegan igualmente que no obtuvieron ningún beneficio financiero, directo ni indirecto, del retorno a las tarifas reguladas por parte de los clientes que habían optado por el mercado libre, ya que su remuneración por la mera distribución y gestión comercial era totalmente independiente del número de clientes que pagaban tarifas reguladas o de la cantidad de electricidad vendida a dichas tarifas.
-
En primer lugar, como ya se ha indicado, la remuneración por el suministro a tarifas reguladas era únicamente un reembolso de costes.
-
En segundo lugar, la remuneración por la mera distribución también era independiente del número de clientes que pagaban tarifas reguladas, ya que se basaba en el volumen de «energía transferida», que incluía toda la electricidad transferida por los distribuidores en la red, independientemente de si dicha energía se vendía a tarifas reguladas o a precios del mercado libre.
-
En tercer lugar, la remuneración por actividades de gestión comercial también era independiente del número de clientes que pagaban tarifas reguladas, pues la ley preveía pagos basados en el número de contratos celebrados (tanto para las tarifas de acceso como para las tarifas reguladas) y, por ende, no estaba relacionada con el número de clientes que pagaban tarifas reguladas. En cualquier caso, los distribuidores debían gestionar las solicitudes de todos los clientes, como cambios en el tipo de conexión, contratos, facturación de tarifas de acceso, lectura de contadores, etc., sin importar el tipo de suministro.
(59)
Los distribuidores concluyen, por tanto, que la «compensación» que recibieron por el suministro a tarifas reguladas debe considerarse más bien como el reembolso de las cantidades que debían pagar por anticipado en aplicación de la ley, o como una indemnización por daños y perjuicios.
(60)
En concreto, Iberdrola sostiene que no sería correcto desde un punto de vista jurídico ni económico imputar el déficit a los distribuidores. Los costes incurridos en la compra de electricidad para el mercado regulado eran imputables al sistema de electricidad, no a los distribuidores, que actuaban como simples ejecutores. Los ingresos procedentes de las ventas a precios regulados nunca fueron propiedad de los distribuidores, sino que pertenecían al sistema de electricidad en su conjunto y, por lo tanto, el sistema debe considerarse el «vendedor» de electricidad a precios regulados. En un sistema tan regulado como el español sería poco razonable, en opinión de Iberdrola, imputar a los distribuidores los desequilibrios financieros provocados por la estructura de regulación o por los errores en las estimaciones de los futuros costes de la energía.
(61)
Iberdrola señala igualmente que los distribuidores no conservaron los ingresos del recargo, que, en su calidad de cuota con destino específico, se transfirieron inmediatamente a la cuenta de depósito abierta por la CNE y se transmitieron a los generadores que prefinanciaron el déficit.
OBSERVACIONES DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
(62)
Las observaciones del Principado de Asturias son las mismas que las presentadas a continuación por el Gobierno español, por lo cual cabe referirse a estas últimas.
OBSERVACIONES DE ESPAÑA
(63)
España sostiene que el sistema de tarifas reguladas de 2005 no implicaba ayudas ni para los usuarios finales ni para los distribuidores. En particular, en lo que respecta a los distribuidores, España considera que la compensación que recibieron se ajusta a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto Altmark y, por ende, no es constitutiva de ayuda estatal.
EXISTENCIA DE AYUDA
NO EXISTE NINGÚN VÍNCULO CAUSAL ENTRE LAS MEDIDAS ESTATALES Y EL DÉFICIT Y ESTE NO PUEDE IMPUTARSE AL ESTADO
(64)
España sostiene que el déficit no era imputable al Estado, ya que fue provocado por circunstancias externas imprevisibles y no por la intención deliberada del Estado de subvencionar determinadas actividades.
(65)
España alega que la legislación de la Unión vigente en 2005 no impedía el suministro de electricidad a tarifas reguladas establecidas por el Estado. Por consiguiente, la intervención reguladora del Estado era válida legalmente, al ser una expresión de la soberanía nacional. Una de estas prerrogativas soberanas consiste en fijar las tarifas de tal modo que los costes previstos se ajusten a la demanda prevista.
(66)
Los distribuidores cobraban fondos a través de las tarifas integrales y de acceso y a continuación transferían a cuentas especiales una parte de estos ingresos (de acuerdo con los porcentajes establecidos en el decreto anual sobre tarifas). Posteriormente, deducían las adquisiciones de electricidad efectuadas al pool y a los generadores de «régimen especial». Si los ingresos de las tarifas integrales y de acceso no cubrían el coste de las actividades reguladas, se generaba un déficit tarifario.
(67)
España aduce que el déficit de 2005 fue provocado por una diferencia entre las previsiones gubernamentales de los precios mayoristas de la electricidad y los precios reales registrados en el pool. Los precios excepcionalmente altos de 2005 fueron motivados por causas imprevisibles que suponen fuerza mayor (véase el considerando 26).
(68)
Como el acontecimiento que provocó la presunta ayuda sería una evolución de los precios mayoristas por encima de las previsiones, la presunta ventaja no podría imputarse a un acto jurídico. Incluso suponiendo que esta ventaja hubiera existido, habría sido generada por circunstancias ajenas a las intenciones del Estado. La existencia de fuerza mayor, según España, rompe el vínculo causal entre la decisión administrativa por la que se fijaban las tarifas y la ventaja competitiva que habría dado lugar a una ayuda estatal. Incluso suponiendo que se cumpla la condición objetiva del vínculo causal, no existiría la condición subjetiva de intencionalidad (imputabilidad) por parte del Estado.
AUSENCIA DE FONDOS ESTATALES
(69)
España alega que las tarifas no implicaban fondos públicos. En primer lugar, España afirma a este respecto que el recargo no es un «gravamen» como se entiende en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión en materia de cargas parafiscales, porque no es recaudado por el Estado ni corresponde a una exacción. Según España, el recargo forma parte íntegra de la tarifa y tiene el mismo carácter. Así pues, la tarifa es un precio privado.
(70)
En segundo lugar, los fondos no eran recaudados por el Estado ni se destinaban a un fondo designado por este último. Las tarifas las cobraban los distribuidores y no el Estado y, por consiguiente, eran precios privados que garantizaban la retribución equitativa de los actores (contemplada en la LSE). No eran impuestos ni precios públicos. El Estado no retribuía nada, pues era el sistema el que ofrecía una retribución en virtud de las fuerzas del mercado para actividades no reguladas y de las tarifas de acceso establecidas por el Estado para actividades reguladas. Puesto que en este sistema no existe una carga para el Estado, no habría recursos estatales, de acuerdo con la jurisprudencia del asunto Sloman Neptune (20). Además, estos fondos nunca fluyeron a las arcas del Estado, no se mencionaban en las leyes presupuestarias, el Tribunal de Cuentas no los verificaba y no podían recuperarse de los deudores por medios administrativos. A las deudas contraídas con el sistema de electricidad no se les aplicaba el tipo de interés aplicable a las deudas con el Estado.
(71)
España insiste en que estos fondos eran gestionados por el regulador español, la CNE, que actuaba simplemente como intermediario contable. Según las autoridades españolas, en su decisión de 2001 sobre los costes de transición a la competencia de España (SA NN 49/99), la Comisión ya dispuso que «el tránsito de fondos a través de la CNE tiene un carácter esencialmente contable. Los fondos transferidos a la cuenta a nombre de la CNE nunca fueron propiedad de este organismo y se liquidaron de inmediato a los beneficiarios de acuerdo con un importe determinado de antemano, que la CNE no puede modificar en absoluto». Sobre la base de esta consideración, la Comisión llegó a la conclusión de que «no estaba en condiciones de determinar si los ingresos del gravamen establecido en el marco del régimen de costes de transición a la competencia constituyen recursos estatales».
(72)
En tercer lugar, España refuta la conclusión de la Comisión según la cual las ventas reguladas de los distribuidores se financiaban por medio de un «impuesto especial» que debían pagar todos los usuarios finales de electricidad españoles. Según España, los distribuidores no eran «financiados por el Estado», sino que recibían una remuneración razonable y equitativa por la realización de una tarea que les imponía la ley y estaban obligados a desempeñar.
(73)
Aparte de ello, al vender electricidad a tarifas reguladas y comprarla en el pool a los generadores, los distribuidores generaban un déficit (que era cubierto por el mecanismo de prefinanciación establecido por el Real Decreto Ley 5/2005), pero fueron los generadores y no los distribuidores los que recibirían los ingresos procedentes del recargo añadido a la tarifa.
AUSENCIA DE VENTAJAS
(74)
España no está de acuerdo con la conclusión preliminar de la Comisión, según la cual las tarifas reguladas concedían una ventaja económica a los distribuidores.
(75)
En lo que respecta a los distribuidores, España refuta la conclusión de la Comisión según la cual los sistemas de tarifas garantizaban un margen de beneficio mínimo a los distribuidores. España alega que el suministro a tarifas reguladas por parte de los distribuidores se justificaba por la necesidad de garantizar un servicio de interés general y que la remuneración por actividades reguladas estaba destinada exclusivamente a sufragar los costes soportados al cumplir las obligaciones relacionadas con estas actividades.
AUSENCIA DE REPERCUSIONES EN LA COMPETENCIA Y EL COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS
(76)
Según las autoridades españolas, las disposiciones reglamentarias aplicables al suministro a tarifas reguladas no restringía la libertad de establecimiento de los proveedores de electricidad y no existía un trato preferente a los proveedores españoles respecto a los de otros Estados miembros.
(77)
En 2005 la Península Ibérica tenía una capacidad de interconexión tan baja que no existía un verdadero mercado interior de la energía. A juicio de las autoridades españolas, dada esta situación de aislamiento, resultaría desproporcionado concluir, como lo hace la Comisión, que la tarifa afectaba a la competencia y al comercio entre los Estados miembros.
(78)
Las autoridades españolas alegan que la electricidad no se exportaba al exterior de España y los distribuidores que operaban en el país no podían vender energía española fuera del territorio nacional. Por otra parte, cualquier empresa que reuniera los requisitos podía participar en las actividades de distribución en las mismas condiciones que las empresas españolas y disfrutar del mismo trato jurídico y económico.
(79)
Los proveedores, en cambio, ejercían, según España, una actividad libre y no regulada. Se enfrentaban a los riesgos y ventajas correspondientes. Asumir estos riesgos implicaba aceptar que, en determinadas condiciones imprevisibles, su actividad minorista podía no ser rentable. No obstante, la rentabilidad se restablecería tan pronto como lo permitieran las tarifas o desaparecieran dichas circunstancias excepcionales.
ANÁLISIS A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA EN EL ASUNTO ALTMARK
(80)
España afirma que, en 2005, la existencia de tarifas reguladas no era contraria a la legislación de la Unión, puesto que el plazo para la liberalización del mercado para todos los consumidores, incluidos los hogares, finalizaba el 1 de julio de 2007.
(81)
Según España, la cobertura de los costes incurridos por los distribuidores al suministrar electricidad a tarifas reguladas cumplía los cuatro criterios de la jurisprudencia en el asunto Altmark y, por consiguiente, esta intervención no se encuadra en el concepto de ayuda estatal.
(82)
En primer lugar, el suministro de electricidad es un servicio de interés general y el Estado debe intervenir para evitar que se abuse de las posiciones dominantes derivadas de la existencia de una única red (monopolio natural). Por lo tanto, las empresas que realizan actividades reguladas cumplen obligaciones de servicio público.
(83)
En segundo lugar, los parámetros para fijar las tarifas se establecieron de una forma objetiva y transparente. La remuneración de las actividades reguladas era objetiva y transparente. Otras empresas de la Unión también podían incorporarse al mercado de la distribución.
(84)
En tercer lugar, los pagos por actividades reguladas cubrían únicamente los costes soportados al cumplir con la obligación de servicio público. Los distribuidores solo podían obtener el reembolso de los costes relacionados con las actividades reguladas.
(85)
En cuarto lugar, el complejo marco reglamentario que fija las tarifas y el procedimiento de liquidación demuestran que el sistema tarifario se basaba en un análisis exhaustivo de los costes e ingresos del sistema, así como en un análisis de la demanda de electricidad.
(86)
Por todo ello, España concluye que el sistema tarifario no constituía ayuda estatal, ya que se ajustaba a la jurisprudencia fijada por el asunto Altmark.
EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
(87)
El ámbito de aplicación de la presente Decisión se limita al suministro de electricidad a grandes y medianas empresas por parte de distribuidores a tarifas reguladas y no abarca el resto de actividades realizadas por los distribuidores y correspondientes a la mera distribución. Estas últimas son totalmente independientes desde un punto de vista tanto jurídico como financiero de la actividad de venta a tarifas reguladas y, en cualquier caso, no forman parte del ámbito de aplicación de la Decisión de incoación, que solo planteaba dudas a propósito de la compatibilidad con el mercado interior de la supuesta ventaja concedida a los distribuidores como consecuencia del bajo nivel de las tarifas reguladas y de las medidas aplicadas para compensar y reembolsar el déficit de 2005.
EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL CON ARREGLO AL ARTÍCULO 107, APARTADO 1, DEL TFUE
(88)
Una medida constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE si se cumplen todas las siguientes condiciones: a) que la medida otorgue una ventaja económica al beneficiario; b) que la conceda el Estado o sea concedida a través de recursos estatales; c) que sea selectiva; d) que repercuta en el comercio intracomunitario y pueda distorsionar la competencia en el interior de la Unión. Habida cuenta de que estas condiciones han de ser acumulativas, la Comisión circunscribirá su evaluación a la existencia de una ventaja económica conferida a los beneficiarios.
Existencia de ventaja económica
(89)
A tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, las empresas resultan favorecidas si obtienen una ventaja económica de la que no se beneficiarían en condiciones de mercado. A este respecto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha establecido que, en determinados casos, las asignaciones concedidas por servicios prestados a cambio de obligaciones impuestas por los Estados miembros que no excedan de los costes anuales no cubiertos y que se destinen a garantizar que las empresas afectadas no arrojen pérdidas, no constituyen ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, sino la contrapartida por los servicios prestados por las empresas en cuestión (21).
(90)
Más concretamente en el sector de la electricidad, en su abundante práctica decisoria en aplicación del artículo 107, apartados 1 y 3, letra c), del TFUE en relación con las obligaciones impuestas a los distribuidores de adquirir electricidad de determinadas fuentes energéticas a un precio superior al de mercado, la Comisión tampoco ha considerado que las compensaciones que cubrían la diferencia entre los costes de compra y los precios de mercado supusieran una ventaja económica en beneficio de los distribuidores. En esos casos, los operadores en cuestión actuaban con arreglo a obligaciones reglamentarias como meros intermediarios en el sistema de electricidad y se les compensaba por sus costes, sin que se considerase que esta compensación implicaba una ventaja económica, mientras que cabe afirmar que la normativa podría haber impuesto una mera obligación de compra sin compensación de costes.
(91)
Otro tanto sucede, más concretamente en el ámbito del suministro de electricidad a tarifas reguladas, por lo que respecta a las compensaciones destinadas a financiar las divergencias entre los ingresos y los costes de adquisición de electricidad en el mercado mayorista a tarifas reguladas solicitadas por los consumidores que reúnan los requisitos (22). De ello se deduce que una compensación de los costes de adquisición de electricidad de los distribuidores en el sector eléctrico no tiene por qué implicar necesariamente una ventaja económica a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE. La presunta compensación a los distribuidores españoles por los costes de suministro a tarifas reguladas se ha de examinar teniendo presentes tales precedentes.
(92)
La Decisión de la Comisión por la que se incoa el procedimiento de investigación formal concluyó con carácter preliminar que existía una ventaja económica en relación con las condiciones de mercado para los distribuidores españoles sobre la base de dos argumentos. En primer lugar, los distribuidores obtuvieron supuestamente un margen de beneficio garantizado por la actividad de suministro a tarifa regulada. En segundo lugar, al alentar a los usuarios a optar por el mercado regulado en el que operaban los distribuidores, las tarifas aumentaron supuestamente los ingresos de estos últimos. Estos dos argumentos pueden fundirse en una única proposición: el beneficio de los distribuidores se incrementó en proporción a sus suministros de electricidad a tarifas reguladas en 2005.
(93)
La descripción disponible del sistema de electricidad español y la información facilitada en el curso del procedimiento, que se refleja en los considerandos 16, 19, 20, 57 y 58, no respalda esta proposición. Mientras que, por la mera distribución, la remuneración percibida por los distribuidores en 2005 incluía un margen de beneficio, los distribuidores solo recibían un reembolso («reconocimiento») de los costes sin margen de beneficio alguno por el suministro a tarifa regulada. De modo análogo, la remuneración de los distribuidores por sus actividades de distribución propiamente dichas era independiente del número de clientes que pagaban tarifas reguladas o la cantidad de electricidad vendida a dichas tarifas y, por tanto, sus ingresos no hubieran aumentado si hubieran prestado servicio a un mayor número de clientes con tarifas reguladas.
(94)
De ello se deduce que la información recopilada en el procedimiento no sostiene la aseveración de que las ventas de electricidad a tarifas reguladas aumentaron los beneficios de los distribuidores españoles en 2005 por gozar de un margen de beneficio garantizado.
(95)
Por lo que se refiere a la cuestión de si el reconocimiento de los costes de suministro y su compensación concedió a los distribuidores una ventaja económica de la que, de otro modo, en condiciones de mercado no habrían disfrutado, hay que subrayar que el reconocimiento de los costes soportados en forma de derechos de cobroconcedidos a las cinco empresas designadas por el artículo 24 del Real Decreto-Ley 5/2005, a saber Iberdrola SA, Unión Eléctrica Fenosa SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA, Endesa SA y Elcogás SA, no era una retribución por su actividad de distribución. En efecto, como ya se ha explicado en los considerandos 29 y 30, mientras Elcogás SA, que no tenía ninguna filial, no operaba en el sector de la distribución en 2005 (ni en años posteriores), las empresas en cuestión fueron designadas en virtud de su derecho previo a recibir costes de transición a la competencia, posiblemente teniendo en cuenta su actividad de generación de electricidad, pero no la actividad de distribución a tarifas reguladas.
(96)
En segundo lugar, aun suponiendo que los derechos de cobro que reflejan la obligación para las cinco empresas anteriormente mencionadas de prefinanciar el déficit del sistema eléctrico de 2005 podría interpretarse como una compensación por los costes de distribución para las cuatro empresas que operaban en el sector de la distribución a tarifas reguladas, se deben tener en cuenta las condiciones reales en las que los distribuidores se vieron obligados a ejercer esta actividad totalmente regulada. Como ya se ha descrito en los considerandos 54 y 55, los distribuidores ni podían obtener beneficios ni arrojar pérdidas ni elegir cómo adquirir electricidad ni elegir a sus clientes ni fijar el precio de venta ni ofrecer ningún servicio adicional que proporcionara un margen de beneficio. Ni los propios distribuidores ni tampoco los grupos integrados verticalmente a los que pertenecían, tenían interés económico, directo o indirecto, alguno en participar en el suministro de electricidad a tarifa. A un grupo integrado verticalmente le hubiera resultado más interesante abastecer a los usuarios finales en condiciones de mercado libre, ya que su rama de suministro hubiera obtenido beneficios de tales ventas, lo que no sucedería si el distribuidor del grupo abasteciera a los usuarios a tarifas reguladas.
(97)
En consecuencia una comparación con los términos de suministro en condiciones de mercado ignora las diferencias legales y factuales que existen entre los proveedores en el mercado libre y los distribuidores que abastecen a tarifa regulada. Si bien el Estado puede imponer, en principio, precios de compra y de venta y otras condiciones comerciales a los distribuidores en un sistema de electricidad, ello no significa que la compensación de los costes soportados por estos últimos les confiera una ventaja económica de la que, de otro modo, no gozarían en condiciones de mercado. En efecto, la reglamentación de tarifas respaldada además con una obligación de suministro no deja margen para decidir sobre los componentes más esenciales de la oferta, como son los precios y la producción. No solo en condiciones hipotéticas de mercado, es decir, sin obstáculos normativos que se apliquen a tales parámetros fundamentales, los distribuidores estarían en condiciones de aplicar a los consumidores finales una tarifa más elevada que cubriese todos los costes. Además, con más importancia aún, en el sistema eléctrico español en 2005, como en todo sistema eléctrico, el distribuidor -o el operador de la red de alta tensión para los grandes consumidores energéticos- es un mero intermediario que conecta físicamente el usuario a la red, como condición requerida para el aprovisionamiento en electricidad. Dada la ausencia de una teórica red de distribución alternativa en España en 2005, los distribuidores en cuestión fueron designados y suministraban por cuenta tanto del mercado libre como por cuenta del mercado regulado. Los distribuidores juegan un papel indispensable, ya que hacen posible el suministro de electricidad, sin que entren en cuenta ni los regímenes regulatorios o la política determinados ni el hecho de que las condiciones de competencia que rigen el aprovisionamiento estén basadas ya sea en mecanismos de mercado o ya sea de regulación.
(98)
En un sistema de tarifas reguladas como era el español en 2005, en el curso ordinario de la actividad empresarial, todo déficit de recursos registrado un año en la contabilidad general del sistema se recuperaría, por lo general, al año siguiente mediante el incremento de tarifas y/o peajes de acceso a los usuarios finales, mientras que los descensos de costes podrían conducir a un superávit que permitiera aplicar tarifas o peajes más bajos posteriormente. No obstante, sin asignar previamente determinadas categorías de ingresos a los costes, el incremento (o el descenso) de los ingresos y/o los costes puede no originar un déficit o superávit correspondiente que beneficie a los distribuidores. Por ejemplo, como se describe en el considerando 27, gráfico 1, mientras los precios de la energía implícitos en las tarifas reguladas eran por lo general inferiores a los precios del mercado mayorista la mayoría de los meses de 2005, en el período de noviembre de 2006 a diciembre de 2007 sucedió lo contrario, sin que ello se tradujera en mayores beneficios para la actividad de suministro a tarifas reguladas de los distribuidores. Ello es coherente con la estructura normativa del sistema, según la cual los distribuidores no soportarían los costes de desequilibrios en la totalidad o parte de los costes e ingresos del sistema, al igual que nunca obtendrían un beneficio con esta actividad y cualquier excedente derivado de la venta de electricidad a tarifa se utilizaría para sufragar otros costes del sistema.
(99)
Los distribuidores actuaron como intermediarios financieros del sistema de electricidad al haber centralizado todos los flujos financieros, tanto los de entrada (ingresos regulados procedentes de tarifas y peajes de acceso) como los de salida (todos los costes generales del sistema). En los ingresos y costes regulados del sistema de electricidad en 2005, como se describe en los considerandos 19, 20 y 28, se incluye una gran variedad de costes regulados generados por el mercado o la estrategia adoptada, tales como los de compras de electricidad, incluso de fuentes renovables, los costes adicionales de generación de electricidad en la España insular y los costes de transporte y distribución, etc., sin preasignación de ingresos específicos a determinados costes. Los ingresos regulados nunca pasaron a ser propiedad de los distribuidores, con excepción de la remuneración por la mera distribución, que fue retenida por ellos tras deducir todos los demás costes del sistema.
(100)
Por tanto, todo déficit contable, como el que se registró en 2005, sean cuales fueran sus causas, aparecería en la contabilidad de los distribuidores, sin que haya margen de maniobra para adoptar decisiones ni sobre el nivel de los ingresos y costes regulados ni sobre la financiación de costes específicos con ingresos específicos. Y de hecho, como se desprende de las cifras que figuran en el considerando 28, los costes de transporte y distribución del sistema eléctrico ascendieron en 2005 a 4 410 millones EUR, en consonancia con las mismas categorías de costes en 2004 y 2006, respectivamente. Por tanto, el importe de costes de los distribuidores no tiene relación con el importe del déficit de 2005.
(101)
Por consiguiente, no parece que esté justificada la calificación del déficit de 2005 como «pérdidas de los distribuidores», ya que el déficit no es imputable a ellos sino más bien a las disposiciones normativas que establecen el derecho de los usuarios finales a que se les abastezca a tarifas reguladas y, en cierta medida, a las opciones normativas y estratégicas tomadas con el fin de promover la producción de electricidad a partir de fuentes renovables y la cogeneración, por ejemplo. De ello se deduce que la financiación del déficit de la contabilidad del sistema de electricidad mediante los mecanismos descritos en los considerandos 29 a 32 no es una forma de enjugar las pérdidas específicas de los distribuidores sino las pérdidas generales del sistema. Efectivamente, sin el reconocimiento del déficit de 3 811 millones EUR en 2005 y su prefinanciación por las cinco grandes eléctricas, no se habrían podido pagar los costes de transporte y distribución del sistema en que se incurrió en beneficio de todos los usuarios, tanto en el mercado regulado como en el mercado libre.
(102)
La investigación formal no acredita la existencia de ningún otro elemento de ventaja a favor de los distribuidores. Estos últimos repercutían la totalidad del beneficio de las bajas tarifas reguladas en los usuarios finales, no obtenían ganancias con las ventas y no disfrutaban de ventaja alguna si los usuarios regresaban al mercado regulado. De ello se deduce que, desde el punto de vista financiero, la posición de los distribuidores en España era totalmente comparable a la de un intermediario del sistema. A este respecto, el reconocimiento de los costes de suministro a tarifa regulada con arreglo al sistema eléctrico español de 2005 no difiere, en su principio, de la compensación de los costes de compra de electricidad que la Comisión no ha considerado ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ni lo que se refiere a la electricidad procedente de determinadas fuentes (considerando 90) ni en la electricidad mayorista para el suministro a tarifa regulada (considerando 91).
(103)
Aunque la Decisión de incoación no va dirigida a las entidades integradas verticalmente a las que pertenecen los distribuidores, con desagregación contable y jurídica parcial, a fin de tener en cuenta las alegaciones de Céntrica, la Comisión también ha examinado si dichas entidades pudieron haber obtenido ventajas indirectas que puedan constituir ayuda estatal. Céntrica alegaba, en particular, que las entidades integradas que operan en el mercado libre minorista de electricidad (a través de una rama de distribución) pudieron evitar pérdidas al alentar a los usuarios a optar por su propia rama de distribución. Asimismo, sostenía que los generadores que pertenecían a una entidad integrada tenían un incentivo para mantener los precios mayoristas a un nivel elevado, habida cuenta de que la rama de distribución de la entidad integrada (que vendía a tarifa regulada) se mantendría al resguardo de las pérdidas.
(104)
La Comisión no ha podido determinar la existencia de una ventaja económica derivada de que los usuarios de electricidad optaran por los distribuidores en detrimento de los proveedores. Desde un punto de vista económico, esta opción no generó beneficios sino simplemente evitó pérdidas para las divisiones de suministro de los cuatro grupos integrados verticalmente, Iberdrola SA, Unión Eléctrica Fenosa SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA y Endesa SA; por su parte, Elcogás solo operaba en el sector de la generación de electricidad. Sin embargo, no puede considerarse una ventaja para las otras cuatro empresas en cuestión, ya que las divisiones de suministro podrían haber evitado estas pérdidas de todos modos rescindiendo los contratos de suministro. Por lo tanto, el sistema no implicaba una ventaja sino una penalización para las divisiones de suministro: la pérdida de clientes. Para los distribuidores (por las razones antes expuestas), el sistema también era financieramente. Los empresas generadoras, por su parte, habrían vendido de todas maneras su electricidad en el mercado al por mayor.
(105)
En cuanto al incentivo que habría supuesto para los generadores mantener los precios mayoristas a un nivel elevado, cabe señalar que, si bien el entorno de mercado creado por las autoridades españolas podría haber creado un incentivo para que los generadores subieran los precios, las tarifas en sí mismas no dieron lugar a una subida de los precios mayoristas. Una subida efectiva de precios habría requerido estrategias complejas y un comportamiento contrario a la competencia por parte de los generadores. No se ha acreditado un vínculo causal directo entre las tarifas y un posible aumento artificial de los precios al por mayor, que sigue constituyendo una hipótesis teórica no demostrada.
(106)
La Comisión ha ponderado igualmente la eventualidad de que el sistema, al expulsar del mercado de electricidad a los competidores que operaban libremente, hubiera otorgado una ventaja a los grupos ya establecidos al aumentar y «remodelar» la cuota de mercado de estos, de forma que tendiera a coincidir, a grandes rasgos, con el tamaño de la red de distribución de cada grupo, ello para los cuatro grupos de integración vertical. Esta ventaja hipotética tampoco se ha demostrado, y ello por las razones siguientes:
-
En primer lugar, no siempre es posible «desplazar» clientes dentro del mismo grupo. Un cliente de la rama de suministro de Endesa en una zona en que el distribuidor local fuera Iberdrola no podía optar por la rama de distribución de Endesa, sino únicamente por la de Iberdrola. Por otra parte, optar por el mercado regulado implicaba un coste neto para las entidades integradas ya que aumentaba el déficit que estas entidades debían financiar en condiciones desfavorables.
-
En segundo lugar, los grupos no obtenían beneficio alguno con las ventas realizadas por los distribuidores. Por ello, la ventaja potencial derivada de un aumento de la cuota de mercado no podía traducirse en beneficios en 2005 (año objeto de la investigación), sino únicamente en años posteriores, cuando el mercado libre volviera a ser viable. Para que se concretara esta ventaja, los usuarios a los que prestaba servicio el distribuidor de un grupo hubieran tenido que volver a optar por la rama de suministro de dicho grupo. Sin embargo, para entonces, un cliente que considerara volver a cambiar de proveedor hubiera tenido libertad para elegir entre todos los proveedores que operaban en el mercado español. Por tanto, la Comisión no ha podido determinar la existencia de una ventaja concreta relacionada con el mero hecho de que los grupos poseyeran una mayor cuota de mercado en el período objeto de la investigación.
-
Por el contrario, los grupos integrados sufrieron una penalización objetiva: la obligación de financiar el déficit en condiciones no rentables, dado que el tipo de interés devengado por los derechos de cobro era inferior a un tipo de mercado adecuado y, por lo tanto, la titulización de los derechos de cobro se llevó a cabo con una retribución posiblemente inferior a la que se hubiera obtenido aplicando un tipo de mercado.
(107)
En vista de lo anterior, la Comisión ha concluido que, en lo que se refiere al suministro a empresas, el sistema de regulación establecido en España en 2005 no otorgaba una ventaja económica directa ni indirecta a los distribuidores ni a los grupos integrados a los que pertenecían estos.
(108)
Por último, en cuanto a la alegación de Céntrica según la cual el sistema discriminaba entre distribuidores y proveedores del mercado libre, la Comisión recuerda que puede existir discriminación cuando se trata de forma diferente a personas que se encuentran en la misma situación legal o factual, o viceversa, cuando se da el mismo trato a personas que se encuentran en condiciones legales o factuales distintas.
(109)
En primer lugar, la alegación es manifiestamente infundada en el caso de Elcogás SA, a la que se le concedió derechos de cobro sin operar en el sector de la distribución. En segundo lugar, no se ha demostrado que las otras cuatro empresas designadas, Iberdrola SA, Unión Eléctrica Fenosa SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA y Endesa SA, fueran compensadas en razón de su actividad como distribuidores que suministraban electricidad a tarifas reguladas, como ya se ha indicado en el considerando 30. En tercer lugar, y en cualquier caso, en el sistema de electricidad español, los distribuidores y los proveedores de libre mercado no se encontraban en las mismas condiciones legales y factuales. La obligación de suministrar electricidad a tarifas reguladas se llevaba a cabo con restricciones reglamentarias que hacían que los distribuidores actuaran como simples intermediarios financieros e intermediarios de suministro que ejecutaban disposiciones legales, mientras que el suministro en condiciones de libre mercado era una actividad totalmente liberalizada. Por consiguiente, la diferencia de trato a la que se opone Céntrica no puede considerarse una discriminación, a pesar de que el nivel de tarifas reguladas puede haber sido pernicioso para el proceso de liberalización. Sin embargo, ello no fue consecuencia de una ayuda estatal ilegal concedida a los distribuidores.
CONCLUSIÓN
(110)
En el transcurso de la investigación formal se disiparon las dudas expresadas por la Comisión en su Decisión de incoación. La Comisión está convencida de que el reconocimiento por parte de España de los costes soportados por los distribuidores de electricidad al desempeñar su actividad de suministro de electricidad a tarifas reguladas a medianas y grandes empresas no otorgó una ventaja económica a los distribuidores a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(111)
Puesto que los criterios contemplados en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos, no es necesario examinar si se cumplen los demás criterios. Así pues, la Comisión concluye que la medida no constituye ayuda estatal a favor de los distribuidores de electricidad. Esta conclusión se refiere a la situación y período de tiempo cubiertos por la denuncia, sin perjuicio de la posible evaluación por parte de la Comisión de medidas tomadas por España después de 2005.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El reconocimiento por parte del Reino de España de los costes soportados por los distribuidores al suministrar electricidad a medianas y grandes empresas a tarifas reguladas durante el año 2005 en forma de derechos de cobro de Iberdrola SA, Unión Eléctrica Fenosa SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA, Endesa SA y Elcogás SA establecidos en el Real Decreto-Ley 5/2005 no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.
Hecho en Bruselas, el 4 de febrero de 2014.