РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
SKLEP KOMISIJE (EU) 2015/248
z dne 15. oktobra 2014
o ukrepih SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), ki jih je Slovaška republika izvedla v korist zdravstvenih zavarovalnic Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) in Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(notificirano pod dokumentarno številko C(2014) 7277)
(Besedilo v slovaškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU) in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) PDEU,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (1),
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Komisija je 2. aprila 2007 prejela pritožbo zasebne zdravstvene zavarovalnice Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (v nadaljnjem besedilu: Dôvera ali pritožnica) glede domnevnega ukrepa državne pomoči v korist državni zdravstveni zavarovalnici Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (v nadaljnjem besedilu: SZP) v obliki povečanja delniškega kapitala v SZP za 450 milijonov SKK (približno 15 milijonov EUR), ki je bil izveden 26. januarja 2006.
(2)
Komisija je 21. avgusta 2009 Slovaški republiki poslala zahtevo za informacije. Po podaljšanju roka za odgovor so slovaški organi predložili zahtevane informacije z dopisom z dne 24. septembra 2009.
(3)
Komisija je z dopisom z dne 26. februarja 2010 od Slovaške republike zahtevala predložitev dodatnih informacij o zadevni kapitalski injekciji in pojasnila v zvezi s slovaško izravnalno shemo, ki bi jo bilo prav tako mogoče opredeliti kot ukrep državne pomoči. Slovaški organi so z dopisom z dne 25. marca 2010 zahtevali podaljšanje roka za odgovor na to zahtevo, kar je Komisija odobrila z dopisom z dne 31. marca 2010. Ko je Komisija 16. junija 2010 opomnila Slovaško republiko, naj predloži informacije, so se slovaški organi odzvali na zahtevo z dopisom z dne 9. julija 2010. Na zahtevo Komisije v dopisu z dne 4. novembra 2010 je Slovaška republika 3. decembra 2010 predložila nezaupno različico odgovora.
(4)
SZP se je 1. januarja 2010 združila z drugo slovaško državno zdravstveno zavarovalnico Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (v nadaljnjem besedilu: VZP). Od leta 1998 do najmanj leta 2005 sta ti dve državni delniški družbi prejemali zavarovalne portfelje drugih zdravstvenih zavarovalnic.
(5)
Komisija in Dôvera sta na sestankih 10. oktobra 2010 in 15. marca 2011 razpravljali o predmetu pritožbe in delovanju sektorja zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem. Dôvera je z dopisom z dne 15. julija 2011 predložila dodatne informacije o naravi sektorja zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem in razširila obseg pritožbe, tako da je vključila tri nove ukrepe, ki so bili domnevno dodeljeni v korist SZP in VZP: (i) poravnava dolga SZP s strani državnega podjetja Veriteľ a. s. leta 2004 in 2005, in sicer v dveh plačilih v višini 52,7 milijona EUR in 28 milijonov EUR, (ii) subvencija v višini 7,6 milijona EUR, ki jo je ministrstvo za zdravje leta 2006 dodelilo SZP, ter (iii) dokapitalizacija VZP 1. januarja 2010 v višini 65,1 milijona EUR, ki jo je financirala država. Zato je Komisija pozvala slovaške organe, naj predložijo pripombe v zvezi s pritožbo, razširjeno z novimi trditvami. Po podaljšanju roka za odgovor so slovaški organi predložili pripombe z dopisom z dne 11. novembra 2011.
(6)
Dôvera je po sestanku s predstavniki služb Komisije 15. decembra 2011 predložila dodatne informacije o naravi nacionalnega sektorja zdravstvenega zavarovanja z dopisom z dne 16. januarja 2012.
(7)
Komisija je v dopisu z dne 2. julija 2013 obvestila Slovaško republiko, da bo začela formalni postopek preiskave v skladu s členom 108(2) Pogodbe (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka). Sklep o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (2), pri čemer so bile zainteresirane strani pozvane, naj predložijo svoje pripombe.
(8)
Slovaški organi so z dopisom z dne 24. julija 2013 zahtevali podaljšanje roka za predložitev pripomb v zvezi s sklepom o začetku postopka, ki ga je Komisija odobrila z dopisom z dne 30. julija 2013. Slovaška republika je z dopisom z dne 27. avgusta 2013 predložila pripombe v zvezi s sklepom o začetku postopka.
(9)
Komisija je prejela pripombe v zvezi s sklepom o začetku postopka od petih tretjih strani: Inštituta za ekonomske in socialne reforme (INEKO) z dopisom z dne 15. oktobra 2013; Zdravstvene zavarovalnice Union (Union zdravotná poisťovňa, a. s.) z dopisom z dne 25. oktobra 2013; Inštituta za zdravstveno politiko (Health Policy Institute - HPI) z dopisom z dne 28. oktobra 2013; Združenja zdravstvenih zavarovalnic na Slovaškem (Združenie zdravotných poisťovní SR - ZZP) z dopisom z dne 28. oktobra 2013 in Dôvere z dopisom z dne 11. novembra 2013.
(10)
Te pripombe so bile posredovane slovaškim organom z dopisoma z dne 20. novembra in 20. decembra 2013. Slovaški organi so 20. decembra 2013 zahtevali podaljšanje roka za odgovor na te pripombe do 31. januarja 2014, ki ga je Komisija odobrila isti dan. Slovaška republika je z dopisom z dne 29. januarja 2014 odgovorila na pripombe v zvezi s sklepom o začetku postopka, ki so jih predložile tretje strani.
(11)
Predstavniki služb Komisije in slovaški organi so se sestali 2. aprila 2014.
(12)
Komisija je 11. aprila 2014 in 25. avgusta 2014 poslala dodatne zahteve za informacije, na katere se je Slovaška odzvala z dopisi z dne 15. maja 2014 in 27. avgusta 2014.
2. OZADJE
2.1 RAZVOJ SISTEMA OBVEZNEGA ZDRAVSTVENEGA ZAVAROVANJA NA SLOVAŠKEM
(13)
Slovaška je leta 1994 spremenila sistem z eno samo državno zavarovalnico v pluralistični model, ki omogoča delovanje javnih in zasebnih subjektov. Temeljita reforma, ki zajema akta št. 581/2004 in 580/2004, ki sta začela veljati 1. januarja 2005 (v nadaljnjem besedilu: reforma 2005) je spremenila pravila za prerazporejanje prejetih prispevkov za zdravstveno zavarovanje in pravno obliko vseh zavarovalnic (državnih in tudi zasebnih) iz pravnih oseb sui generis v vključene družbe z omejeno odgovornostjo (tj. pridobitne delniške družbe zasebnega prava). Ustanovljen je bil neodvisni regulativni organ, tj. Slovaški organ za zdravstveni nadzor (v nadaljnjem besedilu: HSA) za izdajanje operativnih licenc in nadzor skladnosti zavarovalnic z veljavnimi predpisi. Te reforme so bile načeloma vzpostavljene za izboljšanje učinkovitosti uporabe razpoložljivih virov in kakovosti zagotavljanja zdravstvenega varstva (3).
(14)
Vse zdravstvene zavarovalnice na Slovaškem, javne in zasebne, zagotavljajo obvezno zdravstveno zavarovanje za prebivalce Slovaške (4). Možnost iz akta št. 580/2004, da se kot dodatek k osnovnemu paketu prejemkov v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja zagotavlja tudi individualno zdravstveno zavarovanje, je ostala postranskega pomena zaradi obsežnih prejemkov, ki jih pokriva obvezni sistem zdravstvenega zavarovanja (5). Poleg tega je zakonodajni akt iz leta 2005 uvedel možnost, da lahko vse zdravstvene zavarovalnice zagotavljajo prostovoljno zdravstveno zavarovanje osebam, ki so izključene iz obveznega zdravstvenega zavarovanja (6).
(15)
Leta 2007 je akt št. 530/2007 spremenil akt št. 581/2004 in od 1. januarja 2008 prepovedal zavarovalnicam, dejavnim v sektorju obveznega zdravstvenega zavarovanja, da izplačujejo dobiček v obliki dividend, s čimer je bila uvedena obveznost ponovnega vlaganja presežkov, ustvarjenih v slovaškem zdravstvenem sistemu. Zdravstvene zavarovalnice tako od januarja 2008 dejansko niso smele razdeljevati dobička. Vendar je 26. januarja 2011 slovaško ustavno sodišče razglasilo prepoved razdeljevanja dobička za nezdružljivo z več določbami slovaške ustave. Poleg te sodbe so slovaški organi julija 2011 spremenili akt št. 530/2007 z aktom št. 250/2011, da bi zdravstvenim zavarovalnicam ponovno omogočili razdeljevanje dobička (svojim delničarjem), pridobljenega iz dejavnosti obveznega zdravstvenega zavarovanja, pod določenimi pogoji (7). Zaradi teh zakonodajnih sprememb je Komisija decembra 2011 zaključila postopek za ugotavljanje kršitev v zvezi z omejitvijo razdeljevanja dobička (8).
(16)
Slovaški organi so 31. oktobra 2012 odobrili projektni načrt za vzpostavitev enotnega nepridobitnega sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja v Slovaški republiki, ki bi bil uveden bodisi s prostovoljnimi odkupi (do 1. januarja 2014) zasebnih zdravstvenih zavarovalnic bodisi z njihovo razlastitvijo (do 1. julija 2014), v okviru tega sistema pa bi bila ustanovljena ena (državna) zdravstvena zavarovalnica (9). Vendar v času sprejetja tega sklepa še ni bil izveden noben ukrep v okviru omenjenega projektnega načrta (10).
2.2 ZDRAVSTVENE ZAVAROVALNICE NA SLOVAŠKEM
(17)
V skladu s slovaško zakonodajo je zdravstvena zavarovalnica opredeljena kot delniška družba z registriranim sedežem v Slovaški republiki, ki je ustanovljena, da bi zagotavljala javno obvezno zdravstveno zavarovanje v skladu z dovoljenjem, ki ga je odobril HSA.
(18)
Prebivalci Slovaške si lahko zagotovijo paket obveznega zdravstvenega zavarovanja s sklenitvijo pogodbe z naslednjimi tremi zavarovalnicami:
(a)
slovaško državno delniško družbo VZP, ki je bila ustanovljena 1. julija 2005. Vzpostavljena je bila s preoblikovanjem javnega podjetja VšZP, ki je bilo ustanovljeno 1. novembra 1994 v skladu z aktom št. 273/1994 kot naslednik Nacionalne zavarovalnice (Národná poisťovňa) v okviru zavoda za zdravstveno zavarovanje. VZP se je 1. januarja 2010 združila z državno zavarovalnico SZP v skladu z aktom št. 533/2009 (zato se, kjer je ustrezno, skupni subjekt v nadaljnjem besedilu imenuje SZP/VZP). Slovaška republika je edina delničarka VZP;
(b)
zasebno delniško družbo Dôvera (njena glavna delničarka je srednjeevropska finančna skupina PENTA). Dôvera je bila ustanovljena 1. oktobra 2005 in se je 31. decembra 2009 združila z drugo zasebno slovaško zdravstveno zavarovalnico, tj. zavarovalnico Apollo. Združeni subjekt je bil leta 2010 največja zasebna zdravstvena zavarovalnica na Slovaškem;
(c)
zasebno delniško družbo Zdravstveno zavarovalnico Union, ki je bila ustanovljena 9. marca 2006 in je članica skupine Achmea (prej Eureko) s sedežem na Nizozemskem.
(19)
Spodnja tabela prikazuje razvoj tržnih deležev različnih zavarovalnic, ki so zagotavljale obvezno zdravstveno zavarovanje v Slovaški republiki v obdobju 2008-2013 (11):
Leto
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Zavarovalnice
Število zavarovanih oseb (v %)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP se združi z VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo se združi z Dôvero
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Vse zdravstvene zavarovalnice so delniške družbe, predpisi v zvezi z lastništvom pa omogočajo, da so delničarji državni in tudi zasebni sektorji. Vse zdravstvene zavarovalnice morajo izpolnjevati nekatera merila solventnosti. Ker zanje veljajo stroge proračunske omejitve, so v celoti odgovorne za finančne primanjkljaje. Kot zasebne delniške družbe, ustanovljene v skladu s splošnim pravom družb, se zdi, da zdravstvene zavarovalnice avtonomno upravljajo svoje dejavnosti in stroške zdravstvenega varstva.
(21)
Zdravstvene zavarovalnice lahko ustvarjajo dobiček in ga tudi ustvarjajo (13). Zavarovalnice na Slovaškem ustvarjajo prihodke iz prispevkov za zavarovanje, državnega proračuna (prispevki v imenu ekonomsko neaktivnih oseb in subvencija za pokrivanje povečanih stroškov zdravstvenih storitev), dohodka od lastnine, daril in drugih dohodkov. Poleg tega lahko zdravstvene zavarovalnice ustvarjajo dobiček na primer z izboljšanjem sistema upravljanja in s pogajanji pri sklepanju pogodb z izvajalci zdravstvenih storitev.
2.3 GLAVNE ZNAČILNOSTI SLOVAŠKEGA SEKTORJA OBVEZNEGA ZDRAVSTVENEGA ZAVAROVANJA
2.3.1 Socialni cilj in javni interes
(22)
Namen slovaške sheme obveznega zdravstvenega zavarovanja je uresničevati socialni cilj, tj. omogočanje zagotavljanja zdravstvenega varstva in vzdrževanje delujočega sistema zdravstvenega zavarovanja. Državljani imajo pravico do zdravstvenega zavarovanja, prebivalci Slovaške pa morajo biti zavarovani (14). Zagotavljanje pravice do brezplačnega zdravstvenega varstva, ki temelji na zdravstvenem zavarovanju, je ustavna obveznost Slovaške republike (15). Po mnenju slovaških organov se šteje, da zdravstvene zavarovalnice, ki zagotavljajo obvezno zdravstveno zavarovanje v Slovaški republiki, izpolnjujejo ustavno obveznost v imenu države, tj. zagotavljanje zdravstvenega zavarovanja prebivalcem Slovaške z upravljanjem sheme obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem. Slovaška republika mora po zakonu financirati sistem zdravstvenega varstva in pokrivati izgube v zdravstvenem sektorju (16). V skladu z oddelkom 2 akta št. 580/2004 o zdravstvenem zavarovanju je zagotavljanje javnega obveznega zdravstvenega zavarovanja dejavnost v javnem interesu, za izvajanje katere se uporabljajo javna sredstva.
2.3.2 Obvezno članstvo, odprt vpis in enotno ocenjevanje
(23)
V skladu z določbami aktov št. 580/2004 in 581/2004 je članstvo v slovaškem programu javnega zdravstvenega zavarovanja obvezno za večino prebivalcev Slovaške republike (17). Obvezno zdravstveno zavarovanje na Slovaškem zajema tudi osebe, zavarovane v skladu z Uredbo Sveta (EGS) št. 1408/71 (18) do 30. aprila 2010, od 1. maja 2010 pa v skladu z Uredbo (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (19).
(24)
Zavarovane osebe imajo pravico do lastne izbire zdravstvene zavarovalnice in do zamenjave zavarovalnice enkrat na leto. V skladu z obveznostjo odprtega vpisa in načelom enotnega ocenjevanja so zdravstvene zavarovalnice na Slovaškem zakonsko obvezane, da v shemo zdravstvenega zavarovanja vključijo vsakega prebivalca Slovaške, ki to zahteva, če izpolnjuje zakonske zahteve glede zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem. Zdravstvene zavarovalnice še zlasti ne smejo zavrniti zavarovanja osebe na podlagi starosti, zdravstvenega stanja ali tveganja bolezni (20) in morajo zagotoviti osnovno zdravstveno zavarovanje po isti ceni za vse osebe ne glede na te dejavnike.
(25)
Slovaški sistem zdravstvenega zavarovanja torej vključuje tudi pravno strukturo za pravično delitev tveganja med zdravstvenimi zavarovalnicami prek izravnalne sheme. V skladu z izravnalno shemo (21) zdravstvene zavarovalnice, ki zavarujejo osebe, povezane z višjim tveganjem, prejmejo sredstva zavarovalnic, katerih portfelj je povezan z nižjim tveganjem, tj. z mesečno in letno prerazporeditvijo prispevkov in izvajanjem prenosov (22).
2.3.3 Prejemki in prispevki, povezani z dohodkom
(26)
Slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja temelji na sistemu obveznih prispevkov. Stopnje prispevkov so določene z zakonom in so sorazmerne z dohodki zavarovane osebe (podobno kot se zaračunava davek na dohodek) in ne temeljijo na tveganju zavarovane osebe (kot sta starost ali zdravstveno stanje zavarovane osebe). Ti prispevki, ki jih slovaški organi obravnavajo kot del javnih sredstev, se pobirajo od: (1) delojemalcev in delodajalcev; (2) samozaposlenih; (3) prostovoljno nezaposlenih; (4) države (za osebe, ki jih je zavarovala država, tj. skupino večinoma ekonomsko neaktivnih ljudi); in (5) plačnikov dividend.
(27)
Vsem zavarovanim osebam se zagotavlja enaka osnovna raven prejemkov (v nadaljnjem besedilu: osnovni paket prejemkov). Med zneskom prispevkov, vplačanih v shemo, in zagotovljenimi prejemki (23) ni neposredne povezave. Zdravstvene storitve, ki jih pokriva obvezno zdravstveno zavarovanje, se zagotavljajo ne glede na prispevke, ki jih plača zavarovana oseba.
(28)
Osnovni paket prejemkov v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja pokriva skoraj vse zdravstvene posege, ki se zagotavljajo v Slovaški republiki, kar pomeni, da se v okviru tega paketa zagotavlja skoraj popolno zdravstveno varstvo. Osnovni paket prejemkov vsem zagotavlja brezplačno zdravstveno varstvo, razen nekaterih posegov (npr. kozmetična kirurgija) in delnih doplačil za farmacevtske izdelke in zdraviliško oskrbo ter izbrane storitve, povezane z zdravstvenim varstvom (npr. sprejemi na oddelku za nujno medicinsko pomoč). Osnovni paket prejemkov se lahko omeji ali razširi z vladno uredbo (brez parlamentarnih pogajanj). Ker slovaška ustava zagotavlja vsakemu državljanu zdravstveno varstvo v okviru sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja pod zakonsko določenimi pogoji, zavarovalnice nimajo vpliva na paket prejemkov, raven kritja ali premije osnovnega paketa prejemkov, saj so zakonsko določeni.
(29)
Slovaške zdravstvene zavarovalnice lahko v osnovni paket prejemkov po svoji izbiri vključijo in tudi vključujejo različna dodatna izplačila (prejemke), ki zajemajo storitve, ki niso vključene v zadevni paket, vendar jih zavarovalnice strankam zagotavljajo brezplačno kot del istega paketa zdravstvenih storitev v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja. Na primer, v skladu z razpoložljivimi informacijami se zdi, da se lahko zdravstvene zavarovalnice odločijo, ali bodo zagotovile dodatno kritje nekatere dopolnilne in preventivne oskrbe v okviru istega paketa obveznega zdravstvenega zavarovanja. Ti dodatni prejemki se razlikujejo od storitev v okviru individualnega zdravstvenega zavarovanja, ki se lahko zagotavljajo proti plačilu.
2.3.4 Izbira izvajalcev zdravstvenih storitev in storitev
(30)
Zdravstvene zavarovalnice lahko izbirajo izvajalce zdravstvenih storitev in sklepajo pogodbe z zdravniki in posameznimi bolnišnicami. Zdravstvene zavarovalnice tako sklepajo pogodbe s posameznimi izvajalci zdravstvenih storitev; te pogodbe se sklepajo neodvisno druga od druge, posamezni izvajalec zdravstvenih storitev pa lahko sklepa pogodbe z vsemi ali le nekaterimi zdravstvenimi zavarovalnicami in obratno. Zdravstvene zavarovalnice povrnejo stroške storitev, ki jih izvajajo državni in tudi zasebni izvajalci zdravstvenih storitev.
(31)
Za zagotovitev geografske dostopnosti zdravstvenih storitev je vlada določila minimalno zahtevo glede oblikovanja mreže, da bi vplivala na načrtovanje zmogljivosti. Zdravstvene zavarovalnice so zakonsko zavezane, da pri zagotavljanju obveznega zdravstvenega zavarovanja sklepajo pogodbe z minimalno mrežo bolnišnic. Vsaka zdravstvena zavarovalnica ustvarja svojo mrežo in izboljšuje minimalno mrežo s selektivnim sklepanjem pogodb z dodatnimi bolnišnicami in drugimi izvajalci zdravstvenih storitev. Zdravstvene storitve, ki jih opravljajo te bolnišnice in/ali drugi izvajalci zdravstvenih storitev in ki so vključene v obvezno zdravstveno zavarovanje, zdravstvena zavarovalnica pokriva v korist zavarovanih oseb. Zdravstvene zavarovalnice imajo določeno polje proste presoje pri pogajanjih z bolnišnicami glede cene in kakovosti zdravstvenih storitev, ki se zagotavljajo zavarovanim osebam.
2.3.5 Regulativni okvir
(32)
Shema obveznega zdravstvenega zavarovanja v Slovaški republiki je urejena s posebnimi predpisi (24). Vse zdravstvene zavarovalnice, ki zagotavljajo obvezno zdravstveno zavarovanje, imajo po zakonu enak status, pravice in obveznosti. Vsaka zdravstvena zavarovalnica mora biti ustanovljena z namenom, da bi zagotavljala javno zdravstveno zavarovanje in ne sme izvajati drugih dejavnosti kot tistih, navedenih v oddelku 6 akta št. 581/2004. Dejavnosti zdravstvenih zavarovalnic, ki upravljajo shemo obveznega zdravstvenega zavarovanja, so pod splošnim nadzorom države, ki ga izvaja zlasti regulativni organ - HSA, ki v zdravstvenem sistemu opravlja nalogo spremljanja in nadzora. HSA nadzoruje skladnost zdravstvenih zavarovalnic in izvajalcev zdravstvenih storitev z zakonodajnim okvirom in posreduje v primeru kršitev.
3. OPIS SPORNIH UKREPOV
(33)
Ta sklep proučuje naslednjih šest ukrepov (v nadaljnjem besedilu skupaj imenovani: sporni ukrepi) (25).
3.1 DOKAPITALIZACIJA SZP LETA 2006
(34)
Zasebna zdravstvena zavarovalnica Dôvera je z dopisom z dne 2. aprila 2007 vložila pritožbo pri Komisiji zoper kapitalsko injekcijo Slovaške republike za državno zavarovalnico SZP v višini 450 milijonov SKK (približno 15 milijonov EUR) v treh tranšah med 28. novembrom 2005 in 18. januarjem 2006.
(35)
Ta dokapitalizacija je bila povezana z reformo zdravstvenega sektorja in reformo sektorja zdravstvenega zavarovanja v Slovaški republiki v obdobju 2004-2005. Dejansko je bila SZP, ko je bila leta 2005 ustanovljena v obliki delniške družbe, kot pravna naslednica javne ustanove (26) zakonsko obvezana, da prevzame sredstva prvotne zavarovalnice, pa tudi njene obveznosti, ki so nastale pred letom 2005 in katerih obseg je povzročil neustrezno stopnjo solventnosti glede na zahteve iz oddelka 14(1) akta o zdravstvenih zavarovalnicah (akt št. 581/2004). Te obveznosti so 31. decembra 2005 znašale 467,765 milijona SKK (približno 15,5 milijona EUR).
3.2 PORAVNAVA DOLGOV SZP S STRANI VERITEĽ
(36)
Veriteľ je bila leta 2003 ustanovljena kot nova državna agencija za konsolidacijo dolgov v zdravstvu (27), ki ji je slovaška vlada naložila nalogo izvajanja projekta, namenjenega oprostitvi dolga zdravstvenih ustanov in zdravstvenih zavarovalnic pred preoblikovanjem vseh obstoječih zavodov za zdravstveno zavarovanje v delniške družbe do 30. septembra 2005. Postopek oprostitve dolga je bil izveden v skladu z resolucijami slovaške vlade.
(37)
V obdobju 2003-2005 je Veriteľ poravnala dolg v zdravstvenem sektorju, ki je presegal 1 100 milijonov EUR v knjigovodski vrednosti, z gotovino v višini 644 milijonov EUR. Ko je ministrstvo za zdravje razglasilo, da je bilo to zadnje reševanje zdravstvenega sistema z javnimi sredstvi, je bila Veriteľ leta 2006 razpuščena (28).
(38)
Pritožnica trdi, da poravnava dolga SZP v višini 52,7 milijona EUR, ki presega znesek, ki jo je pritožnica dejansko prejela, s strani Veriteľ (29) pomeni neupravičeno in diskriminacijsko ravnanje v postopku oprostitve dolga. Vendar je pritožnica zlasti zaskrbljen, ker je Veriteľ 30. novembra 2005 (torej po preoblikovanju) poravnala tudi približno 28 milijonov EUR dodatnega dolga SZP s prenosom na posebni račun za prerazporeditev premij. To je bilo izvedeno tako, da je SZP Veriteľ s pogodbo odstopila terjatve in obresti iz naslova premij. SZP je Veriteľ odstopila terjatve in obresti iz naslova premij v višini približno 929 milijonov SKK (od tega približno 343 milijonov SKK obresti). V zameno je Veriteľ SZP zagotovila protivrednost v višini 840 milijonov SKK (približno 28 milijonov EUR) s poravnavo njenega dolga s prenosom na posebni račun za prerazporeditev premij (30).
3.3 SUBVENCIJA ZA SZP LETA 2006
(39)
V drugi polovici leta 2006 je ministrstvo za zdravje odobrilo SZP dodatno subvencijo z uporabo dela likvidacijske bilance Veriteľ, ki je bila julija 2006 razpuščena. Po mnenju pritožnice je subvencija zanašala približno 7,6 milijona EUR.
(40)
Pritožnica navaja, da je bila ta subvencija namenjena poravnavi obveznosti SZP, ki so nastale še pred letom 2005, z izvajalci zdravstvenih storitev, čeprav ni bilo jasno, ali je ta dolg še vedno obstajal v času dodelitve subvencije.
(41)
Vendar po mnenju slovaških organov finančni viri iz likvidacijske bilance Veriteľ niso bili zagotovljeni SZP, ampak zdravstvenim ustanovam, ki so bile takrat v državni lasti, za plačilo njihovih obveznosti (tj. prispevkov za zdravstveno zavarovanje zaposlenih) SZP. Zato po mnenju slovaških organov ni bila zagotovljena subvencija, ampak normalno plačilo obstoječih nespornih obveznosti s strani države - neplačane premije za zdravstveno zavarovanje.
3.4 DOKAPITALIZACIJA VZP LETA 2010
(42)
Slovaška republika je 1. januarja 2010 prek služb ministrstva za zdravje povečala delniški kapital v VZP. Povečanje osnovnega kapitala je znašalo približno 65,1 milijona EUR.
(43)
Po mnenju pritožnice je glede na to, da je bila zavarovalnica VZP blizu nesolventnosti, država tako ravnala, da bi premostila pomanjkanje prihodkov VZP. Pritožnica prav tako trdi, da država nikakor ni upala, da bo dosegla donosnost naložb v razumnem časovnem okviru, zlasti ker je Slovaška šele uvedla zakon, ki zdravstvenim zavarovalnicam prepoveduje razdeljevanje dobička.
(44)
Po mnenju slovaških organov je bila ta dokapitalizacija VZP leta 2010 izvedena za odpravo učinkov finančne krize in podporo VZP, da bi se uprla pritisku povečevanja stopnje zadolženosti z vedno večjim povpraševanjem po zdravstvenem varstvu.
3.5 IZRAVNALNA SHEMA
(45)
Komisija je med predhodno oceno ugotovila tudi, da financiranje zdravstvenih zavarovalnic v Slovaški republiki vključuje mehanizem združevanja in prilagajanja tveganj - izravnalno shemo.
(46)
Izravnalna shema (31) se v celoti uporablja za vse zdravstvene zavarovalnice, ki zagotavljajo obvezno zdravstveno zavarovanje v Slovaški republiki. Čeprav prispevke za obvezno zdravstveno zavarovanje neposredno pobirajo zdravstvene zavarovalnice od delodajalcev, samozaposlenih, samoplačnikov (prostovoljno nezaposlenih), države in plačnikov dividend, je porazdelitev prihodkov in odhodkov med zdravstvenimi zavarovalnicami neenaka zaradi drugačne strukture zavarovanih prebivalcev. Da bi ublažili finančno breme zdravstvenih zavarovalnic s portfeljem višjega tveganja in zmanjšali možnost izbire tveganja, se prispevki med zdravstvenimi zavarovalnicami prerazporejajo v okviru izravnalne sheme na podlagi izračuna, ki ga je določil HSA (32). Parametri, ki se uporabljajo v okviru izravnalne sheme, so starost, spol in od leta 2010 stanje ekonomske aktivnosti zavarovanih oseb.
(47)
Slovaški organi menijo, da izravnalna shema ni oblika državne pomoči, ampak le izenačevanje sredstev v skladu z veljavnimi merili izravnalne sheme za zavarovane osebe, tj. izraz solidarnosti med zavarovanimi osebami in torej ne državna pomoč.
3.6 PRENOSI PORTFELJEV NA SZP IN VZP
(48)
Komisija je med predhodno oceno ugotovila, da obstaja tudi ukrep v obliki več neposrednih prenosov portfeljev drugih zdravstvenih zavarovalnic (zlasti z zavarovalnice Družstevná zdravotná poisťovňa na VZP ter z zavarovalnice Európská zdravotná poisťovňa na SZP), ki so bile sčasoma likvidirane, na SZP in VZP s posredovanjem države.
(49)
Po mnenju Dôvere je bil portfelj EZP prenesen neposredno na SZP, čeprav so bili na trgu tudi drugi zainteresirani izvajalci, omejitve in pogoji prenosa pa so bili nejasni.
(50)
Slovaška republika trdi, da je odločitev HSA, da prenese portfelj EZP na SZP brez premisleka, v skladu z določbami akta št. 581/2004 in upošteva pravice zavarovanih oseb do izbire zdravstvene zavarovalnice. Slovaški organi trdijo, da so druge zdravstvene zavarovalnice izrazile zanimanje za ta portfelj, vendar pod pogoji, ki bi nesorazmerno podaljšali postopek likvidacije. Poleg tega po mnenju slovaških organov prejemnicama VZP in SZP ni bila dodeljena nobena ugodnost, saj je prenos portfeljev zadeval vse terjatve in obveznosti likvidiranih zavarovalnic.
4. RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE
(51)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila dvome v zvezi z določitvijo gospodarske ali negospodarske narave zadevne dejavnosti in navedla, da so ob upoštevanju posebnosti primera SZP/VZP in druge zavarovalnice, ki zagotavljajo zdravstveno zavarovanje v okviru obveznega sistema v Slovaški republiki, morda izvajale gospodarsko dejavnost od 1. januarja 2005. Komisija je menila, da je zaradi mešanice gospodarskih in negospodarskih značilnosti slovaškega sistema osnovnega zdravstvenega zavarovanja treba opraviti poglobljeno analizo različnih elementov in njihovega pomena v shemi, da se ugotovi, ali je dejavnost obveznega zdravstvenega zavarovanja glede na obliko njene organizacije in izvajanja na Slovaškem treba obravnavati kot gospodarsko (od 1. januarja 2005) ali negospodarsko.
(52)
Komisija je prav tako navedla, da v primeru, če bi bilo treba dejavnost obravnavati kot gospodarsko, nima dovolj razpoložljivih informacij, da bi ugotovila, ali zadevni ukrepi zagotavljajo SZP/VZP selektivno prednost.
(53)
Ko je Komisija sklenila, da zaradi pomanjkanja posebnih argumentov ali jasnih dokazov o združljivosti ukrepov z notranjim trgom v tej fazi ni mogoče izključiti obstoja državne pomoči, je tudi izrazila dvome v zvezi s tem, ali bi se lahko ti ukrepi šteli za združljive z notranjim trgom v skladu s členom 106(2) ali členom 107(3)(c) Pogodbe, če bi ugotovila, da ti ukrepi pomenijo državno pomoč.
(54)
V zvezi s tem je Komisija poudarila, da bi se lahko končne ugotovitve v zvezi s tem, ali je dejavnost obveznega zdravstvenega zavarovanja v Slovaški republiki dejansko gospodarska ali negospodarska, ali državni ukrepi izpolnjujejo vse ostale pogoje, da bi se šteli za državno pomoč, in, v primeru pritrdilnega odgovora, ali so ti ukrepi združljivi z notranjim trgom, preoblikovale v končni sklep, ki ga bo treba sprejeti po koncu formalne preiskave, šele po tem, ko bodo zbrane vse razpoložljive informacije (vključno z nadaljnjimi pripombami države članice in tretjih strani) in ko bo izvedena poglobljena ocena vseh informacij.
5. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(55)
Komisija je prejela pripombe zainteresiranih strani, kot je povzeto v nadaljevanju:
5.1 DÔVERA
(56)
Pritožnica Dôvera je kot odgovor na sklep o začetku postopka predložila dodatne informacije o sistemu zdravstvenega zavarovanja in dodatne argumente, zlasti da bi podprla svoje stališče, da sta SZP in VZP podjetji, za kateri se uporablja konkurenčno pravo, in da sta prejeli nezdružljivo državno pomoč.
(57)
Dôvera poudarja, da SZP/VZP konkurirata zasebnim zdravstvenim zavarovalnicam, ki zagotavljajo enake storitve, vendar z namenom ustvarjanja dobička, ter se sklicuje na svoje prejšnje pripombe o gospodarski naravi dejavnosti in najnovejšo sodno prakso Sodišča (33). V zvezi s tem Dôvera trdi, da več elementov, ki jih je predložila Slovaška republika in ki so navedeni v sklepu o začetku postopka, ker naj bi izražali negospodarsko naravo dejavnosti VZP/SZP, ne vzdrži preskusa. Po mnenju Dôvere je bila reforma v obdobju 2004-2005 namenjena ustvarjanju konkurenčnega trga, ki ga je priznalo in potrdilo slovaško sodstvo (tj. slovaško ustavno sodišče), pa tudi slovaški organi. V zvezi s tem Dôvera prav tako poudarja dejstvo, da se zavarovalnice potegujejo za izvajalce zdravstvenih storitev s selektivnim sklepanjem pogodb in pogajanji o ceni in kakovosti storitev, navaja pa tudi tržne kampanje zdravstvenih zavarovalnic, da bi ohranile in privabile stranke. Poleg tega Dôvera zanika izključno socialno naravo sistema in navaja, da imajo zdravstvene zavarovalnice možnost pridobivanja in razdeljevanja dobička, zasebni vlagatelji pa so pripravljeni vlagati v izvajalce, ki so dejavni v slovaškem sektorju obveznega zdravstvenega zavarovanja.
(58)
Ob sklicevanju na prejšnje pripombe, ki jih je posredovala Komisiji pred sklepom o začetku postopka, Dôvera nadalje navaja, da bi bilo treba vse ukrepe, opredeljene v tem sklepu, obravnavati kot nezakonito pomoč, saj so bili izpolnjeni vsi ostali elementi iz člena 107(1) Pogodbe. Po njenem mnenju ni mogoče trditi, da je Slovaška republika delovala kot vlagateljica v tržnem gospodarstvu, ko je leta 2006 dokapitalizirala SZP, leta 2010 pa VZP. Dôvera prav tako trdi, da je Slovaška republika izvajala diskriminacijo med SZP/VZP in zasebnimi zavarovalnicami, saj je ugodneje obravnavala SZP v postopku poravnave dolga v obdobju 2003-2005 in v letih 2009 in 2012 v izravnalno shemo vključila dva nova parametra. V zvezi s prenosom portfeljev se pripombe Dôvere osredotočajo na prenos zavarovalnega portfelja EZP, saj nima informacij o prejšnjem prenosu portfelja na VZP. V zvezi s tem navaja, da je Komisija morda napačno obvestila slovaške organe o veljavnem pravnem okviru za ta prenos portfelja.
(59)
Dôvera trdi še, da slovaški organi niso dokazali, da je zagotavljanje obveznega zdravstvenega zavarovanja storitev splošnega pomena, in tako postavlja pod vprašaj celotno zasnovo analize v skladu s sodno prakso v zadevi Altmark (34) in svežnjem SSGP Komisije.
5.2 ZDRAVSTVENA ZAVAROVALNICA UNION
(60)
Ugotovitve v zvezi s sklepom o začetku postopka, ki jih je predložila Zdravstvena zavarovalnica Union, druga zasebna konkurentka SZP/VZP, so na splošno usklajene s pripombami, ki jih je predložila Dôvera, in sicer da sta SZP in VZP podjetji v smislu člena 107(1) Pogodbe. Zdravstvena zavarovalnica Union navaja, da pet od šestih ukrepov iz oddelka 3 tega sklepa izpolnjuje pogoje za državno pomoč in je nezdružljivih z notranjim trgom. Šesti ukrep, izravnalna shema, bi lahko po mnenju Zdravstvene zavarovalnice Union izpolnjeval pogoje za nadomestilo za javne storitve v skladu s sodno prakso v zadevi Altmark ali bi lahko bil združljiv z notranjim trgom v skladu s členom 106(2) Pogodbe, vendar bi bilo treba dodatno raziskati njegov morebitni diskriminacijski pristop v korist neto prejemnice iz izravnalne sheme, tj. SZP/VZP.
5.3 HPI, INEKO IN ZZP
(61)
Ugotovitve v zvezi s sklepom o začetku postopka, ki so jih predložile druge tri tretje strani, tj. HPI, INEKO in ZZP, zlasti podpirajo stališče Dôvere in Zdravstvene zavarovalnice Union, da je zadevna dejavnost gospodarske narave in da ukrepi vključujejo državno pomoč, saj so SZP/VZP zagotovili selektivno prednost, kar izraža njihovo prepričanje, da zdravstvene zavarovalnice delujejo v konkurenčnem okolju (z različnimi načini za privabljanje strank) in da je država prednostno obravnavala državne zdravstvene zavarovalnice.
6. PRIPOMBE V ZVEZI S SKLEPOM O ZAČETKU POSTOPKA IN DODATNE PRIPOMBE SLOVAŠKE REPUBLIKE
(62)
Slovaška republika je predložila svoje ugotovitve v zvezi s sklepom o začetku postopka in pripombe glede ugotovitev tretjih strani.
(63)
Slovaški organi so v svojih pripombah zagotovili pojasnila in dodatne argumente, da bi utrdili svoje stališče, da se za sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja ne uporabljajo pravila konkurence, saj ne vključuje gospodarske dejavnosti. Trdijo, da slovaškega obveznega zdravstvenega zavarovanja ni mogoče obravnavati kot gospodarske dejavnosti v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča (35), predvsem iz naslednjih razlogov:
(a)
Sistem ima socialni cilj.
(b)
Temelji na solidarnosti, zlasti kar zadeva naslednje:
(i)
obvezen vpis za prebivalce Slovaške;
(ii)
vsem zavarovanim osebam se zagotavlja enaka minimalna raven prejemkov;
(iii)
prispevki niso povezani s prejemki na individualni ravni, saj so prispevki zakonsko določeni (brez cenovne konkurence);
(iv)
med zavarovalnicami obstaja solidarnost na področju tveganja: izravnalna shema in enotno ocenjevanje.
(c)
Vzpostavljen je natančen regulativni okvir, ki ga nadzoruje država: status, pravice in obveznosti vseh zdravstvenih zavarovalnic so določeni z zakonom.
(64)
Slovaška republika izpodbija domnevo, da se je slovaški zdravstveni sistem zaradi zakonodajnih sprememb leta 2005 preoblikoval v tržni sistem, in trdi, da sistem ni nikoli izgubil svoje javne negospodarske narave. Slovaški organi prav tako usmerjajo pozornost na dejstvo, da je slovaški sistem zdravstvenega zavarovanja del sistema socialne varnosti, in poudarjajo odgovornosti držav članic v skladu s členom 168(7) Pogodbe za organizacijo in izvajanje zdravstvenih storitev.
(65)
Slovaški organi navajajo tudi, da reforma zdravstvenega zavarovanja ni nadomestila javnega zdravstvenega zavarovanja z zasebnim, prav tako ni zasebnim zavarovalnicam zagotovila kritja tveganja, povezanega z obveznim socialnim varstvom. Po mnenju Slovaške je bil glavni cilj reforme zdravstvenega sektorja, da se določijo natančna pravila za upravljanje finančnih virov, dodeljenih za zdravstvo, pri čemer se je zdelo, da je preoblikovanje vseh obstoječih zavodov za zdravstveno zavarovanje v delniške družbe z jasno določenimi računovodskimi pravili, ki bi bilo izvedeno do 30. septembra 2005, ustrezen način za določitev teh pravil. Slovaški organi menijo, da so vse zdravstvene zavarovalnice na Slovaškem vključene v upravljanje javnih sredstev, ki so jim bila zaupana v okviru javnega sistema zdravstvenega zavarovanja.
(66)
Po mnenju slovaških organov bi lahko dejstvo, da slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja zagotavlja določeno stopnjo konkurence na področju kakovosti, obravnavali kot element, ki zdravstvene zavarovalnice spodbuja h gospodarski dejavnosti v skladu z načeli dobrega upravljanja, da bi sistem pravilno deloval, ne pa kot element, ki bi lahko vplival na negospodarsko naravo celotnega sistema zdravstvenega zavarovanja.
(67)
Slovaški organi tudi pojasnjujejo, da so sredstva, ki se zbirajo in razdeljujejo v strukturi slovaškega javnega sistema zdravstvenega zavarovanja prek zdravstvenih zavarovalnic, seštevek prispevkov za javno zdravstveno zavarovanje, ki so po zakonu obvezni, in so tako del slovaških javnih financ. Zato imajo vse zdravstvene zavarovalnice nalogo upravljanja javnih sredstev, pobranih od ljudi v skladu z ustreznimi pravnimi predpisi, da bi se uporabila za pokrivanje stroškov zdravstvenega varstva.
(68)
Da bi dodatno podprli svojo trditev, slovaški organi opozarjajo tudi na dejstvo, da je celo po tem, ko je bila leta 2011 odpravljena prepoved razdeljevanja dobička, novela akta št. 250/2011 omogočila zdravstvenim zavarovalnicam, da ustvarjajo dobiček le pod natančno določenimi pogoji, ki so:
(a)
uvedba davka na dobiček zdravstvenih zavarovalnic;
(b)
obvezna uporaba dobička za ustvarjanje rezervnega sklada v višini do 20 % vplačanega delniškega kapitala zavarovalnice (rezervni sklad se lahko uporabi le za pokrivanje izgub zadevne zavarovalnice);
(c)
obvezno ustvarjanje zavarovalno-tehničnih rezervacij za pokrivanje načrtovanega zdravstvenega varstva zavarovanih oseb na čakalnih seznamih (zato zdravstvene zavarovalnice ne morejo ustvarjati dobička na strošek strank, tako da jih uvrstijo na čakalne sezname, namesto da bi takoj pokrile njihovo zdravstveno varstvo; to je nujno za izpolnjevanje splošno sprejetih računovodskih standardov na področju javnega zdravstvenega zavarovanja).
(69)
V zvezi s tem so slovaški organi pojasnili, da je zavarovalnica VZP, ko je naznanila presežek, ustvarila sklad za zdravstveno varstvo, da bi pokrila uporabo zdravstvenega varstva in financirala precej drago zdravstveno varstvo, ki ga zajema javno zdravstveno zavarovanje. Poleg tega je bil v letih s presežkom del dobička VZP namenjen tudi za obvezen rezervni sklad, ki je bil pozneje uporabljen za zmanjšanje nakopičenih izgub. Po mnenju slovaških organov torej dobiček, ki so ga ustvarile državne zdravstvene zavarovalnice, nikoli ni bil razdeljen med delničarje.
(70)
V zvezi s tem je Slovaška republika opozorila tudi na dodatno omejitev za zdravstvene zavarovalnice, in sicer, da si lahko sredstva izposojajo le v skladu z aktom št. 523/2004 o proračunskih pravilih javne uprave in po predhodni odobritvi HSA.
(71)
Za dodatno podporo trditvi, da se za dejavnost obveznega zdravstvenega zavarovanja ne uporabljajo pravila konkurence, so organi opozorili tudi na preiskavo, ki jo je leta 2009 opravil Protimonopolni urad Republike Slovaške in ki je razkrila, da se dejavnosti zdravstvenih zavarovalnic izvajajo v sistemu, za katerega je značilna visoka stopnja solidarnosti, kjer se zdravstveno varstvo zagotavlja brezplačno, bistvene elemente teh dejavnosti pa ureja država, in da zato dejavnosti, ki jo izvajajo zdravstvene zavarovalnice pri zagotavljanju javnega zdravstvenega zavarovanja, ni mogoče šteti za gospodarsko dejavnost podjetij, ki omejuje konkurenco. Zato se po mnenju Protimonopolnega urada Republike Slovaške slovaško konkurenčno pravo ne uporablja za dejavnosti, ki jih zdravstvene zavarovalnice izvajajo pri zagotavljanju javnega zdravstvenega zavarovanja (36).
(72)
Slovaški organi so tudi pojasnili, da je leta 2011 ustavno sodišče razglasilo, da je bila prepoved razdeljevanja dobička od leta 2007 neustavna, ker je kršila slovaške ustavne lastninske pravice, vendar se ni strinjalo s tem, da je akt o zdravstvenih zavarovalnicah omejeval načela tržnega gospodarstva. Prav tako poudarjajo dejstvo, da je ustavno sodišče v zvezi s tem ugotovilo tudi, da je zakonodaja o zdravstvenem zavarovanju, ki izključuje ali bistveno omejuje učinek orodij tržnega gospodarstva in tako omejuje konkurenco, ustavno sprejemljiva.
(73)
Poleg trditve, da dejavnost obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem ne sodi na področje uporabe pravil konkurence, slovaški organi trdijo, da ukrepi ne izpolnjujejo drugih elementov državne pomoči v skladu s členom 107(1) Pogodbe. V zvezi s tem trdijo, da kapitalski injekciji leta 2006 in 2009 nista bili pomoč, saj sta upoštevali načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu. Poleg tega zanikajo neupravičeno in diskriminacijsko obravnavo Veriteľ v postopku poravnave dolga ter trdijo, da VZP leta 2006 ni bila dodeljena nobena subvencija, ampak je država s tem izvedla normalno plačilo obstoječih nespornih obveznosti. Slovaški organi zagotavljajo dodatne informacije o prenosih portfelja z DZP na VZP in z EZP na SZP in trdijo, da tudi ti prenosi SZP/VZP niso zagotovili selektivne prednosti v skladu s členom 107(1) Pogodbe. Zagotavljajo tudi dodatne informacije o izravnalni shemi, in sicer pojasnjujejo predvsem, kako so bili prispevki prerazporejeni (mesečno in letno) v letih od 2006 do 2012, in trdijo, da se tudi ta ukrep ne šteje za državno pomoč, saj izravnava tveganja, ki so prisotna v sistemu zaradi obstoja enotnih stopenj prispevkov za vse skupine zavarovanih oseb z različnimi stopnjami tveganja.
(74)
Slovaški organi so v pripombah v zvezi s sklepom o začetku postopka zagovarjali svoje stališče, da SZP/VZP nista podjetji, ker ne izvajata gospodarske dejavnosti, in da ukrepi upoštevajo načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu in SZP/VZP ne dajejo prednosti, zato ne vključujejo pomoči. Zato se jim ni zdelo potrebno predložiti argumentov o združljivosti domnevnih ukrepov pomoči.
7. OCENA UKREPOV
(75)
Člen 107(1) PDEU določa, da „[…] je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršnakoli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(76)
Na podlagi te določbe se pravila o državni pomoči uporabljajo le, če je upravičenec ukrepa „podjetje“. Sodna praksa Sodišča opredeljuje podjetje za namen člena 107(1) Pogodbe kot subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegovo pravno obliko in njegov način financiranja (37). Zato je uvrstitev določenega subjekta med podjetja v celoti odvisna od gospodarske ali negospodarske narave njegovih dejavnosti.
(77)
Kot je pojasnjeno v sklepu o začetku postopka, je zato vprašanje, ali se ukrepi, dodeljeni v korist SZP/VZP, štejejo za državno pomoč, v prvi vrsti odvisno od tega, ali in v kolikšnem obsegu SZP/VZP pri opravljanju dejavnosti v okviru slovaškega sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja delujeta kot podjetji, ker bi se lahko štelo, da opravljata gospodarsko dejavnost v skladu s sodno prakso.
(78)
Po mnenju Sodišča je gospodarska dejavnost vsaka dejavnost ponujanja blaga in/ali storitev na nekem trgu (38). V tem okviru je lahko vprašanje, ali obstaja trg za določene storitve, odvisno od posebnega načina organizacije in izvajanja teh storitev v zadevni državi članici (39). Pravila o državni pomoči se uporabljajo le, kadar se določena dejavnost opravlja v tržnem okolju. Zato se lahko gospodarska narava iste vrste storitev med državami članicami razlikuje. Poleg tega se lahko zaradi političnih odločitev ali gospodarskega razvoja razvrstitev zadevne storitve sčasoma spremeni. Današnje netržne dejavnosti lahko v prihodnosti postanejo tržne in obratno (40).
(79)
V zvezi z zagotavljanjem zdravstvenega varstva je vprašanje, ali sheme zdravstvenega varstva vključujejo gospodarsko dejavnost, odvisno od njihovih političnih in gospodarskih značilnosti ter od posebnega načina njihove organizacije in strukture v zadevni državi članici. V bistvu sodna praksa Sodišča razlikuje med shemami, ki temeljijo na načelu solidarnosti, in gospodarskimi shemami (41).
(80)
Sodišče v sodni praksi uporablja vrsto meril za določitev, ali shema socialne varnosti temelji na solidarnosti in zato ne vključuje gospodarske dejavnosti. V tem pogledu je lahko pomembnih več dejavnikov, in sicer: (i) ali je udeležba v shemi obvezna (42); (ii) ali ima shema izključno socialni namen (43); (iii) ali je shema nepridobitna (44); (iv) ali je izplačana podpora neodvisna od prispevkov (45); (v) ali izplačana podpora ni nujno sorazmerna s prihodki zavarovanca (46) ter (vi) ali shemo nadzoruje država (47).
(81)
V nasprotju s shemami, ki temeljijo na solidarnosti, je za gospodarske sheme pogosto značilno: (i) neobvezno članstvo (48); (ii) načelo kapitalizacije (upravičenost do izplačila je odvisna od vplačanih prispevkov in finančnih rezultatov sheme) (49); (iii) pridobitni namen (50) ter (iv) zagotovitev upravičenosti do dodatnih izplačil, ki niso vključena v osnovno shemo (51).
(82)
Nekatere sheme združujejo značilnosti obeh kategorij (shem, ki temeljijo na solidarnosti, in gospodarskih shem) (52), zato mora Komisija, da bi določila, ali je določena shema gospodarske ali negospodarske narave, preveriti prisotnost vsake značilnosti iz prejšnjih dveh uvodnih izjav in pretehtati njihovo pomembnost v določeni shemi (53).
(83)
Končna določitev, ali je zagotavljanje storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja v Slovaški republiki negospodarska ali gospodarska dejavnost, bo torej odvisna od natančne analize posebne oblike organizacije in izvajanja te dejavnosti v zadevni državi članici ter bo veljala le za sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja v zadevni državi članici. Na podlagi teh splošnih ugotovitev bo Komisija ocenila, ali se sporni ukrepi, ki so bili domnevno dodeljeni SZP/VZP, štejejo za državo pomoč, ki je bila „podjetju“ dodeljena v smislu člena 107(1) Pogodbe.
(84)
Veliko kazalnikov kaže negospodarsko naravo slovaškega sistema zdravstvenega zavarovanja, zlasti kar zadeva njegove socialne značilnosti in cilje, ki se kažejo zlasti v delovanju tega sistema, in da sistem temelji predvsem na načelu solidarnosti.
(85)
Prvič, vključitev v program javnega zdravstvenega zavarovanja je zakonsko obvezna za večino prebivalstva Slovaške republike, zdravstvene storitve, zajete v obvezno zdravstveno zavarovanje, pa se zagotavljajo ne glede na prispevke, ki jih plača zavarovana oseba. Zavarovana oseba lahko sama izbere zdravstveno zavarovalnico, zato izbrana zdravstvena zavarovalnica v skladu z obveznostjo odprtega vpisa tej osebi ne sme zavrniti zavarovanja na podlagi njene starosti, zdravstvenega stanja ali tveganja bolezni (54).
(86)
Drugič, slovaško obvezno zdravstveno zavarovanje temelji na prispevkih, ki so po zakonu sorazmerni z dohodki zavarovane osebe in ne temeljijo na zavarovanem tveganju (starost, zdravstveno stanje, tveganja bolezni zavarovane osebe). Poleg tega ni neposredne povezave med zneskom prispevkov, ki jih posameznik vplača v shemo, in vrednostjo prejemkov, ki jih ta posameznik prejme v okviru sheme. Zato zavarovalnice nimajo nobene možnosti, da bi vplivale na znesek prispevkov ali minimalno stopnjo kritja, do katere so zavarovane osebe upravičene, saj je vse to določeno z nacionalno zakonodajo.
(87)
Tretjič, zakon zagotavlja, da vse zavarovane osebe prejmejo enako osnovno raven prejemkov, ki je dejansko zelo visoka, saj pokriva skoraj vse zdravstvene posege, ki se zagotavljajo v Slovaški republiki, kar pomeni, da shema obveznega zdravstvenega zavarovanja zagotavlja skoraj popolno zdravstveno varstvo (55). Slovaška izravnalna shema zagotavlja delitev zavarovalnih tveganj in tako dodatno krepi solidarnost. Poleg tega slovaški sistem upošteva načelo enotnega ocenjevanja, kar pomeni, da zavarovalnice ne smejo obračunavati premij glede na zavarovalno tveganje, izravnava tveganja pa zavarovalnicam z bolj tveganim demografskim profilom portfelja zagotavlja delno nadomestilo s prerazporeditvijo denarja z zavarovalnic, ki zavarovanim osebam plačujejo prejemke v obsegu, manjšem od povprečja, na zavarovalnice, ki zavarovanim osebam plačujejo prejemke v obsegu, višjem od povprečja (56).
(88)
Poleg vseh zgoraj navedenih socialnih in solidarnostnih značilnosti Komisija opozarja, da se slovaško obvezno zdravstveno zavarovanje organizira in izvaja v okviru trdnega regulativnega okvira: status, pravice in obveznosti vseh zdravstvenih zavarovalnic so določeni z zakoni, ki opredeljujejo natančne pogoje, zdravstvene zavarovalnice pa delujejo pod strogim nadzorom države (57).
(89)
Komisija na podlagi teh značilnosti ugotavlja, da je slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja negospodarske narave, zato SZP/VZP ni mogoče šteti za „podjetje“ v smislu člena 107(1) Pogodbe (58).
(90)
Komisija priznava, da bi lahko nekatere značilnosti slovaškega sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja pokazale gospodarsko naravo dejavnosti, ki se izvajajo v okviru tega sistema: (i) prisotnost različnih izvajalcev zavarovalniških storitev (javnih in zasebnih) v slovaškem sektorju obveznega zdravstvenega zavarovanja, (ii) določena stopnja konkurence med zdravstvenimi zavarovalnicami, ki (iii) izvajajo pridobitno dejavnost, in (iv) dejstvo, da je slovaško ustavno sodišče to dejavnost štelo za odprto konkurenci. Kljub temu Komisija meni, da prisotnost teh značilnosti ne postavlja pod vprašaj njene ugotovitve, da je obvezno zdravstveno zavarovanje na Slovaškem negospodarska dejavnost.
(91)
Prvič, Komisija poudarja, da dejstvo, da v sektorju obveznega zdravstvenega zavarovanja delujejo različni (javni in zasebni) izvajalci, samo po sebi ne dokazuje gospodarske narave njihovih dejavnosti v okviru sistema, pri čemer velja naslednje: prevladujejo socialne značilnosti in cilji sistema, delovanje tega sistema je osredotočeno na načelo solidarnosti, državni nadzor pa je strog, kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 85 do 87. Taka ugotovitev bi pomenila priznati neustrezno težo obliki organizacijske ureditve, ki jo je izbrala država članica za izvajanje dela svojega sistema socialne varnosti, namesto vsebini zadevnega sistema (59).
(92)
Drugič, na podlagi sodne prakse Sodišča je mogoče sklepati, da niti prisotnost možnosti konkurence v sistemu zdravstvenega zavarovanja niti dejanski obstoj konkurence, tudi če je bil to namen zakonodajalca in je to potrdilo sodstvo, ne dokazujeta nujno gospodarske narave zadevne dejavnosti. Sodišče je pojasnilo, da so za določitev gospodarske ali negospodarske narave dejavnosti v okviru sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki tako kot slovaški sistem omogoča določeno stopnjo konkurence, odločilni narava in stopnja te konkurence, okoliščine, v katerih se izvaja, ter prisotnost in pomembnost drugih ustreznih dejavnikov (60). V zadevnem primeru je vrsta konkurence, ki je najzanimivejša za potrošnike, in sicer cenovna konkurenca v zvezi s stopnjo prispevkov, izključena, saj slovaške zdravstvene zavarovalnice ne morejo spreminjati stopnje prispevkov zavarovanih oseb, ker so zakonsko določeni. Poleg tega je možnost za konkurenco na področju kakovosti precej majhna, saj slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja predvideva zelo širok obseg zakonskih prejemkov, ki so enaki za vse zavarovane osebe, zato imajo zavarovalnice majhne možnosti, da bi se potegovale za stranke s ponujanjem dodatnih (neodplačnih) izplačil. Zdravstvene zavarovalnice torej nimajo možnosti, da bi vplivale na te zakonske prejemke, zato glede obveznih zakonskih prejemkov za zdravstveno varstvo, ki je njihova temeljna funkcija, niso v konkurenci med seboj.
(93)
Tretjič, Komisija meni, da na negospodarsko naravo dejavnosti obveznega zdravstvenega zavarovanja ne vpliva dejstvo, da zdravstvene zavarovalnice izvajajo konkurenco na področju kakovosti in učinkovitosti nabave, tako da od ponudnikov kupujejo zdravstvene in povezane storitve dobre kakovosti in po konkurenčnih cenah. Zavarovalnice tako z dejavnostjo, ki je neodvisna od pogodb z zavarovanimi osebami v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja, kupijo sredstva, potrebna za izvajanje njihove vloge v tem sistemu. Iz sodne prakse Sodišča je mogoče sklepati naslednje: če je sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja zaradi svojih značilnosti negospodarske narave, potem je negospodarske narave tudi dejavnost kupovanja sredstev, potrebnih za delovanje tega sistema (61).
(94)
Četrtič, dejstvo, da ureditev obveznega zdravstvenega zavarovanja na Slovaškem omogoča zdravstvenim zavarovalnicam, da ustvarjajo dobiček in njegov del razdeljujejo med delničarje, ne spremeni negospodarske narave njihovih dejavnosti, saj jih izvajajo v sistemu z močno prisotnostjo vseh navedenih značilnosti, ki izražajo negospodarsko naravo. Golo dejstvo, da zdravstvene zavarovalnice lahko ustvarjajo dobiček in njegov del razdeljujejo, ne more omajati prevladujočih socialnih značilnosti in ciljev sistema, osrednje vloge načela solidarnosti v sistemu ter delovanja sistema pod strogo ureditvijo in nadzorom države. V zvezi s to državno ureditvijo Komisija opozarja, da je možnost ustvarjanja, uporabljanja in razdeljevanja dobička omejena z zakonskimi obveznostmi, ki jih je država naložila slovaškim zavarovalnicam, da bi zagotovila učinkovitost in stalnost obveznega zdravstvenega zavarovanja z vsemi prevladujočimi socialnimi cilji in cilji, povezani s solidarnostjo (62). Svoboda ustvarjanja, uporabe in razdeljevanja dobička je zato bistveno bolj omejena v sektorju slovaškega obveznega zdravstvenega zavarovanja kot v običajnih gospodarskih sektorjih, pri tem pa je treba uresničevati socialne cilje in cilje, povezane s solidarnostjo.
(95)
Zaradi omejene narave konkurence, ki je bila uvedena v slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja (tj. samo omejena konkurenca na področju kakovosti, brez cenovne konkurence), ter omejitev načina ustvarjanja in uporabe dobička elementi konkurence in usmerjenosti v dobiček, ki so prisotni v slovaškem sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja, ne postavljajo pod vprašaj prevladujočih socialnih, solidarnostnih in regulativnih značilnosti, ki izražajo negospodarsko naravo dejavnosti, ki jih izvajajo zdravstvene zavarovalnice v okviru tega sistema. Namesto tega bi bilo treba šteti, da elementi konkurence in usmerjenosti v dobiček, ki so prisotni v slovaškem sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja, uresničujejo glavni cilj spodbujanja zavarovalnic k delovanju v skladu z načeli dobrega upravljanja, da bi sistem socialne varnosti pravilno deloval, ter s tem prispevajo k uresničevanju socialnih ciljev tega sistema in ciljev, povezanih s solidarnostjo (63).
(96)
Komisija prav tako meni, da dejstvo, da je slovaško ustavno sodišče (pri ocenjevanju morebitne kršitve svobode gospodarske pobude v skladu s slovaško ustavo) štelo slovaški sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja za „vključenega v področje konkurence“, ne pomeni, da ta sistem vključuje dejavnosti gospodarske narave v smislu pravil o državni pomoči. Dejansko je bilo slovaško ustavno sodišče v tej zadevi pozvano, da pregleda, ali je zakonodajna prepoved razdeljevanja dobička za zdravstvene zavarovalnice iz leta 2007 združljiva s slovaško ustavo (kršitev lastninske pravice, varstva lastnine in svobode gospodarske pobude) ter s členi 18, 49, 54 in 63 Pogodbe. Slovaško ustavno sodišče je sklenilo, da ta prepoved krši slovaško ustavo in da zato ni razloga za obravnavanje bistvenih elementov pravil notranjega trga EU ali odločanje o njihovi kršitvi.
(97)
Na podlagi navedenega in ob upoštevanju posebnosti tega primera ter prisotnosti ter tehtanja ustreznih kazalnikov dejavnosti obveznega zdravstvenega zavarovanja, kot je organizirana in se izvaja na Slovaškem, ni mogoče šteti za gospodarsko.
(98)
Glede na navedeno Komisija sklepa, da SZP/VZP kot prejemnici spornih ukrepov ni mogoče šteti za podjetji v smislu člena 107(1) Pogodbe, zato ti ukrepi ne pomenijo državne pomoči v smislu navedene določbe.
(99)
Zato ni treba proučiti drugih pogojev za obstoj državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU in oceniti združljivosti spornih ukrepov.
8. SKLEPNA UGOTOVITEV
(100)
Glede na zgornje premisleke je Komisija sklenila, da se sporni ukrepi ne štejejo za državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Naslednji ukrepi, ki jih je Slovaška republika odobrila zavarovalnici Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) in/ali zavarovalnici Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) se ne štejejo za pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe:
(a)
dokapitalizacija SZP v višini 450 milijonov SKK, izvedena med 28. novembrom 2005 in 18. januarjem 2006;
(b)
poravnava dolgov SZP s strani Veriteľ a. s. med letoma 2003 in 2006;
(c)
subvencija, ki jo je SZP leta 2006 dodelilo ministrstvo za zdravje;
(d)
dokapitalizacija VZP v višini 65,1 milijona EUR z dne 1. januarja 2010;
(e)
izravnalna shema, vzpostavljena v skladu z delom 3 Akta št. 580/2004, in
(f)
prenos portfeljev likvidiranih zdravstvenih zavarovalnic, zlasti z zavarovalnice Družstevná zdravotná poisťovňa na VZP ter z zavarovalnice Európská zdravotná poisťovňa na SZP.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Slovaško republiko.
V Bruslju, 15. oktobra 2014