РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 2. oktobra 2013
o nadomestilu, ki ga je treba plačati družbi Simet SpA za storitve javnega prevoza, opravljene med letoma 1987 in 2003 [opatrenie štátnej pomoci SA.33037 (2012/C) - Taliansko]
(notificirano pod dokumentarno številko C(2013) 6251)
(Besedilo v italijanskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2014/201/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima členoma (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Italijanski organi so z elektronskim dopisom z dne 18. maja 2011 v skladu s členom 108(3) Pogodbe priglasili nadomestilo, ki je bilo plačano družbi Simet SpA (v nadaljnjem besedilu: Simet) za storitve medregionalnega avtobusnega prevoza v okviru obveznosti javnih služb, opravljene v obdobju 1987-2003, in ki ga je določil državni svet (Consiglio di Stato), tj. italijansko vrhovno sodišče za upravne zadeve (v nadaljnjem besedilu: priglašeni ukrep). Ta priglasitev je bila evidentirana pod številko zadeve SA.33037.
(2)
Italijanski organi so predložili dodatne informacije o priglašenem ukrepu v navedbah z dne 12. julija 2011, 5. oktobra 2011, 20. februarja 2012, 2. in 28. marca 2012 ter 17. aprila 2012.
(3)
Komisija je z dopisom z dne 31. maja 2012 italijanskim organom sporočila, da bo začela postopek v skladu s členom 108(2) Pogodbe (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka).
V dogovorjenih rokih so bile prejete naslednje navedbe:
-
italijanski organi so predložili pripombe v zvezi s sklepom o začetku postopka v dopisih z dne 1. junija 2012, 24. septembra 2012 in 11. oktobra 2012,
-
edina tretja stran, ki je predložila pripombe kot odgovor na sklep o začetku postopka, je bila družba Simet, tj. morebitna upravičenka priglašenega ukrepa; njene navedbe so bile prejete 4. avgusta 2012, 31. oktobra 2012 in 13. decembra 2012,
-
italijanski organi so predložili pripombe v zvezi z navedbami tretje strani v dopisih z dne 28. novembra 2012, 4. decembra 2012, 19. decembra 2012 in 10. januarja 2013.
2. OPIS UKREPA
2.1 DRUŽBA IN OPRAVLJENE STORITVE
(4)
Simet je zasebna družba, ki opravlja storitve linijskega avtobusnega potniškega prevoza. Te storitve opravlja na podlagi koncesij, ki jih je odobrila Italija na podlagi zakona št. 1822/39 (2). Natančneje, družba Simet upravlja omrežje medregionalnih linijskih avtobusnih povezav med deželo Kalabrijo in drugimi italijanskimi deželami. Poleg teh storitev, ki ustvarjajo približno dve tretjini njenih prihodkov, družba Simet ponuja tudi druge storitve, vključno z mednarodnimi potovalnimi storitvami, turističnimi storitvami in storitvami oddajanja avtobusov z voznikom v najem (3), ki zajemajo preostalo tretjino njenih prihodkov.
(5)
Družba Simet je oktobra 1999 od Ministrstva za infrastrukturo in promet (v nadaljnjem besedilu: Ministrstvo) prvič zahtevala nadomestilo za izvajanje medregionalnega avtobusnega prevoza v obdobju, ki se začne z letom 1987 (4). Ministrstvo je to in poznejše zahtevke zavrnilo s trditvijo, da družbi Simet ni naložilo obveznosti javnih služb.
(6)
Po navedbah italijanskih organov je družba Simet tako kot drugi izvajalci storitev medregionalnega linijskega avtobusnega prevoza opravljala dejavnosti na podlagi začasnih dovoljenj (koncesij), ki so bila na zahtevo družbe vsako leto obnovljena. Te koncesije so družbi dale izključno pravico do opravljanja zadevnih storitev. V specifikacijah letnih koncesij je bilo navedeno, da opravljanje storitev družbi ne daje pravice do kakršne koli subvencije ali nadomestila in da storitve v celoti opravlja na lastno odgovornost. Prevoznine, ki jih je predlagala družba, so bile upoštevane tudi v specifikacijah letnih koncesij, ki jih je odobrilo Ministrstvo.
(7)
Družba je postopoma vložila več zahtevkov za spremembo ureditev v zvezi z opravljanjem storitev, ki so bili običajno odobreni v skladu s postopkom iz odloka predsednika republike št. 369/94 (5). Člena 4 in 5 predsedniške uredbe št. 369/94 opredeljujeta natančen postopek za oceno in primerjalno analizo zahtevkov za uvedbo nove storitve na podlagi koncesije.
2.2 SODBE DRŽAVNEGA SVETA PRED SKLEPOM O ZAČETKU POSTOPKA
(8)
Ker Ministrstvo ni hotelo odobriti nadomestila za opravljanje javne službe za obdobje, ki se začne z letom 1987, se je družba Simet pritožila na italijanskem upravnem sodišču, v okviru katere je zahtevala nadomestilo za opravljanje obveznosti javnih služb.
(9)
Po vloženih pritožbah je državni svet s sodbo št. 1405/2010 z dne 9. marca 2010 (v nadaljnjem besedilu: sodba št. 1405/2010) priznalo pravico družbe Simet, da prejme nadomestilo za (večinoma medregionalni) linijski avtobusni prevoz, opravljen v okviru koncesij, ki jih je odobrila Italija. Sodišče je odločilo, naj se točen znesek nadomestila določi na podlagi zanesljivih podatkov iz računovodskih izkazov podjetja.
(10)
Kot je podrobneje pojasnjeno v sklepu o začetku postopka, sodba št. 1405/2010 ne opredeljuje natančno, na podlagi katerega pravnega akta ali v kakšni obliki je bila naložena obveznost javnih služb. Odredba št. 2072/2011, ki jo je državni svet izdal 18. januarja 2011, ker uprava ni izvršila sodbe št. 1405/2010, je v zvezi s tem bolj izrecna, saj navaja, da „je Ministrstvo družbi večkrat odreklo možnost spremembe prog, voznega reda in postajališč ter je od nje zahtevalo, da prevoznine ohrani na ravni, ki jo zaračunava družba Ferrovie dello Stato (italijanske železnice), ali pod to ravnjo - ti elementi po mnenju družbe jasno kažejo, da gre za izvajanje javnih služb“.
(11)
Čeprav sodba št. 1405/2010 dejansko omenja novo Uredbo (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta (6), ki ureja nadomestilo za opravljanje javne službe, saj „določa merila za nadomestilo, ki se ne razlikujejo od meril iz prejšnjih uredb Skupnosti“, je državni svet pozval odgovorne organe, naj družbi Simet plačajo nadomestilo na podlagi členov 6, 10 in 11 Uredbe Sveta (EGS) št. 1191/69 (7).
(12)
Italijanski organi so sklenili, da bodo počakali na oceno priglašenega ukrepa s strani Komisije, preden bodo začeli izvrševati sodbe državnega sveta (sodba št. 1405/2010 in odredba št. 2072/2010) in družbi Simet izplačali nadomestilo.
2.3 PRVOTNO PRIGLAŠENI ZNESEK MOREBITNEGA NADOMESTILA ZA OPRAVLJANJE JAVNE SLUŽBE
(13)
Italijanski organi so v zvezi z zneskom nadomestila, ki ga je treba plačati družbi Simet za opravljene storitve, Komisiji predložili poročilo, ki ga je naročila družba Simet in ki ga je pripravil zunanji svetovalec (v nadaljnjem besedilu: začetno poročilo), ne da bi potrdili ocene, ki jih to poročilo vsebuje. Glede na ocene iz začetnega poročila naj bi dolgovano nadomestilo znašalo približno 59,4 milijona EUR (8).
(14)
Pozneje so bili zahtevki za nadomestilo ponovno ocenjeni, saj je državni svet po sklepu o začetku postopka zahteval neodvisno oceno ustrezne stopnje nadomestila. Rezultat te ocene je obravnavan v oddelkih 2.6 in 2.7.
2.4 TRAJANJE
(15)
Čeprav družba SIMET zahteva nadomestilo za storitve, opravljene do konca leta 2013 (9), italijanski organi menijo, da ustrezno obdobje za namene te priglasitve zajema le obdobje od leta 1987 do 2003, saj se sodba št. 1405/2010 nanaša le na pritožbo v zvezi s tem obdobjem. Predvsem točka 3.1 sodbe št. 1405/2010 se jasno nanaša na nadomestilo za obdobje od leta 1987 do 2003.
2.5 RAZVOJ NACIONALNIH SODNIH POSTOPKOV PO SKLEPU O ZAČETKU POSTOPKA
(16)
Ko so italijanski organi zavrnili izvršitev sodbe št. 1405/2010 in odredbe št. 2072/2011, je državni svet sprejel novo odredbo št. 270/2012, v kateri je za odločanje o načinu izvrševanja sodbe št. 1405/2010 pooblastil neodvisni svetovalni odbor.
(17)
Odboru, ki so ga sestavljali predsednik in dva člana, je bila zaupana naloga izračuna zneska nadomestila, ki ga je treba plačati družbi Simet v skladu s sodbo št. 1405/2010. Poleg tega so stranke v sporu imenovale svoje strokovnjake, ki so predložili pripombe v zvezi s predhodnimi ugotovitvami neodvisnega svetovalnega odbora. Temu je sledila izmenjava velikega števila izjav in ugovorov v sledečih mesecih.
(18)
Neodvisni svetovalni odbor je zaključil delo avgusta 2012. Odbor ni sprejel soglasne odločitve. Namesto tega sta bili državnemu svetu predloženi dve ločeni poročili:
-
dne 29. avgusta 2012 je bilo predloženo poročilo manjšine, ki ga je podpisal predsednik odbora, ki ga je imenoval državni svet; v poročilu je bilo ugotovljeno, da ni na voljo dovolj podatkov za določitev nadomestila, ki ga je treba plačati družbi Simet, in da nadomestila zato ni mogoče dodeliti,
-
dne 20. avgusta 2012 je bilo predloženo poročilo večine, ki sta ga podpisala dva od treh svetovalcev, ki jih je imenoval državni svet; v poročilu je bilo ugotovljeno, da nadomestilo, ki ga je treba plačati družbi Simet, znaša 22 049 796 EUR.
(19)
Ker Komisija še vedno izvaja postopek v zvezi z državno pomočjo, državni svet še ni sprejel končne odločitve o znesku nadomestila, dolgovanega družbi Simet.
2.6 POROČILO MANJŠINE
(20)
Poročilo manjšine poudarja zlasti naslednje točke:
-
pomanjkanje zanesljivih podatkov za izračun nadomestila (kot zahtevata odredba št. 2072/2011 in sodba št. 1405/2010),
-
neobstoj ločenega računovodstva, ki ga zahteva Uredba (EGS) št. 1191/69 kot nujni pogoj za dodelitev nadomestila (da se prepreči čezmerna kompenzacija),
-
nezmožnost nadomestitve sistema ločenega računovodstva z drugimi računovodskimi sistemi, za katere še ni bilo dokazano, da omogočajo natančno opredelitev vseh dejavnikov stroškov in prihodkov,
-
dokumenta, priložena računovodskim izkazom (pojasnila k računovodskim izkazom in poročilo o dejavnostih), ne navajata podatkov analitičnega računovodstva, ki so na voljo le za leti 2002 in 2003. To bi lahko pomenilo, da organi upravljanja družbe niso uporabljali obračunov stroškov za spremljanje dejavnosti družbe,
-
pomanjkanje vnaprej določenih parametrov za izračun nadomestila,
-
družba ni določila natančnih, posebnih in jasnih obveznosti javnih služb (glede na vrste, določene v zakonodaji Unije) za posamezne proge,
-
„gospodarska škoda“, ki izhaja iz teh obveznosti, ni bila opredeljena,
-
pomanjkanje dokazov o škodi, ki jo je utrpela družba Simet, ki bi morala take dokaze predložiti v postopku, v okviru katerega je bila izdana sodba št. 1405/10.
(21)
Glede na te pomanjkljivosti je bilo v poročilu manjšine ugotovljeno, da ni zanesljivih podatkov za izračun nadomestila, odrejenega s sodbo št. 1405/2010, in da zato ni mogoče določiti zneska nadomestila.
2.7 POROČILO VEČINE
(22)
V poročilu večine je bila za izračun nadomestila, dolgovanega družbi Simet, uporabljena naslednja metodologija:
2.7.1 Element nadomestila, ki temelji na razliki med stroški poslovanja in prihodki
2.7.1.1 Metoda za oceno prihodka
(23)
Za obdobje med letoma 1987 in 1992 ter med letoma 2002 in 2003 so strokovnjaki ekstrapolirali prihodke od linijskega avtobusnega prevoza neposredno iz računovodskih izkazov. Za obdobje med letoma 1993 do 2001 so strokovnjaki uporabili dokumentacijo o prihodku družbe Simet, saj računovodski izkazi za to obdobje ne navajajo podrobnosti o prihodku od teh storitev (10). Na podlagi teh izračunov je bilo ugotovljeno, da skupni prihodek za obdobje med letoma 1987 in 2003 znaša 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda za oceno stroškov avtobusnega prevoza
(24)
Ker za obdobje med letoma 1987 in 1992 ni bilo na voljo nobenih obračunov stroškov, so strokovnjaki pripisali stroške medregionalnemu linijskemu avtobusnemu prevozu na podlagi odstotka prihodka od tega prevoza v zadevnem obdobju. Strokovnjaki so iz vsakega letnega računovodskega izkaza vzeli skupni znesek stroškov. Nato so, da bi rekonstruirali stroške poslovanja, od skupnih stroškov odšteli vse naslednje stroške, ki ne izhajajo iz poslovanja: obveznosti iz naslova obresti, finančne stroške, izgube pri prodaji aktivnih postavk, druge izgube in stroške, neposredne davke in končne zaloge. Na koncu so bili določeni stroški poslovanja, pripisani medregionalnemu linijskemu avtobusnemu prevozu na podlagi odstotka prihodka od tega prevoza.
(25)
Za obdobje med letoma 1993 in 2001 je družba Simet spremenila predstavitev podatkov v letnih računovodskih izkazih (11). Zato so svetovalci za ta leta od letnih računovodskih izkazov družbe odšteli vrednost skupnih stroškov poslovanja, ki je algebraična vsota naslednjih postavk proizvodnih stroškov: pomožnih surovin in potrošnih proizvodov, stroškov za zunanje storitve, stroškov za rabo premoženja tretjih, stroškov za zaposlene, amortizacije in odpisov, sprememb zalog osnovnih in pomožnih surovin ter potrošnih proizvodov in različnih bremen obratovanja. Stroški poslovanja, pripisani linijskemu avtobusnemu prevozu, so bili nato določeni na podlagi odstotka prihodka od tega prevoza (kot so bili določeni za obdobje 1987-1992). Dokumenti za leti 2000 in 2001 niso bili izčrpni, čeprav so se uporabljale metode analitičnega računovodstva, zato je bilo sklenjeno, da se bo za določanje stroškov, ki izhajajo iz linijskega avtobusnega prevoza, uporabljala ista metoda kot v prejšnjih letih.
(26)
Za leti 2002 in 2003 so bili na voljo podatki analitičnega računovodstva. Svetovalci so zato razdelili stroške na naslednje kategorije: (i) stroški, povezani s kilometrino; (ii) stroški, ki jih je mogoče neposredno pripisati linijskemu avtobusnemu prevozu; in (iii) stroški, pripisani na podlagi prometa.
-
Prva kategorija stroškov vključuje stroške, povezane z gorivom, motornim oljem, pnevmatikami, rezervnimi deli, zunanjim delom, pranjem vozil, cestninami, obveznim servisiranjem vozil, najemom in amortizacijo aktivnih postavk. Vsaka od teh postavk stroškov je bila razdeljena glede na skupno število prevoženih kilometrov, stroški na kilometer pa so bili nato pomnoženi s številom kilometrov, prevoženih le v okviru linijskega avtobusnega prevoza.
-
Druga kategorija stroškov vključuje postavke stroškov, ki jih je mogoče na podlagi obračunov stroškov neposredno pripisati medregionalnemu linijskemu avtobusnemu prevozu. Mednje sodijo: neposredno zaposlovanje, odstranjevanje odpadkov, dane opravnine, drugi stroški, parkirnine, najem vozil tretjih strani za linijski avtobusni prevoz, nakupi za storitve na avtobusu ter povračilo potnih stroškov osebja.
-
Tretja kategorija stroškov vključuje „posredne stroške“, med katere sodijo posredni stroški dela, režijski stroški, zavarovanje avtobusa, davek na lastništvo vozila in najemnina za prostore. Ti stroški so bili pripisani na podlagi odstotka prihodka, ustvarjenega s tem linijskim avtobusnim prevozom.
(27)
Po tem, ko so bili dodani zneski, izračunani za vsako od navedenih obdobij, je bilo ugotovljeno, da skupni stroški, povezani z linijskim avtobusnim prevozom, za obdobje 1987-2003 znašajo 59 510 413 EUR.
(28)
Ko so bili ti stroški odšteti od prihodkov, ustvarjenih z linijskim avtobusnim prevozom, je bila za obdobje 1987-2003 v poročilu večine ugotovljena izguba iz poslovanja v višini 2 296 973 EUR.
2.7.2 Element nadomestila, povezan s potrebo po zagotovitvi povračila vloženega kapitala
(29)
Svetovalci so za vsako obravnavano leto določili vloženi kapital, ki je vsota:
-
lastnega kapitala (E), katerega vrednost je bila vzeta iz letnih računovodskih izkazov, ob upoštevanju lastnega kapitala delničarjev, in
-
izposojenega kapitala (D); svetovalci so za izposojeni kapital šteli le finančni dolg, tj. obveznosti do bank in drugih posojilodajalcev.
(30)
Kot podlaga za določitev stopnje povračila vloženega kapitala je bila uporabljena formula tehtanega povprečja stroškov kapitala (WACC):
pri čemer je:
Re
=
pričakovana stopnja donosnosti lastnega kapitala;
Rd
=
stroški dolžniškega kapitala; E = lastniški kapital družbe;
D
=
zadolženost družbe; ;
E/V
=
odstotek lastnega financiranja;
D/V
=
odstotek dolžniškega financiranja;
Tc
=
davek od dohodkov pravnih oseb.
(31)
Potrebna stopnja donosnosti lastniškega kapitala je bila izračunana po „modelu ocenjevanja dolgoročnih aktiv“. Ta model opisuje razmerje med tveganjem in pričakovanim donosom:
pri čemer je:
rf
=
netvegana obrestna mera
βa
=
beta koeficient vrednostnega papirja
=
pričakovana donosnost trga
(32)
Obrestna mera za desetletne državne obveznice, vzeta iz nacionalnih statističnih podatkov, je bila uporabljena kot približek za netvegano obrestno mero (rf).
(33)
Za leta, za katera je bilo treba oceniti nadomestilo, so svetovalci ugotovili, da so vlagatelji, ki vlagajo v delnice namesto v netvegane vrednostne papirje na italijanskem trgu, v povprečju uporabljali 5,8-odstotno premijo za tveganje (rm-rf) (12).
(34)
Beta koeficient (13) deležev kapitala družbe Simet je bil izračunan na podlagi vrednosti bete nezadolženega podjetja (14) v višini 0,39 za avtobusne storitve in prometni sektor (15). Ta vrednost beta je bila pozneje prilagojena glede na finančno strukturo, o kateri je poročala družba za posamezna leta:
(35)
Od leta 1987 do leta 1994 je davčna stopnja italijanskih pravnih oseb znašala 36 %, od leta 1995 do 2000 37 %, od leta 2001 do 2002 pa 36 %.
(36)
Po mnenju svetovalcev je povračilo vloženega kapitala nadomestilo, ki bi ga morala prejeti družba Simet po obračunu davka. Ker bo nadomestilo obdavčljivo, ga je treba prilagoditi na sledeč način:
(37)
Na podlagi teh formul so svetovalci izračunali, da povračilo kapitala, ki ga je vložila družba Simet, znaša 5 948 150 EUR.
(38)
Skupni znesek nadomestila, ki so ga izračunali svetovalci, pred obračunom zamudnih obresti torej znaša 8 245 124 EUR (nadomestilo, povezano z izgubo iz poslovanja, in povračilo vloženega kapitala).
2.7.3 Izračun zamudnih obresti
(39)
Glede na to, da zneski nadomestila, izračunani zgoraj, v zadevnih letih niso bili plačani, so svetovalci prilagodili te zneske navzgor na sledeč način:
-
prvotno izračunani zneski so bili ponovno ovrednoteni na podlagi indeksa cen življenjskih potrebščin inštituta ISTAT do julija 2012,
-
nato so bile od tako pridobljenih zneskov zaračunane zakonite obresti.
(40)
Na podlagi tega je neodvisni svetovalni odbor izračunal skupni znesek nadomestila v višini 22 049 796 EUR.
2.7.4 Druge pripombe v poročilu večine
(41)
Po mnenju poročila večine nadomestilo, ki ga je dodelil državni svet, ne zadeva neposredne uporabe Uredbe (EGS) št. 1191/69, tj. neposredne dodelitve - čeprav za nazaj - nadomestila v okviru te uredbe. Namesto tega je bilo ugotovljeno, da je državni svet predlagal uporabo meril iz te uredbe pri skupnih metodah za izračun nadomestila, da bi opredelil škodo, ki jo je utrpela družba Simet zaradi postopne nezakonite razširitve njenih obveznosti javnih služb.
(42)
Poleg tega poročilo večine ugotavlja, da je Komisija v primerih, ko se ni odločila za uporabo Uredbe (EGS) št. 1191/69 pri ocenjevanju nadomestila za opravljanje javne službe, pogosto odobrila tako nadomestilo s smiselno uporabo okvira Unije za državno pomoč v obliki obveznosti javnih služb. Glavno merilo Komisije je bilo, da znesek nadomestila ne preseže zneska, potrebnega za kritje stroškov, ki so nastali pri izvajanju zadevnih obveznosti. Kar zadeva tveganje čezmerne kompenzacije v tem primeru, poročilo večine izraža mnenje, da ker se trenutno izvaja naknadni izračun stroškov, ki so v preteklosti dejansko bremenili družbo, ki je opravljala potrebni linijski avtobusni prevoz, ti izračuni ne vsebujejo elementa negotovosti, ki je prisoten pri prognostičnih ocenah, kadar se nadomestilo določa predhodno. Zato težava čezmerne kompenzacije ne obstaja.
(43)
Poročilo večine obravnava tudi vprašanje neizvajanja ločevanja računov. Izraža mnenje, da se ločeno računovodstvo uporablja za podjetja, ki prejemajo nadomestilo za opravljanje javne službe, da bi preprečili zlorabo takih sredstev za druge dejavnosti podjetij. Vendar v zadevnem primeru družbi Simet še niso bila zagotovljena nikakršna javna sredstva kot nadomestilo za opravljanje javne službe, zato se zahteva glede ločevanja računov ne bi smela obravnavati kot razlog za zavrnitev plačila nadomestila, ki ga je dodelil državni svet.
(44)
Prav tako poročilo večine poudarja, da je bila dejanska izguba iz poslovanja v letih 2002 in 2003, ko se je izvajalo analitično računovodstvo, v veliki meri enaka izgubam, ugotovljenim na podlagi metodologije, ki se je uporabljala za prejšnja leta in v skladu s katero so bili stroški pripisani medregionalnemu linijskemu avtobusnemu prevozu na podlagi odstotka prihodka od tega prevoza (številki sta se razlikovali zgolj za 2,6 %). Zato svetovalci menijo, da nerazpoložljivost obračunov stroškov za prejšnje obdobje v praksi ne bi smela vplivati na dodelitev nadomestila.
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA
(45)
Kot je pojasnjeno v sklepu o začetku postopka, je Komisija izrazila številne dvome v zvezi z združljivostjo priglašenega ukrepa z notranjim trgom.
(46)
Prvič, Komisija je dvomila v razvrstitev priglašenega ukrepa kot ukrepa, ki ni pomoč. Komisija je zlasti podvomila v to, da so izpolnjeni štirje pogoji, ki jih je v sodbi Altmark (16) opredelilo Sodišče Evropske unije.
(47)
Drugič, Komisija je postavila pod vprašaj veljavni pravni okvir. Ker se nadomestilo, o katerem je odločil državni svet, nanaša na obveznosti javnih služb, ki naj bi bile po njegovih zagotovilih naložene družbi Simet za obdobje med letoma 1987 in 2003, vendar še ni bilo plačano, se je postavilo vprašanje, ali se je v tej zadevi uporabljala Uredba (EGS) št. 1191/69 ali Uredba (ES) št. 1370/2007.
(48)
Po mnenju Komisije bi se Uredba (EGS) št. 1191/69 v tem primeru uporabljala, če bi bilo mogoče dokazati, da so italijanski organi družbi Simet dejansko enostransko naložili obveznost javnih služb in da je bilo predlagano nadomestilo v skladu z vsemi zahtevami te uredbe. V skladu s členom 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69 je namreč nadomestilo za obveznosti javnih služb, enostransko naloženih družbi, ki se plača v skladu s pravili te uredbe, izvzeto iz obveznosti predhodne priglasitve Komisiji. Če pa ne bi bil izpolnjen nobeden od teh dveh pogojev, bi bilo treba združljivost priglašenega ukrepa oceniti v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007.
(49)
Tretjič, kljub temu, da naj bi nadomestilo, o katerem je odločil državni svet, dejansko izhajalo iz enostranske naložitve obveznosti javnih služb, je Komisija na podlagi razpoložljivih informacij dvomila, da je bilo usklajeno z zahtevami iz Uredbe (EGS) št. 1191/69. Komisija je dvomila tudi v ustreznost uporabe enotnega postopka za plačilo nadomestila iz Uredbe (EGS) št. 1191/69, ki se uporablja za enostransko naložene obveznosti javnih služb, za obdobje po letu 1992, saj se od julija 1992 za medregionalni avtobusni prevoz niso smele enostransko nalagati obveznosti javnih služb (17).
(50)
Četrtič, če bi dodatna preiskava potrdila, da ni bil izpolnjen vsaj eden od pogojev za izvzetje iz obveznosti priglasitve v skladu z Uredbo (EGS) št. 1191/69, in bi bilo treba izvesti oceno v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007, bi Komisija dvomila, da so bili v tem primeru izpolnjeni pogoji iz navedene uredbe.
(51)
Vendar je Komisija ne glede na uporabljeno pravno podlago dvomila, da je nadomestilo, ki ga je določil državni svet, izključevalo možnost čezmerne kompenzacije. Poudarila je, da je družba Simet uvedla ustrezno ločevanje računov šele leta 2000 (18), in postavila pod vprašaj možnost natančne naknadne določitve stroškov, povezanih z linijskim avtobusnim prevozom. Prav tako je dvomila v ustreznost potrebne donosnosti lastnega kapitala, ki je bila uporabljena pri izračunih nadomestila.
4. PRIPOMBE ITALIJE
(52)
Italijanski organi so v navedbah izrazili mnenje, da je priglašeni ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, predvsem zaradi tega, ker ni izpolnil vseh pogojev, ki jih je v sodbi Altmark opredelilo Sodišče Evropske unije. Prav tako so italijanski organi menili, da nadomestilo, ki ga je dodelil državni svet, ni bilo v skladu niti z Uredbo (EGS) št. 1191/69 niti z Uredbo (ES) št. 1370/2007.
(53)
Italijanski organi so poudarili, da se za medregionalni avtobusni prevoz v obravnavanem obdobju niso nalagali obveznosti javnih služb niti enostransko niti pogodbeno. Pravni instrumenti, ki so urejali razmerje med javnim organom in zasebnimi družbami, ki izvajajo storitve potniškega prevoza, so bile enostranske koncesije, na podlagi katerih je javni organ prenesel na zasebni organ svojo zakonsko pravico do izvajanja prevoznih storitev za nediferencirane stranke, ki je bila prvotno dodeljena državi v skladu z zakonom št. 1822/39.
(54)
Italijanski organi so opozorili tudi, da je v bilo v specifikacijah koncesij, ki jih je izdalo Ministrstvo na zahtevo družbe, jasno navedeno, da je družba opravljala storitve v celoti na lastno odgovornost, razen storitev v okviru izključnih pravic, ki so bile družbi zagotovljene v obravnavanem obdobju. Opravljanje storitev družbi ni dalo pravice do kakršne koli subvencije ali nadomestila. Take koncesije so bile začasne narave in so se vsako leto obnavljale na zahtevo družbe. Dovoljenja so se vsako leto spreminjala v zvezi s programi, postajališči, števili odhodov itd., glede na posebne zahteve podjetij.
(55)
Italijanski organi so poudarili, da se je omejitev v zvezi s prevozninami, ki je opisana v sklepu o začetku postopka in ki je veljala do leta 2001, uporabljala po vsej Italiji in ne le na enem posameznem geografskem območju. Prav tako so poudarili, da je bil v skladu s členom 2(5) Uredbe (EGS) št. 1191/69 to ukrep cenovne politike, pa ne tarifna obveznost, za katero je treba obvezno plačati nadomestilo v smislu te uredbe.
(56)
Poleg tega po mnenju italijanskih organov od julija 1992 (19) enostranska naložitev obveznosti javnih služb za medregionalni avtobusni prevoz v skladu z Uredbo (EGS) št. 1191/69 sploh ni bila dovoljena. Člen 1(5) te uredbe dovoljuje enostransko naložitev obveznosti le za mestne, primestne in regionalne storitve.
(57)
Italijanski organi so poudarili, da družba Simet vsekakor nikoli ni zahtevala prenehanja obveznosti javnih služb, kot predvideva člen 4 Uredbe (EGS) št. 1191/69, na čemer po njenem mnenju temelji trditev, da so zadevne obveznosti obstajale. Zahtevek družbe Simet iz leta 1999, naslovljen na Ministrstvo (20), je bil splošni zahtevek za nadomestilo za opravljanje obveznosti javne službe, ki so bile družbi domnevno naložene s koncesijami, izdanimi po letu 1987. Italijanski organi so poudarili, da v zahtevku ni bilo opredeljeno, katere obveznosti javnih služb bi bilo treba ukiniti, da bi zagotovili ustrezno donosnost medregionalnega linijskega avtobusnega prevoza.
(58)
Na podlagi tega so italijanski organi ugotovili, da družba Simet ni dokazala, da je prevzela odgovornost za opravljanje obveznosti javnih služb (kot so opredeljene v členu 2(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69), predvsem pa ni dokazala, katere specifične in natanko določene obveznosti upravljanja ali izvajanja prevoza ter katere tarifne obveznosti je morala izvajati. Po mnenju italijanskih organov je družba Simet dokazala le, da je izvajala različne univerzalne prevozne storitve na podlagi državnih koncesij, ki so jih odobrili odgovorni organi in ki so bile izdane na zahtevo družbe. Naložitev univerzalnih prevoznih storitev družbi Simet sama po sebi ni dokazala, da je družba Simet prevzela kakršno koli obveznost javnih služb v smislu Uredbe (EGS) št. 1191/69.
(59)
Poleg tega so italijanski organi poudarili, da družba Simet v skoraj celotnem obravnavanem obdobju (1987-2001) ni izvajala ustreznega ločevanja računov iz člena 1(5) Uredbe (EGS) št. 1191/69 (21). Zato ni bilo mogoče izračunati dodatnih neto stroškov, ki izhajajo iz izvajanja obveznosti javnih služb, kar je pomenilo, da pogoji iz člena 10 Uredbe (EGS) št. 1191/69 niso bili izpolnjeni.
(60)
Nazadnje so italijanski organi poudarili, da Ministrstvo ni vnaprej določilo zneskov nadomestila, kot zahteva člen 13 Uredbe (EGS) št. 1191/69, saj družbi Simet ni naložilo nobenih obveznosti javnih služb. V tem primeru je bilo nadomestilo, dolgovano družbi Simet, izračunano izključno na podlagi naknadne ocene.
(61)
Po mnenju italijanskih organov je ocena v okviru Uredbe (ES) št. 1370/2007 večinoma poudarila ista vprašanja kot ocena v okviru Uredbe (EGS) št. 1191/69 (vključno z odsotnostjo jasno določenih obveznosti javnih služb, odsotnostjo vnaprej določenih objektivnih parametrov za izračun nadomestila, odsotnostjo sistema ločevanja računov itd.). V zvezi s pojmom „primernega dobička“ iz priloge k Uredbi (ES) št. 1370/2007 so italijanski organi mnenja, da je stopnja donosnosti, ki jo je družba Simet predlagala v začetnem poročilu, prekomerna, z ozirom na to, da je nadomestilo izračunano naknadno in odpravlja tveganje nepredvidenih stroškov/izgub.
(62)
Italijanski organi so v celoti podprli ugotovitve poročila manjšine, v katerem je bilo sklenjeno, da zneska nadomestila ni bilo mogoče izračunati. Hkrati je poročilo večine po njihovem mnenju vsebovalo določene vsebinske in metodološke napake. Italijanski organi so na primer dvomili v ustreznost metode, ki je temeljila na domnevah ter je bila v tem poročilu uporabljena za oceno neto stroškov poslovanja za domnevne obveznosti javnih služb. Prav tako so poročilu očitajo, da:
-
ne omejuje vsote vloženega kapitala na kapital, pripisan obveznostim javnih služb, vendar pri izračunu nadomestila upošteva celotni vloženi kapital, kar pomeni, da kapital, ki se uporablja za druge poslovne dejavnosti družbe, kot so potovalne in mednarodne storitve, najem avtobusa z voznikom itd., ni izvzet iz teh izračunov,
-
upošteva premijo za tveganje, ki presega 100 bazičnih točk, pri določanju pričakovane stopnje donosnosti kapitala; to se ne zdi ustrezno, kadar je nadomestilo izračunano naknadno, in
-
ne vsebuje ustreznega izračuna obresti, z ozirom na to da zneski nadomestila niso bili plačani v letih, za katera so bili določeni; svetovalci, ki jih je imenoval državni svet, so zakonite obresti zaračunali na zneskih, ki so bili popolnoma prevrednoteni za leto 2012, ne pa na prvotnih zneskih, kot bi bilo ustrezno.
5. PRIPOMBE TRETJIH STRANI
(63)
Edina tretja stran, ki je predložila pripombe kot odgovor na sklep o začetku postopka, je bila družba Simet, tj. morebitna upravičenka priglašenega ukrepa. Družba Simet se v svojih navedbah ni strinjala s prehodnimi stališči, ki jih je sprejela Komisija v sklepu o začetku postopka.
(64)
Družba Simet je z namenom, da bi podprla svojo trditev, da so ji bile naložene obveznosti, predložila koncesije, ki so ji bile podeljene za proge, obravnavane v sodnih postopkih. Po mnenju družbe Simet so zahteve, določene v teh koncesijah, med drugim vključevale prevoznine, stalnost itinerarja, postanke, pogostost in vozni red. Prav tako so vključevale pogoje, ki urejajo prevoz prtljage potnikov ter brezplačen prevoz navadnih pisem za poštno službo in druge pošte proti plačilu provizije, ki je navedena v določbah, ki urejajo tak prevoz. Te koncesije so družbi nalagale tudi obveznost poročanja o vseh prekinitvah, nesrečah in spremembah storitev, vsebovale pa so tudi obveznost izdajanja vozovnic za prevoz potnikov, prtljage in kmetijskih paketov ter vodenja ustrezne evidence za obdobje petih let. Prav tako je morala družba Simet pridobiti predhodno dovoljenje od pokrajinskih enot Ministrstva za motorna vozila v zvezi z vrsto in značilnostmi avtobusov, ki jih bo uporabljala za storitve, zajete v koncesijah, in za zagotavljanje drugih storitev.
(65)
Družba Simet je predložila tudi po njenem mnenju popolne ali delne zavrnitve Ministrstva v zvezi z njenimi zahtevki za spremembo podrobnosti storitev, ki jih zagotavlja. Za obravnavano obdobje je družba Simet predložila (delne) zavrnitve v zvezi z (22):
-
zahtevki za uvedbo novih postajališč poleg postajališč, ki že obstajajo v okviru linijskega prevoza na povezavah Rossano-Neapelj (1992), Cariati-Milano (1995), Cosenza-Firence (1999), Cosenza-Firence in Cosenza-Pisa (2000) ter San Giovanni-Milano (2003),
-
zahtevkom za dovoljenje za opravljanje novega linijskega prevoza na povezavi Cosenza-Neapelj (2000).
(66)
Družba Simet meni, da te zavrnitve izražajo enostransko naravo naložitve obveznosti javnih služb s strani italijanskih organov. Poleg tega družba Simet trdi, da organi niso omogočili „optimizacije“ prometnih povezav z razširitvijo in povečanjem raznolikosti ponudbe. Prometne povezave so bile dejansko „zamrznjene“, zato so ostale vezane na ministrske sklepe, čeprav se formalno uvrščajo v „poslovno dejavnost“.
(67)
Družba Simet se ne strinja s trditvijo v uvodni izjavi 16 sklepa o začetku postopka, da so bile prevoznine, ki jih je predlagala družba, upoštevane v specifikacijah letnih koncesij. Prvotno so morale biti prevoznine za proge na dolge razdalje podobne prevozninam v železniškem prevozu drugega razreda. To podpira memorandum Ministrstva z dne 19. decembra 1988 (D.C. III Div 32 št. 3846), ki navaja naslednje: „ker so številne družbe s koncesijami za storitve javnega avtobusnega prevoza zaprosile za povišanje prevoznin; ker v zadnjem času niso bile sprejete nikakršne splošne direktive o prevozninah; do sprejetja novih direktiv […] lahko [regionalni uradi] neposredno dovolijo imetnikom koncesij, da za storitve, ki jih opravljajo, povišajo prevoznine, da bi jih uskladili z ravnjo cen državne železniške družbe Ferrovie dello Stato (FS) za železniški prevoz drugega razreda z doplačilom za brzi vlak, če se pri storitvah uporabljajo avtoceste [kot velja v tem primeru]; […] jasno je, da se prevoznine ne bi smele povišati, kadar se že uporablja zgoraj navedena raven prevoznin“. Po mnenju družbe Simet ti ukrepi kažejo, da ni bilo dovoljeno določiti prevoznin, višjih od prevoznin za železniški prevoz drugega razreda (tj. najnižjih prevoznin, ki jih zaračunava družba Ferrovie dello Stato). Družba ni smela pridobivati dodatnega prihodka iz svojih dejavnosti, saj je želela država zadostiti predvsem potrebam in namenom javnosti.
(68)
Okrožnica Ministrstva št. A/7302 z dne 3. julija 1992 je določila, da bi bilo treba prevoznino za avtobusne povezave v državni pristojnosti v zadevnem letu povišati za 6,1 %. Po mnenju družbe Simet ta okrožnica, s katero je Ministrstvo odobrilo povišanje prevoznin zgolj z namenom njihove uskladitve s podatki inštituta ISTAT, potrjuje, da ni smela na lastno pobudo zaračunati prevoznin, ki so se ji zdele ustrezne. Poleg tega Simet poudarja, da iz točke 2 okrožnice Ministrstva št. 3/02 z dne 5. aprila 2002 izhaja, da je Ministrstvo pri navajanju postopkov za preračunavanje tarif iz lir v eure potrdilo, da so obravnavane prevoznine sodile k „reguliranim“ prevozninam in cenam.
(69)
Treba je še poudariti, da koncesije, ki jih je izdalo Ministrstvo, navajajo, da je prevoznina „določena“ (stabilita), tj. dokončno določena s strani uprave. Ker ne gre zgolj za „dovoljenje“, ampak za „koncesijo“, ustrezne specifikacije izrecno navajajo, da opravljanje storitev „urejajo klavzule, ki so določene, in klavzule, ki se lahko določijo pozneje“, ter da „lahko uprava kadar koli prekliče koncesijo, izvajalec pa ne sme vložiti nikakršnega zahtevka“. Točka 6 posameznih specifikacij koncesij jasno navaja, da mora vozne rede in prevoznine odobriti pokrajinska enota Ministrstva za motorna vozila. Družba Simet trdi, da fiksne prevoznine izključujejo kakršno koli prilagodljivost storitev, ki se lahko ponujajo uporabnikom, zato se ni smela odzivati na zahteve trga ali lastne potrebe, kot se ji je zdelo ustrezno.
(70)
Družba Simet trdi, da je morala zaračunavati prevoznine, ki so ji bile naložene, zato ni mogla izvajati cenovne politike, ki bi jo običajno izvajalo podjetje na sodobnem, prostem in konkurenčnem trgu. Na eni strani družba Simet poudarja, da je bila raven prevoznin, ki jo je določilo Ministrstvo (enakovredna prevozninam v železniškem prevozu drugega razreda, ki jih zaračunava družba Ferrovie dello Stato), tako nizka, da ni mogla kriti stroškov izvajanja avtobusnega prevoza. Na drugi strani so ti ukrepi državi omogočili zagotavljanje neupravičene podpore železniški družbi Ferrovie dello Stato, saj imetniki koncesij za medregionalni avtobusni prevoz, kot je Simet, niso smeli uporabljati prevoznin, nižjih od tistih, ki jih zaračunava zgornja družba za vozovnice drugega razreda z doplačilom za ekspresni vlak. Družbi Ferrovie dello Stato je delovalo v prid tudi dejstvo, da družba Simet in druge družbe, ki zagotavljajo podobne storitve, niso prejele subvencij.
(71)
Glede na zgoraj navedeno družba Simet meni, da koncesije, ki jih je izdalo Ministrstvo, in poznejši sklepi o zavrnitvi zahtevkov za spremembo prog kažejo, da te koncesije izpolnjujejo merila iz pogodbe o storitvah v smislu člena 14 Uredbe (EGS) št. 1191/69 pri določanju obveznosti v zvezi s progami, postajališči, prevozninami, brezplačnim prevozom navadnih pisem za poštno službo in druge pošte proti plačilu provizije, navedene v določbah, ki urejajo tak prevoz.
(72)
Tudi ob predpostavki, da Uredba (EGS) št. 1191/69 ni predvidela nobene pravice do nadomestila za imetnike medregionalnih koncesij, kot trdi Ministrstvo, Simet meni, da bi to pomenilo, da so bile storitve liberalizirane in da zato uprava podjetjem ne bi smela naložiti nobenih obveznosti, zlasti ne obveznosti v zvezi s prevozninami. Glede na to Simet meni, da je Ministrstvo kršilo zakon in da je treba v skladu z nacionalnim zakonom (tj. člen 35 zakonodajnega odloka št. 80/1998, ki ga uporablja državni svet) plačati nadomestilo za škodo.
(73)
Pri družbi Simet ne gre za tak primer, kot ga ureja Uredba (EGS) št. 1191/69, temveč za spor v zvezi z odškodnino. Simet ugotavlja, da je sodba št. 1405/2010 priznala njeno pravico do nadomestila v skladu s členom 35 zakonodajnega odloka št. 80/1998 za škodo, ki so ji jo povzročile nezakonite odločitve Ministrstva o zavrnitvi odprave obveznosti javnih služb, ki so ji bile naložene. Te odločitve, ki so kršile svobodo gospodarske pobude, zapisno v členu 41 italijanske ustave, saj so družbi povzročile bistveno izgubo pri opravljanju poslovne dejavnosti, naj bi bilo zato treba obravnavati kot nezakonite, kar naj bi družbi dajalo pravico do povračila povzročene izgube. Državni svet je priznal, da je Ministrstvo družbi Simet povzročilo neutemeljeno škodo, ko ji je naložilo obveznost opravljanja obveznosti javnih služb, kar je kršilo njeno pravico do svobodnega in neodvisnega zagotavljanja prevoznih storitev.
(74)
Če pa se domneva, da je Uredba (EGS) št. 1191/69, kakor je bila spremenjena, dovolila upravi nalaganje obveznosti javnih služb, da bi zadovoljila potrebe regije, družba Simet meni, da bi moralo Ministrstvo plačati nadomestilo za opravljanje teh obveznosti. Uredba (EGS) št. 1191/69 namreč po mnenju družbe Simet dovoljuje naložitev obveznosti javnih služb za „zadovoljevanje potreb regije po prevoznih storitvah“ in ne „v regiji“ (člen 1(2)).
6. PRIPOMBE ITALIJE NA PRIPOMBE TRETJE STRANI
(75)
Italijanski organi so v pripombah na pripombe tretje strani ponovili svoje stališče, da niso bile naložene nikakršne obveznosti javnih služb v smislu Uredbe (EGS) št. 1191/69 ali Uredbe (ES) št. 1370/2007 ter da ni treba plačati nikakršnega nadomestila.
(76)
Da bi podprli svoje stališče, so italijanski organi natančneje pojasnili sistem, ki je urejal opravljanje storitev linijskega potniškega avtobusnega prevoza v skladu z zakonom št. 1822/39 (23) (zakon, ki se je uporabljal v obravnavanem obdobju). V skladu s tem zakonom se je za linijski prevoz v državni pristojnosti (znan tudi kot „redni linijski avtobusni prevoz“) uporabljal naslednji regulativni okvir:
(i)
storitve so se opravljale v okviru sistema koncesij;
(ii)
koncesije so bile podeljene na zahtevo podjetij;
(iii)
za podeljevanje koncesij niso bili predvideni ali izvedeni nikakršni postopki za izbor;
(iv)
v skladu z zakonom je lahko Ministrstvo po lastni presoji podeljevalo začasne ali stalne koncesije, vendar je brez izjeme vsem podjetjem podeljevalo začasne koncesije; tako so koncesije veljale eno leto, podjetja (vključno z družbo Simet) pa so vsako leto zaprosila za njihovo obnovitev;
(v)
koncesije so dale izvajalcem izključno pravico do opravljanja prevozov na progi, določeni v specifikaciji koncesije;
(vi)
imetnikom koncesij je bila odobrena preferenčna obravnava glede na območje, v katerem so opravljali storitve, to pa je bilo določeno na podlagi merila „mejaštva“, tj. glede na bližino avtobusne proge ter medsebojno gospodarsko in funkcionalno povezanost (člena 5 in 6 zakona št. 1822/39);
(vii)
prednost je bila zagotovljena tudi obstoječim storitvam; povedano drugače, zaradi stroškovne učinkovitosti se je zdelo ustrezneje, da se prilagodijo obstoječe storitve, namesto da se vzpostavijo nove;
(viii)
poleg tega se je, kadar je bilo treba izdati koncesijo za nove storitve, uporabljalo merilo števila uporabnikov na zadevnem območju glede na skupno dolžino novih avtobusnih prog; da bi se lahko opravljale storitve na progi s skupno dolžino do 500 km, število uporabnikov ni smelo biti manjše od 300 000; za daljše avtobusne proge se je uporabljalo sorazmerno merilo (24).
(77)
Zato je moralo Ministrstvo, kadar so podjetja vložila zahtevke za spremembo obstoječe storitve ali podelitev koncesije za nove storitve, sprejeti odločitev na podlagi tega pravnega okvira.
(78)
Italijanski organi so poudarili, da so popolne ali delne zavrnitve Ministrstva v zvezi s spremembami, ki jih je zahtevala družba Simet glede storitev, ki jih opravlja, temeljile zgolj na sistemu, ki ga ureja zakon 1822/39. Ministrstvo ni moglo odobriti novih koncesij za zagotavljanje novih storitev ali razširitev področja uporabe obstoječih koncesij (z uvedbo novih postajališč), kjer bi to posegalo v pravice drugih izvajalcev linijskega prevoza, kot določa zadevni zakon. Vendar je Ministrstvo sprejelo spremembe, ki niso nasprotovale načelom iz zakona št. 1822/39 (25).
(79)
Čeprav je treba priznati, da je bilo družbi Simet večkrat zavrnjeno zagotavljanje novih storitev ali uvajanje dodatnih postajališč v okviru obstoječih storitev, italijanski organi trdijo, da navedbe in priloženi dokumenti družbe Simet ne dokazujejo, da je vložila formalne zahtevke za spremembo podrobnosti storitev, ki jih opravlja, kot je določeno v specifikacijah obstoječih koncesij, zato so bile njene zahteve zavrnjene. Ministrstvo vsekakor nikoli ni zavrnilo zahtevkov družbe Simet za odstranitev postajališč v redko poseljenih območjih ali za spremembo voznih redov.
(80)
V zvezi z določbami o prevozu poštnih pošiljk iz specifikacij koncesij italijanski organi trdijo, da družba Simet ni predložila nikakršnih dokazov o storitvah, ki so bile dejansko zagotovljene, in o neto stroških, povezanih z njimi. Italijanski organi so poudarili tudi, da družba Simet ni zagotovila nikakršnega dokazila, da je Ministrstvo zavrnilo njene zahtevke za spremembe prevoznin. Poleg tega družba Simet nikoli ni zaprosila za dovoljenje za znižanje prevoznin.
(81)
Po mnenju italijanskih organov sta memorandum Ministrstva za promet z dne 19. decembra 1988 (D.C. III Div 32 št. 3846) in poznejša okrožnica Ministrstva št. A/66 z dne 10. januarja 1989 (ki jo je izdala pokrajinska enota Ministrstva za motorna vozila Catanzaro) dovoljevala izvajalcem linijskega avtobusnega prevoza, da prevoznine uskladijo s prevozninami družbe Ferrovie dello Stato, zato bi ju bilo treba obravnavati kot del širše nacionalne prometne politike in širše cenovne politike. Enako bi bilo treba obravnavati dopis pokrajinske enote Catanzaro št. 7302 z dne 3. julija 1992 (na katerega se sklicuje družba Simet), katerega namen je bil omogočiti izvajalcem linijskega avtobusnega prevoza, da povišajo prevoznine za največ 6,1 % v skladu z inflacijo, kot je navedeno v okrožnici o izvajanju št. 801/92 (26). Ta dopis prav tako poudarja, da bi lahko podjetja poslovala v okviru različnega sistema prevoznin, če bi predložila poseben zahtevek. Italijanski organi poudarjajo, da družba Simet nikoli ni predložila takšnega zahtevka. V vsakem primeru niti memorandum Ministrstva iz leta 1988 niti dopis Ministrstva iz leta 1992 nista pomenila zavrnitve kakršnega koli zahtevka družbe Simet za prenehanje obveznosti javne službe v zvezi s prevozninami.
(82)
Prav tako se italijanski organi ne strinjajo s trditvijo družbe Simet, da točka 2 okrožnice št. 3/02 z dne 5. aprila 2002 dokazuje, da je prevoznine za linijski prevoz določilo Ministrstvo. Ta okrožnica je zagotovila zgolj navodila za pretvorbo prevoznin iz lir v eure. Dejstvo, da so se prevoznine pri linijskem prevozu na dolge razdalje obravnavale kot „regulirane“ prevoznine, ne pomeni, da jih niso določili izvajalci. Nasprotno je to pomenilo, da so bile te prevoznine določene vnaprej zaradi preglednosti in obveščanja potnikov, pozneje pa so jih odobrile pristojne ministrske službe. Ker gre za redne univerzalne storitve linijskega prevoza, morajo biti podrobnosti o zagotovljenih storitvah, kot so proge, avtobusna postajališča, vozni redi in prevoznine, za razliko od občasnih storitev znane vnaprej. Po mnenju italijanskih organov se enaka načela uporabljajo za linijski prevoz na ravni Unije, ki ga ureja Uredba (ES) št. 1073/2009 Evropskega parlamenta in Sveta (27), v skladu s katero so prevoznine sestavni del dovoljenj za opravljanje linijskih prevozov (člen 6(2) navedene uredbe). Ob upoštevanju teh zahtev glede vnaprejšnjega načrtovanja italijanski organi izpodbijajo tudi razlago točke 6 specifikacij koncesij (28) s strani družbe Simet, saj sta se tako zahtevek družbe Simet kot specifikacija koncesije, ki jo je pripravilo Ministrstvo, sklicevala na predhodno določene vozne rede in prevoznine za linijske prevoze.
(83)
Družba Simet je v zvezi z zneskom nadomestila zahtevala le „nadomestilo […] v mejah zneskov, ki jih je treba dokazano povrniti“. Italijanski organi menijo, da so obračuni stroškov, ki jih je skozi čas opravila družba Simet, splošni, saj zajemajo vso njeno poslovno dejavnost, prav tako pa objektivno niso pravilni in ne temeljijo na zanesljivih podatkih glede na to, da se v skoraj celotnem obravnavanem obdobju ni izvajalo ločevanje računov.
(84)
Po mnenju italijanskih organov je popolnoma nepomembno, ali ta primer zadeva dodelitev nadomestila za opravljanje javne službe (neposredna uporaba Uredbe (EGS) št. 1191/69) ali odškodnine. Tudi ob predpostavki, da je nameraval državni svet priznati upravičenost družbe Simet do odškodnine, ki po mnenju italijanskih organov ni niti neizogiben niti očiten sklep obravnave sodbe št. 1405/2010 (29), bi lahko vsaka povzročena škoda izhajala zgolj iz opravljanja obveznosti javnih služb. Italijanski organi vztrajajo, da družbi Simet nikoli niso naložili takšnih obveznosti.
(85)
Poleg tega italijanski organi ne soglašajo z ustreznostjo priznanja odškodnine v skladu s členom 41 italijanske ustave. Ni mogoče šteti, da je prevoz potnikov v okviru medregionalnega linijskega prevoza povsem liberalizirala enostavna in neposredna uporaba člena 41 italijanske ustave, saj se zanj najprej uporablja sistem koncesij (ki ga urejata zakon št. 1822/39 in predsedniška uredba št. 369/94), nato pa sistem dovoljenj (ki ga ureja zakonska uredba št. 285/05).
7. OCENA POMOČI
7.1 OBSTOJ POMOČI
(86)
V skladu s členom 107(1) Pogodbe „je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(87)
Da bi se podporni ukrep štel za državno pomoč v smislu člena 107(1), mora izpolnjevati vse naslednje pogoje:
-
dodeliti ga mora država ali pa mora biti zagotovljen iz državnih sredstev,
-
zagotavljati mora selektivno prednost z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga,
-
izkrivljati mora konkurenco ali groziti z njenim izkrivljanjem,
-
prizadeti mora trgovino med državami članicami.
(88)
Komisija bo proučila, ali je bil v tem primeru izpolnjen vsak od navedenih pogojev.
7.1.1 Državna sredstva in odgovornost
(89)
Komisija ugotavlja, da sodbe državnega sveta od Ministrstva zahtevajo, da družbi Simet plača nadomestilo za storitve medregionalnega avtobusnega prevoza, ki so bile opravljene v obdobju 1987-2003 na progah v državni pristojnosti. Sredstva, iz katerih bi bilo to nadomestilo plačano, so razpoložljiva sredstva Ministrstva, zato se štejejo za državna sredstva. Odločitev v zvezi z plačilom tega nadomestila, ki jo je sprejelo sodišče, se pripiše državi.
7.1.2 Selektivna gospodarska prednost
(90)
Komisija zlasti poudarja, da družba Simet izvaja gospodarsko dejavnost, tj. prevoz potnikov proti plačilu. Zato bi bilo treba Simet šteti za „podjetje“ v smislu člena 107(1) Pogodbe.
(91)
Dodelitev ukrepa bi bilo treba prav tako šteti za selektivno, saj koristi le družbi Simet.
(92)
Kar zadeva dodelitev gospodarske prednosti, iz sodbe Altmark sledi, da nadomestilo, ki ga je zadevnim podjetjem dodelila država ali ki jim je bilo zagotovljeno iz državnih sredstev za opravljanje obveznosti javnih služb, ki so jim bile naložene, ne daje take prednosti zadevnim podjetjem in se torej ne šteje za pomoč v smislu člena 107(1), če so izpolnjeni naslednji štirje pogoji (30):
-
prvič, podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javnih služb, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene,
-
drugič, parametri, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določeni vnaprej na objektiven in pregleden način,
-
tretjič, nadomestilo ne sme presegati zneska, ki je potreben za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnjevanjem obveznosti javnih služb ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti, in
-
četrtič, če podjetje, ki mu je naloženo izpolnjevanje obveznosti javnih služb, ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, je treba raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi za zadostitev zahtevam javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
(93)
Parametri iz drugega pogoja, ki so podlaga za izračun nadomestila, morajo biti določeni vnaprej na objektiven in pregleden način, da podjetja, ki prejmejo nadomestilo, ne bi imela gospodarske prednosti pred konkurenčnimi podjetji. Vendar vnaprejšnja določitev parametrov za nadomestilo ne pomeni, da mora biti nadomestilo izračunano po posebni formuli. Pomembno je samo, da je od začetka jasno, kako se bo nadomestilo določilo.
(94)
V tem primeru družba Simet ni zagotovila nobenega dokaza, da so bili parametri za nadomestilo za opravljanje zadevnih storitev v obravnavanem obdobju dejansko določeni vnaprej na objektiven in pregleden način. Specifikacije koncesij, na podlagi katerih družba Simet dokazuje, da ji je bila naložena obveznost javnih služb, navajajo, da opravljanje storitev družbi ne daje pravice do kakršne koli subvencije ali nadomestila in da družba opravlja storitve v celoti na lastno odgovornost. Zato je državni svet s sodbo št. 1405/2010 odredil, da je treba nadomestilo izračunati na podlagi zanesljivih podatkov iz računovodskih izkazov družbe. Če parametri za nadomestilo niso bili določeni vnaprej, morajo vsaki tovrstni računi nujno temeljiti le na naknadnih ocenah neto stroškov, povezanih z opravljanjem zadevnih linijskih medregionalnih avtobusnih prevozov, kot so izračuni iz začetnega poročila in poročila večine. V tem primeru torej ni bil izpolnjen drugi pogoj iz sodbe Altmark.
(95)
Da se izključi prisotnost gospodarske prednosti, kadar se nadomestilo dodeli zadevnim podjetjem za opravljanje obveznosti javnih služb, ki so jim bile naložene, sodba Altmark zahteva izpolnitev vseh štirih pogojev, zato Komisiji ni treba proučiti, ali so bili v tem primeru izpolnjeni preostali trije pogoji. Glede na to plačilo nadomestila družbi Simet za opravljanje storitev medregionalnega avtobusnega prevoza v obdobju 1987-2003 tej družbi dejansko daje selektivno gospodarsko prednost.
7.1.3 Izkrivljanje konkurence in učinek na trgovino med državami članicami
(96)
V zvezi s tema dvema meriloma je treba preveriti, ali obstaja verjetnost, da bo priglašeni ukrep izkrivil konkurenco tako, da bo to vplivalo na trgovino med državami članicami.
(97)
V sodbi Altmark (31) je navedeno, da so po letu 1995 številne države članice odprle določene mestne, primestne ali regionalne prevozne trge konkurenci podjetij s sedežem v drugih državah članicah, zato veliko število podjetij že zagotavlja razne prevozne storitve v državah članicah, ki niso države izvora teh podjetij. Ta težnja je še bolj razširjena pri medregionalnem linijskem prevozu, kot ga izvaja družba Simet. Na podlagi tega bi bilo treba šteti, da lahko vsakršno nadomestilo, dodeljeno družbi Simet, izkrivi konkurenco za opravljanje storitev medregionalnega avtobusnega prevoza in prizadene trgovino med državami članicami tako, da to negativno vpliva na sposobnost prevoznih podjetij s sedežem v drugih državah članicah, da opravljajo storitve v Italiji, in krepi položaj družbe Simet na trgu.
(98)
Komisija prav tako poudarja, da družba Simet deluje na drugih trgih, kot so mednarodne potovalne storitve, turistične storitve in storitve oddajanja avtobusov v najem, in tako dejansko konkurira drugim podjetjem v Uniji na teh trgih. Vsakršno nadomestilo, dodeljeno družbi Simet, bi zagotovo izkrivilo konkurenco, vplivalo pa bi tudi na trgovino med državami članicami na teh trgih.
(99)
Na podlagi tega Komisija meni, da lahko priglašeni ukrep izkrivi konkurenco in vpliva na trgovino med državami članicami.
7.1.4 Sklepne ugotovitve
(100)
Glede na navedeno Komisija ugotavlja, da je priglašeni ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe.
7.2 IZVZETJE IZ OBVEZNOSTI PRIGLASITVE V SKLADU Z UREDBO (EGS) ŠT. 1191/69
(101)
Na podlagi argumentov državnega sveta je družba Simet pridobila pravico do nadomestila za zadevne prevozne storitve v času, v katerem je opravljala te storitve. Da bi ti argumenti držali, bi morala biti plačila nadomestila izvzeta iz postopka obvezne priglasitve v skladu s členom 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69: če nadomestilo ne bi bilo priglašeno, bi se štelo za nezakonito, saj bi bilo v nasprotju z določbami o državni pomoči iz Pogodbe.
(102)
V skladu s členom 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69 je namreč nadomestilo, ki se izplača po tej uredbi, izvzeto iz predhodnega postopka obveščanja, določenega v členu 108(3) Pogodbe, in s tem tudi iz predhodne priglasitve. V skladu s sodbo Combus je treba pojem „nadomestila za opravljanje obveznosti javne službe“ v smislu te določbe razlagati zelo ozko (32). Izvzetje iz priglasitve iz člena 17(2) velja le za nadomestilo za opravljanje obveznosti javnih služb iz člena 2 navedene uredbe, ki so bile enostransko naložene podjetju, to nadomestilo pa se izračuna v skladu z metodo, opisano v členih 10 do 13 navedene uredbe (enotni postopek za plačilo nadomestila); izvzetje ne velja za nadomestilo, plačano v okviru pogodbe o izvajanju javne službe iz člena 14. Nadomestilo, ki se plača v skladu s pogodbo o izvajanju javne službe, kot je opredeljeno v členu 14 Uredbe (EGS) št. 1191/69, ki je državna pomoč, je treba priglasiti Komisiji, preden se začne uveljavljati. Če nadomestilo ne bo priglašeno, se bo štelo za nezakonito izvedeno pomoč.
(103)
Vprašanje, ali je člen 17(2) v tem primeru dejansko izvzel italijanske organe iz predhodne priglasitve, je zato odvisno od tega, ali so italijanski organi družbi Simet dejansko enostransko naložili obveznost javnih služb, in pa od tega, ali je nadomestilo, plačano v skladu s to obveznostjo, v skladu z Uredbo (EGS) št. 1191/69. Komisija bo proučila obe vprašanji v ustreznem zaporedju.
7.2.1 Ali so italijanski organi družbi Simet enostransko naložili obveznost javnih služb?
(104)
Po mnenju družbe Simet (33) je mogoče enostransko naložitev obveznosti javnih služb ugotoviti iz specifikacij podrobnosti storitev, ki naj bi se opravljale v skladu s specifikacijami koncesij, ki so bile izdane za vsako posamezno medregionalno linijsko avtobusno progo, na podlagi tega, da je prevoznine določilo Ministrstvo, in glede na to, da je Ministrstvo zavrnilo sprejetje sprememb obstoječih storitev ali izdajo novih koncesij za storitve.
(105)
Vendar Komisija na podlagi prejetih informacij ugotavlja, da družba Simet ni predložila prepričljivih dokazov, da so ji italijanski organi enostransko naložili obveznost javnih služb.
(106)
Prvič, pobude družbe Simet, v okviru katere je zaprosila za obnovo specifikacij koncesij za vseh šestnajst let obravnavanega obdobja, ni mogoče povezati z enostransko naložitvijo obveznosti javnih služb. Namen teh specifikacij je bil zagotoviti družbi Simet izključno pravico do opravljanja zadevnih storitev v obravnavanem obdobju. Kljub temu, da so vse specifikacije določale, da družba Simet ni upravičena do nadomestila za opravljanje storitev in da storitve opravlja v celoti na lastno odgovornost, je družba večkrat zahtevala podaljšanje trajanja teh pravic.
(107)
Drugič, dejstvo, da so te specifikacije določale prevoznine, proge ter pogostost in vozni red, ne pomeni nujno, da so bili družbi Simet enostransko naložene obveznosti v okviru koncesij. Glede na to, da so bile zagotovljene storitve del rednega linijskega prevoza, je bilo treba v specifikacijah koncesij, ki so družbi Simet dale izključno pravico do zagotavljanja teh storitev, vnaprej določiti podrobnosti storitev, ki se bodo zagotavljale. Družba ni predložila nobenih dokazov, da je vložila formalne zahtevke za spremembo teh podrobnosti, zato je Ministrstvo njene zahteve zavrnilo. Prav tako družba Simet ni predložila dokazov, da so ji te podrobnosti enostransko naložili italijanski organi in da jih ni predlagal zadevni izvajalec v zameno za izključno pravico do zagotavljanja storitev, te podrobnosti pa naj bi pozneje odobrilo Ministrstvo.
(108)
Tretjič, v zvezi z domnevno obveznostjo prevoza poštnih pošiljk družba Simet ni predložila nikakršnih dokazov o dejansko zagotovljenih storitvah in z njimi povezanih neto stroških. Prav tako družba Simet ni predložila dokazov, da je izpodbijala določbe specifikacij koncesij o prevozu poštnih pošiljk. To bi lahko pomenilo, da zagotavljanje teh storitev ni nasprotovalo poslovnim interesom družbe ali da je družba obravnavala zagotavljanje teh storitev kot pošteno nadomestilo za izključno pravico do opravljanja medregionalnih prevoznih storitev.
(109)
Četrtič, v zvezi s prevozninami, ki bi jih lahko družba Simet zaračunavala potnikom za opravljene storitve, italijanski organi priznavajo, da so se do leta 2001 dejansko uporabljali nacionalni predpisi, ki so določali splošna načela za določanje cen avtobusnih prevoznih storitev kot del širše nacionalne prometne politike in širše cenovne politike (34), vendar bi lahko izvajalci predložili poseben zahtevek za uporabo drugačne prevoznine. To je jasno pojasnjeno v dopisu Ministrstva, na katerega se sklicuje družba Simet (35). Vendar Komisija poudarja, da družba Simet ni predložila dokazov, da je italijanskim organom kadar koli predložila tak zahtevek ali da je Ministrstvo zavrnilo kakršen koli zahtevek za spremembo prevoznine v obdobju 1987-2003.
(110)
V nasprotju s trditvijo družbe Simet dejstvo, da je prevoznine za linijski prevoz na dolge razdalje „odobrila“ pokrajinska enota Ministrstva za motorna vozila (36), in sklicevanje na „regulirane“ prevoznine v okrožnici št. 3/02 z dne 5. aprila 2002 (37) ne pomenita, da teh prevoznin niso prvotno določili izvajalci. Nasprotno uporaba teh izrazov pomeni le, da so bile prevoznine določene vnaprej zaradi preglednosti in obveščanja potnikov, pozneje pa so jih odobrile pristojne ministrske službe.
(111)
Taki ukrepi v nobenem primeru ne pomenijo „tarifne obveznosti“ v smislu člena 2(5) Uredbe (EGS) št. 1191/69, za katero bi se uporabljal enotni postopek za plačilo nadomestila. Ta obveznost je omejena na „obveznosti, ki so uvedene za prevozna podjetja, da zlasti za določene skupine potnikov, določene skupine blaga ali na določenih voznih poteh, uporabljajo tarife, ki jih določi ali odobri državni organ in so v nasprotju s poslovnimi interesi podjetja ter so posledica uvedbe posebnih tarifnih določb ali posledica zavrnitve spremembe le-teh“. Opredelitev tarifnih obveznosti „se ne uporablja za obveznosti, ki izhajajo iz splošnih ukrepov cenovne politike, ki velja za celotno gospodarstvo, ali ki izhajajo iz ukrepov na področju cen in splošnih pogojev prevoza, sprejetih z namenom vzpostavitve trga prometnih storitev ali njegovega dela“.
(112)
Komisija ugotavlja, da so zavrnitve Ministrstva, ki jih je predložila družba Simet, zadevale zahtevke za razširitev in ne zahtevkov za spremembe načina zagotavljanja obstoječih storitev. Razširitev storitev ni bila vedno mogoča zaradi načina ureditve opravljanja linijskega potniškega prevoza z zakonom št. 1822/39. Koncesije za zagotavljanje novih storitev ali razširitev obsega obstoječih storitev bi bilo mogoče podeliti le, če ne bi posegale v pravice drugih izvajalcev linijskega prevoza, zato so bile zavrnitve v zvezi z uvedbo novih storitev ali razširitev obstoječih storitev posledica tehtanja interesov različnih gospodarskih subjektov in ne nalaganja obveznosti javnih služb, kot domneva družba Simet.
(113)
Družba Simet torej ni dokazala, da so ji italijanski organi enostransko naložili obveznost javnih služb.
7.2.2 Ali je nadomestilo, plačano v okviru zadevne obveznosti, v skladu z Uredbo (EGS) št. 1191/69?
(114)
Tudi če bi se v neki obliki dokazalo, da so bile obveznosti javnih služb enostransko naložene, bi bilo treba nadomestilo za te storitve, da bi bilo izvzeto iz predhodne priglasitve v okviru člena 17(2) navedene uredbe, v vsakem primeru plačati v skladu z enotnim postopkom za plačilo nadomestila (oddelek IV) Uredbe (EGS) št. 1191/69. Komisija meni, da ta pogoj ni izpolnjen.
(115)
Prvič, Komisija poudarja, da člen 10 Uredbe (EGS) št. 1191/69 med drugim določa, da mora biti višina nadomestila pri obveznosti upravljanja ali izvajanja prevoza enaka razliki med zmanjšanjem finančne obremenitve in zmanjšanjem prihodka podjetja, če je celotni ali ustrezni del zadevne obveznosti za zadevno obdobje prenehal. Komisija ugotavlja tudi, da v skladu s sodbo Antrop Sodišča Evropske unije zahteva iz te določbe ni izpolnjena, kadar „na podlagi zanesljivih podatkov [iz računovodskih izkazov podjetja] ni mogoče določiti razlike med stroški, ki se jih pripiše [njegovi] dejavnosti na področju, na katerem ima koncesijo, in ustreznimi prihodki ter zato ni mogoče izračunati povečanja stroškov, ki nastanejo zaradi izpolnjevanja obveznosti iz javne službe [s strani tega podjetja]“ (38).
(116)
Poleg tega morajo v skladu s členom 1(5)(a) Uredbe (EGS) št. 1191/69 prevozna podjetja, ki ne izvajajo le storitev javnih služb, temveč opravljajo tudi druge dejavnosti, od 1. julija 1992 izvajati javne službe kot ločene dejavnosti, pri čemer: (i) so poslovni računi za vsako dejavnost ločeni, delež sredstev za vsako od teh dejavnosti pa se uporablja v skladu z veljavnimi računovodskimi pravili; in (ii) izdatki se izravnajo s prihodki iz poslovanja in s plačili javnih organov brez možnosti prenosa iz enega ali v drugi sektor dejavnosti podjetja.
(117)
V zadevnem primeru družba Simet do leta 2002 ni izvajala ustreznega ločevanja računov za različne storitve, ki jih je opravljala, poleg tega pa se lahko postavi pod vprašaj zanesljivost obračunov stroškov z vidika ločevanja računov za leti 2002 in 2003, saj ni dokazov, da so organi upravljanja družbe uporabljali te obračune stroškov za izvajanje nadzora nad svojimi dejavnostmi. Družba torej ni upoštevala člena 10.
(118)
Drugič, družba Simet ni dokazala, da je bila gospodarska izguba določena „ob upoštevanju učinkov obveznosti na dejavnost podjetja kot celote“ (člen 5(1) Uredbe (EGS) št. 1191/69), niti ni izpolnila zahteve glede vnaprejšnje določitve zneska nadomestila (člen 13 Uredbe), kot je pojasnjeno v oddelku 7.1.2.
(119)
Nazadnje je treba poudariti, da je obdobje nadomestila priglašenega ukrepa čas med letoma 1987 in 2003. Vendar se je enotni postopek za plačilo nadomestila za medregionalni avtobusni prevoz uporabljal le do julija 1992, pozneje pa je bil z Uredbo Sveta (EGS) št. 1893/91 omejen na „mestne, primestne ali regionalne storitve potniškega prevoza“ (39). Opredelitve „regionalnih prevozov“ iz Uredbe (EGS) št. 1191/69 („prevozne storitve za zadovoljevanje potreb regije po prevoznih storitvah“) ni mogoče razširiti tako, da bi zajemala vse prevozne storitve, ki zadovoljujejo potrebe prebivalcev regije, torej tudi medregionalne proge. Tako široka razlaga bi namreč bistveno zmanjšala učinkovitost Uredbe, saj je bilo državam članicam v vsakem primeru dovoljeno, da iz uporabe te uredbe izvzamejo podjetja, ki so se ukvarjala izključno z „linijskimi mestnimi in primestnimi ali regionalnimi prevozi“ (40).
(120)
Zato Komisija ugotavlja, da priglašeno nadomestilo ni v skladu z enotnim postopkom za plačilo nadomestila iz Uredbe (EGS) št. 1191/69.
7.2.3 Sklepne ugotovitve o izvzetju iz priglasitve
(121)
Komisija glede na navedeno ugotavlja, da nadomestilo, ki ga je določil državni svet in ki bi ga bilo treba plačati družbi Simet za opravljanje storitev medregionalnega avtobusnega prevoza v obdobju 1987-2003, ni bilo izvzeto iz obvezne predhodne priglasitve na podlagi člena 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69.
7.3 ZDRUŽLJIVOST POMOČI
(122)
Ker ni bilo dokazano, da so bila plačila nadomestila izvzeta iz predhodne priglasitve v skladu s členom 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69, bo treba preveriti združljivost teh plačil z notranjim trgom, saj pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, kot je pojasnjeno v oddelku 7.1.
(123)
Komisija meni, da bi bilo treba preverjanje združljivosti priglašenega ukrepa izvesti v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007, ki je začela veljati 3. decembra 2009 in ki je razveljavila Uredbo (EGS) št. 1191/69, saj je to zakonodaja, ki se uporablja v času sprejemanja tega sklepa (41). V zvezi s tem poudarja, da nadomestilo, ki ga je družbi Simet dodelil državni svet, še ni bilo plačano, zato bo datum, ko bo načrtovana pomoč začela učinkovati, enak datumu, ko bo Komisija sprejela odločitev o združljivosti pomoči z notranjim trgom (42). Poleg tega je vprašljivo, da je bila družba Simet nepreklicno upravičena do nadomestila pred sodbo št. 1405/2010, ki jo je 9. marca 2010 izdal državni svet, ki Italijo dejansko obvezuje k izplačilom tej družbi. Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 94, specifikacije koncesij, na podlagi katerih družba Simet dokazuje, da ji je bila naložena obveznost javnih služb, določajo, da opravljanje storitev družbi ne daje nikakršne pravice do subvencije ali nadomestila in da je družba opravljala storitve v celoti na lastno odgovornost. Treba je še poudariti, da državni svet še ni določil zneska nadomestila, dolgovanega družbi Simet.
(124)
Uredba (ES) št. 1370/2007 ureja sklepanje pogodb o izvajanju javne službe, kot je opredeljeno v členu 2(i) Uredbe, na področju javnega cestnega in železniškega potniškega prevoza. V skladu s členom 9(1) te uredbe so „[z notranjim] trgom […] združljiva nadomestila za opravljanje javne službe, namenjena opravljanju storitev javnega potniškega prevoza […], […] ki se plačujejo v skladu s to uredbo. Ta nadomestila so oproščena obveznosti predhodnega obvestila iz člena [108(3)] Pogodbe.“
(125)
Komisija iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, ugotavlja, da priglašeno nadomestilo ni v skladu s pogoji iz Uredbe (ES) št. 1370/2007, zato ga ni mogoče razglasiti za združljivega z notranjim trgom na podlagi člena 9(1) navedene uredbe.
(126)
Komisija zlasti poudarja, da specifikacije koncesij, tudi če so izpolnjevale zahteve iz člena 2(i) Uredbe (ES) št. 1370/07 za opredelitev pogodbe o izvajanju javne službe, niso upoštevale vseh določb iz člena 4 te uredbe, ki določa obvezno vsebino pogodb o izvajanju javne službe in splošnih pravil. Člen 4(1)(b) na primer zahteva, da se parametri, na podlagi katerih se izračuna morebitno nadomestilo, določijo vnaprej na objektiven in pregleden način tako, da se prepreči čezmerna kompenzacija, člen 4(1)(c) in (2) pa določa ureditve za razporeditev stroškov in prihodkov. Kot je v oddelku 7.1.2 pojasnjeno v zvezi z proučitvijo, ki jo je Komisija opravila za drugo merilo iz sodbe Altmark, so zadevne specifikacije koncesij določale, da opravljanje storitev družbi Simet ne daje nikakršne pravice do subvencije ali nadomestila in da družba opravlja storitve v celoti na lastno odgovornost. Taka izključitev nadomestila očitno pomeni, da parametri za nadomestilo niso bili določeni vnaprej, torej ni bil upoštevan člen 4 Uredbe.
(127)
Poleg tega člen 6(1) določa, da mora biti nadomestilo pri neposredno sklenjenih pogodbah o izvajanju javne službe v skladu z določbami Uredbe (ES) št. 1370/2007 in z določbami iz priloge, da ne bi preseglo zneska, potrebnega za izvajanje obveznosti javnih služb. Ta priloga med drugim zahteva ločevanje računov (točka 5) in določa, kako je treba določiti najvišji znesek nadomestila.
(128)
Kot je že bilo poudarjeno v uvodni izjavi 115, družba Simet skoraj celotno priglašeno obdobje (med letoma 1987 in 2001), ni izvajala ustreznega ločevanja računov, vprašljiva pa je lahko tudi zanesljivost obračunov. Zato ni mogoče dokazati, da nadomestilo, v kakršnem koli že znesku bo dodeljeno, ne bo preseglo zneska, ki ustreza finančnemu neto učinku, enakemu vsoti pozitivnih ali negativnih posledic upoštevanja obveznosti javne službe na stroške in prihodke izvajalca javne službe (točka 2 priloge).
(129)
Ker parametri za nadomestilo niso bili določeni vnaprej, je treba stroške nujno razporediti naknadno na podlagi samovoljnih predpostavk, kot so bili razporejeni v začetnem poročilu in poročilu večine. Vendar Komisija ne more sprejeti predpostavk iz poročila večine, in sicer da mora vsaka storitev, ki jo opravlja podjetje, nujno predstavljati enak delež prihodkov in stroškov v zadevnem letu. Ker bo naknadni izračun nedvomno prispeval k popolnem nadomestilu stroškov, ki so nastali zaradi opravljanja storitve, Komisija meni, da se stopnja donosnosti lastnega kapitala, ki presega seštevek ustrezne menjalne obrestne mere in 100 bazičnih točk ter ki jo upoštevata začetno poročilo in poročilo večine, običajno ne bi obravnavala kot ustrezna podlaga za izračun razumnega dobička.
(130)
Glede na to Komisija meni, da nadomestilo, ki ga je določil državni svet in ki ni navedeno v specifikacijah koncesij, ne bi bilo plačano v skladu z določbami Uredbe (ES) št. 1370/2007, zato priglašeni ukrep ni združljiv z notranjim trgom.
(131)
Kar zadeva trditev družbe Simet, da sodba št. 1405/2010 državnega sveta ne zadeva dodelitve nadomestila za opravljanje javne službe na podlagi veljavne uredbe Sveta, temveč pomeni odškodnino, povezano s kršitvijo Uredbe (EGS) št. 1191/69, ki izhaja iz domnevne nezakonite enostranske naložitve obveznosti javnih služb v skladu s členom 1(3) in (5) navedene uredbe, Komisija ugotavlja, da operativni del sodbe št. 1405/2010 sicer ne vsebuje sklicevanja na Uredbo (EGS) št. 1191/69, vendar sodba navaja pravico družbe Simet do prejetja zneskov v obliki nadomestila v skladu s členi 6, 10 in 11 Uredbe (EGS) št. 1191/69, ki ga mora določiti uprava na podlagi zanesljivih podatkov (43). Poleg tega je državni svet v sodbi št. 1405/2010 zavrnil zahtevek družbe Simet za odškodnino, s katero naj bi po njegovem mnenju pokrila preostale izgube, ki niso zajete v morebitnem nadomestilu, in njen zahtevek za neupravičeno obogatitev, saj je bil sprejet glavni zahtevek za nadomestilo na podlagi Uredbe (EGS) št. 1191/69 (44). Državni svet v točki 3.3 sodbe navaja, da: „trenutno ni mogoče sprejeti nikakršnih zahtevkov za odškodnino, ki jih je predložil pritožnik, saj bo šele takrat, ko bo uprava določila zadevni znesek, znano, ali gre za preostalo škodo, ki ni zajeta v ocenjenem znesku, kar mora izračunati in dokazati zadevna družba“.
(132)
Komisija v vsakem primeru meni, da bi dodelitev odškodnine v korist družbe Simet, ker so ji italijanski organi domnevno nezakonito enostransko naložili obveznosti javnih služb, izračunana na podlagi enotnega postopka za plačilo nadomestila iz Uredbe (EGS) št. 1191/69, nasprotovala členoma 107 in 108 Pogodbe. Dodelitev odškodnine bi namreč za družbo Simet ustvarila enak rezultat kot dodelitev nadomestila za opravljanje javne službe v obravnavanem obdobju, kljub temu, da specifikacije koncesij, ki urejajo zadevne storitve, niso bile niti izvzete iz predhodne priglasitve niti niso upoštevale bistvenih zahtev Uredbe (EGS) št. 1191/69 ali Uredbe (ES) št. 1370/2007, kot je že bilo pojasnjeno. Razpoložljivost take dodelitve bi omogočila učinkovito izogibanje pravilom o državni pomoči ter pogojem, ki jih je določil zakonodajalec Unije in pod katerimi pristojni organi pri nalaganju ali sklepanju pogodb o izvajanju obveznosti javnih služb izvajalcem javnih služb dodeljujejo nadomestilo za nastale stroške v zameno za opravljanje obveznosti javnih služb. Kot je že bilo navedeno, specifikacije koncesij, v skladu s katerimi je družba Simet zagotavljala prevozne storitve, niso predvidele plačila kakršnega koli finančnega nadomestila. Družba Simet se je strinjala, da bo storitve opravljala pod pogoji, določenimi v teh koncesijah, na lastno odgovornost.
(133)
Zato Komisija ne more sprejeti trditve družbe Simet, da sodba št. 1405/2010 državnega sveta predvideva dodelitev odškodnine, povezane s kršitvijo Uredbe (EGS) št. 1191/69, in ne dodelitve nadomestila za opravljanje javne službe.
8. SKLEPNE UGOTOVITVE
(134)
Glede na zgoraj navedeno Komisija ugotavlja, da je priglašeni ukrep državna pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, ki ni združljiva z notranjim trgom -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Plačila nadomestil družbi Simet, ki so jih priglasili italijanski organi, so državna pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Pomoč ni bila izvzeta iz predhodne priglasitve na podlagi člena 17(2) Uredbe (EGS) št. 1191/69.
Pomoč ni združljiva z notranjim trgom, ker niso bili izpolnjeni pogoji iz Uredbe (ES) št. 1370/2007. Zato italijanski organi pomoči ne smejo dodeliti.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Italijansko republiko.
V Bruslju, 2. oktobra 2013