ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 17. července 2013
o opatření/ režimu podpory/státní podpory SA.34369 (13/C) (ex 12/N) - Výstavba a provoz veřejných terminálů intermodální dopravy, které plánuje Slovenská republika
(oznámeno pod číslem C(2013) 4423)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/524/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
po vyzvání zúčastněných stran k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komisi byla dne 6. dubna 2011 elektronickou poštou doručena stížnost společnosti METRANS/Danubia/, a.s. dále jen „Metrans“) v souvislosti s údajnou státní podporou poskytnutou na výstavbu veřejných terminálů intermodální dopravy (dále jen „stížnost“). Dne 9. června 2011 obdržela Komise elektronickou poštou od společnosti Metrans další informace. Tato stížnost byla zaevidována pod číslem SA.32828.
(2)
Komise zaslala tuto stížnost Slovensku dopisem ze dne 6. října 2011 se žádostí o informace, na nějž Slovensko odpovědělo dopisem ze dne 6. prosince 2011. V tomto dopise Slovensko uvedlo, že dotyčné opatření je stále ještě ve fázi přípravy a zatím nebyly poskytnuty žádné finanční prostředky. Komise o této odpovědi informovala společnost Metrans dopisem ze dne 12. prosince 2011, v němž uvedla svoje předběžné zjištění, že toto opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a následně věc SA.32828 uzavřela.
(3)
Slovensko dne 16. února 2012 elektronickou poštou předběžně oznámilo opatření na plánovanou výstavbu a provoz veřejných terminálů intermodální dopravy. Ve zprávách doručených elektronickou poštou ze dne 5. června, 12. června, 12. července a 16. července 2012 Slovensko poskytlo o tomto opatření další informace včetně podpůrných dopisů od podniků DHL a GEFCO působících v oblasti dopravy a logistiky.
(4)
Dne 12. července 2012 zaslala společnost Metrans Komisi elektronickou poštou podpůrný dopis od společnosti Green Integrated Logistics (Slovakia) spol. s r. o. (dále jen „GIL“), která provozuje dopravní terminál v Sládkovičovu. Dopisem ze dne 18. července 2012 Komise tento dopis zaslala Slovensku a následně obdržela elektronickou poštou odpověď ze 14. srpna 2012, v níž se opět uvádělo, že na tento projekt zatím nebyly poskytnuty žádné finanční prostředky.
(5)
Dne 17. července 2012 Slovensko toto opatření v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU oznámilo elektronickou poštou Komisi. V rámci tohoto oznámení Slovensko předložilo podpůrné listy od společností DHL Express (Slovakia), spol. s r. o. (dále jen „DHL“), GEFCO SLOVAKIA, spol. s r. o., Bohemiakombi, spol. s r. o. a Kombiverkehr. Ve zprávách zaslaných elektronickou poštou ze dne 3. září, 18., 22., 24., 26. a 29. října, 6., 9., 13. a 14. listopadu a 6. prosince 2012 Slovensko předložilo další informace.
(6)
Komise dopisem ze dne 23. ledna 2013 informovala Slovensko o svém rozhodnutí zahájit řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Dne 12. února 2013 Komise obdržela od Slovenska k tomuto rozhodnutí o zahájení řízení připomínky.
(7)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo dne 16. února 2013 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby do jednoho měsíce ode dne zveřejnění předložily připomínky k uvedeným opatřením.
(8)
Komise dne 18. února 2013 zaslala rozhodnutí o zahájení řízení subjektům, které projevily zájem ve fázi předběžného přezkoumání, konkrétně společnostem Bohemiakombi, spol. s r. o., DHL Express (Slovakia), spol. s r. o., GEFCO SLOVAKIA, spol. s r. o., Kombiverkehr, Metrans a jejímu právnímu zástupci SCHWARZ advokáti spol. s r. o., Green Integrated Logistics (Slovakia) spol. s r. o. a dalším stranám, které Komise identifikovala jako potenciálně zainteresované, jako například Žilinské univerzitě - předsedovi železniční dopravy a ZCHFP SR - ChemLog (Zväz chemického a farmaceutického priemyslu Slovenskej republiky).
(9)
Komise obdržela v uvedených dnech připomínky k tomuto rozhodnutí o zahájení řízení od těchto zúčastněných stran:
a)
Zväzu chemického a farmaceutického priemyslu Slovenskej republiky, 22. února 2013;
b)
společnosti Bohemiakombi, 4. března 2013;
c)
společnosti Kombiverkehr, 6. března 2013;
d)
společnosti DHL, 8. března 2013;
e)
kanceláře SCHWARZ advokáti jménem společnosti Metrans, 11. března 2013;
f)
společnost WienCont Container Terminal Gesellschaft m.b.H. (dále jen „WienCont“) dne 6. března 2013 požádala o prodloužení lhůty na předložení připomínek, kterou Komise dne 7. března 2013 prodloužila do 18. března 2013. Dne 18. března 2013 Komise obdržela od společnosti WienCont připomínky k tomuto rozhodnutí o zahájení řízení.
(10)
Komise v dopisech ze dne 19. a 20. března 2013 zaslala Slovensku připomínky, které obdržela od zúčastněných stran. Slovensko zaslalo svoji odpověď na tyto připomínky dne 5. dubna 2013.
(11)
Komise položila společnosti Metrans další otázky elektronickou poštou dne 29. dubna 2013. Společnost Metrans poslala odpovědi elektronickou poštou dne 6. května 2013 a jejich součástí bylo i znění, které nemá důvěrný charakter.
(12)
Informace získané od společnosti Metrans, které neměly důvěrný charakter, Komise zaslala Slovensku elektronickou poštou dne 8. května 2013. Slovensko zaslalo svoje připomínky k těmto informacím dne 16. května 2013.
(13)
Komise položila Slovensku elektronickou poštou dne 8. a 17. května 2013 další otázky, na které Slovensko odpovědělo elektronickou poštou dne 17. a 29. května 2013.
(14)
Komise položila společnosti WienCont elektronickou poštou dne 21. května 2013 další otázky, na něž společnost WienCont odpověděla elektronickou poštou dne 7. června 2013.
(15)
Dne 6. června 2013 se v Bruselu uskutečnilo setkání Komise se Slovenskem.
(16)
Komise dne 10. června 2013 zaslala Slovensku elektronickou poštou informace, které neměly důvěrný charakter a které získala od společností Metrans a WienCont.
(17)
Dopisem ze dne 10. června 2013 Slovensko omezilo rozsah oznámeného opatření na terminál v Žilině.
(18)
Slovensko zaslalo svoje připomínky k informacím od společností Metrans a WienCont dne 14. června 2013.
(19)
Komise požádala dne 18. června 2013 elektronickou poštou Slovensko o další informace, jež obdržela elektronickou poštou dne 19. června 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ A PŘIPOMÍNKY ZÍSKANÉ PŘED ZAHÁJENÍM VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
2.1. TERMINÁLY INTERMODÁLNÍ DOPRAVY
(20)
V opatření se podle původního oznámení počítalo s financováním výstavby a provozu sítě veřejných terminálů intermodální dopravy vhodných pro kontinentální kombinovanou dopravu zboží. Konkrétně mělo Slovensko původně v úmyslu financovat výstavbu čtyř veřejně dostupných terminálů intermodální dopravy v Bratislavě-Pálenisku, Lepoldově-Hlohovci, Žilině-Tepličce a v Košicích-Bočiaru.
(21)
Slovensko rozhodlo o původním počtu terminálů a jejich umístění na základě studie trhu, kterou v roce 2007 vypracovala poradenská firma Intraco Consulting sídlící v Belgii a působící v oblasti koordinace kombinované dopravy a logistiky. Při stanovování počtu a umístění terminálů byly vzaty v úvahu tyto faktory:
-
terminály by měly obsluhovat co největší část slovenského území,
-
potenciál plného využití kapacity terminálů,
-
poloha na hlavních železničních trasách, které odpovídají celoevropským dopravním koridorům v rámci Transevropské dopravní sítě (TEN-T), a poloha na železničních trasách, které jsou součástí Evropské dohody o nejdůležitějších trasách mezinárodní kombinované dopravy a souvisejících objektech,
-
propojení plánovaných průmyslových parků na Slovensku.
(22)
Z důvodu možného narušení hospodářské soutěže, jež vyplývalo z oznámeného opatření, jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, se však Slovensko rozhodlo opatření omezit na financování výstavby a provozu jednoho veřejného terminálu intermodální dopravy v Žilině-Tepličce vhodného na kontinentální kombinovanou dopravu zboží. Tento terminál má fungovat jako pilotní projekt pro možnou budoucí výstavbu sítě veřejných terminálů intermodální dopravy na celém Slovensku.
(23)
Terminál v Žilině-Tepličce bude veřejně dostupným terminálem intermodální dopravy, jenž bude v souladu s Evropskou dohodou o nejdůležitějších trasách mezinárodní kombinované dopravy a souvisejících objektech (dále jen „dohoda AGTC“) a pravidly Mezinárodní unie železnic (UIC).
(24)
Místo pro pilotní projekt bylo vybráno jako nejvzdálenější od současných moderních a velkých terminálů, přičemž však stále splňuje požadavky uvedené v 21. bodu odůvodnění.
(25)
Užitná délka terminálu bude 750 metrů kolejí pod dvěma portálovými jeřáby s klešťovými závěsy, které dokážou manipulovat s výměnnými nástavbami a návěsy využívanými při kontinentální dopravě, jakož i intermodálními (ISO) kontejnery pro námořní dopravu. Pod jeřáby budou rovněž parkovací místa na šikmé parkování, která ulehčí manipulaci s návěsy, a krátkodobý úložný prostor pro výměnné nástavby, které se nedají skládat na sebe. Roční kapacita nového terminálu bude 450 000 hrubých tun. Výstavba terminálu by měla být dokončena v roce 2015.
(26)
Terminál zůstane ve vlastnictví státu. Vlastnická práva bude jménem státu uplatňovat správce vnitrostátní železniční infrastruktury, Železnice Slovenskej republiky (dále jen „ŽSR“). Úlohou ŽSR bude především vybírání koncesních poplatků od provozovatele terminálu.
(27)
Provoz terminálů bude zajištěn formou smlouvy na dobu třiceti let se subjektem vybraným na základě nediskriminační a transparentní veřejné soutěže. Protože je třeba zajistit nediskriminační přístup k terminálům a zabránit střetu zájmů mezi vybraným provozovatelem terminálu a dopravními podniky, nemůže být provozovatelem terminálu dopravní podnik, který by ho zároveň využíval, aby nekonkuroval dopravním podnikům a provozovatelům kombinované dopravy, kteří budou terminál využívat. Jestliže vybraný provozovatel nesplní podmínky stanovené koncesní smlouvou, stát může tuto koncesi zrušit a vypsat novou veřejnou soutěž.
(28)
Veřejný přístup k terminálu bude zaručen vložením ustanovení do koncesní smlouvy uzavřené s vybraným provozovatelem terminálů v tom smyslu, že služby se budou nabízet na nediskriminačním základě a za ceny na volném trhu. Rozhodnutí o grantu bude též obsahovat doložku, kterou se zajistí nediskriminační veřejný přístup k infrastruktuře.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(29)
Financování tohoto opatření se poskytne na základě § 4 odst. 2 písm. m) zákona č. 231/1999 Z. z., o státní podpoře, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 523/2004 Z. z., o rozpočtových pravidlech veřejné správy a o změně a doplnění některých zákonů.
2.3. ROZPOČET
(30)
Slovensko předpokládá, že na výstavbu terminálu, který vybuduje a bude vlastnit stát, bude zapotřebí počáteční investice 25,04 milionu EUR. Tato částka, poskytnutá z Fondu soudržnosti (85 %) a vlastních zdrojů státu (15 %), pokryje 100 % počátečních investičních nákladů. Provozovatel terminálu bude po dobu 15 let povinen platit koncesní poplatky ve výši nejméně 15 % investičních nákladů.
2.4. PŘÍJEMCE OPATŘENÍ
(31)
Příjemcem opatření je provozovatel terminálu, který bude využívat infrastrukturu a bude za ni platit koncesní poplatky pokrývající jen minimální část celkových nákladů na výstavbu terminálu.
(32)
ŽSR se za příjemce nepovažuje, neboť bude jen uplatňovat vlastnická práva jménem státu. O koncesní poplatky, které bude ŽSR vybírat jménem státu, se potom sníží dotace, které ŽSR dostává od státu za vykonávání veřejné úlohy správce vnitrostátní železniční infrastruktury.
2.5. KUMULACE A POVINNOST POZASTAVIT PROVOZ
(33)
Financování opatření nelze kumulovat s jinými druhy podpory v souvislosti se stejnými oprávněnými náklady.
(34)
Podpora se poskytne až po schválení Komisí.
2.6. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(35)
V souvislosti s původně oznámeným opatřením Komise zahájila řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, aby bylo možné zjistit:
a)
zda je nutná výstavba čtyř terminálů intermodální dopravy a rozvoj kontinentální kombinované dopravy na Slovensku s cílem podpořit přechod ze silniční dopravy na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu a
b)
zda narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření nebylo v rozporu se společnými zájmy.
3. PŘIPOMÍNKY SLOVENSKA k ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(36)
Slovensko zopakovalo svůj názor na potřebu poskytnutí podpory, který vychází ze studií a analýz předložených Komisi a zohledňuje názor budoucích uživatelů terminálů, podle něhož není možné bez výstavby veřejných neutrálních terminálů v budoucnosti očekávat výrazný přechod od silniční na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu. Slovensko cituje společnost Kombiverkehr, která zjistila, že poptávka po kombinované dopravě na Slovensku výrazně roste, a to zejména na východní a jižní evropské ose. Tuto poptávku je však možné uspokojit jen za předpokladu, že jsou k dispozici vhodně umístěné a funkční terminály s dostatečnou kapacitou, které nabízejí zcela neutrální služby, jaké jsou například součástí německého programu na výstavbu terminálů.
(37)
V souvislosti s pochybnostmi Komise, zda narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z opatření, není v rozporu se společnými zájmy, Slovensko zaprvé uvádí, že cílem projektu je rozvoj kontinentální intermodální dopravy představující zcela nový segment intermodální dopravy, který se v současnosti nevyužívá nebo využívá jen ve velmi omezeném rozsahu. Zadruhé, očekávané úspory z hlediska vnějších nákladů jsou 13krát vyšší než investiční náklady, přičemž většina těchto úspor se váže k EU mimo Slovensko. A konečně, možnost narušení hospodářské soutěže se snižuje stanovením podmínky, že provozovatel nových terminálů bude muset zaplatit 15 % celkových investičních nákladů formou koncesních poplatků, přičemž ceny jeho služeb budou regulovány a kontrolovány.
(38)
Na obavy uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení Slovensko odpovídá, že nové terminály budou představovat asi 16 % celkové teoretické kapacity terminálů intermodální dopravy na Slovensku, vyjádřené jako překládková kapacita v jednotkách intermodální dopravy (ITU), jak je uvedeno dále v tabulce.
Kapacita terminálů intermodální dopravy na Slovensku
Terminály intermodální dopravy
Překládková kapacita v ITU
Teoretická
Podíl v %
Bratislava - ÚNS
30 000
Bratislava - přístav
20 000
Sládkovičovo
20 000
Žilina - Intrans
60 000
Dunajská Streda
600 000
Košice - Intrans
45 000
Košice - Haniska
100 000
Dobrá
75 000
Ružomberok
30 000
Stávající - celkem
980 000 (3)
84 %
Bratislava - přístav
40 000
Leopoldov
40 000
Žilina - Teplička
40 000
Košice - Bočiar
40 000
Nové - celkem
180 000 (4)
16 %
Všechny terminály - celkem
1 160 000
100 %
(39)
Kromě toho Slovensko předložilo následující hodnoty týkající se rozvoje mezinárodní silniční nákladní dopravy na Slovensku.
Rok
Mezinárodní silniční nákladní doprava
(v tisících tun)
Meziroční růst
Kumulativní růst
2007
27 202
2008
30 931
13,7
13,7
2009
28 879
- 3,4
9,8
2010
30 866
3,3
13,5
2011
33 585
8,8
23,5
Zdroj: Statistický úřad Slovenské republiky.
(40)
A konečně Slovensko uvádí, že na veřejné terminály intermodální dopravy se bude vztahovat článek 31 a čl. 56 odst. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU (5), která musí být do 16. června 2015 transponována do vnitrostátních právních předpisů. Podle slovenských orgánů tato pravidla vytvoří dostatečný regulační rámec, kterým se omezí efekt přebírání stávajících zákazníků ze stávajících terminálů.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. SVAZ CHEMICKÉHO A FARMACEUTICKÉHO PRŮMYSLU SLOVENSKÉ REPUBLIKY
(41)
Svaz chemického a farmaceutického průmyslu Slovenské republiky (Zväz chemického a farmaceutického priemyslu Slovenskej republiky, dále jen „ZCHFP SR“) podporuje bezpečnou a ekologickou dopravu pro chemický průmysl. Proto se zapojil do projektu „ChemLog“ zaměřeného na mapování, analýzu a podporu kombinované dopravy a veřejných terminálů intermodální dopravy na Slovensku.
(42)
ZCHFP SR ke svým připomínkám připojil dvě studie z projektu ChemLog, což je projekt evropské spolupráce mezi regionálními orgány, chemickými svazy a vědeckými institucemi z Německa, Polska, České republiky, Slovenska, Maďarska a Itálie, na nichž se ZCHFP SR podílí, konkrétně Strategii rozvoje kombinované dopravy chemických látek ve střední Evropě a Studii proveditelnosti - Rozvoj železniční dopravy chemických látek na Slovensku ve vazbě na sousední země a připravované terminály kombinované dopravy.
(43)
ZCHFP SR usuzuje, že veřejné terminály na Slovensku pozitivně přispějí zejména k rozvoji kontinentální kombinované dopravy, protože současné terminály přepravují pouze kontejnery ISO. Podle ZCHFP SR se ze Slovenska železniční dopravou přepravilo jen velmi málo výměnných nástaveb a návěsů, neboť současní provozovatelé o ně nemají zájem a v současnosti neexistují pravidelná spojení ze Slovenska do žádného uzlu intermodální dopravy v západní Evropě.
4.2. BOHEMIAKOMBI
(44)
Společnost Bohemiakombi je provozovatel kombinované dopravy, který působí na Slovensku, zejména na vedlejších kolejích společností. Podle společnosti Bohemiakombi jsou v Evropě nejčastějšími uživateli kontinentálních tras malí a středně velcí silniční dopravci a zasílatelé. Ti nabízejí dopravu z domu do domu (door-to-door), a aby mohli využívat kombinovanou dopravu, potřebují mít k dispozici služby neutrálních terminálů a provozovatelů kombinované dopravy. Tyto malé a střední podniky nemohou investovat do vlastních terminálů, a proto potřebují na překládání veřejnou infrastrukturu. V případě absence takové infrastruktury mohou tyto podniky využívat pouze silniční dopravu.
(45)
Společnost Bohemiakombi tvrdí, že soukromé terminály je možné při kontinentální dopravě využívat jen ve velmi omezené míře, protože jejich provozovatelé také nabízejí dopravu z domu do domu, a jsou tak přímou konkurencí silničních dopravců. Využívání soukromých terminálů je proto přímo spojené s rizikem, že provozovatel soukromého terminálu, který má přístup ke všem informacím o dodávkách a nabízí konkurenční služby, tuto dopravu s přechodem ze silnice na železnici přebere.
(46)
Společnost Bohemiakombi konstatuje, že běžná sazba za intermodální překládku na Slovensku je 45-50 EUR za přeloženou jednotku, což představuje dvojnásobek ceny na veřejných terminálech jinde v EU. To je podle společnosti Bohemiakombi bariéra, která brání přechodu ze silniční na železniční dopravu. Společnost Bohemiakombi se domnívá, že veřejné terminály intermodální dopravy, postavené z dotací, budou poskytovat levnější služby, a sníží tak bariéry pro přechod ze silniční dopravy na železniční.
(47)
Na závěr společnost Bohemiakombi dodává, že státní podpora posílí hospodářskou soutěž v oblasti služeb poskytovaných intermodálními terminály.
4.3. KOMBIVERKEHR
(48)
Společnost Kombiverkehr konstatuje, že na Slovensko dopravuje velmi málo kontinentálních jednotek - méně než 1 000 ročně. Společnost Kombiverkehr uvádí, že příčinou jsou především vysoké náklady za překládky, které přesahují 45 EUR za každou jednotku přeloženou z prostředku silniční dopravy na vlak nebo naopak, což je téměř dvojnásobek sazby účtované na státem dotovaných terminálech v Německu. V současnosti se přepravuje zejména zboží z chemického průmyslu, jehož doprava po silnici je nákladnější a spojená s větším environmentálním rizikem. Kromě toho přepravované jednotky z chemického průmyslu je často možné překládat shora, pomocí stejného závěsného rámu, jako v případě námořní kombinované dopravy.
(49)
Podle společnosti Kombiverkehr většinu mezinárodně přepravovaného zboží na Slovensku tvoří všeobecný náklad, jako jsou balené výrobky, výrobky automobilového průmyslu, zařízení a spotřební zboží, který se přepravuje v návěsech a částečně ve výměnných nástavbách. Slovenské terminály však nemají potřebné vybavení na překládku takových jednotek.
(50)
Společnost Kombiverkehr tvrdí, že pro účely rozvoje trvale udržitelné kontinentální kombinované dopravy je třeba:
a)
aby terminály splňovaly tyto technické parametry:
-
700 m použitelných kolejí,
-
přímé železniční spojení s hlavním železničním koridorem,
-
závěsný rám a klešťové závěsy,
-
dostatečné skladovací prostory i pro jednotky, které nelze skládat na sebe,
-
dostatek odstavných kolejí pro vlaky v prostorech terminálu nebo jeho okolí;
b)
aby sazby za překládku dokázaly konkurovat silniční dopravě - dosahovaly nejvýše 20 až 25 EUR za překládku ze silniční na železniční dopravu;
c)
aby terminál spravovali nezávislí správci, kteří budou zárukou nediskriminačního přístupu. Třebaže současné terminály mohou využívat i třetí strany, společnost Kombiverkehr konstatuje, že se tím vystavují riziku. Zaprvé, protože provozovatelé terminálů jsou zároveň dopravci, třetí strany vždy riskují, že jim provozovatel terminálu přebere klienty. Zadruhé, provozovatelé terminálů mají o třetí strany zájem, jen pokud mají v terminálu volné kapacity. Jakmile mají dostatečný objem vlastní dopravy, zájem poskytovat přístup třetím stranám se vytrácí. A konečně, provozovatel neregulovaného terminálu má mnoho možností, jak třetím stranám využívání svých terminálů ztížit nebo ekonomicky znevýhodnit, například nekonkurenčními stanovenými sazbami, kvalitou služeb a přidělováním časových intervalů na terminálu.
(51)
Vytváření nových přístupových bodů pro klienty v rámci kombinované dopravy znamená pro společnost Kombiverkehr velké počáteční ztráty, které se vyrovnají až po jednom či dvou letech pravidelného provozu. Z tohoto důvodu si nemůže dovolit nabízet nové produkty v případě terminálů bez dlouhodobé záruky.
(52)
Společnost Kombiverkehr proto podporuje úmysl Slovenska, aby nový terminál provozovaly nezávislé podniky. Zároveň si však myslí, že zájem provozovatelů kombinované dopravy o vybudování terminálu by se zvýšil, kdyby měli podíl na jeho provozu. Aby se při provozu terminálu zajistila neutralita a nedocházelo k diskriminaci, měly by být podle společnosti Kombiverkehr dodrženy tyto podmínky:
-
provozovatelem terminálu by měl být nezávislý podnik s nezávislým vedením,
-
žádný provozovatel kombinované dopravy by neměl mít ve společnosti provozující terminál více než 50 % podíl,
-
měla by být stanovena jasná pravidla pro provozovatele terminálu týkající se např. přidělování časových intervalů a podmínek,
-
kontrolu provozovatele terminálu by měla provádět nezávislá dozorčí rada a železniční regulační orgán.
(53)
Podle společnosti Kombiverkehr je potenciál přechodu ze silniční na železniční dopravu zboží značný, zejména na trasách do Německa - Rhein-Ruhr-Gebiet a Hamburg/Hannover, ale i na trasách do Nizozemska a Belgie. Doprava na těchto trasách dosahuje v současnosti objemu okolo 1 000 kamiónů týdně.
(54)
Společnost Kombiverkehr tvrdí, že svůj zájem soustřeďuje výhradně na dopravu nákladů na kontinentu, která se v současnosti realizuje v silniční dopravě. Proto by využíváním nového terminálu nijak nesnížila objem překládek nebo nákladu ve stávajících slovenských terminálech, při nichž se již využívá kombinovaná doprava.
4.4. DHL
(55)
Společnost DHL tvrdí, že současné intermodální terminály na Slovensku nejsou otevřené pro veřejnou službu, ani neposkytují liberalizovaný přístup k překládce mezi veřejnou silniční a železniční infrastrukturou. Společnost DHL podporuje slovenské orgány v úsilí o liberalizaci kombinované dopravy výstavbou čtyř nových terminálů intermodální železniční a silniční dopravy.
4.5. METRANS
(56)
Společnost Metrans tvrdí, že argumenty, kterými Slovensko zdůvodňuje potřebu státní podpory při výstavbě terminálů, jsou nepodložené, nesprávné nebo jinak nerelevantní. Společnost ve zkratce předložila proti původně oznámenému opatření tyto argumenty:
Neutralita stávajících terminálů
(57)
Podle společnosti Metrans je tvrzení Slovenska, že současní provozovatelé terminálů neposkytují požadované neutrální služby, nepravdivé a Slovensko zatím nedokázalo opak. Společnost Metrans provozuje svoje terminály neutrálním způsobem a poskytuje služby i nezávislým přepravcům. Společnost Metrans umožňuje manipulaci i s jinými vlaky. Například v košickém terminálu Interport, který společnost Metrans provozuje, poskytuje výhradně služby související s terminálem, přičemž dopravu zajišťují jiné strany. Podle informací společnosti Metrans platí totéž i pro další veřejně přístupné terminály. Slovensko nikdy nevzneslo žádné oficiální či neoficiální stížnosti vůči společnosti Metrans v souvislosti s údajnou nedostatečnou nestranností, nepožádalo orgány pro hospodářskou soutěž, aby zahájily vyšetřování, ani se jinak v této souvislosti neobrátilo na společnost Metrans. Navíc, podle společnosti Metrans Slovensko nemůže zabránit provozovatelům veřejných terminálů, aby vstupovali i do podnikání v dopravě, čímž by ztratili svoji údajnou neutralitu. A konečně, společnost Metrans tvrdí, že služby all-in-one (poskytované v jednom místě) vedou k vyšší technické efektivnosti, snižování cen (celý proces dopravy a manipulace se ovládá přes počítač, vyšší kvalita služeb) a v kombinaci s kvalitou služeb umožňují terminálům lépe konkurovat silniční dopravě. Pokud jde o to, zda provozovatelé stávajících intermodálních terminálů na Slovensku nabízejí služby těchto terminálů nezávislým provozovatelům kombinované dopravy a jak jsou tyto služby předkládány veřejnosti, společnost Metrans odkázala na část svých webových stránek, v níž nabízí skladovací služby, a předložila seznam nezávislých provozovatelů dopravy, dopravců, lodních společností a leasingových firem, kteří její služby využili. Uvádí též čtyři společnosti využívající její terminály, které nabízejí služby v oblasti intermodální dopravy.
Kontinentální doprava
(58)
Podle společnosti Metrans je vyjádření, že stávající terminály neslouží kontinentální dopravě, nesprávné. Společnost Metrans tvrdí, že z celkového počtu 127 vlaků, které každý týden odbaví, směřuje každý týden 12 vlaků do Duisburgu a 12 do Rotterdamu, přičemž tyto vlaky jsou určeny výhradně pro kontinentální dopravu. Kromě toho 10 % všech odbavených vlaků spadá do kategorie kontinentální dopravy. Přibližně 50 % objemů odbavených v terminálu Košice Haniska je určeno pro kontinentální dopravu. Společnost Metrans ve svých terminálech disponuje zařízením na manipulaci se všemi kontinentálními jednotkami, konkrétně jeřábovými vozy s výložníkovým ramenem či odnímatelnými klešťovými závěsy pro manipulaci s kontinentálními jednotkami, jako jsou výměnné nástavby a návěsy, a v případě potřeby dokáže vybudovat RO-LA rampy. Společnost Metrans však konstatuje, že o tyto služby není zájem. Společnost Metrans rovněž tvrdí, že použití výměnných nástaveb, návěsů nebo nákladních vozidel je neefektivní v porovnaní s kontejnery ISO s šířkou 45 stop (13,7 m), které byly vyrobeny speciálně pro kombinovanou dopravu, neboť náklady na dopravu těchto kontejnerů jsou o 30 % nižší než v případě přívěsů nákladních vozidel. Kromě toho kolem 25 % obratu společnosti pochází ze služeb týkajících se kontinentální dopravy. Příslušný trh překračuje hranice země a terminály v sousedních zemích představují účinnou konkurenci a poskytují služby týkající se kontinentální dopravy. Společnost Metrans tvrdí, že veřejné terminály nebudou přizpůsobeny pro kontinentální dopravu.
Soulad stávajících terminálů s dohodou AGTC
(59)
Podle společnosti Metrans jsou investice do terminálů splňujících parametry dohody AGTC (terminály s kolejemi dlouhými 750 m) z komerčního hlediska neefektivní a představující utopené náklady. Infrastruktura železnic na Slovensku a v sousedních státech (např. v České republice a Maďarsku) neumožňuje využívat vlaky delší než přibližně 550 metrů. Nedá se očekávat, že by se tato situace v průběhu nejbližších pěti až sedmi let změnila, přičemž koleje terminálů v mnoha zařízeních, včetně obou terminálů společnosti Metrans, je možné v průběhu jednoho roku až dvou let účinně prodloužit na 750 metrů a zareagovat tak hned, jakmile železniční infrastruktura umožní vlaky s touto délkou používat.
Výstavba a provoz neutrálních terminálů je možná i bez státní podpory
(60)
Společnost Metrans tvrdí, že sama je nejlepším důkazem toho, že trh s intermodálními terminály je pro soukromé investory atraktivní a že tyto terminály jsou komerčně proveditelné. Kromě investic „na zelené louce“ v případě největšího slovenského terminálu v Dunajské Stredě uvedla společnost Metrans v roce 2012 do provozu nový terminál v Košicích. Každá taková investice je velmi citlivá z hlediska vývoje právního rámce, jakmile svými investicemi a podporou zasáhne do rozvoje kombinované dopravy stát. Plán Slovenska investovat do výstavby terminálů státní prostředky (společně s neefektivní státní dopravní politikou) již teď odrazuje soukromé investory od dalších investic do vylepšování stávajících terminálů nebo realizace dalších investic „na zelené louce“.
Původním oznámeným opatřením se naruší hospodářská soutěž
(61)
Podle společnosti Metrans provozovatelé veřejných terminálů získají jasnou konkurenční výhodu, protože dostanou dotaci na celkové kapitálové náklady ve výši 85 %. Slovensko nemůže účinně zabránit provozovatelům, aby nenabízeli dumpingové ceny (každé stanovení cen koncesní smlouvou by mohlo být dříve či později napadeno jako neoprávněné závažné omezení). Společnost Metrans nesouhlasí s argumentem Slovenska, že veřejné terminály budou účtovat ceny srovnatelné se stávajícími terminály. Tento krok výrazně ovlivní vnitřní trh (překračující hranice země) (např. širší okolí Bratislavy obsluhované ještě dvěma terminály ve Vídni). Společnost Metrans předložila Komisi sazby, které na požádání předkládá všem potenciálním zákazníkům. Podle těchto sazeb si účtuje výrazně méně, než se předpokládá v rámci tohoto opatření za jednu manipulaci s jakýmkoli druhem jednotky. A konečně, plánovaný terminál v Košicích má být jen jeden kilometr od nového terminálu společnosti Metrans. V okolí Bratislavy, kde se postaví další nový terminál, jsou již dva terminály ve Vídni, dva v Budapešti a jeden v Dunajské Stredě.
Výstavbou nových veřejných terminálů se nezvýší objem kombinované dopravy na úkor silniční dopravy
(62)
Jak uvádí společnost Metrans, terminálové služby (manipulace, překládka atd.) představují jen asi 2 % celkových nákladů kombinované dopravy. Asi 40-50 % celkových dopravních nákladů tvoří poplatky za využití železniční infrastruktury. Nové terminály proto přivábí zákazníky, kteří už kombinovanou dopravu využívají. Ke zvýšení objemu kombinované dopravy může přispět jen účinná státní podpora.
Úspory vnějších nákladů
(63)
Úspor vnějších nákladů, na které se Slovensko odvolává, bude dosaženo pouze v případě, že ze silniční na železniční dopravu přejde více dopravců, tedy nejen samotnou výstavbou veřejných terminálů. Společnost Metrans tvrdí, že výstavba terminálů nepovede k výraznému zvýšení objemu kombinované dopravy, takže k těmto úsporám vnějších nákladů nedojde.
Stávající kapacity jsou dostatečné a trh dokáže uspokojit i zvýšenou poptávku
(64)
Podle společnosti Metrans se v případě stávajících terminálů v současnosti využívá přibližně pouze 50 % jejich skutečné kapacity. Kromě toho celkové objemy zboží přepravovaného na Slovensku za poslední roky neustále klesají. Společnost Metrans dokládá toto tvrzení statistikou nákladní dopravy zboží na Slovensku, která uvádí 203 milionů tun přepraveného zboží v roce 2009, 191 milionů tun v roce 2010 a 179 milionů tun v roce 2011. Hospodářské prognózy, které uvedlo Slovensko na podporu svého tvrzení, že objem dopravy narůstá, jsou proto nesprávné a neaktuální. I kdyby rezervní kapacita nedokázala uspokojit zvýšenou poptávku po kombinované dopravě, tuto poptávku by v každém případě bylo možné uspokojit při poměrně nízkých nákladech v krátké či středně dlouhé době, a to buď vylepšením a rozšířením stávajících kapacit, nebo vybudováním nových kapacit soukromými investory. Společnost Metrans uvádí, že v roce 2010 byl celkový objem všech stávajících intermodálních terminálů na Slovensku 1,9 milionu tun. Plánovaná kapacita nových veřejných terminálů je 1,8 milionu tun ročně, což představuje téměř 100 % stávajícího trhu.
(65)
Společnost Metrans na závěr tvrdí, že při současné hospodářské situaci a situaci na trhu (stávající volné kapacity, neustále klesající objemy přepravovaného zboží, nestabilní dopravní politika) nejsou projekty na vytvoření čtyř veřejných terminálů proveditelné. V důsledku jejich výstavby vzniknou další volné kapacity, které povedou jedině k narušení hospodářské soutěže a vytlačí soukromé provozovatele, kteří potřebují fungovat na úrovni pokrývající nejen jejich variabilní, ale i fixní náklady.
4.6. WIENCONT
(66)
Společnost WienCont je vlastníkem a provozovatelem velkého trimodálního terminálu ve Vídni. Společnost tvrdí, že státní podpora na výstavbu čtyř veřejných intermodálních terminálů na Slovensku není pro rozvoj intermodální dopravy na Slovensku zapotřebí a naruší hospodářskou soutěž víc než jen v minimální míře. Společnost WienCont tvrdí, že podpora 135,5 milionu EUR, která má pokrýt 85 % až 100 % nákladů, vůbec není potřebná, protože sama společnost WienCont dostává už od roku 2006 na provoz a rozšiřování terminálu od města Vídně provozní a investiční dotace ve výši 11,6 milionu EUR, přičemž intenzita této podpory představuje 31 %.
(67)
Společnost WienCont dále vyslovuje pochybnosti o růstu intermodální dopravy, který Slovensko předpovídá, a poukazuje na statistiky, podle nichž dosáhl průmyslový růst na Slovensku v letech 2010 až 2012 pouze 13 %. Dále uvádí nedávnou prognózu společnosti Snizek & Partner (2011), v níž se předpokládá růst dopravy zboží bez doprovodu z 300 000 ITU v roce 2008 na 440 000 ITU v roce 2030. Podle teto prognózy dokážou kapacity terminálů společnosti WienCont pokrýt celý tento trh. Rakouské orgány přesto podporují zahajovanou výstavbu dalšího velkého intermodálního terminálu v lokalitě Vienna Inzersdorf.
(68)
Společnost WienCont tvrdí, že výstavba druhého terminálu v této oblasti, tj. v Bratislavě, by oslabila pozici Vídně jako důležitého centra. Společnost dále tvrdí, že výstavba nových terminálů by vedla k přechodu ze silniční na železniční dopravu.
(69)
V letech 2011 a 2012 byla kapacita terminálu společnosti WienCont 250 000 ITU, přičemž v roce 2012 se tu odbavilo 72 541 ITU a v roce 2011 to bylo 71 369 ITU, doprava ze Slovenska v roce 2012 představovala 2 968 ITU a v roce 2011 činila 2 148 ITU, zatímco doprava na Slovensko byla v roce 2012 nulová a v roce 2011 představovala 59 ITU. Sazby za manipulaci za kontejner v terminálu jsou v případě společnosti WienCont porovnatelné se sazbami podle tohoto opatření za kontejner v terminálu a vyšší za využití skladu a za manipulaci s přívěsem.
5. PŘIPOMÍNKY SLOVENSKA K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(70)
Slovensko poznamenalo, že čtyři ze šesti stran, které projevily zájem, podpořily poskytnutí podpory na výstavbu veřejných terminálů. Níže jsou uvedeny odpovědi Slovenska na připomínky předložené společnostmi Metrans a WienCont.
5.1. REAKCE NA PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI METRANS
Neutralita stávajících terminálů
(71)
Slovensko opětovně zdůrazňuje, že společnost Metrans není nestranným provozovatelem terminálu, protože sama provozuje dopravní služby. Poukazuje na příspěvky společností Bohemiakombi a Kombiverkehr, které uvádějí možné riziko střetu zájmů se společností Metrans, jež vystupuje jako provozovatel terminálu a zároveň jako provozovatel kombinované dopravy a dopravy z domu do domu. Slovensko též připomíná požadavek vyplývající z právní úpravy EU, že provozovatel železniční infrastruktury by neměl konkurovat dopravním podnikům, které tuto infrastrukturu využívají. Slovensko opětovně potvrzuje, že dokáže prosadit nestrannost provozovatele, kterého na provoz svých veřejných terminálů vybere. Pokud jde o dopravce, kteří využívají terminály společnosti Metrans, Slovensku není známo, že by některý z nich provozoval pravidelnou trasu kombinované dopravy.
(72)
Co se týče efektivity služeb all-in-one, Slovensko upozorňuje, že pokud dopravní podnik vlastní infrastrukturu, vede to ke vzniku monopolního postavení, proto by vlastník infrastruktury neměl zároveň tuto infrastrukturu jako dopravce využívat. V této souvislosti Slovensko poukazuje na skutečnost, že společnost Metrans má na trhu podíl 55-60 %.
(73)
Slovensko upozorňuje, že na webové stránce společnosti Metrans, na níž společnost údajně propagovala překládkové služby, se nenabízejí služby intermodálního terminálu pro provozovatele intermodální dopravy, ale jen pro lodní společnosti a leasingové firmy.
Kontinentální doprava
(74)
Slovensko tvrdí, že v žádné statistice se neuvádí kontinentální doprava, na kterou se odvolává společnost Metrans. Slovensko nikdy neobdrželo žádné informace, které by dokazovaly, že společnost Metrans vlastní vybavení potřebné k manipulaci s kontinentálními jednotkami ITU. Předpokládá, že společnost Metrans počítá do kontinentální dopravy i námořní kontejnery, které se nakládají mimo Evropu, ale překládají se v jednom z vnitrozemských terminálů.
(75)
Slovensko tvrdí, že statistika UIRR (6) vyvrací tvrzení společnosti Metrans o tom, že neexistuje trh pro návěsy a výměnné nástavby.
(76)
Slovensko rovněž vysvětluje, že plánované terminály jsou navrženy tak, aby byly vhodné především pro kontinentální dopravu. Vybavení sloužící na překládání bude umožňovat manipulaci s návěsy a výměnnými nástavbami. Prostor pod jeřáby bude rozvržený tak, aby sloužil speciálně pro kontinentální jednotky ITU: budou tu prostory pro ITU, které se musí překládat pomocí klešťového závěsného rámu, i parkovací místa na šikmé parkování pro návěsy, jež umožní přímou manipulaci za použití nákladních vozidel. Proto na rozdíl od jiných terminálů, které se zaměřují na kontejnery, bude překládka těchto druhů IPJ možná v rámci jednoho kroku. Tím se sníží cena za překládku kontinentálních ITU ve veřejných terminálech.
Soulad stávajících terminálů s dohodou AGTC
(77)
V souladu s prioritami EU v oblasti politiky železniční dopravy investuje Slovensko do infrastruktury, která umožní dopravu vlaky o délce 750 m. Slovensko též zastává názor, že prodloužení terminálu společnosti Metrans v Dunajské Stredě nebude možné, protože ho z jedné strany ohraničuje cesta E575 a z druhé strany zahnuté koleje, jimiž je terminál spojen s hlavní železniční sítí.
Výstavba a provoz neutrálních terminálů je možná i bez státní podpory
(78)
Podle Slovenska ekonomické studie vypracované pro veřejné terminály ukazují, že výstavbu a provoz terminálů není možné financovat výhradně z příjmů z činnosti terminálů. Slovensko předpokládá, že společnost Metrans financuje náklady na výstavbu terminálů z příjmů ze své dopravní činnosti.
(79)
Slovensko taktéž navrhlo, že bude se společností Metrans při výstavbě veřejných terminálů spolupracovat, ale společnost Metrans nebyla ochotná splnit podmínky, které Slovensko stanovilo v souvislosti s nediskriminačním přístupem.
Naruší se hospodářská soutěž
(80)
Slovensko připomíná, že ve směrnici 2012/34/EU jsou stanoveny zásady určování poplatků za využívání služeb terminálů a rovněž odpovědnost nezávislého železničního regulačního subjektu tyto poplatky v případě stížností posoudit a regulovat.
(81)
Slovensko připomíná, že podporuje i rozvoj kombinované dopravy soukromými společnostmi, například investovalo do zvýšení kapacity železniční tratě Bratislava-Dunajská Streda, a to v důsledku zvýšení potřeb společnosti Metrans.
(82)
Slovensko upozorňuje, že společnost Metrans označila svůj ceník terminálových služeb za důvěrný, což poukazuje na skutečnost, že tyto ceny nejsou veřejně přístupné.
Výstavba nových veřejných terminálů nepovede ke zvýšení objemu kombinované dopravy na úkor silniční dopravy
(83)
V odpovědi na toto nepodložené tvrzení uvádí Slovensko připomínku společnosti Kombiverkehr, v níž se konstatuje, že kontinentální kombinovaná doprava se bude rozvíjet, jestliže nezávislí provozovatelé terminálů zajistí nediskriminační přístup k službám a pokud sazba za manipulaci nepřesáhne 20-25 EUR za přeloženou jednotku.
(84)
Slovensko dále tvrdí, že podle statistiky UIC (7) představuje kontinentální kombinovaná doprava 47,14 % celkové kombinované dopravy. Protože však na Slovensku ještě nedošlo v tak široké míře k přechodu ze silniční na železniční dopravu, je tu stále vysoký potenciál pro kontinentální intermodální dopravu, kterou netvoří jen námořní kontejnery.
Nedoprovázená kombinovaná doprava: TEU 2011
Segment trhu KD
Kontinentální
Námořní
Celkem
(TEU)
Domácí KD
3 863 110
7 065 030
10 928 140
Mezinárodní KD
4 678 050
2 510 730
7 188 780
KD celkem
8 541 160
9 575 760
18 116 920
(85)
Slovensko tvrdí, že pokud podle společnosti Metrans náklady na překládku představují 2 % celkových nákladů na dopravu a pokud se podle společnosti Kombiverkehr počáteční náklady na novou kontinentální trasu společnosti vrátí až po roce nebo dvou, je vysoce nepravděpodobné, že by provozovatelé nových tras zavedli nové trasy do míst, kde již nějaká trasa existuje. Slovensko uvádí, že zatímco zákazníky společnosti Metrans jsou zejména lodní společnosti a společnost Metrans přepravuje především námořní kontejnery, nový terminál se bude zaměřovat hlavně na překládku zboží ze silnic na železnici. Bude určen pro jinou skupinu zákazníků a bude nabízet služby na jiných segmentech trhů.
Úspory vnějších nákladů; stávající kapacity jsou dostatečné a trh dokáže uspokojit i zvýšenou poptávku
(86)
Slovensko tvrdí, že pokles přepravovaných objemů na Slovensku je pro odhad potenciálu rozvoje kontinentální dopravy irelevantní, protože důvodem tohoto poklesu je především snížení objemu vnitrostátní dopravy. Slovensko proto přikládá větší význam statistikám (předloženým mezi výše uvedenými dokumenty), které zobrazují nárůst objemů silniční dopravy, protože právě to jsou relevantní objemy, na které je třeba se při přechodu ze silniční na železniční dopravu zaměřit.
(87)
Slovensko předpokládá, že nové terminály budou v budoucnosti představovat jen 16 % kapacity slovenských intermodálních terminálů.
(88)
V reakci na připomínky společnosti Metrans týkající se narušení hospodářské soutěže, nemožnosti přilákat nové objemy ze silniční dopravy a uspokojení zvyšující se poptávky stávajícími kapacitami Slovensko upozorňuje na příspěvek společnosti Kombiverkehr, která odhaduje, že potenciál kontinentální kombinované dopravy na Slovensko a ze Slovenska je značný. Společnost Kombiverkehr připomíná, že týdenní objem silniční dopravy mezi Německem, Belgií a Nizozemskem na jedné a Slovenskem na druhé straně dosahuje počtu asi 1 000 kamiónů. Společnost Kombiverkehr zvažuje, že by přesunula jen část objemu nákladu v současnosti přepravovaného silniční dopravou, takže by se tím nedotkla žádného z aktuálních zdrojů obratu stávajících terminálů.
5.2. REAKCE NA PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI WIENCONT
(89)
Nejprve k tvrzení společnosti WienCont, že použila na rozšíření terminálu podporu s intenzitou pouze 31 %, zatímco Slovensko nabízí při počáteční investici podporu v hodnotě 100 % - Slovensko upozorňuje, že společnost WienCont je z větší části ve vlastnictví veřejné správy. Navíc železniční infrastruktura, kterou využívá, je vlastnictvím správce železniční infrastruktury a půda, na níž terminál stojí, je majetkem města Vídně. Stavební náklady na nové slovenské terminály zahrnují náklady na odkoupení půdy a výstavbu železniční infrastruktury, jakož i náklady na výstavbu zcela nového terminálu. Slovensko připomíná, že celková investice na výstavbu terminálu společnosti WienCont, včetně kolejí a půdy, byla z více než 90 % financována z veřejných zdrojů. Kromě toho je podle Slovenska tato námitka v rozporu s cíli Fondu soudržnosti, jenž je určen na snižování rozdílů mezi členskými státy prostřednictvím dotací v oblasti infrastruktury a ochrany životního prostředí.
(90)
Dále k tvrzení společnosti WienCont, že pokrývá veškerou poptávku v okolí Vídně a bratislavský terminál by ohrozil její obchodní činnost, Slovensko poznamenává, že pouze 4,6 % celkového objemu zboží, který prochází terminálem společnosti WienCont, pochází ze Slovenska. I kdyby společnost WienCont přišla o celý tento objem, o čemž Slovensko pochybuje, neutrpěla by škodu do té míry, aby to bylo důvodem k rozhodnutí nevybudovat moderní trimodální terminál v Bratislavě na Dunaji.
6. NÁSLEDNÁ VÝMĚNA INFORMACÍ MEZI SPOLEČNOSTMI METRANS A WIENCONT A SLOVENSKEM
(91)
Díky následné výměně informací mezi Komisí na jedné straně a Slovenskem a společnostmi Metrans a WienCont na straně druhé se vysvětlily některé nejasnosti v informacích, které tyto strany poskytly.
(92)
I když společnost Metrans není schopna doložit, v jakém rozsahu poskytuje kontinentální kombinovanou dopravu, dokázala, že tento druh dopravy provozuje a její současné objemy kontinentální dopravy nejsou zanedbatelné. Společnost Metrans na kontinentální dopravu používá kontejnery, zejména kontejnery o šířce 45 stop (13,7 m) a cisternové kontejnery. Společnost Metrans také prokázala, že vlastní některá zařízení vhodná pro překládku jednotek intermodální dopravy jiných než kontejnery. Slovensko předložilo Komisi dokumenty se statistickými údaji, které získalo od společnosti Metrans, podle nichž tato společnost nepřepravovala žádné kamióny, výměnné nástavby ani návěsy.
(93)
Aby vyvrátilo argumenty, které předložila společnost Metrans jako důkaz, že neexistuje poptávka po kombinované dopravě jiných jednotek intermodální dopravy (ITU) než kontejnerů, Slovensko uvedlo příklady českého terminálu s neutrálním přístupem v Lovosicích, který byl uveden do provozu v roce 2006 pro pravidelné trasy, na nichž se přepravují zejména kontejnery, a kde množství přepravovaných jednotek ITU mezi roky 2007 a 2012 vzrostlo o 81 % a v roce 2012 tvořily již výměnné nástavby a návěsy 75 % překládek. Dalším příkladem, který Slovensko použilo, je terminál s neutrálním přístupem v lokalitě Wuppertal-Langerfeld, který dnes slouží téměř výhradně na přepravu výměnných nástaveb a návěsů. Dokonce i v terminálu společnosti WienCont, jenž je důležitým překladištěm námořních kontejnerů, tvoří 21 % překládek výměnné nástavby.
(94)
Společnost WienCont předložila prezentaci, kterou vypracovala společnost Snizek & Partner a v níž se uvádí, že jestliže se využívá 88 % kapacity terminálu, výrazně se tím snižuje kvalita jeho provozu.
(95)
A konečně, aby se rozptýlily možné obavy týkající se rozsahu možného narušení hospodářské soutěže a prověřily se domněnky týkající se přechodu ze silniční na železniční dopravu, Slovensko souhlasilo, že nejprve vybuduje jen jeden terminál jako pilotní projekt. Slovensko proto omezilo výchozí oznámení na terminál v Žilině-Tepličce. Tento terminál se bude nacházet více než 200 km od terminálů společnosti Metrans v Dunajské Stredě a Košicích, jakož i od terminálu společnosti WienCont. Navíc Slovensko informovalo Komisi, že stávající terminál Intrans v Žilině bude v blízké budoucnosti uzavřen. Přezkum tohoto opatření, který provedla Komise, je uveden níže.
7. POSOUZENÍ PODPORY
(96)
Ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(97)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní. Proto aby bylo možno určit, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba splnit všechny tyto podmínky. Konkrétně by finanční podpora musela:
a)
být udělena státem nebo ze státních prostředků;
b)
přinášet výhodu přijímajícím podnikům;
c)
zvýhodňovat určité podnikatele nebo výrobu určitých druhů výrobků (selektivnost);
d)
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(98)
Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie může výstavba a provoz infrastruktury představovat hospodářskou činnost (8). Vzhledem k tomu, že se oznámené opatření týká investiční podpory pro infrastrukturu využívanou ke komerčním účelům, výstavbu a provoz této infrastruktury je nutno považovat za hospodářskou činnost a na opatření se proto vztahuje čl. 107 odst. 1 SFEU.
(99)
Pokud jde o oznámené opatření, slovenské orgány zajistí výstavbu terminálu a vyberou koncesionáře, který bude odpovídat za jeho provoz. Tato počáteční investice bude dotovaná z Fondu soudržnosti (85 %) a z vlastních zdrojů státu (15 %). Protože prostředky Fondu soudržnosti se převádějí příslušnému vnitrostátnímu orgánu, měly by být k dispozici slovenským orgánům a splňovat kritéria státních zdrojů.
(100)
Výhoda: podle předběžného průzkumu trhu provedeného slovenskými orgány nelze vyloučit, že účast v budoucím výběrovém řízení bude velmi omezená a že výběrové řízení nebude splňovat kritéria veřejné soutěže. Z tohoto důvodu a vzhledem k nedostatečné konkurenci ve výběrovém řízení není možné vyloučit, že provozovatel bude hospodářsky zvýhodněn.
(101)
Selektivnost: protože opatření zvýhodňuje výhradně budoucího provozovatele terminálů, mělo by být považováno za opatření selektivní povahy.
(102)
Narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod v EU: pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení podniku vzhledem k jiným konkurenčním podnikům v obchodu uvnitř Unie, musí být tyto konkurenční podniky považovány za ovlivněné podporou (9). Stačí, když je příjemce podpory v konkurenčním postavení vůči ostatním podnikům na trzích otevřených hospodářské soutěži (10). V tomto případě oznámené opatření posilní postavení nových dopravných terminálů vůči stávajícím terminálům, a proto může potenciálně narušit hospodářskou soutěž, pokud je tento trh otevřený hospodářské soutěži. Tato podpora může proto narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v Unii.
(103)
S ohledem na uvedená odůvodnění má Komise za to, že opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.1. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(104)
Slovenské orgány splnily povinnost v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU a oznámily podporu před jejím poskytnutím. Komise bere na vědomí skutečnost, že podpora bude poskytnuta až po schválení Komisí.
7.2. POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI
(105)
Komise dříve posuzovala podporu pro projekty týkající se infrastruktury přímo na základě článku 93 SFEU (11) a po rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci Altmark (12), v němž bylo vyloučeno přímé uplatňování článku 93 SFEU, na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU v případě intermodálních terminálů (13). Poté, co nabylo účinnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (14), se článek 93 SFEU stal přímo uplatnitelným jako právní základ pro stanovení slučitelnosti podpory v případě pozemní dopravy, na kterou se nevztahuje uvedené nařízení, a zejména v případě podpory na koordinaci dopravy.
(106)
V článku 93 SFEU se stanoví, že podpora, která odpovídá potřebě koordinovat dopravu, je slučitelná se Smlouvami. Pojem „koordinace dopravy“ použitý v uvedeném ustanovení má význam, který přesahuje pouhou potřebu usnadnit rozvoj hospodářské činnosti. Tento pojem zahrnuje zásah orgánů veřejné správy, jehož cílem je usměrnit rozvoj odvětví dopravy ve společném zájmu. Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že tento článek „považuje za slučitelné se Smlouvou podpory na dopravu pouze v přesně vymezených případech, které nejsou na újmu obecným zájmům Společenství“ (15).
(107)
Postup liberalizace v odvětví pozemní dopravy v některých ohledech značně omezil potřebu koordinace. V účinně liberalizovaném odvětví může koordinace v zásadě vyplývat z působení tržních sil. Dokonce i po liberalizaci odvětví však může docházet k různým selháním trhu. Tato selhání opodstatňují zásah orgánů veřejné správy v této oblasti.
(108)
Odvětví dopravy se může potýkat s těžkostmi při „koordinaci“ v ekonomickém smyslu, například při propojeních mezi jednotlivými dopravními sítěmi. Komise již z těchto důvodů povolila státní podporu na základě článku 93 SFEU (16).
(109)
Aby bylo možné nějaké opatření podpory považovat za „odpovídající potřebě“ koordinovat dopravu, musí být nezbytné a přiměřené z hlediska stanoveného cíle. Kromě toho nesmí narušení hospodářské soutěže, které s sebou podpora přináší, poškodit obecné zájmy Unie.
(110)
Komise proto v souladu s běžnou praxí rozhodovaní považuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem na základě článku 93 SFEU, jestliže jsou splněny tyto podmínky:
a)
podpora přispívá k dosažení cíle společného zájmu;
b)
podpora je nezbytná;
c)
podpora je přiměřená;
d)
přístup k příslušné infrastruktuře je otevřený všem uživatelům na nediskriminačním základě;
e)
podpora nevede k narušení hospodářské soutěže v rozporu se společným zájmem.
(111)
Komise proto posoudí, zda v daném případě bylo splněno těchto pět kritérií, aby bylo možné podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem na základě článku 93 SFEU.
7.2.1. Cíl společného zájmu
(112)
Unie již nějaký čas uplatňuje politiku snahy o dosažení vyváženého systému kombinované dopravy a součástí této politiky je podpora konkurenceschopnosti kombinované dopravy ve vztahu k používání silnic. Cílem politiky kombinované dopravy Unie je přechod ze silniční nákladní dopravy na jiné druhy dopravy.
(113)
Nástroje Unie, například směrnice 92/106/EHS (17), se zaměřují na podporu rozvoje kombinované dopravy. Bílá kniha o dopravní politice (18) vyzývá k využívání železniční dopravy a jiných druhů dopravy šetrných k životnímu prostředí, aby se vytvořily konkurenceschopné alternativy k silniční nákladní dopravě.
(114)
Politika kombinované dopravy je navíc v souladu se závěry zasedání Evropské rady v Göteborgu v červnu 2001, na němž bylo přijato prohlášení, že opatření, která pomáhají přechodu od silniční dopravy na druhy dopravy šetrnější k životnímu prostředí jsou jádrem politiky udržitelné dopravy.
(115)
Komise si uvědomuje, že zlepšování kombinované dopravy na trzích s otevřeným přístupem, na nichž se dodržují pravidla volné hospodářské soutěže a nabídky a poptávky, je v první řadě úlohou provozovatelů na trhu. K plnému rozvinutí potenciálu kombinované dopravy však může být nezbytné stimulovat ochotu přijmout rizika související s přechodem ze silniční dopravy na jiné druhy dopravy.
(116)
Důraz na multimodální možnosti kromě toho čím dál tím víc odůvodňuje i to, že evropský průmysl si zachovává nebo zvyšuje konkurenceschopnost své evropské výroby do značné míry díky vyspělé logistice, optimalizaci výroby a distribuce a vytvářením hodnoty v rámci procesu. Tyto sofistikované dodavatelské řetězce stále více ohrožuje klesající spolehlivost a rostoucí náklady silniční nákladní dopravy. Logistika kombinované dopravy se proto bude muset stát prvořadým cílem evropského výrobního průmyslu.
(117)
Komise na závěr připomíná nutnost urychlit investice do infrastruktury, zejména do druhů dopravy šetrných k životnímu prostředí, jež jsou součástí transevropských dopravních sítí (TEN) a vysokorychlostních sítí informačních a komunikačních technologií (19).
(118)
Výstavbu intermodálních terminálů, které zajišťují rovný přístup všem uživatelům, podporuje několik nástrojů EU. Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 661/2010/EU (20) požaduje vytvoření transevropské dopravní sítě, která musí být pokud možno interoperabilní v rámci různých druhů dopravy a musí podporovat intermodalitu mezi různými druhy dopravy. Projekt společného zájmu má podle tohoto rozhodnutí přispívat k udržitelnému rozvoji dopravy zvyšováním bezpečnosti a snižováním škod na životním prostředí způsobených dopravou, a to zejména podporou přechodu na železniční dopravu, kombinovanou dopravu, vnitrozemské vodní cesty a námořní dopravu. Článek 10 směrnice 91/440/EHS (21) požaduje, aby členské státy zajistily přístup železničních podniků z jiných členských států k infrastruktuře za stejných podmínek za účelem provozování služeb mezinárodní kombinované nákladní dopravy. Komise navíc ve svém návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě (22) navrhla, aby provozovatelé nákladních terminálů zajistili, aby každý nákladní terminál byl přístupný všem provozovatelům a aby se tento přístup poskytoval na nediskriminačním základě a uplatňovaly se transparentní poplatky.
(119)
Výstavba intermodálního terminálu, k němuž mají všichni uživatelé rovný přístup, tudíž směřuje k naplnění cíle společného zájmu, neboť přispívá ke zlepšení kombinované dopravy a k podpoře přechodu ze silniční dopravy na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu a tím i snížení dopravního přetížení, nehodovosti, emisí, hluku a negativního vlivu silniční dopravy na klima. V žádné z připomínek předložených v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení se nezpochybňuje, že cíl opatření, jímž je podpora přechodu ze silniční na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu, je cílem společného zájmu.
(120)
Pokud jde o navrhovanou výstavbu a provoz terminálu v Žilině-Tepličce, budou podle údajů, které poskytly slovenské orgány, výnosy z hlediska úspor vnějších nákladů více než 15krát vyšší než náklady na výstavbu plánované infrastruktury. Většiny celkových očekávaných výnosů ve výši 399 milionů EUR bude navíc dosaženo v rámci EU mimo Slovensko, neboť větší část dopravy mezi Slovenskem a zbytkem EU obvykle probíhá v zahraničí.
(v EUR)
Úspory z hlediska zatížení životního prostředí v průběhu 30 let v případě terminálu v Žilině
Úspory na přetížení dopravy
107 117 951
Úspory na nehodách
32 175 502
Úspory na emisích
223 748 276
Úspory na hluku
7 338 003
Úspory v oblasti klimatu
16 390 770
Úspory celkem
386 770 502
Zdroj: analýza nákladů a výnosů terminálu v Žilině, kterou předložily slovenské orgány
(121)
Komise proto zastává názor, že výstavba veřejného intermodálního terminálu, v Žilině-Tepličce může vést k naplnění cíle společného zájmu, neboť přispívá ke zlepšení kombinované dopravy a k podpoře přechodu ze silniční dopravy na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu a tím i snížení dopravního přetížení, nehodovosti, emisí, hluku a negativního vlivu silniční dopravy na klima.
7.2.2. Nezbytnost a proporcionalita podpory
(122)
V minulosti (23) Komise schválila investiční podporu na intermodální terminály s intenzitou podpory 50 %. Nedávno, když členské státy prokázaly hospodářskou potřebu vyšší intenzity podpory, byla Komise ochotna tyto vyšší intenzity podpory v řádně odůvodněných případech schválit (24).
(123)
V tomto případě slovenské orgány oznámily opatření, v němž se předpokládá intenzita podpory nejméně 85 % ve prospěch budoucího držitele koncese. Tento projekt se liší od soukromých terminálů společnosti Metrans, které společnost vybudovala bez státní podpory Slovenska, a od nedalekého terminálu společnosti WienCont (ve vlastnictví města Vídně), který od roku 2006 obdržel podporu s průměrnou intenzitou 31 % na nákup dodatečného vybavení. V druhém případě však nešlo o počáteční investici do nového terminálu vybudovaného od základů, jako je tomu v případě terminálu v Žilině-Tepličce. Společnost WienCont kromě toho využívá koleje správce infrastruktury a pozemky města Vídně a za pronájem platí částku, která se nemusí rovnat nákladům potřebným na odkoupení tohoto vybavení.
(124)
V každém případě, protože intenzita podpory pro Slovensko je v tomto případě vyšší než 50 %, Komise musí zvážit, zda je možné tuto vysokou intenzitu podpory výjimečně považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(125)
Pokud jde o nezbytnost podpory, v analýze nákladů a výnosů, kterou předložily slovenské orgány, se v případě plánovaného dopravního terminálu v Žilině-Tepličce bez veřejné podpory předpokládá negativní vnitřní míra návratnosti. Při zohlednění celkové počáteční investice včetně nákladů na odkoupení půdy odpovídá schodek financování projektu při diskontní sazbě 5 % počáteční investici 25,04 milionu EUR. Diskontní sazba 5 % je srovnatelná s návratností dlouhodobého veřejného dluhu na Slovensku (25).
(126)
V následující tabulce jsou zahrnuty investiční náklady, provozní náklady, očekávaná návratnost investice a výše podpory plánované pro výstavbu terminálu v Žilině a vypočítané v rámci analýzy nákladů a výnosů předložené slovenskými orgány.
v milionech EUR
Terminál
Investiční náklady
Provozní náklady
Celkové náklady
Příjmy
Státní podpora
Očekávaný zisk
Čistá současná hodnota po státní podpoře (5%)
Žilina
25,04
24,81
49,85
24,81
25,04
0
0,00
Zdroj: slovenské orgány, analýza nákladů a výnosů
(127)
Protože se počáteční investice omezuje na schodek financování projektu, Komise dospěla k názoru, že tato podpora je nezbytná na zajištění výstavby terminálu intermodální dopravy a rozvoj kombinované dopravy na Slovensku. Komise se rovněž domnívá, že tato podpora bude omezena na minimální nezbytnou míru, protože je větší než schodek financování, a proto je přiměřená na dosažení cíle společného zájmu zajistit přechod ze silniční na železniční dopravu.
7.2.3. Přístup k příslušné infrastruktuře je otevřený všem uživatelům na nediskriminačním základě
(128)
Účelem opatření je vybudovat veřejně přístupné terminály intermodální dopravy zaměřené na kontinentální kombinovanou dopravu, především návěsů a výměnných nástaveb, s cílem podpořit přechod ze silniční na železniční dopravu. Za tímto účelem terminály budou:
a)
provozované společnostmi nezávislými na všech společnostech využívajících terminál;
b)
umožňovat volný přístup;
c)
mít nediskriminační a transparentní podmínky.
(129)
Aby bylo možné zabezpečit nediskriminační přístup k terminálům a zabránit střetu zájmů mezi vybraným provozovatelem terminálu a dopravními podniky, bude provozovatel terminálů nezávislý na dopravních podnicích.
(130)
Slovenská republika navíc zůstane vlastníkem terminálů a v každé koncesní smlouvě uvede podmínku pro provozovatele terminálů, že musí zaručit volný přístup všem uživatelům, včetně všech dopravců a provozovatelů terminálů intermodální dopravy, na nediskriminačním základě. V případě, že provozovatel tuto podmínku koncesní smlouvy nesplní, stát bude mít pravomoc koncesi odebrat a znovu na ni vyhlásit veřejnou soutěž.
(131)
Přístup k příslušné infrastruktuře bude proto otevřený pro všechny uživatele na nediskriminačním základě.
7.2.4. Podpora nevede k narušení hospodářské soutěže v rozporu se společným zájmem
(132)
Původní oznámené opatření by ovlivnilo služby intermodálních terminálů ve Slovenské republice, které přitahují i přeshraniční poptávku z Rakouska, České republiky, Maďarska a v menší míře i z Polska. Aby se předešlo riziku narušení hospodářské soutěže uvedenému v rozhodnutí o zahájení řízení a aby potvrdily svůj předpoklad o vlivu terminálu na přesun dopravy zboží ze silnic na železnice, slovenské orgány se zavázaly, že omezí projekt pouze na výstavbu jen jednoho pilotního terminálu v Žilině-Tepličce. Tento terminál se bude nacházet více než 200 km od současných terminálů společností Metrans a WienCont. Jeho záchytné oblasti se proto nebudou překrývat s oblastmi společností Metrans a WienCont. Tím se omezí vliv opatření na hospodářskou soutěž (26).
(133)
Podle slovenských orgánů se však v Žilině nachází provizorní terminál, který patří společnosti Intrans. Na rozdíl od plánovaného terminálu je však tento terminál malý a situovaný v centru města. V tomto terminálu je navíc z nakládací rampy dostupná jen jedna kolej dlouhá 400 m a její další prodloužení není možné. Terminál je zaměřený na námořní kontejnery a nedisponuje žádnými portálovými jeřáby ani vybavením na překládku výměnných nástaveb a návěsů. Z důvodu urbanistického rozvoje bude stávající žilinský terminál v každém případě v dohledné budoucnosti uzavřen.
(134)
Slovenské orgány potvrdily, že manipulační poplatky ve veřejných terminálech budou odpovídat manipulačním poplatkům v terminálech intermodální dopravy působících na trhu. Podle průzkumu provedeného slovenskými orgány se výše poplatků účtovaných terminály v EU za manipulaci na jednotku pohybuje mezi 16,30 EUR a 56 EUR, přičemž průměrná sazba je 30 EUR. Analýza nákladů a výnosů předložená slovenskými orgány byla vypracována za předpokladu, že budoucí manipulační poplatky za jednotku pro všechny čtyři veřejné terminály budou 28 až 29 EUR. Poplatky ve veřejném terminálu v Žilině-Tepličce se proto stanoví tak, aby byla zachována konkurenceschopnost železniční dopravy v porovnání s odvětvím silniční dopravy. Zvýšení poplatků by znamenalo, že provozovatel veřejných terminálů by nebyl schopen přilákat dostatek nákladu z odvětví silniční dopravy na pokrytí provozních nákladů.
(135)
Komise proto dospěla k názoru, že daná vzdálenost nenaruší hospodářskou soutěž v takovém rozsahu, aby to bylo v rozporu se společným zájmem.
8. ZÁVĚR
(136)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem Komise dospěla k závěru, že všechny podmínky byly splněny a že investiční podpora ve výši 25,04 milionu EUR pro terminál v Žilině-Tepličce je slučitelná s vnitřním trhem.
(137)
Vzhledem k původnímu záměru Slovenska vybudovat čtyři veřejné intermodální terminály Komise požaduje, aby terminál vybudovaný na základě aktuálně oznámeného pilotního projektu byl monitorován. Toto monitorování umožní Komisi přijmout odůvodněnější rozhodnutí o nezbytnosti podpory a jejím účinku na hospodářskou soutěž v případě, že se Slovensko v budoucnosti rozhodne oznámit podporu v souvislosti s ostatními třemi plánovanými terminály,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou se Slovenská republika chystá poskytnout v rámci výstavby terminálu v Žilině-Tepličce formou počáteční investiční podpory ve výši 25,04 milionu EUR je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu článku 93 Smlouvy o fungovaní Evropské unie.
Na základě toho se poskytnutí této podpory ve výši 25,04 milionu EUR schvaluje.
Článek 2
Slovenská republika poskytne po třech letech tyto informace:
a)
celkový objem intermodální dopravy, objem kontinentální dopravy a objem kontinentální dopravy využívající jiné prostředky než kontejnery ISO na Slovensku a v terminálu v Žilině-Tepličce;
b)
ceny účtované v terminálu v Žilině-Tepličce;
c)
zda klienti nových terminálů předtím využívali stávající terminály a pokud ano, důvody, které je vedly ke změně terminálu.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 17. července 2013.
DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 17 de julio de 2013
relativa a la medida/régimen de ayudas/ayuda estatal SA.34369 (13/C) (ex 12/N) - Construcción y explotación de terminales públicas de transporte intermodal que la República Eslovaca tiene previsto ejecutar
[notificada con el número C(2013) 4423]
(El texto en lengua eslovaca es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2014/524/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Por correo electrónico de 6 de abril de 2011, la Comisión recibió una denuncia de METRANS/Danubia/, a.s. («Metrans») relativa a la supuesta ayuda estatal concedida para la construcción de terminales públicas de transporte intermodal (en lo sucesivo, «la denuncia»). La Comisión recibió información adicional de Metrans por correo electrónico de 9 de junio de 2011. La denuncia se registró como asunto SA.32828.
(2)
Por carta de 6 de octubre de 2011, la Comisión transmitió la denuncia a Eslovaquia con una solicitud de información a la que Eslovaquia respondió por carta de 6 de diciembre de 2011, en la que declaraba que la medida en cuestión estaba todavía en fase preparatoria y aún no se había concedido financiación alguna. La Comisión informó a Metrans de esta respuesta por carta de 12 de diciembre de 2011, en la que afirmaba, con carácter preliminar, que la medida no constituía ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, y posteriormente archivó el asunto SA.32828.
(3)
El 16 de febrero de 2012, Eslovaquia prenotificó por vía electrónica una medida para la prevista construcción y explotación de terminales públicas de transporte intermodal. Por correos electrónicos de 5 y 12 de junio y 12 y 16 de julio de 2012, Eslovaquia facilitó información adicional sobre esta medida, incluidas cartas de apoyo de las empresas de transporte y logística DHL y GEFCO.
(4)
Por correo electrónico de 12 de julio de 2012, Metrans transmitió a la Comisión una carta de apoyo de Green Integrated Logistics (Slovakia) s.r.o. («GIL»), que explota la terminal de transferencia en Sládkovičovo. La Comisión transmitió esta carta a Eslovaquia por carta de 18 de julio de 2012, y recibió una respuesta por correo electrónico de 14 de agosto de 2012, en la que reiteraba que todavía no se había concedido financiación para el proyecto.
(5)
El 17 de julio de 2012, Eslovaquia notificó por vía electrónica la medida a la Comisión, de conformidad con el artículo 108, apartado 3, del TFUE. Como parte de la notificación, Eslovaquia presentó cartas de apoyo de DHL Express (Slovakia), s.r.o., («DHL»), GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Bohemiakombi, s.r.o. y Kombiverkehr. Eslovaquia presentó información adicional por correos electrónicos de 3 de septiembre, 18, 22, 24, 26 y 29 de octubre, 6, 9, 13 y 14 de noviembre y 6 de diciembre de 2012.
(6)
Por carta de 23 de enero de 2013, la Comisión informó a Eslovaquia de su decisión de incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del TFUE. La Comisión recibió las observaciones de Eslovaquia sobre la Decisión de incoación el 12 de febrero de 2013.
(7)
La Decisión de incoación fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea (2) el 16 de febrero de 2013. La Comisión pidió a los terceros interesados que formularan sus observaciones sobre las medidas en cuestión en el plazo de un mes desde la fecha de su publicación.
(8)
El 18 de febrero de 2013, la Comisión envió su Decisión de incoar el procedimiento a las entidades que habían manifestado su interés durante el examen preliminar, a saber, Bohemiakombi, s.r.o., DHL Express (Slovakia), s.r.o., GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Kombiverkehr, Metrans y su asesor jurídico SCHWARZ advokáti s.r.o., y Green Integrated Logistics (Slovakia) s.r.o. así como a otros interesados potenciales identificados por la Comisión, a saber, la Universidad de Žilina - Cátedra de Transporte por Ferrocarril y ZCHFP SR - ChemLog (Asociación de la Industria Química y Farmacéutica de la República Eslovaca).
(9)
La Comisión recibió observaciones sobre la Decisión de incoación de los siguientes interesados en las fechas siguientes:
a)
Asociación de la Industria Química y Farmacéutica de la República Eslovaca, el 22 de febrero de 2013;
b)
Bohemiakombi, el 4 de marzo de 2013;
c)
Kombiverkehr, el 6 de marzo de 2013;
d)
DHL, el 8 de marzo de 2013;
e)
SCHWARZ advokáti, en nombre de Metrans, el 11 de marzo de 2013;
f)
el 6 de marzo de 2013, WienCont Container Terminal Gesellschaft m.b.H. («WienCont») solicitó una prórroga del plazo para presentar sus observaciones. El 7 de marzo de 2013, la Comisión concedió a WienCont una prórroga hasta el 18 de marzo de 2013. La Comisión recibió las observaciones de WienCont sobre la Decisión de incoación el 18 de marzo de 2013.
(10)
Por cartas de 19 y 20 de marzo de 2013, la Comisión envió a Eslovaquia las observaciones que había recibido de los interesados. Eslovaquia respondió a dichas observaciones el 5 de abril de 2013.
(11)
Por correo electrónico de 29 de abril de 2013, la Comisión envió a Metrans más preguntas. Por correo electrónico de 6 de mayo de 2013, Metrans envió sus respuestas, incluida una versión no confidencial.
(12)
Por correo electrónico de 8 de mayo de 2013, la Comisión envió a Eslovaquia la información no confidencial que había recibido de Metrans. Eslovaquia transmitió sus observaciones el 16 de mayo de 2013.
(13)
Por correos electrónicos de 8 y 17 de mayo de 2013, la Comisión formuló a Eslovaquia otras preguntas, a las que Eslovaquia respondió por correo electrónico el 17 y 29 de mayo de 2013.
(14)
La Comisión formuló a WienCont otras preguntas por correo electrónico de 21 de mayo de 2013, a las que WienCont respondió por correo electrónico de 7 de junio de 2013.
(15)
El 6 de junio, la Comisión y Eslovaquia mantuvieron una reunión en Bruselas.
(16)
La Comisión transmitió la información no confidencial recibida de Metrans y WienCont a Eslovaquia por correos electrónicos de 10 de junio de 2013.
(17)
Por carta de 10 de junio de 2013, Eslovaquia limitó la notificación a una terminal en Žilina.
(18)
Eslovaquia transmitió sus observaciones sobre la información procedente de Metrans y WienCont el 14 de junio de 2013.
(19)
Por correo electrónico de 18 de junio de 2013, la Comisión solicitó información adicional, que recibió por correo electrónico de 19 de junio de 2013.
2. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA Y OBSERVACIONES RECIBIDAS ANTES DE LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN
2.1. LAS TERMINALES DE TRANSPORTE INTERMODAL
(20)
En la notificación original, la medida preveía la construcción y explotación de una red de terminales públicas de transporte intermodal aptas para el transporte combinado continental de mercancías. Inicialmente, Eslovaquia tenía previsto financiar la construcción de cuatro terminales de transporte intermodal de acceso público en Bratislava-Pálenisko, Leopoldov-Hlohovec, Žilina-Teplička y Košice-Bočiar.
(21)
Eslovaquia decidió el número inicial de terminales y su ubicación basándose en un estudio de mercado elaborado en 2007 por Intraco Consulting, una consultora de transporte combinado y coordinación logística con sede en Bélgica. El número y la ubicación de las terminales se determinó teniendo en cuenta los siguientes factores:
-
las terminales debían dar servicio al territorio más amplio posible en Eslovaquia,
-
el potencial para utilizar plenamente la capacidad de las terminales,
-
la ubicación de las principales líneas ferroviarias, correspondientes a los corredores paneuropeos de transporte como parte de la Red Transeuropea de Transporte (TEN-T) y la ubicación en las conexiones ferroviarias incluidas en el Acuerdo europeo sobre enlaces internacionales de transporte combinado y sobre las instalaciones relacionadas («Acuerdo AGTC»),
-
la conectividad de los polígonos industriales previstos en Eslovaquia.
(22)
Puesto que la medida tal como se notificó podría dar lugar a un falseamiento de la competencia, como se exponía en la Decisión de incoación, Eslovaquia decidió limitarla a la financiación de la construcción y explotación de una única terminal pública de transporte intermodal en Žilina-Teplička apta para el transporte combinado continental de mercancías. Esta terminal será un proyecto piloto para la posible construcción en un futuro de una red de terminales públicas de transporte intermodal por toda Eslovaquia.
(23)
Será una terminal de transporte intermodal de acceso público que cumpla las normas del Acuerdo AGTC y de la Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC).
(24)
La ubicación del proyecto piloto se eligió por ser la más alejada de las grandes terminales modernas ya existentes y, al mismo tiempo, cumplir los requisitos del considerando 21.
(25)
La longitud útil de cada una de las terminales será de 750 metros de vía bajo dos grúas de pórtico equipadas con dispositivos de suspensión de transporte por carretera/ferrocarril (piggy-back) capaces de manipular las cajas móviles y semirremolques utilizados para transporte continental, así como contenedores (ISO) de transporte marítimo intermodal. También habrá zonas de aparcamiento angular debajo de las grúas para la manipulación óptima de semirremolques y un espacio de almacenamiento a corto plazo bajo las grúas para cajas móviles no apilables. La nueva terminal tendrá una capacidad anual de 450 000 toneladas brutas. La construcción de la terminal deberá terminarse a lo largo de 2015.
(26)
La terminal será propiedad del Estado. El gestor nacional de la infraestructura ferroviaria, Železnice Slovenskej republiky («ŽSR») ejecutará los derechos de propiedad del Estado. En concreto, ŽSR será el encargado de recaudar los derechos de concesión del operador de la terminal.
(27)
La explotación de la terminal se contratará por un período de treinta años a un operador seleccionado mediante un procedimiento de licitación no discriminatorio y transparente. A fin de garantizar un acceso no discriminatorio a la terminal y evitar que surja un conflicto de intereses entre el operador de la terminal y las empresas de transporte, el operador no podrá ser una empresa de transporte que utilice la terminal, para así no competir con las empresas de transporte y los operadores de transporte combinado que hagan uso de la misma. Si el operador seleccionado incumpliera las condiciones acordadas en el contrato de concesión, el Estado podrá retirarle la concesión y volver a convocar una licitación.
(28)
El acceso público a la terminal estará garantizado mediante una disposición en el contrato de concesión suscrito con el operador seleccionado de las terminales que estipule que los servicios se ofrecerán de forma no discriminatoria y a tarifas del mercado libre. La decisión de concesión misma también contendrá una cláusula que garantice el acceso público no discriminatorio a la infraestructura.
2.2. BASE JURÍDICA DE LA MEDIDA
(29)
La financiación de la medida se concederá sobre la base de la Sección 4(2)(m) de la Ley de Ayudas Estatales no 231/1999, modificada, y de la Ley no 523/2004 de normas presupuestarias de la administración pública, por la que se modifican determinadas leyes.
2.3. PRESUPUESTO
(30)
Eslovaquia prevé una inversión inicial de 25,04 millones EUR para la construcción de la terminal, que construirá el Estado que será su propietario. Este importe, que se financiará con el Fondo de Cohesión (85 %) y los recursos propios del Estado (15 %), cubrirá el 100 % de los costes de inversión iniciales. No obstante, el operador de la terminal deberá pagar unos derechos de concesión de al menos el 15 % de los costes de inversión durante un período de 15 años.
2.4. BENEFICIARIO DE LA MEDIDA
(31)
El beneficiario de la medida es el operador de la terminal, puesto que se beneficiará de una infraestructura por la que pagará derechos de concesión que solo cubren una pequeña parte de los costes totales de construcción de la terminal.
(32)
ŽSR no se considera beneficiario de la medida, puesto que solo administrará los derechos de propiedad en nombre del Estado. Los derechos de concesión que ŽSR recaudará en nombre del Estado reducirán a su vez la compensación que recibe de este por desempeñar su tarea pública como gestor nacional de la infraestructura ferroviaria.
2.5. ACUMULACIÓN Y OBLIGACIÓN DE SUSPENSIÓN
(33)
La medida no podrá recibir ayuda procedente de otras fuentes para los mismos costes subvencionables.
(34)
La ayuda se concederá después de haber obtenido el acuerdo de la Comisión.
2.6. MOTIVOS PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(35)
Al incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a la notificación original, la Comisión consideró:
a)
si era necesario construir terminales de transporte intermodal y desarrollar el transporte combinado continental en Eslovaquia para fomentar la transferencia modal de la carretera al ferrocarril y a la navegación interior, y
b)
si el consiguiente falseamiento de la competencia que se deriva de la medida sería contrario al interés común.
3. OBSERVACIONES DE ESLOVAQUIA SOBRE LA DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN
(36)
Por lo que se refiere a la necesidad de la ayuda, Eslovaquia reiteró su opinión, basada en los estudios y análisis presentados a la Comisión y en las opiniones de futuros usuarios de las terminales, de que sin la construcción determinales públicas neutras no habría un cambio significativo en un futuro del transporte por carretera al transporte por ferrocarril y la navegación interior. Eslovaquia cita a Kombiverkehr, que estimó un crecimiento considerable de la demanda de transporte combinado en Eslovaquia, especialmente en los ejes del este y el sur de Europa. No obstante, esta demanda solo podrá satisfacerse si hay acceso a terminales bien situadas y que funcionen con capacidad adecuada, que presten servicios totalmente neutros, como los contenidos en el programa alemán para la construcción de terminales.
(37)
Por lo que se refiere a las dudas de la Comisión en cuanto a que el falseamiento de la competencia sea contrario al interés común, Eslovaquia afirma, en primer lugar, que el objetivo del proyecto es desarrollar el transporte intermodal continental, que, como un segmento totalmente nuevo del transporte intermodal, actualmente no se utiliza o solo de forma muy limitada. En segundo lugar, el ahorro esperado en costes externos es de 13 veces los costes de inversión y la mayor parte de este ahorro se producirá en la UE fuera de Eslovaquia. Por último, el falseamiento de la competencia queda minimizado por la condición de que el operador de las nuevas terminales tendrá que pagar el 15 % de los costes totales de inversión en forma de derechos de concesión, mientras que los precios por sus servicios estarán regulados y controlados.
(38)
En respuesta a las dudas planteadas en la Decisión de incoar el procedimiento de investigación, Eslovaquia afirma que las nuevas terminales representarán aproximadamente un 16 % de la capacidad teórica total de las terminales intermodales en Eslovaquia expresadas en capacidad de transbordo en unidades de transporte intermodal (UTI), como figura en el siguiente cuadro.
Capacidad de las terminales de transporte intermodal en Eslovaquia
Terminales de transporte intermodal
Capacidad de transbordo en UTI
Teórica
Porcentaje %
Bratislava - ÚNS
30 000
Bratislava - Prístav
20 000
Sládkovičovo
20 000
Žilina - Intrans
60 000
Dunajská Streda
600 000
Košice - Intrans
45 000
Košice - Haniska
100 000
Dobrá
75 000
Ružomberok
30 000
Existentes - total
980 000 (3)
84 %
Bratislava - Prístav
40 000
Leopoldov
40 000
Žilina - Teplička
40 000
Košice - Bočiar
40 000
Nuevas - total
180 000 (4)
16 %
Todas las terminales - total
1 160 000
100 %
(39)
Por otra parte, Eslovaquia facilitó las siguientes cifras por lo que se refiere al desarrollo del transporte de mercancías por carretera en Eslovaquia.
Año
Transporte por carretera internacional
(miles toneladas)
Crecimiento interanual
Crecimiento acumulativo
2007
27 202
2008
30 931
13,7
13,7
2009
28 879
- 3,4
9,8
2010
30 866
3,3
13,5
2011
33 585
8,8
23,5
Fuente: Oficina Estadística de la República Eslovaca.
(40)
Por último, Eslovaquia afirma que aplicará a su terminal pública intermodal los artículos 31 y 56, apartado 9, de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (5), que deberá ser incorporada al Derecho nacional antes del 16 de junio de 2015. Según las autoridades eslovacas estas disposiciones aportarán un marco normativo adecuado que reduzca el efecto de absorción de los clientes actuales de las terminales existentes.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
4.1. ASOCIACIÓN DE LA INDUSTRIA QUÍMICA Y FARMACÉUTICA DE LA REPÚBLICA ESLOVACA
(41)
La Asociación de la Industria Química y Farmacéutica de la República Eslovaca («ZCHFP SR») está interesada en un transporte seguro y ecológico para la industria química. Por consiguiente, participó en el proyecto ChemLog cuyo objetivo era cartografiar, analizar y apoyar el transporte combinado y las terminales públicas intermodales en Eslovaquia.
(42)
ZCHFP SR adjuntó a sus observaciones dos estudios de ChemLog, un proyecto de cooperación europeo entre autoridades regionales, Asociaciones de la Industria Química e instituciones científicas de Alemania, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría e Italia, en el que participa: «The Strategy of Combined Transport Development of Chemicals in Central Europe» (La estrategia de desarrollo del transporte combinado de productos químicos en Europa Central) y «Feasibility Study - Development of railway transport of chemicals in Slovakia in relation to adjacent countries and prepared combined transport terminals».(Estudio de viabilidad - Desarrollo del transporte ferroviario de productos químicos en Eslovaquia en relación con sus países adyacentes y terminales de transporte combinado previstas).
(43)
ZCHFP SR concluye que las terminales públicas en Eslovaquia contribuirán positivamente principalmente al transporte combinado continental, puesto que las actuales terminales solo transportan contenedores ISO. Según ZCHFP SR, desde Eslovaquia por ferrocarril solo se transportaron unas cuantas cajas móviles y semirremolques puesto que a los actuales operadores no les interesan y en estos momentos no existen conexiones regulares desde Eslovaquia a un nodo intermodal en Europa occidental.
4.2. BOHEMIAKOMBI
(44)
Bohemiakombi es un operador de transporte combinado presente en Eslovaquia, donde opera fundamentalmente desde las vías de carga de las empresas. Según Bohemiakombi, los usuarios más habituales de las líneas continentales en Europa son los pequeños y medianos transportistas por carretera y transitarios. Ofrecen servicios de transporte puerta a puerta y, para utilizar el transporte combinado, necesitan los servicios de terminales y operadores de transporte combinado neutros. Estas PYME no pueden invertir en terminales propias, por lo que necesitan la infraestructura pública de transbordo. A falta de dicha infraestructura, estas empresas solo utilizan el transporte por carretera.
(45)
Bohemiakombi sostiene que las terminales privadas pueden ser utilizadas para transporte continental solo hasta cierto punto ya que los operadores de las terminales también ofrecen transporte puerta a puerta y, por lo tanto, compiten directamente con los transportistas por carretera. Por tanto, el uso de las terminales privadas lleva aparejado el riesgo de que el transporte que pasa de la carretera al ferrocarril pueda ser absorbido por el operador privado de la terminal, que tiene acceso a toda la información sobre los envíos y ofrece servicios competidores.
(46)
Bohemiakombi afirma que las tarifas habituales de transbordo intermodal en Eslovaquia son de 45-50 EUR por unidad de transbordo, que es el doble del coste de las terminales públicas en cualquier otro lugar de la UE. Según Bohemiakombi, esto es un obstáculo a la transferencia modal de la carretera al ferrocarril. Bohemiakombi cree que las terminales públicas intermodales construidas con fondos públicos prestarán servicios más baratos, reduciendo así los obstáculos para cambiar al transporte por ferrocarril.
(47)
Bohemiakombi concluye que la ayuda estatal reforzará la competencia en los servicios de terminales intermodales.
4.3. KOMBIVERKEHR
(48)
Kombiverkehr señala que transporta muy pocas unidades continentales a Eslovaquia -menos de 1 000 al año-. Alega que esto se debe sobre todo a los elevados costes de transbordo, que superan los 45 EUR por unidad transferida de camiones al tren o viceversa, o aproximadamente el doble de los costes en las terminales de cofinanciación pública en Alemania. Las unidades que se transportan actualmente son principalmente de la industria química, para las que el transporte por carretera es más costoso y conlleva mayores riesgos medioambientales. Además, las unidades de transporte de la industria química se suelen poder manipular desde arriba utilizando el mismo bastidor de anclaje que para el transporte marítimo combinado.
(49)
Según Kombiverkehr, la mayor parte del transporte internacional en Eslovaquia es de carga general, como productos envasados, productos del sector del automóvil, máquinas y bienes de consumo, que llegan en semirremolques y, en parte, en cajas móviles. Pero las terminales eslovacas carecen de los equipos necesarios para transbordar dichas unidades.
(50)
Según Kombiverkehr, el desarrollo de transporte combinado sostenible requiere:
a)
terminales con las siguientes especificaciones técnicas:
-
700 m de vías utilizables,
-
conexión directa por ferrocarril a un corredor ferroviario principal,
-
bastidores de anclaje y dispositivos de suspensión de transporte por carretera/ferrocarril,
-
suficiente espacio de almacenamiento teniendo en cuenta que las unidades no se pueden apilar,
-
vías de carga suficientes para trenes en la terminal o en las inmediaciones;
b)
tarifas de transbordo que sean competitivas con el transporte por carretera - hasta 20-25 EUR por transbordo carretera-ferrocarril;
c)
gestores de la terminal independientes que puedan garantizar un acceso no discriminatorio. Aunque las actuales terminales pueden ser utilizadas por terceros, Kombiverkehr afirma que las condiciones para ellos son precarias. En primer lugar, puesto que los operadores de la terminal son también transportistas, los operadores de transporte combinado terceros siempre corren el riesgo de que el operador de la terminal les quite los clientes. En segundo lugar, a los operadores de la terminal les interesan los terceros siempre y cuando quede capacidad libre en la terminal. En cuanto tienen suficiente volumen de transporte propio, su interés por ofrecer acceso a terceros desaparece. Por último, un operador de una terminal no regulada dispone de muchas maneras de hacer el uso de su terminal más difícil o económicamente gravoso a terceros, por ejemplo, con las tarifas que fija, la calidad del servicio o la distribución de horarios en la terminal.
(51)
Para Kombiverkehr, desarrollar nuevos puntos de acceso al transporte combinado para sus clientes supone grandes pérdidas iniciales que solo se pueden recuperar tras uno o dos años de explotación regular. Por consiguiente, no se puede permitir ofrecer nuevos productos en las terminales sin seguridad a largo plazo.
(52)
Kombiverkehr, por tanto, apoya el plan de Eslovaquia de que la nueva terminal esté gestionada por empresas independientes. Al mismo tiempo, sin embargo, considera que los operadores de transporte combinado estarían más interesados en el desarrollo de la terminal si tuvieran alguna participación en su explotación. Para que la explotación de la terminal sea neutra y no discriminatoria, Kombiverkehr recomienda las siguientes condiciones:
-
el operador de la terminal debe ser una empresa independiente con gestión independiente,
-
ningún operador de transporte combinado debe ser propietario de más del 50 % de la empresa que explota la terminal,
-
unas normas claras para el operador de la terminal, por ejemplo, en cuanto a asignación de horarios y condiciones,
-
control del operador de la terminal por un órgano de supervisión independiente y por el regulador ferroviario.
(53)
Según Kombiverkehr, el potencial para un cambio en el transporte de mercancías de la carretera al ferrocarril es enorme, en particular en rutas a Alemania (zona del Rhin-Ruhr y Hamburgo/Hannover), así como a los Países Bajos y Bélgica. El tráfico en esas rutas es actualmente de aproximadamente1 000 camiones a la semana.
(54)
Kombiverkehr afirma que solo le interesa el transporte continental de mercancías, que actualmente se hace por carretera. Por consiguiente, utilizar la nueva terminal no disminuiría el volumen de transbordo y carga en las terminales existentes en Eslovaquia en las que ya se utiliza el transporte combinado.
4.4. DHL
(55)
DHL sostiene que las actuales terminales intermodales en Eslovaquia no están abiertas al servicio público y no ofrecen acceso liberalizado para transbordo entre la infraestructura pública de carretera y ferrocarril. DHL apoya a las autoridades eslovacas en su esfuerzo por liberalizar el transporte combinado mediante la construcción de las cuatro nuevas terminales intermodales ferrocarril-carretera.
4.5. METRANS
(56)
Metrans sostiene que los argumentos aducidos por Eslovaquia para justificar la ayuda estatal para construir las terminales carecen de fundamento, son incorrectos o irrelevantes por otros motivos. En resumen, los argumentos de la empresa contra la medida notificada originalmente son los siguientes:
Neutralidad de las terminales existentes
(57)
Según Metrans, no es cierta la alegación de Eslovaquia de que los operadores de terminales existentes no ofrecen los servicios neutros necesarios y, hasta el momento, Eslovaquia no ha aportado pruebas al respecto. Metrans explota sus terminales de manera neutra y también ofrece sus servicios a transportistas independientes. Metrans permite operaciones que utilizan otros trenes. Por ejemplo, en la terminal de Interport en Košice explotada por Metrans, presta exclusivamente servicios relacionados con la terminal, mientras que todo el transporte lo manipulan otras partes. Por lo que sabe Metrans, lo mismo ocurre en otras terminales de acceso público. Eslovaquia nunca ha presentado quejas oficiales ni oficiosas a Metrans por una supuesta falta de neutralidad, ni ninguna autoridad de competencia ha abierto una investigación, ni se ha dirigido por ningún otro medio a Metrans al respecto. Además, según Metrans, Eslovaquia no puede impedir que los operadores de terminales públicas participen también en el negocio del transporte, lo que significaría la pérdida de su presunta neutralidad. Por último, Metrans aduce que los servicios integrados producen mayor eficiencia técnica y una reducción de los precios (con la totalidad del proceso de transporte y manipulación controlado por ordenador y mejor calidad de servicio), lo que, junto con la calidad del servicio, permite a las terminales competir mejor con el transporte por carretera. Sobre la cuestión de si los actuales operadores de terminales intermodales en Eslovaquia ofrecen servicios de terminales intermodales a operadores independientes de transporte combinado, y cómo se anuncian esos servicios públicamente, Metrans remitió a la sección de su sitio internet que ofrece servicios de almacén y facilitó una lista de los operadores de transporte, transportistas, compañías navieras y compañías de arrendamiento financiero independientes que habían recurrido a sus servicios. Metrans se refiere también a cuatro compañías que utilizan su terminal que ofrecen servicios de transporte intermodal.
Transporte continental
(58)
Según Metrans, no es correcto decir que las terminales existentes no manipulan transporte continental. Metrans sostiene que, del total de 127 trenes que manipula a la semana, doce van a Duisburg y doce a Rotterdam, trenes que son exclusivamente de transporte continental. Además, el 10 % de todos los trenes manipulados entran en la categoría de transporte continental. Aproximadamente el 50 % del volumen manipulado en su terminal de Košice Haniska está destinado al transporte continental. En sus terminales, Metrans cuenta con equipos para manipular todas las unidades continentales, como apiladoras telescópicas o bastidores de anclaje separables piggy-back para manipular unidades continentales, como cajas móviles y semirremolques intercambiables, y, si es necesario, puede construir rampas RO-LO. No obstante, Metrans señala que no hay demanda de estos servicios. Metrans alega que el uso de cajas móviles, semirremolques o camiones es ineficiente en comparación con las paletas ISO de 45 pies (13,7 metros) diseñadas específicamente para el transporte combinado, puesto que los costes de transporte deesos contenedores son un 30 % inferiores a los del transporte de remolques de camiones. Por otra parte, aproximadamente el 25 % del volumen de negocios de la compañía procede de servicios relacionados con el transporte continental. El mercado de referencia va más allá de las fronteras eslovacas, con terminales en países vecinos que constituyen competencia efectiva y prestan servicios relacionados con el transporte continental. Metrans sostiene que las terminales públicas no estarán adaptadas al transporte continental.
Cumplimiento del Acuerdo AGTC por parte de las terminales existentes
(59)
Según Metrans, la inversión en terminales que cumplan los parámetros del Acuerdo AGTC (vías de 750 m de longitud) es comercialmente ineficiente y sus costes, irrecuperables. La infraestructura ferroviaria en Eslovaquia y sus países vecinos (como la República Checa y Hungría) no permite la circulación de trenes de longitud superior a los 550 metros. Esta situación no es probable que cambie en los próximos 5 a 7 años, pero varias terminales, incluidas las dos de Metrans, están en condiciones de alargar las vías de sus terminales hasta 750 metros en un plazo de uno o dos años y reaccionar así en cuanto la capacidad de la infraestructura ferroviaria permita el uso de esos trenes.
La construcción y explotación de terminales neutras es posible sin ayuda estatal
(60)
Metrans sostiene que ella misma es la mejor prueba de que el mercado de las terminales intermodales es atractivo para los inversores privados y que esas terminales pueden ser comercialmente viables. Además de su inversión en nuevos proyectos en la mayor terminal de Eslovaquia en Dunajská Streda, en 2012 Metrans abrió una nueva terminal en Košice. Cualquier inversión de ese tipo es muy sensible a los cambios en la legislación una vez realizada la inversión y al apoyo estatal al transporte combinado. Los planes de Eslovaquia de invertir fondos estatales en terminales (junto con una ineficiente política de transporte público) ya han hecho desistir a inversores privados de otras inversiones para modernizar las terminales existentes o en proyectos nuevos.
La medida notificada originalmente falsea la competencia
(61)
Según Metrans, los operadores de terminales públicas obtendrán una importante ventaja competitiva, puesto que recibirán una subvención del 85 % del gasto de capital total. Eslovaquia no puede impedir efectivamente que los operadores ofrezcan precios dumping (cualquier precio fijado en el contrato de concesión podría en otro momento ser impugnado como una restricción ilegal especialmente grave). Metrans disiente del argumento de Eslovaquia, según el cual las terminales públicas cobrarán precios comparables a los de las terminales existentes. El mercado interior (que excede de las fronteras de Eslovaquia) se verá significativamente afectado, por ejemplo, la zona de Bratislava y sus alrededores a la que también abastecen las dos terminales de Viena. Metrans facilitó a la Comisión las tarifas que ofrece a cualquier cliente interesado que las solicite. Según esta lista de tarifas, la empresa cobra considerablemente menos de lo previsto con arreglo a la medida por la operación de cualquier tipo de unidad. Por último, la terminal prevista en Košice solo distaría un kilómetro de la nueva terminal de Metrans. En las proximidades de Bratislava, donde se va a construir otra terminal, están ya las dos terminales de Viena, dos de Budapest y otra de Dunajská Streda.
La construcción de nuevas terminales públicas no desviará más volumen de la carretera al transporte combinado
(62)
Como afirma Metrans, los servicios de la terminal (manipulación, trasbordo, etc.) constituyen solo el 2 % aproximadamente de los costes totales del transporte combinado. Las tarifas por la utilización de la infraestructura ferroviaria representan aproximadamente entre el 40 y el 50 % de los costes totales de transporte. Por consiguiente, las nuevas terminales solo atraerán clientes que ya utilizan el transporte combinado. Solo un apoyo estatal efectivo al transporte combinado puede contribuir a aumentar su volumen.
Ahorro en costes externos
(63)
El ahorro en costes externos alegado por Eslovaquia solo se conseguirá si se desvía transporte adicional de la carretera al ferrocarril e, incluso entonces, no solo porque se construyan terminales públicas. Metrans alega que la construcción de las terminales no dará lugar a un aumento importante del volumen de transporte combinado, por lo que no se logrará el ahorro en costes externos.
Las capacidades actuales son suficientes y el mercado puede satisfacer un incremento de la demanda
(64)
Según Metrans, las terminales existentes actualmente solo se utilizan al 50 % aproximadamente de su capacidad real. Además, el volumen total de mercancías transportadas en Eslovaquia no ha dejado de disminuir en los últimos años. Metrans respalda esta afirmación con estadísticas sobre el transporte de mercancías en Eslovaquia, que muestran 203 millones de toneladas en 2009, 191 millones de toneladas en 2010 y 179 millones de toneladas en 2011. Así pues, las previsiones económicas citadas por Eslovaquia para respaldar su alegación son incorrectas y obsoletas. Aun cuando el incremento de la demanda no se pudiera satisfacer con el exceso de capacidad existente, se podría satisfacer a un coste relativamente bajo a corto o medio plazo modernizando y ampliando la capacidad existente, o con la construcción de más capacidad por inversores privados. Metrans afirma que en 2010 el volumen total de todas las terminales intermodales existentes en Eslovaquia era de 1,9 millones de toneladas. La capacidad prevista de las nuevas terminales públicas es de 1,8 millones de toneladas anuales, lo que representa casi el 100 % del mercado.
(65)
Metrans concluye que, en la actual situación económica y de mercado (exceso de capacidad, descenso ininterrumpido del volumen de mercancías transportadas, política de transporte inestable), las cuatro terminales públicas son proyectos inviables. Si se construyeran, producirían aún más exceso de capacidad, que solo serviría para falsear la competencia y expulsar a los operadores privados, que necesitan operar en un nivel que cubra no solo sus costes variables sino también los fijos.
4.6. WIENCONT
(66)
WienCont es el propietario y operador de una gran terminal trimodal en Viena. WienCont sostiene que la ayuda estatal para la construcción de cuatro terminales públicas de transporte intermodal en Eslovaquia no es necesaria para el desarrollo de dicho transporte en el país y falseará la competencia de forma considerable. WienCont alega que la ayuda de 135,5 millones EUR y la intensidad de ayuda del 85 %/100 % es completamente innecesaria, dado que WienCont lleva operando y ampliando su terminal desde 2006 con subvenciones de funcionamiento e inversión del Ayuntamiento de Viena de 11,6 millones EUR y una intensidad de ayuda del 31 %.
(67)
WienCont, además, arroja dudas en cuanto a las previsiones de crecimiento del transporte intermodal facilitadas por Eslovaquia y apunta a las estadísticas que muestran que el crecimiento industrial en Eslovaquia entre 2010 y 2012 fue de solo un 13 %. También cita otras previsiones más recientes de Snizek & Partner (2011), que suponen un crecimiento del transporte de mercancías no acompañado de 300 000 UTI en 2008 a 440 000 UTI en 2030. Según estas previsiones, la totalidad del mercado podría cubrirse con la capacidad de las terminales de WienCont. Las autoridades austriacas, no obstante, apoyan la construcción de otra gran terminal intermodal en Viena Inzersdorf, que se acaba de comenzar.
(68)
WienCont sostiene que construir otra terminal en la zona, en Bratislava, debilitaría la posición de Viena como nodo central. Sostiene, además, que la construcción de otras terminales originaría un paso del transporte por carretera al transporte por ferrocarril.
(69)
En 2011 y 2012, la capacidad de WienCont era de 250 000 ITU. La empresa manipuló 72 541 UTI en 2012 y 71 369 UTI en 2011, y el transporte procedente de Eslovaquia representaba 2 968 UTI en 2012 y 2 148 UTI en 2011, mientras que el transporte a Eslovaquia era nulo en 2012 y de 59 UTI en 2011. Las tarifas de WienCont de manipulación por contenedor en terminal son comparables a las de la medida por el mismo concepto, pero superiores por el uso de almacenes y por manipulación de remolques.
5. OBSERVACIONES DE ESLOVAQUIA RELATIVAS A LAS OBSERVACIONES DE TERCEROS INTERESADOS
(70)
Eslovaquia señaló que cuatro de las seis partes que manifestaron su interés apoyaron la ayuda para la construcción de las terminales públicas. Las reacciones de Eslovaquia a las alegaciones de Metrans y WienCont se exponen a continuación.
5.1. REACCIÓN A LAS ALEGACIONES DE METRANS
Neutralidad de las terminales existentes
(71)
Eslovaquia insiste en que Metrans no es un operador de terminales neutro puesto que es también operador de transporte. Apunta a las alegaciones de Bohemiakombi y Kombiverkehr, que mencionan un posible riesgo de conflicto de intereses de Metrans, que actúa como operador de la terminal y como operador de transporte combinado y operador de transporte puerta a puerta. Eslovaquia remite también al requisito de la legislación de laUE de que un operador de infraestructura ferroviaria no puede competir con las empresas de transporte que utilizan dicha infraestructura. Eslovaquia reitera que puede hacer cumplir la neutralidad del operador que seleccione para explotar sus terminales públicas. En cuanto a los transportistas que utilizan las terminales de Metrans, señala que no tiene conocimiento de que ninguno de ellos explote una ruta regular de transporte combinado.
(72)
Por lo que se refiere a la eficiencia de los servicios integrados, Eslovaquia señala que el hecho de que una empresa de transporte sea la propietaria de las infraestructuras da lugar a una posición monopolística y, por tanto, el propietario de la infraestructura no debe utilizar también la infraestructura como operador de transporte. A este respecto, Eslovaquia apunta que Metrans tiene una cuota de mercado del 55-60 %.
(73)
Eslovaquia señala que la página web de Metrans, en la que la empresa dice que anuncia sus servicios de transbordo, no ofrece servicios de terminal intermodal a operadores de transporte intermodal, sino a compañías navieras y compañías de arrendamiento financiero.
Transporte continental
(74)
Eslovaquia sostiene que no hay estadísticas que muestren el transporte continental alegado por Metrans. Eslovaquia nunca ha recibido información que demuestre que Metrans posee el equipo necesario para manipular UTI continentales. Supone que Metrans considera que el transporte continental incluye los contenedores de transporte marítimo cargados fuera de Europa, pero transbordados en alguna de las terminales de navegación interior.
(75)
Eslovaquia alega que las estadísticas de la UIRR (6) niegan las alegaciones de Metrans de que no hay mercado para semirremolques y cajas móviles.
(76)
Eslovaquia explica además que el diseño de las terminales previstas es especialmente adecuado para el transporte continental. El equipo de transbordo podrá manipular semirremolques y cajas móviles. El espacio debajo de las grúas estará diseñado específicamente para manipular UTI continentales: habrá espacios entre las UTI, que son necesarios para utilizar los dispositivos de suspensión piggy-back; y también espacio para aparcamiento diagonal para semirremolques, lo que permitirá la manipulación directa por camiones. Por consiguiente, a diferencia de otras terminales especializadas en contenedores, se podrán manipular estos tipos de UTI en un único paso, lo que disminuirá el precio del transbordo de las UTI continentales en las terminales públicas.
Cumplimiento del Acuerdo AGTC por parte de las terminales existentes
(77)
En la línea de las prioridades de la UE en política de transporte por ferrocarril, Eslovaquia está invirtiendo en infraestructuras que permitan circular a trenes de 750 m de longitud. Eslovaquia considera, además, que la terminal de Metrans en Dunajská Streda no se puede ampliar, puesto que limita por un lado con la carretera E575 y, por el otro, con la vía curva que conecta la terminal a la red ferroviaria principal.
La construcción y explotación de terminales neutras es posible sin ayuda estatal
(78)
Según Eslovaquia, los estudios económicos elaborados para las terminales públicas muestran que su construcción y explotación de las terminales no se puede financiar únicamente con los ingresos generados por sus actividades. Eslovaquia supone que Metrans financia de forma cruzada la construcción de las terminales con los ingresos obtenidos de sus actividades de transporte.
(79)
Eslovaquia se ofreció también a cooperar con Metrans en la construcción de las terminales públicas, pero Metrans no estaba dispuesta a cumplir las condiciones de Eslovaquia en cuanto al acceso no discriminatorio.
Habrá falseamiento de la competencia
(80)
Eslovaquia señala que la Directiva 2012/34/UE sienta los principios para fijar tarifas por el uso de los servicios de terminales así como la responsabilidad de un regulador ferroviario independiente de evaluar esas tarifas y de regularlas en caso de quejas.
(81)
Eslovaquia afirma que también apoya el desarrollo del transporte combinado por parte de compañías privadas; por ejemplo, invirtió en el incremento de capacidad de la vía ferroviaria Bratislava-Dunajská Streda, que se debió al incremento de las necesidades de Metrans.
(82)
Eslovaquia señala que Metrans marcó su lista de precios de servicios en la terminal como confidencial, prueba de que sus precios no se publican.
La construcción de nuevas terminales públicas no desviará más volumen de la carretera al transporte combinado
(83)
En su respuesta a esta alegación no justificada, Eslovaquia cita las alegaciones de Kombiverkehr, que afirma que el transporte combinado continental se desarrollará si los operadores independientes de terminales garantizan un acceso no discriminatorio a sus servicios y si el precio de las operaciones de manipulación no supera los 20-25 EUR por unidad transbordada.
(84)
Eslovaquia alega además que, según las estadísticas UIC (7), el transporte combinado continental representa el 47,14 % del transporte combinado total. No obstante, puesto que en Eslovaquia el cambio de la carretera al ferrocarril todavía no ha alcanzado ese nivel, sigue habiendo mucho potencial para el transporte intermodal continental, y no solo el de contenedores de transporte marítimo.
Transporte combinado no acompañado: TEU 2011
Segmento de mercado TC
Continental
Marítimo
Total
(TEU)
TC nacional
3 863 110
7 065 030
10 928 140
TC internacional
4 678 050
2 510 730
7 188 780
TC total
8 541 160
9 575 760
18 116 920
(85)
Eslovaquia alega que, puesto que según Metrans, los costes de transbordo representan aproximadamente el 2 % de los costes totales de transporte y puesto que, según Kombiverkehr, el coste inicial de una nueva ruta continental solo se puede recuperar tras uno o dos años, es muy improbable que operadores de nuevas rutas abran nuevas rutas a destinos a los que ya existe una ruta. Eslovaquia sostiene que, mientras que los clientes de Metrans son fundamentalmente compañías navieras y Metrans transporta sobre todos contenedores de transporte marítimo, la nueva terminal se centrará en la transferencia de carga de la carretera al ferrocarril. Estará destinada a un grupo distinto de clientes y ofrecerá sus servicios en diferentes segmentos de mercado.
Ahorro en costes externos; las capacidades actuales son suficientes y el mercado puede satisfacer un incremento de la demanda
(86)
Eslovaquia alega que el descenso en el volumen transportado en el país es irrelevante a la hora de estimar el potencial de desarrollo del transporte continental, puesto que es debido principalmente a la caída del volumen de transporte nacional. Por consiguiente, Eslovaquia se fía más de las estadísticas (facilitadas en sus alegaciones anteriores) que muestran un incremento del volumen del transporte por carretera, puesto que ese es el volumen relevante para el cambio de la carretera al ferrocarril.
(87)
Eslovaquia afirma que las nuevas terminales representarán solo el 16 % de la futura capacidad de las terminales intermodales eslovacas.
(88)
En respuesta a las observaciones de Metrans sobre el falseamiento de la competencia, la incapacidad de desviar más volumen del transporte por carretera y la cobertura de nueva demanda con la capacidad existente, Eslovaquia remite a las alegaciones de Kombiverkehr, que estima que el potencial del transporte combinado continental con origen y destino en Eslovaquia es considerable. Kombiverkehr afirma que el volumen semanal de transporte por carretera desde el norte de Alemania, Bélgica y Países Bajos a Eslovaquia y viceversa es aproximadamente de 1 000 camiones. Kombiverkehr solo tiene previsto transferir parte de la carga que actualmente se transporta por carretera, por lo que no buscaría ninguna de las actuales fuentes de volumen de negocios de las terminales existentes.
5.2. REACCIÓN A LAS ALEGACIONES DE WIENCONT
(89)
En primer lugar, en respuesta a la afirmación de WienCont de que tenía una intensidad de ayuda de solo el 31 % para ampliar su terminal, mientras que Eslovaquia ofrece una ayuda del 100 % de la inversión inicial, Eslovaquia señala que WienCont es propiedad mayoritariamente de las autoridades públicas. Además, la infraestructura ferroviaria que utiliza pertenece al gestor de la infraestructura ferroviaria y los terrenos que utiliza pertenecen al Ayuntamiento de Viena. Los costes de construcción de las nuevas terminales eslovacas incluyen tanto la adquisición de terrenos y la construcción de infraestructura ferroviaria, como la construcción de una terminal totalmente nueva. Eslovaquia afirma que la inversión total en la construcción de la terminal de WienCont, incluidas las vías y el terreno, se financió en más del 90 % con fondos públicos. Por otra parte, según Eslovaquia, esta objeción es contraria a los objetivos del Fondo de Cohesión, que pretende reducir las diferencias entre los Estados miembros mediante la financiación de infraestructuras y la protección del medio ambiente.
(90)
En segundo lugar, en respuesta a la alegación de que WienCont abastece toda la demanda de la zona de Viena y la terminal de Bratislava amenazaría sus actividades comerciales, Eslovaquia señala que solo el 4,6 % del volumen total que se manipula en WienCont procede de Eslovaquia. Incluso si WienCont perdiera la totalidad de este volumen, cosa que duda Eslovaquia, la empresa no se vería perjudicada hasta un punto que justificara que no se construyera una moderna terminal trimodal en Bratislava junto al Danubio.
6. SEGUIMIENTO DEL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN CON METRANS, WIENCONT Y ESLOVAQUIA
(91)
El seguimiento de la Comisión del intercambio de información con Eslovaquia, Metrans y WienCont aclaró una serie de cuestiones de la información facilitada por estas partes.
(92)
Aunque Metrans no pudo demostrar en qué medida ofrece transporte combinado continental, sí pudo demostrar que ofrece ese transporte, y su volumen de transporte continental actual no es desdeñable. Para el transporte continental Metrans utiliza contenedores, en particular contenedores de 45 pies (13,7 m) de anchura y contenedores cisterna. Metrans ha demostrado también que posee determinados equipos, adecuados para transbordar unidades de transporte intermodal que no son contenedores. Eslovaquia facilitó a la Comisión hojas de datos estadísticos obtenidos de Metrans que muestran que la empresa no transportó camiones, cajas móviles o semirremolques.
(93)
Para rebatir los argumentos aducidos por Metrans de que no hay demanda de transporte combinado de otras unidades de transporte intermodal (UTI) que los contenedores, Eslovaquia puso ejemplos de la terminal de acceso neutro de Lovosice (República Checa), que comenzó a funcionar en 2006 con rutas regulares que transportan principalmente contenedores, en las que la cantidad de UTI transportadas aumentó un 81 % entre 2007 y 2012, y para 2012 las cajas móviles y semirremolques representaban el 75 % de los transbordos. Otro ejemplo citado por Eslovaquia es la terminal de acceso neutro de Wuppertal-Langerfled, que actualmente transporta casi exclusivamente cajas móviles y semirremolques. Incluso en la terminal de WienCont, que es una terminal importante de transbordo de contenedores de transporte marítimo, las cajas móviles representan el 21 % de los transbordos.
(94)
WienCont facilitó una presentación realizada por Snizek & Partner según la cual, en una terminal que funciona al 88 % de su capacidad, la calidad de las operaciones se verá seriamente obstaculizada.
(95)
Por último, para disipar posibles dudas en cuanto al grado del potencial falseamiento de la competencia y para demostrar sus supuestos por lo que se refiere a la transferencia de carga de la carretera al ferrocarril, Eslovaquia aceptó que inicialmente solo construiría una terminal como proyecto piloto. Por consiguiente, Eslovaquia limitó la notificación original a únicamente la terminal de Žilina-Teplička. Esta terminal distará más de 200 km de las terminales de Metrans en Dunajská Streda y Košice y de la terminal de WienCont. Además, Eslovaquia informó a la Comisión de que la terminal existente de Intrans en Žilina cerraría en un futuro próximo. La evaluación de la Comisión sobre la medida se expone a continuación.
7. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
(96)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE dispone que «serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.».
(97)
Los criterios establecidos en el artículo 107, apartado 1, del TFUE son acumulativos. Por consiguiente, para determinar si la medida constituye ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, deben cumplirse todas las condiciones siguientes. Específicamente, el apoyo financiero deberá:
a)
ser concedido por el Estado o mediante fondos estatales;
b)
otorgar una ventaja a las empresas beneficiarias;
c)
favorecer a determinadas empresas o producciones (criterio de selectividad);
d)
falsear o amenazar falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros.
(98)
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la construcción y explotación de infraestructuras puede constituir una actividad económica (8). Puesto que la medida notificada se refiere a ayuda de inversión para infraestructura que se utiliza para su explotación comercial, la construcción y explotación de la misma debe considerarse que constituye una actividad económica y la medida, por consiguiente, entre en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(99)
Por lo que se refiere a la medida notificada, las autoridades eslovacas construirán la terminal y seleccionarán al concesionario, que será responsable de su explotación. Estos costes de inversión iniciales serán financiados por el Fondo de Cohesión (85 %) y por los recursos propios del Estado (15 %). Puesto que los recursos del Fondo de Cohesión se transfieren a la autoridad nacional competente, se considera que están a disposición de las autoridades eslovacas y que constituyen fondos estatales.
(100)
Ventaja: basándose en la investigación del mercado llevada a cabo por las autoridades eslovacas, no puede descartarse que la participación en el futuro proceso de selección sea muy limitada y que ese proceso incumpla los criterios de una licitación competitiva. En consecuencia, y dada la elevada probabilidad de que la licitación no sea suficientemente competitiva, no puede descartarse que se otorgue al operador una ventaja económica.
(101)
Selectividad: puesto que la medida solo beneficia al futuro operador de la terminal, debe considerarse de carácter selectivo.
(102)
Falseamiento de la competencia y efecto sobre el comercio dentro de la UE: cuando una ayuda concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una empresa con relación a otras empresas competidoras en los intercambios dentro de la UE, debe considerarse que estas últimas se ven influidas por la citada ayuda (9). Basta con que el beneficiario de la ayuda compita con otras empresas en mercados abiertos a la competencia (10). En el presente asunto, la medida notificada reforzará la posición de las nuevas terminales de transferencia frente a las existentes y, por lo tanto, tiene efectos potenciales de falseamiento de la competencia, puesto que ese mercado está abierto a la competencia. Así pues, la ayuda es probable que falsee la competencia y afecte al comercio dentro de la UE.
(103)
Habida cuenta de cuanto antecede, la Comisión considera que la medida constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
7.1. LEGALIDAD DE LA MEDIDA
(104)
Las autoridades eslovacas han cumplido sus obligaciones, con arreglo al artículo 108, apartado 3, del TFUE, de notificar la ayuda antes de llevarla a efecto. La Comisión toma nota del hecho de que la ayuda no se concederá antes de recibir su aprobación.
7.2. EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD
(105)
La Comisión ha evaluado en otras ocasiones ayudas para proyectos de infraestructura directamente sobre la base del artículo 93 del TFUE (11) y, a raíz de la sentencia Altmark del TJUE (12), que no permitía la aplicación directadel artículo 93 del TFUE, sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE para terminales intermodales (13). Desde la entrada en vigor del Reglamento (CE) no 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo (14), el artículo 93 del TFUE es directamente aplicable como base jurídica para establecer la compatibilidad de ayudas al transporte terrestre no cubierto por dicho Reglamento y, en particular, de ayudas para la coordinación del transporte.
(106)
El artículo 93 del TFUE dispone que la ayuda que responda a las necesidades de coordinación de los transportes es compatible con los Tratados. El término «coordinación de los transportes» utilizado en dicha disposición significa algo más que el simple hecho de facilitar el desarrollo de una actividad económica. Engloba la intervención de las autoridades públicas destinada a dirigir el desarrollo del sector del transporte en aras del interés común. El TJUE ha dictaminado que dicho artículo reconoce que la ayuda al transporte es compatible con el Tratado solo en casos muy concretos que no pongan en peligro los intereses generales de la Comunidad (15).
(107)
Los progresos conseguidos con la liberalización del sector del transporte terrestre han reducido considerablemente en algunos aspectos las necesidades de coordinación. En un sector eficientemente liberalizado, en principio, la coordinación puede provenir de la acción de las fuerzas del mercado. Incluso tras la liberalización del sector, pueden persistir, no obstante, diversas deficiencias del mercado, que justifican la intervención de las autoridades públicas en este ámbito.
(108)
El sector del transporte puede sufrir problemas de «coordinación» en el sentido económico del término, por ejemplo en las conexiones entre distintas redes de transporte. La Comisión ya ha autorizado por estos motivos ayuda estatal sobre la base del artículo 93 del TFUE (16).
(109)
Para que una medida de ayuda dada se considere que «responde a las necesidades» de coordinación de los transportes, ha de ser necesaria y proporcionada al objetivo perseguido. Además, el falseamiento de la competencia que es inherente a la ayuda no debe poner en peligro los intereses generales de la Unión.
(110)
Por consiguiente, la Comisión ha considerado de manera reiterada que la ayuda es compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 93 del TFUE si se cumplen las condiciones siguientes:
a)
la ayuda contribuye a un objetivo de interés común;
b)
la ayuda es necesaria;
c)
la ayuda es proporcionada;
d)
el acceso a la infraestructura en cuestión está abierto a todos los usuarios de forma no discriminatoria;
e)
la ayuda no produce falseamientos de la competencia contrarios al interés común.
(111)
Por tanto, la Comisión evaluará si en el presente asunto se reúnen estos cinco criterios para que la ayuda sea considerada compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 93 del TFUE.
7.2.1. Objetivo de interés común
(112)
Durante cierto tiempo, la Unión ha seguido una política en pos de un sistema equilibrado de transporte combinado, y el impulso de la competitividad del transporte combinado frente al uso de la carretera forma parte de esta política. El objetivo de la política de transporte combinado de la Unión es lograr una transferencia modal del transporte de mercancías por carretera a otros modos de transporte.
(113)
Instrumentos de la Unión, como la Directiva 92/106/CEE del Consejo (17), de 7 de diciembre de 1992, pretenden impulsar el desarrollo del transporte combinado. El Libro Blanco de política de transportes (18) fomenta el uso del ferrocarril y otros modos de transporte respetuosos del medio ambiente para desarrollar alternativas competitivas al transporte por carretera.
(114)
Además, la política de transporte combinado se ajusta a las conclusiones del Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001, en las que se declaró que las medidas que contribuyen a la sustitución del transporte por carretera por medios de transporte más ecológicos constituyen el núcleo de la política de transporte sostenible.
(115)
La Comisión reconoce que, en primera instancia, corresponde a los operadores del mercado mejorar el transporte combinado en mercados con libre acceso en los que rigen las normas de libre competencia y de la oferta y la demanda. No obstante, para desarrollar plenamente el potencial del transporte combinado, tal vez haya que estimular la voluntad de asumir los riesgos inherentes al paso del transporte por carretera a modos alternativos de transporte.
(116)
Por otra parte, la atención a las opciones de transporte combinado está también cada vez más justificada por la consideración siguiente: la industria europea mantiene o incrementa la competitividad de su producción en Europa en gran medida mediante una logística avanzada, una producción optimizada y la distribución y creación de valor en el proceso. Estas complejas cadenas de suministro son cada vez más vulnerables a una fiabilidad en descenso y unos costes en aumento del transporte por carretera. La logística del transporte combinado tendrá, por tanto, que ser un objetivo primordial para la industria manufacturera europea.
(117)
Por último, la Comisión remite a la necesidad de acelerar las inversiones en infraestructuras, especialmente en los modos de transporte respetuosos con el medio ambiente que forman parte de las Redes Transeuropeas (RET) y las redes de TIC de alta velocidad (19).
(118)
La construcción de terminales intermodales que garanticen la igualdad de acceso a todos los usuarios ha sido respaldada por diversos instrumentos de la UE. La Decisión no 661/2010/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (20) pide que se cree una red transeuropea de transporte, que debe ser, en la medida de lo posible, interoperable dentro de los modos de transporte y favorecer la intermodalidad entre los diferentes modos de transporte. Según dicha Decisión, los proyectos de interés común deben contribuir al desarrollo sostenible del transporte, mejorando su seguridad y reduciendo sus efectos perjudiciales para el medio ambiente, en particular mediante el fomento de una transferencia modal hacia el ferrocarril, el transporte intermodal, las vías navegables y el transporte marítimo. El artículo 10 de la Directiva 91/440/CEE del Consejo (21) sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios, exige a los Estados miembros que garanticen que las empresas ferroviarias de otros Estados miembros tengan acceso a la infraestructura en condiciones equitativas a efectos de la explotación de servicios de transportes combinados internacionales de mercancías. Además, en su Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte (22), la Comisión proponía que los operadores de terminales de mercancías debían garantizar que estas estuvieran abiertas a todos los operadores, facilitar este acceso de forma no discriminatoria y aplicar tarifas transparentes.
(119)
La construcción de terminales intermodales que garanticen la igualdad de acceso a todos los usuarios busca la consecución de un objetivo de interés común puesto que contribuye a mejorar el transporte combinado y a fomentar la transferencia modal de la carretera al ferrocarril y a la navegación interior y, de ese modo, a reducir la congestión del tráfico, la tasa de accidentes, las emisiones, los ruidos y el impacto negativo sobre el clima derivados del transporte por carretera. Ninguna de las alegaciones en respuesta a la incoación del procedimiento discute que el objetivo de la medida, es decir, contribuir a transferir transporte por carretera al ferrocarril y a la navegación interior, es un objetivo de interés común.
(120)
En cuanto a la prevista construcción y explotación de la terminal en Žilina-Teplička, según los datos facilitadas por las autoridades eslovacas, el ahorro en costes externos es más de 15 veces los costes de construcción de la infraestructura prevista. Además, la mayor parte de los beneficios estimados de 399 millones EUR se obtendrán en la UE fuera de Eslovaquia, puesto que en el transporte entre Eslovaquia y el resto de la UE, el tramo del trayecto que transcurre fuera de Eslovaquia es generalmente mayor que en el interior del país.
(en EUR)
Ahorro medioambiental en 30 años de la terminal de Žilina
Ahorro en materia de congestión
107 117 951
Ahorro en materia de accidentes
32 175 502
Ahorro en materia de emisiones
223 748 276
Ahorro en materia de ruido
7 338 003
Ahorro en materia de clima
16 390 770
Ahorro total
386 770 502
Fuente: Análisis de viabilidad de la terminal de Žilina presentado por las autoridades eslovacas
(121)
En consecuencia, la Comisión considera que la construcción de la terminal intermodal de Žilina-Teplička puede ayudar a la consecución de un objetivo de interés común, ya que contribuye a mejorar el transporte multimodal y a fomentar la transferencia modal de la carretera al ferrocarril y a la navegación interior, reduciendo así la congestión del tráfico, los accidentes, las emisiones, los ruidos y el impacto negativo sobre el clima derivados del transporte por carretera.
7.2.2. Necesidad y proporcionalidad
(122)
En ocasiones anteriores (23), la Comisión autorizó ayuda de inversión para terminales intermodales con una intensidad de ayuda del 50 %. Recientemente, cuando los Estados miembros han demostrado la necesidad económica de una intensidad de ayuda superior, la Comisión ha estado dispuesta a aceptar dicha intensidad superior en casos debidamente justificados (24).
(123)
En el presente asunto, las autoridades eslovacas han notificado una medida que prevé una intensidad de ayuda del 85 % como mínimo en favor del futuro concesionario. Este proyecto es diferente de las terminales privadas de Metrans, que la empresa construyó sin ayuda estatal de Eslovaquia, y de la cercana terminal WienCont (propiedad del Ayuntamiento de Viena), que lleva recibiendo ayuda de una intensidad media del 31 % para la adquisición de equipos adicionales desde 2006. En el caso de WienCont, la inversión no era una inversión inicial para construir una terminal totalmente nueva, como es el caso de la terminal de Žilina-Teplička. Además, WienCont utiliza las vías del gestor de la infraestructura y del Ayuntamiento de Viena, por lo que paga un arrendamiento que no equivale necesariamente a lo que costaría adquirir esas instalaciones.
(124)
En cualquier caso, puesto que la intensidad de ayuda en el caso eslovaco supera el 50 %, la Comisión tiene que considerar si esta intensidad de ayuda más elevada puede excepcionalmente considerarse compatible con el mercado interior.
(125)
En cuanto a la necesidad de la ayuda, el análisis de viabilidad presentado por las autoridades eslovacas proyecta una tasa interna de rentabilidad negativa para la terminal de transporte prevista en Žilina-Teplička sin apoyo público. Si Eslovaquia tiene en cuenta la totalidad de la inversión inicial, incluidos los costes de adquisición de los terrenos, el déficit de financiación del proyecto a un tipo actualizado del 5 % corresponde a la inversión inicial de 25,04 millones EUR. Un tipo actualizado del 5 % es comparable a la rentabilidad de la deuda pública a largo plazo en Eslovaquia (25).
(126)
El cuadro resume los costes de inversión, los costes de explotación, el rendimiento esperado del capital invertido y el importe de ayuda previsto para la construcción de la terminal de Žilina calculado en el análisis de viabilidad presentado por las autoridades eslovacas.
Millones EUR
Terminal
Costes de inversión
Costes de explotación
Costes totales
Ingresos
Ayuda estatal
Beneficio esperado
VAN después ayuda estatal (5%)
Žilina
25,04
24,81
49,85
24,81
25,04
0
0,00
Fuente: Autoridades eslovacas, análisis de viabilidad
(127)
Puesto que la inversión inicial se limita al déficit de financiación del proyecto, la Comisión concluye que la ayuda es necesaria para garantizar la construcción de la terminal de transporte intermodal y el desarrollo del transporte combinado en Eslovaquia. También tiene en cuenta que la ayuda se mantendrá en el mínimo necesario, puesto que es superior al déficit de financiación y es, por consiguiente, proporcionada para lograr el objetivo de interés común y garantizar la transferencia del transporte por carretera al transporte por ferrocarril.
7.2.3. El acceso a la infraestructura en cuestión estará abierto a todos los usuarios de forma no discriminatoria
(128)
La finalidad de la medida es la construcción de terminales públicas de transporte intermodal para el transporte combinado continental, en particular semirremolques y cajas móviles, para fomentar la transferencia del transporte por carretera al transporte por ferrocarril. Para lograr este objetivo, las terminales:
a)
estarán explotadas por empresas independientes de los transportistas que las utilizan;
b)
darán acceso abierto;
c)
ofrecerán condiciones no discriminatorias y transparentes.
(129)
A fin de garantizar un acceso no discriminatorio a las terminales y evitar que surja un conflicto de intereses entre el operador de la terminal y las empresas de transporte, el operador de las terminales será independiente de las empresas de transporte.
(130)
Además, el Estado eslovaco seguirá siendo el propietario de las terminales e incluirá en todo contrato de concesión la obligación de que el operador de las mismas garantice el acceso abierto para todos los usuarios, incluidos todos los transportistas y operadores de terminales de transporte intermodal, de forma no discriminatoria. Si el operador seleccionado incumple esta condición del contrato, el Estado podrá retirarle la concesión y volver a convocar una licitación.
(131)
Por lo tanto, el acceso a la infraestructura en cuestión estará abierto a todos los usuarios de forma no discriminatoria.
7.2.4. La ayuda no produce falseamientos de la competencia contrarios al interés común
(132)
La medida notificada originalmente afectaría a los servicios de terminales intermodales en la República Eslovaca, que atraen también demanda transfronteriza procedente de Austria, la República Checa, Hungría y, en menor medida, Polonia. Para evitar el riesgo de falseamiento de la competencia, expuesto en la Decisión de incoación, y para poner a prueba su hipótesis en cuanto al impacto de la terminal en la transferencia de transporte de mercancías de la carretera al ferrocarril, las autoridades eslovacas se comprometieron a limitar el proyecto a la construcción de una única terminal proyecto piloto en Žilina-Teplička. Esta terminal estará a más de 200 km de distancia de las actuales terminales de Metrans y WienCont. Sus áreas de captación, por tanto, no se solaparán con las de Metrans y WienCont, lo que limitará el impacto de la medida sobre la competencia (26).
(133)
Según las autoridades eslovacas, hay una terminal temporal en Žilina que pertenece a Intrans. A diferencia de la terminal proyectada, esta terminal es pequeña y está situada en el centro de la ciudad. En esta terminal, la rampa de carga solo es accesible desde una única vía de 400 m de longitud que no es posible ampliar. La terminal está diseñada para contenedores de transporte marítimo y no tiene grúas de pórtico o equipos para el transbordo de cajas móviles y semirremolques. Debido a los planes de urbanismo, la terminal de Žilina existente cerrará de todos modos en un futuro próximo.
(134)
Las autoridades eslovacas han confirmado que las tarifas de manipulación en las terminales públicas corresponderán a las de las terminales de transporte intermodal que ya funcionan en el mercado. Según un estudio realizado por las autoridades eslovacas, dichas tarifas en terminales en la UE están entre 16,30 EUR y 56 EUR por unidad, y la tarifa media es de 30 EUR. El análisis de viabilidad presentado por las autoridades eslovacas se basaba en el supuesto de que las futuras tarifas de manipulación por unidad en las cuatro terminales públicas sería de 28-29 EUR. Las tarifas en la terminal pública de Žilina-Teplička, por consiguiente, se fijarán para mantener la competitividad del transporte por ferrocarril frente al sector de la carretera. Un aumento de las tarifas supondría que el operador de las terminales públicas no podría atraer suficiente carga del sector del transporte por carretera para cubrir sus costes de explotación.
(135)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la medida no falsea la competencia en sentido contrario al interés común.
8. CONCLUSIÓN
(136)
Habida cuenta de cuanto antecede, la Comisión concluye que se cumplen todas las condiciones y la ayuda de inversión de 25,04 millones EUR para la terminal de Žilina-Teplička es compatible con el mercado interior.
(137)
Dado el plan original de Eslovaquia de construir cuatro terminales públicas intermodales, la Comisión requiere que se supervise la terminal que se va a construir sobre la base del proyecto piloto actualmente notificado. Esta supervisión permitirá a la Comisión decidir con conocimiento de causa sobre la necesidad de la ayuda y sus efectos sobre la competencia, si en algún momento en un futuro Eslovaquia notificara ayuda para las tres terminales restantes.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que la República Eslovaca tiene previsto ejecutar para la construcción de la terminal en Žilina-Teplička consistente en una ayuda de inversión inicial de 25,04 millones EUR es compatible con el mercado interior a tenor del artículo 93 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Por consiguiente, se autoriza la ejecución de dicha ayuda de 25,04 millones EUR.
Artículo 2
A los tres años, la República Eslovaca facilitará la siguiente información:
a)
volumen total de transporte intermodal, volumen de transporte continental y volumen de transporte que utiliza medios distintos a los contenedores ISO en Eslovaquia y en la terminal de Žilina-Teplička;
b)
precios en la terminal de Žilina-Teplička;
c)
si los clientes de las nuevas terminales habían utilizado anteriormente las terminales existentes y, en tal caso, un estudio de por qué cambiaron.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión es la República Eslovaca.
Hecho en Bruselas, el 17 de julio de 2013.