РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
SKLEP KOMISIJE
z dne 11. junija 2014
o državni pomoči (zadeva SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 in NN 32/10)), ki jo je Italija odobrila družbi SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(notificirano pod dokumentarno številko C(2014) 3571)
(Besedilo v italijanskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2014/944/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (1), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Italijanske oblasti so 27. oktobra 2008 Komisijo obvestile, da namerava dežela Kalabrija dodeliti državno pomoč v obliki kapitalskih injekcij za kritje izgub iz poslovanja družbe SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (v nadaljnjem besedilu: SO.G.A.S. ali prejemnik). SO.G.A.S. je družba, ki upravlja letališče Stretto, tj. letališče dežele Kalabrija.
(2)
Komisija se je med predhodno proučitvijo seznanila z drugimi ukrepi v korist istega prejemnika, za katere se je zdelo, da so bili nezakonita državna pomoč. Komisija je zato navedene ukrepe vključila v svojo preiskavo.
(3)
Ker je imela Komisija informacije, da je bila državna podpora dejansko dodeljena, preden je Komisija lahko ocenila njeno združljivost z notranjim trgom, je zadevo evidentirala kot nepriglašeno pomoč pod številko NN 32/10.
(4)
Komisija je zaprosila za dodatne informacije o priglašenem ukrepu z dne 27. novembra 2008, 23. februarja 2009 in 19. maja 2009. Italija je odgovorila z dopisi z dne 14. januarja 2009, 26. marca 2009 in 9. oktobra 2009.
(5)
Komisija je z dopisom z dne 20. julija 2010 Italijo obvestila o svoji odločitvi, da sproži formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU glede pomoči SO.G.A.S.-u (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka).
(6)
Odločitev Komisije o začetku preiskave je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je v njej zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe.
(7)
Prejemnik je z dopisom z dne 19. novembra 2010 predložil svoje pripombe glede sklepa o začetku postopka. Komisija je 20. decembra 2010 prejemnikove pripombe predložila italijanskim organom in jih pozvala, naj se nanje odzovejo. Komisija je 8. marca 2011 poslala opomin in 29. aprila 2011 prejela pripombe Italije. Komisija ni prejela drugih pripomb zainteresiranih strani.
(8)
Italijanski organi so pripombe glede sklepa o začetku postopka predložili z dopisoma z dne 23. septembra 2010 in 15. decembra 2010.
(9)
Komisija je z dopisom z dne 30. marca 2012 zahtevala dodatne informacije o ukrepih, v zvezi s katerimi poteka preiskava. Italijanski organi so zahtevane informacije predložili z dopisom z dne 30. aprila 2012.
2. PODROBEN OPIS UKREPOV
2.1 Prejemnik
(10)
Upravičenec ukrepov je upravljavec letališča dežele Kalabrija, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. je delniška družba, ki je bila marca 1981 registrirana v skladu z italijansko zakonodajo in je v 100-odstotni državni lasti.
(12)
Promet na letališču se je povečal z 272 859 potnikov leta 2004 na 571 694 potnikov leta 2012 (3).
2.2 Izpodbijani ukrepi
(13)
Ukrep, ki ga je priglasila Italija, je kapitalska injekcija dežele Kalabrija v višini 1 824 964 EUR za kritje izgub SO.G.A.S.-a, ki so nastale v letih 2004 in 2005.
(14)
Javni delničarji SO.G.A.S.-a so se junija 2005 in junija 2006 odločili, da bodo s sorazmernimi kapitalskimi injekcijami krili izgube SO.G.A.S.-a, ki so nastale v prejšnjih letih (1 392 900 EUR leta 2004 in 2 257 028 EUR leta 2005). Takrat je imela dežela Kalabrija v lasti 50 % delnic družbe, preostale delnice pa so bile v lasti občine Reggio Calabria, pokrajine Reggio Calabria, pokrajine Messina, občine Messina, gospodarske zbornice pokrajine Reggio Calabria in gospodarske zbornice pokrajine Messina.
(15)
Glede na informacije, ki so bile ob sklepu o začetku postopka na voljo Komisiji, so sorazmerne kapitalske injekcije že izvedle pokrajina Reggio Calabria, občina Messina, občina Reggio Calabria in gospodarska zbornica pokrajine Messina.
(16)
SO.G.A.S. je leta 2006 ustvaril dodatno izgubo v višini 6 018 982 EUR. Decembra 2007 so se delničarji SO.G.A.S.-a odločili, da bodo rezerve družbe pretvorili v kapital in kapital zmanjšali za kritje ostalih izgub. Vendar bi bil nato kapital manjši od minimalne ravni, ki je v italijanski zakonodaji določena za družbe, ki upravljajo letališča. Da bi delničarji SO.G.A.S.-a kapital ponovno uskladili z zakonskimi zahtevami, so se strinjali s povečanjem kapitala za 2 742 919 EUR. Kapital je bil povečan s pretvorbo obveznic, ki so jih prej vpisali nekateri delničarji, v višini 2 274 919 EUR. Dežela Kalabrija ni bila med delničarji, ki so imeli zamenljive obveznice, zato se je njen delež kapitala družbe s 50 % zmanjšal na 6,74 %.
2.3 Organ, ki dodeli pomoč
(17)
Za zadevne ukrepe je organ, ki dodeli pomoč, dežela Kalabrija.
(18)
Kot je pojasnjeno zgoraj, so SO.G.A.S.-u javna sredstva zagotovile tudi pokrajina Reggio Calabria, občina Reggio Calabria, pokrajina Messina, občina Messina, gospodarska zbornica pokrajine Reggio Calabria in gospodarska zbornica pokrajine Messina v obliki sorazmernih kapitalskih injekcij za kritje izgub, ki so nastale v letih 2004, 2005 in 2006, ter za ponovno uskladitev kapitala z zakonskimi zahtevami.
2.4 Proračun
(19)
Italijanski organi so priglasili injekcije v višini 1 824 964 EUR, kar je sorazmerno z deležem dežele Kalabrije v SO.G.A.S.-u, ki so bile odobrene junija 2005 in junija 2006. Poleg tega so, kot je pojasnjeno zgoraj, drugi javni delničarji krili izgube, ki so prav tako znašale 1 824 964 EUR. Decembra 2007 je bila zagotovljena dodatna injekcija v višini 2 742 919 EUR.
(20)
Skupni proračun ukrepov, ki se ocenjujejo, je torej 6 392 847 EUR.
2.5 Domači sodni postopki
(21)
Dežela Kalabrija je sprejela odločitev, da ne bo izvedla kapitalskih injekcij, o katerih so junija 2005 in junija 2006 odločali delničarji, dokler jih Komisija ne bo odobrila s sklepom, SO.G.A.S. pa je začel postopke zoper deželo pred rednim sodiščem pokrajine Reggio Calabria. Sodišče je razsodilo v korist SO.G.A.S.-a, ugovor, ki ga je vložila dežela, pa je bil maja 2009 zavrnjen.
(22)
Čeprav je sodišče priznalo, da je Komisija pristojna za odločanje o združljivosti ukrepa državne pomoči z notranjim trgom, je menilo, da imajo nacionalna sodišča sodno pristojnost za odločanje, ali je ukrep pomenil državno pomoč. Sodišče je razsodilo, da javno financiranje v tem primeru ni pomenilo državne pomoči, ker ni bilo verjetno, da bi izkrivljalo konkurenco ali vplivalo na trgovino med državami članicami. Sodišče je ugotovilo tudi, da je bilo izpolnjeno načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu, ker so v času dodelitve pomoči ne glede na izgube v letih 2004 in 2005 obstajale razumne možnosti dolgoročne rentabilnosti.
(23)
Dežela je izpodbijala sodbo sodišča na podlagi dejstva, da je ukrep pomenil državno pomoč in se zato ne bi smel izvajati, dokler Komisija ne bi sprejela sklepa o odobritvi. Italijanski organi so decembra 2009 Komisijo obvestili, da je bil priziv zavrnjen in da ni mogoče sprejeti drugih postopkovnih ukrepov za preprečitev dodelitve javnih prispevkov SO.G.A.S.-u.
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK FORMALNE PREISKAVE
(24)
Komisija je v sklepu o začetku postopka zavzela predhodno stališče, da so sorazmerne injekcije dežele in drugih javnih delničarjev za kritje izgub, ki so nastale v letih 2004 in 2005, ter kapitalske injekcije, ki so jih decembra 2007 sprejeli delničarji SO.G.A.S.-a, pomenile državno pomoč, ker:
(a)
so obsegale prenos sredstev številnih regionalnih in lokalnih organov, in sicer dežele Kalabrije, pokrajine Reggio Calabria, občine Messina in občine Reggio Calabria, ali lokalnih avtonomnih organov, ustanovljenih v skladu z javnim pravom, in sicer gospodarske zbornice pokrajine Reggio Calabria in gospodarske zbornice pokrajine Messina, v SO.G.A.S. Zato so vključevale državna sredstva in jih je bilo mogoče pripisati državi;
(b)
niso bile skladne z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu in so zato SO.G.A.S.-u dodelile selektivno prednost;
(c)
je bilo verjetno, da bodo izkrivljale konkurenco in vplivale na trgovino med državami članicami.
(25)
Komisija je zavzela predhodno stališče, da so bili sporni ukrepi nezdružljivi z notranjim trgom. Prvič, Italija je izrecno navedla, da SO.G.A.S. ni bil pooblaščen za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. Drugič, italijanski organi so potrdili, da ukrepi niso bili povezani z nobeno posebno naložbo v letališče. Komisija je predhodno sklenila, da združljivosti ukrepov ni mogoče oceniti na podlagi meril iz smernic o financiranju letališč in zagonski državni pomoči letalskim družbam z odhodi z regionalnih letališč (v nadaljnjem besedilu: smernice za letalski sektor iz leta 2005) (4).Tretjič, italijanski organi so kljub trditvi, da je SO.G.A.S. družba v težavah v skladu s smernicami o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (v nadaljnjem besedilu: smernice o reševanju in prestrukturiranju) (5), navedli tudi, da ukrepi niso bili del načrta prestrukturiranja in da tak načrt ni obstajal. Komisija je nazadnje menila, da ukrepi niso bili združljivi s smernicami o nacionalni regionalni pomoči za obdobje 2007-2013 (v nadaljnjem besedilu: regionalne smernice) (6), kar je zagotovilo okvir za oceno pomoči, ki je bila dodeljena na podlagi člena 107(3)(a) in (c) PDEU.
(26)
V zvezi s pravnimi spori na italijanskih sodiščih proti deželi, ki je zavrnila plačilo sorazmernega prispevka, ki je čakalo na odobritev Komisije na podlagi pravil o državni pomoči, je Komisija menila, da bi morala Italija glede na prednost prava EU pred nacionalnim pravom in ker priglasitev ni bila uradno preklicana, ravnati v skladu s klavzulo o mirovanju iz člena 108(3) PDEU. Komisija je zato zavzela stališče, da bi bilo treba glede na prednost obveznosti mirovanja iz člena 108(3) PDEU stališče nacionalnih sodišč zanemariti in da italijanski organi priglašenega ukrepa ne bi smeli začeti izvajati, dokler postopek glede državne pomoči ni bil končan.
4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI
(27)
Edina zainteresirana stran, ki je Komisiji poslala pripombe, je bil prejemnik, tj. SO.G.A.S., ki je podprl utemeljitve italijanskih organov med formalno preiskavo in jih dopolnil.
4.1 Obstoj pomoči
(28)
SO.G.A.S. je navedel, da ukrepi, ki se ocenjujejo, niso pomenili državne pomoči, ker niso bila izpolnjena vsa merila iz člena 107(1)PDEU. Natančneje, SO.G.A.S. je trdil, da ukrep:(i) ni vplival na trgovino med državami članicami oziroma (ii) SO.G.A.S.-u ni dodelil selektivne gospodarske prednosti in (iii) ni izkrivljal konkurence oz. je ne bi mogel izkrivljati.
(29)
SO.G.A.S. je trdil, da so bili sporni ukrepi dodeljeni pod običajnimi tržnimi pogoji in zato skladni z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu. Bili so v skladu s členoma 2446 in 2447 italijanskega civilnega zakonika, ki določa, da morajo delničarji delniške družbe, ki je izgubila več kot tretjino svojega kapitala, nadomestiti izgube, da preprečijo prenehanje družbe. Če delničarji ne bi krili izgub SO.G.A.S.-a, družbe za upravljanje letališča, bi to pomenilo preklic (v skladu s členom 13 odredbe ministra (DM) št. 521 z dne 12. novembra 1997) delnega upravljanja letališča Stretto, za katero je bil SO.G.A.S. pooblaščen v skladu s členom 17 uredbe z zakonsko močjo št. 67 iz leta 1997, pri čemer v prihodnosti ne bi bilo mogoče ohraniti koncesije za upravljanje letališča v celoti, za katero je bila vložena vloga na ministrstvu za promet. Zato je bilo smiselno domnevati, da bi zasebni vlagatelj pred podobno izbiro ukrepal enako, da bi povečal vrednost svojega deleža.
(30)
Prejemnik je izpostavil, da je redno sodišče pokrajine Reggio Calabria junija 2008 naročilo neodvisno vrednotenje družbe, v okviru katerega je bila vrednost družbe ocenjena na razpon med 12 milijonov EUR in 17 milijonov EUR.
(31)
Da bi prejemnik dokazal možnosti rentabilnosti družbe, je Komisiji predložil poslovni načrt, ki ga je za SO.G.A.S. oktobra 2008 pripravil zunanji svetovalec in je predvideval, da bo družba ponovno sposobna preživetja leta 2013.
(32)
Razpis za zbiranje ponudb za delno privatizacijo SO.G.A.S.-a je bil objavljen julija 2007. Ponudbo za pridobitev 35 % kapitala SO.G.A.S.-a je predložil italijansko-argentinski konzorcij (associazione temporanea di imprese ali ATI). Delničarji SO.G.A.S.-a so menili, da ponudba ni gospodarna. Marca 2010 je bil objavljen nov razpis za zbiranje ponudb za 35 % delnic SO.G.A.S.-a. SO.G.A.S. je menil, da sta dve prijavi interesa, ki ju je prejel, skupaj s prvo ponudbo konzorcija pokazali, da je bilo načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu izpolnjeno.
(33)
SO.G.A.S. je trdil tudi, da je Komisija napačno sklepala, da bi lahko potniki, ki uporabljajo letališče Stretto, glede na njihovo stalno prebivališče uporabljali tudi letališča v kraju Catania, Lamezia Terme ali Crotone ter da bi lahko sporni ukrepi zato izkrivljali konkurenco med upravljavci letališč.
(34)
Letališče Stretto ter letališča v krajih Catania, Lamezia Terme in Crotone so bila regionalna letališča, ki so zagotavljala povezavo od točke do točke, njihova ciljna območja pa se niso prekrivala. Letališče Stretto prav tako ni pomenilo konkurence drugim letališčem v Italiji ali Uniji. Zaradi posebnih zemljepisnih in infrastrukturnih značilnosti Kalabrije je bilo izključeno morebitno prekrivanje ciljnih območij letališča Stretto in sosednjih italijanskih letališč. Letališče v kraju Lamezia Terme je bilo oddaljeno več kot 130 km, tj. približno eno uro vožnje od letališča Stretto. Med letališčema Stretto in Crotone, ki je bilo oddaljeno več kot tri ure, ni bilo hitre neposredne povezave. Letališče v kraju Catania je v drugi zemljepisni regiji in je bilo oddaljeno več kot 130 km, kar pomeni med 1 uro in 30 minut ter 1 uro in 40 minut vožnje z avtom.
(35)
SO.G.A.S. je predložil preglednico z indeksom korelacije med prihodom potnikov na letališče Stretto ter potnikov na letališča v krajih Lamezia Terme, Crotone in Catania. V preglednici je bilo navedeno, da so potniki, ki potujejo prek letališča Stretto, predstavljali nov del regionalnega prometa. Zaprtje letališča bi zato pomenilo izgubo dela povpraševanja po storitvah zračnega prevoza in ne prerazporeditve na druga letališča.SO.G.A.S. je predložil tudi preglednico, v kateri je bilo navedeno, da so ukrepi, ki so pod nadzorom, dejansko ustvarili novo povpraševanje po storitvah zračnega prevoza na območju, kar je koristilo letalskim prevoznikom, zainteresiranim za zagon novih poti med letališčem Stretto ter drugimi domačimi letališči in letališči EU, ter drugim letališčem, ki so se ukvarjala z večjim povpraševanjem.
(36)
SO.G.A.S. je zavrnil predhodno ugotovitev Komisije, da bi lahko ukrepi izkrivljali konkurenco med letalskimi družbami. Javno financiranje se na nobenega letalskega prevoznika ni preneslo z odobritvijo nižjih pristajalnih pristojbin ali drugih ugodnih pogojev. Pristajalne pristojbine in druge pogoje poslovanja na letališču je določil pristojni organ in niso bili prepuščeni v presojo upravljavcu letališča. Nazadnje se SO.G.A.S. ni strinjal, da je letališče Stretto uporabljala zlasti družba Alitalia (ki je opravila šest od osmih letov na dan) in da ni bilo znakov, da so bili čarterski ali nizkocenovni letalski prevozniki zainteresirani za zagon novih poti z odhodom z letališča Stretto.
(37)
SO.G.A.S. je sklenil, da bi morala Komisija pri oceni učinka ukrepa na konkurenco in trgovino med državami članicami bolj upoštevati posebne razmere ter ugotoviti, da ukrep ni pomenil državne pomoči.
4.2 Združljivost pomoči
(38)
V zvezi z vprašanjem, ali bi se lahko ukrepi šteli za združljive v skladu s členom 107(3)(c) PDEU, je SO.G.A.S. trdil, da je bilo javno financiranje, ki se ocenjuje, namenjeno ohranitvi neprekinjenega poslovanja upravljavca letališča in razvoju nekaterih gospodarskih dejavnosti. Ta cilj je bil utemeljen z dejstvom, da majhna letališča navadno niso ustvarila zadostnih prihodkov za kritje stroškov, potrebnih za izpolnjevanje varstvenih in varnostnih zahtev. Poleg tega bi letališče Stretto glede na značilnosti letališke infrastrukture in z njo povezanih omejitev, ki jih je uvedla nacionalna uprava za civilno letalstvo ENAC (7), zelo težko gostilo čarterske in nizkocenovne letalske prevoznike.
(39)
Letališče Stretto je bilo v skladu z merili ENAC razvrščeno kot letališče razreda II. Ta razvrstitev je temeljila na vidikih infrastrukture in ne na številu potnikov. V skladu z njo so morala letališča z malo potniki nameniti enake stroške za izpolnitev varnostnih standardov na letališčih kot letališča z več kot milijonom potnikov.
(40)
Brez javnega financiranja, v zvezi s katerim poteka preiskava, bi bilo letališče prisiljeno zapustiti trg, kar bi imelo negativne posledice za mobilnost prebivalcev na regionalni ravni. To bi preprečilo tudi delničarjem, da bi se jim naložba kakor koli povrnila.
(41)
SO.G.A.S. je na koncu oz. drugače trdil, da je v tem primeru veljala Odločba Komisije 2005/842/ES (8) o storitvah splošnega gospodarskega pomena ter da bi se lahko ukrepi v vsakem primeru šteli za združljive z notranjim trgom in bili izvzeti iz obveznosti priglasitve na navedeni podlagi.
(42)
SO.G.A.S. je trdil, da je bilo, ker promet na letališču v referenčnem obdobju ni presegel milijona potnikov na leto, upravljanje letališča storitev splošnega gospodarskega pomena v skladu s členom 2(1)(d) Odločbe Komisije 2005/842/ES. SO.G.A.S. je izpostavil, da imajo lahko lokalni organi v skladu z uredbo z zakonsko močjo št. 250 z dne 25. julija 1997 deleže le v družbah, pooblaščenih za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. SO.G.A.S. je bil od nekdaj v lasti lokalnih organov v Kalabriji in Messini, kar je bil dokaz za domnevo, da se upravljanje letališča šteje za storitev splošnega gospodarskega pomena. Da bi SO.G.A.S. dokazal, da je bilo upravljanje letališča dejansko storitev splošnega gospodarskega pomena, je predložil sklepa občine Reggio Calabria z dne 27. julija 2010 in 19. junija 2010, v katerih je bil naveden pomen letaliških storitev na regionalni ravni.
(43)
Nadomestilo za javne storitve je bilo omejeno na izgube, ki so nastale pri upravljavcu letališča z opravljanjem storitev splošnega gospodarskega pomena, zaradi česar sta se upoštevali načeli nujnosti in sorazmernosti iz člena 5(1) Odločbe Komisije 2005/842/ES. Ker ni bilo akta, ki bi upravljavca letališča dejansko pooblaščal za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, je SO.G.A.S. predlagal, da se pripravi sporazum, ki bi izključil vsak dvom, da so bili v primeru letališča Stretto izpolnjeni štirje pogoji, opredeljeni v sodbi o zadevi Altmark (9).
5. PRIPOMBE ITALIJANSKIH ORGANOV
(44)
Komisija je v sklepu o začetku postopka navedla, da je Italija potrdila, da SO.G.A.S. ni bil uradno pooblaščen za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, zato združljivosti spornih ukrepov ni bilo mogoče oceniti na podlagi pravil o storitvah splošnega gospodarskega pomena.
5.1 Ali so dejavnosti letališča storitve splošnega gospodarskega pomena?
(45)
Italija je med preiskavo trdila, da so bili ukrepi, ki se ocenjujejo, nadomestilo za storitve splošnega gospodarskega pomena, ki jih je opravljal SO.G.A.S. Ker ni bilo nasprotnih dokazov, so italijanski organi trdili, da bi lahko naknadna ocena pokazala, da so bile v primeru SO.G.A.S.-a izpolnjene zahteve EU glede storitev splošnega gospodarskega pomena.
(46)
Italija je menila, da je Komisija neupravičeno dala prednost formalnim zahtevam glede storitev splošnega gospodarskega pomena pred vsebinskimi zahtevami. Da bi Italija podprla to trditev, je predložila skrajšano oceno štirih meril iz sodbe o zadevi Altmark. Italija je trdila, da je bil SO.G.A.S. dejansko pooblaščen za opravljanje javnih storitev. Pooblastilo je neposredno in posredno potrjevalo več upravnih aktov, ki so jih izdali lokalni organi. Italija je predložila zapisnik sestanka izvršilnega organa pokrajine Reggio Calabria, ki je potekal 17. oktobra 2007 in na katerem se je izvršilni organ odločil subvencionirati izgube upravljavca letališča, ter zapisnika sestankov istega organa z dne 16. junija 2009 in 31. decembra 2009, v katerih je bilo navedeno, da so bile dejavnosti letališča storitve splošnega gospodarskega pomena. V zapisniku sestanka z dne 17. oktobra 2007 je navedeno, da: „dežela Kalabrija meni, da so bile nekatere dejavnosti letališča v kraju Reggio Calabria potrebne za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, in so za SO.G.A.S. pomenile številne obveznosti javnih storitev za zagotovitev, da je bil ustrezno zadovoljen javni interes. V takih primerih bi lahko organi upravljavcu letališča subvencionirali dodatne stroške, ki nastanejo zaradi izpolnjevanja navedenih obveznosti, pri čemer so bile te take, da ni bilo mogoče izključiti, da bi se lahko celotno upravljanje letališča štelo za storitev splošnega gospodarskega pomena.“
(47)
Na splošno je bila dežela Kalabrija pogodbenica protokola za razvoj letališč v krajih Lamezia Terme, Crotone in Reggio Calabria, zato je bilo jasno, da so bile letališke storitve javne storitve, bistvene za gospodarski in družbeni razvoj regije, ter da bi se zato lahko financirale s sredstvi EU oz. nacionalnimi ali regionalnimi sredstvi.
(48)
Italija je poudarila tudi, da je upravljavec letališča 28. decembra 2008 delničarje pozval, naj krijejo izgube, zlasti na podlagi obveznosti javnih storitev, in trdila, da zasebni upravljavci ne bi opravljali storitve upravljanja letališča pod izključno tržnimi pogoji. Prvi preskus iz sodbe Altmark je bil torej uspešno opravljen.
(49)
Merila, na podlagi katerih je bilo nadomestilo izračunano, bi preprosto lahko bila privzeta iz zaključnega računa SO.G.A.S.-a, ki je zagotovil pregleden izkaz stroškov poslovanja. Javno financiranje je bilo omejeno na višino izgub, pri čemer prejemniku ni bil zagotovljen dodatni dobiček.
(50)
V zvezi s tretjim preskusom iz sodbe Altmark je Italija trdila, da v primeru javnih storitev ukrepi javnih delničarjev niso bili primerljivi z ukrepi zasebnega vlagatelja. Ravnanje javnega organa bi se lahko utemeljilo s cilji v javnem interesu, ki so preprečili uporabo načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu. V tem primeru ravnanja javnih delničarjev niso spodbudili poslovni razlogi, zato ga ni mogoče primerjati z ravnanjem tržnega vlagatelja. Italija je sklenila, da tretji preskus iz sodbe Altmark, za katerega se je zdelo, da zahteva uporabo načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu, v primeru, ki se preiskuje, ni bil pomemben.
(51)
Italija je menila, da bi se lahko kapitalske injekcije, ker so dejavnosti SO.G.A.S.-a bile storitev splošnega pomena, štele za nadomestilo za opravljanje takih storitev na podlagi naknadne ocene in zato niso pomenile državne pomoči.
5.2 Združljivost pomoči
(52)
Italija je navedla, da bi se morali ukrepi, čeprav bi se šteli za državno pomoč, v vsakem primeru šteti za združljive s členom 2(1) Odločbe Komisije 2005/842/ES.
5.3 Brez izkrivljanja konkurence
(53)
Italija se je sklicevala na točko 39 smernic za letalski sektor iz leta 2005, v kateri je navedeno, da „financiranja, odobrena majhnim regionalnim letališčem (kategorija D), malo verjetno izkrivljajo konkurenco ali vplivajo na trgovino v nasprotju s splošnim interesom“.
(54)
Italijanski organi so trdili tudi, da dejavnosti letališča niso bile rentabilne. To je bilo podprto z dejstvom, da postopek na koncu ni bil uspešen, čeprav je bil začetni namen delne privatizacije družbe zelo oglaševan. Ker bi se morali morebitni vlagatelji zavezati kritju izgub, pričakovanih v naslednjih letih, kot je bilo navedeno v poslovnem načrtu, objavljenem v razpisu za zbiranje ponudb, in ker se edina prejeta ponudba ni štela za gospodarno, je bilo jasno, da dejavnost po naravi prinaša izgubo. Poleg tega je dejstvo, da ponudniki niso bili pripravljeni kriti morebitnih prihodnjih izgub v neomejenem obsegu, ampak le do vnaprej določenih mej, dokazalo, da trg ni bil privlačen za vlagatelje in da zato ukrepi ne bi mogli vplivati na trgovino med državami članicami.
6. UGOTOVITVE ITALIJE GLEDE PRIPOMB, KI SO JIH PREDLOŽILE ZAINTERESIRANE STRANI
(55)
Italijanski organi so z dopisom z dne 27. aprila 2012 v imenu dežele Kalabrija Komisiji poslali ugotovitve glede pripomb SO.G.A.S-a.
(56)
Italija je podprla trditve SO.G.A.S.-a, vključno z njegovim zatrjevanjem, da so ukrepi, ki se ocenjujejo, povezani s storitvami splošnega gospodarskega pomena, kar je po mnenju Italije pomenilo, da se ne morejo šteti za državno pomoč.
(57)
Italija je trdila tudi, da ukrepi niso izkrivljali konkurence ali vplivali na trgovino med državami članicami.
7. OCENA POMOČI
7.1 Obstoj pomoči
(58)
Člen 107(1) PDEU določa, da je, razen če PDEU določa drugače, „vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.
(59)
Merila iz člena 107(1) so kumulativna:ukrepi, ki se preiskujejo, pomenijo državno pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU le, če so izpolnjeni vsi navedeni pogoji. Finančna podpora mora zato:
(a)
biti dodeljena s strani države ali se dodeljevati prek državnih sredstev;
(b)
dajati prednost določenim podjetjem ali proizvodnji določenega blaga;
(c)
izkrivljati konkurenco oz. imeti možnost izkrivljanja in
(d)
vplivati na trgovino med državami članicami.
(60)
Splošno sodišče je v sodbi v zadevi Leipzig-Halle Airport (10) navedlo, da sta gradnja in poslovanje civilnega letališča gospodarska dejavnost. Edina izjema so določene dejavnosti, ki spadajo pod izvrševanje pooblastil javnih organov in jih zato ni mogoče šteti za gospodarske dejavnosti. Državno financiranje takih dejavnosti ni vključeno v področje uporabe pravil o državni pomoči. Zato je SO.G.A.S. za namene zakonodaje o državni pomoči nedvomno podjetje, ker upravlja letališče Stretto in gospodarskim subjektom (zlasti letalskim prevoznikom), ki poslujejo na letališču, zagotavlja letališke storitve proti nadomestilu.
7.1.1 Državna sredstva
(61)
Pojem državne pomoči obsega vsako prednost, ki je dodeljena neposredno ali posredno, se financira iz javnih sredstev in jo dodeli država sama ali vmesni organ, ki deluje na podlagi javnega pooblastila, ki mu ga podeli država. Torej obsega vse prednosti, ki jih dodelijo regionalni ali lokalni organi držav članic, ne glede na njihov status in opis (11).
(62)
V točkah 27 in 28 sklepa o začetku postopka je Komisija navedla, da so ukrepi, ki se ocenjujejo, obsegali prenos sredstev od več regionalnih in lokalnih organov, in sicer dežele Kalabrije, pokrajine Reggio Calabria, občine Messina in občine Reggio Calabria, k SO.G.A.S. Komisija je zato menila, da so sporni ukrepi vključevali državna sredstva in jih je bilo mogoče pripisati državi. Komisija je za državna sredstva štela tudi sredstva italijanske gospodarske zbornice. Gospodarski zbornici sta bili javna organa, ki ju ureja javno pravo, v skladu s katerim sta sestavljala del javne uprave in sta bila pooblaščena za opravljanje javnih funkcij, Komisija pa je v skladu z navedenim menila, da je mogoče njune odločitve pripisati državi. V skladu s tem so sredstva gospodarske zbornice pokrajine Messina pomenila državna sredstva, njihov prenos pa bi bilo mogoče pripisati državi. Med preiskavo niti Italija niti katera koli zainteresirana stran ni izpodbijala te predhodne ugotovitve.
(63)
Komisija zato potrjuje, da so bili vsi ukrepi, ki se ocenjujejo, dodeljeni prek državnih sredstev in jih je mogoče pripisati državi.
7.1.2 Selektivna gospodarska prednost
(64)
Javno financiranje je selektivno, ker koristi enemu podjetju, tj. SO.G.A.S.-u. Krije izgube, ki so nastale pri rednem poslovanju SO.G.A.S.-a.
(65)
Če sta gradnja letališke infrastrukture in njeno poslovanje gospodarska dejavnost, Komisija meni, da javno financiranje, dodeljeno SO.G.A.S.-u, upravljavcu take infrastrukture, ki krije stroške, ki bi jih upravljavec letališča navadno moral kriti sam, dodeljuje gospodarsko prednost SO.G.A.S.-u, ker krepi njegov tržni položaj in preprečuje običajne učinke tržnih sil (12).
(66)
Čeprav je Italija na predhodni stopnji navedla, da letališče ni bilo uradno pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, Komisija opozarja, da je Italija po sprejetju sklepa o začetku postopka ponovno proučila svoje stališče in trdila, da je sporno javno financiranje dejansko nadomestilo za izpolnjevanje obveznosti javnih storitev (13).
(67)
Sodišče je v sodbi Altmark določilo naslednje preskuse za določanje, ali je nadomestilo za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena dodelilo prednost iz člena 107 PDEU1 (14):
(1)
podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene („prvi preskus iz sodbe Altmark“);
(2)
merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določena vnaprej ter objektivno in pregledno („drugi preskus iz sodbe Altmark“);
(3)
nadomestilo ne sme presegati tistega, kar je potrebno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnjevanjem obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti („tretji preskus iz sodbe Altmark“);
(4)
če podjetje, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, ki omogoča, da se izbere tisti ponudnik, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za skupnost, se mora raven potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki je ustrezno opremljeno s prevoznimi sredstvi, zato da lahko zadosti zahtevam javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti („četrti preskus iz sodbe Altmark“).
7.1.2.1 Prvi preskus iz sodbe Altmark
(68)
Zahteva iz prvega preskusa iz sodbe Altmark se ujema z zahtevo iz člena 106(2) PDEU, da mora biti podjetje jasno pooblaščeno za opravljanje storitve, storitev pa mora biti jasno opredeljena15 (15).
(69)
Člen 106(2) PDEU velja le za „podjetja, pooblaščena za opravljanje“ storitev splošnega gospodarskega pomena. Sodišče je dosledno izpostavljalo, da je potreben akt za pooblastitev za opravljanje storitev (16).Akt pooblastitve je potreben, da se opredelijo obveznosti podjetja in države. Če takega uradnega akta ni, konkretna naloga podjetja ni znana, pri čemer ni mogoče določiti, kaj bi lahko bilo pošteno nadomestilo (17).Potreba po jasni opredelitvi storitev splošnega gospodarskega pomena je torej del zamisli o pooblastitvi in je z njo neločljivo povezana, zaradi česar izhaja neposredno iz člena 106(2) PDEU. Če se za opravljanje storitve pooblasti podjetje, je storitev seveda treba tudi opredeliti.
(70)
Komisija je že leta 2001 v sporočilu o storitvah splošnega gospodarskega pomena opozorila na povezavo med opredelitvijo pooblastitve in potrebo po sorazmernosti nadomestila za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena v skladu s členom 106(2) PDEU (18).V točki 22 Sporočila je navedeno, da „je treba v vsakem primeru za uporabo izjeme iz člena 86(2) jasno opredeliti poslanstvo javne storitve in jo poveriti z aktom organa oblasti […]. Ta obveznost je nujna za zagotovitev pravne varnosti in preglednosti za državljane ter nepogrešljiva za Komisijo pri ocenjevanju sorazmernosti“. Pooblastitev in opredelitev sta tako logična predpogoja vsake resne ocene ravni sorazmernosti vsakega nadomestila. Sodišča Unije so dosledno izpostavljala, da je za uporabo izjeme iz sodbe Altmark in člena 106(2) PDEU potrebna jasna opredelitev obveznosti javne službe (19).
(71)
Okvir Skupnosti za državne pomoči iz leta 2005 v obliki nadomestila za javne storitve (20) potrjuje ta pristop. V točki 8 okvira je navedeno, da se lahko nadomestilo za javne storitve, ki pomeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, razglasi za združljivo z notranjim trgom, če so izpolnjeni pogoji iz okvira. Ti pogoji vključujejo zlasti pooblastilo za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, podeljeno z enim ali več uradnimi akti, ki med drugim določajo natančno naravo in trajanje obveznosti javnih storitev, parametre za izračun, nadzor in pregled nadomestila ter dogovore za preprečitev kakršnega koli prekomernega nadomestila in njegovo vračilo (točka 12 okvira).
(72)
V Sporočilu Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, iz leta 2011 (21) je navedeno tudi, da je treba storitve splošnega gospodarskega pomena in obveznosti javnih storitev predhodno jasno opredeliti. V skladu s točko 51 Sporočila se „člen 106(2) Pogodbe […] uporablja, če je za izvajanje storitve splošnega gospodarskega pomena pooblaščeno eno ali več podjetij. Torej mora država zadevna podjetja pooblastiti za opravljanje posebne naloge. Prvo merilo iz sodbe Altmark določa tudi, da mora biti podjetju naložena obveznost opravljanja javne storitve. Da bi se upoštevala sodna praksa iz zadeve Altmark, morajo biti z dodelitvijo javne storitve določene tudi obveznosti zadevnih podjetij in organa.“V točki 52 je navedeno, da je treba nalogo opravljanja javnih storitev dodeliti z enim ali več akti, ki morajo določati vsaj vsebino in trajanje obveznosti javne storitve; zadevno podjetje in, če je primerno, ozemlje; vrsto vseh izključnih ali posebnih pravic, ki jih podjetju dodeli zadevni organ; merila za izračun, nadzor in pregled nadomestila ter ureditve za preprečitev kakršnega koli prekomernega nadomestila in njegovo izterjavo.
(73)
Vendar italijanski organi trdijo, da je pristop Komisije pretirano formalističen in da je bil SO.G.A.S. dejansko pooblaščen za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. V zvezi s tem se sklicujejo zlasti na dokumente z datumom, ki je poznejši od odobritve spornih ukrepov.
(74)
Italija meni, da bi lahko bilo dejstvo, da je upravljanje letališča Stretto storitev splošnega gospodarskega pomena, privzeto iz več regionalnih sklepov, ki se sklicujejo na javni interes, povezan z letališkimi storitvami, in njihovo pomembno vlogo pri gospodarskem razvoju regije. Vendar navedeni regionalni sklepi ne zagotavljajo izrecnih opredelitev domnevnih storitev splošnega gospodarskega pomena, za katere je pooblaščen upravljavec letališča, ali pravil, ki urejajo nadomestila. Poleg tega so bili zadevni akti sprejeti od leta 2007 naprej, torej po domnevnem začetku storitev splošnega gospodarskega pomena, tj. po dejavnostih letališča v obdobju 2004-2006. Italija Komisiji tudi ni predložila drugih dokumentov, v katerih bi bil naveden obseg domnevnih obveznosti javnih storitev, uvedenih za prejemnika, z datumom pred letom 2004.
(75)
Komisija zato meni, da v zadevnem primeru prejemnik ni bil pravilno pooblaščen za opravljanje domnevnih storitev splošnega gospodarskega pomena.
(76)
Komisija ne more sprejeti trditve italijanskih organov, da je mogoče zakonito nadomestilo za storitev splošnega gospodarskega pomena, čeprav storitev ni bila predhodno opredeljena kot storitev splošnega gospodarskega pomena, prejemnik pa pooblaščen za njeno opravljanje na tej podlagi. V tem primeru bi lahko države članice prosto po lastni presoji naknadno odločale o potrebi po uvedbi obveznosti javnih storitev. Ko v podjetju nastanejo izgube pri poslovanju, bi lahko država članica to podjetje pooblastila za izpolnjevanje obveznosti javnih storitev in dodelila nadomestilo kot sredstvo za podporo podjetju, ne glede na katero koli predhodno oceno dejanske potrebe za opravljanje storitev v splošnem interesu. Tega pristopa ni mogoče uskladiti z zahtevo, da je treba podjetje pooblastiti za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena z enim ali več uradnimi akti, ki med drugim določajo naravo in trajanje obveznosti javnih storitev, merila za izračun, pregled in nadzor nadomestila ter potrebne dogovore za preprečitev kakršnega koli prekomernega nadomestila in njegovo vračilo. Trditev italijanskih organov, da so letališke storitve ključne za gospodarski razvoj regije, ni zadosten dokaz, da je bil prejemnik pravilno pooblaščen za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, ker obveznosti javnih storitev in pravila za urejanje nadomestila niso bili pregledno opredeljeni vnaprej.
(77)
Upoštevanje predloga italijanskih organov in možnost držav članic, da lahko pooblastilo za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena podelijo naknadno, bi pomenilo ugodnejšo obravnavo za države članice, ki so kršile obveznosti glede priglasitve in mirovanja. Take države članice bi lahko trdile, da je bila pomoč, ki je bila podjetju dodeljena nezakonito, dejansko potrebna za kritje stroškov javne storitve, ki jo je opravljal prejemnik, pri čemer prej ni bila opredeljena, podjetje pa ni bilo pooblaščeno za njeno opravljanje. Vendar bi morale države članice, ki nameravajo izpolnjevati svoje obveznosti glede priglasitve, predhodno jasno podeliti pooblastilo za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena in jih opredeliti, da bi ravnale skladno s pravili o storitvah splošnega gospodarskega pomena in sodno prakso iz zadeve Altmark.
(78)
To bi pomenilo spodbudo za države članice, da ne bi priglasile nove državne pomoči, kar je v nasprotju z dobro uveljavljenim načelom, da držav članic, ki ne priglasijo državne pomoči, ni mogoče obravnavati ugodneje kot držav članic, ki jo (22).
(79)
Komisija torej ugotavlja, da prvi preskus iz sodbe Altmark ni uspešno opravljen, in meni, da tudi drugi preskusi iz sodbe Altmark niso uspešno opravljeni, in sicer zaradi spodaj navedenih razlogov.
7.1.2.2 Drugi preskus iz sodbe Altmark
(80)
Merila za izračun nadomestila niso bila določena vnaprej. V aktih, s katerimi je bilo glede na trditve italijanskih organov podeljeno pooblastilo za opravljanje storitev, storitve, ki bi jih moral opravljati prejemnik, niso bile podrobno opisane, pri čemer ne določajo mehanizma za dodelitev nadomestila za javno nalogo, za katero je bil prejemnik domnevno pooblaščen.
7.1.2.3 Tretji preskus iz sodbe Altmark
(81)
V skladu s tretjim preskusom iz sodbe Altmark nadomestilo, prejeto za izpolnjevanje obveznosti javne službe, ne sme presegati tistega, kar je potrebno za kritje vseh nastalih stroškov ali dela njih, ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.
(82)
Komisija ne more sprejeti trditve Italije, da je zaradi omejitve financiranja na pokrivanje izgub iz poslovanja letališče prejelo le javno financiranje, potrebno za izpolnjevanje obveznosti javnih storitev. Temeljno načelo ocene sorazmernosti nadomestila je, da so lahko razlog za nadomestilo le neto stroški, ki so pri javnem izvajalcu nastali zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe. Ker ni jasne opredelitve obveznosti, uvedenih za prejemnika, Komisija ne more nedvomno določiti, katere stroške bi bilo treba upoštevati pri izračunu nadomestila.
(83)
Tudi kadar se lahko upravljanje letališča v celoti obravnava kot storitev splošnega gospodarskega pomena, nekatere dejavnosti, ki niso neposredno povezane z osnovnimi dejavnostmi, vključno z gradnjo, financiranjem, uporabo ter dajanjem v najem zemljišč in stavb za pisarne, skladišča, hotele in podjetja, ki se nahajajo na letališču, ter trgovine, restavracije in parkirišča, ne spadajo med storitve splošnega gospodarskega pomena in jih zato ni mogoče subvencionirati v skladu s pravili za storitve splošnega gospodarskega pomena. Italijanski organi niso predložili dokazov, da dejavnosti, ki niso neposredno povezane z ožjimi dejavnostmi letališča, niso bile subvencionirane, kot določata točki 34 in 53(iv) smernic za letalski sektor iz leta 2005.
7.1.2.4 Četrti preskus iz sodbe Altmark
(84)
Četrti preskus iz sodbe Altmark navaja, da je treba nadomestilo omejiti na čim manjše, ki je še potrebno, da ne bi pomenilo pomoči. Šteje se, da je preskus uspešno opravljen, če je bil prejemnik nadomestila izbran na podlagi razpisnega postopka ali, če to ni bilo izpolnjeno, če je bilo nadomestilo izračunano na podlagi stroškov učinkovitega podjetja.
(85)
V tem primeru prejemnik ni bil izbran na podlagi postopka javnega razpisa. Italija Komisiji tudi ni predložila dokaza, da je bil znesek nadomestila določen na podlagi analize stroškov, ki bi jih imelo povprečno dobro vodeno podjetje, ki razpolaga z ustreznimi viri, ki mu omogočajo izpolnjevanje potrebnih zahtev za opravljanje javne storitve, pri izpolnjevanju teh obveznosti, pri čemer se upoštevajo ustrezni prejemki in zmerni dobiček za izpolnjevanje obveznosti. Komisija zato meni, da ni mogoče ugotoviti, da je bilo zadevno javno financiranje določeno na podlagi stroškov učinkovitega podjetja.
(86)
Komisija zato ne more ugotoviti, da je prejemnik opravil storitve z najnižjimi stroški za skupnost.
(87)
Zaradi celovitosti Komisija ugotavlja, da je prejemnik med preiskavo trdil, da so bili ukrepi skladni z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu. Čeprav je imel upravljavec letališča izgube, je mogoče upravičeno domnevati, da bi bila dejavnost donosna.
(88)
Komisija v nasprotju s prejemnikovim zatrjevanjem najprej izpostavlja, da Italija med preiskavo ni trdila, da je država vlagala v upravljavca letališča, ker je pričakovala, da bo donosen, ampak je dejansko trdila, da načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu v tem primeru ne velja (glej točko 49).
(89)
Drugič, za oceno na podlagi načela vlagatelja v tržnem gospodarstvu je treba določiti, ali bi zasebni vlagatelj v podobnih razmerah ravnal podobno. Sodišče je pojasnilo, da ravnanje zasebnega vlagatelja, s katerim je treba primerjati poseg javnega vlagatelja, ki sledi ciljem ekonomske politike, ni nujno ravnanje običajnega vlagatelja, ki vloži sredstva, da bi ustvaril dobiček v sorazmerno kratkem roku, temveč mora biti vsaj ravnanje zasebnega holdinga ali skupine zasebnih podjetij, ki sledijo strukturni politiki, globalni ali sektorski, in slediti obetom za dolgoročno donosnost (23).Za preveritev, ali je država ravnala kot preudaren vlagatelj, ki deluje pod pogoji tržnega gospodarstva, je potrebna umestitev v obdobje, v katerem so bili sprejeti ukrepi finančne podpore, da se oceni gospodarska racionalnost ravnanja države in s tem prepreči kakršna koli ocena na podlagi poznejših razmer (24).Če se država članica, glede na uveljavljeno sodno prakso, med upravnimi postopki sklicuje na načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu, mora v primeru dvoma nedvomno ter na podlagi objektivnih in preverljivih elementov dokazati, da je izvedeni ukrep sprejela kot delničarka. Na podlagi teh dokazov mora biti jasno razvidno, da je zadevna država članica predhodno ali sočasno z dodelitvijo gospodarske prednosti z dejansko izvedenim ukrepom sprejela odločbo o naložbi v podjetje pod javnim nadzorom (25).
(90)
Komisija ne more sprejeti trditve prejemnika, da so ukrepi, ki se ocenjujejo, temeljili na možnosti rentabilnosti družbe, kot je navedeno v poslovnem načrtu za ponovno vzpostavitev sposobnosti preživetja družbe, ki je bil pripravljen leta 2008, ko je bila odločitev o zadevnih ukrepih že sprejeta. Komisija meni, da bi zasebni vlagatelj vnesel svež kapital v družbo, katere kapital se je zmanjšal pod zakonito mejo, kot je SO.G.A.S., le če bi v času injekcije vlagatelj lahko pričakoval, da bo družba v razumnem času ponovno sposobna preživetja. Ker niti italijanski organi niti SO.G.A.S. niso predložili dejanskih dokazov iz časa sprejetja ukrepov, ki bi kazali, da so javni organi želeli vlagati, pri čemer bi lahko razumno pričakovali ekonomski donos za svojo naložbo, ki bi bila sprejemljiva za zasebnega vlagatelja, in ker je Italija izrecno potrdila, da se načelo vlagatelja v tržnem gospodarstvu v tem primeru ne uporablja, je Komisija sklenila, da ukrepi niso skladni z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu.
7.1.2.5 Sklepna ugotovitev
(91)
Komisija ugotavlja, da noben od štirih preskusov, ki jih je Sodišče določilo v zadevi Altmark, v tem primeru ni uspešno opravljen in da ukrepi niso v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu. Zato je Komisija sklenila, da sporni ukrepi, tj. kapitalske injekcije za kritje izgub SO.G.A.S.-a iz let 2004, 2005 in 2006, družbi dodeljujejo gospodarsko prednost.
7.1.3 Izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino med državami članicami
(92)
V zvezi z izkrivljanjem konkurence Italija izpostavlja, da v skladu s smernicami za letalski sektor iz leta 2005 „financiranja, odobrena majhnim regionalnim letališčem (kategorija D), malo verjetno izkrivljajo konkurenco ali vplivajo na trgovino v nasprotju s splošnim interesom“.Vendar ta določba obravnava oceno združljivosti državne pomoči v skladu s členom 107(3)(c) PDEU in ne pomeni, da javno financiranje majhnih letališč ni državna pomoč v smislu člena 107(1).
(93)
Poleg tega je v točki 40 smernic za letalski sektor iz leta 2005 navedeno tudi, da „[p]oleg teh splošnih podatkov […] ni možno določiti pravil, ki bi bila prilagojena raznolikosti možnih situacij, zlasti za letališča kategorij C in D. Zato je treba o vsakem ukrepu, ki bi lahko pomenil državno pomoč letališču, uradno obvestiti Komisijo, da se preverita njegov vpliv na konkurenco in trgovino med državami članicami ter po potrebi njegova združljivost.“
(94)
Letališče Stretto leži na jugu italijanskega polotoka in je eno od treh letališč v deželi Kalabrija. Promet na letališču ni nikoli presegel milijona potnikov (26).Ko so se začeli izvajati ukrepi, ki se preiskujejo, je bilo letališče zato uvrščeno v kategorijo D, „majhna regionalna letališča“, iz smernic za letalski sektor iz leta 2005. Vendar se je potniški promet, ki ga je sprejelo letališče, med letoma 2004 in 2012 podvojil.
(95)
Trg upravljanja in obratovanja letališč, vključno z majhnimi regionalnimi letališči, je trg, odprt za konkurenco, na katerem poslujejo številna zasebna in javna podjetja v celotni Uniji. To kaže dejstvo, da je Italija nameravala letališče Stretto delno privatizirati in je zato v letu 2007 objavila razpis za zbiranje ponudb, odprt za podjetja iz vseh držav članic EU (glej točko 32).Javno financiranje upravljavca letališča bi zato lahko izkrivljalo konkurenco na trgu obratovanja in upravljanja letališke infrastrukture. Letališča lahko med sabo tudi tekmujejo za promet kljub različnim ciljnim območjem. V določenem obsegu in za nekatere potnike so različni cilji nadomestljivi. Javno financiranje letališč lahko zato izkrivlja konkurenco in vpliva na trgovino na trgu zračnega prometa po Uniji.
(96)
V odločilnem trenutku je letališče Stretto služilo zlasti domačim in dvema mednarodnima ciljema, tj. Parizu in Malti, pri čemer je lahko zaradi prejetih sredstev ostalo na trgu in znatno razširilo svoje delovanje. Komisija zato meni, da bi zadevni ukrepi lahko izkrivljali konkurenco in prizadeli trgovino med državami članicami.
7.1.4 Sklepna ugotovitev o obstoju pomoči
(97)
Komisija je sklenila, da kapitalske injekcije, ki so jih SO.G.A.S.-u dodelili javni delničarji za kritje izgub, ki so nastale v letih 2004, 2005 in 2006, pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
7.2 Zakonitost pomoči
(98)
Ukrepi, v zvezi s katerimi poteka preiskava, so začeli veljati, preden jih je Komisija uradno potrdila, zato Italija ni ravnala v skladu z obveznostjo mirovanja iz člena 108(3) PDEU.
7.3 Združljivost pomoči
7.3.1 Skladnost na podlagi pravil o storitvah splošnega gospodarskega pomena
(99)
SO.G.A.S. trdi, da je pomoč v skladu s členom 106(2) PDEU združljiva z notranjim trgom.
(100)
Člen 106(2) določa, da „[p]odjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih iz Pogodb, zlasti po pravilih o konkurenci, kolikor uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Unije.“
(101)
Ta člen določa izjemo od prepovedi državne pomoči iz člena 107 PDEU, če je pomoč nujna in sorazmerna za zagotovitev opravljanja storitev splošnega gospodarskega pomena v sprejemljivih gospodarskih razmerah. V skladu s členom 106(3) mora Komisija zagotoviti uporabo tega člena med drugim tako, da določi pogoje, pod katerimi meni, da sta merili nujnosti in sorazmernosti izpolnjeni.
(102)
Pred 31. januarjem 2012 je bila politika Komisije glede uporabe izjeme iz člena 106(2) PDEU določena v Okviru Skupnosti za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve (v nadaljnjem besedilu: okvir za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2005) (27) in Odločbi Komisije 2005/842/ES.
(103)
Nov sveženj v zvezi s storitvami splošnega gospodarskega pomena je začel veljati 31. januarja 2012, pri čemer je vključeval Okvir Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve (2011) (v nadaljnjem besedilu: okvir za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011) (28) in Sklep Komisije 2012/21/EU (29).
7.3.1.1 Združljivost v skladu z Odločbo Komisije 2005/842/ES
(104)
Ukrepi so bili sprejeti junija 2004, junija 2005 in decembra 2007. Prejemnik trdi, da so bili ukrepi izvzeti iz zahteve glede priglasitve iz Odločbe Komisije 2005/842/ES.
(105)
Odločba Komisije 2005/842/ES določa, da se državna pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljena podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, šteje za združljivo, če izpolnjuje pogoje iz Odločbe. V Odločbi je določena zlasti združljiva državna pomoč v obliki nadomestila za javne storitve letališčem, i) katerih letni promet ne preseže milijona potnikov ali ii) katerih letni promet pred obdavčitvijo ne presega 100 milijonov EUR v obdobju dveh finančnih let pred letom, v katerem je bila dodeljena storitev splošnega gospodarskega pomena, če letno nadomestilo, ki ga letališče prejme za zadevno storitev, ne presega 30 milijonov EUR (30).
(106)
Odločba Komisije 2005/842/ES se je uporabljala le za pomoč v obliki nadomestila za javno storitev, povezano z dejanskimi storitvami splošnega gospodarskega pomena. Da bi nadomestilo za javne storitve za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena izpolnjevalo pogoje za izvzetje, mora izpolnjevati tudi podrobne pogoje iz členov 4, 5 in 6 Odločbe (31).
(107)
Člen 4 Odločbe Komisije 2005/842/ES določa, da je treba podjetje pooblastiti za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena z enim ali več uradnimi akti, ki med drugim določajo naravo in trajanje obveznosti javnih storitev, parametre za izračun, pregled in nadzor nadomestila ter dogovore za preprečitev kakršnega koli prekomernega nadomestila in njegovo vračilo. Člen 5 Odločbe določa, da znesek nadomestila ne presega zneska, potrebnega za pokrivanje stroškov, ki so nastali pri izpolnjevanju obveznosti javnih storitev, ob upoštevanju ustreznih prejemkov in zmernega donosa. Člen 6 Odločbe določa, da države članice izvajajo redna preverjanja, da se zagotovi, da podjetja niso prejemala prekomernega nadomestila zneska, določenega v skladu s členom 5.
(108)
Zaradi razlogov iz oddelka 7.1.2.1 Komisija ugotavlja, da prejemnik in italijanski organi niso dokazali, da je bil SO.G.A.S. pooblaščen za opravljanje jasno opredeljenih obveznosti javnih storitev. Prav tako niso dokazali, da akti, s katerimi so domnevno podelili pooblastilo za opravljanje storitve, na katere so se sklicevali, določajo parametre za izračun, nadzor in pregled nadomestila ali dogovore za preprečitev prekomernega nadomestila in njegovo vračilo. Zahteve iz členov 4, 5 in 6 Odločbe Komisije 2005/842/ES v zvezi z vsebino aktov pooblastitve zato niso izpolnjene.
(109)
Komisija zato meni, da kritje izgub upravljavca letališča Stretto ni bilo združljivo z notranjim trgom ali izvzeto iz obveznosti priglasitve v skladu z Odločbo Komisije 2005/842/ES.
(110)
Ker ni jasne opredelitve obveznosti javnih storitev, uvedenih za SO.G.A.S., se tudi ukrep ne more šteti za združljivega z notranjim trgom in izvzetega iz zahteve po predhodni priglasitvi na podlagi člena 10(b) Sklepa Komisije 2012/21/EU. Komisija je zato obravnavala, ali se lahko ukrep šteje za združljivega z notranjim trgom na podlagi točke 69 okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011, v skladu s katerim bo „Komisija […] načela iz tega sporočila uporabljala za nezakonito pomoč, v zvezi s katero bo sprejela odločitev po 31. januarju 2012, tudi če je bila pomoč dodeljena pred tem datumom“.
7.3.1.2 Združljivost na podlagi okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011
(111)
V točki 16 okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011 so določene zahteve za storitve splošnega gospodarskega pomena, da se štejejo za veljavno poverjene. V točki 16(a) je navedeno, da mora akt za pooblastitev za opravljanje storitve vključevati zlasti vsebino in trajanje obveznosti javnih storitev. Zaradi istih razlogov, kot so že navedeni v oddelku 7.1.2.1, se zadevni ukrepi pomoči v skladu z okvirom za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011 torej ne morejo šteti za združljive. Prejemnik zlasti ni bil jasno pooblaščen za celotno upravljanje letališča v smislu storitve splošnega gospodarskega pomena. Komisiji niso bili predloženi pravni dokumenti, ki vnaprej jasno opredeljujejo storitve splošnega gospodarskega pomena, za katere je bil pooblaščen prejemnik, ali prejemnikovo upravičenost do nadomestila. Komisiji ni bil predložen dokaz, da sta bili točki 17 in 18 okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011 izpolnjeni.
(112)
Komisija zato meni, da ukrep pomoči, ki se preiskuje, ne more biti razglašen za združljivega z notranjim trgom v skladu s členom 106(2) PDEU.
(113)
Komisija bi zaradi celovitosti izpostavila, da je treba v skladu s točko 9 okvira za storitve splošnega gospodarskega pomena iz leta 2011 nadomestilo za storitve splošnega gospodarskega pomena, dodeljeno podjetjem v težavah, oceniti na podlagi smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (v nadaljnjem besedilu: smernice o reševanju in prestrukturiranju).
(114)
V zgodnjih fazah zadeve je Italija trdila, da je bil SO.G.A.S. v skladu s smernicami o reševanju in prestrukturiranju podjetje v težavah. Vendar je Italija trdila tudi, da ukrepi, ki se ocenjujejo, niso bili del načrta prestrukturiranja in da takega načrta ni bilo. Komisija je zato v sklepu o začetku postopka menila, da ukrepov ni mogoče šteti za združljive s smernicami o reševanju in prestrukturiranju.
(115)
Italija med formalno preiskavo ni več trdila, da je bil upravljavec letališča ob sprejetju ukrepov pomoči v težavah ter da bi se lahko pomoč zato štela za združljivo na podlagi smernic o reševanju in prestrukturiranju.
(116)
Zato ni dokazov, ki bi Komisiji lahko omogočili, da oceni združljivost ukrepov na podlagi smernic o reševanju in prestrukturiranju, torej jih ne more razglasiti za združljive z notranjim trgom v skladu s smernicami o reševanju in prestrukturiranju.
7.3.2 Združljivost na podlagi novih smernic za letalski sektor
(117)
Komisija je 31. marca 2014 sprejela sporočilo o smernicah o državni pomoči letališčem in letalskim prevoznikom (v nadaljnjem besedilu: nove smernice za letalski sektor) (32).Nove smernice za letalski sektor se uporabljajo za pomoč za tekoče poslovanje, dodeljeno letališčem pred 31. marcem 2014.
(118)
Pomoč za tekoče poslovanje, dodeljena pred začetkom veljavnosti novih smernic za letalski sektor, se lahko razglasi za združljivo v celotnem znesku nekritih stroškov za tekoče poslovanje, če so izpolnjeni naslednji pogoji:
-
prispevek k natančno opredeljenemu cilju skupnega interesa:ta pogoj je izpolnjen, če med drugim pomoč poveča mobilnost državljanov EU in povezljivost regij ali spodbuja regionalni razvoj (33);
-
potreba po državnem posredovanju:pomoč mora biti usmerjena v primere, ko taka pomoč lahko zagotovi pomembne izboljšave, ki jih od trga samega ni mogoče pričakovati (34);
-
obstoj spodbujevalnega učinka:ta pogoj je izpolnjen, če bi se ob odsotnosti pomoči za tekoče poslovanje ter ob upoštevanju možnega obstoja pomoči za naložbe in ravni prometa raven gospodarske dejavnosti zadevnega letališča verjetno znatno zmanjšala (35);
-
sorazmernost zneska pomoči (pomoč, omejena na najmanjšo potrebno):da bi bila pomoč za tekoče poslovanje sorazmerna, mora biti omejena na najmanjšo potrebno, da se dejavnost z dodeljeno pomočjo izvede (36);
-
izogibanje neupravičenim negativnim učinkom na konkurenco in trgovino (37).
(119)
Po mnenju italijanskih organov se dežela Kalabrija ukvarja z velikimi težavami zaradi odročne zemljepisne lege in nerazvite mobilnosti tovora, ki so zlasti rezultat pomanjkanja ustrezne infrastrukture. Italija je navedla, da so ukrepi, ki se preiskujejo, del širšega projekta krepitve prometnega omrežja v Kalabriji. Ukrepi bi SO.G.A.S.-u omogočili izboljšati infrastrukturo in storitve, ki jih zagotavlja letališče, ob upoštevanju nove regionalne strategije za izboljšanje prometnega omrežja in zagotavljanje boljšega dostopa do regije.
(120)
Komisija zato meni, da je pomoč za tekoče poslovanje, dodeljena SO.G.A.S.-u, prispevala k doseganju cilja splošnega pomena, in sicer z izboljšanjem dostopnosti, povezljivosti in regionalnega razvoja z razvojem varne in zanesljive infrastrukture za letalski prevoz.
(121)
Glede na nove smernice za področje letalstva bi lahko imela manjša letališča težave pri zagotavljanju financiranja za poslovanje brez javnega financiranja. V točki 118 novih smernic za letalski sektor je navedeno, da letališča z manj kot 700 000 potniki na leto morda ne bodo zmožna pokriti znatnega deleža svojih stroškov poslovanja. Promet na letališču Stretto ni nikoli presegel 700 000 potnikov. Komisija zato meni, da je bila pomoč potrebna, ker je omogočila izboljšanje povezljivosti dežele Kalabrija, ki ga trg sam ne bi mogel doseči.
(122)
Dejavnost prejemnika bi se brez pomoči znatno zmanjšala ali v celoti prekinila. Istočasno pomoč ni presegla zneska, potrebnega za kritje izgub iz poslovanja, in zato ni presegla najmanjšega zneska, potrebnega za izvajanje dejavnosti, ki je prejela pomoč.
(123)
Na istem ciljnem območju ni drugega letališča (38):kot je navedeno zgoraj, je najbližje letališče oddaljeno več kot 130 km. Poleg tega je Italija potrdila, da je bila letališka infrastruktura na voljo vsem letalskim prevoznikom. Med informacijami, ki so na voljo Komisiji, in pripombami, ki so jih predložile zainteresirane strani med preiskavo, ni bilo navedeno, da je pri dostopu do infrastrukture obstajala diskriminacija.
(124)
Komisija ugotavlja, da so pogoji za združljivost iz novih smernic za letalski sektor izpolnjeni.
7.3.3 Sklepna ugotovitev glede združljivosti pomoči
(125)
Komisija je sklenila, da je priglašeni ukrep pomoči v skladu s členom 107(3)(c) PDEU združljiv z notranjim trgom.
(126)
Ta ugotovitev je bila sprejeta na podlagi pravil o državni pomoči in ne vpliva na uporabo drugih določb prava EU, kot je okoljska zakonodaja EU.
8. SKLEPNI UGOTOVITVI
(127)
Komisija ugotavlja, da je Italija izvedla zadevno pomoč nezakonito in pri tem kršila člen 108(3) PDEU. Vendar se je Komisija glede na zgornjo oceno odločila, da ne bo nasprotovala pomoči, ker je združljiva z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) PDEU in novimi smernicami o letališčih -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Državna pomoč v višini 6 392 847 EUR, ki jo je Italija dodelila SO.G.A.S. SpA, družbi za upravljanje letališča Stretto, je v skladu s členom 107(3)(c) Pogodbe o delovanju Evropske unije združljiva z notranjim trgom.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Italijansko republiko.
V Bruslju, 11. junija 2014