РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
SKLEP KOMISIJE (EU) 2015/506
z dne 20. februarja 2014
o ukrepih, ki jih je Nemčija izvedla v zvezi z družbo Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in različnimi letalskimi prevozniki - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(notificirano pod dokumentarno številko C(2014) 868)
(Besedilo v nemškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe (1),
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (2), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Komisija je med letoma 2003 in 2006 prejela pritožbe različnih strani, ki so trdile, da so nekateri letalski prevozniki in upravljavec letališča Berlin Schönefeld (v nadaljnjem besedilu: letališče Schönefeld) morda prejeli nezakonito državno pomoč za svoje dejavnosti na navedenem letališču.
(2)
Komisija je z dopisom z dne 17. avgusta 2006 Nemčijo pozvala, naj posreduje zadevne informacije. Nemčija je tej zahtevi ugodila z dopisom z dne 20. decembra 2006.
(3)
Komisija je z dopisom z dne 10. julija 2007 (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) Nemčiji sporočila, da bo glede navedenih ukrepov začela postopek v skladu s členom 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU). Komisija je hkrati sprejela odredbo o predložitvi podatkov na podlagi člena 10(3) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 (3) za vse dokumente, podatke in informacije, ki jih potrebuje za oceno, ali zadevni ukrepi pomenijo državno pomoč.
(4)
Nemčija je svoja stališča Komisiji predložila 4. oktobra 2007 in jih 3. marca 2008 dopolnila z dodatnimi dokumenti.
(5)
Sklep Komisije o začetku postopka je bil v Uradnem listu Evropske unije objavljen 30. oktobra 2007 (4). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj svoje pripombe glede zadevnih ukrepov predložijo v enem mesecu od datuma objave.
(6)
Komisija je prejela pripombe več zainteresiranih strani. Komisija je 16. januarja in 20. februarja 2008 te pripombe posredovala Nemčiji. Nemčija je z dopisom z dne 15. maja 2008 predložila svoja stališča o pripombah zainteresiranih strani. Komisija je nato 31. avgusta 2009 zahtevala dodatne informacije. Nemčija je tej zahtevi ugodila v treh fazah, in sicer 28. septembra, 12. oktobra in 28. oktobra 2009. Komisija je 4. aprila 2011 Nemčijo ponovno zaprosila za informacije. Nemčija je v odgovor 19. maja 2011 predložila nova stališča in dodatne dokumente. Komisija je 10. oktobra 2011 Nemčiji posredovala dodatna stališča, ki jih je prejela od zainteresiranih strani. Nemčija je pripombe na ta stališča predložila 7. novembra 2011. Na nov zahtevek Komisije za informacije z dne 17. januarja 2012 je odgovorila 14. februarja 2012.
2. SPLOŠNO OZADJE
(7)
Po združitvi Nemčije leta 1990 se je Berlin zaradi dolgoletne delitve na vzhodni in zahodni del glede zračnega prometa znašel v prav posebnem položaju. Letališči v središču mesta, tj. Berlin Tegel (v nadaljnjem besedilu: letališče Tegel) in Berlin Tempelhof (v nadaljnjem besedilu: letališče Tempelhof), sta v nekdanjem Zahodnem Berlinu. Letališče Schönefeld je v nekdanjem Vzhodnem Berlinu na meji med deželama (Länder) Berlin in Brandenburg.
(8)
Letališče Tempelhof se je odprlo leta 1923, zaradi kratke pristajalne steze pa so ga lahko uporabljali le majhni zrakoplovi. Tega letališča ni bilo mogoče zlahka posodobiti, saj je na spomeniško zaščitenem zgodovinskem območju, njegova razširitev pa zaradi stanovanjskih območij, ki ga obdajajo, ni bila mogoča. Letališče Tempelhof je prenehalo delovati 30. oktobra 2008.
(9)
Letališče Tegel, ki je bilo zgrajeno zaradi preskrbe Berlina prek zračnega prevoza med sovjetsko blokado, se je odprlo leta 1948. Od leta 1968 so številni letalski prevozniki svoje dejavnosti z letališča Tempelhof preselili na letališče Tegel, saj letališče Tempelhof ni bilo primerno za reaktivne zrakoplove. Letališče Tegel je bilo od leta 1975 glavno berlinsko potniško letališče. V začetku 90. let prejšnjega stoletja je v prometnih konicah doseglo največjo zmogljivost. Znatnim omejitvam zmogljivosti se je bilo mogoče dolgoročno izogniti le s podaljšanjem vzletno-pristajalne steze in izgradnjo večjega terminala. To pa ni bilo mogoče, saj je letališče Tegel, podobno kot letališče Tempelhof, v središču mesta, obdajajo pa ga stanovanjska območja in dovozne ceste. Vsako povečanje zračnega prometa na letališču Tegel bi pomenilo tudi večjo obremenitev s hrupom za lokalne prebivalce.
(10)
Letališče Schönefeld se je odprlo leta 1946 po ukazu sovjetske vojaške uprave v Nemčiji. Prvotno je bilo vojaško letališče, ki so ga uporabljali tudi komercialni letalski prevozniki, kot je Aeroflot in pozneje tudi vzhodnonemški zračni prevoznik Interflug. Do spremembe političnih razmer v Nemčiji leta 1990 je bilo večkrat razširjeno. Zasnovano je bilo kot vojaško letališče, zato ni ustrezalo potrebam sodobnega komercialnega zračnega prometa. Letališče po spremembi političnih razmer tudi ni bilo več v dobrem stanju. Posodobiti ga je bilo treba v skladu z zahodnoevropskimi varnostnimi standardi, zato so bile v 90. letih prejšnjega stoletja potrebne znatne naložbe. Poleg tega je letališče Schönefeld od središča mesta bolj oddaljeno kot letališči Tempelhof in Tegel, zato za nekatere kategorije potnikov in letalskih prevoznikov ni bilo tako zanimivo kot ti dve letališči.
(11)
Tri berlinska letališča so zaradi zgodovinskih razlogov prvotno upravljale tri različne družbe. Z združitvijo Nemčije so se združile v en sam holding, tj. Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (v nadaljnjem besedilu: holding BBF), ki je bil v skupni lasti dežel Berlin in Brandenburg (vsaka 37 %) in nemške zvezne vlade (26 %). Ta holding je imel do leta 2003 v lasti dve odvisni družbi, in sicer Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (v nadaljnjem besedilu: družba BFG), ki je upravljala letališči Tegel in Tempelhof, in Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (v nadaljnjem besedilu: družba FBS), ki je upravljala letališče Schönefeld. Holding BBF se je oktobra 2003 združil z družbo FBS, ki je s tem postala lastnica družbe BFG. Družba FBS se je 1. januarja 2012 preimenovala v Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (v nadaljnjem besedilu: družba FBB).
(12)
V 90. letih prejšnjega stoletja je zaradi splošno pričakovanega povečanja zračnega prometa v Berlin in iz njega (glej preglednico 1), delno zaradi njegove ponovne razglasitve za glavno mesto Nemčije, kmalu postalo jasno, da je treba učinkoviteje izkoristiti obstoječo letališko zmogljivost, ki je bila zaradi pretekle politične razdelitve mesta takrat porazdeljena na celotno aglomeracijo Berlin.
Preglednica 1
Promet na berlinskih letališčih (v milijonih potnikov)
Leto
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ni podatka
1992
1,4
6,6
ni podatka
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ni podatka
1995
1,9
8,2
ni podatka
1996
1,8
8,3
ni podatka
1997
1,9
8,6
ni podatka
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ni podatka
2000
2,1
10,3
ni podatka
2001
1,9
9,9
ni podatka
2002
1,6
9,1
ni podatka
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
zaprto
2010
7,3
15,0
zaprto
2011
7,1
16,9
zaprto
2012
7,1
18,2
zaprto
Vir:
Podatki iz sklepa Komisije v zvezi z državno pomočjo v zadevi NN 25/09 (ex N 167/09) - Nemčija - Financiranje mednarodnega letališča Berlin Brandenburg (UL C 179, 1.8.2009, str. 5), posodobljeni s podatki iz letnih poročil družbe FBB.
(13)
Na tej podlagi se je o skupnem letališču za območje Berlin-Brandenburg razpravljalo takoj po združitvi Nemčije. Na podlagi napovedi o številu potnikov na berlinskih letališčih se je predvidevalo, da bi bilo učinkovito obvladovanje povečanega zračnega prometa mogoče le z enim samim, primerno velikim letališčem, opremljenim z najnovejšo tehnologijo.
(14)
Načrtovanje gradnje skupnega berlinskega letališča se je začelo januarja 1992. V tem okviru je bilo 20. junija 1993 objavljeno, da so bila za možne lokacije novega letališča izbrana tri območja, in sicer območje južno od letališča Schönefeld in dve drugi območji (letališči Sperenberg in Jüterborg). Letališči Tegel in Tempelhof se za potencialno primerni nista šteli iz dveh razlogov, in sicer zaradi negativnega učinka teh dveh letališč v središču mesta na lokalne prebivalce (zlasti zaradi hrupa) in dejstva, da ju ne bi bilo mogoče toliko razširiti, da bi bili primerni za novo skupno berlinsko letališče. V končni analizi je bilo izbrano letališče Schönefeld, ker je razmeroma blizu središču mesta, čeprav je zunaj njega, ter ima dobre cestne in železniške povezave. Zato je bila sprejeta odločitev o razširitvi in posodobitvi obstoječega letališča Schönefeld, ki bi postalo glavno berlinsko letališče z imenom Berlin-Brandenburg Willy Brandt (v nadaljnjem besedilu: letališče BER), hkrati pa bi se tudi zaprli letališči Tegel in Tempelhof. Ta odločitev je postala uradna s sporazumom, ki so ga nemška zvezna vlada ter deželi Berlin in Brandenburg podpisale 28. maja 1996.
(15)
Delničarji holdinga BBF so izvedbo projekta letališča BER načrtovali prek zasebnega lastnika in upravljavca letališča. Leta 1997 je bila sprejeta odločitev o začetku postopka privatizacije, s katero bi se vse delnice v holdingu BBF prodale zasebnemu vlagatelju, koncesija za letališče pa bi bila dodeljena prihodnjemu kupcu.
(16)
Vendar se obstoječi delničarji holdinga BBF niso mogli dogovoriti z nobenim ponudnikom. Javni lastniki so zato leta 2003 razglasili, da je bil postopek privatizacije neuspešen in da se bo letališče BER zgradilo s pomočjo javnih delničarjev (5).
3. OPIS UKREPOV IN NJIHOVEGA OZADJA
3.1 Pogodba o prenosu nadzora in dobička
(17)
Holding BBF in družba BFG sta 6. avgusta 1992 podpisala pogodbo o prenosu nadzora in dobička (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag). Ta pogodba naj bi prvotno trajala 5 let s tihim podaljšanjem za dve leti, razen če bi se kateri od podpisnikov odločil, da jo z enoletnim odpovednim rokom prekine. Podobno pogodbo je holding BBF podpisal tudi z družbo FBS. Po nemški zakonodaji je pogodba o prenosu nadzora in dobička med družbo in njegovo odvisno družbo dogovor, na podlagi katerega matična družba nadzoruje upravljanje odvisne družbe, ta pa mora svoje dobičke in izgube prenesti na matično družbo. V praksi se na podlagi takšnega dogovora dobički in izgube matične družbe in odvisne družbe seštejejo in ustrezno obdavčijo. Zaradi pogodb o prenosu nadzora in dobička, sklenjenih med holdingom BBF in njegovima odvisnima družbama, so se te različne družbe za namene davka od odhodka pravnih oseb štele za enoten obdavčljiv subjekt.
(18)
Pravice in obveznosti holdinga BBF na podlagi pogodbe o prenosu nadzora in dobička, sklenjene z družbo BFG dne 6. avgusta 1992, so se leta 2003 zaradi združitve holdinga BBF in družbe FBS prenesle na družbo FBS. Poleg tega pogodba o prenosu nadzora in dobička med holdingom BBF in družbo FBS za združitev ni bila več pomembna. Ta pogodba zato v tem sklepu ne bo nadalje obravnavana.
(19)
V praksi je pogodba o prenosu nadzora in dobička z dne 6. avgusta 1992 med holdingom BBF in družbo BFG (v nadaljnjem besedilu: pogodba o prenosu nadzora in dobička) pomenila, da so se izgube, ustvarjene z delovanjem letališča Schönefeld, vsaj v nekaterih letih nadomestile z dobičkom, ustvarjenim z delovanjem letališča Tegel.
(20)
Dejansko je imelo letališče Schönefeld izgube iz poslovanja vsaj do leta 2006, kot je prikazano v naslednji preglednici, v katero sta navedena EBITDA (6) in EBIT (7) letališča v letih od 2003 do 2006 na podlagi stroškov in prihodkov, ki so neposredno povezani s delovanjem tega letališča:
Preglednica 2
EBITDA in EBIT letališča Schönefeld v letih od 2003 do 2006
EBITDA/EBIT
(v milijonih EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Vendar zaradi slabega poslovanja letališča Schönefeld ni bila vprašljiva uspešnost poslovanja skupine, ki so jo sestavljali družba FBS, družba BFG in do leta 2003 njihov holding BBF (v nadaljnjem besedilu: skupina FBS). Skupina FBS je vedno ustvarila zadostna lastna finančna sredstva ali na trgu pridobila potrebno financiranje. Kolikor je Komisija seznanjena, je skupina FBS javno financiranje iz zunanjih virov pridobila le v zvezi s financiranjem projekta letališča BER, kar je Komisija odobrila (9).
(22)
To je bilo mogoče zlasti zaradi razmeroma dobre gospodarske uspešnosti letališča Tegel, ki je ublažila negativen učinek izgub letališča Schönefeld iz poslovanja na skupino FBS. Letališče Tegel je bilo med letoma 1990 in 2005 v nasprotju z letališčema Schönefeld in Tempelhof sodobno letališče, ki so ga uporabljali glavni mednarodni nacionalni letalski prevozniki, ki so leteli v Berlin, za nekatere kategorije potnikov in letalskih prevoznikov pa je bilo najbolj zanimivo letališče aglomeracije Berlin. Poleg tega se je potniški zračni promet med letoma 1990 in 2005 na splošno povečeval, to pa je koristilo skupini FBS kot celoti.
(23)
Iz preglednice 1 je razvidno, da je število potnikov na letališču na leto enakomerno naraščalo v 90. letih prejšnjega stoletja in od leta 2004. Na letališču Schönefeld je število potnikov na leto naraščalo zlasti v prvi polovici 90. let prejšnjega stoletja (z 1,1 milijona na 1,9 milijona potnikov v letih od 1991 do 1995), v drugi polovici pa je zastalo ter med letoma 2000 in 2003 upadalo (z 2,1 milijona na 1,7 milijona potnikov na leto). Med letoma 1991 in 2003 je večina rasti prometa v Berlinu v absolutnem smislu pripadla letališču Tegel, ne pa letališču Schönefeld. Število potnikov na leto na letališču Schönefeld se je v navedenem obdobju povečalo za 600 000, na letališču Tegel pa celo za 4,4 milijona. Promet se je med letoma 2003 in 2012 na obeh letališčih še naprej večal: kot je navedeno v preglednici 1, se je promet na letališču Schönefeld povečal za 417 % (z 1,7 milijona na 7,1 milijona potnikov na leto), na letališču Tegel pa za 63 % (z 11,1 milijona na 18,2 milijona potnikov na leto). V nasprotju z obdobjem 1991-2003 je bila rast prometa v absolutnem smislu na obeh letališčih skoraj enaka, kar v relativnem smislu pomeni, da je bila rast letališča Schönefeld precej večja od rasti letališča Tegel.
3.2 Seznam letaliških pristojbin na letališču Schönefeld
(24)
Skupina FBS je v 90. letih prejšnjega stoletja poskušala spodbuditi letalske prevoznike, da bi svoje dejavnosti z letališča Tegel, ki je delovalo blizu polne zmogljivosti, preselili na letališče Schönefeld, ki je bilo premalo izkoriščeno (10). Cilj je bil rešiti težavo s preobremenjenostjo na letališču Tegel in optimizirati izkoriščenost zmogljivosti letališča Schönefeld. V ta namen je navezala stik z letalskimi prevozniki, ki so že opravljali lete z letališč Tegel in Tempelhof, in letalskimi prevozniki, ki z enega od berlinskih letališč še niso opravljali letov. Zanimanje je pokazalo več prevoznikov, ki pa svojih dejavnosti na koncu niso preselili na letališče Schönefeld iz tržnih razlogov, zlasti zaradi odsotnosti ključnega najemnika (11) na letališču Schönefeld. Poleg tega infrastruktura letališča Schönefeld ni bila tako sodobna kot na letališču Tegel, te pomanjkljivosti pa privlačne letališke pristojbine ali druge finančne spodbude niso izravnale. Na splošno je bil poskus, da se nekaj prometa z letališča Tegel preseli na letališče Schönefeld in na slednjega privabijo letalski prevozniki, ki iz Berlina še niso leteli, takrat v večji meri neuspešen. To dokazuje dejstvo, kot je bilo že navedeno, da se je promet na letališču Tegel med letoma 1991 in 2003 povečal za 4,4 milijona potnikov, na letališču Schönefeld v istem obdobju pa le za 600 000 potnikov.
(25)
Na podlagi tega so se iskale strateške rešitve, ki bi čim bolj izboljšale gospodarski položaj letališča Schönefeld pred začetkom delovanja letališča BER. Začasno zaprtje letališča kot možnost ni bilo upoštevano. Strateške rešitve so med drugim obravnavale višino letaliških pristojbin in njihovo določanje z namenom, da se privabi dodaten promet.
(26)
V Nemčiji se cene infrastrukturnih storitev, ki jih letališče zagotavlja letalskim prevoznikom, določijo na podlagi seznama pristojbin posameznega letališča, kot je objavljen v publikaciji Nachrichten für Luftfahrer, tj. nemški uradni publikaciji na področju zračnega prevoza. Vsako letališče pripravi svoj seznam pristojbin, ki ga predloži pristojnim organom za civilno letalstvo v deželi (Land).
(27)
Na letališču Schönefeld se je od leta 2003 uporabljalo več seznamov pristojbin. Od 1. avgusta 2003 do 30. aprila 2004 so letališča Tegel, Tempelhof in Schönefeld uporabljala skupni seznam pristojbin (v nadaljnjem besedilu: seznam iz leta 2003). Navedeni seznam se ni štel za dovolj privlačnega, da bi letalske prevoznike spodbudil k uvedbi novih povezav ali povečanju pogostosti letov na letališče Schönefeld in z njega.
(28)
Na tej podlagi so delničarji holdinga FBS leta 2003 naročili svetovanje ([…] - v nadaljnjem besedilu: svetovalec), da bi razvili strategijo, ki bi lahko finančni položaj letališča Schönefeld izboljšala do začetka delovanja letališča BER in bi jo bilo mogoče izvesti hitro.
(29)
Analiza, ki jo je opravil svetovalec, je pokazala, da iz različnih razlogov obstaja možnost znatne razširitve zračnega prometa v Berlinu. Svetovalec je ocenil, da zaledje Berlina vključuje do 10 milijonov potencialnih potnikov na leto. Svetovalec je opredelil več strukturnih dejavnikov, ki prispevajo k povečanju zračnega prometa. Glavni dejavniki so bili prisotnost številnih velikih multinacionalnih družb, ki imajo sedež v Berlinu, dejstvo, da je Berlin največje nemško univerzitetno mesto in središče za „etnični promet“ (12), in dejstvo, da se je v začetku tega tisočletja Berlin štel za glavno mesto v razvoju in „vaba“ za turiste (13). Svetovalec je ugotovil tudi, da je imel Berlin v primerjavi z drugimi letališči v glavnih mestih leta 2003 še vedno skriti potencial za vzpostavitev in rast prometa nizkocenovnih prevoznikov.
(30)
V tistem času je promet nizkocenovnih prevoznikov po vsej Evropi precej naraščal (14), različne analize pa so pokazale, da so večji del prometa nizkocenovnih prevoznikov ustvarjali novi potniki, zato bi se lahko nudilo ob tradicionalnem prometu. Po napovedih svetovalca bi lahko dodatni promet nizkocenovnih prevoznikov na letališču Schönefeld kratkoročno, tj. od leta 2003 do leta 2005, prinesel od 600 000 do 900 000 dodatnih potnikov na leto, srednjeročno, tj. od leta 2005 do leta 2010, pa 300 000 dodatnih potnikov.
(31)
Svetovalec je poleg tega ugotovil, da bi bile za izvajanje strategije za privabljanje nizkocenovnih prevoznikov na letališče Schönefeld potrebne le manjše prilagoditve, ne pa obsežna vlaganja v infrastrukturo ali znatne spremembe obstoječe infrastrukture.
(32)
Zato je priporočil tako strategijo (v nadaljnjem besedilu: strategija za nizkocenovne prevoznike) in predlagal njeno izvajanje s kombinacijo količinskih popustov na letališke pristojbine in finančnih spodbud (15).
(33)
Družba FBS se je odločila za uvedbo in izvajanje strategije za nizkocenovne prevoznike ter v ta namen sprejela nov seznam pristojbin (v nadaljnjem besedilu: seznam iz leta 2004). Seznam iz leta 2004 je bil za razliko od seznama iz leta 2003 oblikovan posebej za letališče Schönefeld. Ta novi seznam, ki je bil sprejet 30. aprila 2004 in se je začel uporabljati 1. maja 2004, je zagotavljal naslednje pristojbine:
(a)
pristojbine za vzletanje in pristajanje, ki so temeljile zlasti na največji vzletni teži zrakoplova;
(b)
potniške pristojbine, ki so temeljile na številu odhajajočih potnikov in namembnem kraju leta;
(c)
pristojbine za parkiranje letala, ki so temeljile na največji vzletni teži zrakoplova in trajanju uporabe parkirišč.
(34)
V ta seznam je bilo vključenih več mehanizmov finančne spodbude:
(a)
„popust na število potnikov“, pri katerem je bil del potniških pristojbin povrnjen na podlagi števila prepeljanih potnikov, kot sledi:
Preglednica 3
Popust na število potnikov na podlagi seznama iz leta 2004
Število potnikov na leto
Stopnja povračila
(%)
Več kot 50 000
5
Več kot 100 000
10
Več kot 150 000
15
Več kot 250 000
20
(b)
„spodbuda za rast“, ki sta jo sestavljali „spodbuda za namembni kraj“ in „spodbuda za pogostost letov“, dodelili pa sta se za uvedbo novih povezav z letališča Schönefeld in dodatnih letov na obstoječih povezavah z letališča Schönefeld. Spodbuda za namembni kraj je prvo leto znašala 80 % pristojbine Landegrundtarif (opredeljene kot seštevek veljavnih pristojbin za vzletanje in pristajanje ter potniških pristojbin za zadevne premike zrakoplovov), drugo leto 60 %, tretje leto 40 % in četrto leto 20 %. Spodbuda za pogostost letov je prvo leto znašala 60 % pristojbine Landegrundtarif, drugo leto pa 40 %. Pogoji naj bi se podrobneje določili v dvostranskem sporazumu, sklenjenim med družbo FBS in letalskim prevoznikom.
(35)
Seznam iz leta 2004 je bil ponovno spremenjen julija 2005. V skladu s to spremembo bi letalski prevozniki lahko prejeli spodbudo za namembni kraj, če bi uvedli nove povezave iz berlinskega letališkega sistema, tj. povezave v namembne kraje, ki še niso bili povezani z neposrednimi leti iz Berlina. Spodbuda za namembni kraj je bila nasprotno prej namenjena za nove povezave z letališča Schönefeld, tudi če je bil isti namembni kraj povezan z neposrednimi leti z drugih berlinskih letališč.
(36)
19. januarja 2006 je bil sprejet nov seznam pristojbin (v nadaljnjem besedilu: seznam iz leta 2006), ki je začel retroaktivno veljati 1. januarja 2006. V primerjavi s seznamom iz leta 2004 vanj ni bila več vključena spodbuda za pogostost letov. Seznam iz leta 2006 je zagotavljal tri glavne finančne spodbude: „financiranje za rast“ (16), tj. spodbudo, povezano s povečanjem števila potnikov ali količine tovora s premiki zrakoplovov, „financiranje za namembni kraj“, dodeljeno za uvedbo nove neposredne povezave med Berlinom in drugim namembnim krajem, in „popust na število potnikov“.
(37)
Prevoznik je moral v skladu s seznamom iz leta 2006 pri uvedbi nove povezave iz Berlina izbirati med financiranjem za namembni kraj in financiranjem za rast. Odločitev je moral sprejeti pred uvedbo nove povezave, ta enkratna odločitev pa ga je zavezovala.
(38)
Financiranje za namembni kraj je bila spodbuda, določena na 80 % pristojbine Landegrundtarif v prvi sezoni letenja po uvedbi nove povezave, 60 % v drugi sezoni, 40 % v tretji sezoni, 20 % v četrti sezoni in 10 % v peti sezoni. Če so letalski prevozniki novo povezavo prekinili pred iztekom pete sezone letenja, so morali financiranje za namembni kraj povrniti, kot sledi: 60 % pristojbine Landegrundtarif, dolgovane za prvo sezono letenja, 40 % za drugo sezono, 20 % za tretjo sezono, 10 % za četrto sezono in 0 % za peto sezono.
(39)
Prevozniki so bili do financiranja za rast upravičeni, če so v primerjavi s prejšnjim letom dosegli povečanje števila potnikov ali količine tovora na premik zrakoplova. Financiranje za rast se je izračunalo na podlagi stopnje dosežene rasti v skladu s formulo s seznama, nato pa je bilo spremenjeno v popuste na letališke pristojbine, ki so se postopoma zmanjševali. Financiranje za rast je bilo omejeno na največ pet let.
(40)
„Popust na število potnikov“ je bil v primerjavi s seznamom iz leta 2004 le nekoliko spremenjen in razširjen. Popust na število potnikov, ki se je od takrat imenoval „financiranje za število potnikov“, je bil v skladu s seznamom iz leta 2006 sestavljen iz sorazmernega povračila pristojbin za vzletanje in pristajanje ter potniških pristojbin glede na število prepeljanih potnikov. Stopnje povračil so bile naslednje:
Preglednica 4
Financiranje za število potnikov: popusti v skladu s seznamom iz leta 2006
Število potnikov na leto
Stopnja povračila
(%)
Več kot 50 000
5
Več kot 100 000
10
Več kot 250 000
15
Več kot 500 000
20
Več kot 1 milijon
30
Več kot 2 milijona
40
3.3 Posamezni dogovori med družbo FBS in nekaterimi prevozniki
3.3.1 Uveljavitev družbe easyJet kot ključnega najemnika na letališču Schönefeld
(41)
Družba FBS je v okviru izvajanja strategije za nizkocenovne prevoznike na letališču Schönefeld leta 2003 začela pogajanja z družbo easyJet Airline Company Ltd. (v nadaljnjem besedilu: družba easyJet), ki je iskala lokacijo za novo bazo v celinski Evropi. Družba easyJet je v zameno za privlačne letališke pristojbine in druge finančne spodbude ponudila, da bo na letališču Schönefeld svoje prvo leto opravljanja dejavnosti na zadevnem letališču (2004) uporabljala štiri zrakoplove, drugo leto šest zrakoplovov in dodatni zrakoplov vsako leto od 2006 do 2009. Po navedbah Nemčije je družba FBS to videla kot priložnost, da privabi uveljavljenega nizkocenovnega prevoznika kot ključnega najemnika na letališču Schönefeld.
(42)
Družbi FBS in easyJet sta 19. decembra 2003 sklenili dogovor (v nadaljnjem besedilu: dogovor z družbo easyJet iz leta 2003), ki je vključeval navedene pogoje. V dogovoru je bil določen poseben sistem plačevanja pristojbin za družbo easyJet, ki je bil drugačen od veljavnih seznamov pristojbin. Pristojbine so bile določene le na podlagi števila odhajajočih potnikov. Poleg tega je bil v dogovoru določen sistem popustov na podlagi števila dodatnih potnikov, ki jih je družba easyJet prepeljala v zadevnem letu v primerjavi s preteklim letom. Ta poseben sistem popustov je bil pozneje vključen v seznam iz leta 2006 pod imenom „financiranje za rast“ (glej uvodne izjave 36 do 39). Družbi FBS in easyJet sta se dogovorili tudi o financiranju za namembni kraj v obliki enkratne premije v višini […] EUR za vsako novo dnevno rotacijo, ki jo uvede družba easyJet. Plačevanje na podlagi tega sistema se je prekinilo leta 2004. Skupno je bilo v okviru navedenega sistema podprtih 19 novih dnevnih rotacij, ki jih je uvedla družba easyJet.
(43)
Družbi FBS in easyJet sta dogovor prvotno sklenili za obdobje 10 let, družba easyJet pa je imela tudi možnost podaljšanja pogodbe za nadaljnjih 10 let. Nato sta družbi FBS in easyJet 11. septembra 2007 sklenili spremenjeni dogovor (v nadaljnjem besedilu: spremenjeni dogovor z družbo easyJet iz leta 2007), ki je spremenil trajanje in druge pogoje prvotnega dogovora. V spremenjenem dogovoru je bilo navedeno, da bo dogovor z družbo easyJet iz leta 2003, kakor je bil spremenjen, prenehal veljati ob začetku delovanja letališča BER, ki je bilo takrat načrtovano za leto 2011. Glede letaliških pristojbin se je spremenjeni dogovor z družbo easyJet iz leta 2007 „dinamično skliceval“ na splošni seznam pristojbin letališča (17), zaradi česar bi seznam pristojbin, ki se je uporabljal na letališču Schönefeld, tudi če bi ga družba FBS po sklenitvi dogovora spremenila, za družbo easyJet lahko začel veljati kadar koli.
(44)
Promet družbe easyJet na letališču Schönefeld se je med letoma 2003 in 2006 zelo hitro povečal; družba je lahko število zrakoplovov, ki jih je uporabljala na letališču Schönefeld, celo povečevala hitreje, kot je bilo določeno v njenem dogovoru z družbo FBS. Letališče Schönefeld je zato leta 2006 postalo največja baza družbe easyJet zunaj Združenega kraljestva.
(45)
To je razvidno iz preglednice 5, ki prikazuje razvoj prometa družbe easyJet na letališču Schönefeld (v absolutnem smislu in kot odstotek skupnega števila potnikov na letališču Schönefeld) med letoma 2004 in 2010.
Preglednica 5
Razvoj prometa družbe easyJet med letoma 2004 in 2010
Razvoj števila potnikov družbe easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Potniki družbe easyJet kot delež skupnega števila potnikov na letališču Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2 Drugi letalski prevozniki na letališču Schönefeld
(46)
Družba FBS je želela poleg družbe easyJet kot ključnega najemnika privabiti tudi druge nizkocenovne prevoznike. Uspelo ji je skleniti posamezne dogovore z naslednjimi nizkocenovnimi prevozniki: Germanwings GmbH (v nadaljnjem besedilu: družba Germanwings), Ryanair Limited (v nadaljnjem besedilu: družba Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (v nadaljnjem besedilu: družba Volare), V-Bird Airlines B.V. (v nadaljnjem besedilu: družba V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (v nadaljnjem besedilu: družba Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (v nadaljnjem besedilu: družba Icelandair) in Aer Lingus Limited (v nadaljnjem besedilu: družba Aer Lingus), ki se bo za namene tega sklepa štela za nizkocenovnega prevoznika (18).
(47)
Z družbama Ryanair in Germanwings sta bila sklenjena dva zaporedna dogovora, in sicer prvi leta 2003 in drugi leta 2004.
(48)
Dogovori z družbo Ryanair, Volare in V-Bird ter prvi dogovor z družbo Germanwings so bili sklenjeni pred sprejetjem in začetkom veljavnosti seznama iz leta 2004 (glej uvodno izjavo 33). V teh dogovorih so bile opisane povezave, na katerih se bodo opravljali leti z letališča Schönefeld, in ustrezna pogostost letov. Dogovori so zagotavljali finančne spodbude v obliki plačil, določene za vsakega prevoznika posebej, sklenjeni pa so bili, da bi ti prevozniki začeli opravljati dejavnosti na letališču Schönefeld ali jih razširili brez čakanja na sprejetje novega seznama pristojbin z vključenimi finančnimi spodbudami. Pogoj za ta plačila je bil, da mora letalski prevoznik opraviti vsaj določen odstotek načrtovanih letov v skladu z dejavnostmi, določenimi v dogovoru (19). V prvem dogovoru z družbo Ryanair je bilo določeno plačilo v višini […] milijonov EUR v enem letu (trajanje dogovora). V dogovorih z družbama V-Bird in Volare je bilo navedeno plačilo v višini […] milijonov EUR v treh letih, razdeljeno na letne obroke, ki so se postopoma zmanjševali. V prvem dogovoru z družbo Germanwings je bilo določeno plačilo v obliki popusta na veljavne letališke pristojbine v obdobju treh let, ki se je postopno zmanjševalo, in financiranje tržnih dejavnosti v znesku […] EUR na leto, ki ga zagotavlja družba FBS.
(49)
Drugi dogovori, ki so bili sklenjeni pred začetkom veljavnosti seznama iz leta 2004 ali po njem, so v bistvu temeljili na enakih načelih. V njih so bile opisane tudi povezave, na katerih se bodo opravljali leti z letališča Schönefeld, in ustrezna pogostost letov, zadevnim prevoznikom pa so omogočali, da koristijo različne finančne spodbude. So se pa „dinamično sklicevali“ na splošni seznam pristojbin letališča, zaradi česar bi seznam pristojbin, ki se je uporabljal na letališču Schönefeld, tudi če bi ga družba FBS po sklenitvi dogovora spremenila, za zadevnega prevoznika lahko začel veljati kadar koli (20). Dogovori so vključevali klavzule, s katerimi je bilo dodeljevanje nekaterih spodbud iz veljavnega seznama pogojeno s tem, da mora prevoznik izvesti vsaj določen odstotek načrtovanih letov v skladu z dejavnostmi, določenimi v dogovoru. Poleg tega je bilo v nekaterih dogovorih navedeno, da bo družba FBS dodelila nepovratna sredstva za financiranje dela stroškov trženja zadevnih letalskih prevoznikov. Dogovor z družbo Norwegian Air Shuttle je na primer določal enkratno plačilo v višini […] EUR za financiranje znatnih stroškov trženja, ki jih je imel prevoznik. Tudi družbama Aer Lingus oziroma Icelandair so bila ponujena enkratna nepovratna sredstva v višini […] EUR oziroma […] EUR za financiranje dela njunih stroškov trženja.
(50)
Naslednja preglednica prikazuje pregled trajanja teh različnih dogovorov.
Preglednica 6
Trajanje dogovorov med družbo FBS in različnimi nizkocenovnimi prevozniki
Letalski prevoznik/dogovor
Datum sklenitve dogovora
Obdobje, v katerem naj bi se dogovor uporabljal (21)
Ryanair (prvi dogovor)
31. marec 2003
od 1. maja 2003 do 30. aprila 2004
Ryanair (drugi dogovor)
28. april 2004
od 1. maja 2003 do 30. aprila 2008
Germanwings (prvi dogovor)
14. oktober 2003 (22)
od 26. oktobra 2003 do 31. oktobra 2006
Germanwings (drugi dogovor)
23. december 2004
od 1. maja 2004 do 30. aprila 2008
Volare
22. oktober 2003 (23)
od 26. oktobra 2003 do 31. marca 2007 (24)
V-Bird
3. november 2003 (25)
od 3. novembra 2003 do 3. novembra 2007 (26)
Icelandair
6. junij 2004
od 6. junija 2004 do 31. marca 2009
Norwegian Air Shuttle
17. maj 2004
od 29. marca 2004 do 31. marca 2009
Aer Lingus
13. maj 2004
od 30. marca 2004 do 31. marca 2009
(51)
Preglednica 7 prikazuje razvoj prometa zadevnih letaliških prevoznikov na letališču Schönefeld med letoma 2003 in 2010.
Preglednica 7
Razvoj števila potnikov nizkocenovnih prevoznikov, vključenih v preiskavo, med letoma 2003 in 2010
Razvoj števila potnikov letalskih prevoznikov s posameznimi dogovori med letoma 2003 in 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Skupni delež teh prevoznikov v potniškem prometu na let. Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Na splošno je izvajanje strategije za nizkocenovne prevoznike prineslo strmo povečanje prometa na letališču Schönefeld. Kot je razvidno iz preglednice 1, se je število potnikov med letoma 2003 in 2004 dejansko skoraj podvojilo, in sicer z 1,7 milijona na 3,3 milijona. Število potnikov je še naprej strmo naraščalo in leta 2005 doseglo 5 milijonov, leta 2006 pa 6 milijonov potnikov. Med letoma 2003 in 2009 se je število potnikov povečalo za štirikrat.
3.4 Terminal B in oddajanje prostorov v tem terminalu družbi easyJet
(53)
Na letališču Schönefeld sta terminala A in B fizično povezana in skupaj tvorita severni terminal letališča. Glede zmogljivosti je terminal B eden od najmanjših terminalov na letališču Schönefeld. Večina potnikov in letalskih prevoznikov je oskrbovanih na terminalu A, ki je precej večji. Na terminalu B se izvajajo le prijava potnikov in prtljage na let ter varnostni pregledi potnikov. Drugi deli postopka oskrbe potnikov (čakanje na vzlet, priprava na vkrcanje in vkrcanje) se izvajajo na terminalu A. Tudi vsi potniki in prtljaga prispejo na terminal A.
(54)
Družba FBS je v pričakovanju znatnega dodatnega prometa na letališču zaradi dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 s tem prevoznikom marca 2004 sklenila še en dogovor. Družba FBS je s tem drugim dogovorom (v nadaljnjem besedilu: dogovor o najemu z družbo easyJet iz leta 2004) družbi easyJet zagotovila izključno pravico do uporabe okenc za prijavo na let in prostorov za posadko na terminalu B letališča Schönefeld, dogovorjena najemnina pa naj bi se plačevala ločeno od drugih letaliških pristojbin. Poleg tega so bile z dogovorom družbi easyJet dodeljene pravice do trženja blagovne znamke, ki so ji omogočale, da svojo blagovno znamko prikaže na nekaterih območjih terminala.
(55)
Družba easyJet je v obdobju 2004-2007 najela približno […] m2 pisarn in okenc za prijavo na let, tj. […] % skupne površine terminala B. Februarja 2008 se je družba preselila v ločene pisarne in sedaj uporablja le […] m2 pisarn v terminalu B.
(56)
Odprta območja terminala B, vključno s hodniki in prehodi ter tamkajšnjo kavarno, lahko uporabljajo tudi drugi potniki, ne le tisti, ki potujejo z družbo easyJet, saj terminala A in B nista fizično ločena.
(57)
Oskrba potnikov na terminalu B je drugačna kot na drugih terminalih zaradi tehničnega vidika varnostne opreme sistema za sprejem in odpremo prtljage. Sistem, ki se uporablja na terminalu B, ima vgrajen rentgenski aparat za preverjanje prtljage. Na terminalu A se preverjanje z rentgenom izvaja neposredno ob vstopu potnikov v območje za prijavo na let. Nemčija meni, da je naprava na terminalu B tehnično enako učinkovita kot sistem za sprejem in odpremo prtljage na terminalu A.
3.5 Ukrepi, ki so predmet formalnega postopka preiskave
(58)
Ukrepi, ki so predmet formalnega postopka preiskave, so:
-
pogodba o prenosu nadzora in dobička (v nadaljnjem besedilu: ukrep 1), kot morebitna upravičenka tega ukrepa pa je bila v sklepu o začetku postopka opredeljena družba FBS,
-
pristojbine, določene v dogovoru z družbo easyJet iz leta 2003 (v nadaljnjem besedilu: ukrep 2), kot morebitna upravičenka pa je bila opredeljena družba easyJet,
-
pogoji, vključno s popusti na letališke pristojbine in različnimi finančnimi spodbudami, ki so bile z dogovori iz preglednice 6 ponujene različnim drugim nizkocenovnim prevoznikom (v nadaljnjem besedilu skupaj: ukrep 3), kot morebitne upravičenke pa so bile opredeljene družbe Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus in Icelandair,
-
dogovor o najemu z družbo easyJet iz leta 2004 (v nadaljnjem besedilu: ukrep 4), kot morebitna upravičenka pa je bila opredeljena družba easyJet.
4. RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE
4.1 Ukrep 1: pogodba o prenosu nadzora in dobička
(59)
Komisija je v sklepu o začetku postopka ugotovila, da je letališče Schönefeld že nekaj časa ustvarjalo izgube in da še vedno posluje z izgubo. Ugotovila je tudi, da je bila izravnava teh izgub z dobičkom, ki jo je ustvarjala družba BFG, ključna za ohranjanje družbe FBS. Komisija je začasno sklenila, da je to navzkrižno subvencioniranje na podlagi pogodbe o prenosu nadzora in dobička družbi FBS zagotovilo gospodarsko prednost, ki je to podjetje pod običajnimi tržnimi pogoji morda ne bi bilo deležno. Menila je, da je ta gospodarska prednost selektivna, saj je koristila le eni družbi, ter da je izkrivljala konkurenco in vplivala na trgovino med državami članicami.
(60)
Komisija je začasno sklenila tudi, da se je ta gospodarska prednost financirala iz državnih sredstev, zato jo je mogoče pripisati državi. Glede državnih virov je poudarila, da je družba FBS javno podjetje, saj so bili njeni delničarji nemška zvezna vlada in dve nemški deželi (Länder), osem od dvanajstih članov nadzornega odbora pa je bilo predstavnikov nemških javnih organov. Zato je menila, da je treba sredstva družbe FBS šteti za državna sredstva. Glede pripisa ukrepa 1 državi je poudarila zlasti naravo dejavnosti družbe FBS, pri čemer je ugotovila, da imajo letališča pomembno vlogo na več področjih javne politike in da so javni organi pogosto sodelovali v postopku odločanja, kadar je upravljavec letališča sprejemal odločitve, ki so vplivale na dolgoročni razvoj take infrastrukture.
(61)
Komisija je zato menila, da bi zadevni ukrep lahko pomenil državno pomoč. Izrazila je pomisleke glede združljivosti te morebitne pomoči z notranjim trgom, zlasti na podlagi izjeme iz člena 107(3)(c) PDEU. Glede tega je ugotovila, da bi bil zadevni ukrep, če bi se opredelil za državno pomoč, pomoč za tekoče poslovanje, da se ni zdel potreben in sorazmeren za doseganje cilja javne politike ter da se ni izvajal skupaj s postopkom prestrukturiranja. Pomisleke je izrazila tudi glede združljivosti ukrepa s členom 106(2) PDEU, pri čemer je ugotovila, da nemški organi niso navedli, da so družbo FBS pooblastili za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. Navedla je tudi odstavka 34 in 35 Smernic Skupnosti o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč (27) (v nadaljnjem besedilu: smernice za letalski sektor), v skladu s katerima se lahko delovanje letališča za storitev splošnega gospodarskega pomena šteje le v izjemnih primerih.
4.2 Ukrep 2: dogovor z družbo easyJet iz leta 2003
(62)
Komisija je v sklepu o začetku postopka navedla, da so bile letališke pristojbine, ki jih je plačevala družba easyJet, znatno nižje od tistih, zaračunanih na podlagi veljavnega seznama pristojbin. Poleg tega je poudarila, da so finančne spodbude, dodeljene drugim nizkocenovnim prevoznikom na letališču Schönefeld, temeljile na veljavnem seznamu pristojbin, ki bi zanje lahko začel veljati kadar koli, dogovor z družbo easyJet iz leta 2003 pa takega „dinamičnega sklicevanja“ na seznam pristojbin ni vseboval. Zato je predhodno menila, da bi lahko dogovor z družbo easyJet iz leta 2003 zadevni družbi zagotovil selektivno prednost, ki bi lahko izkrivljala konkurenco in vplivala na trgovino med državami članicami.
(63)
Komisija je začasno sklenila tudi, da je bil ta ukrep financiran iz državnih sredstev in ga je mogoče pripisati državi, med drugim tudi na podlagi trditev, navedenih glede ukrepa 1, ki veljajo tudi za ukrep 2. Poleg teh trditev je navedla tudi, da je bila za sklenitev dogovora, kot je dogovor, sklenjen z družbo easyJet in drugimi nizkocenovnimi prevozniki, verjetno potrebna odobritev nadzornega odbora, večina članov odbora pa je bilo predstavnikov nemških javnih organov. Ugotovila je tudi, da je moralo shemo popustov na pristojbine, ki jo je uvedla družba FBS, odobriti brandenburško ministrstvo za razvoj mest, nastanitve in promet. Te trditve so se štele za nadaljnji kazalnik, da je bilo ukrep 2 (in ukrep 3) mogoče pripisati državi. Ugotovila je tudi, da je bil ministrski predsednik brandenburške dežele član nadzornega sveta družbe FBS, ministrstvo za razvoj mest, nastanitve in promet pa spada pod njegov resor.
(64)
Komisija je poleg tega izrazila pomisleke glede združljivosti ukrepa z notranjim trgom, če bi se ta opredelil za državno pomoč, zlasti ob upoštevanju pravil iz smernic za letalski sektor.
4.3 Ukrep 3: dogovori z drugimi nizkocenovnimi prevozniki
(65)
Komisija je v sklepu o začetku postopka ugotovila, da je shema popustov, ki je bila na letališču Schönefeld uvedena zaradi spodbujanja rasti prometa, koristila le nekaterim letalskim prevoznikom, in poudarila pomanjkanje preglednosti navedene sheme popustov. Poudarila je, da so bili nekateri dogovori v preiskavi sklenjeni v času, ko veljavni seznam pristojbin ni zagotavljal popustov, in da je bil seznam iz leta 2004 posebej oblikovan tako, da je za te dogovore naknadno zagotovil pravno podlago. Po mnenju Komisije shema popustov, vključena v seznam iz leta 2004, ni mogla dejansko začeti veljati, saj je pristojni organ seznam iz leta 2004 lahko odobril šele po priglasitvi dogovorov o popustih Komisiji, vendar ti niso bili nikdar priglašeni (28). Komisija je ob upoštevanju navedenega predhodno menila, da bi lahko navedeni dogovori zadevnim letalskim prevoznikom zagotovili selektivno prednost. Menila je tudi, da bi ta gospodarska prednost lahko izkrivljala konkurenco in vplivala na trgovino med državami članicami.
(66)
Komisija je glede prisotnosti državnih sredstev v ukrepu 3 in pripisa tega ukrepa državi navedla enake trditve kot pri dogovoru z družbo easyJet iz leta 2003.
(67)
Komisija je nazadnje izrazila pomisleke glede združljivosti zadevnih dogovorov z notranjim trgom, če bi se ti opredelili za državno pomoč, zlasti ob upoštevanju pravil iz smernic za letalski sektor.
4.4 Ukrep 4: dogovor o najemu z družbo easyJet iz leta 2004
(68)
Komisija je v sklepu o začetku postopka navedla sodbo potsdamskega regionalnega sodišča (Landgericht Potsdam) (29) v zvezi z dogovoroma med družbama FBS in easyJet glede uporabe terminala B na letališču Schönefeld. Regionalno sodišče je ugotovilo, da je bila družbi easyJet dodeljena izključna pravica do uporabe celotnega terminala na letališču Schönefeld (terminal B) in da so ta terminal morali prenehati uporabljati vsi drugi letalski prevozniki. Ta terminal ima več značilnosti, zaradi katerih se razlikuje od drugih terminalov na letališču Schönefeld. Navedeni drugi terminali na primer niso bili opremljeni z večplastnim sistemom za prevoz prtljage, ki omogoča precej hitrejši sprejem in odpremo prtljage kot njihovi enoplastni prevozni sistemi.
(69)
Komisija je navedla tudi mnenje regionalnega sodišča, da ni bilo razloga za dodelitev izključne pravice družbi easyJet, zlasti ob upoštevanju dejstva, da so drugi letalski prevozniki na letališču Schönefeld oskrbeli prav toliko potnikov in leteli na prav toliko povezavah kot družba easyJet. Poleg tega je Komisija menila, da je bila mesečna najemnina v višini […] EUR, ki jo je družbi FBS plačevala družba easyJet, nižja od tržne najemnine.
(70)
Komisija je zato predhodno menila, da bi dogovor o najemu z družbo easyJet iz leta 2004 družbi easyJet lahko zagotovil selektivno prednost. Menila je tudi, da bi ta gospodarska prednost lahko izkrivljala konkurenco in vplivala na trgovino med državami članicami.
(71)
Komisija je glede prisotnosti državnih sredstev v ukrepu 4 in pripisa tega ukrepa državi navedla enake trditve kot pri dogovoru z družbo easyJet iz leta 2003.
(72)
Komisija je nazadnje izrazila pomisleke glede združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom, če bi se ta opredelil za državno pomoč, zlasti ob upoštevanju pravil iz smernic za letalski sektor glede zagonske državne pomoči letalskim prevoznikom.
5. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
5.1 Družba Air France
(73)
Družba Air France je trdila, da nižje pristojbine, ki jih družba FBS zaračunava na letališču Schönefeld, niso splošen ukrep, saj v tem primeru ni bilo potrebnega javnega razkritja. Poleg tega je trajanje dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 (20 let) v nasprotju s prakso odločanja Komisije. Dolgoročne finančne podpore ni mogoče objektivno upravičiti in dokazati ni mogoče nobenega spodbujevalnega učinka.
(74)
Glede terminala B, ki ga je uporabljala družba easyJet, je družba Air France menila, da je bil to edini terminal, ki ga je lahko izključno uporabljal le en letalski prevoznik. Za dogovor o najemu z družbo easyJet iz leta 2004 ni bil razpisan noben postopek oddaje javnega naročila. Družba easyJet je bila edini letalski prevoznik, ki je lahko zagotavljal primerno in zanesljivo storitev za prevzem prtljage na letališču Schönefeld.
5.2 Družba Lufthansa
(75)
Družba Deutsche Lufthansa AG (v nadaljnjem besedilu: družba Lufthansa) je v svojih pripombah poudarila, da je bil poslovni razvoj vseh treh berlinskih letališč (Tegel, Schönefeld in Tempelhof) izredno pozitiven in da je bilo razmerje med dobičkom in prodajo v zadnjih treh letih približno […] %. Družba Lufthansa je menila, da so letališče Schönefeld subvencionirali letalski prevozniki, ki so lete opravljali z letališča Tegel.
5.3 Družba Germania
(76)
Družba Germania Fluggesellschaft mbH (v nadaljnjem besedilu: družba Germania) je menila, da koristi, zagotovljene na letališču Schönefeld na podlagi dogovora o prenosu nadzora in dobička med družbama FBS in BFG, financirajo potniki, ki uporabljajo letališče Tegel. Po mnenju družbe Germania je zaradi načina izračunavanja pristojbin in povezav med družbami, ki dejavnost opravljajo na letališčih Schönefeld in Tegel, zaradi česar je po njenem mnenju prisotno nedovoljeno dogovarjanje, prišlo do navzkrižnega subvencioniranja. Družba Germania je menila, da družba FBS glede izravnave izgub ni ravnala kot vlagatelj v tržnem gospodarstvu. Menila je, da se stroški družbe FBS na letališču Schönefeld najverjetneje ne bi mogli pokrivati z dejavnostmi.
(77)
Družba Germania je navedla, da so letalski prevozniki pomoč za poslovanje prejeli na podlagi posameznih dogovorov o letaliških pristojbinah. Dodala je, da seznam iz leta 2004 ni bil odobren ali objavljen.
(78)
Družba Germania je menila, da najemnina, ki jo je družba easyJet plačevala za uporabo terminala B, ni bila združljiva s trgom. Rezultat sta ugodnejša obravnava in državna pomoč. Družba easyJet je lahko zaradi izključne pravice do uporabe celotnega terminala zagotavljala učinkovitejšo storitev, medtem ko drugi letalski prevozniki niso imeli take možnosti.
5.4 Družba DBA
(79)
Po mnenju družbe DBA Luftfahrtgesellschaft (v nadaljnjem besedilu: družba DBA), nizkocenovnega prevoznika, ki je do prenehanja opravljanja dejavnosti leta 2008 spadal pod družbo Air Berlin, je bila cenovna konkurenca na berlinskem trgu zračnega prevoza zelo velika. Konkurenčno okolje se je dodatno zaostrilo z izvajanjem strategije za nizkocenovne prevoznike na letališču Schönefeld, zlasti s prihodom družb Germanwings in easyJet. Zaradi tega so bili letalski prevozniki, ki z letališča Tegel niso opravljali letov, zlasti drugi nizkocenovni prevozniki, kot je družba Air Berlin/DBA, pod pritiskom.
(80)
Družba DBA je menila, da najemnine, ki jo je družba easyJet plačevala za terminal B, ni bilo mogoče šteti za združljivo s trgom. Poleg tega je izključna pravica do uporabe opreme za sprejem in odpremo prtljage na terminalu B pomenila prednostno obravnavo in jo je bilo na podlagi pravil o državni pomoči treba upoštevati.
5.5 Zveza evropskih letalskih prevoznikov
(81)
Zveza evropskih letalskih prevoznikov, ki zastopa interese evropskih prevoznikov, je menila, da navzkrižno subvencioniranje med letališčema Tegel in Schönefeld ter med člani Zveze evropskih letalskih prevoznikov, ki lete pretežno opravljajo z drugih letališč, ne z letališča Tegel, in subvencioniranimi letalskimi prevozniki z bazo na letališču Schönefeld, ki jim konkurirajo, pomeni diskriminacijo. Po mnenju Zveze evropskih letalskih prevoznikov letalski prevozniki, ki lete opravljajo z letališča Schönefeld, brez tega protikonkurenčnega navzkrižnega subvencioniranja ne bi bili gospodarsko vzdržni, pristojbine na letališču Tegel pa bi lahko bile precej nižje. Ker je bilo letališče Tegel blizu letališča Schönefeld, ni bilo javne potrebe po subvencijah.
(82)
Zveza evropskih letalskih prevoznikov je poleg tega trdila, da ukrepi iz sklepa o začetku postopka niso bili objektivno upravičeni; popusti in spodbude so bili samovoljni in diskriminatorni, zato niso bili združljivi s smernicami za letalski sektor.
5.6 Družba Germanwings
(83)
Družba Germanwings je trdila, da je družba FBS z njo vedno ravnala, kot bi ravnal zasebni vlagatelj. Poudarila je, da je kljub postopnemu zmanjševanju popustov v daljšem časovnem obdobju razširila svojo mrežo povezav z letališča Schönefeld. Navedla je, da je bila prepričana, da so bili finančni dogovori, sklenjeni z družbo FBS, v skladu z zakonom, zlasti ker so vsa tri berlinska letališča tvorila enoten sistem letališč.
(84)
Družba Germanwings je navedla, da letališč Hamburg, Dresden, Leipzig ali Lübeck (30) ni štela za ustrezne konkurenčne alternative letališču Schönefeld, ker je lete opravljala v glavnem na nemških domačih povezavah. Navedena letališča so bila zaradi kratkega trajanja letov na domačih povezavah preveč oddaljena od Berlina, da bi bila ustrezen nadomestek za letališče Schönefeld.
(85)
Družba Germanwings je nadalje navedla, da je bilo dajanje terminala B v najem družbi easyJet v nasprotju s konkurenčnim pravom in zakonodajo o državni pomoči, ker družba easyJet na noben način ni sodelovala pri financiranju terminala B, ki se je v najem oddal brez ustreznega postopka oddaje javnega naročila. Poleg tega je bila glede na to, da je imel terminal B v nasprotju s terminaloma A in C sodoben sistem za sprejem in odpremo prtljage, najemnina prenizka.
5.7 Letališče Lübeck
(86)
Letališče Lübeck je navedlo, da ni opazilo nobenih negativnih učinkov poslovne strategije družbe FBS na trgu.
5.8 Družba Ryanair
(87)
Družba Ryanair je menila, da glede rednih letov na kratkih in srednje dolgih progah med letališči Dresden, Hamburg in Lübeck ter letališčem Schönefeld ni bilo nobene konkurence. Razdalja med letališčem Schönefeld in letališči Dresden, Hamburg in Lübeck je prevelika, da bi bila taka konkurenca prisotna. Dogovor v zvezi z letališčem Schönefeld zato ni vplival na druga navedena letališča.
(88)
Družba Ryanair je trdila, da so bile pristojbine, ki jih je plačevala na letališču Schönefeld, enake kot tiste iz seznama pristojbin, ki so bile v skladu z običajno prakso v zadevnem sektorju. Dogovor z družbo FBS je bil podoben dogovorom s številnimi zasebnimi letališči in bi ga enako sklenil tudi vlagatelj v tržnem gospodarstvu. Predložila je študijo svetovalne družbe ([…]), ki je proučila pogodbene ureditve med družbama Ryanair in FBS. Svetovalna družba je na podlagi primerjalne analize letališča Schönefeld z letališčema Liverpool in Luton ugotovila, da je bilo ravnanje družbe FBS v zvezi z družbo Ryanair v skladu s tem, kar se pričakuje od zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu.
(89)
Družba Ryanair je trdila tudi, da je Berlin tako kot London in Milano veliko evropsko gospodarsko in upravno središče, zato je pomemben evropski namembni kraj. Letalski prevozniki, ki dejavnost opravljajo v Berlinu, se lahko zato zanašajo na zadostno število potnikov, ki si želijo potovati v Berlin.
5.9 Družba easyJet
(90)
Družba easyJet je glede dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 trdila, da bi udeleženec v tržnem gospodarstvu, ki bi nadomestil družbo FBS, prav tako sprejel tako strategijo. Dejansko je ta ukrep družbi FBS prinesel znatno povečanje števila potnikov in izboljšal letne rezultate.
(91)
Družba easyJet je nadalje navedla, da posamezen dogovor glede pristojbin med družbama FBS in easyJet ni nujno pomenil, da so bili dodeljeni diskriminatorni popusti. Menila je, da bi bili drugi letalski prevozniki, ki bi opravljali dejavnost s primerljivimi cilji glede rasti, deležni popolnoma enake obravnave kot družba easyJet. Popusti so bili v vsakem primeru upravičeni ob upoštevanju ekonomij obsega, ki jih je zagotavljala družba easyJet, ki je predstavljala velik delež potnikov na letališču Schönefeld in je nesorazmerno prispevala k izboljšanju rezultatov družbe FBS.
(92)
Glede uporabe terminala B je družba easyJet navedla, da ta letališki terminal ni bil zaprtega tipa. Dejansko je območje, ki ga je najela družba easyJet, obsegalo ločeno območje za prijavo na let in povezane pisarne na severnem terminalu letališča Schönefeld. Večina območja je bila javno dostopna in so ga uporabljali tudi potniki drugih prevoznikov. V času podpisa dogovora z družbo easyJet je bilo na terminalu B dovolj dodatne zmogljivosti, zato drugi letalski prevozniki niso utrpeli nobene škode. Družba easyJet je poudarila, da je bila vse od začetka opravljanja dejavnosti na letališču Schönefeld leta 2004 letalski prevoznik z daleč največjim pretokom potnikov. Izključna pravica do uporabe nekaterih delov terminala B je bila torej objektivno upravičena.
(93)
Družba easyJet je navedla tudi, da je bil sistem za sprejem in odpremo prtljage na terminalu B zgolj v skladu z običajnimi tehničnimi standardi in da zaradi njega družba glede na druge letalske prevoznike ni imela nobene prednosti.
(94)
Glede tržne vrednosti terminala B je družba easyJet navedla, da je bila najemnina, ki jo je plačevala, višja od tržne najemnine terminala B glede na to, da ni izpolnjeval njenih zahtev glede zmogljivosti. Najemnine bi se lahko primerjale le z najemninami za podobna območja na letališču Schönefeld ali, kar zadeva pisarne, z najemninami za pisarne v neposredni bližini letališča.
5.10 Družba FBS
(95)
Družba FBS je omenila poseben položaj Berlina, tj. sistem letališč (prvotno sestavljen iz treh letališč) in načrte za izgradnjo osrednjega letališča Berlin Brandenburg (BER). Na letališču Schönefeld je bila leta 2003 izkoriščena le približno polovica njegove prometne zmogljivosti, zato letališče ni moglo kriti svojih stroškov. Po mnenju družbe FBS bi letališče Schönefeld z zaprtjem med drugim izgubilo svoje dovoljenje za poslovanje, ki je bilo bistvenega pomena za opravljanje dejavnosti letališča BER.
(96)
Družba FBS je poudarila, da domnevno konkurenčna letališča, ki jih je Komisija navedla v sklepu o začetku postopka, berlinskim letališčem niso dejansko konkurirala, ker so bila predaleč.
(97)
Glede pogodbe o prenosu nadzora in dobička je družba FBS trdila, da so taki dogovori med družbami v skupini v poslovnem svetu običajni. Menila je, da je bil prenos dobička med tremi berlinskimi letališči izključno interna zadeva podjetja. Po mnenju družbe FBS je sistem letališč tvoril eno podjetje, ki je uveljavljalo skupne interese, zavezovalo pa ga je pravo gospodarskih družb. Sistem letališč je predstavljal en geografski in proizvodni trg. Šlo je za običajno tržno prakso, v tem primeru pa je bilo to tudi v poslovnem interesu družbe.
(98)
Družba FBS je nasprotovala nekaterim začasnim ugotovitvam iz sklepa o začetku postopka glede prisotnosti državnih sredstev. Po mnenju družbe FBS dejstvo, da so morali seznam pristojbin odobriti javni organi, ni zadoščalo za ugotovitev, da je sredstva družbe FBS nadzorovala država. Sistem seznamov pristojbin je veljal enako za javne in zasebne delničarje na letališčih ter upošteval javni interes glede opravljanja zračnega prevoza v skladu s pravnimi standardi. Sicer pa ministrski predsednik Brandenburga, ki je bil član nadzornega odbora družbe FBS, ni mogel dajati navodil ministrstvu, pristojnemu za odobritev seznama pristojbin. Poleg tega je glede določanja pristojbin pravno razmerje med letališčem in letalskimi prevozniki urejalo izključno zasebno pravo in je bilo zavezujoče na podlagi civilnega prava, ne glede na odobritev zadevnega organa.
(99)
Družba FBS je pojasnila tudi, da je imel seznam pristojbin enak učinek kot splošni pogoji ter je bil neodvisno od uradne odobritve sestavni del pogodbe med letališčem in letalskim prevoznikom. Seznam pristojbin, vključno s shemami popustov, se je brez razlike ponudil vsem letalskim prevoznikom od 1. maja 2004. Posamezne pogodbene ureditve so bile namenjene zgolj določanju pogojev dvostranske poravnave in podrobni določitvi ciljev. Z navedenimi dogovori niso bile zagotovljene nobene posebne prednosti.
(100)
Družba FBS je trdila, da je morala zaradi različne izkoriščenosti zmogljivosti na dveh glavnih berlinskih letališčih, ko je letališče Tegel delovalo blizu polne zmogljivosti in ga ni bilo mogoče znatno razširiti, letališče Schönefeld pa je imelo ustrezno dodatno zmogljivost in je bilo poleg tega tudi prihodnja lokacija letališča BER, leta 2003 po neuspešni privatizaciji družbe sprejeti ukrepe, ki bi pripomogli k izvajanju zračnega prometa v somestju Berlina na trajnostni in gospodarsko učinkoviti podlagi.
(101)
Družba FBS je trdila tudi, da je bilo ohranjanje delovanja letališča Schönefeld v interesu skupine FBS zaradi prihodnjega delovanja letališča BER. Po mnenju družbe FBS bi tudi začasno zaprtje letališča Schönefeld dejansko onemogočilo dolgoročni strateški cilj glede delovanja centraliziranega berlinskega letališča na lokaciji letališča Schönefeld.
(102)
Po mnenju družbe FBS je bilo zato treba na čim bolj gospodarsko učinkovit način ohraniti delovanje letališča Schönefeld od leta 2003 do odprtja letališča BER. Družba FBS je dodala, da se je zaradi boljše izkoriščenosti razpoložljive zmogljivosti letališča Schönefeld odločila za izvajanje strategije za nizkocenovne prevoznike, ki jo je predlagala znana svetovalna družba. Navedena strategija za nizkocenovne prevoznike se je štela za gospodarsko najugodnejšo možnost za družbo FBS, saj je bilo verjetno, da bo predlagani seznam pristojbin z vključenimi shemami spodbud kratkoročno povečal promet na letališču Schönefeld z usmerjenimi finančnimi spodbudami, ki so se postopno zmanjševale.
(103)
Po mnenju družbe FBS je bila strategija za nizkocenovne prevoznike zelo uspešna. Število potnikov na letališču Schönefeld je zelo naraslo, število potnikov na drugih berlinskih letališčih pa se ni zmanjšalo. Družba FBS je poudarila, da so se s povečanjem prometa povečali prihodki, gospodarske težave pa so bile hitro premagane. Rezultati poslovanja (EBIT) družbe FBS so bili že leta 2006 prvič pozitivni. Po mnenju družbe FBS se bo to pozitivno gibanje nadaljevalo, kar je bilo zlasti pomembno za finančno zmogljivost novega letališča.
(104)
Družba FBS je trdila, da je bila strateška sprememba, ki se je začela leta 2003, ključna iz gospodarskih razlogov in da je pri sprejetju tega ukrepa ravnala kot preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu. Na podlagi poslovnega načrta, ki je bil osnova strategije za nizkocenovne prevoznike, je lahko predvidevala, da dejavnosti letališča ne bodo več nedonosne. Sklicevala se je na študijo, ki jo je naročila pri revizijski družbi […] (v nadaljnjem besedilu: študija prvega strokovnjaka), ki je bila končana leta 2007 in je potrdila, da sta bila z vidika vlagatelja v tržnem gospodarstvu izvajanje strategije za nizkocenovne prevoznike in vzpostavitev ustreznega seznama pristojbin razumna.
(105)
Družba FBS je trdila, da je bila sklenitev posameznih dogovorov z nekaterimi nizkocenovnimi prevozniki pred začetkom veljavnosti seznama pristojbin iz leta 2004 potrebna za izvajanje strategije za nizkocenovne prevoznike, da bi se letalskim prevoznikom lahko ponudila spodbuda za vzpostavitev baze na letališču Schönefeld. Sklicevala se je tudi na drugo študijo, ki jo je naročila pri revizijski družbi […] in je bila prav tako končana leta 2007. V okviru te študije so svetovalci analizirali donosnost različnih dogovorov, ki sestavljajo ukrep 3, in ugotovili, da je družba FBS pri sklenitvi vsakega od dogovorov ravnala kot razumen udeleženec v tržnem gospodarstvu. Vsi ti posamezni dogovori z različnimi letalskimi prevozniki so bili sklenjeni na podlagi izključno gospodarskih vidikov zaradi kratkoročnega izboljšanja gospodarskega položaja družbe FBS.
(106)
Družba FBS je trdila, da je bil dogovor z družbo easyJet iz leta 2003 ključni sestavni del izvajanja strategije za nizkocenovne prevoznike in da ne vključuje državne pomoči. Strategija za nizkocenovne prevoznike je družbo easyJet, enega vodilnih nizkocenovnih prevoznikov v Evropi, spodbudila, da je vzpostavila bazo na letališču Schönefeld.
(107)
Družba FBS je na podlagi uspešne sklenitve dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 (ki se je štela za „ključnega najemnika“) na letališče Schönefeld lahko privabila druge letalske prevoznike. Pogodbeno razmerje z družbo easyJet (vključno z njeno obveznostjo glede uporabe najmanjšega števila zrakoplovov na letališču Schönefeld) je na obeh straneh zagotovilo visoko varnost načrtovanja in znatno prispevalo k povečanju donosnosti letališča Schönefeld.
(108)
Družba FBS je trdila, da dogovor z družbo easyJet iz leta 2003 ni bil bistveno drugačen od seznama iz leta 2004 in ni neupravičeno zagotavljal prednosti. Poudarila je tudi, da je bil v spremenjenem dogovoru z družbo easyJet iz leta 2007 izrecno naveden seznam iz leta 2006, ki se je takrat uporabljal.
(109)
Družba FBS je poudarila tudi, da so bili posamezni dogovori z nizkocenovnimi prevozniki podpisani pred sprejetjem smernic za letalski sektor leta 2005, nekateri od teh pa celo pred sprejetjem odločbe Komisije v zadevi Charleroi (31).
(110)
Poleg tega po mnenju družbe FBS oddajanje prostorov na terminalu B v najem družbi easyJet zadevni družbi ni zagotovilo posebne prednosti. Družbi easyJet je bil celoten terminal dodeljen iz gospodarskih in praktičnih razlogov zaradi velikega pretoka potnikov te družbe na letališču Schönefeld. Družba easyJet je plačala običajno tržno ceno, ki je bila dogovorjena na podlagi obstoječih najemnin na letališču Schönefeld. Dodeljevanje območij na terminalu je običajna praksa na nemških in mednarodnih letališčih. Poleg tega niso bile dodeljene nobene pravice do oglaševanja, ki bi družbi easyJet dale prednost pred drugimi letalskimi prevozniki, saj je družba easyJet dobila pravice do trženja blagovne znamke le v svojem območju za prijavo na let, tako kot vsak letalski prevoznik.
6. PRIPOMBE NEMČIJE
6.1 Vpliv države
(111)
Nemčija je trdila, da sredstva družbe FBS niso pod nadzorom države in da njihove uporabe ni mogoče pripisati državi. Po mnenju Nemčije zadevne spodbude in zadevni popusti niso bili financirani z javnimi sredstvi, ampak so bili rezultat poslovnih dejavnosti podjetja, ki deluje na področju zasebnega prava.
(112)
Nemčija je v tem okviru trdila, da družba FBS in njene odvisne družbe, čeprav so delno v lasti države, niso del javne uprave, ampak sta zanje izključno izrecno veljali načeli konkurence in prostega trga. Dodala je, da so javni delničarji pričakovali, da bo družba FBS ustvarjala dobiček.
6.2 Pogodba o prenosu nadzora in dobička (ukrep 1)
(113)
Nemčija je menila, da pogodba o prenosu nadzora in dobička ne vključuje navzkrižnega subvencioniranja, ki bi bilo podlaga za državno pomoč.
(114)
Nemčija je poudarila, da so bila berlinska letališča z vidika javne zakonodaje in na podlagi zakonodaje Unije (32) medsebojno povezana tako, da tvorijo enotni „sistem letališč“. Namen takega sistema letališč je obravnavanje različnih letališč kot eno samo letališče z več vzletno-pristajalnimi stezami. Zato je treba družbi FBS in BFG obravnavati kot eno podjetje. Poudarila je, da je sama Komisija pogodbo o prenosu nadzora in dobička, skupni sistem informacijske tehnologije, centralizirane ključne funkcije in združene načrte družbe navedla kot merila za upoštevanje posameznih družb v skupini kot neavtonomnih (33).
(115)
Po mnenju Nemčije prenos dobička ni vključeval prenosa stroškov z letališča Schönefeld na letališči Tegel in Tempelhof. Prav tako ni vplival na letališke pristojbine na letališču Tegel. Pristojbine, obračunane na vseh treh letališčih, so temeljile na osnovnih stroških posameznega letališča.
(116)
Nemčija je poleg tega poudarila, da je družba FBS kot vsako drugo zasebno podjetje izvajala strateški načrt, da bi dolgoročno ustvarjala dobiček. Glavni element tega načrta je bila gradnja enega samega letališča za Berlin na lokaciji letališča Schönefeld.
6.3 Pravna veljavnost seznama iz leta 2004
(117)
Nemčija je trdila, da v začasnem zaključku iz sklepa o začetku postopka, v katerem Komisija navaja, da seznami pristojbin, ki jih pristojni organ ni brezpogojno odobril, niso veljavni (34), ni ustrezno upoštevana zakonska ureditev v Nemčiji. Odobritev pristojnega organa v regiji v skladu z oddelkom 43a Pravilnika o izdaji dovoljenj v zračnem prometu (35) ni predpogoj za pravno veljavnost seznama pristojbin. V skladu z ustaljeno sodno prakso nemškega zveznega sodišča (Bundesgerichtshof) in nemških nižjih sodišč so objavljeni seznami letališč „splošni pogoji poslovanja“ (Allgemeine Geschäftsbedingungen), kot so opredeljeni v nemškem civilnem pravu (36). Seznam pristojbin je imel torej vlogo pogodbenih pogojev, ki so bili samodejno ponujeni tistim letalskim prevoznikom, ki so uporabljali letališče, ne glede na to, ali je pristojni organ zadevni seznam pristojbin odobril (37).
(118)
Po mnenju Nemčije si je potsdamsko regionalno sodišče v sodbi z dne 20. oktobra 2004, ki jo Komisija navaja v odstavku 22 sklepa o začetku postopka (38), napačno razlagalo okoliščine. Poleg tega je bila na sodbo vložena pritožba. V tem okviru je brandenburško višje regionalno sodišče (Brandenburgisches Oberlandesgericht) objavilo sodno smernico („richterlicher Hinweis“), v skladu s katero se sodbe potsdamskega regionalnega sodišča ne bi smelo sprejeti. Nemčija je poudarila, da je bila pritožba na bistvo postopka pozneje v okviru poravnave med strankami v sporu umaknjena. Sodba potsdamskega regionalnega sodišča zato ni nikoli postala pravnomočna, z umikom pritožbe pa je izgubila učinek, čeprav ni bila nikdar izrecno razveljavljena. Nemčija je navedla, da je potsdamsko regionalno sodišče ponovno proučilo svojo razlago zakona in v zelo podobni poznejši zadevi zavrnilo pritožbo glede seznama pristojbin letališča Schönefeld.
6.4 Posamezni dogovori med družbo FBS in nekaterimi letalskimi prevozniki (ukrepa 2 in 3)
(119)
Nemčija je navedla, da bi bilo treba sistem pristojbin in posamezne pogodbene dogovore z različnimi letalskimi prevozniki na letališču Schönefeld proučiti v okviru izvajanja strategije za nizkocenovne prevoznike.
(120)
Nemčija je trdila, da berlinska letališča v navedenem okviru, ker sestavljajo en „sistem letališč“, medsebojno ne konkurirajo. Letališče Schönefeld je pripomoglo k manjšemu pritisku na letališče Tegel, ki je bilo na meji svoje zmogljivosti. Strategija za nizkocenovne prevoznike je bila zakonit način posrednega nadzora prometa. Zaradi nje se število potnikov na letališču Tegel ni zmanjšalo. Nasprotno, število potnikov na obeh letališčih se je v letih pred začetkom formalnega postopka preiskave precej povečalo. Poleg tega zaradi geografske oddaljenosti berlinska letališča niso konkurirala letališču Leipzig, Dresden, Hamburg ali Lübeck, zlasti glede potnikov nizkocenovnih prevoznikov, ki pazijo na stroške.
(121)
Po mnenju Nemčije je bila za izvajanje strategije za nizkocenovne prevoznike bistvena pridobitev letalskega prevoznika kot ključnega najemnika, ki bi letališče Schönefeld uporabljal kot vozlišče. To je bil prvi korak k oblikovanju velikega obsega prometa na navedenem letališču, zaradi česar bi bilo bolj zanimivo za druge letalske prevoznike. Če bi se na letališču Schönefeld uporabljali enaki pogoji kot na letališču Tegel, takega ključnega najemnika ne bi bilo mogoče pridobiti, saj so bili že v 90. letih prejšnjega stoletja poskusi, da bi letalske prevoznike prepričali, naj se z letališča Tegel preselijo na letališče Schönefeld, neuspešni. Da bi preusmerili promet in učinkovito izkoristili zmogljivost letališča Schönefeld, je bilo treba na navedeno letališče privabiti zračni promet. Letalski prevozniki so z izvajanjem strategije za nizkocenovne prevoznike, ki je obsegala seznam pristojbin z vključenimi popusti na število potnikov in drugimi finančnimi spodbudami, prejeli ustrezno spodbudo.
(122)
Strategijo za nizkocenovne prevoznike je bilo treba izvajati prek posameznih dogovorov z več letalskimi prevozniki pred začetkom veljavnosti seznama iz leta 2004, da bi se čim prej omejile izgube letališča Schönefeld in pridobil ugoden položaj na takrat hitro rastočemu trgu nizkocenovnih prevoznikov. Nemčija je glede tega poudarila, da bi bilo za uradno spremembo seznama pristojbin letališča potrebno obsežno upravno delo, ki ga ne bi bilo mogoče dokončati dovolj hitro, da bi lahko z izvajanjem strategije za nizkocenovne prevoznike začeli čim prej, tj. do konca leta 2003.
(123)
Nemčija je trdila, da je družba FBS s sprejetjem ukrepov, ki se ocenjujejo, ravnala kot vlagatelj v tržnem gospodarstvu, saj so njene poslovne odločitve temeljile na strategiji za nizkocenovne prevoznike, posamezni dogovori pa so bili sklenjeni na podlagi trdnega poslovnega načrta, ki ga je pripravil svetovalec. Navedla je tudi oceni, ki sta ju po naročilu družbe FBS izvedli revizijski družbi […] in […], da bi se ocenilo, ali so bili strategija za nizkocenovne prevoznike in posamezni dogovori v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu, kar so tudi bili.
(124)
Po mnenju Nemčije so revizorji glede odločitve uprave o strateški preusmeritvi in uvedbi sheme finančnih spodbud sklenili, da se lahko dokaže, da bi vlagatelj v tržnem gospodarstvu v primerljivem položaju sprejel enake odločitve. Glede dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 in posameznih dogovorov iz preglednice 6 (razen dogovora z družbo V-Bird) je družba […] izračunala njihove neto sedanje vrednosti, ki so bile vse pozitivne, in ugotovila, da bi vlagatelj v tržnem gospodarstvu ravnal enako kot družba FBS. Družba […] je kljub temu izrazila posebne pomisleke glede trajanja dogovora z družbo easyJet iz leta 2003, za katerega sta se prvotno dogovorili stranki. Menila je, da bi razumen vlagatelj v tržnem gospodarstvu glede na trajanje (10 let z možnostjo podaljšanja za nadaljnjih 10 let) ob sklenitvi takega dogovora verjetno upošteval učinek predvidenega dogovora na prihodnje delovanje letališča BER, ki naj bi se odprlo pred prenehanjem veljavnosti dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 (39). Po mnenju družbe […] bi lahko obstoj dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 povzročil pritiske na pristojbine, ki bi jih družba FBS lahko izpogajala z drugimi prevozniki za njihove dejavnosti na letališču BER, kar bi vplivalo na donosnost prihodnjega letališča. Nemčija je glede tega poudarila, da pomisleki glede prvotnega trajanja dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 niso več pomembni, saj je bil zadevni dogovor spremenjen z dogovorom z družbo easyJet iz leta 2007, s katerim je bila uvedena določba o prenehanju veljavnosti dogovora ob odprtju letališča BER, ki je bilo takrat načrtovano za leto 2011.
(125)
Poleg tega je Nemčija v svojih stališčih glede pripomb tretjih strani menila, da so bile izjave tretjih strani glede seznama pristojbin iz leta 2004 in posameznih dogovorov z nizkocenovnimi prevozniki delno nepravilne in vzete iz konteksta. Poudarila je, da naj bi seznam pristojbin na letališču Schönefeld spodbudil povezave z novimi namembnimi kraji in ni bil diskriminatoren, saj so popusti koristili vsakemu letalskemu prevoznik, ki je privabil zadostno število potnikov na letališče Schönefeld ali uvedel nove povezave ali večjo pogostost letov z letališča Schönefeld.
6.5 Dogovor o najemu z družbo easyJet iz leta 2004 (ukrep 4)
(126)
Nemčija je glede terminala B, ki ga je uporabljala družba easyJet, poudarila, da ima družba easyJet v najemu le del (24 %) skupne uporabne površine terminala B. Po mnenju Nemčije je dodelitev pisarn in okenc za prijavo na let v določenem delu terminala določenemu letalskemu prevozniku običajna praksa na mednarodnih letališčih in ne pomeni prednostne obravnave.
(127)
Glede izključne pravice, ki je bila dodeljena družbi easyJet, je Nemčija poudarila, da zaradi velikega števila potnikov, ki ga je prevažala družba easyJet, drugi letalski prevozniki iz izključno praktičnih razlogov niso mogli uporabljati terminala B, saj je njegovo zmogljivost presegla že družba easyJet.
(128)
Nemčija je nadalje poudarila, da je bila izključna pravica do uporabe nekaterih območij na letališču Schönefeld dodeljena tudi drugim letalskim prevoznikom. Zlasti skupina Lufthansa (družbe Condor, Sun-Express in Germanwings) je prvotno sama uporabljala terminal D, ko je bil ta zgrajen v obdobju 2004-2005.
(129)
Nemčija je nasprotovala tudi pripombam, ki so jih nekatere tretje strani podale glede ukrepa 4, in trdila, da so bili podatki o najemnini, ki so jih navedle nekatere od tretjih strani, nepravilni in neutemeljeni. Najemnina, ki jo je plačevala družba easyJet, je bila določena ob upoštevanju splošnih običajnih najemnin za letališče Schönefeld. Menila je, da najemnin na letališču Schönefeld v nasprotju s trditvami nekaterih zainteresiranih strani ni bilo mogoče primerjati z najemninami na letališču Tegel.
(130)
Glede morebitnih prednosti za družbo easyJet zaradi posebne opreme za sprejem in odpremo prtljage na terminalu B je Nemčija navedla, da je to opremo proizvedla ista družba kot opremo na terminalu A, zasnovana pa je bila v skladu z istimi tehničnimi standardi. Oprema na terminalu B je bila zaradi vgrajene rentgenske tehnologije bolj zapletena, zato je imela manjšo tehnično zmogljivost, čas do prevzema prtljage je bil daljši in bolj je bila nagnjena k okvaram. Družba easyJet je bila zaradi sistema za prevzem in odpremo prtljage na terminalu B pravzaprav v slabšem položaju kot letalski prevozniki, ki so lete opravljali s terminala A. Poleg tega je bilo zaradi razporeditve zgradb prtljago do čakajočega zrakoplova s terminala A mogoče prepeljati v znatno krajšem času kot s terminala B. Zaradi tega je bila družba easyJet v še slabšem položaju kot letalski prevozniki na terminalu A.
(131)
Nemčija je trdila, da sistem za prevzem in odpremo prtljage v nasprotju s pripombami nekaterih zainteresiranih strani ni bil obnovljen za družbo easyJet. Rentgenska oprema je bila leta 2003 vgrajena v obstoječi sistem za prevzem in odpremo prtljage zgolj iz varnostnih razlogov.
(132)
Nemčija je nazadnje trdila, da je bil potniški promet družbe easyJet na terminal B dodeljen na podlagi nediskriminatornih in primernih meril, čeprav brez postopka oddaje javnega naročila, ki v takih primerih na podlagi nemške zakonodaje ali zakonodaje Unije ni bil zahtevan. Po mnenju Nemčije je bilo leta 2004, ko se je družba easyJet odločila za opravljanje dejavnosti na letališču Schönefeld, jasno, da bo ta prevoznik že od začetka predstavljal zelo velik delež prometa na letališču. Družba easyJet je dejansko že v začetku leta 2004 ustvarila 30 % prometa na letališču. Združitev vseh dejavnosti družbe easyJet na enem samem terminalu je bila primerna in razumna, terminal B pa se je zaradi dodatne zmogljivosti štel za najprimernejšega. Po mnenju Nemčije dostop drugim prevoznikom do letališča Schönefeld ni bil omejen ali oviran, saj je imelo letališče dovolj zmogljivosti, da bi ga lahko uporabljali vsi morebitni zainteresirani prevozniki.
7. OCENA UKREPOV
(133)
V skladu s členom 107(1) PDEU je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.
(134)
Merila iz člena 107(1) PDEU so kumulativna. Da torej ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, mora biti izpolnjen vsak od naslednjih štirih pogojev. Finančna pomoč:
-
je dodeljena s strani države ali iz državnih sredstev,
-
daje prednost določenim podjetjem ali proizvodnji določenega blaga,
-
izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco in
-
vpliva na trgovino med državami članicami.
(135)
Nemčija je v tem primeru trdila, da je družba FBS vedno ravnala tako, kot bi v podobnem položaju ravnal preudaren udeleženec v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih donosa, zato ukrepi, ki se ocenjujejo, družbi ne zagotavljajo nobene gospodarske prednosti, ki je ta ne bi mogla pridobiti pod običajnimi tržnimi pogoji. Če to drži, ukrepi, ki jih je izvajala družba FBS, ne pomenijo državne pomoči.
7.1 Načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu - splošni premisleki
(136)
Komisija pri presoji, ali sklenitev določenega dogovora med javno družbo in tretjo stranko za zagotavljanje blaga ali storitev zadevni tretji stranki daje gospodarsko prednost, prouči, ali bi preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih donosa, v podobnih okoliščinah sprejel podobne ukrepe. Ravnanje javne družbe, kot je družba FBS, in hipotetičnega preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu je treba primerjati glede na to, kako bi v času zadevne transakcije ob upoštevanju razpoložljivih podatkov in predvidenega razvoja v tistem času ravnal zadevni vlagatelj v tržnem gospodarstvu, ne glede na poznejše dogodke.
(137)
Zato je koncept pričakovanega donosa za javno družbo izredno pomemben. To ne pomeni nujno, da transakcija ne pomeni državne pomoči le, če jo vlagatelj sklene zgolj zaradi kratkoročne donosnosti. Sodišče je odločilo, da se lahko ravnanje javnega vlagatelja primerja z ravnanjem zasebnega vlagatelja, ki se ravna po možnostih dolgoročnejšega donosa (40).
(138)
Komisija je v tem primeru najprej ocenila, ali se je za strategijo za nizkocenovne prevoznike, ki jo je družba FBS sprejela leta 2003, lahko štelo, da bo srednje- do dolgoročno zmožna ustvariti pozitivne rezultate, in ali bi bilo z vidika donosa zaprtje letališča Schönefeld razumno. Komisija je nato vsak ukrep, ki je predmet formalnega postopka preiskave, proučila ob upoštevanju načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu, in sklenila, da navedeni ukrepi ne pomenijo državne pomoči.
7.2 Predhodna analiza: ocena strateških možnosti družbe FBS z vidika vlagatelja v tržnem gospodarstvu
(139)
Gospodarski okvir, v katerem je družba FBS upravljala letališče Schönefeld od začetka 90. let prejšnjega stoletja do leta 2003, je bil opisan v oddelkih 2, 3.1 in 3.2.
(140)
Kot je bilo v navedenih oddelkih pojasnjeno, je družba FBS upravljala tudi drugi berlinski letališči, tj. Tempelhof in Tegel. Letališče Tempelhof se zaradi svojih posebnih značilnosti in lokacije v središču mesta že od začetka ni štelo za primerno infrastrukturo za morebitno razširitev. Letališče Tegel je bilo sodobno letališče, ki je bilo za letalske prevoznike in potnike bolj zanimivo kot letališče Schönefeld, saj je imelo sodobno infrastrukturo in je bilo bližje središču mesta. Letališče Tegel je v 90. letih prejšnjega stoletja že delovalo blizu polne zmogljivosti, ni pa ga bilo mogoče dovolj razširiti, da bi se izognili dolgoročnim omejitvam zmogljivosti. V nasprotju s tem pa je bilo letališče Schönefeld pretežno neizkoriščeno, po potrebi pa bi ga bilo mogoče razširiti.
(141)
Drugi pomemben element v tem okviru je bil povezan z enim samim berlinskim letališčem, ki bi nadomestilo vsa obstoječa berlinska letališča, nahajalo pa bi se na letališču Schönefeld. Kot je bilo navedeno v uvodni izjavi 14, je odločitev o izvedbi takega projekta postala uradna s sporazumom, ki so ga nemška zvezna vlada ter deželi Berlin in Brandenburg podpisale maja 1996.
(142)
Tretji pomemben element sta bila neuspel poskus v 90. letih prejšnjega stoletja, da bi promet z letališča Tegel preselili na letališče Schönefeld, in dejstvo, da se je promet na letališču Schönefeld po obdobju mirovanja v drugi polovici 90. let prejšnjega stoletja med letoma 2000 in 2003 stalno zmanjševal, slednje pa je bilo leto, v katerem so javni organi morali priznati, da jim ni uspelo privatizirati berlinskih letališč.
(143)
Zato so javni organi in družba FBS leta 2003 proučili različne strateške možnosti, ki so bile na voljo družbi FBS. Kot je bilo navedeno, cilj glede novega, skupnega letališča v Berlinu, ki bi se nahajal na lokaciji letališča Schönefeld in obsegal del obstoječe infrastrukture letališča Schönefeld, ni bil vprašljiv (41). Cilj družbe FBS in javnih organov je bil zato najti optimalno strategijo za letališče Schönefeld za obdobje od leta 2003 do odprtja letališča BER, ki je bilo načrtovano leta 2011. Na tej podlagi so, kot je bilo navedeno v uvodni izjavi 28, pri svetovalcu naročili študijo (v nadaljnjem besedilu: študija svetovalca), ki je priporočil strategijo, ki bo na letališče Schönefeld privabila nizkocenovne prevoznike (strategija za nizkocenovne prevoznike).
(144)
Družba FBS je imela poleg strategije za nizkocenovne prevoznike (možnost 1) na voljo tudi možnost, da nadaljuje z izvajanjem dotedanje strategije na letališču Schönefeld (možnost 2) ali pa da letališče Schönefeld do odprtja novega letališča BER začasno zapre (možnost 3).
7.2.1 Primerjava med možnostjo 1 in možnostjo 2
(145)
Kot bo prikazano v nadaljevanju, bi bilo za preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih srednje- do dolgoročnejšega donosa in bi nadomestil družbo FBS, razumno, da ne izbere možnosti 2, ampak možnost 1.
Študija svetovalca
(146)
Kot je bilo pojasnjeno v uvodnih izjavah 29 in 30, je svetovalec ugotovil, da iz različnih strukturnih razlogov obstaja možnost znatne razširitve zračnega prometa v Berlinu ter da je imel Berlin v primerjavi z drugimi letališči v glavnih mestih leta 2003 še vedno skriti potencial za vzpostavitev in rast prometa nizkocenovnih prevoznikov.
(147)
Svetovalec je z vidika prometa nizkocenovnih prevoznikov primerjal Berlin in druga velika mesta. Ugotovil je zlasti, da je pogostost letov na prebivalca v okolju velemesta v Berlinu precej nižja (0,011) kot v drugih velikih evropskih mestih, kot so London (0,029), Bruselj (0,040), Köln (0,030) in Dublin (0,051). Ugotovil je tudi, da je odstotek pogostosti letov nizkocenovnih prevoznikov od vseh pogostosti v Berlinu precej nižji kot v drugih velikih evropskih mestih, in na tej podlagi ocenil, da bi se ta odstotek lahko z […] % povečal na vsaj […] % ali celo na […] %.
(148)
Svetovalec je nadalje na podlagi izkušenj drugih velikih mest ocenil, da bi v primeru sprejetja ukrepov za razvoj nizkocenovnega prometa dve tretjini dodatnega prometa nizkocenovnih prevoznikov sestavljali „novi potniki“, tj. potniki, ki iz Berlina ne bi leteli, če ne bi bilo dodatne ponudbe nizkocenovnih prevoznikov, ki je nastala zaradi zadevnih ukrepov (42). Svetovalec je menil, da bi se nekateri „novi potniki“„preusmerili“ z drugih načinov prevoza, kot je vlak ali avtobus.
(149)
Svetovalec je na podlagi teh analiz predvidel, da bi lahko dodatni promet nizkocenovnih prevoznikov na letališču Schönefeld kratkoročno, tj. od leta 2003 do leta 2005, prinesel od 600 000 do 900 000 dodatnih potnikov na leto, srednjeročno, tj. od leta 2005 do leta 2010, pa 300 000 dodatnih potnikov. Zaradi tako strme rasti bi se lahko pričakovalo, da bo letališče Schönefeld oskrbelo med 3 in 4,2 milijona več potnikov kot leta 2003. To je pomenilo, da bi lahko imela družba FBS leta 2010 na letališču Schönefeld skupno med 4,7 milijona in 5,9 milijona potnikov (43).
(150)
Svetovalec je nato podrobno ocenil izvedljivost strategije, ki se je osredotočala na nizkocenovne prevoznike na letališču Schönefeld, pri čemer je opredelil morebitne ovire in dejavnike, ki bi lahko ogrozili uspeh take strategije.
(151)
Svetovalec je najprej podrobno analiziral operativne zahteve nizkocenovnih prevoznikov, ki se z več vidikov razlikujejo od zahtev tradicionalnih prevoznikov. Njegova analiza je temeljila na primerih več evropskih letališč, ki jih uporabljajo nizkocenovni letalski prevozniki, ugotovil pa je, da so glavne zahteve nizkocenovnih prevoznikov naslednje:
-
kratko obračanje (25-30 minut (44)) - najpomembnejša zahteva,
-
sklop letaliških storitev za oskrbo potnikov ter sprejem in odpremo prtljage, zmanjšan na najmanjšega potrebnega, vendar z visoko ravnijo kakovosti zahtevanih storitev,
-
„vkrcanje peš“ (walk boarding) (45) namesto dražje uporabe potniških mostov, s kratko razdaljo med terminalom in ploščadjo,
-
enostavna in funkcionalna infrastruktura, brez dragega sistema IT, smiselne in enostavne poti na letališču,
-
ustrezne povezave kopenskega prevoza z letališčem,
-
izključna dodelitev prehodov, okenc za prodajo in prijavo na let ter zagotavljanje zadostnega števila pisarn nizkocenovnim prevoznikom.
(152)
Svetovalec je ugotovil, da je letališče Schönefeld v veliki meri izpolnjevalo te zahteve. Zlasti kratki časi obračanja na letališču Schönefeld bi bili izvedljivi. Poleg tega je poudaril, da obstajajo optimalne železniške, avtobusne in cestne povezave z letališčem. Kljub temu je opredelil več razmeroma manjših vrzeli in pomanjkljivosti glede vkrcanja peš, izključne dodelitve območij na terminalu in pisarn, smiselnih poti na letališču ter razdalj med terminali in ploščadmi. Svetovalec je ob delnem upoštevanju rešitev, izvedenih na drugih letališčih, ki jih uporabljajo nizkocenovni letalski prevozniki, priporočal več razmeroma manjših prilagoditev, ki bi jih bilo mogoče izvesti, da bi se v celoti izpolnile zahteve nizkocenovnih prevoznikov, ki se zanimajo za opravljanje dejavnosti na letališču Schönefeld. Obsežna vlaganja v infrastrukturo ali znatne spremembe obstoječe infrastrukture niso bile potrebne. Zlasti glede vkrcanja peš se je izkazalo, da bi bilo mogoče obstoječi infrastrukturi v nekaj mesecih in z nizkimi stroški dodati dodatne prehode za vkrcanje peš.
(153)
Svetovalec je poleg tega ocenil pritiske konkurence, ki bi se izvajali na dejavnosti nizkocenovnih prevoznikov na letališču Schönefeld, če bi se družba FBS odločila, da jih bo razvila. Ugotovil je, da bi bil pritisk omejen, saj so bila najbližja mednarodna letališča, na katerih bi lahko potekal znaten promet nizkocenovnih prevoznikov, kot so Dresden, Leipzig ali Hannover, predaleč, da bi lahko izvajala znaten pritisk konkurence. Po mnenju svetovalca je bila to potrditev, da bi bilo mogoče velik potencial za promet nizkocenovnih prevoznikov na območju Berlina dejansko uresničiti na letališču Schönefeld.
(154)
Svetovalec je poleg tega opredelil in analiziral različne možnosti, ki jih je imela na voljo družba FBS, da bi nizkocenovnim prevoznikom ponudila privlačne letališke pristojbine. Ta vidik se je štel za ključni element morebitne strategije za nizkocenovne prevoznike. Dejansko ni sporno, da nizkocenovni prevozniki zaradi lastne politike določanja cen za potnike na podlagi strategije, ki je osredotočena na veliko število in privlačne prevoznine, od upravljavcev letališč zahtevajo nizke letališke pristojbine. Poleg tega nizkocenovni prevozniki pogosto uporabljajo sistem povezav med dvema točkama (point-to-point) namesto sistema vozlišč in manjših letališč (hub-and-spoke), zato lahko odpirajo nove povezave, ki so pogosto blizu že obstoječim, in povečajo ali zmanjšajo pogostost letov na zelo prožen in dinamičen način. S tem se poveča njihova zmožnost, da izvajajo pritisk nad upravljavci letališč in pridobijo najnižje mogoče letališke pristojbine. Zato je bilo jasno, da nobena strategija za nizkocenovne prevoznike ne bo uspešna brez privlačnejšega sistema letaliških pristojbin na letališču Schönefeld.
(155)
Posebne možnosti, ki jih je svetovalec ocenil, so bile (i) splošno znižanje letaliških pristojbin, (ii) popusti na podlagi števila potnikov, (iii) različne pristojbine glede na naravo zagotovljenih storitev ali (iv) kombinacija teh različnih osnovnih možnosti. Na podlagi pravnega pregleda in gospodarske ocene teh možnosti je priporočil pristop, ki združuje splošno znižanje letaliških pristojbin, popust na potniške pristojbine na podlagi števila potnikov in različne pristojbine na podlagi ravni zagotovljenih storitev, kar bi vključevalo zlasti oprostitev plačila pristojbin za parkiranje letala pri obračanju v manj kot 30 minutah. Ti ukrepi, razen splošnega znižanja letaliških pristojbin, so bili oblikovani zato, da bi koristili le tistim nizkocenovnim prevoznikom, ki bi se šele preselili na letališče Schönefeld, ne pa prevoznikom, ki so to letališče že uporabljali. Utemeljitev za to strategijo je bila, da se privabijo novi prevozniki, ne da bi to škodljivo vplivalo na prihodke, ki jih ustvarijo prevozniki, že prisotni na letališču.
(156)
Nazadnje je svetovalec opredelil in analiziral različne možne ukrepe, namenjene povečanju prihodkov, ki niso povezani z letalstvom ter izhajajo zlasti iz dejavnosti restavracij in verig s prehrano, parkirišč, avtobusov, prostorov za oglaševanje itd. V teh priporočilih sta bila upoštevana obseg in vrsta (46) dodatnega prometa, pričakovanega na podlagi predlagane strategije za nizkocenovne prevoznike.
(157)
Svetovalec je v svoji študiji uporabil zanesljivo metodologijo in ob upoštevanju vseh ustreznih dejavnikov izvedel podrobno oceno. Natančna analiza se kaže zlasti v količinski opredelitvi potenciala za dodatni promet nizkocenovnih prevoznikov, ki temelji na posebnostih območja Berlina in izkušnjah velikih „referenčnih mest“. Koristno je bilo tudi oceniti obseg, v katerem bi lahko na strategijo za nizkocenovne prevoznike vplivala konkurenca, ki bi jo izvajala druga letališča, ugotovitve na podlagi te analize pa so razumne. Pregled zahtev nizkocenovnih prevoznikov, ki bi jih morda zanimalo opravljanje dejavnosti na letališču Schönefeld, in opredelitev ukrepov, s katerimi bi lahko letališče Schönefeld popolnoma zadostilo navedenim zahtevam, sta bila prav tako natančna. Ta analiza je bila dejansko sistematična in zelo podrobna. To velja tudi za analizo različnih morebitnih shem letaliških pristojbin, ki so bile predlagane za privabljanje nizkocenovnih prevoznikov.
(158)
Poleg tega bi bilo treba opozoriti, da je svetovalec v okviru svoje študije za družbo FBS pripravil številne dokumente, ki so bili skupaj z dokumenti, ki jih je pripravila družba FBS (vključno s predhodnim finančnim načrtom z dne 5. septembra 2003 z napovedmi glede donosa), osnova za odločitev družbe FBS glede izvajanja strategije za nizkocenovne prevoznike. Preglednica 8 prikazuje pregled finančnih rezultatov, ki so bili leta 2003 pričakovani na podlagi strategije za nizkocenovne prevoznike in na podlagi strategije, pri kateri bi se družba FBS še naprej osredotočala na tradicionalni promet („možnost 1“ v študiji drugega strokovnjaka). Glede strategije za nizkocenovne prevoznike sta bila predvidena dva scenarija, in sicer „pesimistični scenarij“ in „realistični scenarij“, razlikujeta pa se glede razsežnosti pričakovanega dodatnega prometa nizkocenovnih prevoznikov.
Preglednica 8
Finančni učinek možnosti 1 in 2 glede pričakovane stopnje dobička letališča Schönefeld v obdobju 2003-2012 (v milijonih EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Stopnja dobička brez nizkocenovnih prevoznikov (možnost 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Stopnja dobička z nizkocenovnimi prevozniki (možnost 2 - „pesimistični scenarij“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Stopnja dobička z nizkocenovnimi prevozniki (možnost 3 - „realistični scenarij“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Vir:
Finančni načrt družbe FBS.
(159)
Navedene ocene za „realistični“ in „pesimistični“ scenarij izhajajo iz napovedi glede dodatnega prometa nizkocenovnih prevoznikov, ki jih je podal svetovalec. Te ocene potrjujejo, da je finančni položaj na podlagi strategije za nizkocenovne prevoznike ugodnejši kot pri hipotetičnem scenariju, pri katerem je družba FBS še naprej osredotočena na tradicionalne prevoznike. Če bi družba FBS izbrala možnost 1, bi dejansko morala še naprej ustvarjati znatne izgube do leta 2012, ki pa se ne bi bistveno zmanjšale. Pri strategiji za nizkocenovne prevoznike je bilo nasprotno mogoče pričakovati, da bo na podlagi „realističnega scenarija“ prinesla znatno in stalno zmanjševanje izgub, od leta 2009 naprej pa ponovno zagotavljala donosnost.
(160)
Preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih srednje- in dolgoročnejšega donosa, bi zato zaključke iz študije svetovalca, skupaj z napovedmi družbe FBS, štel za trdno osnovo za sprejetje strateške odločitve. Za takega preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu bi bilo zato razumno, da ne bi izbral možnosti 2, ampak možnost 1.
Študija prvega strokovnjaka
(161)
Družba FBS je, kot je bilo navedeno, pri revizijski družbi […] („prvi strokovnjak“) naročila študijo, da bi preverila informacije, ki jih je imela na voljo družba FBS, ko se je odločila za izvajanje strategije za nizkocenovne prevoznike („študija prvega strokovnjaka“). Navedena študija je bila končana leta 2007 in je potrdila, da sta bila z vidika vlagatelja v tržnem gospodarstvu izvajanje strategije za nizkocenovne prevoznike in vzpostavitev ustreznega seznama pristojbin, tj. seznama iz leta 2004, razumna. Prvi strokovnjak je za osnovo svoje analize uporabil številne dokumente iz leta 2003, zlasti finančni načrt, ki ga je družba FBS pripravila za obdobje 2004-2012, in različne dokumente, ki jih je v okviru študije, izvedene za družbo FBS, pripravil svetovalec.
(162)
Zaključki prvega strokovnjaka so v skladu z zaključki iz študije svetovalca. Čeprav študija prvega strokovnjaka ni bistvena za oceno Komisije, je dodaten element, ki potrjuje, da bi bilo za preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu razumno, da ne bi izbral možnosti 2, ampak možnost 1.
Sklepna ugotovitev
(163)
Ob upoštevanju navedenega se sklene, da bi bilo za preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih srednje- in dolgoročnejšega donosa in bi nadomestil družbo FBS, leta 2003 razumno, da ne izbere možnosti 2, ampak možnost 1.
7.2.2 Primerjava med možnostjo 3 ter možnostma 1 in 2
(164)
Kot je bilo že navedeno, je bila ena od možnosti za družbo FBS, da zapre letališče Schönefeld (možnost 3) vsaj do odprtja letališča BER. Družba FBS bi lahko tako odločitev sprejela leta 2003 (leto, v katerem se je družba FBS odločila za izvajanje strategije za nizkocenovne prevoznike), pa tudi prej in potem. Iz razpoložljivih dokumentov je razvidno, da družba FBS nikdar ni resno razmišljala o tej možnosti, vsaj ne od sklenitve pogodbe o prenosu nadzora in dobička leta 1992. Poleg tega koristi take možnosti v študiji svetovalca niso bile analizirane.
(165)
Pri presoji, ali bi bila za preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih donosa, ta možnost ugodnejša od možnosti 1 in 2, je treba upoštevati projekt letališča BER. Kot je bilo navedeno v uvodni izjavi 14, se je načrtovanje gradnje skupnega berlinskega letališča začelo januarja 1992, 20. junija 1993 pa je bilo objavljeno, da je območje južno od letališča Schönefeld, zraven obstoječega letališča, eno od možnih lokacij za letališko infrastrukturo novega letališča BER. Že v letih 1992 in 1993 je bilo zato dejstvo, da bi bilo letališče Schönefeld primerno za novo skupno berlinsko letališče, več kot le oddaljena možnost. Ta možnost je postala gotova s sporazumom, ki so ga nemška zvezna vlada ter deželi Berlin in Brandenburg podpisale 28. maja 1996, od takrat pa ni bila nikdar vprašljiva.
(166)
Na tej podlagi bi imelo zaprtje letališča Schönefeld z vidika preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu več pomembnih negativnih učinkov. Najprej je treba spomniti, da je letališče Tempelhof postopno zmanjševalo svoje dejavnosti, letališče Tegel pa je bilo od 90. let prejšnjega stoletja vedno bolj na meji svoje zmogljivosti; kot je prikazano v preglednici 1, se je njegov promet je od takrat precej večal (47). Letališče Tegel v nobenem primeru ni moglo prevzeti celotnega prometa na območju Berlina. Letališče Schönefeld je bilo potrebno zaradi zagotavljanja, da bo imel Berlin zadostno letališko zmogljivost, njegovo zaprtje pa bi prineslo znaten primanjkljaj. Letališče Schönefeld je med letoma 1991 in 2003 dejansko predstavljalo med 13 % in 20 % skupnega potniškega zračnega prometa v Berlinu. Letališče Schönefeld je bilo pomembno zlasti v koničnih obdobjih, tj. obdobjih z velikim številom čarterskih poletov iz Berlina. Letališče Schönefeld je bilo bistveno tudi zaradi tovornih letov, saj je imelo v nasprotju z letališčem Tegel 24-urno operativno licenco, zato ga je bilo mogoče uporabiti za nočne lete. Poleg tega letališč Tegel in Tempelhof ni bilo mogoče dovolj razširiti, da bi se dolgoročno izognili omejitvam zmogljivosti (48).
(167)
Letališče Schönefeld je imelo dovolj dodatne zmogljivosti, da bi lahko prevzelo dodatni promet. Kot je prikazano v preglednici 1, se je zaradi letališča Schönefeld promet v Berlinu sčasoma znatno povečal, zlasti po začetku izvajanja strategije za nizkocenovne prevoznike leta 2003. Promet v Berlinu se je med letoma 2003 in 2006 s 13,3 milijona povečal na 18,4 milijona potnikov, več kot 80 % te rasti pa je pripadlo letališču Schönefeld. Z zaprtjem letališča Schönefeld bi Berlin izgubil znaten del obstoječega prometa, pa tudi znaten potencial za povečanje navedenega prometa.
(168)
Možnost, da bi zaprtje letališča lahko povzročilo pomanjkanje zmogljivosti na območju, na katerem se letališče nahaja, in omejilo potencial za povečanje zračnega prometa na tem območju, preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih donosa, ne pa po ciljih javne politike, sama po sebi ne bi nujno odvrnila od zaprtja letališča. Vendar bi v tem primeru zaprtje letališča Schönefeld in učinek, ki bi ga to imelo na celotno letališko infrastrukturo na območju Berlina, posledično pa tudi na skupni zračni promet na območju, resno vplivalo na promet na letališču BER kot prihodnjem skupnem letališču na območju Berlina na začetku njegovega delovanja. Če bi se letališče Schönefeld zaprlo, bi letališče BER svoje delovanje pričelo v precej slabših poslovnih pogojih, tj. s precej manjšim prometom, kot če bi letališče Schönefeld nadaljevalo z delovanjem. Ta dejavnik bi preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ki bi nadomestil družbo FBS, odvrnil od zaprtja letališča Schönefeld zaradi učinka, ki bi ga zaprtje imelo na donosnost družbe.
(169)
Poleg tega bi morala družba FBS v primeru, če bi se letališče Schönefeld zaprlo pred odprtjem letališča BER, v celoti ustvariti začetni promet letališča BER. Letalske prevoznike, ki so lete opravljali z letališča Tegel, bi morala prepričati, naj svoje dejavnosti preselijo na novo letališče (namesto da jih le prekinejo), letalske prevoznike, ki letov iz Berlina ne opravljajo, pa, naj tam začnejo z opravljanjem dejavnosti. To bi bil precej slabši položaj kot v primeru, če bi letališče Schönefeld še vedno delovalo ob odprtju letališča BER. V slednjem scenariju bi velik delež prvotnega prometa novega letališča „naravno“ ustvarili letalski prevozniki, ki že uporabljajo letališče Schönefeld, vključno s tistimi, ki jih je od leta 2003 privabila strategija za nizkocenovne prevoznike.
(170)
Poleg tega bi imelo zaprtje letališča Schönefeld daljnosežni upravni učinek na projekt letališča BER. Zaradi zaprtja letališča bi bilo preklicano njegovo dovoljenje za poslovanje. Zato bi bila za novo letališče potrebna popolnoma nov postopek načrtovanja in popolnoma novo dovoljenje za poslovanje. Če bi letališče Schönefeld nadaljevalo z delovanjem, bi bila za odprtje letališča BER potrebna le razširitev dovoljenja letališča Schönefeld za poslovanje; upravni postopek bi bil precej lažji, izdatki bi bili precej manjši, porabljenega bi bilo manj časa in stopnja negotovosti glede izida postopka bi bila precej nižja. V primeru popolnoma novega postopka načrtovanja in dovoljenja za poslovanje bi bile zlasti zaradi neznanega izida ocene učinka projekta na okolje prisotne znatne negotovosti. Poleg tega je splošno znano, da je pridobivanje podpore javnosti pri popolnoma novem letališkem projektu precej težje kot pri razširitvi infrastrukture, ki se že uporablja.
(171)
Prenehanje delovanja letališča Schönefeld bi povzročilo tudi stroške zaradi odpuščanja in pozneje zaradi najema, zaposlovanja in usposabljanja novega osebja, ko bi se odprlo letališče BER. Posledica bi bili dodatni stroški in operativne težave v primerjavi s scenarijem, v katerem bi bilo osebje, ki dela na letališču Schönefeld, že pripravljeno na delo na novem letališču ob njegovem odprtju.
(172)
Navedene vidike je zelo težko količinsko opredeliti, zlasti ker kratko-, srednje- in dolgoročno vplivajo na gospodarski položaj prihodnjega letališča. Jasno pa je, da znatno vplivajo na gospodarske pogoje, pod katerimi bi se letališče BER odprlo in delovalo, pa tudi na izvedljivost projekta, ki je za družbo FBS strateško izjemno pomemben. Zato je treba te slabosti, pa čeprav na kvalitativni osnovi, šteti za dovolj resne, da presegajo vse koristi, ki bi jih bilo mogoče pričakovati z zaprtjem letališča Schönefeld v obliki prihrankov pri fiksnih stroških, zlasti če bi se lahko pričakovalo, da bo strategija, namenjena povečanju prometa nizkocenovnih prevoznikov na letališču Schönefeld, zagotovila pozitivne finančne rezultate.
7.2.3 Sklepna ugotovitev iz predhodne analize
(173)
Ob upoštevanju navedenega se sklene, da z vidika preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu zaprtje letališča Schönefeld kadar koli med letom 1992 in odprtjem letališča BER ne bi bilo razumno. Poleg tega preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih donosa, med tremi strateškimi možnostmi, ki so bile na voljo leta 2003, ne bi izbral možnosti 2 ali 3, ampak možnost 1, torej strategijo za nizkocenovne prevoznike. V okviru te strategije bi vlagatelj nizkocenovnim prevoznikom, da bi jih privabil na letališče Schönefeld, nudil privlačne letališke pristojbine (in/ali finančne spodbude, ki bi blažile stroške letaliških pristojbin).
7.3 Ocena pogodbe o prenosu nadzora in dobička (ukrep 1)
(174)
Komisija je v sklepu o začetku postopka zaradi stalnih izgub, ki jih je ustvarjalo letališče Schönefeld, izrazila pomisleke, ali je družba FBS, ko je izgube letališča Schönefeld izravnala na ravni skupine FBS z dobičkom iz dejavnosti na letališčih Tegel in Tempelhof, ravnala kot preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu (49).
(175)
Pogodba o prenosu nadzora in dobička je bila podpisana 6. avgusta 1992, precej pred sodbo v zadevi Aéroports de Paris (50), ki je bila izdana 12. decembra 2000. Nemški organi bi lahko upravičeno domnevali, da financiranje letališke infrastrukture ni pomenilo državne pomoči in da v skladu s tem ukrepov ni bilo treba priglasiti Komisiji. Iz tega sledi, da Komisija sedaj na podlagi pravil o državni pomoči ne more dvomiti o zakonitosti finančnih ukrepov, dodeljenih (51) pred sodbo v zadevi Aéroports de Paris (52), tj. pred 12. decembrom 2000. Pogodba o prenosu nadzora in dobička bi lahko državno pomoč pomenila šele od navedenega datuma. Časovni okvir preiskave, ki jo Komisija izvaja glede tega ukrepa, je zato omejen na obdobje od 12. decembra 2000 do datuma začetka formalnega postopka preiskave.
(176)
Kot je pojasnila Nemčija, je sklenitev pogodb o prenosu nadzora in dobička običajna poslovna praksa, zlasti za namene davka od odhodka pravnih oseb. Poleg tega je „izravnava“ izgub in dobičkov, ki jih ustvarijo različne družbe znotraj skupine, prav tako običajna, lahko pa je v obliki pogodbe o prenosu ali pa dividend, ki jih odvisne družbe plačajo svojim matičnim družbam. Dejstvo, da je skupina FBS leta 1992 sklenila pogodbo o prenosu nadzora in dobička ter jo od takrat ohranila, samo po sebi ne more pomeniti državne pomoči.
(177)
Komisija je v zvezi z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu že navedla, da „[mora biti] v odločitvah o podjetniških naložbah […] uporabljen širok razpon presoj. Načela [vlagatelja v tržnem gospodarstvu] je treba uporabiti, kadar ni nobenega dvoma, da je edina verodostojna razlaga za zagotavljanje javnih sredstev ta, da se jih šteje za državno pomoč. Ta pristop bo treba uporabiti tudi pri vsakem navzkrižnem subvencioniranju, ki ga donosni del javne skupine podjetij izvaja za nedonosni del. To se dogaja v zasebnih podjetjih, ko ima zadevno podjetje strateški načrt, pri katerem so dobre možnosti za dolgoročni dobiček, ali pa navzkrižno subvencioniranje prinaša neto korist skupini kot celoti. Kadar se navzkrižno subvencioniranje izvaja v javnih matičnih družbah, bo Komisija upoštevala podobne strateške cilje (53).“
(178)
V tem primeru se za navzkrižno subvencioniranje zato ne more šteti, da je letališču Schönefeld zagotovilo gospodarsko korist, če je del strateškega načrta z dolgoročnim dobičkom ali pa splošno koristi skupini FBS.
(179)
Na podlagi vseh razlogov iz oddelka 7.2.2 je že vsaj do leta 1992, torej precej pred sodbo v zadevi Aéroports de Paris (54), jasno, da je bilo razumno ohraniti delovanje letališča Schönefeld, ne pa ga zapreti, čeprav je več let ustvarjalo izgubo. Zaprtje letališča Schönefeld bi letališču BER (ki naj bi kot prihodnje skupno berlinsko letališče vsaj dolgoročno ustvarjalo dobiček) povzročilo resno gospodarsko škodo, ogrozilo pa bi tudi izvedljivost tega velikega strateškega projekta. Odločitev za gradnjo skupnega letališča v Berlinu ni temeljila le na prostorskem načrtovanju ali okoljskih premislekih, ampak je bila sprejeta tudi zaradi pričakovanega povečanja prometa in prihodkov. Kot je Komisija ugotovila v sklepu o odobritvi pomoči za financiranje letališča BER, je bil uspeh projekta odvisen od pričakovane rasti prometa v Berlinu (55) na skupnem letališču (56). Da bi se delovanje letališča Schönefeld ohranilo in bi letališče Schönefeld morda postalo donosno letališče (najprej s prepričevanjem letalskih prevoznikov, naj se preselijo na letališče Schönefeld in nato z izvajanjem strategije za nizkocenovne prevoznike), je bilo treba zagotoviti njegovo preživetje z uporabo dela dobička, ki sta ga ustvarili letališči Tegel in Tempelhof, za njegovo financiranje. V tem primeru je zato navzkrižno subvencioniranje del „strateškega načrta, pri katerem so dobre možnosti za dolgoročni dobiček“, vsekakor pa v primerjavi s hipotetičnim scenarijem, v katerem se bi letališče Schönefeld zaprlo, dolgoročno koristi skupini FBS kot celoti. Skupina FBS je za te dolgoročne koristi, tj. uspešno odprtje in donosno delovanje skupnega letališča za aglomeracijo Berlin (skupaj s pričakovanim dobičkom iz delovanja letališča Schönefeld po nekaj letih izvajanja strategije za nizkocenovne prevoznike), lahko pričakovala, da bodo presegle skupne izgube letališča Schönefeld pred odprtjem letališča BER.
(180)
Zato skupina FBS s sklenitvijo in ohranjanjem pogodbe o prenosu nadzora in dobička ter ohranjanjem delovanja letališča Schönefeld slednjemu ni zagotovila nobene gospodarske prednosti (57). Sklenitev in izvajanje pogodbe o prenosu nadzora in dobička od 12. decembra 2000 zato ne vključuje državne pomoči.
7.4 Dogovori med družbo FBS in različnimi letalskimi prevozniki: uvodne opombe
(181)
Pred oceno dogovorov med družbo FBS in različnimi letalskimi prevozniki je koristno oblikovanje različnih uvodnih opomb, zlasti ob upoštevanju sodbe Splošnega sodišča v zadevi Charleroi (v nadaljnjem besedilu: sodba v zadevi Charleroi) (58), ki je bila sprejeta po začetku formalnega postopka preiskave v tem primeru.
7.4.1 Uporaba načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu za dogovore med družbo FBS in različnimi letalskimi prevozniki
(182)
Nekatere tretje strani so v bistvu trdile, da so zadevni dogovori zadevnim letalskim prevoznikom zagotavljali gospodarsko prednost, ker so se pogoji, ponujeni na podlagi teh dogovorov, razlikovali od splošnih pravil, ki so se uporabljala za letališke pristojbine na letališču Schönefeld, ali ker enaki pogoji niso bili enako ponujeni vsem letalskim prevoznikom.
(183)
Bistveno vprašanje, ki se zastavlja na podlagi teh trditev, je naslednje. Če na letališču, ki ga vodi javna družba, obstaja sistem objavljenih pristojbin in če upravljavec letališča na te pristojbine ponudi popuste ali finančne spodbude, ki imajo enak učinek kot popusti (59), ali taki popusti in spodbude (60) zadevnim letalskim prevoznikom sami po sebi in v vseh okoliščinah zagotavljajo gospodarsko prednost?
(184)
Odgovor na to vprašanje je nikalen. V sodbi v zadevi Charleroi, ki se je nanašala zlasti na popust, ki ga je Regija Valonija nudila letalskemu prevozniku na letališču, za katerega je bila regija pristojna za določanje letaliških pristojbin, je Splošno sodišče navedlo: „Samo dejstvo, da ima Regija Valonija v tem primeru regulativne pristojnosti na področju določanja letaliških taks, ne pomeni, da sistema popustov na navedene takse ni treba preizkusiti z vidika zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, saj bi tak sistem lahko vzpostavil tudi zasebni vlagatelj (61).“ Iz tega sledi, da popusti na letališke pristojbine (ali finančne spodbude, ki zmanjšajo neto finančne tokove od letalskih prevoznikov k upravljavcu letališča) ne zagotavljajo samodejno gospodarske prednosti. Da bi se ugotovilo, ali res zagotavljajo gospodarsko prednost, je treba oceniti, ali bi se preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih donosa, odločil za dodelitev podobnih popustov in spodbud določenemu zadevnemu letalskemu prevozniku (62).
(185)
Preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu, ki upravlja letališče, lahko ima številne razloge za to, da vsem letalskim prevoznikom ne nudi istih pogojev. Zlasti razumno je lahko nudenje posebnih finančnih spodbud (tudi v obliki nepovratnih sredstev za trženje) in posebnih popustov na objavljene letališke pristojbine letalskim prevoznikom, ki na letališče privabijo veliko število potnikov. Ti ugodni pogoji se lahko objektivno utemeljijo s pričakovanim dodatnim prometom in prihodki, ki niso povezani z letalstvom in se ustvarijo s tem dodatnim prometom (63). Nadaljnja utemeljitev je, da je lahko dobiček na potnika, ustvarjen z letališkimi pristojbinami, ki jih plača letalski prevoznik, v absolutnem smislu precejšen zaradi števila potnikov, čeprav se zmanjša zaradi popustov in finančnih spodbud.
(186)
Preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu, ki upravlja letališče, lahko pri določanju pogojev, ki jih ponudi letalskim prevoznikom, upošteva številne dejavnike. Ti dejavniki ne vključujejo le pričakovanega dodatnega prometa, ampak tudi čas, v katerem se izvajajo pogajanja z letalskim prevoznikom glede dogovora (in položaj letališča v tistem obdobju, zlasti glede izkoriščenosti zmogljivosti), povezave, na katerih namerava letalski prevoznik opravljati lete (64), operativne zahteve letalskega prevoznika na letališču, vrste storitev, ki so na letališču zahtevane, in njihove značilnosti, pritisk, ki ga letalski prevozniki izvajajo med pogajanji (65) itd.
(187)
Preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu, ki upravlja letališče, lahko zato različnim letalskim prevoznikom utemeljeno nudi različne pogoje glede letaliških pristojbin in finančnih spodbud, z dvostranskimi dogovori ali shemami popustov in finančnih spodbud, vključenih v pravne instrumente, s katerimi se pristojbine določajo (66). Za oceno, ali taki popusti in finančne spodbude zagotavljajo gospodarsko prednost, je treba ugotoviti, ali je upravljavec letališča ob sprejetju odločitve, da ponudi popuste in finančne spodbude, lahko razumno pričakoval, da bo odločitev donosna, tj. da bo zagotovila večji dobiček (ali nižje izgube, kot v hipotetičnem scenariju.
(188)
Poleg tega preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu glede pogojev, ki jih upravljavci letališč letalskim prevoznikom nudijo z dvostranskimi dogovori (na primer posebna nepovratna sredstva za uvedbo novih povezav) in ne izhajajo iz shem splošnih popustov ali finančnih spodbud, vključenih v objavljen seznam pristojbin, v nasprotju s trditvami tretjih strani nima razloga za zagotavljanje, da taki pogoji temeljijo na sklopu splošnih in preglednih meril, ki se uporabljajo za vse prevoznike. Pri pogajanjih o dvostranskih dogovorih z letalskim prevoznikom naj bi preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu upošteval vse zadevne lastnosti predlaganih storitev letalskega prevoznika, ne pa sklop vnaprej določenih meril, ki lahko omejujejo njegov prostor za pogajanja. Pripombe nekaterih tretjih strani glede domnevnega pomanjkanja preglednosti popustov in finančnih spodbud, ki jih je v tem primeru ponudila družba FBS, zato v okviru uporabe načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu niso pomembne.
7.4.2 Zakonitost seznama iz leta 2004 in dvostranskih dogovorov med družbo FBS in različnimi letalskimi prevozniki v skladu z nacionalnim pravom
(189)
Vprašanje, ali je seznam iz leta 2004 začel veljati v skladu z nacionalnim pravom, čeprav je pomembno v skladu z nemško zakonodajo, ni pomembno v okviru uporabe načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu. Dejstvo, da se je popust na splošno veljavne letališke pristojbine ali finančna spodbuda z enakovrednim učinkom dodelila z dvostranskim sporazumom, ne pa s splošno shemo, vključeno v objavljen seznam pristojbin, dejansko ni pomembno. Preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu se lahko odloči, da bo popuste ali spodbude dodelil s katerim koli od obeh mehanizmov, donosnost takih odločitev pa ni odvisna od izbranega mehanizma. Zato vprašanje, ali so pogoji, ki jih je družba FBS nudila nekaterim letalskim prevoznikom, izhajali iz samega izvajanja veljavnega seznama pristojbin ali pa iz dvostranskih dogovorov, ni pomembno.
(190)
Prav tako ni pomembno vprašanje, ali je imela družba FBS v skladu z nacionalnim pravom pravico do sklenitve dvostranskih dogovorov, s katerimi so se določili pogoji, ki odstopajo od veljavnega seznama pristojbin (67). Splošno sodišče je v svoji sodbi v zadevi Charleroi navedlo: „[…] skladnost ravnanja organa, ki dodeli pomoč, z nacionalnim pravom ni eden od dejavnikov, ki bi jih bilo treba upoštevati pri presoji, ali je ta organ deloval v skladu z načelom zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu ali pa je dodelil gospodarsko prednost, ki ni v skladu s členom 87(1) ES (68).“
7.4.3 Učinki pogojev, ponujenih letalskim prevoznikom, ki so uporabljali letališče Tegel
(191)
Nekatere zainteresirane strani so v svojih pripombah trdile, da so letalski prevozniki, ki so uporabljali letališče Tegel, z nizkimi letališkimi pristojbinami in drugimi ugodnimi pogoji subvencionirali letalske prevoznike, ki so uporabljali letališče Schönefeld. To domnevno navzkrižno subvencioniranje je izhajalo iz dejstva, da je družba FBS učinek nizkih pristojbin izravnala z visokimi pristojbinami na letališču Tegel.
(192)
Te pripombe temeljijo na predpostavki, da pogoji, ki jih je nudilo letališče Schönefeld, ne bi vsebovali državne pomoči le, če bi bili enaki pogojem, ki jih je nudilo letališče Tegel.
(193)
Vendar to ne drži. Letališči Tegel in Schönefeld se medsebojno razlikujeta v več vidikih, ne le glede letaliških pristojbin, ampak zlasti glede narave letališke infrastrukture in oddaljenosti od središča mesta. Zato medsebojno nista popolnoma zamenljivi. To dokazuje prepričevanje letalskih prevoznikov, naj svoje dejavnosti z letališča Tegel preselijo na letališče Schönefeld, kar je bilo pred izvajanjem strategije za nizkocenovne prevoznike neuspešno.
(194)
Poleg tega letalski prevozniki niso „prisiljeni“ opravljati dejavnosti na letališču Tegel ali letališču Schönefeld. Poleg teh možnosti imajo letalski prevozniki še dve, in sicer da dejavnosti ne opravljajo na nobenem od navedenih letališč ali da dejavnosti na navedenih letališčih opravljajo z manjšo zmogljivostjo (ter svoje zrakoplove in osebje uporabljajo na drugih povezavah, ne pa na povezavah z Berlinom, saj se je za nizkocenovne prevoznike izkazalo, da lahko svojo zmogljivost hitro prilagodijo spremenljivim tržnim okoliščinam). Vsak poskus družbe FBS, da letalskemu prevozniku, ki razmišlja o opravljanju letov z letališča Schönefeld, vsili enake pogoje, kot jih ima letališče Tegel, bi lahko zadevnega letalskega prevoznika pripravil do spremembe načrtov in bi se ta lahko odločil, da letov ne bo opravljal z nobenega od navedenih letališč ali da bo zmanjšal dejavnosti v Berlinu.
(195)
Preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu zato ni imel nobenega razloga, da bi pri določanju višine pristojbin na letališču Schönefeld upošteval pogoje na letališču Tegel. V skladu s primerljivo logiko ter ob upoštevanju omejenega gospodarskega pomena in zmanjšanja ali prenehanja delovanja letališča Tempelhof preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu ni imel nobenega razloga, da bi pri določanju višine pristojbin na letališču Schönefeld upošteval pogoje na letališču Tegel.
7.4.4 Uporaba načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu za dogovore med letališčem in letalskimi prevozniki
(196)
Komisija ugotavlja, da je treba v tem primeru zadevne dogovore obravnavati kot del izvajanja strategije za nizkocenovne prevoznike, ki naj bi srednje- in dolgoročno letališču Schönefeld zagotovila pozitivne rezultate.
(197)
Da bi se ocenilo, ali kateri od dogovorov zagotavlja gospodarsko prednost, je treba analizirati, ali bi preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu na datum sklenitve dogovora pričakoval, da bo dogovor zagotovil večji dobiček, kot bi bil drugače dosežen. Ta večji dobiček se meri z razliko med mejnimi prihodki, za katere se pričakuje, da jih bo ustvarila pogodba (tj. razliko med prihodki, ki bi se dosegli, če bi bila pogodba sklenjena, in prihodki, ki bi se dosegli brez pogodbe), in mejnimi stroški, ki bi nastali zaradi pogodbe (tj. razliko med stroški, ki bi nastali, če bi se pogodba sklenila, in stroški, ki bi nastali brez pogodbe), od dobljenih denarnih tokov pa se odšteje ustrezna diskontna mera.
(198)
Poleg tega je treba pri tej analizi upoštevati vse ustrezne mejne prihodke in stroške, povezane s transakcijo. Različnih elementov (popustov na letališke pristojbine, nepovratnih sredstev za trženje, drugih finančnih spodbud) se ne sme ocenjevati ločeno. Kot je bilo navedeno v sodbi v zadevi Charleroi, „[…] pri uporabi načela zasebnega vlagatelja [je treba] gospodarski posel […] presojati kot celoto, da bi preverili, ali sta državni subjekt in od njega odvisni subjekt, gledano skupaj, ravnala kot razumna udeleženca v tržnem gospodarstvu. Komisija je namreč pri presoji spornih ukrepov dolžna upoštevati vse upoštevne dejavnike in njihov kontekst […] (69).“
(199)
Pričakovani mejni prihodki morajo vključevati zlasti prihodke od letaliških pristojbin ob upoštevanju popustov ter dodatnega prometa, za katerega se pričakuje, da ga bo ustvaril dogovor, in prihodkov, ki niso povezani z letalstvom in za katere se pričakuje, da jih bo ustvaril dodatni promet. Pričakovani mejni stroški morajo vključevati zlasti vse mejne stroške poslovanja in naložb, ki ne bi nastali brez dogovora, pa tudi stroške nepovratnih sredstev za trženje in drugih finančnih spodbud.
7.5 Ocena dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 (ukrep 2)
(200)
Dogovor z družbo easyJet iz leta 2003 je bil sklenjen pred začetkom veljavnosti seznama iz leta 2004, in sicer najprej za obdobje 10 let, z možnostjo podaljšanja za nadaljnjih 10 let.
(201)
Nemčija je predložila dokaze o predhodnih finančnih možnostih projekta, ki so temeljile zlasti na napovedih družbe FBS z dne 17. decembra 2003, tj. pred datumom podpisa dogovora med družbo FBS in družbo easyJet dne 19. decembra 2003; glej uvodno izjavo 37. Družba FBS je predvidevala, da se bo z dogovorom dobiček iz poslovanja v obdobju 2004-2012 povečal vsako leto, prag dobička pri poslovanju pa bo dosežen leta 2010.
Preglednica 9
Napovedi družbe FBS glede dodatnega dobička, ustvarjenega z dogovorom z družbo easyJet iz leta 2003 (v milijonih EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Dobiček iz poslovanja brez družbe easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Dodatni dobiček iz poslovanja z družbo easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Konsolidiran dobiček iz poslovanja
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Komisija meni, da so bile te napovedi in njihove temeljne domneve trdna osnova za podpis dogovora z družbo easyJet iz leta 2003.
(203)
Napovedi glede prometa, pričakovanega na podlagi dogovora z družbo easyJet iz leta 2003, so bile izračunane na podlagi števila zrakoplovov, ki naj bi jih družba easyJet sčasoma uporabljala na letališču, kot je bilo določeno v dogovoru, in koeficienta zasedenosti v višini […] %, ki se zdi verjeten glede na običajne koeficiente obremenitve, ki jih dosegajo nizkocenovni prevozniki.
(204)
V poslovnem načrtu so se upoštevale napovedi glede vseh ustreznih mejnih stroškov in prihodkov, vključno s kategorijami prihodkov, povezanih z letalstvom, in prihodkov, ki niso povezani z letalstvom, ter stroški finančnih spodbud, ponujenih družbi easyJet. V napovedih so bili upoštevani zlasti dodatni promet in premiki zrakoplovov, pričakovani na podlagi dogovora, ter pogoji dogovora.
(205)
Da bi družba FBS preverila to strateško odločitev, je sčasoma pri revizijski družbi […] (v nadaljnjem besedilu: drugi strokovnjak) naročila oceno glede tega, ali bi preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih donosa, leta 2003 podpisal navedeno pogodbo. Navedena ocena (v nadaljnjem besedilu: študija drugega strokovnjaka) je vključevala tudi dogovore, podpisane z drugimi letalskimi prevozniki, končana pa je bila leta 2007.
(206)
Drugi strokovnjak je svojo analizo dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 izvedel na podlagi napovedi družbe FBS, ki so bile že navedene v uvodni izjavi 158.
(207)
Drugi strokovnjak je podrobno preveril trdnost napovedi družbe FBS glede stroškov in prihodkov ter na podlagi informacij, ki so bile na voljo ob sklenitvi pogodbe, prilagodil domneve družbe FBS, kadar je menil, da niso bile ustrezne.
(208)
Drugi strokovnjak je na primer prilagodil poslovni načrt, da je vključil stroške naložbe v višini […] milijonov EUR za dodatne prehode za družbo easyJet na terminalu B. Poleg tega je izvedel prilagoditve, ki so vključevale dejstvo, da so napovedi družbe FBS temeljile na različici osnutka dogovora z družbo easyJet, ki se je nekoliko razlikovala od podpisanega dogovora. Izvedel je torej prilagoditve poslovnega načrta, da bi se v celoti ujemal s pogoji podpisanega dogovora.
(209)
Poleg tega je drugi strokovnjak na podlagi napovedi družbe FBS, prilagojene, kot je bilo navedeno, izračunal neto sedanjo vrednost dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 za obdobje 2004-2007 dne 30. decembra 2003. Neto sedanja vrednost časovne vrste pričakovanih denarnih pritokov in odtokov je opredeljena kot diskontirana vsota posameznih pričakovanih denarnih tokov v ustreznem obdobju. Neto sedanja vrednost je običajno orodje, ki ga podjetja uporabljajo za oceno donosnosti projekta. Drugi strokovnjak je izračunal skupno neto sedanjo vrednost dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 ob koncu vsakega leta do prenehanja veljavnosti dogovora. Diskontno mero, ki se je nato uporabila za diskontiranje denarnih tokov, je izračunal na podlagi klasičnega modela ocenjevanja dolgoročnih sredstev (70), zato je diskontna mera dejansko izražala stroške kapitala družbe FBS leta 2003.
(210)
Dobljene neto sedanje vrednosti so prikazane v naslednji preglednici:
Preglednica 10
Neto sedanja vrednost denarnih tokov, pričakovanih na podlagi dogovora z družbo easyJet iz leta 2003
Skupna neto sedanja vrednost ob koncu leta (vrednost z dne 30. decembra 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Neto sedanja vrednost
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(v milijonih EUR)
Vir:
Študija drugega strokovnjaka.
(211)
Te neto sedanje vrednosti so vse pozitivne in potrjujejo, da je bila sklenitev dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 smiselna.
(212)
Drugi strokovnjak je v svojem poročilu ugotovil, da družba FBS leta 2003, ko je ocenjevala, ali bi podpisala dogovor, ni upoštevala učinka prvotno podpisanega dogovora, tj. za 10 let z možnostjo podaljšanja za nadaljnjih 10 let, na letališče BER. Kot je ugotovil drugi strokovnjak, bi dogovor z družbo easyJet iz leta 2003, kot je bil prvotno sestavljen, veljal še nekaj let po odprtju letališča BER, ki je bilo načrtovano za leto 2011. Poleg tega so bili v dogovoru določeni pogoji, ki so bili očitno ugodnejši od pogojev, predvidenih v splošnih pristojbinah, načrtovanih za letališče BER, ko bi bilo to odprto. Po mnenju drugega strokovnjaka je zato obstajalo tveganje, da bodo zaradi dogovora z družbo easyJet iz leta 2003 drugi prevozniki nad družbo FBS izvajali znaten pritisk, da bi zmanjšali razlike med splošnimi pristojbinami na letališču BER in pristojbinami, dogovorjenimi z družbo easyJet. Vendar je bilo to leta 2003 zelo malo verjetno tveganje, ki ga zaradi hitro spreminjajočega se razvoja trga za nizkocenovne prevoznike ni bilo mogoče predvideti z nobeno stopnjo gotovosti, še manj pa količinsko opredeliti. Dejansko do tega tveganja ni nikdar prišlo. Dogovor z družbo easyJet iz leta 2003 je zamenjal spremenjeni dogovor z družbo easyJet iz leta 2007, ki naj bi prenehal veljati z odprtjem letališča BER.
(213)
Študija drugega strokovnjaka zato potrjuje, da bi preudaren vlagatelj v tržnem gospodarstvu sklenil dogovor z družbo easyJet iz leta 2003.
(214)
Dogovor z družbo easyJet iz leta 2003 torej ne vključuje državne pomoči.
7.6 Ocena dogovorov z drugimi letalskimi prevozniki (ukrep 3)
(215)
Odločitve družbe FBS, da sklene dogovore z družbami Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle in Aer Lingus, so prav tako temeljile na predhodnih napovedih glede mejnega prometa ter mejnih stroškov in prihodkov, ki so pokazale, da bi bila sklenitev navedenih dogovorov donosna.
(216)
Za vsakega od navedenih dogovorov so se napovedi glede pričakovanega prometa izračunale na podlagi števila premikov zrakoplovov, pričakovanih na podlagi načrtovanih dejavnosti prevoznika, in razumnih domnev glede njihovih koeficientov obremenitve. Pri teh napovedih so bile upoštevane vse napovedi ustreznih kategorij mejnih stroškov in mejnih prihodkov, vključno s kategorijami prihodkov, povezanih z letalstvom, in prihodkov, ki niso povezani z letalstvom, ter stroški finančnih spodbud, ki jih je družba FBS ponudila prevoznikom.
(217)
Drugi strokovnjak je tako kot pri dogovoru z družbo easyJet iz leta 2003 preveril predhodne napovedi družbe FBS. Pri preverjanju je bilo ugotovljeno, da bi bili pri podpisu pogodb z navedenimi družbami vsako leto pri vsaki pogodbi v celotnem trajanju dogovorov (kljub drugim, bolj zadržanim zaključkom) mejni prihodki še vedno višji od mejnih stroškov. Drugi strokovnjak je do te ugotovitve prišel z analizo, ki jo je na podlagi navedenih prilagojenih napovedi, ki so bile popolnoma v skladu z metodologijo, opisano v oddelkih 7.4.4 in 7.5, opravil za vsako pogodbo. Njegov pregled in prilagoditve so temeljili izključno na podatkih in napovedih, ki so bili na voljo družbi FBS ob ocenjevanju priložnosti glede sklenitve dogovora.
(218)
Predhodne neto sedanje vrednosti, ki jih je drugi strokovnjak izračunal za osem od devetih zadevnih dogovorov v času sklenitve navedenih dogovorov, za obdobje, v katerem naj bi se uporabljali, so predstavljeni v preglednici 11:
Preglednica 11
Neto sedanje vrednosti dogovorov med družbo FBS in različnimi nizkocenovnimi prevozniki
Letalski prevoznik/dogovor
Obdobje, v katerem naj bi se dogovor uporabljal
Neto sedanja vrednost v času trajanja pogodbe
(v EUR)
Ryanair (prvi dogovor)
od 1. maja 2003 do 30. aprila 2004
[…]
Ryanair (drugi dogovor)
od 1. maja 2003 do 30. aprila 2008
[…]
Germanwings (prvi dogovor)
od 26. oktobra 2003 do 31. oktobra 2006
[…]
Germanwings (drugi dogovor)
od 1. maja 2004 do 30. aprila 2008
[…]
Volare
od 26. oktobra 2003 do 31. marca 2007
[…]
Icelandair
od 6. junija 2004 do 31. marca 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
od 29. marca 2004 do 31. marca 2009
[…]
Aer Lingus
od 30. marca 2004 do 31. marca 2009
[…]
Vir:
Študija drugega strokovnjaka.
(219)
Kot je razvidno iz te preglednice, so vse neto sedanje vrednosti pozitivne. Za preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih donosa, bi bilo zato razumno, da bi sprejel pogoje teh dogovorov na datum njihovega podpisa.
(220)
Neto sedanja vrednost za dogovor z družbo V-Bird (71) ni bila izračunana. Drugi strokovnjak je poudaril, da za navedeni dogovor ni bilo na voljo poslovnega načrta. Vendar so pogoji navedenega dogovora zelo podobni pogojem dogovora z družbo Volare. Oba dogovora sta bila podpisana skoraj hkrati, za podobni obdobji (tri leta in pol oziroma štiri leta). Pri obeh dogovorih se je za določanje letaliških pristojbin uporabil seznam iz leta 2003, določala pa sta tudi plačilo enakega zneska nepovratnih sredstev ([…] milijonov EUR) kot spodbude za družbi Volare in V-Bird. Pogoji poslovanja, določeni v obeh dogovorih, so veljali za zelo podobno število premikov zrakoplovov in za isti tip zrakoplova. Poleg tega je bilo ob sklenitvi dogovorov razumno pričakovati, da bosta imela oba letalska prevoznika podoben koeficient obremenitve. Mejni promet, pričakovan na podlagi obeh dogovorov, je bil torej primerljiv. Pri obeh dogovorih je bilo mogoče pričakovati, da bosta družbi FBS povzročila podobne mejne stroške poslovanja. Na podlagi podobnosti teh dveh dogovorov je bila razumna ugotovitev, da je dogovor z družbo V-Bird prestal preskus vlagatelja v tržnem gospodarstvu.
(221)
Družba V-Bird je z delovanjem prenehala 8. oktobra 2004 in vložila predlog za stečajni postopek; predlog je bil sprejet 18. oktobra 2004. Družba V-Bird je bila likvidirana v začetku januarja 2005. Tako ni več nobenega podjetja, ki bi imelo neposredno ali posredno korist od morebitne državne pomoči, vključene v dogovor z družbo V-Bird.
(222)
Ob upoštevanju navedenega noben od dogovorov iz preglednice 6 ne vključuje državne pomoči.
7.7 Ocena dogovora o najemu z družbo easyJet iz leta 2004 (ukrep 4)
(223)
Nekatere zainteresirane strani so menile, da je dogovor o najemu z družbo easyJet iz leta 2004 zadevni družbi dodelil izključno pravico do uporabe terminala B na letališču Schönefeld, drugim letalskim prevoznikom pa preprečil dostop do njega.
(224)
Kot je navedeno v uvodni izjavi 55, je družba easyJet v obdobju 2004-2007 najela približno […] m2 pisarn in okenc za prijavo na let ali […] % skupne površine terminala B. Javna območja terminala B (hodniki, prehodi, kavarna) so bila zaradi fizične povezanosti terminalov A in B dostopna tudi drugim potnikom, ne le potnikom družbe easyJet.
(225)
Dodelitev območij za prijavo na let nekaterim letalskim prevoznikom ter dodeljevanje pravic do trženja blagovne znamke in oglaševanja neposredno okrog območja za prijavo sta običajni poslovni praksi na evropskih in mednarodnih letališčih, taki dogovori pa so zelo razširjeni.
(226)
Zlasti kadar letalski prevoznik ali zveza prevoznikov prevaža znatno število potnikov na zadevno letališče ali z njega, je z operativnega (in torej poslovnega) vidika razumno, da svoje dejavnosti opravlja le na enem terminalu. S tem se optimizira operativni postopek letališča in letalskega prevoznika.
(227)
Upravljavec letališča letalskemu prevozniku z dodelitvijo izključne pravice do uporabe okenc za prijavo in pisarn na terminalu ne zagotovi nujno gospodarske prednosti. Tako bi lahko bilo le v primeru, če bi upravljavec letališča dodelil izključno pravico do uporabe območij, ki presegajo potrebe prevoznika, (in s tem drugim letalskim prevoznikom preprečil uporabo razpoložljive zmogljivosti) ali zaračunaval neobičajno nizko najemnino. Kot je prikazano v nadaljevanju, dogovor o najemu z družbo easyJet iz leta 2004 ne izpolnjuje nobenega od navedenih pogojev.
(228)
Družba easyJet ima vse od začetka izvajanja letov na letališču Schönefeld izjemno prevladujoč položaj. Med letoma 2004 in 2007 je družba easyJet prepeljala med […] % in […] % vseh potnikov na letališču Schönefeld. Leta 2003 se je pričakovalo, da bo družba easyJet daleč največji letalski prevoznik glede prometa. Družba FBS je zaradi pogodbene obveznosti družbe easyJet glede uporabe določenega števila zrakoplovov na letališču Schönefeld lahko predvidela ustrezno veliko število potnikov od trenutka, ko je družba easyJet začela z opravljanjem dejavnosti.
(229)
Po mnenju Mednarodne organizacije civilnega letalstva je zmogljivost terminala B obsegala 600 000 potnikov na leto, kar je precej manj od števila potnikov, ki naj bi ga družba easyJet od leta 2004 po pričakovanjih prepeljala na letališče Schönefeld in z njega ([…] milijonov (72)). Zato je jasno, da družba FBS z dogovorom o najemu z družbo easyJet iz leta 2004 ni izvajala nobene strategije „kopičenja zmogljivosti“, ki naj bi drugim letalskim prevoznikom preprečevala konkuriranje družbi easyJet na letališču Schönefeld. Leta 2006 je bilo brez večjih tehničnih prilagoditev na terminalu B oskrbljenih […] milijonov potnikov, tj. več kot dvakrat več od teoretične zmogljivosti. Toliko potnikov je lahko bilo oskrbljenih zlasti, ker je prostore na terminalu uporabljal en sam prevoznik, zaradi česar so se pretoki potnikov lahko optimizirali.
(230)
Glede najemnine ni smiselno primerjati najemnin na različnih letališčih zaradi razlik med njihovimi zmogljivostmi, pogojev na trgu in kakovosti prostorov. Najemnine, ki jih je plačevala družba easyJet, so bile dejansko v skladu s preglednico najemnin, brez dodeljenega popusta.
(231)
Družba easyJet je na terminalu B plačevala […] EUR na m2 za okenca za prijavo na let in […] EUR na m2 za pisarne. Podobne najemnine so bile dogovorjene z drugimi letalskimi prevozniki za podobne prostore na drugih terminalih. Družba Germanwings je na primer prav tako plačevala […] EUR na m2 za okenca za prijavo na let na terminalu A. Družba Aeroflot je plačevala […] EUR na m2 za pisarno na terminalu A. Na terminalu B je družba Condor najela pisarne pred družbo easyJet in plačevala nižjo najemnino za enake prostore na terminalu B. Družba easyJet je plačevala […] EUR na m2 za pisarne, družba Condor pa le […] EUR na m2.
(232)
Taka primerjava je primerna za ocenjevanje obstoja gospodarske prednosti v okviru dogovora o najemu z družbo easyJet iz leta 2004. Dogovor o najemu okenc za prijavo na let in pisarn je nasprotno od dogovora, ki ureja celotno delovanje letalskega prevoznika na letališču in njegovo glavno finančno razmerje z letališčem (73), povezan z zagotavljanjem dostopa do prostorov, na splošno pa se lahko šteje za razmeroma običajnega, vsaj na zadevnem letališču. Poleg tega so najemnine v takih pogodbah nižje v primerjavi z letališkimi pristojbinami, nepovratnimi sredstvi za trženje in drugimi finančnimi spodbudami. Za upravljavca letališča niso zato nobena znatna spodbuda za določanje prilagojenih najemnin ali zahtevanje najvišje mogoče najemnine v pogajanjih z letalskimi prevozniki. Poslovni interes upravljavca letališča je prej ta, da združi dejavnosti zadevnega letalskega prevoznika na eni lokaciji in tako zagotovi operativno učinkovitost v korist svoje stranke, zlasti kadar upravljavec, kot v primeru družbe FBS, poskuša privabiti letalske prevoznike in jih spodbuditi k povečanju njihovega prometa.
(233)
Zato v nasprotju s trditvami tretjih strani ne bi bilo nujno smiselno, da bi se območja letalskim prevoznikom dodeljevala na podlagi postopka oddaje javnega naročila. Taka praksa je na evropskih letališčih očitno zelo neobičajna. Ravnanje, pričakovano od preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ki se ravna po možnostih donosa, je iskanje ustreznih območij glede zmogljivosti in drugih značilnosti za vsakega glavnega prevoznika na letališču ter zaračunavanje razumne najemnine v skladu z običajno prakso na letališču.
(234)
Zato višina najemnine ne zagotavlja gospodarske prednosti, če je na splošno v skladu z najemninami, ki jih na letališču plačujejo drugi letalski prevozniki. Tako je v primeru dogovora o najemu z družbo easyJet iz leta 2004.
(235)
Poleg tega je za upravljavca letališča razumno, da take pogodbe sklene za obdobje, ki je v skladu z obdobjem trajanja „glavnega“ dogovora, ki ureja delovanje letalskega prevoznika na letališču. Tako je v primeru dogovora o najemu z družbo easyJet iz leta 2004.
(236)
Glede sistema za sprejem in odpremo prtljage so sistemi na terminalu A in terminalu B s tehničnega vidika enaki, razen enega elementa, tj. nepremičnega rentgenskega aparata, ki ga vključuje sistem na terminalu B. Aparat je bil vgrajen na zahtevo nemške zvezne policije. V nasprotnem primeru bi bilo dovoljenje za poslovanje terminala B preklicano. Tehnična oprema sistema za sprejem in odpremo prtljage na terminalu B družbi easyJet ne daje operativne prednosti, kot sta hitrejše ali učinkovitejše nalaganje/razlaganje prtljage. Namesto tega nudi celostno metodo izvajanja rentgenskih pregledov, kar pa ne vpliva na postopke prijave na let, ki jih izvaja letalski prevoznik.
(237)
Vgrajen varnostni sistem namesto tega družbi easyJet povzroča operativne težave. Če se zazna težava s kosom potnikove prtljage, zaradi česar jo je treba ročno preveriti, je treba potnika poklicati nazaj na varnostno območje na terminalu B. Takrat je potnik že v odhodnem terminalu, zato ga je treba o tem obvestiti in pripeljati nazaj. To je zamuden postopek, zaradi česar je zadnji čas za prijavo, ki ga letališče Schönefeld uporablja za potnike na terminalu B, vsaj 30 minut. Družba easyJet trenutno uporablja časovno omejitev 40 minut, saj drugače ni nobenega jamstva, da se lahko postopek pravočasno zaključi. Na terminalu A ni nobenih takih omejitev. Stalna praksa je časovna omejitev 20 minut, kar ne predstavlja nobene tehnične težave.
(238)
Druga težava je povezana z dejstvom, da se sistema za sprejem in odpremo prtljage na terminalu B in terminalu A razlikujeta glede dovzetnosti za tehnične napake. Sistem za sprejem in odpremo prtljage na terminalu B je zaradi vgrajene varnostne tehnologije in njene večje zapletenosti v obdobju od maja do decembra 2004 deloval […] % časa delovanja, sistem na terminalu A pa je deloval […] % tega časa.
(239)
Na podlagi navedenega se sklene, da nobena od določb dogovora o najemu z družbo easyJet iz leta 2004 zadevni družbi ni zagotovila gospodarske prednosti. Navedeni dogovor zato ne pomeni državne pomoči -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Naslednji ukrepi, ki jih je Nemčija izvedla za družbe iz točk (a)-(l), ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije:
(a)
dogovor o prenosu nadzora in dobička, ki sta ga 6. avgusta 1992 sklenili družbi Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH in Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
(b)
dogovor, ki sta ga 19. decembra 2003 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in easyJet Airline Company Ltd;
(c)
dogovor, ki sta ga 31. marca 2003 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in Ryanair Limited;
(d)
dogovor, ki sta ga 28. aprila 2004 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in Ryanair Limited;
(e)
dogovor, ki sta ga 14. oktobra 2003 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in Germanwings GmbH;
(f)
dogovor, ki sta ga 23. decembra 2004 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in Germanwings GmbH;
(g)
dogovor, ki sta ga 22. oktobra 2003 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in Volare Airlines S.p.A.;
(h)
dogovor, ki sta ga 3. novembra 2003 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in V-Bird Airlines B.V.;
(i)
dogovor, ki sta ga 6. junija 2004 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in Icelandair Reykjavik Airport;
(j)
dogovor, ki sta ga 17. maja 2004 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in Norwegian Air Shuttle AS;
(k)
dogovor, ki sta ga 13. maja 2004 sklenili družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in Aer Lingus Limited;
(l)
dogovor o najemu, ki sta ga marca 2004 družbi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH in easyJet Airline Company Ltd sklenili za uporabo nekaterih območij in prostorov na terminalu B letališča Schönefeld.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Zvezno republiko Nemčijo.
V Bruslju, 20. februarja 2014