РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 9. julija 2014
o ukrepu SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), ki sta ga Danska in Švedska izvedli za družbo Scandinavian Airlines
(notificirano pod dokumentarno številko C(2014) 4532)
(Besedilo v angleškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2014/938/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
ob upoštevanju sklepa, s katerim je Komisija sklenila uvesti postopek iz člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije v zvezi s pomočjo SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
po pozivu zainteresiranim strankam, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami, in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Konec oktobra 2012 so Danska, Švedska in Norveška (v nadaljnjem besedilu skupaj: države) neuradno stopile v stik s Komisijo in Nadzornim organom Efte v zvezi s svojo namero o sodelovanju v novem revolving kreditu za družbo Scandinavian Airlines (v nadaljnjem besedilu: družba SAS, skupina SAS ali družba). Države so se 12. novembra 2012 odločile sodelovati v novem revolving kreditu, vendar o tem ukrepu niso uradno obvestile Komisije.
(2)
Komisija je 14. novembra 2012 začela preiskavo po uradni dolžnosti v zvezi z novim revolving kreditom. Danski in Švedski je 29. novembra 2012, 18. decembra 2012, 28. januarja 2013 in 18. februarja 2013 poslala zahtevke za informacije, na katere je prejela odgovore 6. decembra 2012, 8. januarja 2013, 5. in 13. februarja 2013 ter 22. marca 2013. Danska in Švedska sta dodatne informacije predložili v dopisu z dne 3. junija 2013.
(3)
Poleg tega je Komisija 20. novembra 2012 prejela pritožbo družbe Ryanair, 4. februarja 2013 pa še pritožbo Združenja evropskih nizkocenovnih letalskih prevoznikov (v nadaljnjem besedilu: ELFAA), v zvezi s katerima sta Danska in Švedska predložili pripombe v dopisu z dne 22. marca 2013.
(4)
Komisija je v dopisu z dne 19. junija 2013 obvestila Dansko in Švedsko, da bo v zvezi s pomočjo začela postopek iz člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU) (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka). Danska in Švedska sta pripombe k sklepu o začetku postopka predložili v dopisih z dne 19. avgusta 2013.
(5)
Sklep o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (2)28. septembra 2013. Komisija je pozvala vse zainteresirane strani, naj predložijo svoje pripombe k ukrepom.
(6)
Komisija je 28. oktobra 2013 prejela pripombe skupine SAS in družbe Foundation Asset Management Sweden AB (v nadaljnjem besedilu: družba FAM) (3). Dne 5. novembra 2013 je te pripombe posredovala Danski in Švedski, ki sta se imeli priložnost odzvati. V dopisih z dne 4. in 5. decembra 2013 so danski in švedski organi navedli, da k pripombam skupine SAS in družbe FAM nimajo kaj dodati.
(7)
Komisija je od Danske in Švedske zahtevala dodatne informacije v dopisu z dne 25. februarja 2014, na katerega sta obe državi članici odgovorili 25. marca 2014. Poleg tega so danski in švedski organi z dopisoma z dne 5. in 7. marca 2014 Komisijo obvestili, da je družba SAS sklenila preklicati nov revolving kredit in raziskati druge možnosti za okrepitev svoje kapitalske osnove. Preklic je začel veljati 4. marca 2014.
(8)
Švedska in Danska sta z dopisoma z dne 4. in 7. julija 2014 potrdili, da se odpovedujeta uveljavljanju svojih pravic na podlagi člena 342 PDEU v povezavi s členom 3 Uredbe (ES) št. 1/1958 ter da bosta sprejeli ta sklep in ga priglasili v angleškem jeziku.
(9)
Za namene tega postopka je le Komisija edina pristojna oceniti, ali Danska in Švedska spoštujeta določbe iz PDEU. Na drugi strani pa je v skladu s členom 109(1) Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru (v nadaljnjem besedilu: Sporazum EGP) v povezavi s členom 24 Sporazuma med državami Efte o ustanovitvi Nadzornega organa in Sodišča, Nadzorni organ Efte pristojen oceniti, ali Norveška izpolnjuje določbe iz Sporazuma EGP. Poleg tega bosta Nadzorni organ Efte in Komisija na podlagi člena 109(2) in Protokola št. 27 k Sporazumu EGP za zagotovitev enotne uporabe po vsem EGP sodelovala, si izmenjevala informacije in se posvetovala glede vprašanj nadzorne politike in posameznih primerov.
(10)
Ob upoštevanju navedenega in vzporedne pristojnosti obeh institucij v obravnavanem primeru je Komisija pred sprejetjem tega sklepa sodelovala in se posvetovala z Nadzornim organom Efte.
2. SKANDINAVSKI TRG ZA ZRAČNI PROMET
(11)
Skandinavski trg za zračni promet (ki zajema Dansko, Švedsko, Finsko in Norveško) naj bi se med letoma 2001 in 2011 z vidika ASK (4) povečal za 126 %. Skoraj vso rast na skandinavskem trgu letov na kratke razdalje gre pripisati nizkocenovnim letalskim prevoznikom, zlasti družbama Norwegian Air Shuttle in Ryanair. Dejansko je ocenjeno, da so nizkocenovni prevozniki v navedenem obdobju ustvarili 90 % rasti (5).
(12)
Kljub povečanju pomembnosti nizkocenovnih prevoznikov je največji udeleženec na skandinavskem trgu še vedno družba SAS, katere tržni delež je bil leta 2011 ocenjen na 35,6 %, kar je veliko manj od več kot 50-odstotnega deleža družbe pred desetletjem. Tržna deleža družb Norwegian Air Shuttle in Ryanair sta v navedenem letu dosegla 18,7 % oziroma 6,8 %.
3. UPRAVIČENEC
(13)
Družba SAS je nacionalni letalski prevoznik držav, največji letalski prevoznik v Skandinaviji in osmi največji letalski prevoznik v Evropi. Poleg tega je ustanovna članica skupnosti Star Alliance. Skupina letalskih prevoznikov, ki vključuje družbe Scandinavian Airlines, Widerøe (6) in Blue1, ima sedež v Stockholmu, njeno glavno evropsko in medcelinsko vozlišče pa je letališče v Københavnu. Družba SAS je leta 2013 zabeležila približno 28 milijonov potnikov in ustvarila približno 42 milijard SEK prihodkov.
(14)
Trenutno je 50 % družbe SAS v lasti držav: 21,4 % je v lasti Švedske, 14,3 % v lasti Danske, 14,3 % pa v lasti Norveške. Glavni zasebni delničar je fundacija Knut and Alice Wallenberg foundation (v nadaljnjem besedilu: fundacija KAW) (7,6 %), ostali delničarji pa imajo v lasti 1,5-odstotne ali manjše deleže.
Preglednica 1
Glavni delničarji družbe SAS AB na dan 31. marca 2012 (7)
Delničar
Skupaj (%)
Švedska vlada
21,4
Danska vlada
14,3
Norveška vlada
14,3
Fundacija KAW
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Sindikati
1,4
Danska nacionalna banka
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Finančni položaj družbe SAS je že več let slab, pri čemer je družba med letoma 2008 in 2013 utrpela več izgub. Družba Standard and Poor's (v nadaljnjem besedilu: družba S&P) je novembra 2012 svojo bonitetno oceno za družbo SAS znižala z B- na CCC+ (8). Te težave so bile še večje zaradi razmer na trgu, in sicer stroškov goriva in negotovega povpraševanje.
(16)
Na podlagi letnih poročil družbe je zlasti razvidno, da je družba SAS v obdobju 2008-2012 vsako leto utrpela velike izgube in zabeležila znaten finančni neto dolg.
Preglednica 2
Ključni finančni podatki družbe SAS za obdobje 2007-2012 (v milijonih SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan.-okt.)
Prihodki
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Finančni neto dolg
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Prihodki pred obdavčitvijo (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Neto prihodki
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Denarni tok v posameznem letu
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Donos naložbenega kapitala (ROCE) - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Donos lastniških sredstev po obdavčitvi - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Stopnja kritja obresti - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Zaradi vse slabšega finančnega položaja je družba SAS v obdobju 2009-2010 izvedla program za bistveno znižanje stroškov. V okviru izvajanja tega programa je morala povečati lastniški kapital na podlagi dveh novih izdaj delnic s pravico prednostnega nakupa za obstoječe delničarje: (i) 6 milijard SEK aprila 2009 in (ii) 5 milijard SEK maja 2010 (10).
(18)
Finančne težave družbe SAS so vrhunec dosegle leta 2012, ko je družba predstavila poslovni načrt 4 Excellence Next Generation (v nadaljnjem besedilu: načrt 4XNG), ki ga je vodstvo letalskega prevoznika obravnavalo kot „zadnjo priložnost“ za družbo SAS (11). Poleg tega so tiskani mediji novembra 2012 poročali o možnosti stečaja družbe SAS (12).
4. OPIS UKREPA: NOVI REVOLVING KREDIT V LETU 2012
(19)
Družba SAS se je tako kot drugi letalski prevozniki po svetu pri ohranjanju minimalne ravni likvidnosti zanašala na zunanje kredite. Od 20. decembra 2006 se je družba SAS zanašala na revolving kredit z rokom junija 2013 (v nadaljnjem besedilu: stari revolving kredit). Stari revolving kredit je znašal 366 milijonov EUR, zagotavljalo pa ga je izključno več bank ([…] (13)). Vključeval je tudi številne finančne klavzule ali pogoje, na primer […].
(20)
Zaradi poslabšanja poslovne uspešnosti je vodstvo družbe SAS decembra 2011 sklenilo, da bo v celoti izkoristilo stari revolving kredit. Potem ko je hčerinska družba družbe SAS (družba Spanair) januarja 2012 vložila zahtevo za stečaj, je družba SAS začela pogajanja z bankami in 15. marca 2012 sklenila sporazum o spremembi klavzul. S to spremembo klavzul so se povišali stroški črpanja starega revolving kredita, zaostrili so se pogoji črpanja, družba SAS pa je morala takoj v celoti odplačati črpani znesek. Poleg tega je morala družba SAS kreditodajalcem predložiti načrt dokapitalizacije, ki so ga morali potrditi odbor in glavni delničarji, tj. države in fundacija KAW.
(21)
Načrt dokapitalizacije je bil podprt s tako imenovanim načrtom 4XNG, ki so ga začeli razvijati že v začetku leta 2012. V načrtu 4XNG so bili obravnavani tudi pomisleki o obstoječem poslovnem načrtu družbe SAS 4 Excellence (v nadaljnjem besedilu: načrt 4X), ki jih je maja 2012 izrazil […]. Po navedbah družbe SAS bi lahko družba na podlagi načrta 4XNG dosegla položaj finančno samozadostnega letalskega prevoznika. V načrtu so bili določeni številni finančni cilji, ki jih je morala družba SAS doseči v poslovnem letu 2014/2015. Ti so vključevali stopnjo EBIT nad 8 %, stopnjo finančne pripravljenosti nad 20 % in delež lastniškega kapitala (lastniški kapital/sredstva) nad 35 %. Načrt 4XNG naj bi družbi SAS omogočil povečanje prihodkov pred obdavčitvijo za približno 3 milijarde SEK na leto, medtem ko bi bilo za izvajanje načrta potrebno prestrukturiranje stroškov in enkratnih stroškov v znesku približno 1,5 milijarde SEK.
(22)
Med drugim je bil cilj načrta 4XNG pripraviti družbo na uvedbo novih računovodskih pravil za pokojnine, ki bi se uporabljala od novembra 2013 in ki naj bi po pričakovanjih negativno vplivala na lastniški kapital skupine SAS. Poleg tega je načrt vključeval zavezo k izvedbi načrta za odprodajo sredstev in financiranje, ki je skupaj zajemal približno 3 milijarde SEK v potencialnih neto denarnih prihodkih. Odprodaja sredstev je vključevala (14): (i) prodajo hčerinske družbe in norveškega regionalnega letalskega prevoznika Widerøe (15), (ii) prodajo naložbe manjšinskega deleža v […], (iii) prodajo letaliških nepremičninskih deležev, (iv) oddajanje zemeljske oskrbe zrakoplova v zunanje izvajanje (16), (v) prodajo letalskih motorjev (17), (vi) prodajo in povratni najem ali drugo finančno transakcijo v zvezi z […], (vii) oddajanje sistemov upravljanja in klicnih centrov v zunanje izvajanje (18) ter (viii) prodajo ali zavarovano financiranje treh zrakoplovov Q400.
(23)
Države vztrajajo, da je načrt 4XNG temeljil na samofinanciranju, kar pomeni, da bi družba SAS z operacijami in neključnimi odprodajami ustvarila dovolj denarja za kritje predhodnih stroškov izvajanja načrta 4XNG. Vendar je bila družba SAS zaskrbljena, kako bodo vlagatelji dojemali slab likvidnostni položaj zaradi visokih predhodnih stroškov izvajanja načrta 4XNG. Družba SAS je zato zaprosila za podaljšanje starega revolving kredita skupaj z uvedbo novega revolving kredita, ki bi ga podprle države in fundacija KAW. Vendar je trdila, da ne bi črpala niti starega (podaljšanega) revolving kredita niti novega revolving kredita.
(24)
Razprave v zvezi z novim revolving kreditom so se začele 4. junija 2012 (19). Prvotno so banke kreditodajalke starega revolving kredita v skladu z načrtom dokapitalizacije (glej uvodno izjavo 20 zgoraj) zahtevale, da države zagotovijo dodatno vsoto lastniškega kapitala, na primer novo izdajo delnic s pravico prednostnega nakupa za obstoječe delničarje, ker niso bile pripravljene same podpreti novega revolving kredita. Vendar so države ta predlog zavrnile.
(25)
Po nekaj pogajanjih so banke sprejele novi revolving kredit, ki naj bi ga omogočile skupaj z državami in fundacijo KAW ter ki naj bi bil strukturiran izključno pod enakimi pogoji brez podrejenosti ali nesorazmernih pravic do zavarovanja. Omeniti je treba, da je bil prvotni načrtovani znesek novega revolving kredita [3-6] milijard SEK, medtem ko je razpoložljivo zavarovanje znašalo le [1-4] milijarde SEK. Velikost novega revolving kredita se je 22. oktobra 2012 dokončno zmanjšala na 3,5 milijarde SEK (približno 400 milijonov EUR).
(26)
Novi revolving kredit so zagotovile iste banke, ki so zagotovile starega (razen ene (20)), skupaj z državami in fundacijo KAW. Države so sorazmerno s svojimi deleži družbe SAS zagotovile 50 % novega revolving kredita, preostalih 50 % pa so zagotovile banke in fundacija KAW. Države in fundacija KAW so v novem revolving kreditu sodelovale pod enakimi pogoji (provizije, obrestne mere, klavzule) kot banke.
(27)
Glavne značilnosti novega revolving kredita so bile naslednje:
-
Kredit je bil razdeljen na dva podkredita v znesku 2 milijard SEK (kredit A) in 1,5 milijarde SEK (kredit B), h katerima so države prispevale 50 % vrednosti. Cenovni pogoji za oba kredita so vključevali predhodno provizijo, provizijo za prevzete obveznosti, uporabnino, provizijo za kritje in pravice do izstopa.
-
Da bi lahko družba SAS črpala iz revolving kredita, je morala izpolnjevati nekatere pogoje, ki so bili v primeru kredita B strožji kot v primeru kredita A (21).
-
Novi revolving kredit se je nadaljeval z izvajanjem zavarovalnega paketa starega revolving kredita, poleg tega pa je bilo kreditodajalcem od decembra 2012 zagotovljeno zavarovanje za vse delnice v družbi Widerøe in vsa druga neobremenjena fiksna sredstva skupine SAS. Tako je novi revolving kredit vključeval najvišje zavarovanje za številna sredstva družbe SAS, vključno s 100 % delnic njegovih hčerinskih družb Widerøe in SAS Spare Engine, 18 zrakoplovi in številnimi nepremičninami. Knjižna vrednost teh zavarovanj je bila ocenjena na približno 2,7 milijarde SEK(tj. približno 75 % novega revolving kredita), pri čemer so bila zavarovanja sorazmerno porazdeljena med kreditoma A in B.
-
Črpanje kredita B je bilo mogoče šele po črpanju kredita A v celoti. Po 1. januarju 2014 bi lahko družba SAS črpala kredit le v primeru zaključene odprodaje sredstev ali delnic družbe Widerøe.
-
Novi revolving kredit zapade 31. marca 2015.
(28)
Pogoji novega revolving kredita so bili dogovorjeni 25. oktobra 2012. Vendar so bile med drugim potrebne parlamentarne odobritve za posamezno državo ter sklenitev sindikalnih sporazumov s pilotsko kabino in kabinskim osebjem.
(29)
Države so predložile poročilo, ki ga je 7. novembra 2012 pripravila družba CITI (v nadaljnjem besedilu: poročilo CITI) in v katerem se ocenjuje, ali bi se morda zasebni vlagatelj v položaju, ki je čim bolj podoben položaju držav, odločil za sodelovanje v novem revolving kreditu pod enakimi pogoji. Sklepna ugotovitev poročila CITI ob predvidevanju uspešnega izvajanja načrta 4XNG v okviru osnovnega scenarija navaja, da bi se s sodelovanjem držav v novem revolving kreditu ustvarila [90-140]-odstotna notranja stopnja donosa, približno [4-9]-kratni večkratnik čistega dobička in povišanje vrednosti lastniškega kapitala za skoraj [700-1 200] % (od novembra 2012 do marca 2015). Sklepna ugotovitev poročila CITI navaja, da bi bil torej donos, ki se zahteva od držav, vsaj enak donosu, ki bi se zahteval od zasebnega vlagatelja v podobnem položaju. Vendar poročilo CITI ne vključuje niti ocene verjetnosti, da bi družba SAS uspešno izvedla osnovni scenarij načrta 4XNG, niti ocene učinka odstopanj od osnovnega scenarija, na primer neuspešnega denarnega ovrednotenja neključnih sredstev.
(30)
Družba SAS je 19. decembra 2012 navedla, da so izpolnjeni vsi potrebni pogoji za začetek veljavnosti novega revolving kredita (glej uvodno izjavo 28 zgoraj), vključno s parlamentarnimi odobritvami v državah. Novi revolving kredit je bil veljaven od navedenega datuma do 3. marca 2014 in je zamenjal stari revolving kredit (22).
(31)
V dopisu z dne 3. junija 2013 sta Danska in Švedska pojasnili, da so se države in banke kreditodajalke zaradi prodaje 80 % delnic družbe Widerøe's (uvodna izjava 22 zgoraj) z družbo SAS dogovorile, naj se pogoji novega revolving kredita spremenijo, čeprav sporazum o spremembi še ni bil uradno sprejet. Danski in švedski organi so v pripombah, predloženih med uradno preiskavo, Komisijo obvestili, da so spremembo novega revolving kredita podpisale vse strani in da bo sporazum začel veljati ob zaključku transakcije v zvezi z družbo Widerøe, tj. 30. septembra 2013. Te spremembe so vključevale naslednje:
-
znesek kredita A se z 1,173 milijarde SEK zniža na 0,8 milijarde SEK, datum zapadlosti pa se podaljša za pet mesecev, tj. do 1. junija 2014,
-
družba SAS kot zavarovanje kredita A zastavi [0,5-0,8] milijarde SEK v gotovini. Preostali znesek [0,1-0,4] milijarde SEK se zavaruje z vrednostnimi papirji, ki so že navedeni v sporazumu o novem revolving kreditu,
-
po delni prodaji oddelka za zemeljsko oskrbo zrakoplova se prekliče 0,2 milijarde SEK kredita A. Družba SAS je pred preklicem novega revolving kredita 4. marca 2014 z morebitnim kupcem že pripravila pismo o nameri (23),
-
znesek kredita B se z 1,5 milijarde SEK zniža na 1,2 milijarde SEK.
5. SKLEP O ZAČETKU POSTOPKA
(32)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede pari passu sodelovanja držav, fundacije KAW in bank v novem revolving kreditu, zlasti ker:
-
so bile banke že izpostavljene družbi SAS zaradi sodelovanja v starem revolving kreditu. Banke so dejansko približno razpolovile svoj prispevek k novemu revolving kreditu in tako z vidika revolving kredita zmanjšale svojo splošno izpostavljenost družbi SAS za približno 50 %, medtem ko so države - ki glede na vztrajno negativne rezultate družbe SAS z novo izdajo delnic s pravico prednostnega nakupa za obstoječe delničarje leta 2009 in leta 2010 niso imele nobenega donosa - svojo izpostavljenost družbi SAS povečale,
-
je družba SAS januarja 2012 v celoti porabila stari revolving kredit, kar bi lahko vplivalo na odločitev bank kreditodajalk glede sodelovanja v novem revolving kreditu, da bi preprečile kakršno koli nadaljnje črpanje in zagotovile, da njihovi prispevki k revolving kreditu ne bi bili popolnoma izgubljeni zaradi težav družbe,
-
Komisiji ni bilo jasno, ali je na odločitev bank glede sodelovanja v novem revolving kreditu vplivalo dejstvo, da so države v prejšnjih letih družbi SAS zagotavljale stalno finančno podporo. Komisija je tudi navedla, da je bilo sodelovanje držav strog pogoj za sodelovanje zasebnih subjektov v novem revolving kreditu,
-
je Komisija izrazila pomisleke glede tega, ali bi se lahko sodelovanje fundacije KAW v novem revolving kreditu primerjalo s sodelovanjem zasebnega vlagatelja, saj je fundacija KAW družbi SAS izpostavljena prek imetništva delnic in banke SEB.
(33)
Komisija je izrazila nadaljnje pomisleke glede tega, ali bi se lahko sodelovanje držav v novem revolving kreditu z vidika delničarja obravnavalo kot razumno in bi prestalo preskus vlagatelja pod tržnimi pogoji tudi zunaj razlogovanja pari passu. V zvezi s tem je Komisija ocenila, ali je načrt 4XNG temeljil na dovolj trdnih predpostavkah za spodbuditev sodelovanja zasebnega vlagatelja v novem revolving kreditu in ali so bile analize občutljivosti, izvedene v okviru načrta, preveč optimistične.
(34)
Komisija je na primer med drugim opozorila na visoko zastavljene cilje v načrtu v zvezi z rastjo trga z vidika ASK in BDP ter na ničodstotno stopnjo inflacije v obdobju 2015-2017. Podobno je imela pomisleke glede tega, ali bi se lahko ob sklenitvi novega revolving kredita napovedalo uspešno izvajanje vseh pobud za prihranke stroškov in odprodajo sredstev.
(35)
Kar zadeva pogoje novega revolving kredita in oceno CITI v zvezi s pričakovanim donosom sodelovanja držav v novem revolving kreditu, je Komisija poudarila, da poročilo CITI ne vključuje niti ocene načrta 4XNG niti izvedbe analize občutljivosti finančnega modela, temveč temelji zgolj na predloženih informacijah. Komisija je tudi poudarila, da se v poročilu CITI zavarovanje novega revolving kredita ni ovrednotilo z vidika zasebnega tržnega vlagatelja in da se v njem ni upošteval učinek morebitnih alternativnih scenarijev z manj ugodnimi predpostavkami (vključno z neplačilom) na analizo donosa. V zvezi s tem Komisija ugotavlja, da je se je v poročilu CITI predpostavljala nična verjetnost glede neplačil družbe SAS v naslednjih treh letih, kar je po njenem mnenju podcenjevanje tveganja.
(36)
Ob upoštevanju navedenega Komisija ni mogla izključiti možnosti, da bi lahko sodelovanje držav v novem revolving kreditu pomenilo prednost za družbo SAS v smislu člena 107(1) PDEU.
(37)
Nazadnje, če bi novi revolving kredit pomenil državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, po mnenju Komisije ni verjetno, da bi se lahko obravnaval kot združljiv z notranjim trgom. Komisija je v zvezi s tem ocenila, ali bi se lahko uporabil kateri koli od morebitnih razlogov za združljivost iz PDEU. Ob upoštevanju vrste ukrepa in težav družbe SAS Komisija ugotavlja, da so edina ustrezna merila očitno merila v zvezi s pomočjo za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah v skladu s členom 107(3)(c) PDEU na podlagi smernic Komisije o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (24) (v nadaljnjem besedilu: smernice za reševanje in prestrukturiranje). Vendar je Komisija predhodno sklenila, da pogoji pomoči za reševanje in prestrukturiranje iz smernic za reševanje in prestrukturiranje očitno niso izpolnjeni.
6. PRIPOMBE K SKLEPU O ZAČETKU POSTOPKA
6.1 Pripombe Danske in Švedske
(38)
Danska in Švedska vztrajata, da je bilo njuno sodelovanje v novem revolving kreditu v skladu s tržnimi pogoji, saj sta sodelovali pari passu z bankami in fundacijo KAW, kar izključuje obstoj državne pomoči.
(39)
Danska in Švedska trdita, da družba SAS v obdobju pogajanj o novem revolving kreditu ni črpala starega revolving kredita. Opozarjata, da so bili s spremembami starega revolving kredita marca 2012 uvedeni še strožji pogoji črpanja, in trdita, da so morale zato banke od konca junija 2012 zavrniti vsako zahtevo družbe SAS za črpanje. Družba SAS je znesek, ki ga je črpala iz revolving kredita, v celoti odplačala marca 2012 in od takrat ni več črpala iz starega revolving kredita. Tako bi se lahko navedene banke razumno štele za „zunanje“ vlagatelje, ki v novem revolving kreditu sodelujejo pod enakimi pogoji kot države (25), ne da bi bile pomembno nezavarovano izpostavljene družbi SAS (26).
(40)
Danski in švedski organi v zvezi s sodelovanjem fundacije KAW v novem revolving kreditu skupaj z bankami menijo, da je bila ekonomska izpostavljenost fundacije KAW banki SEB omejena in da to ni moglo vplivati na njeno odločitev glede sodelovanja v novem revolving kreditu.
(41)
Poleg tega Danska in Švedska navajata, da je bil načrt 4XNG realen in da bi se lahko uspešno izvedel. Vztrajata, da so bili vsi vidiki in predpostavke, vključno s tistimi v zvezi z napovedmi prihodkov (RASK) (27), ukrepi za prihranke stroškov in načrtovanimi odprodajami, skrbno proučeni, da bi se dosegli finančni cilji načrta 4XNG za obdobje 2014-2015. Poleg tega so načrt 4XNG - skupaj z vsemi predpostavkami, na katerih je temeljil - pozorno pregledali zunanji finančni svetovalci držav (Goldman Sachs) in bank ([…]), pri čemer je bil načrt sprejet ob upoštevanju njihovih pripomb in priporočil. Poudarjata tudi, da je pričakovanje uspešne izvedbe načrta ob odločitvi glede sodelovanja v novem revolving kreditu temeljilo na dejstvu, da je bil novi revolving kredit odvisen od sklenitve novih sindikalnih sporazumov. Poleg tega je bil načrt po navedbah Danske in Švedske glede na razvoj dogodkov med decembrom 2012 in ukinitvijo novega revolving kredita 4. marca 2014 na dobri poti, da doseže pričakovane rezultate (28).
(42)
Danska in Švedska v zvezi s pogoji novega revolving kredita trdita, da so bili v skladu z običajnimi tržnimi pogoji, saj so bili podobni pogojem primerljivih poslov, ter da je imel novi revolving kredit tudi višje predhodne provizije in strožje pogoje črpanja kot večina analiziranih poslov. Kar zadeva zavarovalni paket, Danska in Švedska navajata, da so bila dejanska finančna tveganja bank kreditodajalk zanemarljiva, saj je ocenjena vrednost zavarovanj jasno presegala znesek kredita A. Tako bi se v primeru likvidacije vse terjatve bank kreditodajalk odplačale iz zavarovalnega paketa ali iz drugih sredstev družbe SAS, ki bi se lahko prodala, na primer […], njegove delnice v […] itd. Navedeno podpira tudi dejanska ukinitev velikega dela obveznosti v okviru kredita A v prvi polovici leta 2013. Po navedbah Danske in Švedske to dokazuje, da so banke pri odločitvi glede sodelovanja v novem revolving kreditu skupaj z državami in fundacijo KAW ravnale poslovno in preudarno.
(43)
Nazadnje, Danska in Švedska poročata, da je sodelovanje v novem revolving kreditu kreditodajalcem ustvarilo velik donos, ne da bi morala družba SAS črpati kredit. To bi moralo podpreti stališče, da je bilo sodelovanje držav v novem revolving kreditu skupaj s fundacijo KAW in bankami v celoti v skladu z načelom vlagatelja pod tržnimi pogoji.
6.2 Pripombe skupine SAS
(44)
Skupina SAS trdi, da so države v novem revolving kreditu sodelovale kot delničarji in ne kot javni organi. S tega vidika je bilo sodelovanje v takšnem instrumentu zaradi velikih prihodkov delničarjev/kreditodajalcev v obliki provizij in predvidenega povišanja vrednosti delnic boljše od prispevka lastniškega kapitala.
(45)
V zvezi s preskusom pari passu skupina SAS navaja, da je bil uspešen, saj banke niso bile izpostavljene družbi SAS in se morajo zato šteti za „zunanje“ vlagatelje. Poleg tega sodelovanje držav v novem revolving kreditu ni vplivalo na ravnanje bank, saj sodelovanja delničarjev v novem revolving kreditu niso zahtevale banke, ampak družba SAS. Poleg tega skupina SAS vztraja, da so se banke odločile sodelovati v novem revolving kreditu pod enakimi pogoji kot države in fundacija KAW na podlagi zelo pozitivnih rezultatov analize tveganja/prihodkov.
(46)
Skupina SAS tudi podpira trditev Danske in Švedske, da so bile predpostavke, na katerih je temeljil načrt 4XNG, trdne z zelo realnimi napovedmi v zvezi s tremi glavnimi dejavniki, tj. rast trga z vidika ASK, rast BDP v obdobju 2015-2017 in predvidena ničodstotna inflacija. Poleg tega so vse banke kreditodajalke pozorno pregledale tveganja, povezana z izvajanjem načrta, pri čemer so se zlasti osredotočile na RASK kot na ključni kazalnik dobičkonosnosti družbe.
(47)
Hkrati skupina SAS trdi, da je bil zavarovalni paket ustrezno ocenjen in da se je tveganje, da družba SAS ne bo izvajala načrta 4XNG, zmanjšalo. To podpira dejstvo, da je bila zagotovitev prihrankov stroškov pogoj za sodelovanje kreditodajalcev v novem revolving kreditu in da je bila sklenitev novih kolektivnih sporazumov novembra 2012 ključna za uspešno izvajanje načrta.
(48)
Skupina SAS nadalje kritizira Komisijo, da ni upoštevala alternativne možnosti stečaja in dejstva, da bi države izgubile vrednost skupnega poslovnega deleža, če ne bi bil zagotovljen novi revolving kredit. V zvezi s tem skupina SAS poudarja, da so države v novem revolving kreditu sodelovale kot temeljni delničarji družbe SAS, da bi si zagotovile rentabilnost svoje naložbe.
(49)
Nazadnje, skupina SAS poroča, da se je z izvajanjem načrta 4XNG ustvaril dobiček pred obdavčitvijo v znesku 3 milijarde SEK, kar je pomenilo pozitivne rezultate za družbo SAS v obdobju od novembra 2012 do julija 2013.
6.3 Pripombe družbe FAM
(50)
Po navedbah družbe FAM, ki je odgovorna za upravljanje sredstev fundacije KAW, je fundacija odločitev glede sodelovanja v novem revolving kreditu sprejela ne glede na svoje interese v zvezi z banko SEB in izpostavljenost banke SEB družbi SAS. Družba FAM trdi, da fundacija KAW niti ni imela večinskega deleža v banki SEB niti ni mogoče reči, da nadzira banko SEB.
(51)
Družba FAM je proučila načrt 4XNG, z njim povezana finančna tveganja in zavarovalni paket ter presodila, da je sodelovanje v novem revolving kreditu v interesu fundacije KAW. V zvezi s tem je možnost zaščite dolgoročne naložbe fundacije KAW v družbo SAS in morebitni prihodnji donos te naložbe ter visoke provizije, ki bi jih v okviru novega revolving kredita plačala družba SAS, primerjala z likvidacijo družbe SAS, ki po njenem mnenju ni ekonomsko zanimiva možnost.
(52)
Družba FAM se z Dansko, Švedsko in skupino SAS strinja tudi, da so vsi deležniki sodelovali v novem revolving kreditu pod enakimi pogoji, brez kakršne koli oblike podrejenosti, nesorazmernih pravic do zavarovanj ali drugih neenakih pogojev. Odločitev glede sodelovanja v novem revolving kreditu je temeljila na poglobljeni analizi možnosti za dobičkonosnost, ki bi jo v prihodnje zagotovila trdna in konkurenčna družba SAS.
(53)
Nazadnje, družba FAM se strinja z Dansko in Švedsko, da je odločitev bank kreditodajalk glede sodelovanja v novem revolving kreditu temeljila na poslovnih premislekih, saj je bila njihova obstoječa izpostavljenost v okviru starega revolving kredita zgolj teoretična. Trdi, da banke niso imele tako močnega razloga za sodelovanje v novem revolving kreditu kot države in fundacija KAW, saj so lahko slednje pričakovale povišanje cen delnic. Zato vztraja, da je treba pogoje preskusa pari passu šteti za izpolnjene.
7. OCENA UKREPA
7.1 Obstoj državne pomoči
(54)
V skladu s členom 107(1) PDEU „je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(55)
Koncept državne pomoči velja za vsako prednost, odobreno neposredno ali posredno, ki se financira iz državnih virov, ki jih odobri država sama ali posredniški organ, ki deluje na podlagi podeljenih pooblastil.
(56)
Da bi bilo mogoče ukrep opredeliti kot državno pomoč, mora izhajati iz državnih sredstev in ga mora biti mogoče pripisati državi. Državni viri so načeloma viri države članice in njenih javnih organov ter viri javnih podjetij, na katere lahko imajo javni organi neposreden ali posreden prevladujoč vpliv.
(57)
Dejstva, da je zadevni ukrep vključeval državne vire, saj se je financiral iz virov v okviru proračunov držav, in da ga je bilo mogoče pripisati državi, ni mogoče izpodbijati. Zlasti je mogoče opaziti, da sta danski in švedski parlament odobrila sodelovanje obeh vlad v novem revolving kreditu (uvodna izjava 30 zgoraj).
(58)
Zadevni ukrep mora izkrivljati ali bi lahko izkrivljal konkurenco, prav tako pa mora biti verjetno, da vpliva na trgovino med državami članicami.
(59)
Če finančna podpora, ki jo dodeli država članica, okrepi položaj družbe v primerjavi z drugimi družbami, ki konkurirajo pri trgovini znotraj Unije, obstaja v skladu z ustaljeno sodno prakso vsaj možnost vpliva na trgovino med državami članicami in na konkurenco (29). Komisija v zvezi s tem meni, da bi kakršna koli morebitna gospodarska prednost, dodeljena družbi SAS na podlagi državnih virov, izpolnjevala ta pogoj. Družbi SAS konkurirajo drugi letalski prevozniki v Evropski uniji in EGP, zlasti odkar se je 1. januarja 1993 začela tretja faza liberalizacije zračnega prometa (v nadaljnjem besedilu: tretji sveženj) (30). Poleg tega zračnemu prometu na področju sorazmerno krajših potovanj znotraj EU konkurirata cestni in železniški promet, zato je mogoč tudi vpliv na cestne in železniške prevoznike.
(60)
Edino merilo pojma državne pomoči, ki ga je torej smiselno obravnavati, je vprašanje, ali je ukrep družbi SAS omogočil selektivno neupravičeno gospodarsko prednost.
(61)
Komisija je ob upoštevanju ukinitve novega revolving kredita, ki je bila izvedena 4. marca 2014, ocenila, ali je bila družbi SAS v okviru novega revolving kredita od njegove vzpostavitve leta 2012 do ukinitve leta 2014 podeljena selektivna neupravičena gospodarska prednost.
7.2 Gospodarska prednost družbe SAS
(62)
Da bi Komisija ugotovila, ali je bila družbi SAS dodeljena državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, bo ocenila, ali je letalski prevoznik dobil gospodarsko prednost, ki je pod običajnimi tržnimi pogoji ne bi imel. Komisija za proučitev tega vprašanja uporablja preskus vlagatelja pod tržnimi pogoji, v skladu s katerim državna pomoč ne obstaja, če bi bilo mogoče zasebnega vlagatelja, ki se lahko po velikosti primerja z zadevnimi organi v javnem sektorju ter deluje v tržnem gospodarstvu pod običajnimi tržnimi pogoji, v podobnih okoliščinah spodbuditi, da upravičencu zagotovi zadevni ukrep.
(63)
V skladu s preskusom vlagatelja pod tržnimi pogoji mora Komisija torej oceniti, ali bi zasebni vlagatelj zadevni posel sklenil pod enakimi pogoji. Hipotetični zasebni vlagatelj deluje kot preudaren vlagatelj, ki želi povečati svoj dobiček, ne da bi pri tem prevzel prevelika tveganja zanj (31).
(64)
Prispevek iz javnih sredstev načeloma ne vključuje državne pomoči, če je izveden hkrati s pomembnim kapitalskim prispevkom zasebnega vlagatelja, v primerljivih okoliščinah in pod primerljivimi pogoji (pari passu) (32).
7.2.1 Pari passu sodelovanje držav, fundacije KAW in bank v novem revolving kreditu
(65)
Komisija ugotavlja, da so banke kreditodajalke, ki sodelujejo v novem revolving kreditu, sodelovale tudi v starem. Vendar so države v okviru novega revolving kredita povečale svojo izpostavljenost družbi SAS, medtem ko so banke približno razpolovile svoj prispevek (s 366 milijonov EUR na približno 200 milijonov EUR) in tako z vidika revolving kredita zmanjšale svojo splošno obstoječo izpostavljenost družbi SAS za približno 50 %. V zvezi s tem je Komisija v sklepu o začetku postopka izrazila pomisleke glede resničnosti utemeljitve pari passu, saj položaj držav in bank ni bil videti primerljiv.
(66)
Danska, Švedska in skupina SAS trdijo, da banke kreditodajalke v času pogajanj o njihovem sodelovanju v novem revolving kreditu niso bile izpostavljene v okviru starega revolving kredita. Zato je treba banke obravnavati kot „zunanje“ vlagatelje, ki so v primerljivem položaju kot države in fundacija KAW.
(67)
Komisija ugotavlja, da je družba SAS januarja 2012 v celoti črpala stari revolving kredit (uvodna izjava 20 zgoraj). Spremembe starega revolving kredita, sprejete marca 2012, so med drugim dejansko vključevale pogoj, da je treba črpani znesek odplačati takoj in v celoti. Znesek je bil v celoti odplačan marca 2012, spremembe starega revolving kredita, sprejete istega meseca, pa so družbi SAS zelo otežile, da bi po tem še črpala kredit (33). Poleg tega je morala družba SAS do junija 2012 predložiti načrt dokapitalizacije, ki so ga morali potrditi odbor ter države in fundacija KAW kot glavni delničarji. Banke so ta načrt najprej zavrnile. Šele novembra 2012 so se države po skrbni proučitvi revidiranega načrta 4XNG odločile za sodelovanje v novem revolving kreditu, za njimi pa tudi banke.
(68)
Na podlagi tega danski in švedski organi ter skupina SAS trdijo, da je bila družbi SAS uspešno preprečena zahteva za črpanje starega revolving kredita. Banke so se morale ob upoštevanju navedenih razmer odločiti, ali bodo nadaljevale stari revolving kredit, dokler se junija 2013 ne izteče, ali bodo sodelovale v novem revolving kreditu pod enakimi pogoji kot države in fundacija KAW, kljub temu da so imele države in fundacija KAW kot delničarji tehtnejše razloge za sodelovanje, saj bi lahko z izvajanjem načrta 4XNG dosegle višje vrednosti svojih delnic.
(69)
Čeprav je po mnenju Komisije verjetno, da banke ob sprejemanju odločitve glede sodelovanja v novem revolving kreditu niso bile bistveno izpostavljene staremu revolving kreditu, vsaj ne banke, ki sicer niso bile nezavarovano dvostransko izpostavljene družbi SAS, pa je Komisija tudi mnenja, da je še vedno obstajalo tveganje, da bi lahko družba SAS izpolnila pogoje črpanja pred vzpostavitvijo novega revolving kredita. Dejstvo, da se to ni zgodilo in da se stari revolving kredit, potem ko je bil v celoti odplačan marca 2012, ni porabil, v zvezi s tem ni pomembno. Na podlagi tega se zdi, da so bile banke v okviru starega revolving kredita v nekaterih pogledih izpostavljene družbi SAS, države (in fundacija KAW) pa ne. Komisija zato ne more sprejeti trditve danskih in švedskih organov, da so banke v novem revolving kreditu sodelovale kot „zunanji“ vlagatelji, ne glede na njihovo izpostavljenost v okviru starega revolving kredita.
(70)
Poleg tega se Komisija ne more strinjati z navedbami Danske in Švedske, da izpostavljenost nekaterih bank v obliki dvostranskih kreditov, povezanih s starim revolving kreditom (34), ni vključevala nobenega finančnega tveganja za banke v obdobju pogajanj o novem revolving kreditu, ker bi bilo mogoče te kredite črpati le, če bi se v celoti črpal stari revolving kredit. Kot je navedeno zgoraj, je obstajalo tveganje, čeprav res majhno, da bi lahko družba SAS izpolnila pogoje črpanja starega revolving kredita, kljub temu da je bila verjetnost tega po spremembah, sprejetih marca 2012, in uvedbi strogih pogojev zelo majhna.
(71)
Poleg tega se zdi, da so bile nekatere banke tudi sicer izpostavljene družbi SAS. Poleg sodelovanja v starem revolving kreditu je imela na primer […] od 30. septembra 2012 nezavarovano (in nečrpano) dvostransko izpostavljenost družbi SAS v znesku [200-600] milijonov SEK in nezavarovano izpostavljenost na podlagi kreditne kartice v znesku [500-900] milijonov SEK. Zato bi lahko bila odgovorna za kritje kakršnega koli povračila stroškov strankam, če bi družba SAS odpovedala zadevne lete. Čeprav je ta nezavarovana izpostavljenost na podlagi kreditne kartice znašala [0-2] % skupnega portfelja kredita banke […] v znesku približno [1 000-3 000] milijard SEK, je kljub temu pomenila finančno tveganje, zato ni mogoče sprejeti, da je bila […] ob sprejemanju odločitve glede sodelovanja v novem revolving kreditu v primerljivem položaju kot države.
(72)
Poleg tega so bile tri druge banke izpostavljene na podlagi neporavnanih mehanizmov financiranja zrakoplovov (npr. […]). Čeprav države trdijo, da so bila financiranja zavarovana z zrakoplovi in bankam niso predstavljala finančnega tveganja, saj bi se z lahkoto prodala na trgu, to ni bilo dokazano z dejstvi. Še vedno ni jasno, ali bi bil celotni znesek v primeru nujne prodaje zrakoplovov dejansko povrnjen.
(73)
V sklepu o začetku postopka se je Komisija spraševala, ali je na odločitev bank morda vplivalo ravnanje držav, saj so države v prejšnjih letih letalskemu prevozniku zagotavljale stalno finančno podporo (npr. z novo izdajo delnic s pravico prednostnega nakupa za obstoječe delničarje leta 2009 in leta 2010). Poleg tega so bile banke pripravljene sodelovati v novem revolving kreditu le, če bi v njem sodelovale države, kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 23 in 24 zgoraj.
(74)
Komisija načeloma meni, da se pogoj pari passu ne more uporabljati v primerih, kadar zasebni subjekti kot pogoj za svoje sodelovanje v transakciji izrecno zahtevajo sodelovanje držav.
(75)
Med uradno preiskavo so Danska, Švedska in skupina SAS trdile, da banke v nobeni fazi pogajanj o novem revolving kreditu niso čutile vpliva preteklega ravnanja držav in njihove stalne pripravljenosti za financiranje družbe SAS, kljub temu da se napovedi držav v zvezi s prihodki od nove izdaje delnic s pravico prednostnega nakupa za obstoječe delničarje leta 2009 in leta 2010 niso uresničile.
(76)
Komisija ne more izključiti možnosti, da zasebni vlagatelji ne bi bili pripravljeni vlagati v družbo s takšnimi preteklimi dosežki in nepredvidljivimi projekcijami, če ne bi pri tem sodelovale tudi države. Hkrati tudi ne more izključiti možnosti, da države, ki so zavrnile zagotovitev novega lastniškega kapitala in sodelovanje v podrejenem revolving kreditu, niso bile več pripravljene vlagati dodatnih sredstev v družbo SAS. Ne glede na te premisleke Komisija še vedno ni prepričana, da je bilo sodelovanje držav in bank kreditodajalk v novem revolving kreditu dogovorjeno pod pogoji pari passu, pri čemer upošteva, da so banke zaradi sodelovanja držav z vidika revolving kredita zmanjšale svojo splošno izpostavljenost revolving kredita družbi SAS za približno 50 %, medtem ko so države svojo izpostavljenost družbi SAS povečale.
(77)
V zvezi s tem, ali bi se lahko ravnanje fundacije KAW štelo za referenčno točko za opredelitev ravnanja zasebnega vlagatelja, je uradna preiskava pokazala, da je bila izpostavljenost fundacije KAW družbi SAS prek imetništva delnic banke SEB manjša, kot je bilo navedeno v sklepu o začetku postopka. Ob upoštevanju, da je fundacija KAW zgolj manjšinski delničar banke SEB in da je bila izpostavljenost banke SEB družbi SAS omejena, je mogoče trditi, da je fundacijo KAW k sodelovanju v novem revolving kreditu spodbudila možnost dobičkonosnosti naložbe.
(78)
Ob upoštevanju navedenega Komisija na podlagi uradne preiskave ni mogla z gotovostjo sprejeti sklepa, da je bila obravnavana transakcija izvedena pod pogoji pari passu.
(79)
Ne glede na oceno pari passu je Komisija proučila tudi vprašanje, ali bi se lahko sodelovanje držav v novem revolving kreditu z vidika delničarja štelo za razumno in bi prestalo preskus vlagatelja pod tržnimi pogoji tudi zunaj razlogovanja pari passu.
7.2.2 Ocena sodelovanja držav v novem revolving kreditu v okviru preskusa vlagatelja pod tržnimi pogoji
(80)
Vprašanje, ki ga je treba obravnavati, je, ali bi se zasebni vlagatelj v enakem položaju kot države, tj. kot obstoječi delničar družbe SAS, in v podobnih okoliščinah, v kakršnih so bile države leta 2012, odločil za sodelovanje v novem revolving kreditu pod podobnimi pogoji (35).
(81)
V zvezi s tem so poučne neodvisne analize, ki so jih pred vzpostavitvijo novega revolving kredita izvedli zunanji finančni svetovalci (in sicer družbi Goldman Sachs International in CITI kot svetovalki držav ter […] kot svetovalec kreditodajalcev). Po navedbah Danske in Švedske so se države za sodelovanje v novem revolving kreditu odločile šele po tem, ko so njihovi zunanji svetovalci natančno pregledali načrt 4XNG in ko so bili pogoji novega revolving kredita prilagojeni.
(82)
Medtem ko je Komisija v sklepu o začetku postopka izrazila nekatere pomisleke glede obsega poročila, ki ga je pripravila družba CITI, sta Danska in Švedska pojasnili, da je njuna odločitev o sodelovanju v novem revolving kreditu temeljila na vseh analizah, ki so jih izvedli njuni finančni svetovalci, in da se zato poročilo CITI ne bi smelo ocenjevati ločeno.
(83)
Finančni svetovalci so morali med drugim zagotoviti kritično analizo načrta 4XNG in novega revolving kredita ter zadevnih občutljivosti in ranljivosti v zvezi s tem. Ta analiza je bila izvedena prek zaporednih poročil ter se je navezovala na preteklo uspešnost družbe SAS in druga merila uspešnosti panoge. Svetovalci so v zvezi z načrtom 4XNG in novim revolving kreditom izdali številna priporočila glede strategij za zmanjšanje tveganja. V skladu s temi priporočili so države zahtevale številne prilagoditve načrta 4XNG (za pospešitev ukrepov za prihranek stroškov in sprejetje dodatnih pobud) in prilagoditve pogojev novega revolving kredita, da bi se zmanjšala verjetnost črpanja.
(84)
Pri analizi načrta 4XNG so zunanji svetovalci opredelili ključna področja morebitnih tveganj, vključno s cilji za prihranke stroškov, prodajami in pritiskom v zvezi z RASK, ter jim namenili posebno pozornost. Na podlagi te ocene tveganja so bili med drugim oblikovani naslednji premisleki:
-
Cilji za prihranke stroškov
Poleg prejetih zunanjih priporočil je bil načrt 4XNG spremenjen in okrepljen z vključitvijo pobud za prihranek stroškov v znesku približno [1-4] milijarde SEK odobritev plačil (kar je več od prvotnega cilja [1-4] milijarde SEK odobritev plačil). Medtem ko je bila v zvezi z nedoseganjem ciljev za prihranke stroškov izražena zaskrbljenost, je bil ključni ukrep za odpravo tveganj v zvezi z načrtom 4XNG pred vzpostavitvijo novega revolving kredita sklenitev novih sindikalnih sporazumov z odškodnino za zaposlene in znižanjem dajatev ter spremembe pokojninskega načrta, uvedene novembra 2012. Na podlagi tega so bili doseženi neposredni prihranki stroškov v znesku skoraj [0-3] milijard SEK odobritev plačil […], ki jih je bilo treba na zahtevo držav uspešno izvesti pred začetkom veljavnosti novega revolving kredita.
-
Prodaje
Poleg tega, da so zunanji finančni svetovalci izrazili dvom glede prvotnih predpostavk o prodajah sredstev, pa tudi zaradi novih informacij, ki so se pojavile med postopkom, je končni seznam načrtovanih prodaj iz načrta 4XNG odstopal od seznama, ki ga je prvotno predložila družba SAS (36). Finančni svetovalec držav je nazadnje sklenil, da so prodaje (ocenjena vrednost prodaje znaša približno 3,0 milijarde SEK) iz končnega načrta 4XNG izvedljive v predvidenem časovnem okviru. Poleg tega je novi revolving kredit vključeval določbe o časovnem razporedu prodaje družbe Widerøe in o strogi uporabi prihodkov od prodaje za odplačevanje novega revolving kredita.
-
Pritisk v zvezi z RASK
Ob upoštevanju ustreznih podatkov o preteklih trendih, napovedi tretjih oseb in znanih sprememb v konkurenčnem okolju v zadevnem obdobju so bile ocenjene temeljne predpostavke glede donosa in pritiska v zvezi z RASK, ki so bile opredeljene kot razumne. Te predpostavke se tako niso obravnavale kot negativno tveganje za izvajanje načrta 4XNG.
(85)
V zvezi s pomisleki Komisije v sklepu o začetku postopka glede optimistične narave določenih elementov iz načrta 4XNG (npr. rast trga z vidika ASK, napovedi v zvezi z BDP in ničodstotna inflacija v obdobju 2015-2017) so Danska, Švedska in skupina SAS med uradno preiskavo predložile informacije, ki kažejo, da so se ob izvedbi teh ocen zlasti upoštevali glavni trgi, na katerih je dejavna družba SAS. To je vključevalo izrazitejšo izpostavljenost družbe severni Evropi v primerjavi z južno Evropo ter njegovo izpostavljenost ameriškemu in azijskemu trgu. Informacije kažejo še, da je ocenjena stroškovna inflacija v vrednosti 0 % odobritev plačil za obdobje 2015-2017 neto učinek temeljne stopnje inflacije v vrednosti 2 % odobritev plačil (v skladu z ocenjeno stopnjo inflacije EU), in vključujejo predpostavke, da bi jo bilo mogoče nevtralizirati z novimi ukrepi za prihranke stroškov.
(86)
Kar zadeva pomanjkanje preverjanja občutljivosti analize notranje stopnje donosa, predložene v poročilu CITI (glej uvodno izjavo 35 zgoraj), in prvotne pomisleke Komisije glede morebitnega učinka manj optimističnih scenarijev, sta Danska in Švedska v pripombah k sklepu o začetku postopka Komisiji predložili dodatne informacije v zvezi z obsegom izvedene analize občutljivosti. V zvezi s tem je družba Goldman Sachs predstavila številne preskuse občutljivosti, izvedene med pripravo načrta 4XNG v obdobju od junija do septembra 2012. V okviru revidirane analize iz septembra 2012 je bilo ugotovljeno, da družbi SAS tudi v primeru negativnega scenarija ne bi zmanjkalo denarja, tj. denarna pozicija družbe SAS bi se v vseh analiziranih primerih obdržala nad najnižjo stopnjo revolving kredita. Vendar je bilo ocenjeno, da je za ohranitev zaupanja v trg potreben likvidnostni varovalni mehanizem in da je revolving kredit še vedno najrealnejša možnost za takšno varnostno likvidnost.
(87)
Komisija zato upošteva zaporedne finančne preglede, izvedene v zvezi z načrtom 4XNG (vključno z obsežno analizo in preskušanjem različnih iteracij načrta). Komisija upošteva tudi posledične zahteve držav za zmanjšanje tveganj pri izvajanju in oblikovanje konsolidiranega načrta za prestrukturiranje pred vključitvijo v novi revolving kredit. Ti ukrepi naj bi bili v skladu z ukrepi preudarnega zasebnega vlagatelja v tržno gospodarstvo. Ne glede na navedeno je še vedno treba proučiti, ali so bili pogoji novega revolving kredita v skladu s tem, kar bi bilo še sprejemljivo za zasebnega vlagatelja v tržno gospodarstvo, ki bi bil v enakem položaju kot države, torej kot obstoječi delničar družbe.
(88)
Danska, Švedska in skupina SAS so pojasnile, da je posebna značilnost letalskega sektorja potreba po vzdrževanju visoke ravni finančne pripravljenosti, da se ohrani zaupanje strank in delničarjev v zmožnost družbe za nadaljnje poslovanje. Ob upoštevanju finančnih težav družbe SAS leta 2012 in prevladujočega likvidnostnega položaja v tem obdobju je države k sodelovanju v novem revolving kreditu kot delničarje družbe SAS verjetno spodbudil strah pred večjimi izgubami ali stečajem v primeru odvzema sredstev, ki zagotavljajo likvidnost družbe.
(89)
V zvezi s tem se zdi, da so države pri dokončnem oblikovanju pogojev novega revolving kredita uporabile zlasti priporočila neodvisnih finančnih svetovalcev. Dejansko se zdi, da je bil skupni cilj vseh pogojev revolving kredita zmanjšanje glavnih ugotovljenih poslovnih tveganj. Kot je navedeno v uvodni izjavi 84 zgoraj, je bil na primer ključni pogoj za izvedbo novega revolving kredita uspešna sklenitev novih kolektivnih sporazumov s pilotskim osebjem. Poleg tega je bilo zaradi pogojev črpanja, ki so se uporabljali za kredit B, zelo malo verjetno, da bi se lahko kredit črpal pred marcem 2015 (37). Prav tako so bile finančne klavzule, priložene novemu revolving kreditu, strukturirane tako, da družba SAS v primeru nedoseganja ključnih finančnih napovedi iz načrta 4XNG ne bi imela dostopa do revolving kredita ali pa bi morala odplačati vse zneske, ki bi jih takrat črpala (38).
(90)
Poleg navedenih pripomb je Komisija prejela dodatne informacije glede ustreznosti temeljnega zavarovanja s premoženjem za novi revolving kredit. V poročilu iz maja 2012 je […] zagotovilo neodvisno oceno družbe Widerøe in nekaterih opredmetenih sredstev (vključno z rezervnimi motorji, zadevnim zrakoplovom, številnimi manjšimi nepremičninami in nekatero opremo), ki so se naknadno uporabila kot zavarovanje za novi revolving kredit. Medtem ko se je ocena osredotočala na družbo Widerøe kot na najpomembnejše premoženje v zavarovalnem paketu, je ocena drugih sredstev temeljila na bolj omejenih informacijah, skupna vrednost sredstev na podlagi splošne ocene pa je znašala približno [1-4]-[3-6] milijard SEK. Skupna ocenjena vrednost sredstev, ki so se uporabila kot zavarovanje, je torej presegala znesek kredita A. Po navedbah Danske in Švedske je bilo to zadostno zagotovilo za kreditodajalce novega revolving kredita, saj se je, kot je navedeno zgoraj, verjetnost, da bo družba SAS kdaj koli črpala kredit B, štela za zanemarljivo.
(91)
Dejanska finančna tveganja, povezana z novim revolving kreditom, so se dodatno zmanjšala z določbami o obveznem predplačilu in/ali preklicu obveznosti v okviru novega revolving kredita, če bi družba SAS prodala nekatera sredstva ali se vključila v druge finančne možnosti. Zaradi teh določb o predplačilu in preklicu so se sčasoma zmanjšale morebitne izgube. Na podlagi prodaje družbe Widerøe in v skladu s sporazumom, ki je začel veljati ob prodaji septembra 2013 (glej uvodno izjavo 31 zgoraj), se je splošna velikost novega revolving kredita s 3,5 milijarde SEK dejansko zmanjšala na 2 milijardi SEK.
(92)
Tako se zdi, da je bil sprejet celovit in skladen sklop ukrepov, izrecno namenjen zagotovitvi stalnega uspešnega poslovanja družbe SAS v obdobju 2012-2015 in omejitvi ključnih finančnih tveganj, povezanih z novim revolving kreditom.
(93)
Komisija priznava tudi potrebo po proučitvi vprašanja, ali bi bilo mogoče primerljivega zasebnega vlagatelja, ki se srečuje s podobnimi tržnimi okoliščinami kot države (tj. kot obstoječi delničarji družbe SAS), spodbuditi, da bi upravičencu zagotovil zadevni ukrep. Zato je priporočljivo proučiti tudi morebitne hipotetične scenarije, ki ne vključujejo ukrepa, ki se izvaja.
(94)
Danska, Švedska in skupina SAS v pripombah k sklepu o začetku postopka trdijo, da bi družba verjetno šla v stečaj, če leta 2012 ne bi bil vzpostavljen novi revolving kredit. Po navedbah Danske in Švedske bi to za države pomenilo skupno izgubo v vrednosti 1 044 milijonov SEK, tj. vrednost njihovega skupnega deleža. Dodatne pripombe so se nanašale tudi na možnost odpovedi prihodnjemu morebitnemu kapitalskemu dobičku v primeru uspešne izvedbe načrta 4XNG. Za primerjavo sta Danska in Švedska predložili tudi oceno, da bi morebitne skupne izgube, ki izhajajo iz skupnega deleža držav in njihovih prispevkov k revolving kreditu, če družba SAS ne bi izpolnjevala obveznosti glede novega revolving kredita, v najslabšem scenariju znašale približno [1 000-3 000] milijonov SEK (39).
(95)
Tako se zdi, da bi bile morebitne dodatne izgube, povezane s sodelovanjem držav v novem revolving kreditu (tj. približno 447,5 milijona SEK glede na ponazoritveni primer Danske in Švedske), v primeru stečaja družbe SAS sorazmerno omejene v primerjavi z izgubami v zvezi z delnicami držav, ki bi nastale v vsakem primeru. Zdi se, da primerjava te sorazmerno omejene dodatne spremembe v primeru negativnega scenarija (stečaja) držav z morebitno prednostjo, ki jo lahko države pridobijo z uspešno izvedbo načrta 4XNG, države dodatno spodbuja k temu, da se odločijo za sodelovanje v novem revolving kreditu. Po ocenah poročila CITI bi lahko kapitalski dobiček držav v najbolj optimističnem osnovnem scenariju znašal skupaj [7 000-12 000] milijonov SEK. Čeprav je Komisija v sklepu o začetku postopka izrazila nekatere pomisleke glede optimistične narave takšnih napovedi rasti, priznava možnost, da lahko morebitni kapitalski dobiček tudi v konzervativnejših scenarijih v primeru pozitivnega scenarija še vedno bistveno preseže morebitne izgube v primeru negativnega scenarija.
(96)
Komisija zato upošteva navedeno oceno tveganja in nagrade ter obsežen pregled in preskušanje načrta 4XNG, dodatna preverjanja, zagotovljena v zvezi s temeljnim zavarovanjem s premoženjem (40), določbe o preklicu in predplačilu, s katerimi so se sčasoma zmanjšale morebitne izgube (41), in druge različne ukrepe za zmanjšanje tveganj, vključene v pogoje novega revolving kredita (42). Ob upoštevanju navedenega se zdi odločitev držav za sodelovanje v novem revolving kreditu v skladu z ravnanjem zasebnega subjekta, ki deluje zato, da bi pridobil običajni tržni donos glede na poseben položaj družbe v zadevnem obdobju.
(97)
Poleg navedenega je Komisija sklenila, da so države kot obstoječi delničarji družbe SAS pri odločitvi glede sodelovanja v novem revolving kreditu skupaj s fundacijo KAW in bankami kreditodajalkami v obdobju od decembra 2012 do marca 2014 upoštevale razumne in realne možnosti dobičkonosnosti. To sodelovanje torej ni pomenilo nobene prednosti za družbo SAS v smislu člena 107(1) PDEU.
7.3 Sklepni ugotovitvi o obstoju državne pomoči
(98)
Ob upoštevanju navedenega je Komisija sklenila, da sodelovanje Danske in Švedske v novem revolving kreditu ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
(99)
Nazadnje, Danska in Švedska sta po ugotovitvah Komisije potrdili, da bosta sprejeli ta sklep in ga priglasili v angleškem jeziku -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Financiranje družbe Scandinavian Airlines prek novega revolving kredita, ki sta ga Kraljevina Danska in Kraljevina Švedska izvedli decembra 2012, ne pomeni pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Kraljevino Dansko in Kraljevino Švedsko.
V Bruslju, 9. julija 2014