РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
SKLEP KOMISIJE (EU) 2015/456
z dne 5. septembra 2014
o shemi pomoči SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) in SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), ki jo je Republika Bolgarija izvedla v okviru menjav gozdnih zemljišč
(notificirano pod dokumentarno številko C(2014) 6207)
(Besedilo v bolgarskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
ob upoštevanju Sklepa Komisije C(2011) 4444 z dne 29. junija 2011 (1),
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami, in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Komisija je 17. julija 2008 prejela dopis pritožnika, ki je želel ostati anonimen (v nadaljnjem besedilu: prvi pritožnik) in je trdil, da je Republika Bolgarija dodelila pomoč v okviru menjave lastništva gozdnih zemljišč v zasebni lasti za javna gozdna zemljišča v državni lasti, ki ji je pogosto sledila sprememba namembnosti zamenjanega zemljišča iz gozdnega v zazidljivo. Prvi pritožnik je dodatne informacije predložil v dopisih z dne 28. avgusta 2008, 3. septembra 2008, 1. oktobra 2008, 5. decembra 2008, 18. februarja 2010, 12. oktobra 2010 in 26. januarja 2011.
(2)
Komisija je 27. januarja 2009 prejela dodatne informacije o spornih poslih menjave, ki jih je poslala tretja stran. Dne 14. maja 2009 je bila vložena druga pritožba v zvezi z navedenimi menjavami, zadevni pritožnik pa je dodatne informacije predložil 2. junija 2009 in 8. junija 2009. Komisija je 23. marca 2010 prejela informacije še ene tretje strani o navedenih menjavah.
(3)
Bolgarski organi so Komisiji informacije o spornih poslih menjave predložili z dopisi z dne 2. septembra 2008, 28. oktobra 2008, 4. januarja 2010, 23. marca 2010, 27. marca 2010, 30. avgusta 2010 in 14. februarja 2011. Na sestankih s službami Komisije, ki so potekali 22. februarja 2010, 12. oktobra 2010 in 3. februarja 2011, so zagotovili dodatne informacije o navedenih menjavah.
(4)
Komisija je z dopisom z dne 29. junija 2011 Republiko Bolgarijo obvestila, da se je odločila začeti postopek iz člena 108(2) Pogodbe v zvezi s spornimi posli menjave. Sklep Komisije o začetku formalnega postopka preiskave (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo svoje pripombe k ukrepu.
(5)
Bolgarski organi so z dopisom, prejetim 29. septembra 2011, predložili svoje pripombe k sklepu o začetku postopka.
(6)
Komisiji so pripombe k sklepu o začetku postopka poslale naslednje zainteresirane strani: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Hajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marjeta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihajlov in Elizabet Mihajlova (23) ter pritožnik, ki je zahteval, naj se njegova identiteta ne razkrije (24).
(7)
Komisija je z dopisi z dne 1. septembra 2011, 5. oktobra 2011, 25. novembra 2011, 14. decembra 2011 in 3. aprila 2012 navedene pripombe posredovala bolgarskim organom in jim dala možnost za odgovor. Pripombe Republike Bolgarije na pripombe zainteresiranih strani so bile prejete z dopisi z dne 4. novembra 2011, 15. decembra 2011, 12. januarja 2012 oziroma 25. aprila 2012.
(8)
Bolgarski organi so dodatne informacije o spornih poslih menjave predložili z dopisom z dne 2. decembra 2011 in na sestanku s službami Komisije, ki je potekal 9. decembra 2011.
(9)
Komisija je z dopisom z dne 9. februarja 2012 zahtevala dodatna pojasnila prvega pritožnika v zvezi z nekaterimi dokazi, ki jih je predložil.
(10)
Komisija je 3. aprila 2012 bolgarskim organom posredovala dodatne pripombe več tretjih strani (25). Komisija je pripombe Republike Bolgarije na te pripombe prejela 25. aprila 2012 in 15. maja 2012.
(11)
Komisija je 26. julija 2012 od bolgarskih organov zahtevala dodatne informacije. Bolgarski organi so 17. avgusta 2012 zaprosili za podaljšanje roka za predložitev navedenih informacij, ki ga je Komisija odobrila 31. avgusta 2012. Bolgarski organi so 19. septembra 2012 predložili zahtevane informacije.
(12)
Komisija je 3. oktobra 2012 zahtevala dodatna pojasnila družbe Elkabel AD, ene od tretjih strani, ki so predložile pripombe k sklepu o začetku postopka; pojasnila so bila predložena 31. oktobra 2012.
(13)
Komisija je z dopisi z dne 14. januarja 2013, 17. maja 2013, 22. julija 2013 in 22. oktobra 2013 od bolgarskih organov zahtevala dodatne informacije, ki so bile predložene 4. in 5. februarja 2013, 25. junija 2013 in 5. julija 2013, 16. in 23. avgusta 2013 oziroma 19. novembra 2013 in 20. decembra 2013. Bolgarski organi so del informacij, ki so bile predložene ob zadnji predložitvi informacij, pozneje ponovno predložili z elektronsko pošto z dne 21. januarja 2014.
2. OPIS UKREPA
2.1 MENJAVE ZEMLJIŠČ
(14)
Leta 1947 so zaradi razlastitve, ki jo je izvedla država, vsa gozdna zemljišča v Bolgariji postala javno premoženje. Tako je ostalo do leta 2000, ko se je začelo vračanje gozdnih zemljišč nekdanjim zasebnim lastnikom.
(15)
S spremembo zakona o gozdovih (26), ki je začela veljati 22. februarja 2002, so bile omogočene menjave nedavno privatiziranih gozdnih zemljišč z javnimi gozdnimi zemljišči v državni lasti iz državnega sklada gozdov. Ta sprememba zakona o gozdovih je veljala do 27. januarja 2009, v njej pa so bili opredeljeni način in pogoji, pod katerimi so se te menjave izvajale.
(16)
Cene za menjave gozdnih zemljišč v zasebni in javni lasti so bile določene na podlagi posebne uredbe, tj. uredbe o izračunu osnovnih cen in cen za zemljišča na izključenih območjih ter o določitvi pravic uporabe in služnosti za gozdove in gozdna zemljišča (27) (v nadaljnjem besedilu: uredba o osnovnih cenah), ki je začela veljati 18. novembra 2003. V skladu z bolgarsko zakonodajo cenilci niso smeli odstopati od cen, določenih za gozdna zemljišča na podlagi uredbe o osnovnih cenah.
(17)
Na podlagi navedene uredbe se osnovna cena gozdne parcele določi kot vsota osnovne vrednosti tega zemljišča in vrednosti sestoja (rastlinskih vrst na tem zemljišču).
(18)
Vrednost zemljišča se določi na podlagi povprečne vrednosti zemljišča glede na kategorije zemljišč, ki ponujajo enake pogoje za rast rastlin (150 vrst zemljišč glede na Prilogo 1 k uredbi o osnovnih cenah). Ta vrednost se nato prilagodi z uporabo prilagoditvenega koeficienta, ki upošteva lokacijo zemljišča glede na lokalno in državno infrastrukturo. Prilagoditveni koeficient (Km), naveden v Prilogi 2 k uredbi o osnovnih cenah, se določi na podlagi naslednje formule:
,
pri čemer je:
p
=
koeficient bližine utrjene ceste, merjeno v ravni črti (od 0,00 do 0,20);
s
=
koeficient bližine mestnega območja, merjeno v ravni črti (od 0,00 do 0,25);
m
=
koeficient bližine morja, merjeno v ravni črti (od 0,00 do 0,20);
g
=
koeficient bližine mesta v številkah, ki izražajo razdaljo do določenega mesta (najkrajša razdalja po cesti od parcele do zadevnega mesta). Mesta so razdeljena v šest skupin, kot je prikazano v preglednici 1.
Preglednica 1
Skupina 1:
Sofija (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas in Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vraca, Pleven in Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4:
druga okrožna mesta (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5:
druga velika mesta (Botevgrad, Gorna Orjahovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrič, Samokov, Svištov in Červen Brjag) (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6:
druga občinska središča (od 0,00 do 0,10)
(19)
Vrednost zemljišča se nadalje prilagodi, tako da se doda povečanje na hektar (dodatek), ki se določi na podlagi povprečne cene zemljišča, ugotovljene na območju, kjer je zemljišče. Navedeni dodatki so določeni v določbah Priloge 3 k uredbi o osnovnih cenah in navedeni v preglednici 2.
Preglednica 2
Dodatek
(BGN/hektari)
Sofija, nacionalna letovišča in sosednja stanovanjska počitniška območja, zemljišča v razdalji 10 kilometrov od morja
5 000
Naselja 1. in 2. kategorije
2 000
Naselja 3. in 4. kategorije
1 000
Naselja 5. in 6. kategorije
500
Naselja 7. in 8. kategorije
0
(20)
Skupna vrednost zemljišča, določena na podlagi tega mehanizma, se imenuje osnovna vrednost zemljišča.
(21)
Vrednost sestoja (rastlinskih vrst na zemljišču) je vrednost sestoja sedanje starosti in predvidena vrednost sestoja ob sečni zrelosti. Vrednost lesa iz gozdnih sestojev pri sedanji starosti (starost v času vrednotenja) je enaka dobičku od prodaje zadevnih sort po povprečnih tržnih cenah, pri čemer se odštejejo stroški sečnje, primarne predelave in prevoza do kraja začasnega skladiščenja. Če prihodki ne krijejo stroškov, se šteje, da les nima nobene vrednosti.
(22)
Prihodek od prodaje se določi z oceno zaloge in volumna kategorij lesa. Stroški (BGN/kubični meter) v zvezi s sečnjo in primarno predelavo lesa s povprečno stopnjo težavnosti območja sečnje dreves se določijo na podlagi vrste dreves in kategorije lesa na zemljišču. Stroški prevoza lesa se določijo na podlagi vrste dreves, kategorije lesa in povprečne razdalje prevoza od zadevnega zemljišča. Stroški prevoza se za vsak kilometer prevoza pomnožijo s koeficientom, ki upošteva stopnjo težavnosti poti.
(23)
Povprečne tržne cene in stroške, povezane s sečnjo, primarno predelavo in prevozom lesa, mora redno določati in posodabljati izvršilna agencija za gozdove (v nadaljnjem besedilu: IAG) (28), in sicer na podlagi tehtanih povprečij, izračunanih na podlagi statističnih podatkov, zbranih v triletnem obdobju (zadnje leto ima dvojno težo).
(24)
Osnovna cena gozdnega zemljišča se torej izračuna tako, da se osnovni vrednosti gozdnega zemljišča prišteje vrednost sestoja, kot jo določi cenilec.
(25)
Ta osnovna cena se prilagodi za zemljišča na območjih tako imenovanega „posebnega varstva pred urbanizacijo“, ki so z zakonom določena v nekaterih pokrajinah Bolgarije, da bi se upoštevali varstvo narave, ki oblikuje okolje, in rekreacijske funkcije gozdnega zemljišča. V skladu z določbami Priloge 19 k uredbi o osnovnih cenah se osnovna vrednost gozdnih zemljišč na takih območjih pomnoži s koeficientom (К), opredeljenim v preglednici 3 (29), in sicer:
Preglednica 3
Prvo območje obale Črnega morja
К = 6
Drugo območje obale Črnega morja
К = 5
Letoviška območja, letovišča in naselja državnega pomena
К = 4
Gozdovi in zemljišča na območjih, ki se raztezajo od roba državnih in občinskih cest do omejitvenih črt za gradnjo
К = 3
Letoviška območja, letovišča in naselja lokalnega pomena
К = 4
(26)
Nazadnje se v skladu s Prilogo 20 k uredbi o osnovnih cenah za osnovno ceno zemljišča uporabi tako imenovani „koeficient regulacije trga“. Ta koeficient je izražen v BGN/m2 in sega od 10 za zemljišča ob morju, velikih gorskih letoviščih in Sofiji do 1 za zemljišča na najmanj privlačnih lokacijah.
(27)
Ne glede na navedeno je morala zasebna stranka, če je na podlagi posla menjave prejela gozdno zemljišče z višjo skupno administrativno ceno, kot jo je imelo zemljišče, ki ga je odstopila, državi plačati nadomestilo za to razliko v ceni. Po navedbah bolgarskih organov je država praviloma privolila zgolj v menjave, s katerimi je pridobila zemljišče višje administrativne vrednosti. Vendar se to pravilo nanaša samo na skupno administrativno ceno zemljišča v zasebni lasti, ki je višja od administrativne cene zemljišča v javni lasti, za katero je bilo zamenjano, in ne na njegovo ceno na kvadratni meter.
(28)
Dne 27. januarja 2009 je začela veljati prepoved menjav gozdnih zemljišč. Obdobje, ki je vključeno v pregled spornih poslov menjave, je torej od 1. januarja 2007, tj. datuma pristopa Republike Bolgarije k Uniji, do 27. januarja 2009, tj. datuma moratorija za menjave (v nadaljnjem besedilu: obdobje pregleda).
2.2 SPREMEMBA NAMEMBNOSTI ZEMLJIŠČA
(29)
Pritožniki nadalje trdijo, da je poslom menjave pogosto sledila sprememba namembnosti zemljišča iz gozdnega v zazidljivo in da se je s to spremembo dodatno povečala razlika med tržno vrednostjo javnega gozdnega zemljišča v državni lasti, zamenjanega z zemljiščem v zasebni lasti.
(30)
Bolgarski organi so pojasnili, da postopek za spremembo namembnosti zemljišča ni urejen z določbami zakona o gozdovih (kot so posli menjave), ampak s posebnim sklopom zakonodaje, med drugim z zakonom o prostorskem načrtovanju (ZUT) (30). V skladu z navedeno zakonodajo lahko vsak lastnik gozdnega zemljišča zaprosi za spremembo namembnosti svojega gozdnega zemljišča v zazidljivo zemljišče, tako da pošlje vlogo izvršnemu direktorju IAG, ki je bila del ministrstva za kmetijstvo in prehrano (31). Odbor (notranjih in po potrebi zunanjih) strokovnjakov nato prouči to zahtevo in predloži mnenje izvršnemu direktorju, ki sprejme predhodni sklep o vlogi. Če je ta sklep pozitiven ter so z njim potrjeni razlogi za vlogo in njena zakonitost, se pošlje vsem službam, pristojnim za spremembo namembnosti (pokrajinskemu guvernerju, županu občine in direktorju regionalnega direktorata, pristojnega za gozdove).
(31)
Na podlagi pozitivnega predhodnega sklepa lastnik vloži vlogo pri zadevni občini za naročilo, pripravo in odobritev podrobnega glavnega načrta. Za tak načrt se je treba posvetovati z vsemi (lokalnimi) deležniki. Če pristojni organi odobrijo navedeni načrt in ko začne veljati, lastnik zemljišča vloži vlogo pri ministru za kmetijstvo in prehrano za izključitev tega gozdnega zemljišča iz zaščitene lesne zaloge. Če je ta vloga sprejeta, je treba plačati takso, ki jo neodvisni cenilec določi v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah.
(32)
Ko lastnik gozdnega zemljišča pristojnim organom plača takso, se začne postopek za izdajo upravnega sklepa o spremembi namembnosti zemljišča. Glede na velikost zemljišča ta sklep izda bodisi minister za kmetijstvo in prehrano (če se nanaša na zemljišče, manjše od 10 hektarov) bodisi svet ministrov.
(33)
Dne 3. septembra 2009 je bil uveden moratorij na poznejšo spremembo namembnosti zamenjanega zemljišča.
2.3 PRAVNA PODLAGA ZA UKREPE
(34)
Menjave, izračun cen za uporabo pri poslih menjave in postopek za spremembo namembnosti zamenjanega gozdnega zemljišča so urejeni z naslednjimi pravnimi besedili:
-
bolgarskim zakonom o gozdovih,
-
uredbo o izračunu osnovnih cen in cen za zemljišča na izključenih območjih ter o določitvi pravic uporabe in služnosti za gozdove in gozdna zemljišča,
-
zakonom o državnem premoženju (32),
-
zakonom o obveznostih in pogodbah (33),
-
zakonom o prostorskem načrtovanju.
2.4 UPRAVIČENCI
(35)
Morebitni upravičenci do poslov menjave so fizične osebe, zasebne družbe in občine, ki so pogosto dejavne na področju razvoja nepremičninskih projektov in/ali turističnih dejavnosti ter so svoja gozdna zemljišča zamenjale za gozdna zemljišča v javni lasti.
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA
(36)
Komisija je v sklepu o začetku postopka izrazila dvome glede tega, ali so posli menjave in/ali poznejša sprememba namembnosti zemljišča vsebovali elemente državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe in ali bi bilo mogoče tako pomoč šteti za združljivo z notranjim trgom.
3.1 NELOČLJIVA POVEZAVA MED MENJAVAMI IN SPREMEMBO NAMEMBNOSTI ZEMLJIŠČA
(37)
Prvi dvom, ki ga je izrazila Komisija, je bil povezan s trditvijo pritožnikov, da je v več primerih menjavam sledila sprememba namembnosti zamenjanega zemljišča, tj. iz gozdnega v zazidljivo.
(38)
Komisija je glede na številčne dokaze, ki so jih predložili bolgarski organi, v sklepu o začetku postopka ugotovila, da je 15 od 147 menjav, opravljenih v obdobju pregleda (2006-2009), sledila sprememba namembnosti zemljišča (10 %). Poleg tega je ugotovila, da se za posel menjave in morebitne zahteve za spremembo namembnosti zemljišča uporabljajo različne pravne določbe ter da za oba postopka obstajajo različni upravni postopki. Na prvi pogled se je zdelo, da ti elementi potrjujejo trditev bolgarskih organov, da ta postopka - načeloma - nista neločljivo povezana (34).
(39)
Vendar so bolgarski organi navedli, da so bile formule za določitev administrativnih cen gozdnih zemljišč in taksa, ki jo je bilo treba plačati za spremembo namembnosti zemljišča, določene s stopnjo, ki je zagotavljala, da bi bila skupna cena menjave gozdnega zemljišča in spremembe namembnosti zemljišča večinoma enaka tržni ceni podobnega zazidljivega zemljišča. To bi lahko pomenilo, da so organi predvidevali, da bo veliko vlagateljev poskušalo oba koraka združiti v en posel.
(40)
Komisija je zato izrazila dvome glede tega, ali bi bilo treba morebitno spremembo namembnosti zadevnega gozdnega zemljišča upoštevati pri določitvi cene parcele za posle menjave, tj. ali bi bilo treba menjavo in poznejšo spremembo namembnosti zamenjanega zemljišča šteti za neločljivo povezani.
3.2 MOREBITNA DRŽAVNA POMOČ PRI SPREMEMBI NAMEMBNOSTI ZEMLJIŠČA
(41)
Drugi dvom Komisije se je nanašal na to, ali bi lahko sprememba namembnosti zamenjanega zemljišča pomenila dodelitev državne pomoči, saj se je z njo dodatno povišala vrednost zamenjanega zemljišča.
(42)
Komisija je v sklepu o začetku postopka navedla, da se na prvi pogled ne zdi, da bi sprememba namembnosti zemljišča vključevala kakršen koli prenos državnih sredstev. Taksa za take posle je bila izračunana v skladu z zakonskimi določbami in je bila - kot je Komisiji znano - plačana v vseh zadevnih primerih. Čeprav so se lahko torej podjetja, ki so opravila spremembo namembnosti zemljišča, morda z njo okoristila, naj upravni sklepi o taki spremembi ne bi privedli do državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe. Komisija ni sprejela dokončnega stališča glede tega vprašanja in je zainteresirane strani pozvala, naj izrazijo svoje pripombe glede tega, ali je postopek vključeval državno pomoč.
3.3 MOREBITNA DRŽAVNA POMOČ PRI MENJAVI GOZDNIH ZEMLJIŠČ
(43)
Komisija je v sklepu o začetku postopka navedla, da so cene gozdnih zemljišč za menjave določili izvedenci zgolj na podlagi formul iz uredbe o osnovnih cenah. Zato je izrazila dvome glede tega, ali je bila z uporabo navedenih formul dobljena administrativna cena, ki je bila podobna cenam, doseženih pri poslih na strogo poslovni podlagi med dvema zasebnima strankama. Komisija je torej pozvala Republiko Bolgarijo in tretje strani, naj zagotovijo informacije o tržnih cenah, doseženih pri popolnoma zasebnih prodajah (ali poslih menjave) gozdnih zemljišč, ki so bile opravljene v Bolgariji v obdobju pregleda. Nadalje je Republiko Bolgarijo in tretje strani pozvala, naj zagotovijo informacije o razlikah med temi cenami in administrativnimi cenami, ki so se uporabljale za sporne posle menjave, in torej morebitni znesek državne pomoči pri navedenih poslih. Poleg tega je Republiko Bolgarijo in tretje strani pozvala, naj zagotovijo informacije o pravilih, ki so se uporabljala za nadomestilo, plačano pri poslih menjave v primeru razlike v cenah za zamenjani zemljišči. Nazadnje je Republiko Bolgarijo pozvala, naj zagotovi dodatne informacije za utemeljitev svoje trditve, da sporne menjave ne vplivajo na trgovino znotraj Unije.
(44)
Komisija je v sklepu o začetku postopka tudi predstavila svoje predhodno stališče glede tega, kako bi bilo treba količinsko opredeliti ugodnost, ki izhaja iz spornih poslov menjave, če bi bilo ugotovljeno, da navedene menjave vodijo do državne pomoči:
(i)
razlika med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v zasebni lasti 1 in administrativno ceno za zemljišče 1, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah;
(ii)
razlika med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v javni lasti 2 in administrativno ceno za zemljišče 2, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah.
Znesek državne pomoči pri poslih menjave bi nato bil enak vrednosti (ii) minus vrednost (i).
Pri izračunu morebitnega elementa državne pomoči pri poslu menjave se upošteva tudi kakršno koli denarno nadomestilo zaradi razlike v administrativnih cenah dveh zemljišč, vključenih v menjavo, ki ga ena stranka plača drugi.
3.4 ZDRUŽLJIVOST MOREBITNE DRŽAVNE POMOČI
(45)
Če bi bil ugotovljen obstoj državne pomoči zaradi spremembe namembnosti zemljišča in/ali poslov menjave, je Komisija nato v sklepu o začetku postopka izrazila dvome glede tega, ali bi bilo mogoče tako pomoč šteti za združljivo z notranjim trgom ter, natančneje, členom 107(3)(a) Pogodbe in določbami Smernic o državni regionalni pomoči za 2007-2013 (35) in/ali členom 107(3)(c) Pogodbe in določbami Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju 2007-2013 (v nadaljnjem besedilu: smernice za gozdarski sektor) (36).
(46)
Komisija je zato Republiko Bolgarijo in zainteresirane strani pozvala, naj predložijo stališča glede združljivosti spornih ukrepov.
4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
4.1 PRIPOMBE PRVEGA PRITOŽNIKA V ZVEZI Z DVOMI, KI JIH JE KOMISIJA IZRAZILA V SKLEPU O ZAČETKU POSTOPKA
(47)
Prvi pritožnik trdi, da sporne menjave pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, ki je nezdružljiva z notranjim trgom.
(48)
V zvezi s prvim dvomom, ki ga je izrazila Komisija, prvi pritožnik trdi, da je treba spremembo namembnosti zemljišča in posle menjave šteti za neločljivo povezane. Prvič, pritožnik trdi, da so številni upravičenci do menjav dejavni v sektorjih gradbeništva in turizma, in ne v gozdarstvu. Drugič, po navedbah prvega pritožnika se zamenjana gozdna zemljišča od začetka veljavnosti moratorija leta 2009 tržno praktično ne izkoriščajo. Tretjič, v času, ko so bili opravljeni posli menjave, naj bi številni upravičenci napovedali in oglaševali svoje razvojne projekte za zamenjana gozdna zemljišča, ki naj bi postala smučarska središča ali morska letovišča, in so celo začeli pogovore s pristojnimi lokalnimi organi za zagotovitev spremembe namembnosti zemljišča. Četrtič, pritožnik trdi, da je bila ista državna agencija (IAG) pogosto odgovorna za sklenitev menjave in izključitev zamenjanega zemljišča iz sklada gozdov (IAG in pristojni regulator) (37), s čimer je sprostila pot za njegov komercialni razvoj.
(49)
Prvi pritožnik zato meni, da bi bilo treba pri določitvi skupnega zneska državne pomoči pri poslih menjave upoštevati morebitno spremembo namembnosti zemljišča in ustrezno povišanje cene. Po njegovem mnenju bi bilo treba torej pri količinski opredelitvi pomoči opraviti primerjave z zazidljivimi zemljišči, da bi se ustrezno izrazila tržna cena zamenjanih zemljišč.
(50)
Pritožnik navaja še, da bi bilo glede na privlačnost regij, v katerih so bila državna gozdna zemljišča, bolj preudarno, če bi organi najprej ukrepali za povišanje vrednosti zemljišč (tj. sprememba namembnosti v zazidljiva zemljišča) in jih šele nato prodali. Po navedbah pritožnika ni IAG v nobenem primeru, v katerem je bila vložena zahteva za menjavo, spremenila namembnosti zemljišča pred navedeno menjavo. To je po mnenju pritožnika jasen znak, da je obstajal namen zagotovitve koristi pridobitelju gozdnega zemljišča v državni lasti. Do te prakse je bila v poročilu o bolgarskih gozdovih iz leta 2009 kritična tudi Svetovna banka, ki je navedla, da si država na ta način ustvarja izgube (38).
(51)
V zvezi z drugim dvomom, ki ga je Komisija izrazila glede tega, ali je bila zaradi spremembe namembnosti zamenjanega zemljišča dodeljena državna pomoč, prvi pritožnik trdi, da čeprav je pridobitelj zemljišča po sklepu o spremembi namembnosti zemljišča plačal takso in bi bilo treba ta znesek odšteti od količinske opredelitve kakršne koli pomoči, prejete na podlagi menjave, ta taksa ne izraža dejanskega povišanja vrednosti zemljišča zaradi navedene spremembe. Pritožnik nadalje trdi, da bi morala biti v primerih, v katerih je bila menjava opravljena pred pristopom Bolgarije k Uniji, vendar je bila sprememba namembnosti zemljišča opravljena po pristopu, nezakonita državna pomoč, dodeljena pridobitelju zemljišča, razlika med tržno vrednostjo zadevnega zemljišča v času menjave (pred pristopom) in tržno vrednostjo zemljišča po spremembi njegove namembnosti (po pristopu).
(52)
Kar zadeva tretji dvom Komisije v zvezi z obstojem državne pomoči zaradi menjav, pritožnik tudi, da formule, določene z uredbo o osnovnih cenah, ne izražajo tržne vrednosti zamenjanega zemljišča. Pritožnik tudi izpodbija neodvisnost cenilcev, ker lahko po njegovem mnenju pridobitelj zemljišča prosto izbere naklonjenega cenilca, ki cene oceni bistveno prenizko.
(53)
Pritožnik je zagotovil tudi dodatne informacije o tržnih cenah zamenjanih gozdnih zemljišč ali zelo podobnih gozdnih zemljišč, ki naj bi dokazovale velika razhajanja v primerjavi z administrativnimi cenami za zemljišča. Pritožnik je zaradi časovnih omejitev raziskal cene samo devetih zamenjanih zemljišč. Za to so bila uporabljena bančna vrednotenja zemljišč in informacije iz javnega registra nepremičnin v Bolgariji, iz katerih so razvidne dejanske cene, po katerih so se sklepali nepremičninski posli za podobna zemljišča. Ugotovljena razhajanja v cenah so segala od prenizkega vrednotenja (z uporabo administrativne cene) za 50-65 % do primerov, v katerih naj bi bila gozdna zemljišča domnevno pridobljena po 1-2 % njihove tržne vrednosti.
(54)
Nazadnje, pritožnik trdi, da je dejstvo, da je bil zoper nekdanjega vodjo IAG uveden kazenski postopek na podlagi obtožbe zaradi sklepanja menjav v škodo države, znak, da bolgarski organi sami menijo, da so bila gozdna zemljišča nekaterim zasebnim strankam zagotovljena po ceni, ki je precej nižja od tržne vrednosti.
(55)
V zvezi z vprašanjem, ali menjave izkrivljajo konkurenco in vplivajo na trgovino med državami članicami, pritožnik trdi, da gozdarske dejavnosti, kolikor ve, niso glavna poslovna dejavnost nobenega od upravičencev do menjav. Skoraj vsi upravičenci pa naj bi imeli pretekle ali prihodnje poslovne načrte za gospodarske dejavnosti ali naložbe v enem od naslednjih sektorjev: nepremičninske špekulacije, gradbeništvo in/ali turizem. Po mnenju pritožnika turizem po opredelitvi zajema celotni notranji trg, tako da lahko celo le nekaj primerov selektivne pomoči povzroči izkrivljanje na njem. Pritožnik še dodaja, da so glede na število in obseg menjav tuji konkurenti dejansko odvrnjeni od vstopa na bolgarski trg. Čeprav je bilo v projekte urbane gradnje v Bolgariji (poslovni centri ali velika nakupovalna središča) vključenih več velikih vlagateljev Unije (npr. Lindner, ECE), naj bi praktično vse velike naložbe v morska letovišča, smučarska središča ali golf igrišča izvedle družbe pod nadzorom bolgarske države.
4.2 PRIPOMBE UPRAVIČENCEV DO POSLOV MENJAVE IN DRUGIH TRETJIH STRANI
(56)
Komisija je prejela pripombe številnih tretjih strani, ki so večinoma zasebne stranke poslov menjave (v nadaljnjem besedilu: upravičenci). Komisija ugotavlja, da je nekaj upravičencev (39) zgolj zagotovilo kratko izjavo, da posli menjave, v katerih so bili udeleženi, niso vključevali nobene državne pomoči. Drugi upravičenci so predložili podrobnejše pripombe glede dvomov Komisije v sklepu o začetku postopka, ki bodo proučene v naslednjih oddelkih.
4.2.1 Neločljiva povezava med menjavami in spremembo namembnosti zemljišča
(57)
V zvezi s prvim dvomom Komisije glede obstoja neločljive povezave med menjavami in spremembo namembnosti zemljišča večina upravičencev (40), ki se je odzvala na sklep o začetku postopka, trdi, da taka povezava ne obstaja. Menjava in poznejša sprememba namembnosti zamenjanega zemljišča naj bi se urejali v dveh ločenih postopkih, za katera sta pristojna dva različna državna organa, ki delujeta neodvisno drug od drugega. Menjave spadajo v pristojnost ministrstva za kmetijstvo in prehrano ali sveta ministrov, odvisno od velikosti zemljišča, ki bo zamenjano, in IAG, medtem ko sprememba namembnosti zemljišča spada v pristojnost lokalnih organov - županov občin ali občinskega sveta, ministra za regionalni razvoj in javna naročila ali pokrajinskega guvernerja za lokacije v njegovi pokrajini - in zahteva odobritev podrobnega ali splošnega načrta prostorskega razvoja.
(58)
Eden od upravičencev (41) še dodaja, da ni samodejne povezave med spremembo namembnosti zemljišča in povišanjem njegove vrednosti. Odločitev za spremembo namembnosti zemljišča naj bi temeljila na presoji potrebe po spremembi, ki ima širšo razsežnost in pogosto presega zasebne interese lastnikov, in torej ne temelji na poslovnih interesih strank v poslu menjave. Drug upravičenec (42) navaja, da statistični podatki, ki so jih predložili bolgarski organi, potrjujejo neobstoj neločljive povezave. Nazadnje, drugi upravičenci (43) menijo, da je vprašanje obstoja neločljive povezave nepomembno, ker v njihovih posameznih primerih zamenjano zemljišče, ki so ga pridobili, ni bilo niti izključeno iz varstva gozdov zaradi razvoja niti se ni začel postopek za spremembo namembnosti zemljišča.
(59)
V zvezi z vprašanjem, ali bi bilo treba pri določitvi cene zamenjanega zemljišča upoštevati morebitno spremembo namembnosti navedenega zemljišča, večina upravičencev trdi, da ne, in sicer iz različnih razlogov. Več upravičencev (44) trdi, da bi bilo neupravičeno upoštevati hipotetično možnost spremembe namembnosti zamenjanega zemljišča, ker zahteva za tako spremembo morda ne bo nikoli vložena ali pa bo morda zavrnjena zaradi neizpolnjevanja ustreznih upravnih zahtev. Strateška lokacija zamenjanega gozdnega zemljišča, zaradi katere se domnevno poviša njegova vrednost, ne bi smela biti pomembna, če namembnost zemljišča ni bila spremenjena in če se lahko pridobljeno zemljišče uporablja le za namen, določen z zakonom. Eden od upravičencev (45) zato trdi, da bi bilo treba upoštevati poseben dogovor med strankama menjave na datum vrednotenja. Pri objektivnem in poštenem izračunu tržne vrednosti bi bilo treba upoštevati tudi glavne načrte prostorskega razvoja (dovoljena gradnja ali ne), ki so veljali v času vrednotenja zamenjanega gozdnega zemljišča. Posledično bi bilo treba določiti sklop enotnih meril, ki omogočajo razlikovanje med hipotetično možnostjo in dejanskim namenom strank menjave za poznejšo spremembo namembnosti zemljišča.
(60)
Poleg tega veliko upravičencev navaja, da je treba za izključitev zemljišča iz varstva gozdov plačati takso za spremembo njegove namembnosti, ki je enaka ceni za kvadratni meter zazidljivega zemljišča na zadevnem območju. Navedeni upravičenci torej trdijo, da s spremembo ne pridobijo ekonomske koristi, ker bi bila vrednost pridobljenega zemljišča, če bi bilo prodano, uporabljeno kot zavarovanje ali razvito, enaka vrednosti zazidljivega zemljišča. Podobno trditev sta predstavili družbi Mirta Engineering in Beta Forest, ki navajata, da sprememba namembnosti zemljišča vključuje dodatne stroške, zlasti takso in lokalno dajatev ter stroške načrtovanja, ki dodatno povišajo vrednost nepremičnine. G. Mihajlov in ga. Mihajlova trdita, da je bila v njunem primeru sprememba namembnosti zemljišča odvisna od plačila državnih pristojbin, opredeljenih v členu 17 zakona o gozdovih in njegovi izvedbeni uredbi.
(61)
Nazadnje, nekateri upravičenci (46) menijo, da vprašanje ni pomembno, ker v njihovih posameznih primerih zamenjano zemljišče, ki so ga pridobili, ni bilo niti izključeno iz varstva gozdov zaradi razvoja niti se ni začel postopek za spremembo namembnosti zemljišča. Družba MIKS je v svojih trditvah navedla, da je bolgarska država v njeni pogodbi o menjavi določila, da sprememba namembnosti zemljišča ni dovoljena.
4.2.2 Državna pomoč pri menjavi gozdnih zemljišč
(62)
V zvezi z dvomi Komisije glede tega, ali so administrativne cene za posle menjave vodile do tržne cene, so upravičenci (47) navedli več podobnih trditev v zvezi s svojimi posli menjave, zakaj bi to moralo držati.
(63)
Prvič, eden od upravičencev (48) trdi, da se v uredbi o osnovnih cenah pri določitvi administrativnih cen upoštevajo objektivna merila, kot so lokacija zemljišča, pomen okrožij ter vrsta in pomen rastlinskih vrst na zemljišču, medtem ko druga dva upravičenca (49) trdita, da administrativna cena menjave temelji na merilih, enakih tistim, ki se uporabljajo pri menjavah zasebnih gozdnih zemljišč med zasebnimi vlagatelji, v katere so vključena zemljišča v bližini lokalne ali državne infrastrukture, ki so podobna zemljiščem iz spornih poslov menjave v smislu rastlinskih vrst, lokacije na območjih posebnega varstva pred urbanizacijo itd. Podobno drugi upravičenci (50) trdijo, da vrednotenja, ki izhajajo iz uredbe o osnovnih cenah, vodijo do administrativnih cen, ki so podobne tržnim cenam za gozdna zemljišča v Bolgariji ali v veliko primerih višje od teh cen zaradi neobstoja domačega trga za tovrstna zemljišča in dejstva, da je bilo malo zasebnih poslov opravljenih po nizkih cenah. Menjave so bile torej opravljene pod prevladujočimi gospodarskimi pogoji na trgu.
(64)
Drugič, več upravičencev (51) trdi, da so opravili vrednotenja zamenjanih zemljišč, ki vodijo do administrativnih cen, ki so podobne (52) tržnim cenam za gozdna zemljišča v Bolgariji ali v veliko primerih celo višje (53) od teh cen.
(65)
Tretjič, več upravičencev (54) neobstoj popolnoma zasebnih menjav ali prodaj na območjih, kjer so bile opravljene menjave teh upravičencev, navaja kot razlog, zakaj bi bilo treba za administrativne cene šteti, da so podobne tržnim cenam.
(66)
Nazadnje, več upravičencev (55) trdi, da bi bilo treba posle menjave šteti za trgovinske posle, v okviru katerih država ravna kot udeleženec v tržnem gospodarstvu, ker ima minister za kmetijstvo in prehrano pri izvrševanju svojega diskrecijskega pooblastila pravico zavrniti menjavo, če država nima interesa za pridobitev zasebnega gozdnega zemljišča, pogoje pogodbe o menjavi pa morata odobriti obe stranki (javna in zasebna).
(67)
V zvezi z morebitnim zneskom državne pomoči pri poslih menjave (tj. razliko med administrativnimi in tržnimi cenami za gozdna zemljišča) je večina upravičencev (56) odgovorila, da bolgarski organi niso krili razlike v cenah, če so imela zasebna zemljišča višjo vrednost od zemljišč v javni lasti. Drug upravičenec (57) je trdil, da je razlika v tržnih cenah zamenjanih zasebnih in javnih gozdov, ki so na istih ali sosednjih območjih, v prid državi, ker so administrativne cene višje od tržnih cen, prosto dogovorjenih med lastniki zasebnih gozdov na zadevnih območjih.
(68)
Kar zadeva druge pogoje za ugotovitev državne pomoči, je več upravičencev (58) izpodbijalo, da so bili izpolnjeni. Nekateri upravičenci (59) tako trdijo, da so fizične osebe, za katere se ne uporabljata bolgarski zakon o državni pomoči in člen 107 Pogodbe. V zvezi z državnimi sredstvi navajajo, da je država zemljišča pridobila na podlagi nezakonite razlastitve brez ustreznega nadomestila, zato ni mogoče šteti, da država razpolaga z navedenimi sredstvi. V zvezi s selektivnostjo trdijo, da se zakon o gozdovih uporablja erga omnes in torej ni diskriminacijski.
(69)
Drug upravičenec (60) prav tako meni, da pogoji iz člena 107 Pogodbe niso bili izpolnjeni, kar zadeva posle menjave, vendar iz nekoliko drugačnih razlogov. Prvič, prenosa državnih sredstev naj ne bi bilo, ker je menjava „dvojna prodaja“, ki je bila opravljena po tem, ko je neodvisni cenilec nepremičnin opravil vrednotenje na podlagi objektivnih meril za izračun cene, določenih z zakonom. Dodeljena ni bila nobena ugodnost, pa tudi nasprotne stranke pri menjavi niso bile postavljene v ugodnejši položaj od njihovih konkurentov, ker je lahko vsak lastnik gozdnega zemljišča zaprosil za menjavo svojega zasebnega zemljišča za gozdno zemljišče v javni lasti. Podobno trditev navaja še en upravičenec (61), ki meni, da je shema menjav splošni ukrep, ki je bil na voljo vsem lastnikom gozdnih zemljišč.
(70)
V zvezi z obstojem ekonomske ugodnosti je večina upravičencev (62) izpodbijala, da bi na podlagi poslov prejeli tako ugodnost, saj je bila po njihovih navedbah administrativna cena za zamenjano zemljišče enaka njegovi tržni ceni ali višja od nje.
(71)
Nazadnje, v zvezi z vprašanjem, ali posli menjave izkrivljajo konkurenco in vplivajo na trgovino med državami članicami, je velika večina upravičencev (63) odgovorila, da ne delujejo v sektorjih razvoja nepremičninskih projektov ali turizma in/ali da niso sprejeli nobenih ukrepov za pridobitev licence organizatorja potovanj. Nadalje so potrdili, da zemljišč, potem ko so bila pridobljena z menjavo, niso uporabili za proizvodnjo lesa in da lesa niso prodajali v Bolgariji ali drugih državah članicah. Zato trdijo, da ni mogoče zatrjevati nobenega dejanskega ali morebitnega vpliva na trgovino znotraj Skupnosti. Drug upravičenec (64) je dodal, da menjave ne vodijo do povečanja domače proizvodnje, ki bi omejevalo možnosti podjetij iz drugih držav članic za uvoz proizvodov na lokalni trg.
(72)
Drugi upravičenci (65) so trdili, da ker menjave ne vključujejo prenosa državnih sredstev in jim z njimi ni podeljena ekonomska ugodnost, zanje ni mogoče šteti, da vplivajo na tržno ravnovesje in gospodarske pogoje, v katerih podjetja delujejo, kar pomeni, da je potrebna začetna naložba za pridobitev opredmetenih sredstev. Podjetja iz drugih držav članic lahko torej vstopijo na isti trg in delujejo na njem pod enakimi pogoji, tako da ni mogoče trditi, da so sporne menjave vplivale na trgovino med državami članicami.
(73)
Nazadnje, eden od upravičencev (66) je pojasnil, da gozdno zemljišče, ki ga je pridobil od države, ni primerno za pogozdovanje. Poleg tega meni, da je njegovo zemljišče boljše od zemljišča, ki ga je prejel od države, in da posel ne vključuje državne pomoči. Nazadnje je navedel, da se pridobljeno zemljišče uporablja za mobilno čebelarstvo, pri čemer se zemljišče uporablja za letno pašo.
4.2.3 Združljivost morebitne pomoči
(74)
Čeprav je Komisija zainteresirane strani pozvala, naj predložijo kakršne koli razpoložljive dokaze, ki bi ji omogočili proučitev združljivosti spornih poslov menjave z notranjim trgom, ni tega storil noben upravičenec.
5. PRIPOMBE REPUBLIKE BOLGARIJE
5.1 PRIPOMBE BOLGARIJE K SKLEPU O ZAČETKU POSTOPKA
(75)
Bolgarski organi trdijo, da sporni posli menjave ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe.
(76)
Bolgarski organi so v zvezi z domnevno neločljivo povezavo med posli menjave in spremembo namembnosti zamenjanega gozdnega zemljišča navedli, da je mogoče na podlagi člena 15(b) zakona o gozdovih vložiti vlogo za spremembo namembnosti gozdnega zemljišča ne glede na to, kako je bilo zemljišče pridobljeno, in sicer z menjavo, prodajo ali kako drugače. Vendar take teoretične možnosti ne smemo razumeti kot dokončnega, predhodnega dogovora med organi in zasebno stranko menjave o poznejši spremembi namembnosti zemljišča.
(77)
Bolgarski organi so predložili dokaze, da je bilo v zvezi s 132 menjavami, ki so bile opravljene v obdobju 2007-2009, vloženih 24 zahtev za spremembo namembnosti zamenjanega gozdnega zemljišča in da je bil le v 15 primerih (tj. 11,4 % vseh menjav) sprejet pozitivni upravni sklep, s katerim je bila dovoljena zahtevana sprememba.
(78)
Bolgarski organi navajajo tudi različne cilje poslov menjave in spremembe namembnosti zemljišča. Medtem ko se na podlagi menjav poskušata doseči konsolidacija in ohranjanje bolgarskih gozdov za zagotovitev njihovega trajnostnega razvoja in reprodukcije v korist družbe kot celote, je namen spremembe namembnosti zemljišča doseči cilje iz zakona o prostorskem načrtovanju, ki določa pravila za vključitev zemljišča v okvire aglomeracij, kjer je dovoljena gradnja v skladu z javnimi potrebami in interesi, povezanimi s trajnostnim razvojem ter vzpostavitvijo ustreznih življenjskih in delovnih pogojev ter pogojev za rekreacijo za državljane. Poleg tega velja, da so spremembe namembnosti zemljišča odvisne od odobritve načrta prostorskega razvoja s strani različnih pristojnih organov, tj. ministra za regionalni razvoj in javna naročila, pokrajinskega guvernerja ali občinskih svetov, medtem ko so posli menjave odvisni od odločitev, ki jih sprejme minister za kmetijstvo in prehrano. Nazadnje, ob upoštevanju dejstva, da pravica do vložitve vloge za spremembo namembnosti zemljišča ne izhaja neposredno iz zakona o gozdovih, ampak je treba za to izpolnjevati pogoje iz drugih zakonov, bolgarski organi menijo, da hipotetična možnost spremembe namembnosti zemljišča ne pomeni, da je taka sprememba neločljivo povezana s posli menjave.
(79)
V zvezi z vprašanjem, ali bi bilo treba morebitno spremembo namembnosti zamenjanega zemljišča upoštevati pri določitvi cene tega zemljišča, so bolgarski organi znova poudarili svoje stališče, da med ceno, na katero je ocenjena menjava, in poznejšo spremembo namembnosti zemljišča ni neposredne povezave. Organi so predložili izčrpen opis postopka za določitev cen za menjavo (nekdanja člen 20(5) in člen 21 uredbe o osnovnih cenah) oziroma pristojbin, ki jih je bilo treba plačati za spremembo namembnosti zemljišča. Navedeni organi tudi navajajo, da lahko zasebni lastniki zaprosijo za spremembo namembnosti gozdnega zemljišča ne glede na to, kako so pridobili zemljišče, tako da naj bi vsi vlagatelji uživali enake ugodnosti, ne glede na to, ali so gozd pridobili od države ali na podlagi posla na strogo poslovni podlagi z zasebno stranko, zaradi česar bi bilo treba pristojbine, ki jih je bilo treba plačati za spremembo namembnosti zemljišča, šteti za neselektivne glede na upravičence.
(80)
V zvezi z dvomi Komisije glede tega, ali metodologija za izračun administrativnih cen pravilno izraža tržne cene, bolgarski organi navajajo, prvič, da so administrativne cene določene na podlagi določb uredbe o osnovnih cenah in da je bila uredba pripravljena ob upoštevanju praks za določitev administrativnih cen za gozdna zemljišča v drugih državah članicah, predvsem v Nemčiji. Poleg tega so vrednotenja zasebnih in javnih gozdov opravili neodvisni izvedenci na podlagi enotnega sklopa meril.
(81)
Drugič, bolgarski organi so predložili podatke o vseh poslih (67), ki so vključevali prodajo in nakup gozdov v zasebni lasti, opravljenih v obdobju 2007-2009 (68). Informacije, predložene v zvezi s povprečnimi cenami zemljišč v zasebni lasti (tj. „tržne cene“), vsebujejo povzetek verodostojnih tržnih dokazov v skladu z zahtevo iz točke 34 dodatnih določb k uredbi o osnovnih cenah. Kjer informacije o poslih, sklenjenih na istih območjih, niso na voljo, so bili predloženi podatki o poslih, ki so bili sklenjeni na bližnjih območjih in so vključevali podobne gozdove glede na lokacijo in rastlinske vrste. Po mnenju bolgarskih organov je mogoče na podlagi teh podatkov dokazati, da je bila v večini primerov administrativna cena, uporabljena za sporne posle menjave, na splošno višja od tržnih cen, doseženih pri poslih na strogo poslovni podlagi (69). V zvezi s tem bolgarski organi dvomijo o dokazih, ki jih je predložil pritožnik. Po eni strani naj bi bile namreč cene, ki so jih navedli pritožniki, cene, po katerih so bila zemljišča ponujena naprodaj, in ne nujno dejansko dosežene cene ali cene zemljišč, katerih namembnost je bila že spremenjena in za katera je bila plačana taksa. Po drugi strani pa tržna cena, ki jo navaja pritožnik, ni vedno zanesljiva, ker je bila v številnih primerih dosežena zgolj na podlagi enega zasebnega posla.
(82)
Tretjič, bolgarski organi so znova poudarili, da država ni krila nobene razlike do višje skupne administrativne vrednosti zasebnega gozdnega zemljišča, ki ga je pridobila, in da so bili posli menjave opravljeni samo, če je bila vrednost prejetega gozdnega zemljišča v zasebni lasti višja ali enaka vrednosti zemljišča v državni lasti, za katero ga je zamenjala. Poleg tega je morala zasebna stranka plačati splošne stroške v višini 2 % vrednosti zemljišča.
(83)
Nazadnje, bolgarski organi poudarjajo, da je bila uredba o osnovnih cenah od svoje prvotne uveljavitve trikrat spremenjena, in sicer leta 2004, leta 2005 oziroma leta 2007. Sprememba uredbe iz leta 2005 naj bi bila zlasti pomembna glede na to, da je vračanje razlaščenih gozdov in gozdnih zemljišč že precej napredovalo, kar je pomenilo, da sta na trgu že obstajala ponudba zasebnih gozdov in povpraševanje po njih. Namen te spremembe je bil v bistvu spremeniti metodologijo vrednotenja zemljišč. Poleg tega so se povečali tudi koeficienti v zvezi z območji, zaščitenimi pred urbanizacijo, in uvedenih je bilo več novih kategorij, v katerih so bili določeni dodatki za cene zemljišč, odvisno od kategorije naselja.
(84)
Poleg tega so bili po pristopu Bolgarije k Uniji 1. januarja 2007 koeficienti v uredbi popolnoma posodobljeni, vključno s tistimi, ki so se nanašali na območja, zaščitena pred urbanizacijo, in tako imenovanimi koeficienti „regulacije trga“, ki so odvisni od kategorije zemljišča. Spremenjen je bil tudi člen 20(5) uredbe o osnovnih cenah, tako da se je cena menjave državnega zemljišča povišala za 50 % vrednosti koeficienta „regulacije trga“. Poleg tega je bil uveden dodatek, ki se je dodal vrednosti zemljišča glede na različne kategorije naselij.
(85)
Po mnenju bolgarskih organov navedene spremembe uredbe o osnovnih cenah kažejo, da so organi kljub neobstoju dobro razvitega domačega trga za gozdna zemljišča in glede na skorajšnji pristop Bolgarije k Uniji poskušali posodobiti mehanizem vrednotenja iz uredbe in zagotoviti, da bi temeljil na verodostojnih tržnih dokazih. Tako naj administrativne cene, izračunane na podlagi uredbe o osnovnih cenah, na dan pristopa Bolgarije k Uniji ne bi bile nižje od tržnih cen za navedena zemljišča.
(86)
V zvezi z dvomom Komisije glede možnosti, da bi lahko posli menjave izkrivljali konkurenco in vplivali na trgovino med državami članicami, bolgarski organi poudarjajo, prvič, da je bilo med zasebnimi strankami, ki so bile udeležene v spornih poslih menjave, 81 podjetij v smislu člena 107(1) Pogodbe. Preostalih 51 zasebnih strank so bile fizične osebe, ki se ne ukvarjajo s trgovino z blagom ali storitvami. V zvezi s tem Bolgarija poudarja, da niti državna agencija za gozdove niti njena naslednica, tj. izvršilna agencija za gozdove, nista prejeli prošenj za sečnjo gozda ali izvoz, ki bi jih vložile fizične osebe, ki so v obdobju pregleda opravile menjave.
(87)
Drugič, bolgarski organi trdijo, da posli menjave ne morejo vplivati na trgovino znotraj Unije, ker se podjetja s podporo ukvarjajo z dejavnostmi, ki ne vključujejo uvoza ali izvoza proizvodov ali storitev. Bolgarski organi so dopolnili informacije, ki so jih že zagotovili o količinah lesa, proizvedenega in izvoženega v Unijo v obdobju pregleda, in predložili dokument, iz katerega je razvidno, da nobena zasebna stranka, ki je na podlagi spornih poslov menjave pridobila državno gozdno zemljišče, ni proizvajala lesa, ga prodajala na domačem trgu ali ga izvažala iz Republike Bolgarije.
(88)
Tretjič, bolgarski organi trdijo, da je sektor turizma (npr. delovanje organizatorja potovanj, potovalne agencije, lastnika hotela in ponudnika dodatnih turističnih storitev) urejen s pravili iz bolgarskega zakona o turizmu. V skladu z navedenim zakonom morajo biti organizatorji potovanj vpisani v javni register, ki ga vodi ministrstvo za gospodarstvo, energijo in turizem. Zahteva za vpis v poseben register velja v skladu s členom 58 zakona o turizmu tudi za osebe, ki se ukvarjajo s hotelirstvom. Iz tega razloga se lahko le družbe, vpisane v zadevne javne registre, ki jih vodi ministrstvo za gospodarstvo, energijo in turizem, štejejo za podjetja, ki delujejo v sektorju turizma. Pregled zadevnih registrov je pokazal, da je le ena od družb, ki so na podlagi spornih poslov menjave pridobile gozdna zemljišča v državni lasti, tj. Kapsi Tours OOD, registrirana kot organizator potovanj v smislu zakona o turizmu.
(89)
Četrtič, bolgarski organi so pojasnili, da tudi za poslovanje družb za razvoj nepremičninskih projektov v Bolgariji velja zahteva za registracijo družbe v osrednjem poklicnem registru gradbenikov, ki ga vodi bolgarska zbornica za gradbeništvo v skladu z ustreznim zakonom, zlasti zakonom o zbornici za gradbeništvo (70). Bolgarski organi poudarjajo, da so bila le tri od podjetij, ki so opravila menjave z državo, registrirana kot gradbena podjetja in so se morda nekako ukvarjala z gradbenimi deli na podlagi zakona.
(90)
Bolgarski organi so zato trdili, da večina podjetij, ki so morda imela koristi od spornih poslov menjave, ni delovala v sektorjih gradbeništva in turizma. Zato po njihovem mnenju ni mogoče trditi, da so navedeni posli izkrivljali konkurenco na upoštevnih trgih, razen v sektorju gozdarstva.
5.2 PRIPOMBE BOLGARIJE V ZVEZI S PRIPOMBAMI PRITOŽNIKA
(91)
Bolgarski organi se strinjajo s pritožnikom, da menjave gozdnih zemljišč med državo in občinami ne vključujejo državne pomoči. Nasprotno pa trdijo, da je pritožnikova trditev, da je večina upravičencev dejavnih v gradbeništvu ali turizmu, nepravilna iz istih razlogov, kot so bili pojasnjeni v prejšnjem oddelku.
(92)
Bolgarski organi se prav tako ne strinjajo z načinom, kako je pritožnik določil tržne cene gozdnih zemljišč s primerjavo cen gozdnih zemljišč v različnih letih (npr. nekaj let pred menjavami gozdov), in izpodbijajo pritožnikovo trditev, da so lastniki zamenjanih gozdnih zemljišč v nekaterih primerih ta zemljišča zagotovili kot zavarovanja za pridobitev posojil, saj to ne bi bilo v skladu z določbami bolgarske zakonodaje in zakona o državnem premoženju, ki ga navaja pritožnik. Podatki, ki jih je predložil pritožnik, naj bi vsebovali pomembne napake in se ne ujemajo z razpoložljivimi zemljiškimi knjigami in dokumentacijo o menjavah. Podatki, ki jih je predložil pritožnik, naj prav tako ne bi bili pravilni glede gozdnih zemljišč v državni lasti, ki so bila pridobljena na podlagi menjav in nato zagotovljena kot zavarovanje za posojila. Vsekakor bolgarski organi pojasnjujejo, da banke v Bolgariji za zavarovanje poleg nepremičnine zahtevajo še druga likvidna sredstva za zagotovitev odplačila dolga. Po mnenju navedenih organov naj bi bila torej delitev zneska odobrenega posojila s površino zemljišča v kvadratnih metrih, ki se uporabi za zavarovanje s hipoteko, nepravilna za določitev cene na kvadratni meter. Organi so predložili tudi mnenje prve naložbene banke o mehanizmih za odobritev posojil ter metodah za vrednotenje gozdov in gozdnih zemljišč, ki jih posojilojemalci ponudijo kot zavarovanje.
(93)
Bolgarski organi se prav tako ne strinjajo s pritožnikovo trditvijo, da občinski organi niso imeli druge možnosti, kot da sprejmejo podrobne načrte prostorskega razvoja za zemljišča, katerih namembnost je bila spremenjena. Po njihovih navedbah vsaka sprememba namembnosti zemljišča temelji na zakonsko uveljavljenih, podrobnih načrtih prostorskega razvoja, ki so bili predmet javne razprave in s katerimi so bili spremenjeni obstoječi splošni načrti prostorskega razvoja za naseljena območja. Ti upravni postopki niso v diskreciji ministra za kmetijstvo in prehrano, ki posamezna upravna obvestila za spremembo coniranja zemljišč za stranke, ki zahtevajo tako spremembo, izda šele, ko začne veljati ustrezni podrobni načrt prostorskega razvoja.
(94)
Organi nadalje zanikajo, da je veliko strank, vključenih v menjave, nameravalo spremeniti namembnost pridobljenega gozdnega zemljišča. V skladu z bolgarskim zakonom o gozdovih je mogoče tako spremembo izvesti le z vložitvijo vloge na podlagi postopka iz člena 14(c) zakona o gozdovih (razveljavljen). Kakršen koli drug izražen namen, na primer v objavi javnih medijev ali kako drugače, razen s postopkom iz zakona, bi bil neupošteven in samovoljen.
(95)
Organi se prav tako ne strinjajo s pritožnikovo izjavo, da upravni način določanja cen gozdnih zemljišč ne izraža dinamičnega razvoja gospodarstva. Menijo, da je način določanja cen na podlagi uredbe o osnovnih cenah ustrezen. Prav tako ne drži, da uredba ni bila posodobljena, saj so bili novi koeficienti uvedeni leta 2007, tako da gospodarskim subjektom na podlagi menjav, ki so bile že opravljene, ni bila dodeljena nobena ekonomska ugodnost.
(96)
Organi nasprotujejo trditvi pritožnika, da so bili cenilci pristranski. Po njihovih navedbah so ti cenilci sodni izvedenci, o poštenosti katerih ni mogoče dvomiti. Poleg tega organi vrednotenja cenilcev, če bi ti gozdno zemljišče ocenili ugodno za zasebno stranko in ne v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah, ne bi sprejeli za namene menjave.
(97)
V zvezi s pritožnikovo trditvijo, da uradni statistični podatki o vrednostih/cenah poslov, ki so jih predložili organi, niso pravilni, organi navajajo, da je davčna utaja s prikrivanjem dejanske cene posla kaznivo dejanje po bolgarskem kazenskem zakoniku.
(98)
Nazadnje, bolgarski organi zanikajo pritožnikovo izjavo, da naj bi bila obtožnica zoper nekdanjega vodjo IAG dokaz obstoja državne pomoči v zvezi z menjavami. Po njihovem mnenju postopki zoper uradnike, ki so sodelovali v postopkih za menjavo gozdnih zemljišč v državni lasti, niso upoštevni za oceno obstoja pomoči v spornih poslih.
5.3 PRIPOMBE BOLGARIJE V ZVEZI S PRIPOMBAMI, KI SO JIH PREDLOŽILE DRUGE TRETJE STRANI
5.3.1 Pripombe Bolgarije z dne 29. septembra 2011
(99)
Bolgarski organi so z dopisom z dne 29. septembra 2011 odgovorili na pripombe, ki jih je na sklep o začetku postopka predložila družba All Seas.
(100)
Družba All Seas je zamenjala skupaj 157,4 ha gozdnih zemljišč v zasebni lasti v občinah Teteven in Gaborovo v zameno za gozdna zemljišča v državni lasti s skupno površino približno 57,9 ha v občini Balčik (71). V tem okviru je bolgarski državi tudi plačala 138 781 BGN iz naslova splošnih stroškov.
(101)
Gozdna zemljišča v državni lasti so bila ocenjena na administrativno ceno v višini 11,99 BGN/m2. Po informacijah, ki so na voljo bolgarskim organom, je povprečna tržna cena (ki je cena, o kateri se dogovorijo zasebne stranke pri nakupu in prodaji gozdnih zemljišč na poslovni podlagi na istem ali bližnjem območju v isti občini) v obdobju pregleda znašala 4,16 BGN/m2. Menjava med družbo All Seas in Republiko Bolgarijo je bila torej opravljena za plačilo in ni pomenila ekonomske ugodnosti v smislu člena 107 Pogodbe.
(102)
Bolgarski organi nadalje navajajo, da je družba All Seas zaprosila za spremembo namembnosti gozdnega zemljišča v skladu s členom 14 zakona o gozdovih in da je bolgarski svet ministrov prošnji ugodil v skladu s členom 14d(2) navedenega zakona (72). Kolikor je znano bolgarskim organom, ta sklep ni postal pravnomočen. Bolgarski organi se strinjajo z družbo All Seas, da država ni imela neposrednega vpliva na spremembe namembnosti zadevnega zemljišča (za katero ni obstajala karta rabe prostora) in da torej sprememba lastništva, ki izhaja iz menjave, ne more biti izraz skupnega namena strank pri menjavi, da izvedejo spremembo namembnosti zadevnega zemljišča. Po mnenju bolgarskih organov mora biti odločilni dejavnik pri oceni menjav to, ali je bilančna vrednost zamenjanega premoženja enaka. To pa je prav podlaga, na kateri je bolgarska vlada opravila te posle. Drug razlog, ki izključuje obstoj državne pomoči pri spremembi namembnosti zemljišča po menjavi, je dejstvo, da so upravne pristojbine enake za vse prosilce.
(103)
Bolgarski organi nadalje navajajo, da družba All Seas ni niti pridobivala lesa na zemljiščih, ki jih je pridobila z menjavo, niti se ni ukvarjala s trgovino z lesom s teh zemljišč znotraj Unije. Poleg tega družba All Seas ne ponuja turističnih storitev, kot je določeno v zakonu o turizmu, niti ni gradbeno podjetje v smislu zakona o zbornici za gradbeništvo.
5.3.2 Pripombe Bolgarije z dne 4. novembra 2011
(104)
Bolgarski organi so z dopisom z dne 4. novembra 2011 odgovorili na pripombe naslednjih tretjih strani: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD in Simeon Stoev Mirov.
(105)
Kar zadeva posle menjave, opravljene z družbami Elkabel, LM Impex in Foros Development, so bolgarski organi navedli, da niso krili nobene razlike v cenah in da so v zadevnih primerih od zasebnih strank prejeli dodatno plačilo splošnih stroškov. Poleg tega so navedene stranke plačale vse lokalne dajatve. Nazadnje, nobena od treh družb ni zaprosila za spremembo namembnosti pridobljenega gozdnega zemljišča.
(106)
Bolgarski organi nadalje navajajo, da v nekaterih občinah, kjer so bila zamenjana zemljišča, niso bili sklenjeni nobeni v celoti zasebni posli, zato ni bilo mogoče določiti tržne cene zamenjanih zemljišč ali ugotoviti, ali je bila dodeljena ekonomska ugodnost.
(107)
Bolgarski organi navajajo tudi, da niti družba Elkabel niti družba LM Impex nista izvoznici lesa ali registrirani kot gradbeno ali turistično podjetje na podlagi bolgarske zakonodaje.
(108)
Kar zadeva fizično osebo Simeona Stoeva Mirova, ki je 5,6 dekarja zasebnih gozdnih zemljišč v Rakitovem, ocenjenih na 3 436 BGN, zamenjal za 5 dekarjev gozdnih zemljišč v javni lasti v Burgasu (vas Krajmorje), ocenjenih na 1 308 BGN, bolgarski organi menijo, da bi morala ta menjava spadati pod uredbo de minimis.
(109)
Iz teh razlogov bolgarski organi trdijo, da menjave z zgoraj navedenimi zasebnimi strankami po njihovem mnenju ne pomenijo državne pomoči.
5.3.3 Pripombe Bolgarije z dne 16. decembra 2011
(110)
Bolgarski organi so z dopisom z dne 16. decembra 2011 odgovorili na pripombe naslednjih tretjih strani: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD in Jivka Blagoeva.
(111)
Kar zadeva posle menjave z družbami V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren in Liteks Komerst, so bolgarski organi pojasnili, da niso krili nobene razlike v cenah in da so v zadevnih primerih od zasebnih strank prejeli dodatno plačilo splošnih stroškov. Poleg tega so navedene stranke plačale vse lokalne dajatve. Nazadnje, družbe V-G-N Confort, Ecobalkani in Liteks Komers niso zaprosile za spremembo namembnosti pridobljenih gozdnih zemljišč v državni lasti.
(112)
Bolgarski organi nadalje navajajo, da v nekaterih občinah, kjer so bila zamenjana zemljišča, niso bili sklenjeni nobeni v celoti zasebni posli, tako da ni mogoče določiti tržne cene zadevnih zemljišč in neizpodbitno ugotoviti, ali je bila zgoraj navedenim zasebnim strankam dodeljena ekonomska ugodnost. V primeru družbe Izgrev 5 je bila administrativna cena zamenjanega gozdnega zemljišča v javni lasti nekoliko višja od tržne cene, dosežene pri podobnih zasebnih poslih, zato po mnenju bolgarskih organov ni bila dodeljena nobena ugodnost. Enako sklepanje naj bi veljalo za posel z družbo Liteks Komers, pri katerem so bile po navedbah bolgarskih organov administrativne cene štirikrat višje od tržnih cen za gozdna zemljišča v javni lasti.
(113)
Nazadnje, bolgarski organi navajajo, da nobena od zgoraj navedenih zasebnih strank ni izvoznica lesa ali registrirana kot gradbeno ali turistično podjetje na podlagi bolgarske zakonodaje, tako da posli menjave, sklenjeni z njimi, ne vplivajo na trgovino med državami članicami.
(114)
Posel menjave s fizično osebo Jivko Blagoevo je vključeval menjavo 1,9036 ha zasebnih gozdnih zemljišč v občini Teteven, ocenjenih na 16 091 BGN, v zameno za 0,3001 ha gozdnih zemljišč v javni lasti na območju Predela v občini Razlog, ocenjenih na 24 216 BGN. Bolgarska država ni krila razlike v ceni, vse splošne stroške in lokalne dajatve je plačala Jivka Blagoeva, novi lastnik pa ni zaprosil za spremembo namembnosti zamenjanega zemljišča. Po mnenju bolgarskih organov bi morala ta menjava spadati pod uredbo de minimis.
(115)
Bolgarski organi zato menijo, da posli menjave, sklenjeni z zgoraj navedenimi zasebnimi strankami, ne vključujejo državne pomoči.
5.3.4 Pripombe Bolgarije z dne 25. aprila 2012
(116)
Bolgarski organi so z dopisom z dne 25. aprila 2012 odgovorili na pripombe naslednjih tretjih strani: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Hajtov, Valentina Angelova Hajtova, Georgi Aleksandrov Babev, Marjeta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Mihajlova, Svetoslav Petkov Mihajlov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD in BOIL OOD.
(117)
Bolgarski organi podpirajo pripombe, ki so jih predložile te fizične osebe in družbe, ki so bile stranke poslov menjave, sklenjenih v obdobju pregleda, tj. da menjave ne vključujejo državne pomoči, ampak pomenijo posle, opravljene pod ugodnimi pogoji za državo in po cenah, ki niso nižje od tržnih cen za podobne nepremičnine. Poleg tega bolgarski organi podpirajo stališče zgoraj navedenih zasebnih strank, da so bili posli menjave opravljeni v skladu z veljavno bolgarsko zakonodajo: uredbo o osnovnih cenah in zakonom o gozdovih. Nazadnje, za nekatere od teh poslov bi bilo treba šteti, da spadajo pod uredbo de minimis.
5.4 ODGOVORI BOLGARIJE NA ZAHTEVE KOMISIJE ZA INFORMACIJE, POSLANE MED FORMALNIM POSTOPKOM PREISKAVE
(118)
Bolgarski organi so v naknadno predloženih dokumentih v odgovor na zahteve za informacije navedli tržne cene - za gozdna zemljišča v zasebni lasti in gozdna zemljišča v javni lasti - za vse posle menjave, opravljene v obdobju pregleda (73).
(119)
Vendar so bolgarski organi v dopisu z dne 19. novembra 2013 (74) navedli, da obstaja nekaj težav v zvezi z zanesljivostjo predloženih podatkov. Zlasti so za namene formule iz uvodne izjave 44 zagotovili poštene tržne cene za 82 zemljišč (60 v javni in 22 v zasebni lasti), na katera so se nanašali sporni posli menjave. Za preostala zemljišča so zagotovili tržne vrednosti po najboljših prizadevanjih in navedli, da ni nujno, da predstavljajo poštene tržne vrednosti. Za preostala zadevna zemljišča v javni lasti so pojasnili, da so cene, ki so jih navedli kot tržne cene, dejansko povprečje cen za različne vrste poslov z gozdovi. Zato ni nujno, da pomenijo pošteno tržno vrednost, ker niso enake povprečnim cenam popolnoma podobnih poslov.
(120)
Podobno so bolgarski organi za preostala zemljišča v zasebni lasti, ki jih neodvisni izvedenec še ni ovrednotil, navedli, da so bile v nekaterih primerih cene, navedene v prodajnih potrdilih, ki so jih organi uporabili kot merilo za zagotovljene tržne vrednosti teh zemljišč, blizu ali enake tako imenovanim davčnim vrednostim. Davčna vrednost zemljišča ni njegova tržna vrednost, ampak minimalna cena, ki jo je treba plačati v nepremičninskih poslih, to pomeni, da bi bila tržna vrednost zadevnega zemljišča načeloma višja.
(121)
Ne glede na navedeno so bolgarski organi poudarili, da so podatki, ki so jih predložili o tržnih cenah, najboljše ocene, ki jih lahko dobijo, ker: (i) v Bolgariji ni posebnih pravil za določanje tržnih cen gozdnih zemljišč na podlagi vrednotenja, (ii) bi bilo potrebnega veliko časa, da bi neodvisni cenilec opravil vrednotenje, s katerim bi ugotovil, kakšne bi bile tržne cene v času menjave, in (iii) bi bilo tako vrednotenje zelo drago. Poleg tega so bolgarski organi navedli, da so cene, ki so jih zagotovili, vsekakor bližje poštenim tržnim cenam, kot bi bile administrativnim cenam.
(122)
Nazadnje, bolgarski organi so na vzorcu 25 poslov menjave zagotovili informacije o dejansko uporabljenih administrativnih cenah in hipotetičnih administrativnih cenah, ki bi izhajale iz uporabe koeficientov iz posodobitve uredbe o osnovnih cenah iz leta 2010. Zagotovljeni vzorec je obsegal 25 poslov, ki so bili večinoma opravljeni leta 2009 ali leta 2008 (samo 6 poslov je bilo opravljenih leta 2007). Te informacije je zahtevala Komisija, da bi preverila, ali bi bil sistem administrativnih cen - če bi bile ustrezno posodobljene - ustrezen za izražanje tržnih cen za gozdna zemljišča na podlagi cene, ki je čim bližje tržni vrednosti in bi v vsakem primeru privedla do nje, kot se zahteva s sodno prakso.
6. OCENA UKREPA
6.1 OBSTOJ POMOČI
(123)
V skladu s členom 107(1) Pogodbe je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s skupnim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.
(124)
Da bi bil ukrep opredeljen kot pomoč v smislu člena 107(1), morajo biti torej izpolnjeni naslednji kumulativni pogoji: (i) ukrep mora biti mogoče pripisati državi in se mora financirati iz državnih sredstev; (ii) z njim mora biti prejemniku podeljena ugodnost; (iii) ta ugodnost mora biti selektivna in (iv) ukrep mora izkrivljati konkurenco ali bi jo lahko izkrivljal in lahko vpliva na trgovino med državami članicami.
(125)
Vendar je treba v tej zadevi predhodno tudi ugotoviti, ali so morebitni upravičenci do poslov menjave podjetja v smislu člena 107(1) Pogodbe. Glede na besedilo navedene določbe se namreč pravila o državni pomoči uporabljajo le, če je prejemnik pomoči podjetje.
(126)
Sodišče Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Sodišče) opredeljuje „podjetje“ za namene člena 107(1) Pogodbe kot vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na njegovo pravno obliko ali način financiranja (75). V skladu s Sodiščem je gospodarska dejavnost vsaka dejavnost, v okviru katere se na trgu ponujajo blago in storitve (76). Razvrstitev subjekta med podjetja je torej vedno odvisna od posamezne dejavnosti. Subjekt, ki opravlja gospodarske in negospodarske dejavnosti, se obravnava kot podjetje le v povezavi z gospodarskimi dejavnostmi. Za podjetje ni nujno, da je pravna oseba; fizične osebe se lahko prav tako štejejo za podjetja v okviru državne pomoči, če opravljajo gospodarsko dejavnost.
(127)
Ob upoštevanju navedenega je treba dodati, da nekateri upravičenci do spornih poslov menjave niso nikoli opravljali gospodarskih dejavnosti z zamenjanimi gozdnimi zemljišči v obdobju pregleda, niti jih ne opravljajo zdaj. Navedenih upravičencev torej ni mogoče šteti za podjetja v smislu člena 107(1) Pogodbe, tako da se šteje, da v poslih menjave, ki so jih sklenili z bolgarsko državo, ni obstajala nobena državna pomoč.
(128)
Zato se preostali del tega sklepa nanaša samo na tiste upravičence do spornih poslov menjave, ki so podjetja v smislu člena 107(1) Pogodbe.
6.1.1 Neločljiva povezava med menjavami in spremembo namembnosti zemljišča
(129)
Prvi dvom, ki ga je Komisija izrazila v sklepu o začetku postopka, je bil, ali je med posli menjave in spremembo namembnosti zamenjanih zemljišč, ki so jih prejeli upravičenci, obstajala neločljiva povezava. To je pomembno, kajti če se ugotovi obstoj take povezave, bo to vplivalo na oceno Komisije glede tega, ali posli menjave vodijo do ekonomske ugodnosti in kako bi bilo treba to ugodnost količinsko opredeliti. Neločljiva povezava pomeni, da je bil namen strank posla menjave, preden je bil navedeni posel končan, da se po menjavi namembnost zemljišča v javni lasti spremeni iz gozdnega v zazidljivo zemljišče. Torej, če naj bi administrativne cene, izračunane za posel menjave na podlagi uredbe o osnovnih cenah, temeljile na menjavi dveh gozdnih zemljišč, bi lahko poznejša sprememba namembnosti zemljišča v javni lasti, če je bila predvidena že od samega začetka, privedla do prenizke ocene prejetega zemljišča, če se upošteva njegova predvidena prihodnja uporaba kot zazidljivega zemljišča.
(130)
Po mnenju Komisije naj bi bilo dejstvo, da je spornim poslom menjave vedno - ali vsaj v večini primerov - sledila (odobrena) zahteva za spremembo namembnosti zamenjanega gozdnega zemljišča, ki ga je prejel upravičenec, v zazidljivo zemljišče, objektiven znak, da so stranke navedenih poslov menjave že od začetka nameravale po menjavi spremeniti namembnost zemljišča v javni lasti.
(131)
Statistični podatki, ki so jih bolgarski organi predložili v odgovor na sklep o začetku postopka in ki potrjujejo podatke iz uvodne izjave 38, kažejo, da je bilo v zvezi s 132 posli menjave, ki so bili opravljeni v obdobju pregleda, vloženih 24 zahtev za spremembo namembnosti zemljišča v zazidljivo zemljišče (kar pomeni 18,2 % vseh menjav) in da je bila zahtevana sprememba odobrena v 15 primerih (kar pomeni 11,4 % vseh menjav). Komisija na podlagi navedenih podatkov ugotavlja, da v večini primerov menjavam ni sledila zahteva za spremembo namembnosti zemljišča.
(132)
Komisija vsekakor ugotavlja, da sta v bolgarski zakonodaji predvidena dva ločena postopka za menjave in spremembo namembnosti zemljišča ter da sta za ta postopka pristojna dva ločena državna organa, ki delujeta neodvisno drug od drugega. To je dodaten znak, da v tem primeru ni neločljive povezave med posli menjave in spremembo namembnosti zemljišča.
(133)
Ker ni bilo dokazano, da med posli menjave in spremembo namembnosti zamenjanega zemljišča, ki ga je prejel upravičenec, obstaja neločljiva povezava, bo Komisija vsakega od navedenih poslov proučila posebej, da bi ugotovila obstoj državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe.
6.1.2 Obstoj pomoči pri spremembi namembnosti zemljišča
(134)
Določitev uporabe zemljišča je pravni nadzor javnih organov nad uporabo in intenzivnostjo razvoja zemljišča. Če javni organ odobri spremembo namembnosti zemljišča, izvaja regulativno dejavnost in ne deluje kot gospodarski subjekt.
(135)
Za državno pomoč v smislu člena 107 Pogodbe se štejejo samo ugodnosti, ki se dodelijo neposredno ali posredno iz državnih sredstev. V skladu s sodno prakso Sodišča (77) razlikovanje, vzpostavljeno v tej določbi, med „pomočjo, ki jo dodeli država“, in pomočjo „iz državnih sredstev“ ne pomeni, da vse ugodnosti, ki jih dodeli država, ne glede na to, ali izhajajo iz državnih sredstev ali ne, pomenijo pomoč. Namen tega razlikovanja je le, da se v to opredelitev vključijo ugodnosti, ki jih država dodeli neposredno, in ugodnosti, ki se dodelijo prek javnega ali zasebnega subjekta, ki ga določi ali ustanovi država.
(136)
Čeprav lahko sprememba namembnosti določenega zemljišča iz gozdnega v zazidljivo, ki jo odobri javni organ, povzroči povišanje tržne vrednosti navedenega zemljišča, ta odobritev ne vključuje prenosa državnih sredstev v smislu člena 107(1) Pogodbe: izvajanje te regulativne naloge ne privede do pozitivnega prenosa sredstev na prejemnika navedene odobritve, niti ne vključuje odpovedi državnim sredstvom, ker državi pri izvajanju te regulativne naloge uspešnim prosilcem ni treba zaračunati pristojbine, v kateri je zajeta celotna gospodarska vrednost, ki jo pridobijo s to odobritvijo (78).
(137)
Odločitev javnega organa o spremembi namembnosti določenega zemljišča torej ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe.
6.1.3 Obstoj pomoči pri poslih menjave
(138)
V skladu z ustaljeno sodno prakso (79) lahko prodaja zemljišč ali zgradb podjetju ali posamezniku, ki opravlja gospodarsko dejavnost, s strani javnih organov povzroči ekonomsko ugodnost in torej pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, zlasti če ni opravljena po tržni vrednosti, tj. po ceni, ki bi jo verjetno določil zasebni vlagatelj v običajnih konkurenčnih razmerah. Enako velja za posel menjave, pri katerem je vrednost zemljišča v javni lasti, prejetega od države, višja od vrednosti zemljišča v zasebni lasti, prepuščenega državi.
(139)
Vendar bo Komisija pred proučitvijo, ali posli menjave vodijo do ekonomske ugodnosti, proučila, ali so za ugotovitev državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe izpolnjeni preostali pogoji iz uvodne izjave 124.
(140)
Prvič, kar zadeva odgovornost za ukrep, posli menjave spadajo v pristojnost ministra za kmetijstvo in prehrano ali sveta ministrov (odvisno od velikosti zemljišča, ki bo zamenjano) in IAG, ki so vsi državni organi. Če posel menjave privede do menjave gozdnega zemljišča v javni lasti višje vrednosti za odstopljeno gozdno zemljišče v zasebni lasti, povzroči prenos državnih sredstev, ker se bolgarska država odpove nekaterim prihodkom, ki bi jih lahko pridobila, če bi pri izvedbi tega posla ravnala v skladu s tržnimi pogoji.
(141)
Drugič, posli menjave so selektivni, ker prinašajo koristi samo tistim lastnikom zemljišč, ki so svoja zasebna gozdna zemljišča zamenjali z gozdnimi zemljišči v javni lasti.
(142)
Tretjič, posli menjave izkrivljajo konkurenco in vplivajo na trgovino med državami članicami. Če so upravičenci do menjav podjetja, ki na določenem trgu ponujajo blago in storitve, kakršna koli finančna korist, ki izhaja iz menjav, okrepi njihov položaj v primerjavi z drugimi podjetji, ki z istim blagom in storitvami konkurirajo v trgovini znotraj Unije (80). Vrsta upravičencev (81) do poslov menjave ima namreč v bolgarskem poslovnem registru kot gospodarski sektor, v katerem delujejo, med drugim navedene nepremičnine, turizem, gostinske dejavnosti in pogozdovanje. Ti sektorji so odprti za konkurenco na ravni Unije. To dokazujejo informacije iz istega registra, v katerem ima več upravičencev (82) do poslov menjave kot gospodarski sektor, v katerem delujejo, navedeno trgovino ali (mednarodne) trgovinske dejavnosti. Kar zadeva trditev bolgarskih organov, da morajo biti družbe, da bi bile dejavne v sektorju turizma ali gradbeništva, vpisane v posebne registre in da to ne velja za večino družb, ki so bile udeležene v poslih menjave, Komisija ugotavlja, da je pojem „podjetje“ v členu 107(1) Pogodbe objektiven pojem, tako da je treba na vprašanje, ali podjetja ponujajo blago in storitve na določenem trgu ter torej konkurirajo z drugimi podjetji in so vključena v trgovino znotraj Unije, odgovoriti ob upoštevanju dejavnosti, ki jih ta podjetja dejansko opravljajo, in ne tega, ali so izpolnila nekatere nacionalne pravne formalnosti.
(143)
Nazadnje, kar zadeva obstoj ekonomske ugodnosti, se posli menjave nanašajo na zamenjavo (vsaj) dveh gozdnih zemljišč med bolgarsko državo in zasebnimi strankami. Za določitev, ali so zasebne stranke s poslom menjave pridobile ekonomsko ugodnost, je treba oceniti tržni vrednosti zamenjanih zemljišč in ju primerjati med seboj. Če posel menjave privede do menjave gozdnega zemljišča v javni lasti, ki je višje vrednosti, za gozdno zemljišče, ki ga odstopi zasebna stranka, bo navedeni zasebni stranki podeljena ekonomska ugodnost.
(144)
Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 16, so bile administrativne cene za zadevne menjave izračunane na podlagi uredbe o osnovnih cenah. Sodišče je priznalo, da kadar nacionalno pravo določa upravna pravila za izračun tržne vrednosti zemljišč, po kateri bi jih javni organi prodali, mora uporaba teh pravil, da bi bila v skladu s členom 107 Pogodbe, v vseh primerih voditi do administrativne cene, ki je čim bližje tržni vrednosti zemljišča (83). Ker je navedena tržna vrednost teoretična, bo dopustno odstopanje dobljene cene v primerjavi s teoretično ceno (84).
(145)
Bolgarski organi so bili pozvani, naj predložijo informacije o administrativnih cenah, uporabljenih za 132 poslov menjave, ki so bili opravljeni v obdobju pregleda, in tržnih cenah za navedene posle. Komisija je bolgarske organe tudi pozvala, naj pri določitvi tržne vrednosti upoštevajo tudi kakršne koli predhodne ali poznejše posle z istimi gozdnimi zemljišči. Zato so se, čeprav Komisija meni, da je za oceno morebitnih elementov državne pomoči v poslih menjave izvor zamenjanih gozdnih zemljišč nepomemben, upoštevale informacije o cenah, če so bile na voljo.
(146)
Bolgarski organi so navedli nekatere težave v zvezi z zanesljivostjo podatkov, ki so jih lahko predložili v zvezi s tržnimi cenami (85). Hkrati so navedli, da predložene informacije vsebujejo najboljše ocene tržnih cen (86). Komisija meni, da so navedeni podatki dovolj zanesljive ocene realne (tj. „poštene“) tržne vrednosti zadevnih zemljišč.
(147)
Analiza podatkov je pokazala, da je uporaba administrativnih cen za zemljišča v zasebni lasti povzročila sistematično previsoko vrednotenje zadevnih zemljišč v primerjavi s tržnimi cenami (87), medtem ko je bil pri gozdnih zemljiščih v javni lasti položaj bolj raznolik, saj so bila ta ocenjena previsoko in prenizko. Pri določitvi, ali je bila s posli menjave upravičencem podeljena ugodnost, se torej s preprosto primerjavo tržne cene zemljišča v javni lasti v času menjave s tržno ceno zemljišča v zasebni lasti, za katero je bilo zamenjano, ne bi zadostno upoštevalo sistematično previsoko vrednotenje zadnjenavedenega. Zato je Komisija oblikovala formulo, v kateri so se upoštevale administrativne cene, uporabljene v prvotnem poslu, da bi pravilno ocenila ugodnost, ki izhaja iz menjave. Za to formulo, ki je bila predstavljena že v sklepu o začetku postopka, je potreben izračun naslednjih zneskov:
(i)
razlike med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v zasebni lasti in administrativno ceno za to zemljišče, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah, in
(ii)
razlike med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v javni lasti in administrativno ceno za to zemljišče, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah.
Za ugodnost bi se štelo, da obstaja, če je bila vrednost (ii) minus vrednost (i) pozitivna.
Vendar se bo pri določitvi, ali je bila s poslom menjave dodeljena ugodnost, upoštevalo tudi kakršno koli denarno nadomestilo, ki ga je ena stranka plačala drugi za kritje razlike v administrativnih cenah dveh zemljišč, ki sta bili predmet posla menjave.
(148)
Komisija na podlagi uporabe te formule za podatke, ki so jih bolgarski organi predložili o poštenih tržnih vrednostih in administrativnih cenah zamenjanih gozdnih zemljišč, ugotavlja, da je bila pri skoraj 80 % poslov menjave, opravljenih v obdobju pregleda, upravičencem do menjave zemljišč podeljena ugodnost, kot je prikazano v preglednici 4.
Preglednica 4
Primerjava administrativnih cen, uporabljenih pri menjavah, in tržnih cen, ki so jih navedli bolgarski organi
Posli menjave
2007
2008
2009
Skupaj
Dodeljena ugodnost (št. primerov)
18
48
38
104
V odstotku vseh menjav
78 %
77 %
81 %
79 %
Število opravljenih menjav
23
62
47
132
(149)
Zgornji podatki kažejo, da administrativne cene, ki so bile za posle menjave določene v skladu z uredbo o osnovnih cenah, niso dovolj izražale realne tržne vrednosti zadevnih gozdnih zemljišč.
(150)
Ta razlika med administrativnimi cenami, uporabljenimi za sporne posle menjave, in tržnimi cenami za zadevna zemljišča, izhaja po eni strani iz dejstva, da osnovna metodologija, uporabljena v uredbi o osnovnih cenah, niti ne izraža dovolj meril, ki bi jih udeleženec na trgu štel za pomembna za oceno vrednosti zamenjanih gozdnih zemljišč, niti jim ne pripisuje ustrezne teže. Prvič, povprečne vrednosti, navedene v Prilogi 1 k uredbi o osnovnih cenah, glede na kategorije zemljišč, ki ponujajo enake pogoje za rast rastlin, ki se uporabljajo kot podlaga za določitev osnovne vrednosti zemljišča (glej uvodno izjavo 18), naj bi bile določene na podlagi tržnih cen ali računov, vodenih o gozdovih v državni lasti, vendar so jih v resnici določili izvedenci na podlagi majhnega števila tržnih virov.
(151)
Drugič, koeficienti in dodatki, uporabljeni za upoštevanje nekaterih lastnosti gozdnih zemljišč pri izračunu njihove osnovne vrednosti, opisani v uvodnih izjavah 18 do 26, ponazarjajo sredstvo upravne poenostavitve in ne poskus natančne ocene gospodarske vrednosti, ki bi jo hipotetični udeleženec na trgu v podobnem položaju pripisal navedenim lastnostim. Bolgarski organi namreč niso predložili nobenih ekonomskih podatkov za utemeljitev ravni, na katerih so bili ti koeficienti in dodatki določeni v uredbi.
(152)
Po drugi strani pa, čeprav je metodologija iz uredbe o osnovnih cenah najprej privedla do tržnih cen za zamenjana gozdna zemljišča, quod non, povprečne cene, koeficienti in dodatki v obdobju pregleda niso bili nikoli posodobljeni, da bi ustrezno izražali nihanja v tržnih cenah, do katerih je prišlo pozneje. V skladu s sodno prakso (88) morajo upravne metode za izračun cene zemljišč, ki jih prodajo javni organi, kadar cene za zemljišča strmo naraščajo, zagotavljati stalno posodabljanje navedenih cen, tako da cena, ki jo kupec dejansko plača, čim bolj izraža tržno vrednost navedenih zemljišč. Bolgarski organi so v fazi predhodne preiskave pojasnili, da bi se morali koeficienti v uredbi o osnovnih cenah, ki se uporabljajo za izračun administrativnih cen, v skladu s členoma 7.1 in 32 navedene uredbe posodabljati vsako leto. Poleg tega so tržne cene gozdnih zemljišč po informacijah, ki so jih predložili bolgarski organi, v obdobju pregleda strmo naraščale. Kljub temu posodobitev, predvidena v navedeni uredbi, v tem obdobju ni bila nikoli izvedena. Bolgarski organi so povprečne cene, koeficiente in dodatke, ki se uporabljajo za določanje administrativnih cen, posodobili šele leta 2010 na podlagi nedavnega tržnega razvoja.
(153)
Komisija zato ugotavlja, da je bila s posli menjave upravičencem do menjave zemljišč podeljena ekonomska ugodnost v tistih primerih, v katerih administrativne cene niso ustrezno izražale tržne cene za zamenjano zemljišče.
6.1.4 Pomoč de minimis
(154)
Nazadnje, navesti je treba, da se v primerih, v katerih je posamezen upravičenec do posla menjave prejel ugodnost, ki ne presega pragov, določenih v Uredbi Komisije (EU) št. 1407/2013 (89), ta ugodnost ne bo štela za državno pomoč in torej ne bo spadala pod prepoved iz člena 107(1) Pogodbe, če bodo izpolnjeni vsi drugi pogoji iz navedene uredbe.
(155)
Na podlagi kvantitativnih podatkov, ki so jih predložili bolgarski organi, se zdi, da je v veliko primerih (90) znesek pomoči, ki so ga prejeli upravičenci do posla menjave, pod pragom de minimis v višini 200 000 EUR.
6.1.5 Sklepna ugotovitev glede obstoja pomoči
(156)
Glede na navedeno Komisija ugotavlja, da posli menjave, ki jih je Republika Bolgarija opravila v obdobju pregleda, pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe v tistih primerih, v katerih je nasprotna stranka v poslu podjetje v smislu navedene določbe, v katerih administrativne cene, uporabljene za navedeni posel, ne izražajo tržnih cen in v katerih niso izpolnjeni pogoji za pomoč de minimis iz Uredbe (EU) št. 1407/2013.
6.2 ZAKONITOST UKREPA
(157)
Republika Bolgarija ni izpolnila svoje obveznosti na podlagi člena 108(3) Pogodbe, ker navedenih poslov menjave ni priglasila pred njihovo izvedbo. Navedeni posli menjave torej pomenijo nezakonito izvedeno državno pomoč.
6.3 ZDRUŽLJIVOST POMOČI
(158)
Čeprav so bili bolgarski organi pozvani, naj predložijo informacije o mogoči združljivosti navedenih poslov menjave z notranjim trgom, so vztrajali pri svojih trditvah, da navedeni posli niso vplivali na trgovino znotraj Unije in zato niso pomenili državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe.
(159)
Komisija v zvezi s tem navaja, da dokazno breme v zvezi z združljivostjo pomoči z notranjim trgom na podlagi odstopanja od člena 107(1) Pogodbe nosi predvsem zadevna država članica, ki mora dokazati, da so pogoji za navedeno odstopanje izpolnjeni (91).
(160)
Komisija vsekakor ugotavlja, da na prvi pogled ni videti razlogov, da bi se lahko posli menjave šteli za združljive z notranjim trgom bodisi neposredno na podlagi člena 107(3)(a) in (c) Pogodbe bodisi na podlagi smernic, ki temeljijo na navedenih določbah.
(161)
Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju (v nadaljnjem besedilu: smernice za gozdarski sektor) torej ni mogoče uporabiti kot podlago za združljivost za shemo menjav, ker se uporabljajo le za živa drevesa in njihovo naravno okolje v gozdovih in na površinah z drugim gozdnim rastjem, vključno z ukrepi za ohranjanje in povečevanje ekološke in varovalne vloge gozdov ter ukrepi za spodbujanje rekreativne uporabe, socialne in kulturne razsežnosti gozdov. Poleg tega stroški, kriti s pomočjo, dodeljeno v okviru menjav, niso v skladu z opredelitvijo upravičenih stroškov iz smernic za gozdarski sektor (92), ker zasebnim strankam ni bila naložena nobena zakonska ali pogodbena obveznost uporabe zemljišč, pridobljenih z menjavami, kot varovanih območij. Nasprotno, vse stranke so imele pravico zaprositi za spremembo namembnosti gozdnega v zazidljivo zemljišče, kar so nekatere tudi storile.
(162)
Prav tako podlaga za združljivost niso Smernice o državni regionalni pomoči za 2007-2013. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da bolgarski organi menjav niso opravili zato, da bi prispevali k regionalnemu razvoju. Poleg tega upravičeni stroški niso bili opredeljeni, niti ni bilo določeno, kako se bo nadzoroval spodbujevalni učinek pomoči in kako bo zagotovljeno upoštevanje veljavnih zgornjih meja regionalne pomoči.
(163)
Nazadnje, bolgarski organi so v razpravah pred sprejetjem sklepa o začetku postopka trdili, da je bil namen menjav doseči cilj javne politike, tj. konsolidirati lastništvo gozdnih zemljišč. Čeprav bi bilo mogoče konsolidacijo gozdnih zemljišč šteti za cilj v skupnem interesu, pa bolgarski organi, quod non, niso dokazali, da je bila dodeljena pomoč nujna za dosego tega cilja ali da je bilo izbrano sredstvo najustreznejše.
(164)
Prav tako niso dokazali, da je izbrano sredstvo zagotavljalo, da je bila dodeljena pomoč omejena na najmanjšo potrebno za spodbuditev zasebnih strank k poslom menjave. To je med drugim razvidno iz velikih nihanj administrativnih cen, dobljenih z uporabo predpisane metodologije. Če se te administrativne cene primerjajo s tržnimi cenami, ki so jih navedli bolgarski organi, ni videti, da bi bile sistematično za podoben odstotek višje ali nižje od tržnih cen. Če se za primer vzamejo posli iz leta 2007, je razlika med tržnimi in administrativnimi cenami za zemljišča v zasebni lasti segala od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Nazadnje, bolgarski organi niso dokazali, da posli menjave niso izkrivljali konkurence v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Poslov menjave torej ni mogoče šteti za združljive z notranjim trgom neposredno na podlagi člena 107(3)(c) Pogodbe.
(166)
Komisija zato ugotavlja, da pomoči, dodeljene v okviru poslov menjave, ni mogoče šteti za združljivo z notranjim trgom.
7. VRAČILO
(167)
V skladu s členom 14(1) Uredbe (ES) št. 659/1999 je treba od prejemnikov zahtevati vračilo nezakonito dodeljene državne pomoči, če se ugotovi, da ni združljiva z notranjim trgom, razen če bi bilo to v nasprotju s splošnimi pravnimi načeli. Člen 14(2) navedene uredbe določa, da je treba pomoč, vključno z obrestmi, vrniti od dne, ko je bila nezakonita pomoč na voljo upravičencu, do datuma njenega dejanskega vračila. Nazadnje, člen 14(3) navedene uredbe določa, da se vračilo izvede nemudoma in skladno s postopki, določenimi v nacionalni zakonodaji zadevne države članice, če omogočajo takojšnjo in učinkovito izvajanje sklepa Komisije.
(168)
Namen vračila pomoči je dosežen, ko podjetja, ki so prejela zadevno nezakonito pomoč, to odplačajo skupaj z ustreznimi zamudnimi obrestmi. Z vračilom pomoči prejemnik izgubi ugodnost, ki jo je imel v primerjavi s svojimi konkurenti na trgu, in znova se vzpostavi položaj, ki je obstajal pred dodelitvijo pomoči (94). Čeprav lahko država članica izbere sredstva za izpolnitev svoje obveznosti za izterjavo nezakonite pomoči, izbrani ukrepi ne smejo negativno vplivati na področje uporabe in učinkovitost prava Unije. Država članica lahko izpolni obveznost izterjave le, če so izbrana sredstva primerna za ponovno vzpostavitev običajnih pogojev konkurence, ki so bili izkrivljeni z dodelitvijo nezakonite pomoči, in so v skladu z ustreznimi določbami prava Unije (95).
(169)
Ker je bilo torej ugotovljeno, da je Republika Bolgarija na podlagi poslov menjave nezakonito izvedla državno pomoč, jo je treba pozvati, naj od upravičencev do navedenih poslov zahteva vračilo navedene pomoči.
7.1 OPREDELITEV UPRAVIČENCEV, OD KATERIH JE TREBA ZAHTEVATI VRAČILO POMOČI
(170)
Vračilo nezakonite in nezdružljive pomoči je treba zahtevati od podjetij, ki so jo dejansko prejela (96). Vendar če Komisija v samem sklepu ne more opredeliti vseh podjetij, ki so prejela nezakonito in nezdružljivo pomoč, bo to na začetku postopka izvajanja morala storiti zadevna država članica, ki bo morala proučiti individualni položaj vsakega zadevnega podjetja (97).
(171)
V tej zadevi so morebitni upravičenci do nezdružljive državne pomoči tiste fizične in pravne osebe, ki so sodelovale v 132 poslih menjave z bolgarskimi organi v obdobju pregleda. Bolgarski organi bi morali iz te skupine izvzeti tiste fizične in pravne osebe, ki se ne štejejo za „podjetja“ v smislu člena 107(1) Pogodbe, pa tudi tiste, ki so s posli menjave, pri katerih so sodelovale, pridobile skupno ugodnost, ki ne presega pragov iz uredbe de minimis, če so ti posli tudi v skladu z drugimi pogoji iz navedene uredbe. Preostale fizične in pravne osebe, ki so sodelovale v poslih menjave, bi bilo treba šteti za upravičence do nezakonito izvedene državne pomoči, od katerih morajo bolgarski organi zahtevati vračilo ugodnosti, ki so jo prejeli zaradi navedenih poslov.
7.2 KOLIČINSKA OPREDELITEV ZNESKA POMOČI
(172)
Komisija ni zakonsko zavezana določiti natančnega zneska, katerega vračilo je treba zahtevati, zlasti kadar nima ustreznih podatkov za to. Namesto tega zadostuje, da sklep Komisije vključuje informacije, na podlagi katerih lahko država članica brez večjih težav določi znesek, ki ga je treba vrniti (98).
(173)
Kot je bilo pojasnjeno v uvodni izjavi 147, Komisija meni, da bi morala država članica kot izhodišče za določitev zneska nezdružljive pomoči, ki ga mora vrniti vsak upravičenec, uporabiti naslednjo metodologijo:
(i)
določiti razliko med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v zasebni lasti in administrativno ceno za to zemljišče, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah, in
(ii)
določiti razliko med realno tržno ceno gozdnega zemljišča v javni lasti in administrativno ceno za to zemljišče, določeno v skladu z določbami uredbe o osnovnih cenah.
Začetni znesek državne pomoči, prejete na podlagi posla menjave, je enak vrednost (ii) minus vrednost (i).
Za ta začetni znesek bi bilo treba uporabiti popravek za tiste primere, pri katerih je bilo zemljišče v javni lasti višje administrativne vrednosti zamenjano za zemljišče v zasebni lasti nižje administrativne vrednosti. Po navedbah bolgarskih organov je moral upravičenec v takih primerih državi plačati nadomestilo za kritje razlike v vrednosti med zemljiščema. Zato bi bilo treba začetni znesek pomoči znižati za znesek nadomestila, ki ga je upravičenec plačal bolgarskim organom. Bolgarski organi bi morali nato dobljeni znesek izterjati od navedenega upravičenca, da bi se upoštevala ugodnost, pridobljena zaradi posla menjave.
(174)
Za določitev tržnih cen zadevnih zemljišč bi morala biti v celoti izražena ekonomska vrednost navedenih zemljišč v času menjave. Iz informacij, ki so jih bolgarski organi predložili 29. avgusta 2008, je videti, da so bili v nekaterih primerih na gozdnih zemljiščih, ki so pripadala državi, že zgrajeni objekti in infrastruktura, preden je bila opravljena menjava, čeprav zemljišče predhodno ni bilo razvrščeno med zazidljiva zemljišča. Komisija meni, da bi bilo treba v takih primerih vrednost takih objektov in/ali infrastrukture prav tako v celoti upoštevati v tržni vrednosti zemljišča.
(175)
Komisija ugotavlja, da bolgarski organi že imajo informacije o administrativnih cenah, uporabljenih pri poslih menjave, in tržnih cenah vseh zemljišč, na katera so se navedene menjave nanašale, v času menjav (99), tako da ne bi smeli imeti večjih težav pri določitvi zneskov, ki jih je treba vrniti, na podlagi metodologije, opisane v uvodni izjavi 173 (100).
(176)
Vendar se lahko v primerih, v katerih lahko bolgarski organi izrazijo upravičene pomisleke, da metodologije ni mogoče uporabiti ali da vodi do zneska, ki očitno ne izraža ustrezno zneska državne pomoči, ki ga je prejel upravičenec, odloči, da bo opravila oceno tržnih cen zamenjanih zemljišč v času posla, za kar bo uporabila neodvisnega izvedenca, usposobljenega za taka vrednotenja in izbranega na podlagi postopka javnega razpisa. Pri določitvi postopka za izbiro navedenega izvedenca je treba upoštevati načeli preglednosti in enakega obravnavanja, tudi kadar pogodba ne presega pragov iz direktiv Unije o javnih naročilih. Razpisni postopek mora zlasti: (i) biti ustrezno objavljen; (ii) temeljiti na objektivnih in vnaprej znanih merilih izbire ter (iii) vključevati informacije, da bo po predizbirni fazi končna odločitev sprejeta ob sodelovanju predstavnikov služb Komisije. V teh izjemnih primerih morajo bolgarski organi: (i) navesti zadevno(-a) zemljišče(-a), (ii) utemeljiti potrebo po neodvisnem izvedenskem vrednotenju v tem določenem primeru in (iii) Komisiji predložiti predlog za neodvisnega izvedenca (izbranega z javnim razpisom), s katerim se morata strinjati Komisija in Republika Bolgarija.
(177)
Nazadnje, ker je namen vračila znova vzpostaviti stanje, kot je obstajalo pred opravljenim poslom menjave, Komisija meni, da bi Republika Bolgarija glede na izjemno naravo pogodb o menjavi v zvezi z gozdnimi zemljišči, ki niso bila poslovno izkoriščena, izpolnila svojo obveznost izterjave nezakonito izvedene pomoči z razveljavitvijo spornih poslov menjave s povratno menjavo zadevnih zemljišč. Vendar bi to do ustreznega vračila vodilo le, če od datuma posla menjave ni bilo bistvenih sprememb zadevnih gozdnih zemljišč v javni in zasebni lasti. V takih primerih mora biti Komisija obveščena o zadevnih zemljiščih v dveh mesecih od uradnega obvestila Republike Bolgarije o tem sklepu, ustrezne menjave je treba razveljaviti in dokazilo o tem predložiti v štirih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu.
(178)
V vseh primerih, v katerih je potrebno vračilo, se to vračilo uveljavlja od dne, ko so upravičenci pridobili ugodnost, tj. od datuma pravnega akta, s katerim je bila upravičencem odobrena pravica do menjave njihovega zasebnega gozdnega zemljišča za gozdno zemljišče v javni lasti.
(179)
Zneski, ki jih je treba vrniti, morajo vključevati obresti od dne, ko so bili dani na voljo upravičencem, do njihovega dejanskega vračila. Obresti je treba izračunati na podlagi obrestnoobrestnega računa v skladu s poglavjem V Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 (101) in Uredbo Komisije (ES) št. 271/2008 (102) o spremembi Uredbe (ES) št. 794/2004.
(180)
Pri času izterjave zneskov državne pomoči od posameznih upravičencev je treba čim bolj upoštevati roke, določene v obvestilu o vračilu (103). Vsekakor roki ne smejo presegati rokov iz preglednice 5.
Preglednica 5
Časovni razpored vračila
Rok
Ukrep
1.
V dveh mesecih od uradnega obvestila Republike Bolgarije o tem sklepu
Republika Bolgarija mora Komisijo obvestiti o načrtovanih ali sprejetih ukrepih za izvajanje sklepa, in zlasti:
(i)
Komisiji predložiti seznam vseh menjav, na katere se nanaša zahteva za vračilo, z naslednjimi informacijami:
-
administrativnimi in tržnimi cenami za zamenjana gozdna zemljišča v zasebni in javni lasti (na podlagi informacij, ki jih je Republika Bolgarija predložila v dopisu 2014/032997), informacijami o dodatnih plačilih nadomestila pri vsakem poslu in posledičnem znesku državne pomoči, ki ga je treba vrniti;
-
imenom zasebne stranke, vključene v vsak posel, in navedbo razlogov, zaradi katerih se ta upravičenec šteje ali ne šteje za podjetje;
(ii)
opredeliti primere, v katerih bo vračilo izvedeno na podlagi izvedenske ocene tržnih cen gozdnih zemljišč v času menjave (uvodna izjava 176);
(iii)
opredeliti primere, v katerih bo vračilo izvedeno z razveljavitvijo posla menjave (uvodna izjava 177).
2.
V štirih mesecih od uradnega obvestila Republike Bolgarije o tem sklepu
Za zemljišča, navedena pod točko 1(ii) zgoraj, mora Republika Bolgarija imenovati neodvisnega izvedenca za izvedbo vrednotenja teh zemljišč. Navedenega izvedenca je treba izbrati z odprtim javnim razpisom in imenovati v soglasju s Komisijo na podlagi predhodnega predloga Republike Bolgarije.
3.
V sedmih mesecih od uradnega obvestila Republike Bolgarije o tem sklepu
Republika Bolgarija mora Komisiji predložiti poročilo neodvisnega izvedenca o vrednotenju zemljišč iz točke 1(ii) zgoraj.
4.
V osmih mesecih od uradnega obvestila Republike Bolgarije o tem sklepu
Republika Bolgarija je morala vsem zadevnim upravičencem poslati naloge za vračilo, v katerih so navedeni natančni zneski pomoči, ki jih je treba vrniti.
5.
V dvanajstih mesecih od uradnega obvestila Republike Bolgarije o tem sklepu
Republika Bolgarija je morala izvesti vračilo za vse zadevne posle menjave.
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Državna pomoč, ki je bila dodeljena podjetjem v okviru poslov menjave gozdnih zemljišč v javni lasti za gozdna zemljišča v zasebni lasti v obdobju od 1. januarja 2007 do 27. januarja 2009 in ki jo je Republika Bolgarija izvedla nezakonito v nasprotju s členom 108(3) Pogodbe, ni združljiva z notranjim trgom.
Člen 2
Individualna pomoč, dodeljena na podlagi poslov menjave iz člena 1, ne pomeni pomoči, če ob dodelitvi izpolnjuje pogoje iz uredbe, sprejete v skladu s členom 2 Uredbe (ES) št. 994/98, ki se uporablja ob dodelitvi pomoči.
Člen 3
Individualna pomoč, dodeljena na podlagi poslov menjave iz člena 1, ki ob dodelitvi izpolnjuje pogoje iz uredbe, sprejete v skladu s členom 1 Uredbe (ES) št. 994/98, ali druge odobrene sheme pomoči, je združljiva z notranjim trgom do največje intenzivnosti pomoči, ki se uporablja za takšno pomoč.
Člen 4
1. Republika Bolgarija od upravičencev zahteva vračilo nezdružljive pomoči, dodeljene na podlagi poslov menjave iz člena 1.
2. Z odstopanjem od odstavka 1 se lahko vračilo nezdružljive pomoči od upravičencev opravi z razveljavitvijo poslov menjave v primerih, v katerih od datuma posla menjave ni bilo bistvenih sprememb gozdnih zemljišč v javni in zasebni lasti, na katera se je menjava nanašala.
3. Zneski, ki jih je treba vrniti, vključujejo obresti od datuma, ko so bili dani na voljo upravičencem, do datuma njihovega dejanskega vračila.
4. Obresti se izračunajo na podlagi obrestnoobrestnega računa v skladu s poglavjem V Uredbe (ES) št. 794/2004 in Uredbo (ES) št. 271/2008.
5. Republika Bolgarija prekliče vsa preostala plačila pomoči na podlagi poslov menjave iz člena 1 z veljavnostjo od datuma sprejetja tega sklepa.
Člen 5
1. Vračilo pomoči, dodeljene na podlagi sheme iz člena 1, se izvede takoj in učinkovito.
2. Republika Bolgarija zagotovi, da se ta sklep v celoti izvede v dvanajstih mesecih od datuma uradnega obvestila o njem.
Člen 6
1. Republika Bolgarija v štirih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu Komisiji predloži naslednje informacije:
(a)
seznam vseh poslov menjave z naslednjimi informacijami:
-
administrativnimi in tržnimi cenami za zamenjana gozdna zemljišča v zasebni in javni lasti, informacijami o dodatnih denarnih zneskih pri vsakem poslu in posledičnem znesku državne pomoči;
-
imenom zasebne stranke, tj. upravičenca do posla menjave, vključene v vsak posel, in navedbo razlogov, zaradi katerih se ta stranka šteje ali ne šteje za podjetje;
(b)
opredelitev primerov, v katerih bo vračilo izvedeno na podlagi tržnih cen v času poslov menjave, navedenih v dopisu Republike Bolgarije 2014/032997;
(c)
opredelitev primerov, v katerih bo vračilo izvedeno z razveljavitvijo posla menjave;
(d)
opredelitev primerov, v katerih bo vračilo izvedeno na podlagi zneskov, ki jih bo določil neodvisni cenilec, in dokumentov, iz katerih je razvidno imenovanje takega neodvisnega izvedenca, ki je bil izbran z javnim razpisom in ga je potrdila Komisija.
2. Republika Bolgarija v osmih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu Komisiji predloži naslednje informacije:
(a)
seznam upravičencev, ki so prejeli pomoč na podlagi poslov menjave iz člena 1, in skupni znesek pomoči, ki ga je na podlagi navedenih poslov prejel vsak od njih;
(b)
skupni znesek (glavnica in obresti za vračilo), ki ga mora vrniti vsak upravičenec;
(c)
podroben opis že sprejetih in načrtovanih ukrepov za uskladitev s tem sklepom;
(d)
dokumente, ki dokazujejo, da je bilo upravičencem odrejeno vračilo pomoči.
3. Republika Bolgarija v dvanajstih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu predloži dokumente, iz katerih je razvidno, da so zadevni upravičenci v celoti vrnili pomoč.
4. Republika Bolgarija Komisijo obvešča o napredku nacionalnih ukrepov, sprejetih za izvajanje tega sklepa, do končnega vračila pomoči, dodeljene na podlagi poslov menjave iz člena 1, tako da vsaka dva meseca predloži poročilo. Na zahtevo Komisije takoj predloži informacije o že sprejetih in načrtovanih ukrepih za uskladitev s tem sklepom. Prav tako predloži podrobne informacije o zneskih pomoči in obrestih za vračilo, ki so jih upravičenci že vrnili.
Člen 7
Ta sklep je naslovljen na Republiko Bolgarijo.
V Bruslju, 5. septembra 2014