РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 август 2011 година
относно помощ SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08), която Португалия планира да предостави на Petrogal
(нотифицирано под номер C(2011) 5546)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/466/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 ноември 2009 г. Комисията уведоми Португалия за своето решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на регионална ad hoc помощ в полза на инвестиционен проект на Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. („Petrogal“), свързан с нефтопреработвателните му дейности в Sines и Matosinhos („инвестиционният проект“). С писмо от 9 декември 2009 г. Португалия предостави за публикуване неповерителната версия на решението за откриване на процедурата.
(2)
С писмо от 17 декември 2009 г. Португалия поиска удължаване на срока за представяне на мнение с един месец. Комисията одобри това искане на 22 декември 2009 г. Португалия представи своето мнение с писмо от 21 януари 2010 г.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
Комисията получи мнения от Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), от Confederação da Indústria Portuguesa (4), от Associação para a eficiência energética (5), от конкурент № 2 (6) - предприятие, конкуриращо се с Petrogal (7), от конкурент № 1 (8) (9), от União Geral de trabalhadores (10), от община Sines (11), от Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) и от Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
С писма от 9 март, 10 март, 17 март и 19 март 2010 г. Комисията препрати тези мнения на Португалия, която получи възможност да изрази своята позиция; нейните забележки бяха получени с писмо от 8 април 2010 г.
(6)
С писма от 15 и 28 юли 2010 г. (14) Комисията поиска допълнителна информация, която бе предоставена от Португалия с писма съответно от 16 и 23 август 2010 г.
(7)
С писма от 4 и 5 август 2010 г. Комисията поиска разяснения от конкуренти № 1 и № 2, които бяха предоставени с писма от 10 и 15 септември 2010 г. С писмо от 20 септември 2010 г. тези разяснения бяха представени на Португалия за мнение.
(8)
Комисията поиска допълнителна информация от Португалия с писма от 17 септември и 1 октомври 2010 г. Португалия отговори на 18 и 29 октомври 2010 г.
(9)
С писма от 13 октомври 2010 г. от конкуренти № 1 и № 2 беше поискано да предоставят конкретни подробности във връзка с техните отговори съответно от 10 и 15 септември 2010 г.
(10)
С писма от 21 и 28 октомври 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия отговори с писмо от 12 ноември.
(11)
С писмо от 10 ноември 2010 г. конкурент № 1 представи разяснения към своето писмо от 15 септември 2010 г. Тези разяснения бяха предоставени на Португалия за мнение на 12 ноември 2010 г. и тя отговори на 19 ноември 2010 г.
(12)
С писмо от 30 ноември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия представи своя отговор с писмо от 20 декември 2010 г.
(13)
С писмо от 11 ноември 2010 г. Комисията поиска от Португалия да представи анализ на разходите и ползите от инвестиционния проект. Португалия представи поисканата информация на 1 декември 2010 г.
(14)
С писмо от 6 януари 2011 г. Португалия представи информация относно акционерите на Petrogal.
(15)
На 12 януари 2011 г. бе проведена среща между португалските органи, представители на Petrogal и Комисията. С писмо от 25 януари 2011 г. Португалия представи информация относно някои от въпросите, повдигнати по време на срещата (например пазарна оценка, стимулиращ ефект на помощта).
(16)
С писма от 24 януари, 16 март и 12 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно потенциалния съпоставителен сценарий за инвестиционния проект, на които Португалия отговори с писма съответно от 7 февруари, 4 април и 29 април 2011 г. С електронно писмо от 7 юни 2011 г. Комисията поиска информация, която не бе представена от Португалия в предишни писма. Португалия предостави информация относно някои от тези въпроси с електронно писмо от 9 юни 2011 г. и писма от 11 и 17 юни 2011 г.
(17)
С писмо от 24 юни 2011 г. Комисията поиска от Португалия да представи разяснения за липсващата информация по отношение на пазара на дизелово гориво. Португалия представи тази информация с писма от 30 юни и 14 юли 2011 г. С писмо от 20 юли 2011 г. португалските органи представиха своето съгласие Комисията да приеме това решение на английски език.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
2.1. Получател
(18)
Получателят на държавната помощ Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (наричан по-долу „Petrogal“) е дъщерно дружество, притежавано изцяло от Galp Energia, SGPS, S.A. („Galp Energia“). Главните акционери в Galp Energia са ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV („Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas („Parpública“) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA („CGD“) (18) (1 %) и други (23,31 %). Galp Energia е холдинговата компания на Galp Energia Group („Galp“). Galp Energia извършва дейност на пазара на петролни продукти (който включва дейности по рафиниране и маркетинг, например продажби на едро и дребно) и на пазара на газ.
(19)
Холдинговата компания първоначално беше учредена на 22 април 1999 г. под името GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., главно с цел търговия с нефт и природен газ, като обедини две съществуващи по онова време дружества, притежавани от португалското правителство, които бяха поставени под контрола на Galp Energia, а именно Petrogal, с дейност насочена към петролни продукти, и GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., с дейност насочена към природен газ (19).
(20)
Дейността на Galp Energia също така обхваща маркетинг на едро и дребно на рафинирани петролни продукти на Иберийския полуостров. Дружеството е лидер на пазара в Португалия (20) и се отчита ръст на присъствието му в Испания.
(21)
Petrogal притежава единствените две рафинерии в Португалия. Рафинериите са разположени в Sines и Matosinhos. Рафинирането обхваща всички дейности по рафиниране, доставки и логистични услуги. Petrogal е най-големият продавач на петролни продукти в Португалия, както и един от най-големите на Иберийския полуостров. На практика дружеството обслужва целия внос на суров нефт и част от вноса на рафинирани продукти в Португалия; освен това то обслужва 80 % от капацитета за съхранение на суров нефт и рафинирани продукти (21) и заема важна позиция в логистичната инфраструктура за нефтопродукти в Португалия.
(22)
Petrogal разполага с обширна продуктова гама, която включва бензин, дизелово гориво, гориво за реактивни двигатели, течно гориво, нафта, ВНГ (втечнен нефтен газ), битум и някои ароматни продукти. В резултат на дейността по рафиниране се извършват доставки на нефтопродукти за отделите на Petrogal, свързани с продажби на дребно, продажби на едро и маркетинг на ВНГ за конкуренти и чуждестранни клиенти, както и за обслужването на техните активи по рафинирането и логистични инструменти. Petrogal съхранява и транспортира своите продукти, като използва или притежавани изцяло от него складове, или свързани с него логистични компании.
(23)
На фигура 1 са представени правата на собственост и контрол по отношение на Petrogal:
(24)
На 29 декември 2005 г. беше подписано споразумение между акционерите Amorim Energia, ENI и Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), а CGD се присъедини към споразумението на 28 март 2006 г. („споразумението между акционерите“). Споразумението между акционерите влезе в сила на 29 март 2006 г. за срок от осем години. В съответствие с член 20, първи параграф, буква в) от португалския кодекс за ценните книжа, правата на глас, свързани с акциите в Galp Energia, които са притежавани от страните по споразумението между акционерите, реципрочно се прехвърлят на другите страни. В съответствие с това се счита, че Galp Energia се контролира съвместно от акционерите, които са страни по споразумението между акционерите.
(25)
Според Португалия в резултат на споразумението между акционерите те, и по-специално ENI, не могат да контролират и самостоятелно да определят стратегии във връзка със своите собствени дейности по рафиниране и дейностите по рафиниране на Petrogal.
2.2. Инвестиционен проект на Petrogal
(26)
Целта на инвестиционния проект е реорганизация и разширяване на съществуващите нефтопреработвателни съоръжения в Sines и Matosinhos, единствените две съществуващи рафинерии в Португалия. В допълнение към това инвестиционният проект цели подобряване на интеграцията и ефектите на синергия между двете рафинерии. Чрез него се създава възможност за използване на по-тежки фракции на суров нефт.
(27)
Целта на инвестиционния проект е най-вече да се увеличи производството на дизелово гориво за сметка на бензина. Заключението в инвестиционния проект е, че повишеното използване на тежък суров нефт ще намали разходите за суровини и ще позволи гъвкавост по отношение на произхода на преработвания суров нефт.
(28)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Matosinhos се състои по-точно в построяване на цех за вакуумна дестилация, в който да се получава вакуумен газьол (ВГ), и построяване на нов нисковискозен цех (цех за висбрекинг) за лек термичен крекинг на получения вакуумен остатък.
(29)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Sines цели построяване на нов цех за хидрокрекинг, по-специално цех за хидрокрекинг на вакуумен газьол, в който да се произвежда дизелово гориво и гориво за реактивни двигатели. Съгласно инвестиционния проект цехът за хидрокрекинг ще използва като изходна суровина вакуумен газьол и газьол, получен чрез висбрекинг, произведени в рафинериите в Matosinhos и Sines, като по този начин напълно се оползотворява капацитетът за преработване на държавното оборудване по рафиниране. Ще се преработват около [] барела на ден и ще се използва около [] хил. тона/годишно остатък от атмосферна дестилация като първична изходна суровина.
(30)
Продуктите, получен чрез хидрокрекинг (ВНГ, тежка нафта (22) и дизелово гориво) са […] хидрогенирани, което им придава по-високо качество. В резултат на инвестиционния проект се очаква увеличаване единствено на производството на дизелово гориво и тежка нафта.
(31)
В съответствие с инвестиционния проект част от тежката нафта, произвеждана в рафинерията в Sines ще бъде транспортирана до Matosinhos като суровина за инсталацията на Petrogal за ароматни продукти (23), което ще представлява следваща стъпка към увеличената интеграция на двете рафинерии. Увеличеното производство на тежка нафта е неизбежна техническа последица от проекта за преобразуване на рафинерията в Sines.
(32)
Работите по инвестиционния проект започнаха през 2008 г. (първата поръчка беше сключена на 14 март 2008 г. в резултат на решението, взето от съвета на директорите на 5 март 2008 г.) и трябваше да приключат до 31 декември 2010 г. Очаква се пълният производствен капацитет да бъде достигнат през 2011 г.
2.3. Единен инвестиционен проект
(33)
Португалия заявява, че въпреки географското разстояние между двете рафинерии (около 450 km с морски транспорт) инвестиционният проект следва да се разглежда като единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (24) (наричани по-долу „ННРП“). Португалските власти потвърждават, че дружеството Petrogal не е получавало държавна помощ през трите години преди началото на инвестиционния проект, за който е изпратено уведомление.
2.4. Разходи за инвестиционния проект
(34)
Инвестицията в Sines представлява инвестиционни разходи в размер на [] EUR в номинална стойност. Рафинерията в Sines следва да получи помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което ще доведе до интензитет на помощта от 16 %. Що се отнася до рафинерията в Matosinhos, инвестицията е в размер на [] EUR (номинална стойност) и рафинерията ще се възползва от помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 13 %.
(35)
Допустимите разходи за инвестиционния проект са 974 064 894 EUR в сегашна стойност (1 058 934 146 EUR в номинална стойност) и представляват изключително разходи за оборудване (не за земя или сгради). Размерът на помощта за двете рафинерии възлиза на 121 091 314 EUR в сегашна стойност (160 484 007 EUR в номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 %. В таблица 1 е представена разбивка на допустимите разходи по години:
Таблица 1
Допустими разходи (в EUR)
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Общо
Дълготрайни материални активи
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Финансиране на инвестиционния проект
(36)
Petrogal планира да финансира този инвестиционен проект със собствени ресурси в допълнение към държавната помощ, за която дружеството е кандидатствало (160 484 007 EUR в номинална стойност). Не се предвиждат други източници на финансиране с държавна помощ. Инвестиционният проект също така се ползва от заеми от Европейската инвестиционна банка на стойност от общо 500 млн. EUR, одобрени през 2009 г. Собственият принос на получателя към допустимите разходи възлиза на 36 %.
2.6. Таван на регионалната помощ
(37)
В съответствие с картата за регионална помощ на Португалия за периода 2007-2013 г. (26) регионите Alentejo и Norte, в които са разположени рафинериите съответно в Sines и Matosinhos, отговарят на критериите за регионална помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от Договора, с тавани за регионална инвестиционна помощ за големи предприятия в размер на съответно 40 % и 30 % брутен еквивалент на помощта (БЕП).
2.7. Принос към регионалното развитие
(38)
Очаква се инвестиционният проект да доведе до разкриване на приблизително 150 преки работни места и 450 непреки работни места в двата региона. Освен това в съответствие с информацията, представена от Португалия, по време на строителните работи ще бъдат разкрити приблизително 3 000 временни работни места.
2.8. Форма на помощта
(39)
Държавната помощ ще бъде предоставена като ad hoc помощ, при чието проектиране бяха следвани разпоредбите на схема за помощ с изтекла давност (N 97/1999), основана на Наредба-закон № 409/99 от 15 октомври 1999 г.
(40)
След като Министерският съвет на Португалия прие резолюцията на 6 март 2008 г., на 10 март 2008 г. бяха подписани два договора между португалското правителство, Petrogal и Galp Energia с цел предоставяне на държавна помощ. Двата договора бяха „договор за предоставяне на данъчни облекчения“ и „инвестиционен договор“ („договорите за помощта“).
(41)
В подписаните договори за помощта се предвижда концесия на данъчния кредит, свързан с осъществяването на инвестиционния проект. Помощта представлява данъчен кредит, който ще се приспада от бъдещи плащания на корпоративен подоходен данък. Размерът на данъчния кредит ще бъде изчислен от португалските власти като процент от допустимата инвестиция. Данъчният кредит ще се използва само за данъци, генерирани от инвестиционния проект. В случай че данъчният кредит не бъде изцяло приспаднат, оставащата част от данъчния кредит пак може да бъде приспадната до изтичането на договора (а именно 31 декември 2016 г.).
2.9. Размер на помощта
(42)
Португалия възнамерява да предостави регионална помощ в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност, която ще се предоставя от 2011 г. нататък. В таблица 2 по-долу, предоставена от португалските власти, се дават подробности за графика за предоставяне на помощта:
Таблица 2
Година
Изчислен облагаем приход
Данъци
Използване на данъчния кредит (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Португалия потвърди, че помощта за инвестиционния проект няма да се кумулира с помощ, получена за същите допустими разходи, от други местни, регионални, национални или европейски източници.
(44)
Освен това помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестициите в подпомаганите райони минимум пет години след осъществяването на инвестиционния проект.
(45)
Португалия потвърди, че Комисията трябва да разреши предоставянето на помощта.
(46)
Petrogal кандидатства за държавна помощ във връзка с инвестиционния проект на 22 януари 2007 г. На 23 януари 2007 г. португалските власти потвърдиха писмено пред Petrogal, че като си запазват правото на обстойна проверка, те считат, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, заложени в „данъчната схема“, преди започване на работа по проекта.
(47)
Португалия се ангажира да не превишава максималния размер на помощта и максималния интензитет на помощта, определени в настоящото решение, дори в случай на по-ниски или по-високи допустими разходи.
2.10. Общи разпоредби
(48)
Португалия се ангажира да представи следните документи:
-
в срок от два месеца след предоставяне на помощта: копие от документа, изпратен на Petrogal, с който дружеството се уведомява, че договорите за помощта са влезли в сила;
-
на всеки пет години с начало датата, на която Комисията одобри помощта: междинен доклад (който включва информация за изплатения размер на помощта, за изпълнението на договора за помощта и за всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рамките на същия обект/цех);
-
в срок от шест месеца след предоставянето на последния транш от помощта въз основа на съобщения график за предоставяне на помощта: подробен окончателен доклад.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(49)
В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване на процедурата“) Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на помощта с разпоредбите на ННРП. В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на въпросите, посочени в съображения 50-64.
3.1. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП
(50)
В точка 34 от ННРП се описват стандартните категории на първоначална инвестиция „в материални и нематериални активи“, свързани със:
-
създаването на нов обект;
-
разширяването на съществуващ обект;
-
диверсификация на производствената гама на обекта с нови, допълнителни продукти;
-
основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект.
Заместващите инвестиции, които не отговарят на някое от посочените по-горе условия, са изключени от обхвата на определението на първоначална инвестиция.
(51)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали инвестиционният проект, чиято цел е модернизиране и по-добро интегриране на двете рафинерии за увеличаване на производството на дизелово гориво (и успоредно с това и на нафта) при същевременно намаляване на производството на бензин, би могъл да се счита за първоначална инвестиция. Комисията заяви, че инвестиционният проект не представлява инвестиция в нов обект, нито диверсификация на производствената гама на съществуващ обект с нови, допълнителни продукти. При все това би могло да се заключи, че проектът включва някои аспекти, свързани с „разширяване“ и „основна промяна на производствения процес“.
(52)
В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна, че тъй като мярката за помощ трябва да се оцени като ad hoc помощ, Португалия трябва да демонстрира, че инвестиционният проект способства за изпълнението на една последователна стратегия за регионално развитие по смисъла на точка 10 от ННРП.
(53)
По-специално Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали очакваният принос към регионалното развитие действително ще компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта (160 млн. EUR помощ, с която се създават само 150 преки работни места).
(54)
В този контекст Комисията изтъкна, че са налице основания за съмнение дали помощта е необходима, тъй като, както е видно от финансовите отчети на Petrogal за 2008 г., инвестиционният проект е част от индустриалната стратегия на дружеството и вероятно ще бъде осъществен и при съпоставителен сценарий без държавна помощ. Комисията посочи, че помощта не изглежда необходима за реализирането на инвестицията (дейностите по която започнаха през 2008 г.) и че Португалия е могла да проучи и други места за инвестицията. Ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията.
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, предвидени в точка 38 от ННРП. В случай на ad hoc помощ компетентният орган следва да издаде писмо за намерение да предостави помощта, което зависи от одобрението на Комисията, преди да започне работата по проекта.
(56)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали писменото потвърждение от страна на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за държавна помощ, действително отговаря на изискванията на точка 38 от ННРП.
3.2. Оценка на помощта съгласно разпоредбите за помощ за големи инвестиционни проекти
(57)
Португалия отправи уведомление за инвестиционния проект в двете рафинерии като за единен инвестиционен проект. В съответствие с точка 60 от ННРП дадена първоначална инвестиция се счита за единен инвестиционен проект, когато представлява едно икономически неделимо цяло, като се вземат предвид техническите, функционалните и стратегическите връзки и непосредствената близост.
(58)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на разстоянието между двете рафинерии. Освен това класифицирането на инвестиционния проект като единен инвестиционен проект би означавало прилагане на коригиран таван за регионална помощ въз основа на процента на редуциране в съответствие с точка 67 от ННРП.
(59)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно оценката на помощта съгласно разпоредбите на тези две точки от ННРП.
(60)
По-специално Комисията не бе в състояние да достигне до заключение кои съответни продукти са обхванати от инвестиционния проект. Не е ясно дали продуктите са единствено дизелово гориво и нафта, както твърди Португалия, или следва да се вземат под внимание и други продукти от нефтопреработвателните дейности. Трябва да се отчете потенциалната взаимозаменяемост на продуктите от рафиниране от гледна точка на доставките, както и фактът, че нафтата може да бъде счетена за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП.
(61)
Комисията изрази съмнения относно съответния продуктов пазар и дали следва да се счита, че той е на ниво „след рафиниране“ за дизеловото гориво и нафтата, както твърди Португалия.
(62)
Комисията изрази съмнения дали съответните географски пазари за съответните продукти следва да бъдат определени на национално равнище, на регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнището на Европейското икономическо пространство (ЕИП).
(63)
Освен това Комисията изрази съмнения дали Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които Petrogal принадлежи, са с пазарен дял под 25 % на съответния пазар, както се изисква съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(64)
На последно място, в съответствие с точка 68, буква б) от ННРП Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти за това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки съответен пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и в този случай дали средният годишен ръст на видимото потребление на този продукт през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. Мнение на Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR счита, че инвестиционният проект е от огромно значение за стимулиране на португалската икономика и за подсилване на европейската конкурентоспособност в нефтохимическия и нефтопреработвателния сектор. Ако инвестиционният проект не може да се финализира или ако не бъде осигурена необходимата подкрепа за неговото осъществяване, това може да окаже сериозни последици по отношение на автономността и подпомагането на нефтохимическата верига.
(66)
Новият производствен цех за PTA (пречистена терефталова киселина), планиран от Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., което е дъщерно дружество на La Seda de Barcelona S.A в Испания) в Sines ще увеличи значително нуждите от нафта на La Seda. На свой ред повишеното производство на нафта от цеха за хидрокрекинг на Petrogal е от решаващо значение за осъществяването на инвестицията на La Seda, която се изчислява на около 400 млн. EUR.
(67)
Според AIPQR инвестиционният проект ще намали дефицита на дизелово гориво на европейско равнище.
(68)
AIPQR счита, че приносът на Petrogal е от огромно значение за осъществимостта и насърчаването на развитието на Центъра за конкурентоспособност и технологии в нефтохимическия, нефтопреработвателния и промишления отрасъл като част от португалската стратегия за насърчаване на ключови отрасли за националната и регионалната икономика.
(69)
Според AIPQR дизеловото гориво, получено чрез хидрокрекинг, е с по-високо качество, което гарантира по-ефикасно изгаряне и свеждане до минимум на замърсителите в емисиите на отработени газове. Качеството на дизеловите продукти и също така енергийната ефективност, която следва да бъде достигната с инвестиционния проект, ще позволят да бъде изпълнен плана на Petrogal за енергийна ефективност за периода 2008-2011 г.
(70)
Освен това AIPQR счита, че инвестиционният проект ще допринесе за социалната и икономическата устойчивост на регионите Matosinhos и Sines, както и за националната социална и икономическа устойчивост като цяло.
4.2. Мнение на Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Инвестиционният проект е уместен: повишена гъвкавост на доставките и увеличена автономност при дизеловото гориво.
(72)
Според COGEN с инвестиционния проект ще се създадат големи възможности от гледна точка на технологичните иновации и ще бъдат разкрити около 150 преки работни места и около 500 непреки работни места на средно ниво, като всички те ще бъдат постоянни.
(73)
От гледна точка на енергетиката COGEN счита, че проектите за преобразуване на двете рафинерии ще доведат до икономия на енергия в размер на 14 %. Освен това COGEN подчертава, че инвестиционният проект също така ще допринесе за осъществимостта на друг вид инвестиция, която не е обхваната от инвестиционния проект - разкриването на две инсталации за комбинирано производство на топло- и електроенергия с мощност 82 MW, по една в двете рафинерии - което ще доведе до увеличаване с около 12 % на капацитета на тази технология в Португалия.
4.3. Мнение на Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
CIP счита, че инвестиционният проект цели подобряване на положението в Португалия, което се характеризира със:
i)
несъответствие между потреблението на дизелово гориво за моторни превозни средства и сегашния преработвателен капацитет на Португалия, в резултат на което се получава хронична необходимост от внос на големи количества дизелово гориво и продажба на излишъка от бензин в чужбина;
ii)
очакван излишък на течно гориво в бъдеще, породен от факта, че течното гориво вече не се използва за производство на електроенергия и че се обезкуражава използването на течно гориво в промишлеността като цяло, както е заложено в португалската национална програма за справяне с промяната на климата;
iii)
тенденции на международните пазари, свързани с увеличаване на покупките на по-тежки фракции на суров нефт с по-висока киселинност, което ще увеличи гъвкавостта при избора на суров нефт;
iv)
осъществяване на принос към сигурността на доставките.
(75)
CIP счита, че инвестиционният проект ще доведе до значително увеличаване на енергийната ефективност на двете рафинерии в съответствие с ангажиментите, които Португалия пое пред ЕС във връзка с увеличаване на европейската енергийна ефективност с 10 %.
(76)
CIP счита, че предвиденото разкриване на около 150 работни места за висококвалифицирани специалисти и 450 непреки постоянни работни места ще допринесе в значителна степен за икономическото развитие на Португалия. То ще стимулира местната икономика в засегнатите региони, където БВП на глава от населението е по-нисък от средния БВП за страната, и ще доведе до разкриването на около 5 000 временни работни места по време на строителните работи.
4.4. Мнение на União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
UGT счита, че инвестиционният проект ще насърчи регионалното развитие и ще окаже положително въздействие върху икономическото развитие и социалното и териториалното сближаване на съответните региони. Засегнатите региони се характеризират с високи нива на безработица, стопанска структура с ниска степен на диверсификация и БВП на глава от населението под средното равнище за страната. Инвестиционният проект ще окаже значително въздействие върху промишлеността в двата региона и в Португалия като цяло, тъй като ще бъдат развити дейности както нагоре, така и надолу по веригата, по-специално в области като машиностроене и гражданско строителство, електропроизводство или дори търговия и кетъринг.
(78)
UGT счита, че инвестиционният проект ще доведе до разкриване на повече и по-добри работни места, и то в момент, когато безработицата се увеличава с бързи темпове поради икономическата и социалната криза. Инвестиционният проект е изготвен така, че да бъдат разкрити 150 преки работни места в двете рафинерии, много от тях за висококвалифицирани специалисти. Очаква се да бъдат разкрити 450 допълнителни непреки работни места, а по време на строителните работи ще бъдат разкрити 5 000 временни работни места. Инвестиционният проект ще допринесе за запазване на някои от сега съществуващите 2 050 работни места, които могат да бъдат застрашени без инвестиционния проект.
(79)
Освен това UGT счита, че инвестиционният проект ще спомогне за изпълнение на строги стандарти за опазване на околната среда и безопасност, тъй като рафинериите ще бъдат оборудвани с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен.
(80)
Според UGT инвестиционният проект е много важен за подобряването на недостатъчния капацитет на Португалия за рафиниране и производство на дизелово гориво. Съществуващият капацитет за рафиниране очевидно е твърде ограничен, за да покрие нуждите на страната, поради което Португалия зависи от внос на дизелово гориво от други държави (което увеличава стратегическите рискове). Понижаването на вноса на дизелово гориво също така би намалило настоящия търговски дефицит, който до голяма степен се дължи на енергийните сметки.
(81)
На последно място, UGT отбелязва, че инвестиционният проект е важен не само от национална гледна точка, но и за ЕС, тъй като той е изготвен така, че да спомогне за развитието на по-екологосъобразна и по-устойчива икономика.
4.5. Мнение на община Matosinhos (CMM)
(82)
CMM счита, че разкриването на работни места оказва значително влияние върху областта. Благодарение на разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти със заплати над средното ниво за региона рафинерията в Matosinhos ще допринесе за увеличаването на покупателната сила в областта и региона. Проектът ще окаже значително въздействие върху регионалната брутна добавена стойност в резултат на функционирането на рафинерията и дейността на стотици търговски и промишлени малки и средни предприятия, по-специално с оглед на факта, че безработицата в региона е около 13 % (над средното равнище за страната). CMM счита, че инвестиционният проект е от решаващо значение за региона от икономическа и социална гледна точка.
4.6. Мнение на община Sines (CMS)
(83)
CMS е убедена във важността на новите производствени цехове на рафинерията в Sines за развитието на местната и регионалната икономика. Проектът ще окаже положително въздействие върху социалното развитие в региона поради разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти и създаването на повече и по-добри малки и средни предприятия.
4.7. Мнение на Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
CGTP счита, че инвестиционният проект води до изключително положителни ефекти за околната среда и е важен за регионалното развитие на Португалия, тъй като:
i)
ще създаде възможност да се предложи по-голяма диверсификация на продукти с по-високо качество на националния отрасъл за органична химия, както и за износа. Поради това инвестиционният проект ще допринесе положително за повишаването на стойността на профила на специализация в промишлеността;
ii)
ще доведе до разкриването на стотици постоянни работни места и няколко хиляди временни работни места по време на строителните работи, и то основно в региони с някои от най-високите равнища на безработица в Португалия;
iii)
ще допринесе за развитието на местната икономика на равнището на жилищното настаняване, търговията и хотелиерството, наред с други икономически дейности.
4.8. Мнение на Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
AIP изтъква, че инвестиционният проект ще окаже решаващ принос за повишаване на благосъстоянието в регионите Norte и Alentejo.
(86)
Регионът Norte, в който се отчита 11,6 % безработица при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.), понастоящем е регионът с най-високо равнище на безработица в Португалия и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В сегашния контекст на социална криза разкриването на 500 преки работни места и 200 постоянни непреки работни места, както и около 2 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
(87)
Регионът Alentejo е сред регионите с най-висока безработица в Португалия - 10,2 % при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.) - и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В този контекст разкриването на 100 преки работни места и 250 постоянни непреки работни места, както и около 3 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
4.9. Мнение на конкурент № 1
4.9.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(88)
Според конкурент № 1 инвестиционният проект може да се счита за просто „разширяване на съществуващ обект“ по смисъла на точка 34 от ННРП. Инвестиционният проект не може да бъде счетен за единен инвестиционен проект, защото дълготрайните активи от инвестицията ще бъдат „икономически делими“ по смисъла на точка 60 от ННРП. Рафинериите в Sines и Matosinhos действително са физически отдалечени една от друга. В инвестиционния проект ясно се определят отделни инвестиции за всяка рафинерия. Рафинериите могат да избират между цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг без цех за хидрокрекинг или обратното. Поради това инвестициите за рафинериите не са непременно пряко свързани. Във всеки случай рафинериите биха могли да функционират самостоятелно, без да е необходима никаква интеграция. Освен това рафинерията в Matosinhos би могла да продава своята продукция от вакуумен газьол на международните пазари, а цехът за хидрокрекинг, разположен в Sines, би могъл да се захранва с вносен вакуумен газьол.
(89)
Португалия посочва единствено разкриването на преки и непреки работни места като принос на инвестиционния проект към регионалното развитие. Поради това не може да се демонстрира, че инвестиционният проект допринася за по-последователна стратегия за регионално развитие и че спомага за постигане на целта за икономическо сближаване (28). Трудно е да се приеме, че изразходването на над един милион евро за разкриването на едно пряко работно място може да се счита за изключителен принос към регионалното развитие. В тази връзка съотношението между размера на помощта и преките работни места за инвестиционния проект се сравнява с предишни решения на Комисията (представени в таблица, в която се прави преглед на това съотношение в предишни решения на Комисията). Освен това конкурент № 1 счита, че инвестиционният проект не е свързан с никаква предполагаема пазарна неефективност.
(90)
Що се отнася до официалното изискване за стимулиращ ефект, дружеството Petrogal не е получило писмо за намерение от страна на Португалия преди започване на работа по проекта. Поради това конкурент № 1 заключава, че помощта не е в съответствие с точка 38 от ННРП.
(91)
От гледна точка на икономическата оценка конкурент № 1 счита, че помощта не отговаря на критерия за необходимост и не води до стимулиращ ефект. Инвестиционният проект представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланс между търсенето и предлагането и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Това е инвестиция в отговор на естественото развитие на търсенето на дизелово гориво. Всички други оператори в Европа осъществяват подобни инвестиции в рафинериите без наличие на държавна помощ. Поради това фактите сочат, че инвестиционният проект така или иначе би бил осъществен, което е в разрез с точка 22 от съобщението на Комисията от 24 юни 2009 г. (29) („съобщението за задълбочена оценка“).
(92)
Конкурент № 1 счита, че съответните продукти са:
-
дизелово гориво (което е краен продукт),
-
нафта (което е междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП), поради което нефтохимическите продукти, получени от нафта, също трябва да се считат за съответни продукти,
-
остатъци от хидрокрекинг (когато цехът за хидрокрекинг не е оборудван със съоръжение за рециклиране).
- Дизелово гориво
(93)
Според конкурент № 1 Petrogal е единственият пазарен оператор, който разполага с капацитет за рафиниране на суров нефт в Португалия. Petrogal извършва доставки на своите конкуренти на този пазар. Petrogal контролира най-големите съоръжения за внос и съхранение на бензин и дизелово гориво. Petrogal разполага с най-голямата мрежа от бензиностанции в Португалия. Petrogal има доминираща позиция или поне притежава значителна пазарна сила на голям брой пазари на петролни продукти в Португалия. Конкурент № 1 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е насочена единствено към нивото „след рафиниране“, а че трябва да се оцени и конкурентното положение на нивото на пазара за търговия на едро и дребно на дизелово гориво.
- Нафта
(94)
По отношение на нафтата конкурент № 1 също така заявява, че съответният продуктов пазар, който следва да бъде оценен, не трябва да е ограничен до продажбите „след рафиниране“, а да обхване и дейностите надолу по веригата.
(95)
Що се отнася до съответния географски пазар, съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво спрямо общите продажби на дизелово гориво в Португалия е твърде ниско, за да оправдае избора на регионалния пазар като съответен пазар. Конкурент № 1 счита, че съответният географски пазар е пазарът на Португалия.
(96)
Конкурент № 1 счита, че дейностите на ENI на засегнатите продуктови пазари следва да се вземат под внимание, тъй като ако дадено дружество има решаващо влияние върху политиката по продажбите на друго дружество, трябва да се проучи комбинираният пазарен дял на двете дружества на съответните пазари.
(97)
Конкурент № 1 заключава, че пазарният праг от 25 % за дизелово гориво, определен в точка 68 от ННРП, е превишен в значителна степен. Поради това той счита, че помощта, предоставена за инвестиционния проект, е проектирана да субсидира доминиращия оператор на пазара и да му позволи да запази и увеличи своята пазарна сила. Конкуренцията ще бъде засегната в значителна степен и помощта ще доведе до значително нарушаване на съответните пазари.
(98)
В заключение конкурент № 1 счита, че помощта представлява оперативна помощ, която подсилва пазарната позиция на доминиращ оператор на съответните пазари. Помощта не допринася за получаването на какъвто и да било стимулиращ ефект. Във всеки случай отрицателните ефекти от помощта компенсират всички положителни ефекти, до които води.
4.9.2. Мнения, представени с писма от 15 септември и 10 ноември 2010 г. (в отговор на въпросите на Комисията от 5 август и 13 октомври 2010 г.)
(99)
Подобни инвестиционни проекти са били реализирани в четири рафинерии (La Rabida, Castellón, Cartagena и Bilbao) със същата цел - увеличаване на доходността от активите чрез изграждане на нови преработвателни цехове, които позволяват да се увеличи до максимум добивът на междинни дестилати, да се намали производството на течно гориво и да се преработва по-тежък суров нефт. Конкурент № 1 се позовава и на подобни инвестиционни проекти в Италия (рафинериите в Sannazzaro и Taranto, от ENI), в Германия (Bayernoil), в Литва (Mazeikiu Nafta) и в Беларус (Slavneft).
(100)
Що се отнася до потенциалната референтна норма на възвръщаемост за такива инвестиции в отрасъла, конкурент № 1 заявява, че не му е известно да съществува референтен показател: доходността от даден инвестиционен проект обикновено зависи от капиталовите разходи на всяко дружество и от други аспекти. Конкурент № 1 счита, че за периода, в който е било взето решението за инвестиционния проект, нормата на възвръщаемост в отрасъла на рафинирането следва да бъде поне 10 %.
(101)
Конкурент № 1 се позовава в общ смисъл на съществуването на пречки за вноса във връзка със съответния географски пазар. Той счита, че основният проблем в Португалия е доминиращата позиция на Petrogal на пазара, като дружеството контролира 100 % от капацитета на рафиниране в Португалия, а оттам и най-важните терминали за внос и износ. Освен това той заявява, че Petrogal има доминираща позиция от гледна точка на капацитета за съхранение на продуктите, като съгласно някои независими източници (30) дружеството контролира 90 % от пазара. Това води до дял на Petrogal от продажбите на дребно в размер на около 45 % и дял от продажбите на едро в размер на 80 % на пазара на Португалия.
(102)
Що се отнася до въпроса на Комисията относно наличието на отказ да се даде достъп до складовете на Petrogal, конкурент № 1 не бе в състояние да опише такава ситуация.
(103)
Конкурент № 1 счита, че в Португалия съществуват ограничения на капацитета за съхранение и че разходите за съхранение са по-високи в Португалия в сравнение с други държави, например Испания и Италия, за подобни съоръжения или операции (приблизително 25 % по-високи).
(104)
Конкурент № 1 отчита, че няма съществени разлики между цените на вносното дизелово гориво и цената на дизеловото гориво, закупено от Petrogal, тъй като цените се индексират спрямо международните цени плюс разходи за логистика.
4.10. Мнение на конкурент № 2
4.10.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(105)
Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще увеличи капацитета на Petrogal за производство на дизелово гориво с около 2,5 млн. тона, което ще превърне Португалия от малък вносител в значителен износител на дизелово гориво.
(106)
Конкурент № 2 изразява съмнения по отношение на необходимостта от помощта, тъй като Petrogal е част от голямо дружество и се притежава и контролира от ENI. Petrogal е доходно дружество, което осъществи значителни инвестиции както нагоре по веригата за рафиниране в Бразилия и Ангола, така и надолу по веригата за разширяване на своята разпределителна мрежа в Испания. Дружеството се ползва с привилегирована позиция в Португалия, тъй като е собственик на единствените две рафинерии.
(107)
Petrogal е вертикално интегрирано и е най-голямото дружество, което предлага петролни продукти в Португалия, както и третият по големина конкурент на Иберийския полуостров.
(108)
Конкурент № 2 счита, че държавната помощ не отговаря на официалните изисквания за стимулиращ ефект на помощта, определени в точка 38 от ННРП. Инвестиционният проект сам по себе си е доходна сделка и отговаря на стратегическите цели на Petrogal в средносрочен план, така че би бил реализиран при всички положения.
(109)
Според конкурент № 2 инвестиционният проект ще допринесе за задоволяване на увеличаващите се национални нужди от дизелово гориво, ще позволи на Petrogal да се превърне в нетен износител на други пазари (например Франция и Испания) и ще увеличи маржа на Petrogal за рафиниране.
(110)
Конкурент № 2 счита, че необходимостта от помощта следва да се оцени въз основа на разпоредбите на раздел 2.3 от съобщението за задълбочена оценка.
(111)
Конкурент № 2 се позовава на доклада на PFC Energy, посочен в бележка под линия 29, в който се заявява, че през 2006 г. инвестиционният проект на Petrogal вече е бил стартиран. Инвестиционният проект може да бъде осъществен единствено в регионите Matosinhos и Sines (не защото са подпомагани райони, а защото рафинериите са разположени там).
(112)
На последно място, конкурент № 2 заявява, че по принцип не може да има друго място, в което да се инвестира за преобразуването на съществуващите рафинерии.
(113)
Конкурент № 2 представи мнение само по отношение на дизеловото гориво.
- Ниво „след рафиниране“
(114)
Конкурент № 2 обясни, че макар да няма правни пречки за вноса, той подлежи на (дори може да се твърди, че е ограничен от) множество условия, свързани с редица физически фактори (липса на места за съхранение на вноса, тяхното разположение и собственост, ограниченията на вторичната логистична мрежа), и фактори, свързани с пазарната структура (възможност да се определят цените на ниво „след рафиниране“).
- Ниво на едро
(115)
Другите участници на пазара в Португалия внасят 90 % от общия внос на дизелово гориво, при което срещат сериозни трудности, както беше посочено в доклада на португалския орган по защита на конкуренцията, озаглавен „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) („докладът на органа“). Конкурент № 2 счита, че всички тези фактори правят португалския пазар по-затворен от съпоставими пазари в други държави.
(116)
Конкурент № 2 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е ограничена до нивото „след рафиниране“, а трябва да обхване и каналите за дистрибуция и продажби (на едро и дребно). Инвестиционният проект ще увеличи производството с 2,5 млн. тона годишно, което ще превърне Португалия в държава с годишен излишък от 1,6 млн. тона дизелово гориво плюс 0,5 млн. тона биодизел годишно от рафинерията в Sines.
- Продажби на едро и дребно
(117)
В съответствие с доклада на органа това ниво на продажби се счита за второ ниво в структурата за дистрибуция на дизелово гориво. Цената на дизеловото гориво ще зависи от покупната цена на рафинерията или при внос, към която ще бъдат добавени разходите за транспорт и съхранение, както и маржа от продажбата.
(118)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal се конкурира и на нивото на дистрибуцията, като разполага с ясно конкурентно предимство: всяка помощ, предоставена за намаляване на разходите на Petrogal при производството на дизелово гориво, би подсилила настоящата доминираща позиция на дружеството на пазара на Португалия (51 % на пазара на едро и 37 % на пазара на дребно).
(119)
Конкурент № 2 счита, че съответният географски пазар следва да бъде не по-голям от пазара на Иберийския полуостров. Съответният географски пазар би могъл да бъде на равнището на ЕИП само ако вносът на дизелово гориво ефективно се конкурира с количеството рафинирано дизелово гориво в Португалия (а именно, ако се приеме, че няма правни или икономически пречки за навлизане).
(120)
Помощта за инвестицията ще засегне конкурентите на Petrogal на пазара на Иберийския полуостров, тъй като в рафинериите, разположени в Испания, са реализирани подобни инвестиции (с много сходни стратегически цели) без наличието на държавна помощ.
(121)
Ако продажбите на едро и дребно бъдат счетени за част от съответния продуктов пазар, пазарният дял на Petrogal на националния и местните пазари далеч надхвърля прага от 25 %, определен в точка 68 от ННРП, и помощта не трябва да се предоставя.
(122)
Конкурент № 2 счита, че от гледна точка на предлагането пазарите за търговия на едро с бензин и дизелово гориво са силно концентрирани (водещите четири участници на пазара притежават общо над 95 % пазарен дял), както бе посочено от португалския орган по защита на конкуренцията в неговия доклад.
(123)
Приблизителният дял на Petrogal на пазара за търговия на едро с дизелово гориво в Португалия от гледна точка на обема е между 35 % и 45 %. Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще доведе до допълнителен производствен капацитет от 2,5 млн. тона, и ако този проект се разглежда заедно с другите проекти, предприети от Petrogal, дружеството ще може да задоволява националните нужди на пазара на дизелово гориво в Португалия и също така да изнася близо 2 млн. тона дизелово гориво към съседни държави (Испания и Франция).
4.10.2. Мнение, представено с писмо от 10 септември 2010 г., в отговор на искането за информация от страна на Комисията от 4 август 2010 г.
(124)
Конкурент № 2 посочва, че няма установена референтна норма на възвръщаемост на секторно равнище, тъй като дружествата имат свои целеви проценти и те могат да се различават в зависимост от характеристиките на всеки инвестиционен проект. Конкурент № 2 представя списък с пет рафинерии, които са предприели подобни инвестиционни проекти на обща стойност от над 6 млрд. EUR без наличието на държавна помощ.
(125)
Конкурент № 2 изтъква, че капацитетът за съхранение и пристанищните съоръжения са ограничени. Поради това пратките до Португалия се извършват в по-малки количества, което води до по-големи разходи за дистрибуция, а те на свой ред засягат крайните маржове при продажбите на едро и дребно.
(126)
Що се отнася до съоръженията за съхранение, конкурент № 2 посочва, че инсталациите обикновено се използват от собственика (например Petrogal) за негови цели. Съоръженията за съхранение, принадлежащи на трети страни, предлагат малък обем за складиране поради съществуващи дългосрочни договори, сключени с други оператори.
(127)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal разполага с предимство по отношение на своята продажна цена на дизелово гориво спрямо конкурентите си, която се изчислява на около 3-5 USD/тон поради неговата доминираща позиция при съоръженията за съхранение.
5. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
5.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(128)
Португалия внася поправка, като посочва, че срещата между португалските органи и службите на Комисията е била проведена на 11 март 2009 г. Португалия посочва, че инвестиционният проект не е проект за замяна или усъвършенстване на оборудване; това е проект за преобразуване, който предполага ефективна промяна на процеса на рафиниране с оглед по-добре да се задоволят увеличаващите се нужди от дизелово гориво. Португалия добавя, че ЕИБ ще осигури финансиране и че помощта под формата на данъчен кредит ще бъде предоставяна от 2011 г. нататък. Португалия също така счита, че оценката на инвестиционния проект като ad hoc помощ не трябва да води до затягане на правилата за оценка. В действителност договорът за инвестиционния проект и договорът за помощта, сключени между Португалия и получателя, зависят от положителното решение на Комисията. Тъй като договорите за инвестиционния проект и помощта вече бяха предоставени на Комисията по време на уведомителния етап, Португалия предлага да представи административно писмо - с договорите за инвестиционния проект и помощта, посочени на страница 8 от решението за откриване на процедурата, в приложение към това административно писмо - в което да се посочи влизането в сила на тези договори.
5.1.1. Мнение относно инвестиционния проект
(129)
Португалия счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция, която попада в следните категории: разширяване на съществуващ обект или основна промяна на производствения процес.
(130)
Според Португалия новият цех за вакуумна дестилация и новият цех за хидрокрекинг ще позволят производството на по-големи количества дизелово гориво и следователно съгласуване на производството на дизелово гориво с нуждите на пазара. Такова съгласуване е невъзможно при сегашната конфигурация на системата за рафиниране, която предлага много ограничена гъвкавост за промяна на производството от бензин на дизелово гориво.
(131)
Новият цех за вакуумна дестилация и за висбрекинг в Matosinhos, новият цех за хидрокрекинг в Sines и първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват, ще функционират едновременно. Поради това Португалия счита, че инвестиционният проект представлява разширяване на производствената система с основна промяна на производствения процес.
(132)
Португалските органи обясняват, че новата производствена конфигурация ще подсили допълващите се оперативни и функционални връзки между двете рафинерии: от Matosinhos до Sines ще се превозва вакуумен газьол [], а от Sines до Matosinhos ще се превозва тежка нафта []. Инвестиционният проект се извършва в интегрирана система за рафиниране: рафинериите в Sines и Matosinhos са неделими, по-специално с цел оптимизиране на производството на дизелово гориво. Не е спазен единствено географският критерий („непосредствената географска близост“). При все това разделянето на инвестиционния проект на две части би било изкуствено, защото той е технически, функционално и стратегически неделим (32).
5.1.2. Мнение относно характеризирането на пазара и съответните продукти
(133)
Португалия счита, че съответните продукти са дизелово гориво и тежка нафта, като дизеловото гориво е икономическата причина за инвестицията, а тежката нафта е технически неизбежен страничен продукт от производството в Sines.
(134)
Що се отнася до тежката нафта, произвеждана от модернизираните рафинерии, тя ще се използва в рамките на страната в производството на ароматни продукти в рафинерията на Petrogal в Matosinhos и ще замести вноса (92 % от който е с произход извън ЕС). Инвестиционният проект ще увеличи единствено производството на тежка нафта в Sines (с [200-250] хил. тона годишно) (33). Увеличеното производство на тежка нафта в Sines ще замени количествата, които понастоящем се внасят за Matosinhos, и няма да се продава на трети страни.
(135)
Португалия поясни, че от инвестицията за рафинерията в Matosinhos няма предвидена част специално за цеховете за реформинг на тежка нафта в междинен продукт за производството на ароматни продукти (а именно нафтени деривати) и впоследствие преработването на продукта от реформинг в нафтени деривати в цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos (които се продават на пазара по пазарни цени на вторичния нефтохимически отрасъл). Цената за продукта от реформинг, която плаща цехът за ароматни продукти, ще остане непроменена, тъй като тя се индексира на [10-20] % от равностойността на вноса на нафта и [80-90] % от равностойността на износа на бензин.
(136)
Португалия счита, че нейният съответен национален пазар е отворен и конкурентен без пречки за търговията. Цените на дизеловото гориво се основават на цената за суровия нефт и разходите за рафиниране. Рафинериите трябва да се конкурират с вносителите. Португалия счита, че съответният географски пазар е Северозападна Европа.
(137)
В предишни решения на Комисията се посочва, че нафтата е продукт, който се търгува в международен план, и съответният продуктов пазар е поне Западна Европа.
(138)
На нивото на групата (без да се включват стойностите на ENI, тъй като дружеството не извършва дейности по рафиниране или търговия на дребно на Иберийския пазар и индексът на Херфиндал-Хиршман (HHI) показва ниско ниво на концентрация на европейско равнище) пазарният дял е под 25 % на регионално равнище.
5.1.3. Мнение относно проекта в рамките на европейска, национална и регионална стратегия
(139)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект е в съответствие със стратегически цели, предприети на национално или европейско равнище. Увеличаването до максимум на производството на дизелово гориво - което се изчислява на [1-3] млн. тона годишно от 2011 г. нататък - ще позволи по-оптимално използване на производствения капацитет на националната система за рафиниране. То ще позволи по-добро съгласуване на търсенето и предлагането, както и преодоляване на сериозния дефицит на дизелово гориво и намаляване на излишъка на произвеждания бензин.
(140)
Според Португалия инвестиционният проект ще намали зависимостта от вноса на руско дизелово гориво - цел, приета от Комисията (в нейния Втори стратегически енергиен преглед: план за действие на ЕС за енергийна сигурност и солидарност от 2008 г. (34) и държавите членки.
(141)
Нуждите от дизелово гориво са се увеличили и ще продължат да се увеличават между 2000 и 2025 г., но с настоящите си конфигурации рафинериите могат да се адаптират само маргинално към развитието на нуждите без осъществяването на сериозни инвестиции за модернизиране. Инвестицията на Petrogal е насочена към увеличеното търсене и намалява зависимостта от вноса и свързаните с него рискове на доставките.
(142)
Инвестиционният проект ще насърчи намаляването на емисиите в атмосферата, а енергийната ефективност на инсталациите ще бъде оптимизирана. Предвидените мерки за рационализиране на енергията позволяват намаляване на сегашното потребление на енергия в рафинериите с [] %.
(143)
Когато производството в модернизираните рафинерии започне, ще се обработва същият обем, но при значително по-висок капацитет за преработка, с по-малко потребление на енергия и с намалени емисии.
(144)
Според Португалия въздействието върху замърсяването на въздуха има съществено значение, тъй като инвестиционният проект ще намали емисиите на рафинериите от стационарни източници и така ще допринесе за постигането на регионалните и националните цели за качество на въздуха.
(145)
На регионално равнище значението на инвестиционния проект се признава, доколкото той също така способства за включването на природен газ в портфейла от горива на рафинериите и замяната на настоящата парогенерираща инсталация с инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия.
(146)
На национално равнище ползите за околната среда могат да бъдат оценени от гледна точка на приноса за постигане на целите, определени в националната програма за намаляване на емисиите на замърсителите серен диоксид и азотни оксиди (35).
(147)
Инвестиционният проект ще подобри качеството на дизеловото гориво и съответно ще намали емисиите на замърсители от превозните средства. Инвестиционният проект също така ще окаже положително въздействие върху биологичните фактори (флора и фауна) и ландшафта.
5.1.4. Мнение относно приноса към регионалното развитие
(148)
Португалия подчертава важния принос на инвестиционния проект към регионалното развитие предвид неговото разполагане в два региона в неравностойно положение, като и в двата се наблюдава висока безработица. И двата региона представляват допустими региони по член 107, параграф 3, буква а) от Договора, като съгласно картата на регионалната помощ на Португалия се прилага стандартен таван на регионалната помощ за големи предприятия от 40 % (за Sines в региона Alentejo) и 30 % (за Matosinhos в региона Norte). И двата региона попадат в целите за сближаване (определени в регионалната политика на ЕС), с БВП на глава от населението под 75 % от средната европейска стойност.
(149)
Португалия счита, че рафинериите в Sines и Matosinhos представляват основни стълбове на икономиката в тези региони. Португалия очаква, че инвестиционният проект ще доведе до изключително положителни ефекти за заетостта и в по-общ смисъл за икономическата ситуация в регионите Norte и Alentejo.
i) Sines
(150)
Рафинерията в Sines е разположена в Alentejo, регион с БВП с 6 % по-нисък от средния за страната. Регионът се характеризира с намалена гъстота на предприятията и недостиг на модерни услуги за подпомагане на развитието и за иновации. През третото тримесечие на 2009 г. процентът на безработица е бил 10,2 %, което е с 0,4 % над средния за страната, и оттогава насам се е увеличил до 11,6 % в третото тримесечие на 2010 г. (0,7 % над средния за страната).
ii) Matosinhos
(151)
Рафинерията в Matosinhos е разположена в областта Oporto в региона Norte. Регионът Norte понастоящем е най-бедният регион в Португалия съгласно NUTS II (класификация на териториалните единици за статистически цели), с БВП на глава от населението около 20 % по-нисък от средния за страната през 2008 г. Регионът е с процент на икономически растеж под средния за ЕС и за Португалия и се наблюдава ниско равнище на квалифицирани човешки ресурси. Процентът на безработица е нараснал от 11,6 % през третото тримесечие на 2009 г. до 13,2 % през същото тримесечие на 2010 г., което е далеч над средния процент на страната (съответно 9,8 % през 2009 г. и 10,9 % през 2010 г.).
5.1.5. Работни места и обучение
(152)
Според Португалия на оперативен етап инвестиционният проект ще доведе до разкриването на прогнозни 150 нови места, пряко свързани с обслужването на преработващите цехове в двете рафинерии.
(153)
Съотношението между разходите за инвестицията и броя на разкритите преки работни места показва, че отрасълът на рафинирането е много капиталоемък. Освен това в отрасъла се изисква специфично и квалифицирано обучение.
(154)
Инвестиционният проект притежава значителен потенциал за разкриване на непреки работни места, тъй като новите цехове ще увеличат технологичната сложност на рафинериите и ще изискват повече операции по поддръжка. В резултат на политиката на рафинериите за сключване на договори с подизпълнители ще се увеличи търсенето на услуги на специализирани работници. Португалия счита, че „модернизирането на цеховете за рафиниране ще окаже съществено въздействие върху националната промишленост, по-специално върху машиностроителния, енергийния и строителния отрасъл. Изчисленията сочат, че по време на най-натоварения период на строителни работи в строежа на двете рафинерии ще участват около 3 000 работници“ и че „се очаква да бъдат разкрити около 450 непреки постоянни работни места“. Тези работни места ще изискват квалифициран персонал, обикновено със заплата над средната на пазара, и се очаква да окажат социално и икономическо въздействие върху обкръжаващата общност, особено в областта Sines.
(155)
Що се отнася до това дали съотношението от три непреки работни места за всяко пряко работно място, представено в инвестиционния проект - и прилаганата методология - са обосновани, Португалия отговори, че това съотношение следва да се сравни със съотношението в други инвестиционни проекти в същия отрасъл. Като се позовава на други две мерки за държавна помощ, одобрени от Комисията (решения на Комисията относно дела N 898/06 и N 899/06 съответно за нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa) (36), Португалия счита, че съотношението преки/непреки работни места за инвестиционния проект е по-консервативно и реалистично от съотношението на Repsol Polimeros (15 непреки работни места за всяко пряко работно място), макар че и двата проекта представляват проекти за вторично застрояване. Португалия също така отбеляза, че сумите за инвестиционния проект са близки до тези за проекта на Artensa, който е първичен строителен проект (застрояване на нов терен). Освен това Португалия взема под внимание референтния показател, установен от HSB Solomon Associates LLC относно петролната промишленост: PEI (индекс за ефективност на персонала). Този показател показва броя изработени часове по EDC (еквивалентен капацитет на дестилация), тоест общо казано - броя генерирани работни места за всеки преработен барел суров нефт. В последния наличен доклад (стойности за 2008 г.) получателят представи световен индекс от [50-70], който бе съпоставен със 113,7 като средна стойност в проучването и 206,8 като средна стойност за Южна и Централна Европа. Индексът отразява броя работници, които са заети в самата рафинерия, []; и наличието на група от спомагателни дейности въз основа на външни услуги, които се предоставят постоянно. Португалия счита, че това възползване от външни услуги гарантира създаването на непреки работни места и оправдава очакването за разкриване на повече непреки работни места спрямо преки работни места в сравнение със съотношението в проекта на Artensa. Поради това при сравнението с решенията на Комисията, описани в настоящото съображение, Португалия заключава, че тази стратегия е доведена до крайност в проекта на Repsol Polimeros (минимално използване на вътрешни ресурси и максимално използване на външни ресурси). Случаят с Artensa демонстрира обратното, а именно баланс на използването на вътрешни и външни ресурси. Португалия счита, че предложеното съотношение от 3:1 е в съответствие със съотношението в нефтопреработвателния отрасъл и че то правилно отразява степента на възлагане на част от дейностите на Petrogal на външни изпълнители (например в областта на поддръжката).
(156)
В представено на по-късен етап мнение Португалия аргументира това твърдение, като цитира по-скорошен документ (37), публикуван от Комисията, в който според мнението на Португалия се посочва съотношение между 4:1 и 6:1: „следователно, макар в този отрасъл да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че между 400 000 и 600 000 работни места пряко зависят от промишлеността на рафинирането в ЕС“. В бележка 41 от същия документ се посочват „допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга“, което би позволило дори съотношение от 12:1.
(157)
По време на етапа на официалното разследване в допълнителен документ (анализ на разходите и ползите), предоставен на Комисията, Португалия представя в количествено изражение броя съществуващи работни места, които ще бъдат запазени от инвестиционния проект, тъй като беше ясно, че при съпоставителен сценарий без инвестиции Petrogal ще трябва да предприеме някои мерки за преструктуриране, включително намаляване на работната сила. Ако инвестиционният проект не бъде реализиран, ще се наблюдава „загуба на общо 1 240 работни места - 150 преки работни места + 450 непреки работни места (директен резултат от проекта) в допълнение към прогнозираната загуба на 160 преки работни места + 480 непреки работни места поради мерките за намаляване на разходите, които ще бъдат предприети за справяне с намалените маржове за рафиниране на рафинериите в сегашната им конфигурация“.
(158)
Португалия подчертава, че във връзка с инвестиционния проект ще бъдат наети предимно квалифицирани работници със заплата [] над средната на съответния местен пазар. Социално-икономическото въздействие върху обкръжаващата общност в резултат на това ще допринесе за развитието на други предприятия и дейности. Поради това инвестиционният проект ще бъде от полза за създаването и обновяването на инфраструктури и съоръжения в регионите Oporto и Sines и ще осигури необходимите условия за развитието на тези региони до нов етап от гледна точка на качество на живота и конкурентоспособност.
(159)
В своя отговор Португалия също така подчертава, че „по време на строителния етап проектът ще окаже значително въздействие върху националната промишленост, тъй като ще насърчи създаването и развитието на местни предприятия. Когато бъде реализиран, проектът ще насърчи развитието на нови предприятия, свързани с поддръжка, и така ще продължи да консолидира регионалната динамика“. Поради това „с тази инициатива Petrogal ще спомогне да се балансира конкурентоспособността на по-слабо развитите региони спрямо средното равнище за страната. На последно място, проектът ще окаже положително въздействие върху бизнеса в региона Alentejo и върху неговото присъствие на чуждестранните пазари“.
(160)
Освен това чрез увеличаването на потока от суровини и произведени продукти между двете рафинерии инвестиционният проект следва да доведе до изключително положителен ефект върху пристанищните инфраструктури на Sines и Leixões (38), като значително ще увеличи техните дейности и използване, а оттам и оперативните им резултати.
(161)
Накрая, според Португалия Petrogal предвижда, че периодът на експлоатация на инвестиционния проект ще бъде не по-малко от 30 години, което показва дългосрочния ангажимент към регионалните, националните и европейските цели.
(162)
Инвестиционният проект също така ще допринесе за увеличаване на потенциала на регионалните човешки ресурси. За обучението на персонала, участващ в инвестиционния проект, бил той новоназначен или текущ персонал, ще бъдат създадени структури за професионална квалификация и обучение в сътрудничество с техническия колеж Alentejo Litoral (39) в стопанския център на индустриалната и логистична област на Sines (40) (ZILS).
(163)
По отношение на връзките с проекти за научноизследователска и развойна дейност и сътрудничество с университети Португалия посочва, че двете рафинерии представляват центрове за регионално развитие от гледна точка на научни изследвания и обучение. Според Португалия инвестиционният проект следва да окаже положително въздействие и притежава потенциала да доведе до сключване на нови споразумения между Petrogal и образователни центрове в научната и инженерната област.
(164)
Португалия коментира съотношението между инвестицията и броя разкрити работни места с цел да демонстрира неговата разумност, по-специално с оглед на факта, че нефтопреработвателният сектор е много капиталоемък и изисква висококвалифицирана работна сила и големи инвестиции за обучение на квалифицирани служители. По подобен начин Комисията одобри голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места в нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa (41).
(165)
След искане на Комисията да представи анализ на разходите и ползите и оценка на проекта, съпоставими с тези за големи проекти, съвместно финансирани от структурните фондове (42), Португалия представи документ, насочен най-вече към количествено изразяване на социалните и икономическите ползи, произтичащи от инвестиционния проект. В документа се посочва икономическото въздействие от положителния принос в резултат на инвестицията, например: платим данък за проекта; пряка заетост (данъци); непряка заетост (данъци); избегнати помощи за безработица; данък върху потреблението (ДДС); избегнати емисии на CO2 в транспортния и промишления отрасъл; избегнати лихви във връзка с лихвите по външния дълг на португалското правителство; товари и демюрейдж (данъци); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност.
(166)
Местните ползи от инвестиционния проект се състоят от следното: данък върху потреблението (ДДС); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност (като всички заедно възлизат на 49 млн. EUR в нетна сегашна стойност), докато останалите ползи следва да се считат за национална придобивка (като всички заедно възлизат на 454 млн. EUR в нетна сегашна стойност) от полза за цялата национална икономика и поради това могат да се разпределят само отчасти към засегнатите региони. Ако приемем, че тази национална придобивка е пропорционално разпределена между португалските региони съгласно тяхната относителна икономическа тежест, като регионите Norte и Alentejo представляват 34,8 % от португалския БВП през 2007 г., общите регионални ползи (възлизащи на 195 млн. EUR в нетна сегашна стойност) далеч надхвърлят разходите за предоставената помощ за инвестиционния проект (които възлизат на 121 млн. EUR в нетна сегашна стойност).
5.1.6. Мнение относно необходимостта от помощта
(167)
Португалия подчерта, че помощта ефективно и решително е допринесла за решението на Petrogal да осъществи инвестицията, тъй като е трябвало да се гарантира нейната доходност. Съветът на директорите на Galp одобри инвестиционния проект на 5 март 2008 г., след като получи писмото за допустимост от националните органи, издадено на 23 януари 2007 г. Първият ангажимент за поръчване на оборудване е от 14 март 2008 г., тоест след сключването на договорите за помощта с португалското правителство на 10 март 2008 г.
(168)
Без помощта инвестиционният проект не би бил осъществен, тъй като неговата доходност не би била обоснована.
(169)
През 2001 г. съветът на директорите на Galp отхвърли по-ранен план за усъвършенстване на рафинерията в Matosinhos, тъй като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE) в проекта беше под претеглената средна цена на капитала (weighted average cost of capital - WACC) на Galp Energia за неговите дейности по рафиниране.
(170)
През 2005 г. съветът на директорите на Galp преразгледа стратегическата възможност да се предприеме проект за преобразуване на двете рафинерии. След вътрешно проучване на алтернативните инвестиционни проекти през март 2008 г. на съвета на директорите бе представен проект за преобразуване на рафинериите в Sines и Matosinhos. Вътрешният процент на възвръщаемост, свързан с преразгледаната инвестиция в размер на [] млн. EUR, беше изчислен на [8-10] % без никакъв стимул, което е с [] процентни пункта над WACC на Galp Energia за дейностите по рафиниране (определена на [7-9] %).
(171)
Решението на съвета на директорите на Galp от март 2008 г. беше основано на следния анализ на чувствителността на вътрешната норма на възвръщаемост (internal return rate - IRR) на инвестиционния проект:
Таблица 3
С помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[10-50] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[8-10] %
Източник: GALP
(172)
Съгласно съображенията на изпълнителния комитет на Galp от 10 януари 2008 г. WACC и вътрешният „най-нисък процент на възвръщаемост“ (hurdle rate) (рискова премия, добавена към цената на капитала (43) на дружеството за сферата на доставките, рафинирането и логистиката са били съответно [7-9] % и [10-12] %.
(173)
Португалия посочи, че WACC и вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост, определени от Galp Energia, са били в съответствие със стандартната практика в отрасъла на рафинирането и че използването на тези икономически критерии се приема широко от всички големи компании в отрасъла. В подкрепа на тези твърдения Португалия предостави на Комисията таблица, изготвена от Citigroup, Bloomberg и Broker Research през 2010 г., в която се прави сравнение на WACC на големи компании, извършващи дейност в отрасъла.
(174)
Португалия изразява становището, че решението за инвестицията е било и продължава да е в съответствие с практиката и обичайните изисквания за доходност, към която получателят се стреми във всички свои проекти. За оценка на доходността освен WACC като допълнителен критерий се използва и най-ниският процент на възвръщаемост. Прогнозите на бъдещите парични потоци по принцип не са безгрешни. Винаги има известна несигурност (риск), свързана с прогнозите за паричните потоци; за колкото по-далечно бъдеще се отнася, толкова по-голям е шансът прогнозата да е неточна и да съдържа грешки. Най-често използваният начин за справяне с несигурността е да се добави рискова премия към цената на капитала (WACC) и да се използва нейният процент като минимален процент на печалба, която трябва да се получи от инвестицията (най-нисък процент на възвръщаемост). Поради това разликата между стойността на най-ниския процент на възвръщаемост и стойността на WACC е допълнителната очаквана печалба, когато се взема решение дали да се инвестира, защото с нея се приема допълнителният риск, присъщ на прогнозните бъдещи парични потоци. Португалия заяви, че най-ниският процент на възвръщаемост е включен в анализа и решението за инвестиционните проекти на Galp Energia от 2002 г. насам. През тази година е било решено, че най-ниският процент на възвръщаемост, приложим към проектите, ще представлява WACC, увеличена със спред от [1-5] процентни пункта. През 2006 г. Galp Energia взе решение да изчислява най-ниския процент на възвръщаемост по малко по-различен начин, а именно вместо да добавя [1-5] процентни пункта към WACC, дружеството предпочете да увеличи WACC с [10-50] % (WACC2006 + най-нисък процент на възвръщаемост2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Този нов критерий е резултат от вътрешната преценка, че, предвид различните равнища на WACC за всеки стопански отрасъл, използването на процент върху основата изглежда по-подходящо и последователно в сравнение с използването на абсолютна стойност. Като допълнително обяснение Португалия предостави на Комисията различните WACC и най-ниски проценти на възвръщаемост, прилагани от Galp Energia между 2002 и 2006 г. за всеки стопански отрасъл: доставка и рафиниране, маркетинг на петролни продукти, проучване и производство, газ и енергия.
(175)
Португалия заяви, че в съответствие с международно признатите стандарти за проекти от този вид, тъй като разликите в инвестицията все още са значителни на този етап на инженерната разработка (първоначален технически проект), съветът на директорите на Galp е счел, че проект с такова значение и норма на възвръщаемост, толкова близка до WACC, не е жизнеспособен, тъй като в крайна сметка възвръщаемостта лесно би могла да се окаже по-малка от референтната стойност.
(176)
При все това, ако в инвестиционния проект се вземе предвид предоставянето на данъчния стимул, възвръщаемостта от инвестиционния проект би била [9-11] %, което в контекста на стратегическото естество на инвестиционния проект беше счетено за приемлив минимум за стартиране и одобряване на поемането на ангажименти с доставчиците на оборудване.
(177)
Португалия представи списък с алтернативни инвестиционни проекти, които дружеството Petrogal е могло да предприеме към момента, в който беше взето решението за инвестиционния проект. Поради ограничените достъпни финансови ресурси за нови инвестиции е налице конкуренция между няколко бизнес сфери на Galp Energia за тези ограничени ресурси и е въведена строга политика на подбор.
(178)
При все това, ако не беше сключен договорът за помощта с португалската държава и инвестиционният проект бе изоставен, конкурентоспособността на двете рафинерии неминуемо щеше да се влоши. Според Португалия, ако инвестиционният проект не беше предприет, използването на капацитета на рафинериите щеше да намалее до [80-90] % в отговор на пазарната тенденция за намаляване на търсенето на бензин и течно гориво (тъй като в проучванията се предвижда значително понижение на търсенето между 2008 и 2020 г., като то ще намалее между [20-30] % и [40-50] %). Рафинериите щяха да поддържат само много ограничен марж от рафинирането. За преодоляване на тази ситуация щеше да бъде предприета радикална програма за преструктуриране със съкращения на работни места.
(179)
Тъй като Комисията изрази съмнение, че в своето решение съветът на директорите на Galp не е взел предвид промени в икономическата обстановка, тя поиска от Португалия да предостави подробен анализ на съпоставителния сценарий без инвестиционния проект. За тази цел Комисията поиска от Португалия да представи IRR на инвестиционния проект, като се отчете потенциалната доходност на рафинериите, ако инвестиционният проект не беше реализиран и като се вземе предвид понижаването на маржовете от рафинирането.
(180)
Съпоставителният сценарий на Португалия е обобщен в таблица 4:
Таблица 4
Печалба
Нова окончателна стойност на инвестицията
С помощта
Нетна сегашна стойност
[200-250] млн. EUR
[150-200] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Според Португалия „фактът, че даден проект може да е от голямо, дори стратегическо значение за дадено дружество не означава, че това е единственият или неоспорим проект, ако IRR не се увеличи, така че да отговори на минималните допустими изисквания“ (какъвто е бил случаят през 2001 г.).
5.2. Мнение на Португалия относно мненията на трети страни
(182)
Португалия подчертава високото равнище на участие на различни субекти (общини, съюзи и отраслови и промишлени асоциации) и изброява всички мнения, които подкрепят стойността на инвестиционния проект от гледна точка на регионалното развитие и енергийната ефективност.
5.2.1. Констатации относно мненията на конкуренти № 1 и № 2
(183)
В допълнение към своето писмо от 21 януари 2010 г. Португалия обяснява, че пазарът на суровини за вакуумна дестилация е много нестабилен и не предлага необходимите стабилни доставки на вакуумен газьол за захранване на цех за хидрокрекинг с размерите на цеха в Sines. Що се отнася до производството на остатъци от хидрокрекинг, Португалия потвърждава, че те са на практика незначителни, тъй като цехът за хидрокрекинг ще използва технология за изокрекинг.
(184)
Португалия повтаря, че инвестиционният проект ще стимулира регионалното развитие в необлагодетелствани региони (разкриване и запазване на работни места, обучение на работници, икономии от мащаба, трансфер на технологии, странични ефекти и др.) дори ако бъде осъществен в предварително съществуващи рафинерии и това се потвърждава от всички получени положителни мнения. Освен това в тези мнения се подчертава стратегическото значение и стойността на инвестиционния проект за околната среда за разлика от мненията, според които заетостта е единствената регионална полза.
(185)
По отношение на таблицата, изготвена от конкурент № 1, в която се сравнява съотношението „помощ спрямо разкрити работни места“ в други проекти с регионална ad hoc помощ (вж. съображение 89), Португалия подчерта, че в таблицата не се включват други проекти в рафинирането или в друга капиталоемка промишленост. Поради тази причина инвестиционният проект не трябва да се сравнява с представените в таблицата проекти, а вместо това с помощи за големи инвестиционни проекти в същия икономически отрасъл (вж. решенията на Комисията от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 898/06 - Repsol Polimeros и от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, в които съотношението „помощ/разкрити работни места“ би било в съпоставим диапазон в сравнение с проекта на Petrogal).
(186)
По подобен начин се получават еквивалентни стойности, ако се сравнява съотношението „непреки работни места/преки работни места“ със съпоставими проекти (например проектите, посочени в съображение 185).
(187)
Португалия изтъква повторно, че съветът на директорите на Galp е одобрил инвестиционния проект през март 2008 г. след като през януари 2007 г. е получил писмено потвърждение от португалските органи, че инвестиционният проект отговаря на критериите за държавна помощ. Поради това помощта беше предоставена при известни условия (по-специално беше необходимо одобрението на Комисията) преди започване на работа по проекта. Първата стабилна поръчка бе осъществена през март 2008 г., след като Petrogal подписа договорите за помощта.
(188)
Португалия отхвърля мненията на трети страни, че дружеството Petrogal е взело решение за стартиране на инвестиционния проект още през 2006 г.
(189)
Португалия признава, че са били извършени проучвания на осъществимостта преди окончателното решение. Тази информация е абсолютно необходима на съвета на директорите на Galp, за да вземе решение, но тя не означава, че съветът на директорите на Galp вече е бил взел решение.
(190)
Португалия продължава да твърди, че инвестиционният проект не би бил реализиран без помощта.
(191)
Португалия обяснява, че IRR на инвестиционния проект е бил недостатъчен в сравнение с равнището на поетия риск и привлекателността на други проекти ([]), които са от решаващо значение за развитието на Galp Energia. От това следва, че инвестиционният проект не би бил осъществен без помощта.
(192)
От получените мнения на трети страни Португалия заключава, че съответният географски пазар не е пазарът на Португалия, а най-малко пазарът на Иберийския полуостров.
(193)
Португалия уточнява, че пазарните дялове на Petrogal за дизелово гориво (на ниво „след рафиниране“, на едро и на дребно) никога не биха надхвърлили 25 %, ако съответният географски пазар обхваща Иберийския полуостров или по-голям регион.
(194)
Португалия потвърждава повторно, че във всеки случай инвестиционният проект няма да окаже въздействие върху пазарите за търговия на дизелово гориво на едро и дребно, тъй като цената на ниво „след рафиниране“ се определя от пазарните условия: поведението на Petrogal е като на получател на цената. Ако случаят не беше такъв, клиентите на Petrogal лесно биха преминали към внос, тъй като според Португалия няма пречки (технически, тарифни, логистични (44) и др.) за вноса на дизелово гориво от други държави членки. Изискванията за внос в Португалия са в съответствие с изискванията на ЕС.
(195)
Португалия представи агрегирани данни за вноса на дизелово гориво (по море и по суша) в Португалия.
Таблица 5
Внос и износ на дизел
Година
2006
2007
2008
2009
ВНОС
Общо (хил. тонове)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ИЗНОС
Общо (хил. тонове)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Източник: данни на DGEG (курсив) и Petrogal
(196)
Освен това Португалия разполага с достатъчен капацитет за съхранение: Португалия предостави данни, които показват, че отделните оператори са предпочели различни стратегически варианти (инвестиране в капацитет за съхранение или съоръжения на лизинг), както и че и двете алтернативи са възможни и приемливи. Основните оператори не са увеличили своя капацитет за съхранение въпреки възможностите, които са възникнали на пазара, което е знак, че техните ресурси за съхранение са достатъчни, за да поддържат на маркетинговите им дейности. Португалия посочва, че се наблюдава постоянен растеж на общия внос на дизел, както и леко понижение на износа. Това е резултат от постоянния растеж на пазара и увеличаващия се дефицит на местния производствен капацитет. При все това стойностите за 2009 г. отразяват въздействието на инцидент в рафинерията в Sines, който ограничи функционирането на рафинерията и производството за срок от няколко седмици. Операторите са били принудени да увеличат вноса през тази година, което показва наличието на алтернативни варианти за доставки.
(197)
Вносът на дизелово гориво в Португалия през 2009 г. представлява 27,2 % от общото потребление на дизелово гориво през тази година. През предходните години средният внос на дизелово гориво е представлявал около 14 % от годишното потребление на дизелово гориво в Португалия (около 5,4 млн. тона).
(198)
Поради това Португалия счита, че нейният пазар на дизелово гориво е отворен и конкурентен пазар с улеснена търговия и цени, базирани на цената на суровия нефт и разходите за рафиниране и дефинирани от алтернативите за внос по цени на Platts.
(199)
Що се отнася до тежката нафта, Португалия счита, че пазарът представлява поне пазара на ЕИП, тъй като нафтата е продукт, който се търгува в международен план.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
6.1. Наличие на държавна помощ
(200)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(201)
Помощта на Португалия за Petrogal ще бъде под формата на данъчен кредит. Следователно може да се счита, че помощта е предоставена от държава членка и чрез ресурси на държава членка по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(202)
Помощта се предоставя само на едно дружество, Petrogal, и поради това е избирателна.
(203)
Помощта се предоставя за инвестиция, която ще доведе до увеличено производство на дизелово гориво и тежка нафта. Тъй като тези продукти се търгуват между държавите-членки, има вероятност мярката да засегне търговията между държавите-членки. Помощта, предоставена на Petrogal, ще облекчи дружеството от разходи, които то по принцип би трябвало да поеме. В съответствие с това Petrogal ще се възползва от икономическо предимство в сравнение със своите конкуренти. Следователно чрез облагодетелстването на Petrogal и неговото производство по този начин помощта нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
(204)
В съответствие с това Комисията счита, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(205)
След като бе установено, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, трябва да се прецени дали мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Законност на мярката за помощ
(206)
Португалия спази задължението за уведомление, произтичащо от член 108, параграф 3 от Договора, като уведоми за помощта, преди да я приведе в действие.
6.3. Правно основание за оценката
(207)
Тъй като целта на помощта е стимулиране на регионалното развитие, основата за оценяване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар са ННРП, и по-специално разпоредбите на раздел 4.3 от ННРП, свързани с големи инвестиционни проекти, и критериите за задълбочена оценка на регионална помощ за големи инвестиционни проекти, определени в съобщението за задълбочена оценка, освен ако официалното разследване доведе до заключението, че праговете, определени в точка 68, буква а) („тест за пазарния дял“) и буква б) („тестове за увеличението на капацитета и пазарните показатели“) от ННРП не са надхвърлени.
(208)
Комисията трябва да извърши своята оценка в три стъпки:
-
на първо място, тя трябва да оцени съвместимостта на мярката с общите разпоредби на ННРП;
-
на второ място, тя трябва да провери дали тестът за пазарния дял и тестовете за увеличението на капацитета и пазарните показатели съгласно точка 68, букви а) и б) („тестовете съгласно точка 68, букви а) и б)“) със сигурност не са спазени;
-
на трето място, в зависимост от резултата от оценката във втората стъпка, тя може да предприеме задълбочена оценка.
6.4. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(209)
Комисията провери дали предоставената помощ е в съответствие с общите разпоредби на ННРП. Тази оценка доведе до следните констатации:
(210)
В решението за откриване на помощта Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция или може да бъде разглеждан като заместваща инвестиция.
(211)
Комисията взе под внимание мнението на Португалия, представено в съображения 130 и 131, че инвестициите водят до разширяване на съществуващ обект и основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект и че поради това инвестицията може да се счита за първоначална инвестиция съгласно определението в точка 34 от ННРП.
(212)
В действителност новият цех за вакуумна дестилация и цехът за висбрекинг в Matosinhos, както и новият цех за хидрокрекинг в Sines ще функционират едновременно с първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват; поради това инвестиционният проект не представлява заместване, а разширяване на производствената система. Освен това инвестиционният проект ще доведе до преобразуване на рафинериите, при което те ще бъдат оборудвани с нови технологични инфраструктури за преобразуване на по-тежки фракции на суров нефт в бензин и дизелово гориво.
(213)
Конкурент № 1 не възразява срещу разглеждането на инвестицията като първоначална инвестиция, но счита, че инвестицията представлява просто разширяване на съществуващ обект.
(214)
В съответствие с това Комисията счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция по смисъла на точка 34 от ННРП и следователно съмненията дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция са разсеяни.
(215)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, приложими по отношение на ad hoc помощ, съгласно определението в точка 38 от ННРП. По-специално Комисията изрази съмнения дали писменото потвърждение на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, определени в схемата (45), би могло да замени изискваното писмо за намерение.
(216)
Точка 38 от ННРП гласи следното: „Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта, е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта (…). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане.“
(217)
Терминът „започване на работи“ е определен в бележка под линия 40 от ННРП като започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване.
(218)
Комисията взе под внимание следната фактологична информация, представена от Португалия:
-
Petrogal кандидатства за помощта на 22 януари 2007 г.;
-
на 23 януари 2007 г. Португалия потвърди, че по принцип проектът за помощ отговаря на условията;
-
помощта бе одобрена от Министерския съвет на Португалия на 6 март 2008 г., но предоставянето на помощта подлежи на одобрението на Комисията и Petrogal няма да се възползва от помощта преди 2011 г. (след като инвестицията бъде реализирана);
-
на 8 март 2008 г. съветът на директорите на Petrogal разреши поемането на ангажимент за поръчване на оборудване;
-
първата стабилна поръчка бе осъществена на 14 март 2008 г. Строителните работи по инвестицията започнаха по същество през ноември 2008 г. в Sines и през януари 2009 г. в Matosinhos.
(219)
Комисията счита, че договорите за помощта, подписани на 10 март 2008 г. между Португалия и Petrogal, и публикуването на резолюциите на Министерския съвет, приети на 6 март 2008 г. в португалския официален вестник (46), са поне еквивалентни на писмо за намерение и следва да се считат за по-строго доказателство за официален стимулиращ ефект от писмото за намерение, което се изисква съгласно точка 38 от ННРП. Тези договори за помощ бяха подписани преди започването на работите по инвестиционния проект.
(220)
Поради това Комисията счита, че съмненията относно официалния стимулиращ ефект са разсеяни.
(221)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно приноса на инвестицията към регионалното развитие. В този контекст Комисията също така изрази съмнения относно необходимостта от помощта и подчерта, че „ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията“ (47).
(222)
Конкуренти № 1 и № 2 изтъкнаха, че дружеството Petrogal би осъществило инвестиционния проект и без помощта. Според тях то представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланса между търсенето и предлагането на дизелово гориво и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Всички оператори в Европа извършват подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ.
(223)
Поради това трябва да се оцени дали помощта е необходима, за да се създаде реален стимулиращ ефект за реализирането на инвестиция, която в противен случай не би била осъществена в тези два подпомагани региона, или инвестицията би била осъществена при всички положения. В тази връзка Комисията трябва да установи дали помощта е променила поведението на Petrogal, така че то да предприеме допълнителни инвестиции в засегнатите региони.
(224)
Изглежда стратегическото решение за инвестиране е било взето пред 2006 г. Това е отразено в документ, публикуван от Galp Energia през октомври 2006 г. (48) Както се посочва в годишния доклад на Galp Energia за 2006 г., съветът на директорите е взел изпълнителното решение относно инвестиционния проект на 23 януари 2007 г. (49) и на 5 март 2008 г. (тоест след като е получил писмото за допустимост от националните органи от 23 януари 2007 г.). Съветът на директорите взе оперативно решение да поръча първото оборудване, свързано с инвестиционния проект, на 14 март 2008 г.
(225)
Португалия заяви, че Petrogal не е предприело инвестицията до 2008 г. поради нейната недостатъчна финансова жизнеспособност и че в крайна сметка съветът на директорите на Galp е взел решение да поръча оборудване и да предприеме строителните работи едва след като португалското правителство е приело съответната резолюция на Министерския съвет.
(226)
Португалия твърди, че наличието на държавна помощ е било решаващо за решението на Petrogal да инвестира. Без помощта инвестиционният проект е щял да бъде изоставен. Дружеството Petrogal е щяло да осъществи алтернативен план за преструктуриране, така че да приспособи своите дейности по рафиниране към промените на пазара и условията за доставки на суров нефт. Освен това наличните финансови средства са щели да бъдат използвани за инвестиране в алтернативни проекти извън сферата на дейностите по рафиниране.
(227)
Португалия представи документи, принадлежащи на Petrogal, които съдържат анализ на очаквания IRR на инвестиционния проект, цената на капитала (WACC), както и списък с евентуални алтернативни инвестиции, които дружеството Galp Energia е могло да предприеме с наличния капитал.
(228)
Комисията счита, че документите, представени на съвета на директорите на Galp на 23 януари 2007 г. и 5 март 2008 г., са били решаващи за оценката на необходимостта от помощта, тъй като решението на съвета е било основано на тези документи.
(229)
Според Португалия изчисленията, предоставени на съвета на директорите на Galp през 2008 г., показват IRR на инвестиционния проект от [8-10] % без държавна помощ. Този IRR далеч надхвърля WACC на Petrogal от [7-9] %.
(230)
Португалия обаче обясни, че решенията на съвета на директорите на Galp са били базирани на подхода за най-нисък процент на възвръщаемост, който е бил въведен още през 2002 г. Най-ниският процент на възвръщаемост или минималният приемлив процент на възвръщаемост (minimum acceptable rate of return - MARR) е минималният процент на възвръщаемост от даден проект, който вземащите решения са съгласни да приемат преди започване на проекта, като се отчита рискът и пропуснатите ползи от изоставянето на други проекти. Други използвани изрази за „най-нисък процент на възвръщаемост“ са „коефициент на възвръщаемост“ или „референтен процент“.
(231)
Считано от 2006 г. вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост за дейностите по рафиниране беше определен на [110-150] % от WACC, а именно [10-12] %. По принцип не се взема решение за инвестиране, ако изчисленият IRR не надхвърля този праг. В този случай помощта увеличава IRR с [1-3] процентни пункта - от [8-10] % на [9-11] %, както е показано в таблица 3 в съображение 171, съдържаща изчисленията, предоставени на съвета на директорите през 2008 г. Макар че коригираният с помощта IRR остава значително под вътрешния най-нисък процент на възвръщаемост, допълнителният предпазен марж, създаден с помощта, беше счетен за достатъчен от съвета на директорите на Galp за окончателното одобрение на инвестиционния проект.
(232)
Най-ниският процент на възвръщаемост е инструмент, който се използва от дружествата в ситуации, когато трябва да се вземе решение със значителна степен на риск, и поради това може да варира в зависимост от риска, свързан със съответните проекти. Най-ниският процент на възвръщаемост може също така да се влияе от валутата, в която се изчислява: в области с високи равнища на инфлация най-ниският процент на възвръщаемост е по-висок в сравнение с области с ценова стабилност.
(233)
Досега в решенията за държавна помощ в областта на регионалната помощ не бе използвана концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ с цел вземане на решение по въпросите, свързани с необходимостта от помощта и стимулиращия ѝ ефект. Концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ не се споменава и в съобщението за задълбочена оценка. При все това концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ вече бе използвана в ограничен брой решения за държавна помощ (например в решението на Комисията от 23 февруари 2011 г. относно дело за държавна помощ N 204/2010 - Швеция - Помощ за научноизследователска и развойна дейност, предоставена на Volvo Aero за Trent XWB ICC, все още непубликувано в ОВ), предимно в решения за проекти с високи равнища на риск, приети съгласно рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (50).
(234)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект се характеризира с множество рискове, които оправдават използването на подхода с най-ниския процент на възвръщаемост. Инвестиционният проект представлява най-голямата производствена инвестиция, осъществявана в Португалия. Реализирането на инвестиционния проект ще отнеме няколко години. Изчисленията на разходите за инвестиционния проект са изключително трудни: всъщност Португалия представи стойности, които показват, че първоначалните изчисления на разходите на практика са били значително надвишени. Тъй като инвестиционният проект е ориентиран в дългосрочен план, прогнозите за маржовете на рафинериите в дългосрочен план са изключително трудни, особено в ситуации, в които в дългосрочен план традиционните коли с вътрешно горене могат да бъдат заместени с електрически и други автомобили.
(235)
В емпирично проучване (51) от 2006 г. за анализ на над 100 самостоятелно докладвани най-ниски проценти на възвръщаемост (основно за дружества в Северна Америка) се отчита среден най-нисък процент на възвръщаемост от 14,1 % и разлика в абсолютно изражение между WACC и най-ниския процент на възвръщаемост от 5 процентни пункта, а именно около 155 % от WACC. Предвид тази информация най-ниският процент на възвръщаемост, прилаган от Petrogal и Galp Energia за нефтопреработвателния отрасъл, prima facie не изглежда прекомерен.
(236)
С оглед на тези елементи, и по-специално с оглед на специфичните характеристики на отрасъла и делото (а именно значението на присъщите рискове предвид размера на инвестиционния проект и неговия дългосрочен експлоатационен период), Комисията счита, че най-ниският процент на възвръщаемост може да се вземе предвид при решението дали помощта е била необходима като стимул за реализиране на инвестиционния проект или не.
(237)
Конкуренти № 1 и № 2 потвърдиха, че не съществува референтен показател в отрасъла на дейностите по рафиниране. При все това конкурент № 1 посочи, че би счел референтен показател (а именно норма на възвръщаемост) в размер на 10 % за достатъчен за осъществяването на инвестиционния проект. Комисията отбелязва, че този референтен показател от 10 % е много сходен с IRR в размер на [9-11] % след предоставянето на помощта, която IRR е изпратена през 2008 г. на съвета на директорите на Galp. Поради това Комисията счита, че помощта не надхвърля сумата, която би била счетена за необходима от конкурент за постигане на приемлива IRR.
(238)
Следователно изглежда, че мярката за помощ приближава изчислената IRR до най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal и посочения от конкурент № 1 референтен показател. След добавяне на помощта IRR не превишава нито най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal, нито референтния процент на конкурента, което предполага, че помощта не е прекомерна. Фактът, че инвестиционното решение е било взето през 2008 г. в ситуация, в която коригираната с помощта IRR все още е продължавала да бъде далеч под декларирания най-нисък процент на възвръщаемост сам по себе си не е достатъчен, за да доведе до съмнения относно значението на най-ниския процент на възвръщаемост. От по-ранните изявления на съвета на директорите на Galp е очевидно, че съветът е бил наясно със стратегическото значение на инвестиционния проект за обръщане на тенденцията за намаляване на маржовете от рафиниране. Въпреки че най-ниският процент на възвръщаемост не е бил напълно достигнат, този стратегически елемент изглежда е бил достатъчен, за да обоснове известно отклонение от най-ниския процент на възвръщаемост.
(239)
В резултат на това Комисията счита, че помощта е била необходима като стимул за инвестиране и че не е превишила необходимия размер за тази цел. В тази връзка не е съвсем правилно да се твърди, че всички оператори в Европа са осъществили подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ. Комисията е анализирала и други мерки за помощ за подобни инвестиции. Такъв бе случаят например в решение на Комисията N 283/2004 (52) относно цех за хидрокрекинг на дестилат.
(240)
Като се позова на точка 10 от ННРП в решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие предвид ограничения брой (150) разкрити работни места в сравнение с размера на помощта (160 млн. EUR), както и дали очакваният принос към регионалното развитие наистина компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта.
(241)
Комисията отбелязва, че, както бе подчертано и от конкурент № 1, размерът на помощта спрямо броя разкрити работни места наистина значително надхвърля нивото на помощ спрямо броя разкрити работни места в предишни скорошни дела за ad hoc помощ (вж. съображение 89). В няколко отрицателни решения за държавна помощ (53) бе заключено, че регионалният принос е недостатъчен въз основа на броя разкрити работни места.
(242)
Португалия приема твърдението, че размерът на помощта спрямо броя разкрити преки работни места е много голям; това обаче се обяснява с капиталоемкия характер на инвестиционния проект, който е присъщ за инвестициите в този отрасъл: в миналото Комисията е одобрявала заявления за схеми за помощ в този отрасъл, подлежащи на индивидуално уведомление, с още по-голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места (54). Португалия счита, че трябва да се вземат под внимание други фактори вместо размера на помощта спрямо броя разкрити преки работни места, например значението на разкриването на непреки работни места, разкриването на временни работи места и други свързани аспекти.
(243)
В предишни решения Комисията винаги е вземала под внимание разкриването на преки работни места. Освен това в редица решения беше взето предвид разкриването на непреки работни места (55).
(244)
Първоначално Португалия заяви, че всяко разкрито (или загубено) пряко работно място ще доведе до три непреки работни места. Съотношението 3:1 беше обосновано с позоваване на други дела в същия отрасъл в Португалия (56), за които Комисията е приела подобни или по-високи съотношения в миналото. Потенциалът за разкриване на непреки работни места произтича от дейности по поддръжка, което е пазарната ниша, която вероятно ще извлече най-голяма полза от проекта. Такъв ще бъде ефектът от увеличената технологична сложност на рафинериите, която ще доведе до сключване на договори с подизпълнители за услуги, които изискват все по-висококвалифицирани служители и техници.
(245)
Португалия подкрепи своя аргумент, като се позова на скорошен работен документ на Комисията относно нефтохимическия отрасъл (57), в който се посочва, че макар в тази промишленост да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че 400 000-600 000 работни места зависят пряко от промишлеността на рафинирането в ЕС. В бележка под линия 41 от същия документ се посочват допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга. Въз основа на тези аргументи би могло да се обоснове по-високо съотношение от 3:1, по-специално 4:1-6:1, а ако се вземе под внимание и разкриването на работни места в логистиката и маркетинга, дори 12:1.
(246)
Португалия също така посочи, че в съпоставителен сценарий „без помощ и без проект“ Petrogal би преструктурирало своите рафинерии и би намалило своята работна сила със 160 преки работни места. Поради това в своята оценка на приноса на помощта към регионалното развитие Комисията следва да вземе под внимание 310 разкрити или запазени преки работни места (58) и приблизително 930 (59)-3 720 непреки работни места, които евентуално произтичат от инвестиционния проект, което би смекчило огромния размер на помощта спрямо броя разкрити преки работни места.
(247)
В допълнение към това Португалия подчерта, че инвестиционният проект представлява най-голямата единична инвестиция, осъществявана някога в Португалия, и ще доведе до разкриването на 3 000 временни работни места в засегнатите региони по време на строителните работи.
(248)
Освен това в предишни съобщения (60), с които беше одобрена регионална ad hoc помощ, Комисията се позова на важността на следните фактори:
-
увеличаване на доходите на служителите (създаване на по-добре платени преки и непреки работни места),
-
социалното благосъстояние в региона (чрез подобрена околна среда и условия на живот, спонсориране на местни мероприятия),
-
подобряване на потенциала на човешките ресурси (чрез обучение, образование, докторски програми),
-
принос към научноизследователската и развойната дейност, трансфера на технологии и ноу-хау (като резултат от инвестицията за усъвършенстване),
-
повече дейности за подизпълнители в засегнатите райони,
-
подобрено използване на съществуващите пристанищни съоръжения.
Тези фактори определено са положителни елементи, които могат да се вземат под внимание в оценката на приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие в Португалия.
(249)
Следователно мненията на Португалия и няколко заинтересовани страни се позовават на други примери за важен принос към регионалното развитие от гледна точка на социално и екологично въздействие, повишено обучение и протоколи с висши учебни заведения.
(250)
Португалия също така се позова на развитието на веригата на доставки и въздействието от изграждането на новите цехове върху националната промишленост, като ще бъде оказано въздействие върху гражданското инженерство, строителството и машиностроенето. Това определено е положително въздействие, но то е или само временно, или е от общо естество (вж. съображение 154).
(251)
Комисията взема под внимание дългосрочните положителни странични ефекти от инвестиционния проект в засегнатите региони, както са представени от Португалия. По-специално, очакваният дълъг експлоатационен период на рафинериите (които се очаква да функционират поне 30 години), положителното въздействие върху отраслите с подизпълнители, значителният обем на обучението и броят на сключените протоколи с училища и университети показват значението на рафинериите в засегнатите региони. Макар че голяма част от тези положителни странични ефекти вече съществуват като последица от дългосрочното съществуване на рафинериите, може да се приеме, че инвестициите определено засилват значението на присъствието на Petrogal в районите на Sines и Oporto.
(252)
Освен това Португалия представи анализ на разходите и ползите от проекта за помощта. Целта на анализа на разходите и ползите е инвеститорът да надхвърли анализа на жизнеспособността на проекта и да вземе под внимание всички (дисконтирани) социални разходи и ползи, произтичащи от проекта. В този контекст в анализа на разходите и ползите се изразяват количествено очакваните ползи, включително размерът на данъците от пряка и непряка заетост, приносът за избягване на безработица (чрез запазване на съществуващи работни места), размерът на данъците върху потреблението, допълнителните приходи за пристанището в Leixões, прякото подпомагане на местните общности и др.
(253)
В анализа на разходите и ползите се заключава, че помощта е от голяма полза за Португалия. Разбира се, географският обхват на анализа на разходите и ползите надхвърля регионите Norte и Alentejo, пряко засегнати от инвестиционния проект. При все това, ако националните ползи се разпределят пропорционално към засегнатите региони в съответствие с тяхната относителна икономическа тежест, регионите Norte и Alentejo ще се възползват от 34,8 % от тези национални ползи.
(254)
Освен това Португалия подчерта, че помощта и произтичащата инвестиция оказват положителни ефекти и в други области на политиката, а не само в областта на регионалното развитие. Португалия подчерта стратегическото значение на инвестиционния проект на национално равнище и от гледна точка на значението му за сигурността на европейските енергийни доставки. Тези положителни ефекти включват намалена зависимост от внос, отговор на увеличаващите се нужди от дизел, подобряване на енергийната ефективност на двете рафинерии и положително въздействие върху околната среда. Тези аргументи не могат да бъдат взети предвид за оценката на приноса на помощта към регионалното развитие.
(255)
Въпреки очевидно непропорционалния prima facie размер на помощта спрямо броя на разкритите работни места, положителните непреки ефекти (непреки работни места, странични ефекти, разкриване на добре платени работни места, подобряване на качеството на човешките ресурси, подобряване на социалното благосъстояние) показват регионален принос за Alentejo и Norte, който не може да се счита за пренебрежим. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения относно приноса на помощта към регионалното развитие са разсеяни.
(256)
В допълнение към това следващите раздели относно прилагането на точка 68, букви а) и б) показват, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла са ограничени, тъй като засегнатите от инвестиционния проект пазари се представят задоволително, тоест на тези пазари не се наблюдава абсолютен или относителен спад. Освен това Petrogal не разполага с голям пазарен дял на съответния пазар „след рафиниране“, с който да може да злоупотребява чрез антиконкурентно поведение. Заместването на вноса на тежка нафта за отрасъла за ароматни продукти оказва ограничено въздействие върху доставчиците от ЕИП. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла не се компенсират от очаквания принос към регионалното развитие, са разсеяни.
(257)
В съответствие с точка 9 от ННРП Petrogal не е дружество в затруднено положение по смисъла на съобщението на Комисията относно Насоки на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (61).
(258)
В съответствие с точка 39 от ННРП собственото участие на Petrogal към допустимите разходи е над 25 % (вж. съображение 36 по-горе).
(259)
В съответствие с точка 50 от ННРП допустимите разходи за инвестиционния проект се изчисляват въз основа на допустимите инвестиционни разходи (вж. съображение 35 по-горе).
(260)
В съответствие с точки 71-75 от ННРП правилата за кумулиране на помощта са спазени (вж. съображение 43 по-горе).
(261)
В съответствие с точка 40 от ННРП помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестиционния проект в съответните региони минимум пет години след осъществяването му.
(262)
Поради това Комисията счита, че помощта е в съответствие с общите разпоредби на ННРП.
6.5. Съвместимост с критериите за големи инвестиционни проекти - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(263)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект може да се счита за единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от ННРП, въпреки че рафинериите не са разположени в непосредствена географска близост.
(264)
Макар че двете рафинерии не се намират в непосредствена близост, Португалия счита, че са налице силни икономически, функционални и стратегически връзки между тях. Без инвестицията в цеха за вакуумна дестилация в Matosinhos, свързаната с това инвестиция в цеха за хидрокрекинг в Sines не би била възможна поради риска от чест недостиг на пазара за вакуумен газьол (суровина за цеха за хидрокрекинг). Поради това Португалия счита, че силните функционални връзки правят двете рафинерии икономически неделимо цяло.
(265)
Конкурент № 1 възразява срещу този подход, тъй като счита, че дълготрайните активи на инвестиционния проект могат да се разделят от икономическа гледна точка.
(266)
В едно от мненията на трети страни, получени в отговор на решението за откриване на процедурата, се посочва, че увеличението на производството на тежка нафта е ключово за реализирането на инвестиция от групата La Seda в Sines. Комисията проучи дали инвестицията от La Seda би могла да се счита за единен инвестиционен проект заедно с инвестицията в Matosinhos. Португалия потвърди, че допълнителното количество на произведената тежка нафта ще се използва изключително от Petrogal за вътрешни цели и че тежката нафта няма да се продава на трети страни. Поради това Комисията заключава, че инвестиционният проект не представлява единен инвестиционен проект с инвестиционния проект на La Seda.
(267)
Точка 60 от ННРП се отнася до инвестиционни проекти, които са изкуствено разделени на подпроекти с цел заобикаляне на механизма за коригиране, предвиден да намали максималния интензитет на помощта, който може да се прилага по отношение на инвестиционни проекти над 50 млн. EUR. В този конкретен случай Комисията констатира, че прилаганият интензитет на помощта (12,43 % НСС) е под максималния интензитет на помощта, който следва да се прилага, ако инвестиционният проект бъде счетен за единен инвестиционен проект (14,28 % НСС), и поради това е по-нисък от максималния интензитет на помощта, от който двата проекта биха могли да се възползват поотделно. Поради това максималният интензитет на помощта е бил спазен дори в случай на единен инвестиционен проект и Комисията заключава, че не е необходимо да се проучва дали двата проекта в Sines и Matosinhos представляват единен инвестиционен проект въпреки своята географска отдалеченост, тъй като въпросът не е от значение за оценката на съвместимостта на помощта съгласно ННРП.
(268)
Изчисляването на интензитета на помощта съгласно точка 67 от ННРП зависи от това дали инвестиционният проект се счита за единен инвестиционен проект или за два отделни инвестиционни проекта. Във втория случай, ако инвестициите в двете области бъдат взети поотделно, при изчисляването на интензитета на помощта ще бъдат взети предвид два различни стандартни тавана на интензитет на регионалната помощ, приложими за Sines (40 %) и за Matosinhos (30 %).
(269)
Както бе съобщено от Португалия, общите планирани допустими разходи за инвестиционния проект възлизат на 1 058 934 146 EUR ([] EUR за инвестицията в Sines и [] EUR за Matosinhos) в номинална стойност.
(270)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Sines възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 13,12 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 15,94 %.
(271)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Matosinhos възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 10,66 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 14,68 %.
(272)
В решението за откриване на процедурата Комисията провери различния интензитет на помощта в двата региона - 40 % в Sines и 30 % в Matosinhos - и преизчисли максималния интензитет на помощта чрез претегляне на интензитетите на помощта, като пропорционално се взема предвид инвестицията (в нетна сегашна стойност) в съответния регион спрямо цялата инвестиция. Резултатът е интензитет на помощта от 37,18 %, което отговаря на коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(273)
Дори ако инвестиционният проект беше счетен за единен инвестиционен проект, нетната сегашна стойност на общите инвестиционни разходи би била в размер на 974 064 894 EUR. Общата планирана помощ би била в размер на 121 091 314 EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 % БЕП, а това е под изчисления преди това коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(274)
Поради това, тъй като интензитетът на помощта в БЕП би довел до резултат под коригирания максимален интензитет на помощ с оглед на разпоредбите за коригиране, Комисията счита, че предложеният интензитет на помощта за инвестиционния проект е в съответствие с точка 67 от ННРП.
(275)
Португалия увери, че максималният размер на помощта и максималният интензитет на помощта, определени в настоящото решение, няма да бъдат превишени дори в случай на по-ниски или увеличени допустими разходи.
(276)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно някои въпроси, свързани с оценката на помощта в съответствие с правилата, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП. Тези въпроси са както следва:
-
дали продуктите, засегнати от инвестиционния проект, са единствено дизелово гориво и тежка нафта, както твърди Португалия, или се включват и други продукти, свързани с рафиниране, предвид потенциалната взаимозаменяемост на нефтопреработвателните продукти от гледна точка на предлагането и факта, че тежката нафта може да се счита за междинен продукти по смисъла на точка 69 от ННРП;
-
дали съответният продуктов пазар е на ниво „след рафиниране“ за дизелово гориво и за тежка нафта, както твърди Португалия;
-
дали съответният географски пазар за съответните продукти трябва да се определи на национално равнище, регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнище ЕИП;
-
дали получателят Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които принадлежи Petrogal, са с пазарен дял над 25 % на който и да е от съответните пазари (точка 68, буква а) от ННРП);
-
по отношение на всички съответни продукти: дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, е над 5 % на който и да е съответен пазар, измерено на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на съответния продукт за последните пет години е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(277)
В съображения 278-311 Комисията прави повторна оценка дали са превишени праговете на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) с оглед да прецени дали е необходима задълбочена оценка на инвестиционния проект. Първо, проучват се съответните и считаните за съответни продукти във връзка с инвестиционния проект. Второ, идентифицират се произтичащите от това съответни продуктови пазари. Трето прави се анализ дали оценката следва да бъде на пазара на ниво „след рафиниране“, на пазара на едро или на пазара на дребно. В съображения 312-344 се установяват продуктовият пазар и съответният географски пазар, след което съответният продуктов пазар се оценява по отношение на съответния пазарен дял на Petrogal. На последно място, анализът се насочва към въпроса дали увеличението на производствения капацитет надхвърля 5 % от съответното видимо потребление в ЕИП на пазар, на който ръстът на видимото потребление на съответния продукт в ЕИП е незадоволителен.
(278)
Точка 69 от ННРП гласи следното: „съответният продукт по принцип е продуктът, предмет на инвестиционния проект. Ако съответният проект засяга междинен продукт или ако значителна част от производството не се реализира на пазара, съответен продукт може да бъде продуктът надолу по веригата…“. В бележка под линия 64 към тази точка се уточнява, че „когато инвестиционният проект е свързан с производството на няколко различни продукта, необходимо е да се разгледа всеки един от тези продукти.“
(279)
В решението за откриване на процедурата Комисията идентифицира дизеловото гориво и тежката нафта като продуктите, които са пряко засегнати от инвестиционния проект. Тъй като явно цялото произведено количество тежка нафта се използва за производството на нафтени деривати от Petrogal, нафтените деривати също се считат за съответен продукт. Комисията също така прие твърдението на Portugal, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани в рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум) не са засегнати от инвестиционния проект.
(280)
Комисията отчита обяснението на Португалия, че функционирането на рафинериите следва принципа за производство на множество продукти, при което вложената суровина - суров нефт - се преобразува в множество междинни продукти (например тежка нафта, вакуумен газьол) и крайни продукти (например бензин, дизел). Много от междинните продукти незабавно се използват в рамките на различни стъпки от процеса на рафиниране като суровини („суровинни продукти“), докато други се продават на пазара или се използват като суровина за първичната нефтохимическа промишленост, например тежката нафта се използва за производството на ароматни продукти. Техническата производствена функция зависи по-специално от използвания вид суров нефт (не всички видове суров нефт могат да се преработват от дадена инсталация) и от конкретната техническа конфигурация на рафинерията. Рафинерия, която се стреми към увеличаване на печалбите до максимум, се опитва да оптимизира своите печалби от цялата гама продукти, така наречения „марж от рафиниране“, като коригира производството на различните продукти и като се вземат предвид техническите ограничения, произтичащи от производствената функция (и използвания вид суров нефт) и цените на суровините и произведените продукти. При все това възможностите за коригиране на конфигурацията на съществуваща рафинерия без допълнителни инвестиции са изключително ограничени.
(281)
Отрасълът на рафинирането бе изправен пред структурни промени през последното десетилетие. По-леките видове суров нефт стават все по-редки и се заменят все повече с по-тежки видове суров нефт. Същевременно пазарните нужди от дизелово гориво (все по-широко използван заместител на бензина като гориво) бързо нараснаха. Обратно, нуждите от течно гориво, което се използва за производство на електроенергия и в морския транспорт, намаляват и се очаква допълнително да се понижат (поради заместването му в тези случаи с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен). ЕС е нетен вносител на дизелово гориво и износител на бензин (най-вече към пазара на САЩ, който се очаква да се свие).
(282)
Както бе обяснено от Португалия и потвърдено от конкуренти № 1 и № 2, икономическата причина за инвестиционния проект, от една страна, е да се позволи на рафинериите да обработват по-тежки видове суров нефт, а от друга страна, да се промени тяхната конфигурация по начин, който позволява на рафинериите да произвеждат повече дизелово гориво и по-малко течно гориво.
(283)
Както бе описано в раздел 2.2, дизеловото гориво и тежката нафта са пряко засегнатите от инвестиционния проект продукти. Всъщност чрез инвестиционния проект ще се увеличи производството на дизелово гориво (за сметка на течното гориво) и производството на тежка нафта, което според Португалия е неизбежен страничен ефект, дължащ се на технически причини. Комисията отбелязва твърдението на Португалия, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани от рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум), не са засегнати от инвестиционния проект.
(284)
При все това в официалното разследване Комисията установи, че инвестицията в Matosinhos за новите цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг също така ще доведе до производството на вакуумен газьол. Увеличеното производство на дизелово гориво ще се осъществява в Sines, където новият цех за хидрокрекинг ще използва като суровина вакуумния газьол, произведен в рафинериите в Matosinhos и Sines. Като последствие от това вакуумният газьол също трябва да се счита за пряко засегнат от инвестицията продукт, тъй като инвестиционният проект ще доведе до значително увеличение на неговото производство в рафинерията в Matosinhos.
(285)
Португалия заяви, че вакуумният газьол ще бъде използван единствено като суровина за цеха за хидрокрекинг в Sines. Поради това той трябва да бъде счетен за междинен продукт за увеличеното производство на дизелово гориво и да не се оценява отделно. Португалия също така заяви, че необходимите стабилни и сигурни доставки на суровини за цех за хидрокрекинг с размерите на този в Sines не биха могли да се гарантират чрез закупуване на необходимите количества на пазара. Това се дължи на изключително ограничения размер и значителната нестабилност на отворения пазар за суровини за вакуумна дестилация, който е спот пазар. Като последствие от това с доставките на вакуумен газьол от Matosinhos до Sines не се изключват потенциални доставки от трети страни.
(286)
Комисията приема, че вакуумният газьол се счита за междинен продукт и че значителна част от произведения вакуумен газьол не се продава на пазара (като същевременно не се изключват доставки от трети страни). В този случай, както е определено в точка 69 от ННРП, може да се заключи, че по отношение на новия цех за вакуумна дестилация и новия цех за висбрекинг в Matosinhos съответният продукт е продуктът надолу по веригата, а именно дизеловото гориво.
(287)
Комисията също така отбелязва, че конкурент № 1 счита, че остатъците от хидрокрекинг могат да се считат за засегнат от инвестиционния проект продукт (вж. съображение 92). Тъй като Португалия обясни, че поради използването на технология за изокрекинг производството на такива остатъци е на практика пренебрежимо малко (вж. съображение 183), Комисията не счита остатъците от хидрокрекинг за съответен продукт.
(288)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали дизеловото гориво и нафтата са единствените съответни продукти, като изтъкна факта, че нафтата може да се счита за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП, както и че нафтените деривати биха могли да се считат за съответни продукти, за които може би трябва да се проведат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(289)
Португалия представи следните обяснения:
-
Терминът нафта обхваща както тежката, така и леката нафта; тежката и леката нафта не са взаимозаменяеми, нито в производството им, нито в тяхното използване.
-
Тежката нафта е продукт, който се използва като суровина в процесите по рафиниране и в производството на широка гама химически продукти, не само в производството на ароматни продукти.
-
Инвестиционният проект води до допълнително производство на тежка нафта в Sines: производството на тежка нафта в рафинерията в Sines е увеличено с [200-250] хил. тона годишно.
-
По-голямата част от тежката нафта, произведена в рафинерията в Sines, се превозва до рафинерията на Petrogal в Matosinhos, където се преработва заедно с внесената тежка нафта от други държави и произведената тежка нафта в самата рафинерия в Matosinhos (средно [650-700] хил. тона през периода 2007-2009 г.) в продукт от реформинг (62). Общият обем тежка нафта, който се подлага на реформинг в рафинерията в Matosinhos, е [1 000-1 050] тона (средно през периода 2007-2009 г.).
-
От целия допълнително произведен обем от [200-250] хил. тона тежка нафта в Sines, [100-150] хил. тона се превозват до Matosinhos (остатъкът се използва като суровина за хидрокрекинг в Sines) и заменят [100-150] хил. тона вносна тежка нафта; обемът на вноса в размер на [250-300] хил. тона преди инвестицията се понижава на [100-150] хил. тона, тоест с [50-60] %.
-
92 % от внесената тежка нафта през 2009 г. е с произход извън ЕИП, 8 % -от ЕИП (63).
-
Собственият производствен капацитет за тежка нафта в рафинерията в Matosinhos (средно производство за периода 2007-2009 г.: [650-700] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект.
-
Продуктът от реформинг е междинен продукт, който се използва за производство на ароматни продукти.
-
Производственият капацитет за продукт от реформинг не се променя от инвестицията.
-
Произведеният от реформинг продукт в Matosinhos се използва като суровина за цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos.
-
В цеха за ароматни продукти се произвежда широка гама първични ароматни продукти или нафтени деривати, по-специално бензен, толуен, ортоксилен, параксилен и разтвори.
-
Производственият капацитет на цеха за ароматни продукти (средно количество на продажбите през периода 2007-2009 г.: [400-450] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект и не се планира разширяване.
-
Цехът за ароматни продукти е самостоятелно стопанско звено; вътрешната цена за тежката нафта е вносната цена на тежката нафта и това положение ще се запази след осъществяване на инвестицията. Продажната цена на продукта от реформинг, заплащана от цеха за ароматни продукти, се изчислява и ще продължи да се изчислява след осъществяване на инвестицията на [10-20] % от равностойността на вноса на нафтата (CIF NEW) и [80-90] % от равностойността на износа на бензина (RBOB USA), както и транспортните разходи от Sines до Porto.
-
Разходите за суровини (тежка нафта) представляват около [90-100] % от общите производствени разходи за производството на ароматни продукти. Допълнителното производство на тежка нафта в Sines представлява около 14 % от общото количество тежка нафта, което се подлага на реформинг.
-
Първичните ароматни продукти се продават на пазара на нефтохимическата промишленост по пазарни цени; със своя пазарен дял под [0-5] % Petrogal е получател на цената на пазара за ароматни продукти на ЕИП. Общият оборот на цеха на Petrogal за ароматни продукти беше около [] млн. EUR през 2009 г. След реализирането на инвестицията [] % от оборота (около [] млн. EUR въз основа на оборота за 2009 г.) ще бъдат резултат от допълнителното производство на тежка нафта в Sines.
(290)
Комисията отбелязва, че конкурент № 1 счита, че тежката нафта е междинен продукт и че оценката трябва да включва нафтените деривати като съответни продукти.
(291)
С оглед да се вземе решение дали трябва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за нафтените деривати, е необходимо да се даде тълкувание на текста в точка 69 от ННРП. В точка 69 се посочва, че съответният продукт може да бъде продуктът надолу по веригата, когато продуктът от инвестицията е междинен продукт и значителна част от произведените продукти не се продава на пазара. Този текст е насочен към ситуации, в които нарушаващият ефект от помощта върху конкурентите не се усеща или се усеща само отчасти на пазара на междинния продукт и вместо това се прехвърля на пазара на крайния продукт. Въз основа на информацията, представена от Португалия относно определението на съответните продукти, Комисията счита, че помощта не засяга нито производствения обем, нито производствените разходи, нито пък поведението при ценообразуването на цеха за ароматни продукти на Petrogal. Освен това количеството на допълнително произведената тежка нафта в Sines е маловажно в сравнение с общото количество тежка нафта, използвана за реформинг. Поради това Комисията счита, че пазарите на ароматни продукти не са засегнати или са засегнати само непряко и в малка степен (чрез непряко намаляване на вносната цена на нафтата, вж. следващия раздел) от помощта за инвестиционния проект.
(292)
Поради това Комисията счита, че не е необходимо да се извършват тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за пазарите на ароматни продукти.
(293)
Същевременно Комисията счита, че помощта може да засегне пазара на нафта, доколкото инвестиционният проект позволява замяна на вноса и принуждава доставчиците да намерят други купувачи на пазара на тежка нафта. Поради това Комисията извърши тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) по отношение на тежката нафта като съответен продукт.
(294)
В точка 69 от ННРП се посочва, че съответният продуктов пазар включва съответния продукт и неговите заместители, считани за такива от потребителя (от гледна точка на характеристиките, цените и предвидената употреба на продукта) или от производителя (посредством гъвкавост на производствените инсталации).
(295)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение относно съответния пазар за съответния продукт или продукти поради трудности при категоричното идентифициране на списъка със съответните продукти.
(296)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че няма заместители на дизеловото гориво от гледна точка на потребителите. При все това имаше съмнения относно заменяемостта при производството на дизелово гориво от гледна точка на предлагането, тъй като гъвкавостта на производствените инсталации би могла да доведе до производството на други видове продукти (най-вече бензин) чрез промяна на конфигурациите на рафинериите.
(297)
За да разсее тези съмнения, Португалия заяви, че в решението на Комисията за сливане (64), цитирано от Комисията, се разглежда различен контекст, в който дисбалансът между търсенето и предлагането на пазарите на бензин и дизелово гориво е много по-маловажно от сега, и поради това нивото на гъвкавост при превключването между производството на тези два продукта е било достатъчно високо. При все това според Португалия с важното увеличение на нуждите от дизелово гориво от 2000 г. насам тези равнища на избор вече не са достъпни и понастоящем няма допълнителен капацитет, който да отговори на търсенето.
(298)
Макар че това обяснение не изключва изцяло възможността съоръженията за производство на дизелово гориво да се използват за производството на бензин, изглежда нереалистично да се приеме, че дадено предприятие може да изразходва над 1 млрд. EUR, за да увеличи своя капацитет за производство на бензин, при условие че в Европа съществува излишък на производството на този продукт. Различни проучвания (65) сочат спад на нуждите от бензин и остатъчно течно гориво и увеличение на нуждите от дизелово гориво на европейския пазар за моторни горива. Този преход в моделите на търсене означава, че рафинериите произвеждат прекомерни количества от продукти, чието търсене и стойност намаляват, и недостатъчни количества от продукти с нарастващо търсене и стойност (66). Прогнозите за потреблението на бензин в Европа показват значителен спад в периода 2010-2030 г. в резултат на преминаването от коли с бензиново гориво към коли с дизелово гориво и въвеждането на алтернативни източници на енергия. Наличните проучвания също така сочат, че нуждите от бензин ще намалеят поради използването на коли с по-висока енергийна ефективност в САЩ (основен пазар за износ на европейския излишък) и очакваната бъдеща роля на електрическите автомобили.
(299)
Поради това Комисията счита, че в този конкретен случай за този вид инвестиция и в контекста на средносрочната тенденция на продуктовия пазар за съответен продукт следва да се счита дизеловото гориво, включително от гледна точка на предлагането.
(300)
В съответствие с разглеждането на съответните продукти вторият съответен продуктов пазар, който трябва да се проучи, е пазарът на тежка нафта. В рафинерията в Sines производството на тежка нафта е страничен продукт от производството на дизел, а дизеловото гориво е основната причина за инвестицията. Тежката нафта се използва при производството на много широка гама химически продукти, не само при производството на ароматни продукти. В общата си употреба тя не може да се замени с никакви заместители. Поради това Комисията счита, че пазарът на тежка нафта е съответен пазар от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(301)
Поради това Комисията счита, че съответните продуктови пазари от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са продуктовите пазари за дизелово гориво и тежка нафта. За информация ще бъдат представени и данни за нафтените деривати.
(302)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение по въпроса дали тези пазари следва да се оценят на ниво „след рафиниране“, търговия на едро или търговия на дребно.
(303)
Конкуренти № 1 и № 2 считат, че съответният продуктов пазар следва да бъде разширен до продажбите на дизелово гориво на едро и дребно (вж. съображения 93 и 116). Португалия счита, че при делата за държавна помощ подходящото равнище на оценка е нивото „след рафиниране“. В разпоредбите на ННРП не се уточнява на кое ниво следва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б), и по-специално теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(304)
В зависимост от проблема, който трябва да се анализира, и съответната хипотеза за вреда в политиката за защита на конкуренцията се оценява конкурентната ситуация на пазарите на различни равнища - производство, дистрибуция (на едро) и търговия на дребно. Пазарните участници, например в автомобилния сектор, са потребителите и продавачите на отделни коли на равнището на търговията на дребно, дилърите и дистрибуторите на коли на равнището на търговията на едро и дистрибуторите и производителите на производствено равнище. За продуктите, засегнати от настоящото решение, пазарните участници са например собствениците на автомобили и бензиностанциите на пазара на дребно, бензиностанциите и дистрибуторите на пазара на едро и рафинериите и дистрибуторите на пазара „след рафиниране“.
(305)
В настоящото решение производственото равнище отговаря на нивото „след рафиниране“. Португалия потвърди, че пазарът „след рафиниране“ е еквивалентен на общия пазар на дизелово гориво. Според Португалия понятието „продажби „след рафиниране“ включва всички реализирани продажби на големи партиди при договорени в момента условия (директно от рафинерията) на нефтени компании (включително собствените дружества на Galp Energia), търговци, прекупвачи или големи промишлени потребители, включително внос на дизелово гориво (67). Продажбите „след рафиниране“ в Португалия представляват всички продажби „след рафиниране“ на Petrogal минус износа плюс вноса в Португалия. Поради това предлагането на пазара „след рафиниране“ в Португалия включва Petrogal и рафинерии извън Португалия, които изнасят своите продукти към Португалия, а търсенето на пазара на дизелово гориво обхваща например различни вериги на дистрибутори на петрол като Petrogal, Repsol, CEPSA и BP, които купуват или получават доставки от Petrogal или пък внасят дизелово гориво от места извън Португалия.
(306)
Основната цел на контролирането на инвестиционната помощ не е да се предпазят потребителите (или търговците) от нежелателни последици от антиконкурентно поведение, например намаляване на потребителските такси чрез монополно ценообразуване от картели или пазарни участници, които злоупотребяват със своето господстващо положение на пазара. Всъщност инвестиционната помощ позволява увеличаване на продукцията на пазара и така води до намаляване на цените, което prima facie е от полза за потребителите, поне в краткосрочен и средносрочен план.
(307)
Преследваната цел на контролирането на инвестиционната помощ е по-скоро защита на други производители и икономиките на други държави членки от прекомерни нарушаващи ефекти на помощта върху конкуренцията и търговията (по-специално ефекти, които надхвърлят нивото на нарушаване, считано за съвместимо с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3 от Договора). Тази конкуренция между производителите се наблюдава на производственото равнище, а в този случай конкуренцията между рафинериите е на нивото на продажбите „след рафиниране“.
(308)
Макар че целта на стандартните тавани за регионална помощ, определени в картите за регионална помощ, и на коригирането на интензитета на помощта за големи инвестиционни проекти съгласно точка 60 от ННРП е да се наложи стандарт и (за големи проекти) постепенно повишаващо се ниво на защита срещу нарушаване на конкуренцията и ефекти върху търговията, тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са проектирани така, че да филтрират за последваща задълбочена оценка ситуации, в които конкуренцията между производителите може да е засегната особено тежко. С теста съгласно точка 68, буква б) се проучва до каква степен инвестиционната помощ включва голямо увеличение на капацитета, което позволява на получателя на помощта да предлага големи количества от даден продукт на пазар, намиращ се в абсолютен или относителен спад, при по-благоприятни условия от условията на конкуренти, които не получават помощ. С теста съгласно точка 68, буква а) се проучва до каква степен инвестиционната помощ ще запази, подсили или създаде силна позиция на пазара за получателя на помощта, с която би могло да се злоупотреби от доминиращ пазарен участник, например чрез изтласкване на конкуренти от пазара. И в двата случая конкурентите могат да загубят пазарни дялове на пазара на производствено равнище, доходността им да се понижи или да бъдат изтласкани от пазара, а потенциалните конкуренти могат да бъдат възпрепятствани от навлизане на пазара.
(309)
Поради това Комисията счита, че тестовете трябва да се извършат на производствено равнище. Всъщност пазарната ситуация на производствено равнище е от решаващо значение, тъй като в решенията за държавна помощ за производствени съоръжения се оценяват ефектите от помощта върху конкуренцията между производителите и върху търговията между държавите членки. Освен това може да се предположи, че когато пазарният дял на получателя нагоре по веригата („след рафиниране“) е висок, това само по себе си създава достатъчно голяма вероятност от значително нарушаване на конкуренцията, независимо от пазарния дял надолу по веригата. Поради това макар че продажбите на дизелово гориво на нивото за търговия на едро и дребно бяха включени в определенията на съответните продуктови пазари в предишни дела на Комисията за сливане (68), няма нужда те да се вземат под внимание за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(310)
Тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са прости филтри, чиято цел е да се идентифицират по механичен начин рискови ситуации за конкуренцията и търговията. Подробният анализ на тези рискове обаче е цел на последващата задълбочена оценка. Макар че обикновено задълбочената оценка е насочена към ситуацията на пазара на производствено равнище, може да е необходимо да се анализира въздействието от помощта на пазарите надолу по веригата, например в случай на изтласкване на конкуренти от пазара.
(311)
Поради това, като се взема под внимание практиката на Комисията при вземане на решения относно дела за държавна помощ в други икономически отрасли, и по-специално автомобилния отрасъл (69), както и фактът, че инвестиционният проект включва разходи единствено за нефтопреработвателните дейности на Petrogal, за целите на прилагане на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) нивото „след рафиниране“ е единственото релевантно ниво за настоящото решение.
(312)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на дизелово гориво следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(313)
Португалия счита, че съответният пазар на дизелово гориво следва да бъде по-широкообхватен от националния пазар, за предпочитане пазара на Западна Европа или пазара на ЕИП. Конкуренти № 1 и № 2 не правят разлика между отделните равнища на пазара, които трябва да се оценят. Те твърдят, че съответният географски пазар следва да бъде пазарът на Португалия или в краен случай пазарът на Иберийския полуостров.
(314)
През 1997 г. Комисията прие известие относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция („известието“) (70). В известието се посочва, че съответният географски пазар обхваща територия, в която съответните предприятия участват в доставката и търсенето на продукти или услуги, където условията на конкуренция са достатъчно хомогенни и която може да се разграничи от съседните пространства поради това, че условията на конкуренция се различават значително в това пространство.
(315)
Идеята на известието е да служи като инструмент за оценка на антитръстовата политика и политиката за контрол на сливанията. Известието се основава на правомощията за разследване, достъпни съгласно тези политики, и не се прилага пряко по отношение на държавната помощ. В известието изрично се признава, че „основното внимание при оценката на делата, свързани с държавна помощ, се отделя по-скоро на получателя на помощта и съответната индустрия/сектор, отколкото на идентифицирането на ограниченията на конкуренцията, с които се сблъсква получателят на помощ“. Независимо от това в известието се посочва, че елементите на подхода, разработен в него, „могат да се използват като основа за оценката на делата за държавна помощ“.
(316)
Към сегашния момент Комисията все още не е публикувала известие относно принципите и подхода за определяне на съответния продуктов и географски пазар при дела за държавна помощ. Самите ННРП не съдържат указания как да бъде определен съответният географски пазар. При все това в точка 70 от ННРП се включва текст, в който изглежда се отдава известно предпочитание за оценка на равнище ЕИП: „За целите на букви а) (…) продажбите (…) се определят за подходящо ниво (…), обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(317)
Подходящото определение на географски пазар трябва да се разгледа в контекста на теорията за вредата, която стои в основата му. При все това изглежда разумно да се приеме, че целта на теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП във връзка с пазарни дялове, надхвърлящи 25 %, е да се защитят конкурентите в ЕИП от изключване от пазара, на който извършват дейност, или от възпрепятстване да навлязат на този пазар, (изместени) от антиконкурентното поведение на получател на помощ с пазарна сила.
(318)
За целите на настоящото решение не е от значение да се определи точният географски обхват на пазара на производствено равнище, тъй като пазарният дял на Petrogal надхвърля прага от 25 % само на националния пазар. Достатъчно е да се провери дали националният пазар представлява съответния географски пазар. Бяха проучени аргументите, представени от конкурентите, по които Португалия изрази становище, по-специално относно пречките за вноса и ограничения капацитет за съхранение. Беше заключено, че определение на географския пазар, което се отклонява от обичайния подход за определяне на пазар за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) като пазара на ЕИП и което определя националния пазар като съответния географски пазар, може да бъде основателно само ако има ясни признаци, че пазарът е затворен в по-голямата си част. Поради това е необходимо да се оцени дали има пречки за търговията, които биха попречили на предприятията, конкуриращи се с Petrogal на пазара на едро, да внасят дизелово гориво от рафинерии извън Португалия, ако цените на пазара „след рафиниране“ в Португалия надхвърлят цените на по-големия пазар.
(319)
В този контекст бе отбелязано следното:
-
Дизеловото гориво, продавано на пазара на Португалия, е със същите технически характеристики като дизеловото гориво, продавано в съседните държави.
-
Няма вносни мита за търговия в рамките на ЕИП.
-
Няма регулаторни или административни ограничения върху вноса в Португалия.
-
Статистическите данни, предоставени от Португалия (вж. съображение 195), показват наличието на търговски потоци както внос в Португалия, така и износ от Португалия към съседни държави. Износът е намалял поради увеличените нужди от дизелово гориво в Португалия.
-
Вносът се осъществява чрез морски и сухопътен транспорт; обемът на вноса през последните години в голяма степен бе реакция на външни събития и се увеличи значително за този период. Увеличението на вноса показва, че другите оператори разполагат с алтернативни варианти за доставки и имат възможност да заменят преките доставки от рафинериите на Petrogal с внос. От информацията, представена от Португалия (вж. съображение 195), става ясно, че това е особено валидно за 2009 г., когато производството беше спряно за няколко седмици след инцидент в рафинерията в Sines.
-
Португалия отхвърля твърденията, че Petrogal контролира над 90 % от съществуващия капацитет за съхранение и пояснява, че капацитетът за съхранение на трети страни представлява капацитет за доставки на 2,9 млн. тона годишно, което представлява над 50 % от националния пазар. Нито един конкурент не е изразил интерес да закупи допълнителен капацитет за съхранение, когато такъв е бил предложен за продажба.
-
Комисията прикани конкурентите да дадат конкретни примери, с които да потвърдят съществуването на тези пречки за търговията или описания на ситуации, в които са били изправени пред трудности при вноса на дизелово гориво, но те не представиха такава информация.
(320)
В отсъствието на конкретни примери и въз основа на информацията, предоставена от Португалия относно капацитета за съхранение и вноса, се заключава, че няма доказателства за съществуването de facto на ограничения по отношение на наличността на капацитет за съхранение и други пречки за вноса на дизелово гориво.
(321)
Що се отнася до цените на дизеловото гориво на Petrogal, закупено от трети страни, те изглеждат сходни с разходите за внос на дизелово гориво в Португалия. Както бе предложено от Португалия при уведомлението и както бе посочено в част 3.4.3 от решението за откриване на процедурата, цените на ниво „след рафиниране“ се определят по международните ценови котировки за продуктите, за продуктите от рафиниране в Португалия - по цените на Platts (Rotterdam) за региона на Северозападна Европа плюс спредове (транспорт, товари, застраховки, загуби и други). Това предполага по-голям пазар от националния (португалски) пазар. Конкурентите не представиха никакви аргументи относно цените „след рафиниране“, прилагани от Petrogal, а ограничиха своите коментари до пазарната сила и позицията на Petrogal. Конкурент № 1 отбеляза, че съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво е твърде ниско, за да се оправдае проучването на регионален пазар, но не посочи недостиг на дизелово гориво или ситуация, в която контролирането на капацитета за съхранение би изправило конкурентите пред трудности.
(322)
Конкурент № 2 отбеляза (вж. съображение 109), че инвестиционният проект би превърнал Petrogal в нетен износител на други пазари и би подсилил неговата пазарна позиция на Иберийския полуостров.
(323)
Поради това не може да се заключи, че съответният географски пазар на дизелово гориво е националният пазар, тъй като изглежда няма ограничения за вноса на дизелово гориво в Португалия, нито за износа към съседни държави. Следователно съответният географски пазар е поне регионалният пазар, а именно пазарът на Иберийския полуостров.
(324)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на тежка нафта следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(325)
Португалия счете, че съответният географски пазар на тежка нафта и нафтени деривати е поне пазарът на ЕИП, ако не и световният пазар. Конкурентните не възразиха срещу това определение на съответен географски пазар.
(326)
Мнението на Португалия не бе отхвърлено от заинтересованите страни и с оглед на факта, че тежката нафта е стока, която се пренася лесно на големи разстояния при ниски транспортни разходи, съответният географски пазар е поне пазарът на ЕИП (71).
(327)
Точка 68, буква а) от ННРП гласи, че Комисията предприема задълбочена оценка, ако „делът на бенефициера в продажбите на съответния продукт (съответните продукти) на съответния пазар (съответните пазари) преди инвестицията е над 25 % или ще бъде над 25 % след инвестицията“.
(328)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да потвърди дали прагът, определен в точка 68, буква а) от ННРП, е бил превишен поради съмнения за подходящото определение на съответния продуктов и географски пазар и съответното ниво на оценка („след рафиниране“, търговия на едро, търговия на дребно). Освен това нямаше налични данни на равнище група (включително пазарни дялове на ENI). Липсваха данни и за нафтените деривати.
(329)
Данните, предоставени от Португалия, показват, че пазарният дял на Petrogal „след рафиниране“ би бил под 25 % на регионалния пазар (Иберийски полуостров), както вече бе посочено в решението за откриване на процедурата и потвърдено от Португалия по време на официалното разследване. Тази информация се отнася единствено до производствения капацитет на Petrogal с оглед на факта, че Португалия обяви, че ENI не присъства на ниво „след рафиниране“ на Иберийския полуостров. Делът на Petrogal на пазара на дизелово гориво „след рафиниране“ на равнище група (включително пазарните дялове на ENI) за Западна Европа и ЕИП също е под 25 %, както е видно от данните, предоставени от Португалия (вж. таблици 6 и 7 по-долу).
Таблица 6
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара в Западна Европа (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Таблица 7
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Въз основа на стойностите в таблици 6 и 7 по-горе се заключава, че Petrogal не осъществява над 25 % от продажбите на съответния продукт на съответния пазар на регионално равнище (Иберийски полуостров), както и на равнище Западна Европа и ЕИП, включително дяловете на пазара „след рафиниране“ на нивото на група ENI. Поради това прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на дизеловото гориво.
(331)
Тъй като комбинираният пазарен дял на ENI и Petrogal не превишава 25 %, не е нужно да се проучва дали пазарният дял на Petrogal се контролира от ENI до степен, която изисква да се вземе под внимание техният комбиниран пазарен дял.
(332)
В съответствие с информацията, предоставена от Португалия, повечето рафинерии, които произвеждат тежка нафта, я преработват вътрешно за собствено потребление. Данните относно пазарните дялове, предоставени от Португалия за целите на теста съгласно точка 68, буква а), са свързани с продажбите в ЕИП, а именно на търговския пазар, както се изисква от теста.
(333)
За да се провери дали инвестиционният проект е съвместим с точка 68, буква а) от ННРП, трябва да се анализира пазарният дял на Petrogal преди и след осъществяването на инвестиционния проект и да се провери дали той надхвърля 25 %.
Таблица 8
Пазарни дялове на Petrogal на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Бензен
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Таблица 9
Пазарни дялове на ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
n.a.
599
n.a.
599
Таблица 10
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Въз основа на стойностите в таблици 8-10 се заключава, че Petrogal, самостоятелно и в комбинация с ENI, разполага с пазарни дялове под 25 % за съответния продукт на съответния продуктов пазар на тежка нафта на равнище ЕИП. Пазарният дял на Petrogal не надхвърля 25 % и на пазарите на деривати.
(335)
Освен това общото вътрешно производство на тежка нафта, което се използва от Petrogal за собствено потребление и което не се отразява в горепосочените данни за пазарния дял в таблица 8, е по-малко от [ 5] % от размера на пазара на дребно в ЕИП. Допълнителното производство в рафинерията в Sines възлиза на около [ 5] %.
(336)
Въз основа на тези съображения се заключава, че прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на тежката нафта.
(337)
Точка 68, буква б) от ННРП гласи, че Комисията извършва задълбочена оценка, ако „създаденият с проекта производствен капацитет е над 5 % от пазара на съответния продукт, измерен на база данни за видимото потребление, освен ако средният годишен ръст на видимото потребление през последните пет години е по-голям от средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство“.
(338)
В точка 70 от ННРП се пояснява, че „…за целите на точка 68, букви а) и б) продажбите и видимото потребление се определят за подходящо ниво от класификацията Prodcom, обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(339)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти относно това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на продукта за последните пет години (преди започване на работа по проекта) е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(340)
Средният годишен растеж (compound annual growth rate - CAGR) на видимото потребление на дизелово гориво в ЕИП за периода 2001-2006 г. е около 2,12 % в количествено изражение или 15,38 % в стойностно изражение. Съответстващият CAGR на БВП в ЕИП за периода 2001-2006 г. достигна 2,06 % в реално изражение (да се отнесе към количествено изражение) и 4,12 % в номинално изражение (да се отнесе към стойностно изражение).
(341)
От това следва, че пазарът на дизелово гориво не може да се счита за незадоволително представящ се пазар, ако се вземе предвид CAGR, както в количествено, така и в стойностно изражение, и се сравни съответно с ръста на БВП в номинално и реално изражение. Поради това не е нужно да се проверява дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на съответния пазар.
(342)
За да се проучи дали инвестиционният проект отговаря на точка 68, буква б) от ННРП Комисията трябва да провери дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, е по-малък от 5 % от размера на пазара, измерен на база данни за видимото потребление на съответния продукт, освен ако средният годишен ръст на видимото му потребление през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(343)
Португалия предостави следните данни, представени в таблици 11-13 по-долу. Стойностите в колоната за пазара на ЕИП са идентични със стойностите за пазара на ЕИП (продажби) в таблиците за пазарния дял. Тъй като размерът на пазара за търговия на дребно (продажби) е по-малък от обема на видимото потребление, включително собственото потребление, в данните за увеличението на производствения капацитет се надценява важността на увеличението. Следователно може да се твърди, че това представлява най-неблагоприятният сценарий.
Таблица 11
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Sines спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 12
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Matosinhos спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 13
Съотношение на комбинираното увеличение на производствения капацитет (в рафинериите в Sines и Matosinhos) спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Във всички случаи увеличението на производствения капацитет за продуктите, изброени в таблици 11-13, е под 5 % на съответните продуктови пазари на равнище ЕИП. Следователно се счита, че инвестиционният проект не води до превишаване на прага, определен в първата част на точка 68, буква б) от ННРП.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(345)
Въз основа на данните, представени в съображения 278-344, инвестиционният проект не води до превишаване на праговете, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП, по отношение на съответните продукти. Поради това не е нужно да се извършва задълбочена оценка на помощта след откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора.
(346)
В заключение, предложената регионална инвестиционна помощ в полза на Petrogal отговаря на всички условия, заложени в ННРП, за да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква а) от Договора. Поради това не е нужно да се оценява дали помощта би могла да бъде одобрена въз основа на други дерогации, съдържащи се в Договора.
(347)
Португалия по изключение се съгласи настоящото решение да бъде прието на английски език като единствения език, чийто текст е автентичен,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Португалия планира да предостави на Petrogal в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност (121 091 314 EUR в намалени цени), която представлява максимален интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени, е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
2. Следователно привеждането в действие на държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е разрешено. В случай на отклонение от планираните допустими разходи и от нотифицирания график за предоставяне на държавната помощ Португалия няма да превиши максималния размер на помощта от 121 091 314 EUR в намалени цени и максималния интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени.
Член 2
1. Португалия представя междинни доклади на Комисията на всеки пет години, считано от датата на настоящото решение. В междинните доклади се съдържа актуализирана информация относно размера на предоставената държавна помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
2. Освен това в шестмесечен срок след предоставянето на последния транш от държавната помощ въз основа на нотифицирания график за предоставяне на помощта Португалия представя подробен окончателен доклад с включена информация относно платения размер на държавната помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 3 август 2011 година.
DECIZIA COMISIEI
din 3 august 2011
privind ajutorul de stat SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] pe care Portugalia intenționează să îl acorde întreprinderii Petrogal
[notificată cu numărul C(2011) 5546]
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/466/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele menționate (1) și ținând seama de observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
Prin scrisoarea din 19 noiembrie 2009, Comisia a informat Portugalia cu privire la decizia de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din tratat în ceea ce privește ajutorul regional ad hoc acordat pentru un proiect de investiții al întreprinderii Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (denumită în continuare „Petrogal”), în legătură cu activitățile de rafinărie ale acesteia desfășurate la Sines și la Matosinhos („proiectul de investiții”). Prin scrisoarea din 9 decembrie 2009, Portugalia a transmis versiunea neconfidențială a deciziei de inițiere a procedurii, pentru a fi publicată.
(2)
Prin scrisoarea din 17 decembrie 2009, Portugalia a solicitat prelungirea cu o lună a termenului de comunicare a observațiilor. La 22 decembrie 2009, Comisia a aprobat această cerere. Prin scrisoarea din 21 ianuarie 2010, Portugalia și-a prezentat observațiile.
(3)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile.
(4)
Comisia a primit observații de la Associaçăo das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinaçăo (3), de la Confederaçăo da Indústria Portuguesa (4), de la Associaçăo para a eficiência energética (5), de la concurentul nr. 2 (6), o întreprindere concurentă a Petrogal (7), de la concurentul nr. 1 (8) (9), de la Uniăo Geral de trabalhadores (10), de la Municipalitatea orașului Sines (11), de la Confederaçăo Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) și de la Associaçăo Industrial Portuguesa (13).
(5)
Prin scrisorile din 9 martie, 10 martie, 17 martie și 19 martie 2010, Comisia a înaintat aceste observații Portugaliei, oferindu-i posibilitatea de a prezenta un răspuns; observațiile Portugaliei au fost primite prin scrisoarea din data de 8 aprilie 2010.
(6)
Prin scrisorile din 15 și 28 iulie 2010 (14), Comisia a solicitat informații suplimentare care au fost furnizate de Portugalia prin scrisorile din 16 și, respectiv, 23 august 2010.
(7)
Prin scrisorile din 4 și 5 august 2010, Comisia a solicitat clarificări din partea concurenților nr. 1 și nr. 2, care au fost furnizate prin scrisorile din 10 și, respectiv, 15 septembrie 2010. Prin scrisoarea din 20 septembrie 2010, aceste clarificări au fost comunicate Portugaliei, în vederea formulării de observații.
(8)
Prin scrisorile din 17 septembrie și 1 octombrie 2010, Comisia a solicitat Portugaliei informații suplimentare. Portugalia a răspuns la 18 și 29 octombrie 2010.
(9)
Prin scrisorile din 13 octombrie 2010, concurenților nr. 1 și nr. 2 le-au fost solicitate detalii specifice în legătură cu răspunsurile comunicate la 10 și, respectiv, 15 septembrie 2010.
(10)
Prin scrisorile din 21 și din 28 octombrie 2010, Comisia a solicitat Portugaliei informații suplimentare, solicitare la care Portugalia a răspuns în scrisorile din 12 noiembrie.
(11)
Prin scrisoarea din 10 noiembrie 2010, concurentul nr. 1 a furnizat clarificări cu privire la scrisoarea sa din data de 15 septembrie 2010. La 12 noiembrie 2010, aceste clarificări au fost înaintate Portugaliei, în vederea formulării de observații, iar Portugalia a răspuns la 19 noiembrie 2010.
(12)
Prin scrisoarea din 30 noiembrie 2010, Comisia a solicitat informații suplimentare Portugaliei, aceasta răspunzând prin scrisoarea din 20 decembrie 2010.
(13)
Prin scrisoarea din 11 noiembrie 2010, Comisia a solicitat Portugaliei să prezinte o analiză cost-beneficiu a proiectului de investiții. La 1 decembrie 2010, Portugalia a transmis informațiile solicitate.
(14)
Prin scrisoarea din 6 ianuarie 2011, Portugalia a furnizat informații cu privire la acționarii Petrogal.
(15)
La 12 ianuarie 2011, a avut loc o reuniune între autoritățile portugheze, reprezentanții Petrogal și Comisie. Prin scrisoarea din 25 ianuarie 2011, Portugalia a furnizat informații cu privire la unele aspecte ridicate în cadrul reuniunii (de exemplu, evaluarea pieței, efectul de stimulare al ajutorului).
(16)
Prin scrisorile din 24 ianuarie, 16 martie și 12 aprilie 2011, Comisia a solicitat informații suplimentare despre potențialul scenariu contrafactual cu privire la proiectul de investiții, solicitare la care Portugalia a răspuns prin scrisorile din 7 februarie, 4 aprilie și, respectiv, 29 aprilie 2011. Prin e-mailul din 7 iunie 2011, Comisia a solicitat alte informații, pe care Portugalia nu le furnizase în scrisorile precedente. Prin e-mailul din 9 iunie 2011 și prin scrisorile datate 11 și 17 iunie 2011, Portugalia a furnizat informații cu privire la unele dintre aceste chestiuni.
(17)
Prin scrisoarea din 24 iunie 2011, Comisia a solicitat Portugaliei să clarifice o serie de alte informații în legătură cu piața motorinei. Prin scrisorile din 30 iunie și din 14 iulie 2011, Portugalia a furnizat informațiile solicitate. Prin scrisoarea din 20 iulie 2011, autoritățile portugheze au comunicat acordul lor cu privire la adoptarea de către Comisie a prezentei decizii în limba engleză.
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A AJUTORULUI DE STAT
2.1. Beneficiarul
(18)
Beneficiarul ajutorului de stat, întreprinderea Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (denumită în continuare „Petrogal”), este în proporție de 100 % filiala întreprinderii Galp Energia, SGPS, S.A. (denumită în continuare „Galp Energia”). Principalii acționari ai Galp Energia sunt ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (denumită în continuare „Amorim Energia”) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (denumită în continuare „Parpública”) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (denumită în continuare „CGD”) (18) (1 %) și alții (23,31 %). Galp Energia este o societatea holding a Grupului Galp Energia (denumit în continuare „Galp”). Galp Energia își desfășoară activitatea pe piața produselor petroliere (care include activități de rafinărie și de comerț, precum vânzările cu ridicata și vânzările cu amănuntul), precum și pe piața gazelor.
(19)
Societatea holding a fost înființată la 22 aprilie 1999 sub denumirea inițială de GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., având drept principal obiect de activitate comerțul cu petrol și gaze naturale, reunind două întreprinderi de stat portugheze existente anterior, care au fost plasate sub controlul Galp Energia, și anume Petrogal, a cărei activitate se concentrează pe produsele petroliere, și GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., a cărei activitate este axată pe gazele naturale (19).
(20)
De asemenea, activitățile Galp Energia includ comerțul cu amănuntul și cu ridicata de produse petroliere rafinate în Peninsula Iberică. Galp Energia este lider de piață în Portugalia (20) și este din ce în ce mai prezentă în Spania.
(21)
Petrogal este proprietarul singurelor două rafinării din Portugalia, situate în orașele Sines și Matosinhos. Divizia de rafinare cuprinde toate activitățile de rafinare, aprovizionare și logistică. Petrogal este cel mai mare comerciant de produse petroliere din Portugalia și unul dintre cei mai mari din Peninsula Iberică. Petrogal realizează efectiv toate importurile de țiței și o parte din importurile de produse de rafinare către Portugalia; de asemenea, aceasta asigură 80 % din capacitatea de stocare a țițeiului și a produselor de rafinare (21) și deține o poziție importantă în infrastructura logistică destinată produselor petroliere a Portugaliei.
(22)
Petrogal propune o gamă largă de produse, inclusiv benzină, motorină, combustibil pentru avioane cu reacție, păcură, benzină nafta, GPL, bitum de petrol și mai multe produse aromatice. Divizia de rafinare este responsabilă cu aprovizionarea cu produse petroliere către diviziile Petrogal de vânzare cu amănuntul, de vânzare cu ridicata și de comercializare a GPL, către întreprinderi concurente și clienți din alte țări, precum și pentru funcționarea echipamentelor de rafinare și a celor de logistică. Petrogal își depozitează și își transportă produsele utilizând propriile instalații de depozitare sau prin intermediul unor întreprinderi de logistică afiliate.
(23)
Figura 1 prezintă structura acționariatului Petrogal și drepturile de control:
(24)
La 29 decembrie 2005 Amorim Energia, ENI și Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) au semnat un acord între acționari, la care a aderat și CGD, la 28 martie 2006 („Acordul între acționari”). Acest acord a intrat în vigoare la 29 martie 2006, având o perioadă de valabilitate de opt ani. În conformitate cu articolul 20 alineatul (1) litera (c) din Codul portughez al valorilor mobiliare, drepturile de vot aferente acțiunilor deținute în cadrul Galp Energia de părțile la Pactul între acționari sunt cesionate reciproc către celelalte părți. În consecință, se consideră că Galp Energia se află sub controlul comun al acționarilor care au semnat acordul între acționari.
(25)
Portugalia consideră că, în conformitate cu acordul între acționari, aceștia, în special ENI, nu pot controla și defini individual strategiile între activitățile lor proprii de rafinare și activitățile de rafinare ale Petrogal.
2.2. Proiectul de investiții Petrogal
(26)
Proiectul de investiții are drept obiectiv reconfigurarea și extinderea unităților de rafinare existente din Sines și Matosinhos, singurele două rafinării din Portugalia. În plus, proiectul de investiții urmărește îmbunătățirea efectelor de integrare și sinergie dintre cele două rafinării, deschizând posibilitatea utilizării unor produse brute mai grele.
(27)
Proiectul de investiții are drept principal obiectiv creșterea producției de motorină în detrimentul celei de benzină. În cadrul proiectului, se preconizează că creșterea gradului de utilizare a țițeiului greu va reduce costul materiilor prime și va conferi flexibilitate în ceea ce privește originea țițeiurilor care urmează să fie prelucrate.
(28)
Mai exact, proiectul de investiții pentru transformarea rafinăriei Matosinhos constă în construirea unei noi unități de distilare la vid pentru obținerea motorinei de vid (vacuum gasoil, VGO) și a unei noi unități pentru reducerea vâscozității (visbreaker) pentru cracarea termică ușoară a reziduurilor de vid rezultate.
(29)
Proiectul de investiții pentru conversia rafinăriei Sines are ca obiectiv construirea unui nou sistem de hidrocracare, respectiv o unitate pentru hidrocracarea motorinei de vid, pentru producția de motorină și de combustibil pentru avioane cu reacție. Conform proiectului de investiții, unitatea de hidrocracare va utiliza, drept sursă de aprovizionare, motorina de vid și motorina grea obținute atât la rafinăria Matosinhos, cât și la rafinăria Sines, fiind astfel utilizată la întreaga capacitate de prelucrare a instalațiilor naționale de rafinărie. Acestea vor trata aproximativ [ ] barili pe zi, utilizând ca materie primă aproximativ [ ] kt pe an de reziduuri prezente în atmosferă.
(30)
Produsele obținute prin hidrocracare [GPL, benzină nafta grea (22) și motorină] sunt [ ] hidrogenate, ceea ce le conferă o calitate superioară. Ca rezultat al proiectului de investiții, se așteaptă ca doar producția de motorină și de benzină nafta grea să crească.
(31)
Conform proiectului de investiții, o parte din benzina nafta grea obținută la rafinăria Sines va fi transportată la Matosinhos, ca materie primă pentru uzina de produse aromatice a Petrogal (23), ceea ce va constitui un pas înainte în direcția integrării ambelor rafinării. Producția crescută de benzină nafta grea este o consecință tehnică inevitabilă a proiectului de conversie de la Sines.
(32)
Lucrările aferente proiectului de investiții au început în 2008 (prima comandă a fost emisă la 14 martie 2008, în urma deciziei adoptate de Consiliul de administrație la 5 martie 2008), iar finalizarea era planificată până la 31 decembrie 2010. Se preconizează ca până în 2011 să se atingă capacitatea totală de producție.
2.3. Proiect unic de investiții
(33)
Portugalia propune ca, în pofida distanței geografice dintre cele două rafinării (aproape 450 de km de transport pe mare), proiectul de investiții ar trebui să fie considerat un proiect unic de investiții în sensul definiției de la punctul 60 din Orientările privind ajutoarele de stat cu destinație regională pentru perioada 2007-2013 (24) (denumite în continuare „OAR”). Autoritățile portugheze confirmă că Petrogal nu a beneficiat de ajutor de stat pe perioada de trei ani care a precedat demararea proiectului de investiții notificat.
2.4. Costurile proiectului de investiții
(34)
Investițiile de la Sines reprezintă costuri de investiție cu valoarea nominală de [ ] EUR. Rafinăria Sines va primi un ajutor în valoare de [ ] EUR (valoare nominală), ceea ce va genera o intensitate a ajutorului de 16 %. În ceea ce privește rafinăria Matosinhos, investiția se ridică la [ ] EUR (valoare nominală), urmând ca rafinăria să beneficieze de un ajutor în valoare de [ ] EUR (valoare nominală), care corespunde unei intensități de 13 % a ajutorului.
(35)
Cheltuielile eligibile ale proiectului de investiții se ridică la o valoare actualizată de 974 064 894 EUR (1 058 934 146 EUR valoare nominală) și constau exclusiv în echipamente (fără terenuri sau construcții). Cuantumul ajutorului acordat în favoarea ambelor rafinării are o valoare actualizată de 121 091 314 EUR (160 484 007 EUR valoare nominală), corespunzând unei intensități a ajutorului de 12,43 %. Defalcarea pe ani a cheltuielilor eligibile este prezentată în tabelul 1:
Tabelul 1
Costuri eligibile (în EUR)
2007
2008
2009
2010
Total
Imobilizări corporale
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanțarea proiectului de investiții
(36)
Petrogal intenționează să finanțeze acest proiect de investiții utilizând propriile resurse, pe lângă ajutorul de stat pe care l-a solicitat (160 484 007 EUR valoare nominală). Nu au fost prevăzute alte surse de ajutor de stat pentru finanțare. De asemenea, proiectul de investiții beneficiază de împrumuturi de la Banca Europeană de Investiții în sumă totală de 500 de milioane EUR, aprobate în 2009. Contribuția proprie a beneficiarului la cheltuielile eligibile reprezintă 36 %.
2.6. Plafonul ajutorului regional
(37)
Conform hărții ajutoarelor regionale portugheze pentru 2007-2013 (26), regiunile Alentejo și Norte, unde se află rafinăriile Sines și, respectiv, Matosinhos, sunt eligibile pentru ajutoare regionale în temeiul derogării prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (a) din tratat, plafoanele ajutoarelor regionale pentru investiții în favoarea întreprinderilor mari fiind de 40 %, respectiv, 30 % echivalent subvenție brută (ESB).
2.7. Contribuția la dezvoltarea regională
(38)
Proiectul de investiții ar trebui să conducă la crearea unui număr aproximativ de 150 de locuri de muncă directe și 450 de locuri de muncă indirecte în ambele regiuni. Mai mult, potrivit informațiilor furnizate de Portugalia, aproximativ 3 000 de locuri de muncă temporare vor fir create pe durata perioadei de construcție.
2.8. Forma ajutorului
(39)
Ajutorul de stat urmează să fie acordat sub forma unui ajutor ad hoc care a fost conceput în aplicarea prevederilor unei scheme de ajutor expirate (N 97/1999), în temeiul Decretului-lege nr. 409/99 din 15 octombrie 1999.
(40)
Ca urmare a rezoluției din 6 martie 2008 a Consiliului de Miniștri al Portugaliei, la 10 martie 2008 au fost semnate două contracte între guvernul portughez, Petrogal și Galp Energia, în scopul acordării ajutorului de stat. Cele două contracte au fost: „contractul privind acordarea avantajelor fiscale” și „contractul de investiții” („contractele privind ajutorul”).
(41)
Contractele semnate privind ajutorul prevedeau acordarea creditului fiscal în legătură cu finalizarea proiectului de investiții. Ajutorul urma să reprezinte un credit fiscal care să fie dedus din plățile viitoare ale impozitului pe profit. Cuantumul creditului fiscal urma să fie calculat de autoritățile portugheze ca procent din investițiile eligibile. Creditul fiscal urma să fie utilizat exclusiv pentru impozitele generate de proiectul de investiții. În cazul în care creditul fiscal nu putea fi dedus integral, orice parte rămasă din acesta urma totuși să poată fi dedusă până la expirarea contractului (adică la 31 decembrie 2016).
2.9. Cuantumul ajutorului
(42)
Portugalia intenționează să acorde un ajutor regional în valoare de 160 484 007 EUR (valoare nominală), care va fi acordat începând din 2011. Tabelul 2 de mai jos, pus la dispoziție de autoritățile portugheze, prezintă detaliile graficului de acordare a ajutorului:
Tabelul 2
Anul
Venit impozabil estimat
Impozite
Utilizarea creditului fiscal (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugalia a confirmat că ajutorul pentru proiectul de investiții nu va fi cumulat cu ajutorul primit pentru aceleași costuri eligibile din alte surse locale, regionale, naționale sau ale UE.
(44)
În plus, ajutorul este acordat cu condiția ca Petrogal să mențină investițiile din regiunile asistate pentru o perioadă minimă de cinci ani de la finalizarea proiectului de investiții.
(45)
Portugalia a confirmat că acordarea ajutorului a fost supusă aprobării Comisiei.
(46)
Petrogal a solicitat ajutorul de stat pentru proiectul de investiții la 22 ianuarie 2007. La 23 ianuarie 2007, autoritățile portugheze au confirmat în scris întreprinderii Petrogal că, sub rezerva unei verificări detaliate, proiectul de investiții îndeplinea condițiile de eligibilitate prevăzute în „schema fiscală” înainte de începerea lucrărilor aferente proiectului.
(47)
Portugalia s-a angajat să nu depășească valoarea maximă și intensitatea maximă a ajutorului, astfel cum sunt stabilite în prezenta decizie, chiar și în cazul creșterii sau reducerii cheltuielilor eligibile.
2.10. Dispoziții generale
(48)
Portugalia s-a angajat să prezinte următoarele:
-
în termen de două luni de la acordarea ajutorului, o copie a documentului trimis întreprinderii Petrogal pentru a notifica intrarea în vigoare a contractelor privind ajutorul;
-
o dată la cinci ani, cu începere de la data aprobării de către Comisie a ajutorului, un raport intermediar (inclusiv informații privind sumele plătite din ajutor, stadiul execuției contractului privind ajutorul și orice alte proiecte de investiții inițiate în aceeași unitate/instalație);
-
în termen de șase luni de la acordarea ultimei tranșe a ajutorului, un raport final detaliat, pe baza graficului de acordare a ajutorului notificat.
3. MOTIVELE INIȚIERII PROCEDURII OFICIALE DE INVESTIGARE
(49)
În decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) din tratat („decizia de inițiere a procedurii”), Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la compatibilitatea ajutorului cu dispozițiile OAR. În acest sens, Comisia și-a expus, în decizia de inițiere a procedurii, îndoielile cu privire la aspectele menționate la considerentele 50-64.
3.1. Compatibilitatea cu dispozițiile generale ale OAR
(50)
Punctul 34 din OAR descrie categoriile standard ale unei investiții inițiale, „o investiție în active corporale și necorporale legate de:
-
demararea unei noi unități;
-
extinderea unei unități existente;
-
diversificarea producției unei unități prin realizarea de produse noi, suplimentare;
-
o schimbare fundamentală a procesului general de producție a unei unități existente.
Investițiile de înlocuire care nu îndeplinesc una din aceste condiții sunt excluse din această definiție.”
(51)
În acest sens, Comisia și-a exprimat în decizia de inițiere îndoiala că proiectul de investiții, al cărui scop este modernizarea și mai buna integrare a celor două rafinării, creșterea producției de motorină (și, indirect, a producției de benzină nafta), cu scăderea concomitentă a producției de benzină, ar putea fi considerat o investiție inițială. Comisia a apreciat că proiectul de investiții nu constituie o investiție într-o unitate nouă și nici o diversificare a producției unei unități prin adăugarea de produse noi, suplimentare. Totuși, s-ar putea considera că acest proiect include o anumite aspecte care au legătură cu „extinderea” și „schimbarea fundamentală a procesului de producție”.
(52)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a subliniat că, întrucât măsura de ajutor trebuie evaluată ca un ajutor ad hoc, Portugalia trebuie să demonstreze că proiectul de investiții contribuie la o strategie de dezvoltare regională coerentă în sensul punctului 10 din OAR.
(53)
În mod special, Comisia și-a exprimat în decizia de inițiere a procedurii îndoiala că această contribuție preconizată la dezvoltarea regională contrabalansează într-adevăr efectele la nivel de sector ale ajutorului (un ajutor de 160 de milioane EUR care creează doar 150 de locuri de muncă directe).
(54)
În acest context, Comisia a subliniat că există motive de îndoială cu privire la necesitatea ajutorului, întrucât din situația financiară a Petrogal pe anul 2008 rezultă că proiectul de investiții face parte din strategia industrială a întreprinderii și există probabilitatea să fie realizat, într-un scenariu contrafactual, în absența ajutorului. Comisia a arătat că ajutorul nu pare a fi necesar pentru punerea în aplicare a investițiilor (pentru care lucrările au fost începute în 2008) și că Petrogal ar fi putut lua în considerare alte amplasamente pentru investiție. Un ajutor care nu este necesar nu ar putea contribui la dezvoltarea regională și ar putea conduce la denaturări inacceptabile ale concurenței.
(55)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala că cerințele impuse referitoare la efectul de stimulare, stabilite la punctul 38 din OAR, sunt îndeplinite. În cazul ajutoarelor ad hoc, autoritatea competentă ar fi trebuit să emită o scrisoare de intenție, supusă aprobării Comisiei, privind acordarea ajutorului, înainte de începerea lucrărilor aferente proiectului.
(56)
În acest sens, în decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a a exprimat îndoiala că cerințele de la punctul 38 din OAR sunt în realitate îndeplinite de confirmarea scrisă a Portugaliei, potrivit căreia, sub rezerva unei verificări amănunțite, proiectul de investiții este eligibil pentru ajutor de stat.
3.2. Evaluarea ajutorului în conformitate cu normele referitoare la ajutoarele pentru proiecte mari de investiții
(57)
Portugalia a notificat proiectul de investiții în cadrul celor două rafinării ca proiect unic de investiții. În conformitate cu punctul 60 din OAR, o investiție inițială este considerată a fi un proiect unic de investiții atunci când este indivizibilă din punct de vedere economic, ținând seama de legăturile de natură tehnică, funcțională și strategică și de imediata proximitate.
(58)
Având în vedere distanța dintre cele două rafinării, Comisia și-a exprimat îndoielile în acest sens în decizia de inițiere. În plus, dacă proiectul de investiții ar fi considerat proiect unic, ar trebui să se aplice un plafon regional ajustat, având în vedere procentul de reducere, în conformitate cu punctul 67 din OAR.
(59)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli în ceea ce privește evaluarea ajutorului în conformitate cu aceste două puncte din OAR.
(60)
Mai exact, Comisia nu a putut formula o concluzie privind produsele relevante vizate de proiectul de investiții. Nu este clar dacă produsele sunt reprezentate doar motorină și benzină nafta, astfel cum susține Portugalia, sau ar trebui luate în considerare și alte produse ale activității de rafinare. Trebuie să se țină seama de potențialul caracter substituibil al produselor de rafinărie din perspectiva ofertei, precum și de faptul că benzina nafta poate fi considerată un produs intermediar, în sensul punctului 69 din OAR.
(61)
Comisia și-a exprimat îndoielile în privința pieței produselor relevante și a posibilității ca aceasta să fie considerată ca fiind cea de la nivelul franco rafinărie, atât pentru motorină cât și pentru benzină nafta, așa cum susține Portugalia.
(62)
Comisia a ridicat problema definirii piețelor geografice relevante pentru produsele în cauză, și anume la nivel național, regional (Peninsula Iberică) sau la nivelul Spațiului Economic European („SEE”).
(63)
În plus, Comisia și-a exprimat îndoiala că Petrogal și grupurile Galp Energia și ENI, din care face parte Petrogal, au o cotă mai mică de 25 % din piața relevantă, astfel cum stipulează punctul 68 litera (a) din OAR.
(64)
În sfârșit, în legătură cu punctul 68 litera (b) din OAR, Comisia și-a exprimat îndoiala că proiectul de investiții creează pentru toate produsele în cauză o capacitate de producție mai mare de 5 % din fiecare piață relevantă, măsurată utilizând date privind consumul aparent și, dacă da, că rata creșterii anuale medii a consumului aparent din ultimii cinci ani este mai mare decât rata creșterii anuale medii a PIB-ului Spațiului Economic European din aceeași perioadă.
4. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
4.1. Observațiile prezentate de Associaçăo das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinaçăo (AIPQR)
(65)
AIPQR consideră că proiectul de investiții este esențial pentru stimularea economiei portugheze și reprezintă o modalitate de consolidare a competitivității europene în sectorul rafinării și petrochimiei. În cazul în care proiectul de investiții nu s-ar putea finaliza sau dacă nu ar exista sprijinul necesar în acest sens, consecințele ar fi grave pentru autonomia și susținerea lanțului petrochimic.
(66)
Noua unitate de producere a PTA (acid tereftalic purificat) pe care intenționează să o deschidă la Sines întreprinderea Artensa (Artenius - Produçăo e Comercializaçăo de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., o filială spaniolă a întreprinderii La Seda de Barcelona S.A) va conduce la creșterea semnificativă a cererii de benzină nafta a La Seda. În consecință, creșterea producției de benzină nafta la unitatea de hidrocracare a Petrogal este esențială pentru realizarea investiției La Seda, estimată la aproximativ 400 de milioane EUR.
(67)
Potrivit AIPQR, proiectul de investiții va reduce deficitul de motorină la nivel european.
(68)
AIPQR consideră esențială contribuția Petrogal, deoarece facilitează și promovează dezvoltarea Centrului de competitivitate și tehnologie pentru sectoarele de rafinărie, petrochimice și industriale, ca parte a strategiei Portugaliei de promovare a „industriilor esențiale” pentru economia națională și regională.
(69)
În opinia AIPQR, motorina obținută prin hidrocracare este de calitate superioară, asigurând arderea mai eficientă și minimizarea contaminanților din gazele de eșapament. Calitatea produselor din motorină și, de asemenea, eficiența energetică pe care proiectul de investiții ar trebui să le asigure, va permite Petrogal să își ducă la îndeplinire planul privind eficiența energetică pentru perioada 2008-2011.
(70)
De asemenea, AIPQR consideră că proiectul de investiții va contribui la durabilitatea socială și economică a regiunilor Matosinhos și Sines și la durabilitatea socială și economică a țării, dacă sunt luate în considerare ca întreg.
4.2. Observațiile prezentate de Associaçăo para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Proiectul de investiții este relevant: flexibilitate mai mare a ofertei și autonomia sporită în ceea ce privește motorina.
(72)
Potrivit COGEN, proiectul de investiții va reprezenta o oportunitate importantă în ceea ce privește inovarea tehnologică și va crea aproximativ 150 de locuri de muncă directe și aproximativ 500 de locuri de muncă indirecte de nivel mediu, toate permanente.
(73)
Din punct de vedere energetic, COGEN consideră că proiectele de conversie a celor două rafinării vor permite o economie de energie de 14 %. De asemenea, COGEN subliniază că proiectul den investiții va face posibil un alt tip de investiție care nu este inclus în proiectul de investiții, și anume instalarea a două unități de cogenerare de 82 MW, câte una la fiecare rafinărie, ceea ce va asigura o creștere cu aproximativ 12 % a acestei tehnologii în Portugalia.
4.3. Observațiile prezentate de Confederaçăo da Indústria Portuguesa („CIP”)
(74)
CIP consideră că proiectul de investiții răspunde situației din Portugalia, caracterizată prin:
(i)
o discrepanță între consumul de motorină pentru autovehicule și capacitatea de prelucrare existentă în Portugalia, ceea ce determină o nevoie cronică de cantități mari de motorină din import și vânzarea la export a surplusului de benzină;
(ii)
viitoare surplusuri de păcură din cauză că păcura nu mai este utilizată la generarea energiei electrice și a faptului că utilizarea păcurei în industrie în general este descurajată, prin elemente stabilite în Programul național portughez de combatere a schimbărilor climatice;
(iii)
tendințele pieței internaționale, de creștere a achizițiilor de fracțiuni mai grele și mai acide de țițeiuri, care vor asigura o mai mare flexibilitate în ceea ce privește alegerea țițeiurilor;
(iv)
contribuția la securitatea furnizării.
(75)
CIP consideră că proiectul de investiții va spori în mod considerabil eficiența energetică a ambelor rafinării, în conformitate cu angajamentele asumate de Portugalia față de Uniunea Europeană în ceea ce privește creșterea cu 10 % a eficienței energetice în Europa.
(76)
CIP consideră că cele aproximativ 150 de posturi pentru persoane cu înaltă calificare și cele 450 de locuri de muncă indirecte permanente a căror creare este preconizată vor avea o contribuție importantă la dezvoltarea economică a Portugaliei, promovând economia locală în regiunile respective, în care PIB-ul pe cap de locuitor se situează sub media națională. De asemenea, proiectul presupune crearea unui număr de aproximativ 5 000 de locuri de muncă temporare pe durata perioadei de construcție.
4.4. Observațiile prezentate de Uniăo Geral de Trabalhadores („UGT”)
(77)
UGT consideră că proiectul de investiții va promova dezvoltarea regională și va avea un impact pozitiv asupra dezvoltării economice și a coeziunii sociale și teritoriale din regiunile respective. Regiunile vizate se caracterizează prin niveluri ridicate ale șomajului, printr-o structură economică foarte puțin diversificată și printr-un PIB pe cap de locuitor sub media națională. Proiectul de investiții va avea un impact semnificativ asupra producției industriale din ambele regiuni și din Portugalia în general, deoarece atât activitățile din amonte, cât și cele din aval vor fi dezvoltate, în special în domenii precum construcția de mașini și construcțiile civile, energia electrică și chiar comerțul și sectorul de catering.
(78)
UGT consideră că proiectul de investiții va crea locuri de muncă mai multe și mai bune, în special într-un moment în care șomajul se află în creștere rapidă ca urmare a crizei economice și sociale. Se preconizează că prin proiectul de investiții vor fi create 150 de locuri de muncă directe în ambele rafinării, multe dintre acestea pentru persoane cu înaltă calificare. Alte 450 de locuri de muncă se preconizează a fi create indirect, iar alte 5 000 de locuri de muncă temporare vor fi create în cursul perioadei de construcție. Proiectul de investiții va contribui la menținerea a 2 050 de locuri de muncă existente care, în absența proiectului de investiții, ar putea fi puse în pericol.
(79)
În plus, UGT consideră că proiectul de investiții va contribui la îndeplinirea unor standarde exigente în materie de mediu și securitate, întrucât rafinăriile vor fi echipate cu tehnologii mai favorabile mediului.
(80)
În opinia UGT, proiectul de investiții este foarte important pentru creșterea capacității de rafinare și producție a motorinei, în prezent insuficientă în Portugalia. Capacitatea de rafinare existentă este, cu siguranță, prea redusă pentru a acoperi cererea internă, ceea ce face ca Portugalia să depindă mai mult de importurile de motorină din alte țări (sporind astfel riscurile strategice). O reducere a importurilor de motorină ar determina și reducerea deficitului comercial actual care, în mare măsură, derivă din conturile destinate energiei.
(81)
În sfârșit, UGT remarcă faptul că proiectul de investiții este important nu numai din punct de vedere național, ci și pentru UE, fiind conceput să contribuie la dezvoltarea unei economii mai ecologice și mai durabile.
4.5. Observațiile prezentate de Municipalitatea din Matosinhos (CMM)
(82)
În opinia CMM, crearea de locuri de muncă are un impact important pe plan local. Prin crearea de posturi pentru persoane cu calificare, cu salarii peste media înregistrată la nivelul regiunii, rafinăria Matosinhos va contribui la creșterea puterii de cumpărare pe plan local și regional. De asemenea, va exista un impact semnificativ asupra valorii adăugate brute la nivel de regiune, rezultate din activitatea rafinăriei și din activitatea sutelor de întreprinderi comerciale și industriale mici și mijlocii, în special deoarece regiunea înregistrează o rată a șomajului de aproximativ 13 % (peste media la nivel național). CMM consideră că proiectul de investiții este esențial pentru regiune, atât din punct de vedere economic, cât și social.
4.6. Observațiile prezentate de Municipalitatea din Sines (CMS)
(83)
CMS este convinsă de importanța noilor unități de producție ale rafinăriei Sines pentru dezvoltarea economiei locale și regionale. Proiectul va influența pozitiv dezvoltarea socială a regiunii, ca urmare a creării de locuri de muncă pentru persoane cu calificare și a înființării unui număr mai mare de întreprinderi mici și mijlocii mai eficiente.
4.7. Observațiile prezentate de Confederaçăo Geral dos Trabalhadores Portugueses („CGTP”)
(84)
CGTP consideră că proiectul de investiții produce efecte foarte benefice pentru mediul înconjurător și este important pentru dezvoltarea regională din Portugalia, deoarece:
(i)
va crea posibilitatea unei oferte mai bogate și mai diversificate de produse de calitate superioară pentru industria națională din domeniul chimiei organice, cât și pentru exporturi. Prin urmare, proiectul de investiții va avea o contribuție importantă la valorificarea profilului de specialitate al industriei de prelucrare;
(ii)
va genera sute de locuri de muncă permanente și câteva mii de locuri de muncă temporare în faza de construcție, în principal în regiuni care înregistrează unele dintre cele mai mari rate ale șomajului din Portugalia;
(iii)
va dezvolta economia locală în ceea ce privește sectorul locuințelor, al comerțului și hotelier, printre alte activități economice.
4.8. Observațiile prezentate de Associaçăo Industrial Portuguesa („AIP”)
(85)
AIP arată că proiectul de investiții va contribui în mod decisiv la creșterea bunăstării în regiunea de nord a țării (Norte) și în regiunea Alentejo.
(86)
Regiunea Norte, care înregistrează o rată a șomajului de 11,6 % față de media de 9,8 % la nivel național (date din trimestrul al treilea al anului 2009), este în prezent regiunea cu cea mai mare rată a șomajului din Portugalia, în special în ceea ce privește șomajul pe perioadă îndelungată (jumătate din numărul persoanelor care nu au un loc de muncă sunt în această situație de peste un an). În contextul crizei sociale actuale, crearea unui număr de 500 de locuri de muncă directe și 200 de locuri de muncă indirecte permanente, cât și a aproximativ 2 000 de locuri de muncă temporare pe durata fazei de construcție reprezintă o contribuție uriașă pentru această regiune.
(87)
Regiunea Alentejo este în prezent una dintre regiunile cu cele mai ridicate rate ale șomajului din Portugalia, 10,2 % față de media de 9,8 % înregistrată la nivel național (date din trimestrul al treilea al anului 2009), în special în ceea ce privește șomajul pe perioadă îndelungată (jumătate din numărul persoanelor care nu au un loc de muncă sunt în această situație de peste un an). În acest context, crearea unui număr de 100 de locuri de muncă directe și 250 de locuri de muncă indirecte permanente, cât și a aproximativ 3 000 de locuri de muncă temporare pe durata perioadei de construcție reprezintă o contribuție importantă pentru această regiune.
4.9. Observațiile prezentate de concurentul nr. 1
4.9.1. Observații privind decizia de inițiere a procedurii
(88)
În opinia concurentului nr. 1, proiectul de investiții poate fi considerat o simplă „extindere a unei unități existente” în sensul punctului 34 din OAR. Proiectul de investiții nu poate fi considerat un proiect unic deoarece activele fixe ale investiției vor fi „divizibile din punct de vedere economic”, în sensul punctului 60 din OAR. Rafinăriile Sines și Matosinhos se află la o distanță geografică apreciabilă una de cealaltă. Proiectul de investiții definește în mod clar investiții separate pentru fiecare rafinărie. Rafinăriile pot opta să aibă unități de vid și de reducere a vâscozității, dar nu și o unitate de hidrocracare sau invers. Prin urmare, investițiile realizate în rafinării nu sunt asociate în mod direct și necesar. În orice caz, rafinăriile ar putea funcționa individual, fără a fi necesară o integrare. Mai mult, rafinăria Matosinhos și-ar putea vinde producția de motorină de vid pe piețele internaționale, iar unitatea de hidrocracare de la Sines ar putea fi aprovizionată cu motorină de vid din import.
(89)
Portugalia a menționat doar crearea de locuri de muncă directe și indirecte ca o contribuție a proiectului de investiții la dezvoltarea regională. Prin urmare, este imposibil de demonstrat că proiectul de investiții contribuie la o strategie de dezvoltare regională coerentă și că acesta răspunde obiectivului de coeziune economică (28). Este dificil de acceptat că alocarea unor sume de peste un milion de euro pentru fiecare loc de muncă direct creat ar putea fi considerată drept o contribuție excepțională la dezvoltarea regională. În acest sens, raportul dintre valoarea ajutorului și numărul locurilor de muncă directe, calculat pentru proiectul de investiții, este comparat cu cel luat în considerare în decizii precedente ale Comisiei (datele sunt menționate într-un tabel care reia valorile acestui raport din deciziile anterioare ale Comisiei). De asemenea, concurentul nr. 1 consideră că proiectul de investiții nu are legătură cu nicio presupusă deficiență a pieței.
(90)
În ceea ce privește cerința impusă privind efectul de stimulare, Petrogal nu a primit nicio scrisoare de intenție din partea autorităților portugheze înainte de începerea lucrărilor. Prin urmare, concurentul nr. 1 consideră că ajutorul nu este conform cu punctul 38 din OAR.
(91)
Din punctul de vedere al unei evaluări economice, concurentul nr. 1 consideră că ajutorul nu satisface criteriul necesității și nu produce niciun efect de stimulare. Proiectul de investiții este o investiție productivă determinată din punct de vedere economic de dezechilibrul dintre ofertă și cerere și de oportunitatea de a avea acces la tipuri mai grele și mai ieftine de țiței. Este o investiție efectuată ca răspuns la o evoluție normală a cererii de motorină. Toți ceilalți operatori din Europa realizează investiții similare în rafinării, fără a beneficia de ajutoare de stat. Prin urmare, faptele arată că proiectul de investiții ar fi putut fi realizat în orice caz, ceea ce încalcă dispozițiile de la punctul 22 din Comunicarea Comisiei din 24 iunie 2009 (29) („Comunicarea privind evaluarea aprofundată”).
(92)
Concurentul nr. 1 consideră că produsele vizate sunt:
-
motorina (care este un produs finit);
-
benzina nafta (care este un produs intermediar în sensul punctului 69 din OAR), așadar produsele petrochimice derivate din benzină nafta trebuie să fie, de asemenea, considerate produse vizate;
-
reziduurile de hidrocracare (acolo unde unitatea de hidrocracare nu este dotată cu un sistem de reciclare).
- Motorina
(93)
În opinia concurentului nr. 1, Petrogal este singurul operator de pe piața portugheză cu capacitate de rafinare a țițeiului. Petrogal aprovizionează concurenții săi pe această piață. Petrogal controlează cele mai mari instalații de import și de depozitare a benzinei și motorinei. Petrogal are cea mai mare rețea de stații de alimentare cu carburant din Portugalia. Petrogal deține o poziție dominantă sau, cel puțin, o putere considerabilă pe numeroase piețe de produse petroliere din Portugalia. Concurentul nr. 1 consideră că evaluarea pieței relevante nu ar trebui realizată doar la nivelul franco rafinărie și că ar trebui evaluată poziția competitivă la nivelul pieței de vânzare cu amănuntul și cu ridicata a motorinei.
- Benzina nafta
(94)
În ceea ce privește benzina nafta, concurentul nr. 1 consideră, de asemenea, că piața relevantă a produsului, care va face obiectul evaluării nu ar trebui să fie limitată la vânzările la nivel franco rafinărie, ci ar trebui să țină seama de activitățile din aval.
(95)
În ceea ce privește piața geografică relevantă, raportul dintre totalul importurilor și exporturilor de motorină și totalul vânzărilor de motorină în Portugalia este prea redus pentru a justifica alegerea pieței regionale drept piață relevantă. Concurentul nr. 1 consideră că piața portugheză reprezintă piața geografică relevantă.
(96)
Concurentul nr. 1 este de părere că ar trebui să fie luate în considerare activitățile ENI pe piețele produselor în cauză, deoarece, în situația în care o întreprindere poate exercita o influență decisivă asupra politicii de vânzări a unei alte întreprinderi, trebuie să se țină seama de cota pe care cele două o ocupă împreună pe piețele relevante.
(97)
Concurentul nr. 1 concluzionează că, în ceea ce privește piața de motorină, plafonul de 25 % privind cota de piață, stipulat la punctul 68 din OAR, este cu mult depășit. Prin urmare, ajutorul acordat pentru proiectul de investiții este conceput să subvenționeze operatorul dominant de pe piață, oferindu-i șansa de a-și menține și chiar de a-și spori puterea pe piață. Concurența va fi grav afectată, iar ajutorul va denatura în mod semnificativ piețele relevante.
(98)
În concluzie, concurentul nr. 1 consideră că ajutorul constituie un ajutor pentru funcționare, care consolidează poziția operatorului dominant pe piețele relevante. Ajutorul nu contribuie la producerea niciunui efect de stimulare. În orice caz, efectele negative ale ajutorului depășesc eventualele efecte pozitive pe care acesta le-ar putea avea.
4.9.2. Observațiile comunicate prin scrisorile din 15 septembrie și 10 noiembrie 2010 (ca răspuns la întrebările Comisiei din 5 august și din 13 octombrie 2010)
(99)
Proiecte de investiții similare au fost derulate în patru rafinării (La Rabida, Castellón, Cartagena și Bilbao), având același obiectiv, și anume creșterea profitabilității activelor prin instalarea unor noi unități de conversie care maximizează producția de distilate medii, reduc producția de păcură și prelucrează țițeiuri mai grele. Concurentul nr. 1 face, de asemenea, referire la proiecte de investiții similare din Italia (rafinăriile de la Sannazzaro și Taranto, prin intermediul ENI), din Germania (Bayernoil), din Lituania (Mazeikiu Nafta) și din Bielorusia (Slavneft).
(100)
În ceea ce privește o eventuală rată de referință a rentabilității acestor investiții la nivel de sector, concurentul nr. 1 susține că nu cunoaște o astfel de rată: în mod normal, profitabilitatea proiectelor de investiții depinde de costul capitalului fiecărei întreprinderi și de alte aspecte. Concurentul nr. 1 consideră că, pentru perioada în care a fost planificat proiectul de investiții, rata aproximativă a rentabilității în sectorul rafinăriilor ar trebui să se ridice la cel puțin 10 %.
(101)
Concurentul nr. 1 face referire, în termeni generali, la existența unor bariere în legătură cu importul pe piața geografică relevantă și consideră că problema principală în Portugalia o constituie poziția dominantă a Petrogal pe piață, aceasta controlând în proporție de 100 % capacitatea de rafinare a Portugaliei și, în consecință, cele mai importante terminale de import și export. De asemenea, concurentul nr. 1 susține că Petrogal are o poziție dominantă și în ceea ce privește capacitatea de depozitare a produselor, pe care unele surse independente (30) o apreciază la o cotă de 90 % din piață. Această situație îi permite întreprinderii Petrogal să dețină o cotă a vânzărilor cu amănuntul de aproximativ 45 % și o cotă a vânzărilor cu ridicata de 80 % din piața portugheză.
(102)
În ceea ce privește întrebarea Comisiei privind existența unui refuz de a acorda accesul la capacitatea de depozitare a Petrogal, concurentul nr. 1 nu a putut descrie o astfel de situație.
(103)
Concurentul nr. 1 consideră că în Portugalia există restricții legate de capacitatea de depozitare, iar costurile de depozitare sunt mai mari în această țară decât în alte țări, de exemplu Spania și Italia, pentru instalații sau operațiuni similare (cu aproximativ 25 % mai mari).
(104)
Concurentul nr. 1 consideră că nu există diferențe semnificative între prețurile motorinei din import și prețul motorinei achiziționate de la Petrogal, deoarece prețurile sunt indexate în raport cu prețurile internaționale plus costul de logistică.
4.10. Observațiile prezentate de concurentul nr. 2
4.10.1. Observații privind decizia de inițiere a procedurii
(105)
Concurentul nr. 2 consideră că proiectul de investiții va spori capacitatea de producție de motorină a Petrogal cu aproximativ 2,5 milioane tone, transformând Portugalia dintr-un importator de dimensiune modestă într-un exportator important de motorină.
(106)
Concurentul nr. 2 își exprimă îndoiala cu privire la necesitatea ajutorului, deoarece Petrogal aparține unei întreprinderi importante, deținută și controlată de ENI. Petrogal este o întreprindere rentabilă, care a derulat investiții substanțiale atât în amonte de rafinare, în Brazilia și Angola, cât și în aval, pentru extinderea rețelei sale de distribuție din Spania. Petrogal se bucură de o poziție privilegiată în Portugalia, fiind proprietarul singurelor două rafinării.
(107)
Petrogal este integrată pe verticală, fiind cea mai mare întreprindere din Portugalia care comercializează produse petroliere al treilea concurent ca mărime din Peninsula Iberică.
(108)
Concurentul nr. 2 consideră că ajutorul de stat nu întrunește cerințele de la punctul 38 din OAR privind efectul de stimulare al ajutoarelor. Proiectul de investiții reprezintă, în sine, o tranzacție profitabilă care satisface obiectivele strategice pe termen mediu și lung ale Petrogal, care vor fi astfel realizate, în orice condiții.
(109)
În opinia concurentului nr. 2, proiectul de investiții va contribui la satisfacerea cererii interne de motorină în continuă creștere, va permite întreprinderii Petrogal să devină un exportator net pe alte piețe (Franța și Spania, de exemplu) și va spori marja Petrogal din activitățile de rafinare.
(110)
Concurentul nr. 2 consideră că necesitatea ajutorului trebuie să fie evaluată pe baza dispozițiilor secțiunii 2.3 din Comunicarea privind evaluarea aprofundată.
(111)
Concurentul nr. 2 face referire la raportul PFC Energy, menționat la nota de subsol 31, în care se arată că proiectul de investiții al Petrogal constituia deja o realitate în 2006. Proiectul de investiții a putut fi realizat numai în regiunile Matosinhos și Sines (nu pentru că acestea sunt zone asistate, ci pentru că acolo se află rafinăriile).
(112)
În sfârșit, concurentul nr. 2 consideră că, prin definiție, nu exista un alt loc unde să se investească în reconfigurarea rafinăriilor existente.
(113)
Concurentul nr. 2 a comunicat observații doar cu privire la motorină:
- la nivelul franco rafinărie.
(114)
Concurentul nr. 2 explică faptul că, deși nu există bariere juridice la importuri, acestea sunt strict condiționate (dacă nu chiar limitate) de o serie de factori de natură fizică (lipsa amplasamentelor de depozitare a importurilor, amplasarea și proprietatea asupra acestor depozite, limitele rețelei logistice secundare) și de factori ce țin de structura pieței (posibilitatea de a stabili prețurile la nivelul franco rafinărie):
- la nivelul vânzărilor cu ridicata.
(115)
Ceilalți operatori de pe piața portugheză importă 90 % din cantitatea totală de motorină, pentru care întâmpină dificultăți mari, așa cum se arată în raportul autorității portugheze pentru concurență intitulat „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal” (31) („raportul autorității”). Concurentul nr. 2 consideră că toți acești factori fac din piața portugheză o piață mai „închisă” comparativ cu piețele din alte țări.
(116)
Concurentul nr. 2 consideră că evaluarea pieței relevante nu ar trebui să se limiteze la nivelul franco rafinărie, ci ar trebui să acopere și canalele de distribuție și de vânzări (cu amănuntul și cu ridicata). Proiectul de investiții va spori producția cu 2,5 milioane tone pe an, transformând Portugalia într-o țară cu un surplus anual de 1,6 milioane tone de motorină, plus 0,5 milioane tone pe an de biomotorină de la rafinăria Sines:
- vânzările cu ridicata și cu amănuntul.
(117)
Potrivit raportului autorității, acest nivel al vânzărilor este considerat nivel secundar în structura de distribuție a motorinei. Prețul motorinei va depinde de prețul de cumpărare la rafinărie sau la import, la care se adaugă costurile de transport și de depozitare, precum și marja comercială.
(118)
Concurentul nr. 2 consideră că Petrogal concurează și la nivelul distribuției, cu un avantaj concurențial clar: orice ajutor acordat pentru reducerea costurilor Petrogal la producția de motorină ar consolida poziția actuală dominantă a acestei întreprinderi pe piața portugheză (51 % pe piața vânzării cu ridicata și 37 % pe cea a vânzării cu amănuntul).
(119)
Concurentul nr. 2 consideră că piața geografică relevantă ar trebui să fie cel mult piața iberică. Piața geografică relevantă ar putea fi la nivelul SEE doar dacă motorina din import ar concura efectiv cu motorina rafinată în Portugalia (presupunând că nu ar exista nicio barieră juridică sau economică la intrare).
(120)
Ajutorul acordat pentru investiții îi va afecta pe concurenții Petrogal de pe piața iberică, ținând seama de faptul că rafinăriile din Spania au realizat investiții similare (cu obiective strategice foarte similare) fără a beneficia de ajutorul statului.
(121)
În cazul în care vânzările cu ridicata și cu amănuntul sunt considerate o parte a pieței relevante a produselor, cotele Petrogal pe piața națională și pe cea locală depășesc cu mult plafonul de 25 % prevăzut la punctul 68 din OAR, iar ajutorul nu ar trebui să fie acordat.
(122)
Concurentul nr. 2 consideră că, în privința ofertei, piețele de vânzare cu ridicata a benzinei și motorinei sunt foarte concentrate (primii patru operatori de pe piață au o cotă de piață de peste 95 %), astfel cum se arată în raportul autorității portugheze de concurență.
(123)
Se estimează că, în ceea ce privește volumul vânzărilor, Petrogal deține o cotă între 35 % și 45 % din piața portugheză a vânzărilor cu ridicata a motorinei. Concurentul nr. 2 apreciază că proiectul de investiții va crea o capacitate de producție suplimentară de 2,5 milioane tone și, dacă acest proiect este luat în considerare împreună cu altele pe care Petrogal le-a întreprins, Petrogal va fi în măsură să satisfacă cererea internă de pe piața portugheză a motorinei, dar și să exporte aproape 2 milioane tone de motorină în țările învecinate (Spania și Franța).
4.10.2. Observațiile comunicate prin scrisoarea din 10 septembrie 2010, ca răspuns la solicitarea de informații a Comisiei din 4 august 2010.
(124)
Concurentul nr. 2 arată că nu există o rată de referință a rentabilității stabilită la nivel de sector, întrucât întreprinderile au propriile obiective în această privință, care pot fi diferite în funcție de caracteristicile fiecărui proiect de investiții. Concurentul nr. 2 prezintă o listă de cinci rafinării care au derulat proiecte similar de investiții, totalizând peste 6 miliarde EUR, fără a beneficia de vreun ajutor din partea statului.
(125)
Concurentul nr. 2 subliniază caracterul limitat al capacităților de depozitare și al instalațiilor portuare. Așadar, transporturile către Portugalia se realizează în cantități mai mici, ceea ce determină costuri de distribuție mai mari care afectează marjele finale ale vânzărilor cu amănuntul și cu ridicata.
(126)
În privința spațiilor de depozitare, concurentul nr. 2 menționează că instalațiile sunt, în mod normal, utilizate de către proprietari (cum este Petrogal), în interes propriu. Atunci când aceste spații de depozitare aparțin unor terțe părți, capacitatea de depozitare disponibilă este redusă din cauza contractelor pe termen lung existente, semnate deja cu alți operatori.
(127)
Concurentul nr. 2 consideră că Petrogal beneficiază de un avantaj față de concurenți în ceea ce privește prețul de vânzare a motorinei, estimat la aproximativ 3, comparativ cu 5 USD/tonă, ca rezultat al poziției sale dominante în ceea ce privește spațiile de depozitare.
5. OBSERVAȚIILE PREZENTATE DE PORTUGALIA
5.1. Observații privind decizia de inițiere a procedurii
(128)
Portugalia precizează că reuniunea dintre autoritățile portugheze și serviciile Comisiei a avut loc la 11 martie 2009. Portugalia specifică faptul că proiectul de investiții nu reprezintă un proiect de înlocuire sau de modernizare, ci unul de conversie, care presupune modificarea efectivă a procesului de rafinare astfel încât să se poată răspunde mai bine cererii din ce în ce mai mari de motorină. Portugalia adaugă că EIB va oferi fonduri și că ajutorul, sub forma unui credit fiscal, va fi acordat începând din 2011. De asemenea, Portugalia consideră că evaluarea proiectului de investiții ca ajutor ad hoc nu ar trebui să conducă la o înăsprire a normelor de evaluare. Într-adevăr, contractul privind proiectul de investiții și contractul privind ajutorul de stat, încheiate între Portugalia și beneficiar, sunt condiționate de decizia favorabilă a Comisiei. Întrucât contractele menționate au fost deja prezentate Comisiei în faza de notificare, Portugalia se oferă să trimită o scrisoare administrativă, la care să anexeze contractul privind proiectul de investiții și contractul privind ajutorul de stat, menționate la pagina 8 din decizia de inițiere a procedurii, pentru a indica data intrării în vigoare a acestora.
5.1.1. Observații privind proiectul de investiții
(129)
Portugalia consideră că proiectul de investiții constituie o investiție inițială care se înscrie în următoarele categorii: extinderea unei unități existente sau schimbarea fundamentală a procesului de producție.
(130)
În opinia Portugaliei, noua unitate de distilare la vid și noua unitate de hidrocracare vor asigura producerea unor cantități mai mari de motorină, astfel încât producția de motorină să poată răspunde nevoilor pieței. Această adaptare nu este posibilă în configurația existentă a sistemului de rafinare care oferă foarte puțină flexibilitate pentru a se putea trece de la producția de benzină la cea de motorină.
(131)
Noile unități de distilare la vid și de reducere a vâscozității de la Matosinhos, noua unitate de hidrocrarare de la Sines și unitățile de rafinare existente inițial vor funcționa simultan. Prin urmare, Portugalia consideră că proiectul de investiții reprezintă o extindere a sistemului de producție și o schimbare fundamentală a procesului de producție.
(132)
Autoritățile portugheze explică faptul că noua configurație a procesului va întări legăturile funcționale complementare operaționale și funcționale între cele două rafinării: motorina de vid [ ] va fi transportată de la Matosinhos la Sines, iar benzina grea [ ] va fi transportată de la Sines la Matosinhos. Proiectul de investiții se desfășoară într-un sistem de rafinare integrat: rafinăriile Sines și Matosinhos sunt inseparabile, în special pentru optimizarea producției de motorină. Numai criteriul geografic („imediata vecinătate geografică”) nu este respectat. Împărțirea proiectului de investiții în două părți ar fi însă artificială, deoarece, din punct de vedere tehnic, funcțional și strategic, este indivizibil (32).
5.1.2. Observații privind caracterizarea pieței și a produselor relevante
(133)
Portugalia consideră că produsele relevante sunt motorina și benzina nafta grea, motorina reprezentând motorul economic al investiției, iar benzina nafta grea un produs secundar, inevitabil din punct de vedere tehnic, al producției de la Sines.
(134)
În ceea ce privește benzina nafta grea produsă la rafinăriile reconfigurate, aceasta va fi utilizată la nivel intern, pentru obținerea de produse aromatice în cadrul Petrogal, la Matosinhos, și va substitui importurile (din care 92 % provin din afara UE). Proiectul de investiții va determina doar creșterea producției de benzină nafta grea de la Sines (cu [200-250] kt pe an) (33). Producția sporită de benzină nafta grea de la Sines va înlocui cantitățile importate în prezent la Matosinhos și nu va fi vândută către terțe părți.
(135)
Portugalia a explicat că nicio investiție în rafinăria Matosinhos nu vizează unitățile specifice care prelucrează benzină grea în benzină de reformare, un produs intermediar pentru producția de produse aromatice (și anume derivate din benzină nafta) și ulterior prelucrează benzina de reformare în derivate din benzină nafta, la uzina de fabricare a produselor aromatice de la Matosinhos aparținând Petrogal (produsele derivate sunt vândute pe piață, la prețurile pieței, către industria produselor petrochimice de a doua generație). Prețul benzinei de reformare pe care ar trebui să îl plătească fabrica de produse aromatice va rămâne neschimbat, fiind indexat la [10-20]% din paritatea de import a benzinei nafta și la [80-90]% din paritatea de export a benzinei.
(136)
Portugalia consideră că piața sa națională relevantă este deschisă și competitivă, fără bariere în calea comerțului. Prețurile motorinei au la bază prețul țițeiului și costurile de rafinare. Rafinăriile trebuie să concureze cu importurile. Portugalia consideră că piața geografică relevantă este Europa de Nord-Vest.
(137)
Deciziile precedente ale Comisiei arată că benzina nafta este un produs comercializat la nivel internațional și că piața relevantă a produsului este cel puțin Europa de Vest.
(138)
La nivelul grupului [fără a include cifrele referitoare la ENI, întrucât aceasta nu desfășoară activități de rafinare sau vânzare cu amănuntul pe piața iberică, iar indicele Herfindahl-Hirschman (HHI) arată un grad de concentrare redus la nivel european], cota de piață se situează sub 25 % pe plan regional.
5.1.3. Observații privind proiectul ca parte a unei strategii europene, naționale și regionale
(139)
Portugalia subliniază că proiectul de investiții este conform cu obiectivele strategice propuse la nivel național sau comunitar. Maximizarea producției de motorină, estimată la [1-3] milioane tone pe an începând din 2011, va permite utilizarea cu mai mare eficiență a capacității de prelucrare a sistemului de rafinare național. Acest lucru va asigura o mai bună adaptare a ofertei la cerere, diminuarea deficitului semnificativ de motorină și reducerea surplusului de producție de benzină.
(140)
În opinia Portugaliei, proiectul de investiții va reduce dependența de importurile de motorină din Rusia, un obiectiv adoptat de către Comisie [„A doua revizuire strategică a politicii energetice - Un plan de acțiune al UE pentru securitate și solidaritate în domeniul energiei” (34), adoptată în 2008] și de către statele membre.
(141)
Cererea de motorină a crescut și va crește în continuare în perioada 2000-2025, dar rafinăriile, în configurația lor existentă, se pot adapta doar într-o mică măsură evoluției cererii, în lipsa unor investiții importante în reconfigurare. Investiția Petrogal vine în întâmpinarea cererii crescute și reduce dependența de importuri și riscurile de aprovizionare asociate.
(142)
Proiectul de investiții va promova reducerea emisiilor în atmosferă, iar eficiența energetică a instalațiilor va fi optimizată. Măsurile prevăzute pentru raționalizarea energiei permit reducerea consumului actual de energie în rafinării cu [ ]%.
(143)
Când va începe producția în rafinăriile reconfigurate, se va prelucra aceeași cantitate, dar cu o capacitate de conversie considerabil mai mare, cu consumuri de energie mai scăzute și cu reducerea emisiilor.
(144)
Potrivit Portugaliei, impactul în ceea ce privește poluarea aerului este deosebit de important, deoarece proiectul de investiții va reduce emisiile provenite din surse fixe ale rafinăriilor, contribuind astfel la realizarea obiectivelor regionale și naționale privind calitatea aerului.
(145)
La nivel regional, importanța proiectului de investiții este recunoscută, deoarece acesta include și introducerea gazelor naturale în portofoliul de combustibili al rafinăriilor și înlocuirea uzinei existente de producere a aburului cu o unitate de cogenerare.
(146)
La nivel național, avantajele pentru mediu pot fi evaluate din punctul de vedere al contribuției la realizarea obiectivelor stabilite în programul național de reducere a emisiilor poluante de dioxid de sulf și oxizi de azot (35).
(147)
Proiectul de investiții va contribui la creșterea calității motorinei și, în consecință, la reducerea emisiilor poluante ale autovehiculelor. De asemenea, proiectul de investiții va avea un impact pozitiv asupra factorilor biologici (flora și fauna) și asupra peisajului natural.
5.1.4. Observații privind contribuția la dezvoltarea regională
(148)
Portugalia subliniază contribuția importantă a proiectului de investiții la dezvoltarea regională, având în vedere amplasarea acestuia în două regiuni dezavantajate, ambele fiind afectate de o rată ridicată a șomajului. Ambele regiuni sunt zone eligibile în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din tratat, cu un plafon standard al ajutorului regional pentru întreprinderile mari de 40 % (pentru Sines, în regiunea Alentejo) și de 30 % (pentru Matosinhos, în regiunea Norte), potrivit hărții portugheze a ajutoarelor de stat cu destinație regională. Ambele regiuni se înscriu în cadrul obiectivelor de convergență (astfel cum sunt definite în politica regională a UE), având un PIB pe cap de locuitor mai mic de 75 % din media la nivel european.
(149)
Portugalia consideră că rafinăriile Sines și Matosinhos reprezintă piloni de bază ai economiilor regionale. Portugalia preconizează că proiectul de investiții va produce efecte deosebit de pozitive în ceea ce privește ocuparea forței de muncă și, în general, economia regiunilor Norte și Alentejo.
(i) Sines
(150)
Rafinăria Sines este situată în Alentejo, o regiune care înregistrează un PIB cu 6 % mai mic decât media la nivel național. Regiunea este caracterizată de o densitate redusă a activităților economice și un deficit de servicii avansate pentru sprijinirea dezvoltării și inovare. În trimestrul al treilea al anului 2009, rata șomajului a fost de 10,2 %, cu 0,4 % mai mare decât media la nivel național, și a continuat să crească, ajungând la 11,6 % în trimestrul al treilea al anului 2010 (cu 0,7 % peste media națională).
(ii) Matosinhos
(151)
Rafinăria Matosinhos se află în zona Oporto din regiunea Norte. Regiunea Norte este în prezent cea mai săracă regiune NUTS II (nomenclatorul unităților teritoriale pentru statistică) din Portugalia, înregistrând un PIB pe cap de locuitor cu aproximativ 20 % mai scăzut decât media națională, la nivelul anului 2008. Rata creșterii economice în această regiune se situează sub media din UE și din Portugalia și este afectată de nivelul redus al resursei umane calificate. Rata șomajului a crescut de la 11,6 % în trimestrul al treilea al anului 2009 până la 13,2 % în același trimestru al anului 2010, situându-se cu mult deasupra mediei naționale (respectiv 9,8 % în 2009 și 10,9 % în 2010).
5.1.5. Locurile de muncă și formarea profesională
(152)
Potrivit Portugaliei, în faza de exploatare, se estimează că proiectul de investiții va crea un număr de 150 de locuri de muncă legate în mod direct de funcționarea unităților de prelucrare la cele două rafinării.
(153)
Raportul dintre cheltuielile de investiții și numărul locurilor de muncă directe create indică faptul că sectorul de rafinare necesită infuzii masive de capital. În plus, sectorul necesită formare profesională calificată și specifică.
(154)
Proiectul de investiții prezintă un potențial semnificativ în ceea ce privește crearea de locuri de muncă indirecte, deoarece noile unități vor spori complexitatea tehnologică a rafinăriilor, necesitând intervenții de mentenanță mai numeroase. Ca urmare a politicii de subcontractare a rafinăriilor, va exista o cerere din ce în ce mai mare de servicii prestate de lucrători specializați. Portugalia consideră că „reconfigurarea unităților de rafinare va avea un efect vizibil asupra industriei naționale, în special în domeniul construcțiilor de mașini, al energiei electrice și al construcțiilor civile. Se estimează că în perioada cea mai intensă de construcție, aproximativ 3 000 de lucrători vor fi implicați în construirea ambelor rafinării” și „vor fi create aproximativ 450 de locuri de muncă indirecte permanente”. Aceste locuri de muncă necesită personal calificat care va fi, în mod normal, remunerat peste media pieței, cu un impact social și economic estimat a fi semnificativ pentru comunitatea din jur, în special în zona orașului Sines.
(155)
La întrebarea dacă raportul de trei la unu dintre locurile de muncă indirecte și cele directe, prezentat pentru proiectul de investiții - și metodologia aplicată - se justifică, Portugalia a răspuns că acest raport ar trebui comparat cu cele existente în alte proiecte de investiții din același sector. Făcând referire la alte două măsuri de ajutor de stat autorizate de Comisie (Deciziile Comisiei N 898/06 și N 899/06 pentru proiectele Repsol Polimeros și, respectiv, Artensa în domeniul petrochimiei) (36), Portugalia consideră că raportul dintre locurile de muncă directe și cele indirecte, propus pentru proiectul de investiții, este mai prudent și realist comparativ cu cel din proiectul Repsol Polimeros (15 locuri de muncă indirecte la un loc de muncă direct), chiar dacă ambele proiecte vizează reabilitarea unor spații industriale (brown-field). De asemenea, Portugalia a menționat că sumele necesare proiectului de investiții se apropie de cele din proiectul Artensa care este un proiect de la zero (greenfield). Portugalia ia în considerare și reperul stabilit de HSB Solomon Associates LLC cu privire la industria petrolieră: indicele de eficiență a gestionării resurselor umane (personnel efficiency index, PEI). Acest indicator arată numărul de ore lucrate pentru fiecare capacitate de distilare echivalentă (equivalent distillation capacity, EDC), adică, în termeni generali, numărul de locuri de muncă generate pentru fiecare baril de țiței prelucrat. În cel mai recent raport disponibil (cifre aferente anului 2008), beneficiarul prezenta un indice global de 50-70, comparativ cu o valoare de 113,7, ca medie estimată, și 206,8 ca medie înregistrată în Europa de Sud și Centrală. Aceste cifre reflectă numărul de lucrători implicați la nivel intern în procesul de rafinare, [ ] precum și existența unui grup de activități auxiliare bazate pe servicii externe, prestate permanent. Portugalia consideră că faptul că se apelează la servicii externe asigură crearea de locuri de muncă indirecte și justifică așteptările ca raportul dintre locurile de muncă indirecte și cele directe să fie mai mare decât în cazul Artensa. Prin urmare, făcând o comparație cu deciziile Comisiei menționate în prezentul considerent, Portugalia concluzionează că această strategie este dusă la extrem în proiectul Repsol Polimeros (utilizarea minimă a resurselor interne și utilizarea maximă a resurselor externe). Cazul Artensa demonstrează contrariul, și anume un echilibru între utilizarea resurselor interne și cea a resurselor externe. Portugalia consideră că raportul de 3:1 propus corespunde raportului din industria de rafinare și reflectă în mod corect gradul de externalizare a activităților Petrogal (de exemplu, în sectorul mentenanței).
(156)
Într-o scrisoare ulterioară, Portugalia își reafirmă acest punct de vedere, făcând referire la un document mai recent (37) emis de către Comisie, care, în opinia Portugaliei, indică un raport de 4:1 și de 6:1: „astfel, deși industria asigură locuri de muncă directe doar pentru 100 000 de persoane în UE, se poate considera că un număr de 400 000 până la 600 000 de locuri de muncă sunt în mod direct dependente de industria de rafinare din UE”. Același document menționează, la nota de subsol 41, „alte 600 000 de locuri de muncă în logistică și vânzări”, ceea ce ar permite chiar un raport de 12:1.
(157)
În cursul etapei de investigare, într-un document suplimentar (o analiză cost-beneficiu) furnizat Comisiei, Portugalia cuantifică numărul locurilor de muncă păstrate prin proiectul de investiții, deoarece este clar că, într-un scenariu contrafactual fără nicio investiție, Petrogal ar fi introdus unele măsuri de restructurare, inclusiv reducerea numărului de angajați. În absența proiectului de investiții, s-ar pierde, în total, „1 240 locuri de muncă, respectiv 150 directe + 450 indirecte (rezultatul direct al proiectului) în plus față de pierderea de 160 locuri de muncă directe + 480 indirecte ca urmare a măsurilor de reducere a costurilor care ar fi puse în aplicare pentru a face față reducerii marjelor de rafinare ale rafinăriilor în actuala lor configurație”.
(158)
Portugalia subliniază că proiectul de investiții va utiliza lucrători calificați, remunerați cu [ ] salariul mediu de pe piața locală relevantă. Impactul socio-economic asupra comunităților din jur va contribui la dezvoltarea altor întreprinderi și activități. Prin urmare, proiectul de investiții va fi benefic pentru crearea și renovarea infra-structurilor și spațiilor din regiunile Oporto și Sines, asigurând condițiile necesare pentru ca aceste regiuni să avanseze către o nouă etapă în termeni de calitate a vieții și competitivitate.
(159)
În răspunsul său, Portugalia subliniază, de asemenea, că „în cursul fazei de construcție, proiectul va avea un impact semnificativ asupra contextului industrial național, prin promovarea creării și dezvoltării întreprinderilor locale. Atunci când va fi complet funcțional, proiectul va încuraja dezvoltarea de noi întreprinderi care să presteze servicii de mentenanță și va continua astfel să consolideze dinamica regională”. Astfel, „prin această inițiativă, Petrogal va contribui la echilibrarea competitivității regiunilor mai puțin dezvoltate față de media națională. În sfârșit, proiectul va avea un impact pozitiv asupra activității economice din regiunea Alentejo și expunerii acesteia la piețele externe”.
(160)
În plus, prin creșterea fluxului de materii prime și produse între cele două rafinării, se preconizează că proiectul de investiții va avea un efect pozitiv asupra infrastructurilor portuare din Sines și Leixões (38), a căror activitate și utilizare se vor intensifica și ale căror rezultate din exploatare vor crește.
(161)
În sfârșit, Portugalia consideră că Petrogal preconizează că perioada de exploatare a proiectului de investiții va fi de cel puțin 30 de ani, ceea ce demonstrează angajamentul pe termen lung în realizarea obiectivelor regionale, naționale și europene.
(162)
Proiectul de investiții va contribui, de asemenea, la o creștere a potențialului regiunii în ceea ce privește capitalul uman. Pentru formarea profesională a personalului implicat în proiectul de investiții, atât a personalului nou recrutat, cât și a celui existent, vor fi create structuri de calificare și formare profesională, în colaborare cu Colegiul Tehnic Alentejo Litoral (39), în centrul de afaceri al Zonei Industriale și Logistice Sines (40) (ZILS).
(163)
În ceea ce privește legăturile cu proiectele de cercetare și dezvoltare și colaborarea cu universitățile, Portugalia menționează că cele două rafinării reprezintă centre de dezvoltare pentru cercetare și formare profesională. În opinia Portugaliei, se preconizează că proiectul de investiții va avea un efect pozitiv și potențialul de a atrage noi acorduri între Petrogal și centrele de învățământ din domeniul științei și ingineriei.
(164)
Autoritățile portugheze prezintă observații cu privire la raportul dintre valoarea investiției și numărul locurilor de muncă create, care demonstrează, potrivit acestora, caracterul complet rezonabil al proporției, având în vedere, în special, că sectorul de rafinare necesită infuzii masive de capital și forță de muncă de înaltă calificare, precum și niveluri ridicate ale investițiilor în formarea profesională a unei forțe de muncă specializate. Raporturi cu valori ridicate similare între ajutorul de stat și numărul locurilor de muncă create au fost aprobate de către Comisie în proiectele petrochimice Repsol Polimeros și Artensa (41).
(165)
Ca urmare a solicitării Comisiei de prezentare a unei analize cost-beneficiu și a unei evaluări a proiectului comparabilă cu cea solicitată în cazul proiectelor importante cofinanțate din fonduri structurale (42), Portugalia a prezentat un document având ca scop principal cuantificarea avantajelor sociale și economice ale proiectului de investiții. Documentul scoate în evidență un impact economic datorat contribuțiilor pozitive care decurg din investiție, de exemplu: impozitul aferent proiectului, locuri de muncă directe (impozite); locuri de muncă indirecte (impozite), evitarea acordării de ajutorul de șomaj, taxa pe consum (TVA), reducerea emisiilor de CO2 în sectorul transporturilor și în industrie, evitarea dobânzilor la datoria externă a guvernului portughez, transporturi navale și imobilizarea navelor (taxe), venituri suplimentare pentru portul Leixões și sprijin pentru dezvoltarea comunității locale.
(166)
Beneficiile locale ale proiectului de investiții constau în: taxa pe consum (TVA); veniturile suplimentare pentru portul Leixões și sprijinirea dezvoltării comunității locale (reprezentând, împreună, suma de 49 de milioane EUR, exprimată valoare actualizată netă), celelalte fiind considerate drept avantaje sau spații la nivel național (reprezentând, împreună, suma de 454 de milioane EUR, exprimată în valoare actualizată netă), favorabile întregii economii naționale, care pot fi, așadar, doar parțial alocate regiunilor în cauză. Dacă se consideră că acest beneficiu la nivel național este proporțional împărțit între regiunile portugheze, în funcție de ponderea lor economică, regiunile Norte și Alentejo reprezentând 34,8 % din PIB-ul național al Portugaliei în 2007, avantajul regional total (care se ridică la 195 de milioane EUR, exprimată în valoare actualizată netă) depășește considerabil costul ajutorului acordat proiectului de investiții (reprezentând 121 de milioane EUR, sumă exprimată în valoare actualizată netă).
5.1.6. Observații privind necesitatea ajutorului
(167)
Portugalia a subliniat că ajutorul contribuie în mod efectiv și decisiv la decizia Petrogal de a efectua investiții, fiind necesar pentru asigurarea rentabilității investiției. La 5 martie 2008, Consiliul de administrație al Galp a aprobat proiectul de investiții, după ce primise scrisoarea de eligibilitate din partea autorităților naționale, emisă la 23 ianuarie 2007. Primul angajament privind comanda de echipamente datează încă din 14 martie 2008, adică după semnarea cu guvernul portughez a acordurilor cu privire la ajutor, la 10 martie 2008.
(168)
În absența ajutorului, proiectul de investiții nu ar fi fost pus în aplicare, deoarece rentabilitatea acestuia nu ar fi fost justificată.
(169)
În 2001, Consiliul de administrație al Galp a adoptat o hotărâre pe baza unui plan anterior de modernizare a rafinăriei Matosinhos, întrucât rentabilitatea capitalului angajat în proiect se situa la o valoare inferioară costului mediu ponderat al capitalului (WACC) al Galp Energia, aferent sectorului său de rafinare.
(170)
În 2005, Consiliul de administrație al Galp a reconsiderat oportunitatea strategică de a întreprinde un proiect de conversie a celor două rafinării. După o analiză internă a proiectelor de investiții alternative, în martie 2008 proiectul de conversie a rafinăriilor Sines și Matosinhos a fost prezentat, spre aprobare, Consiliului de administrație. Rata internă de rentabilitate pentru investiția revizuită de [ ] milioane EUR a fost calculată la [8-10] %, fără niciun stimulent, și anume cu [ ] puncte procentuale peste costul mediu ponderat al capitalului aferent activităților de rafinare ale Galp Energia (stabilit la 7-9 %).
(171)
Decizia din martie 2008 a Consiliului de administrație al Galp s-a bazat pe următoarea analiză de sensibilitate privind rata internă de rentabilitate (RIR) pentru proiectul de investiții:
Tabelul 3
Cu ajutor de stat
Valoare actualizată netă
[100-150] milioane EUR
Rata de rentabilitate/RIR
[9-11] %
Fără ajutor de stat
Valoare actualizată netă
[1-50] milioane EUR
Rata de rentabilitate/RIR
[8-10] %
Sursa: GALP
(172)
Conform deciziilor Comitetului executiv al Galp Energia, adoptate la 10 ianuarie 2008, costul mediu ponderat al capitalului întreprinderii și rata minimă acceptabilă a rentabilității interne sau „pragul minim acceptabil” (hurdle rate) [o primă de risc adăugată la costul capitalului (43)] pentru sectoarele de aprovizionare, rafinare și logistică, se ridicau la [7-9] % și, respectiv, [10-12] %.
(173)
Portugalia a arătat că atât WACC, cât și pragul minim acceptabil stabilite de Galp Energia sunt conforme cu practica standard din sectorul de rafinare și că utilizarea acestor criterii economice este, de regulă, acceptată de toate marile întreprinderi din acest sector. În sprijinul acestor argumente, Portugalia a furnizat Comisiei un tabel întocmit de Citigroup, Bloomberg și Broker Research în 2010 în care se compară WACC pentru întreprinderile importante care operează în sectorul de rafinare.
(174)
Portugalia susține că decizia privind investiția a fost și este conformă cu practica și cu cerințele normale de rentabilitate pe care beneficiarul le aplică în toate proiectele sale. În vederea evaluării rentabilității, pe lângă conceptul de WACC, pragul minim acceptabil este utilizat ca un criteriu suplimentar. Proiecțiile pentru fluxurile de numerar viitoare nu sunt, în general, infailibile. Întotdeauna există incertitudini (riscuri) asociate previziunilor referitoare la fluxurile de numerar; cu cât acestea sunt mai îndepărtate în timp, cu atât mai mare este șansa ca estimarea să fie aproximativă și să conțină erori. Modul cel mai frecvent utilizat de abordare a incertitudinilor constă în adăugarea unei prime de risc la costul capitalului (WACC) și în folosirea ratei acesteia drept rată minimă a rentabilității necesară pentru investiții (pragul minim acceptabil). Diferența dintre valoarea pragului minim acceptabil și valoarea WACC reprezintă, așadar, profitul suplimentar anticipat atunci când se decide dacă să se investească sau nu, deoarece se acceptă riscul suplimentar existent în ceea ce privește fluxurile de numerar previzionate pentru viitor. Portugalia a susținut că introducerea pragului minim acceptabil în analiza și decizia Galp Energia privind proiectele de investiții datează încă din 2002, când s-a stabilit că pragul minim acceptabil aplicabil proiectelor va fi valoarea WACC plus un interval de [1-5] puncte procentuale (pp). În 2006, Galp Energia a decis să calculeze pragul minim acceptabil într-o manieră ușor diferită, și anume, în loc să adauge [1-5] pp la WACC, a optat pentru majorarea WACC cu [10-50] % (WACC2006 + pragul minim aceptabil2006 = [1,1-1,5] × WACC2006]. Acest criteriu nou a fost rezultatul unei analize interne potrivit căreia, având în vedere nivelurile diferite ale WACC din fiecare sector de activitate, utilizarea unui procent aplicat la bază a părut mai adecvată și coerentă decât utilizarea unei valori absolute. Ca explicație suplimentară, Portugalia a prezentat Comisiei ratele WACC și ale pragului minim acceptabil diferite aplicate de Galp Energia între 2002 și 2006 pentru fiecare sector de activitate: aprovizionare și rafinare, comercializare produse petroliere, explorare și producție, gaze naturale și energie electrică.
(175)
Portugalia a susținut că, în conformitate cu standardele internaționale recunoscute pentru proiecte de acest tip, având în vedere nivelul de variație a investițiilor încă semnificativ în această fază de dezvoltare conceptuală (conceptul tehnic inițial), Consiliul de administrație al Galp nu a considerat că un proiect de asemenea importanță, cu o rată a rentabilității atât de apropiată de WACC, poate fi viabil, deoarece în final ar putea avea o rentabilitate mai scăzută decât această valoare de referință.
(176)
Cu toate acestea, luând în considerare acordarea stimulentului fiscal în proiectul de investiții, rentabilitatea proiectului de investiții ar fi de [9-11]%, procent care, având în vedere natura strategică a proiectului de investiții, a fost considerat un minimum acceptabil pentru începerea și aprobarea îndeplinirii angajamentelor față de furnizorii de echipamente.
(177)
Portugalia a prezentat o listă cu proiecte de investiții alternative pe care Petrogal le-ar fi putut întreprinde la momentul adoptării deciziei în legătură cu realizarea proiectului de investiții. Din cauza limitării resurselor financiare disponibile pentru investiții noi, mai multe sectoare de activitate ale Galp Energia concurează între ele pentru aceste resurse limitate și există o politică strictă de selecție.
(178)
Totuși, în cazul în care contractul cu statul portughez referitor la ajutor nu ar fi fost semnat, iar proiectul de investiții nu ar fi fost realizat, competitivitatea ambelor rafinării ar fi fost, în mod inevitabil, afectată. Potrivit Portugaliei, dacă proiectul de investiții nu ar fi fost întreprins, utilizarea capacității rafinăriilor s-ar fi redus până la [80-90]%, pentru a răspunde unei tendințe descendente a cererii de benzină și păcură pe piață (studiile estimează o scădere semnificativă a cererii în perioada 2008-2020, între [20-30]% și [40-50]%). Rafinăriile și-ar fi păstrat doar o marjă foarte limitată de rafinare. Pentru a face față acestei situații, ar fi fost necesară punerea în aplicare a unui program drastic de restructurare, cu reducerea numărului de locuri de muncă.
(179)
Întrucât Comisia a avut dubii cu privire la faptul că, în decizia adoptată, Consiliul de administrație al Galp nu a ținut seama de schimbările din mediul de afaceri, Portugalia a fost invitată să prezinte o analiză detaliată a scenariului contrafactual, adică în absența proiectului de investiții. În acest scop, Portugalia a fost invitată să prezinte rata internă de rentabilitate (RIR) a proiectului de investiții, ținând seama atât de rentabilitatea potențială a rafinăriilor în situația în care proiectul de investiții nu ar fi fost realizat, cât și de reducerea marjelor de rafinare.
(180)
Scenariul contrafactual al Portugaliei este prezentat pe scurt în tabelul 4.
Tabelul 4
Activitate economică
Noua valoare finală a investiției
Cu ajutor de stat
NPV
[200-250] milioane EUR
[150-200] milioane EUR
Rata de rentabilitate/RIR
[10-12]%
[10-12]%
Fără ajutor de stat
NPV
[100-150] milioane EUR
[100-150] milioane EUR
Rata de rentabilitate/RIR
9-11 %
9-11 %
(181)
În opinia Portugaliei, „faptul că un proiect poate fi foarte important, chiar strategic, pentru o întreprindere nu înseamnă că este singurul proiect sau un proiect indiscutabil dacă RIR nu se ridică la cerințele minime admisibile” (astfel cum s-a întâmplat în 2001).
5.2. Observațiile prezentate de Portugalia cu privire la comentariile părților interesate
(182)
Portugalia subliniază nivelul ridicat de participare a diferitelor entități (municipalități, sindicate și asociații sectoriale și industriale) și menționează toate comentariile care susțin valoarea proiectului de investiții în ceea ce privește dezvoltarea regională și eficiența energetică.
5.2.1. Observații cu privire la comentariile concurenților nr. 1 și nr. 2
(183)
În completarea scrisorii din 21 ianuarie 2010, Portugalia explică faptul că piața materiilor prime de vid este deosebit de volatilă și nu asigură o aprovizionare constantă cu motorină de vid necesară pentru alimentarea unei instalații de hidrocracare de dimensiunea celei de la Sines. În ceea ce privește producția reziduurilor provenite de la instalația de hidrocracare, Portugalia confirmă că aceasta este nesemnificativă, deoarece instalația va utiliza tehnologia de izocracare.
(184)
Portugalia reiterează că proiectul de investiții va stimula dezvoltarea regională în regiunile dezavantajate (crearea și păstrarea locurilor de muncă, formarea profesională a lucrătorilor, economii de scară, transferuri de tehnologie, efecte colaterale etc.) chiar dacă este amplasat în rafinăriile preexistente și acest punct este confirmat de toate comentariile pozitive primite. De asemenea, Portugalia subliniază importanța strategică și valoarea ecologică a proiectului de investiții, pentru a răspunde comentariilor potrivit cărora ocuparea forței de muncă este singurul avantaj regional.
(185)
În ceea ce privește tabelul întocmit de concurentul terț nr. 1, comparând raportul dintre ajutor și fiecare loc de muncă creat, în legătură cu alte proiecte care au beneficiat de ajutor regional ad hoc (a se vedea considerentul 89), Portugalia a subliniat că tabelul nu include alte proiecte din industria de rafinare sau alte industrii care necesită infuzii masive de capital. Din aceste motive, proiectul de investiții nu trebuie comparat cu cele prezentate în tabel, ci cu ajutoarele acordate în legătură cu mari proiecte de investiții din același sector economic [a se vedea deciziile Comisiei din 10 iulie 2007 privind ajutorul de stat N 898/06, Repsol Polimeros, și din 10 iulie 2007 privind ajutorul de stat N 899/06, Artensa (Artenius) - Produçăo e Comercializaçăo de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos SA, unde proporția dintre valoarea ajutorului și locurile de muncă create s-ar putea situa într-un interval comparabil cu cea a proiectului Petrogal].
(186)
În mod similar, dacă proporția dintre locurile de muncă indirecte și cele directe se compară cu cea din alte proiecte similare (cum ar fi proiectele menționate la considerentul 185), se obțin cifre echivalente.
(187)
Portugalia reiterează că Consiliul de administrație al Galp a validat proiectul de investiții, în martie 2008, după ce a primit, în ianuarie 2007, o confirmare scrisă din partea autorităților portugheze, potrivit căreia proiectul de investiții era eligibil pentru ajutor de stat. Prin urmare, ajutorul a fost acordat, sub rezerva unor condiții (în special, era necesară aprobarea Comisiei), înainte de începerea lucrărilor. Prima comandă fermă a fost emisă în martie 2008, după semnarea de către Petrogal a contractelor cu privire la ajutor.
(188)
Portugalia respinge comentariile terților potrivit cărora Petrogal luase încă din 2006 decizia de a lansa proiectul de investiții.
(189)
Portugalia admite că studiile de fezabilitate au fost realizate înainte de adoptarea deciziei definitive. Deși informațiile respective sunt absolut necesare pentru adoptarea unei decizii de către Consiliul de administrație al Galp, aceasta nu înseamnă că decizia fusese deja luată.
(190)
Portugalia susține că proiectul de investiții nu ar fi fost pus în aplicare fără ajutorul de stat.
(191)
Portugalia explică faptul că proiectul de investiții avea o rată internă de rentabilitate insuficientă comparativ cu nivelul riscurilor asumate și cu atractivitatea altor proiecte ([ ]) care sunt esențiale pentru dezvoltarea grupului Galp Energia. În consecință, proiectul de investiții nu ar fi fost demarat fără ajutor de stat.
(192)
Din observațiile primite de la părțile terțe, Portugalia concluzionează că piața geografică relevantă nu este piața portugheză, ci piața iberică cel puțin.
(193)
Portugalia specifică faptul că, pentru motorină, cotele de piață ale Petrogal (la nivelul franco rafinărie, la nivelul vânzărilor cu ridicata și al vânzărilor cu amănuntul) nu vor depăși niciodată 25 % dacă piața geografică relevantă este Peninsula Iberică sau se extinde în afara acesteia.
(194)
Portugalia reiterează că, în orice caz, proiectul de investiții nu va afecta piețele de vânzare cu ridicata și cu amănuntul a motorinei, deoarece prețul franco rafinărie este stabilit în condițiile pieței: Petrogal se comportă ca o entitate care nu are o influență asupra prețurilor. În caz contrar, clienții Petrogal s-ar orienta cu ușurință către importuri, deoarece, potrivit Portugaliei, nu există niciun obstacol [de ordin tehnic, tarifar, de logistică (44) etc.] în calea importurilor de motorină din alte state membre. Cerințele de import ale Portugaliei sunt compatibile cu cele ale Uniunii Europene.
(195)
Portugalia a prezentat valorile datelor agregate care reflectă importurile de motorină (maritime și terestre).
Tabelul 5
Importuri și exporturi de motorină
Anul
2006
2007
2008
2009
IMPORTURI
Total (kt)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Alte întreprinderi
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
EXPORTURI
Total (kt)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Alte întreprinderi
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Sursa: date de la DGEG (cifrele scrise cu caractere italice) și de la Petrogal
(196)
De asemenea, Portugalia deține o capacitate de depozitare suficientă: Portugalia a furnizat date care arată că diferiții operatori au opțiuni strategice diferite (investesc în capacitatea de depozitare sau închiriază spațiile respective), iar ambele alternative sunt posibile și viabile. Principalii operatori nu și-au mărit capacitatea de depozitare, în pofida oportunităților apărute pe piață, ceea ce indică faptul că resursele lor de depozitare sunt suficiente pentru a le susține activitățile de comercializare. Portugalia arată că a existat o creștere continuă a importurilor totale de motorină, precum și o ușoară reducere a exporturilor, ca rezultat al extinderii continue a pieței și al deficitului din ce în ce mai mare de capacități de producție locale. Totuși, cifrele pentru 2009 reflectă impactul unui accident întâmplat la rafinăria Sines, care a limitat, pentru o perioadă de mai multe săptămâni, funcționarea rafinăriei și producția. În acel an, operatorii au fost nevoiți să crească importurile, demonstrând astfel existența unor opțiuni alternative de aprovizionare.
(197)
Importul de motorină în Portugalia, în 2009, a reprezentat 27,2 % din consumul total de motorină din acel an. În anii anteriori, media importurilor de motorină raportată la consumul anual din Portugalia (aproximativ 5,4 milioane de tone) a fost de aproximativ 14 %.
(198)
Prin urmare, Portugalia consideră că piața portugheză a motorinei este o piață deschisă și competitivă, în care schimburile comerciale sunt facilitate și prețurile au la bază prețul țițeiului și costurile de rafinare și se raportează la alternativa importurilor la prețuri Platts.
(199)
În ceea ce privește benzina nafta grea, Portugalia consideră că piața este reprezentată, cel puțin, de SEE, deoarece benzina nafta este un produs comercializat la nivel internațional.
6. EVALUAREA MĂSURII DE AJUTOR
6.1. Existența ajutorului de stat
(200)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din tratat, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
(201)
Ajutorul acordat de Portugalia în favoarea întreprinderii Petrogal va lua forma unui credit fiscal. Sprijinul poate fi astfel considerat ca fiind acordat de către statul membru și prin intermediul resurselor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
(202)
Ajutorul se acordă unei singure întreprinderi, Petrogal, prin urmare este selectiv.
(203)
Ajutorul este acordat pentru o investiție care să asigure creșterea producției de motorină și de benzină nafta grea. Întrucât produsele respective fac obiectul schimburilor comerciale între statele membre, măsura ar putea afecta, așadar, aceste schimburi. Ajutorul acordat va scuti întreprinderea Petrogal de costurile pe care, în mod normal, ar fi trebuit să le suporte pe cont propriu. În consecință, Petrogal va beneficia de un avantaj economic în raport cu concurenții săi. Deoarece favorizează în acest mod întreprinderea și producția acesteia, ajutorul denaturează sau amenință să denatureze concurența.
(204)
În consecință, Comisia consideră că ajutorul constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
(205)
După ce s-a stabilit că ajutorul constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat, este necesar să se evalueze dacă măsura poate fi considerată compatibilă cu piața internă.
6.2. Legalitatea măsurii de ajutor
(206)
Prin notificarea ajutorului înainte de punerea în aplicare a acestuia, Portugalia a respectat obligația de notificare prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din tratat.
6.3. Temeiul juridic al evaluării
(207)
Întrucât obiectivul ajutorului este promovarea dezvoltării regionale, temeiul pentru evaluarea compatibilității ajutorului cu piața internă îl reprezintă OAR, în special dispozițiile secțiunii 4.3 din OAR privind proiectele mari de investiții, precum și criteriile de evaluare aprofundată a ajutoarelor regionale pentru proiecte mari de investiții, stabilite în Comunicarea privind evaluarea aprofundată, în afara cazului în care investigația oficială conduce la concluzia că plafoanele stabilite la punctul 68 litera (a) („testul cotei de piață”) și litera (b) („testele privind creșterea capacității și performanțele comerciale”) din OAR sunt depășite.
(208)
Comisia trebuie să efectueze evaluarea în trei etape:
-
în primul rând, Comisia trebuie să evalueze compatibilitatea cu dispozițiile generale ale OAR;
-
în al doilea rând, trebuie să verifice dacă testul cotei de piață și testele privind creșterea capacității și performanțele comerciale, prevăzute la punctul 68 litera (a) și litera (b) [„testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b)”] sunt definitiv neîndeplinite;
-
în al treilea rând, în funcție de rezultatele evaluării din cea de-a doua etapă, Comisia poate trece la o evaluare aprofundată.
6.4. Compatibilitatea cu dispozițiile generale ale OAR - verificarea îndoielilor exprimate în decizia de inițiere
(209)
Comisia a verificat dacă ajutorul acordat este conform cu dispozițiile generale ale OAR. Această evaluare a condus la următoarele observații:
(210)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la faptul că proiectul de investiții constituie o investiție inițială sau ar putea fi considerat o investiție de înlocuire.
(211)
Comisia a ținut seama de observațiile Portugaliei, prezentate la considerentele 130 și 131, potrivit cărora investițiile conduc la o extindere a unei unități existente și la o schimbare fundamentală a procesului general de producție al unei unități existente și, prin urmare, investiția poate fi considerată o investiție inițială, astfel cum aceasta este definită la punctul 34 din OAR.
(212)
Astfel, noua unitate de distilare la vid și unitatea de reducere a vâscozității de la Matosinhos, precum și noua unitate de hidrocracare de la Sines vor funcționa simultan cu unitățile de rafinare pre-existente; prin urmare, proiectul de investiții nu constituie o înlocuire, ci o extindere a sistemului de producție. În plus, proiectul de investiții va transforma rafinăriile, prin asigurarea de noi infrastructuri tehnologice pentru conversia fracțiilor mai grele de țiței în benzină și motorină.
(213)
Concurentul nr. 1 nu are obiecții cu privire la caracterul de investiție inițială al investiției, dar consideră că investiția constituie o simplă extindere a unei unități existente.
(214)
În consecință, Comisia constată că proiectul de investiții constituie o investiție inițială în sensul punctului 34 din OAR, prin urmare îndoielile cu privire la caracterul de investiție inițială al proiectului de investiții sunt înlăturate.
(215)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala că cerințele privind efectul de stimulare, aplicabile ajutoarelor ad hoc astfel cum sunt prevăzute la punctul 38 din OAR, sunt îndeplinite. În mod special, Comisia a afirmat că nu are convingerea că scrisoarea de confirmare a Portugaliei, potrivit căreia, sub rezerva unei verificări amănunțite, proiectul de investiții îndeplinește condițiile de eligibilitate stabilite în schemă (45), poate înlocui scrisoarea de intenție necesară.
(216)
Punctul 38 din OAR prevede următoarele: „Este important să se asigure că ajutorul regional generează un real efect de stimulare a efectuării de investiții care altfel nu s-ar fi realizat în zonele asistate. În consecință, ajutoarele se pot acorda numai în temeiul schemelor de ajutoare, în cazul în care beneficiarul a făcut o cerere de ajutor, iar autoritatea responsabilă cu administrarea schemei a confirmat ulterior în scris că, sub rezerva rezultatelor verificării de detaliu, proiectul îndeplinește, în principiu, condițiile de eligibilitate stabilite prin schemă înainte de începerea lucrărilor la proiect. (…). În cazul unui ajutor ad-hoc, autoritatea competentă trebuie să fi emis o scrisoare de intenție potrivit căreia va acorda ajutorul înainte de începerea lucrărilor la proiect, sub rezerva autorizării măsurii de către Comisie. În cazul în care lucrările încep înainte de îndeplinirea condițiilor prevăzute la acest punct, întregul proiect va pierde dreptul la ajutor.”
(217)
„Începerea lucrărilor” este definită la nota de subsol 40 din OAR fie ca o demarare a lucrărilor de construcție, fie ca o primă comandă fermă de echipamente.
(218)
Comisia a ținut seama de următoarele informații de facto furnizate de Portugalia:
-
Petrogal a depus cererea de ajutor la 22 ianuarie 2007;
-
la 23 ianuarie 2007, Portugalia a confirmat eligibilitatea de principiu a proiectului de ajutor;
-
ajutorul a fost aprobat de Consiliul de Miniștri al Portugaliei la 6 martie 2008, însă acordarea ajutorului era condiționată de autorizarea de către Comisie, iar Petrogal urma să nu beneficieze de ajutor înainte de 2011 (după finalizarea investiției);
-
Consiliul de administrație al Petrogal a autorizat emiterea de comenzi pentru echipamente la data de 8 martie 2008;
-
prima comandă fermă a fost transmisă la 14 martie 2008. Lucrările de construcție în cadrul investiției au început efectiv în noiembrie 2008 la Sines și în ianuarie 2009 la Matosinhos.
(219)
În opinia Comisiei, contractele privind ajutorul, semnate la 10 martie 2008 între Portugalia și Petrogal, și publicarea în Monitorul Oficial Portughez (46) a rezoluțiilor Consiliului de miniștri adoptate la 6 martie 2008, sunt cel puțin echivalente cu o scrisoare de intenție și trebuie considerate drept o dovadă a efectului de stimulare formal mai clară decât scrisoarea de intenție prevăzută la punctul 38 din OAR. Aceste contracte privind ajutorul au fost semnate înainte ca lucrările la proiectul de investiții să înceapă.
(220)
Prin urmare, Comisia consideră că îndoielile sale legate de efectul de stimulare necesar sunt înlăturate.
(221)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la contribuția investiției la dezvoltarea regională. În acest context, Comisia și-a exprimat, de asemenea, îndoiala în legătură cu necesitatea ajutorului și a subliniat că „un ajutor care nu este necesar nu va contribui, cel mai probabil, la dezvoltarea regională și ar putea avea drept rezultat denaturări inacceptabile ale concurenței” (47).
(222)
Concurenții nr. 1 și nr. 2 au arătat că Petrogal ar fi demarat proiectul de investiții chiar și în absența ajutorului. În opinia lor, aceasta este o investiție productivă, justificată din punct de vedere economic de dezechilibrul dintre oferta și cererea de motorină și de posibilitatea de a avea acces la tipuri de țiței mai grele și mai ieftine. Toți operatorii din Europa derulează investiții similare în rafinăriile lor fără un ajutor din partea statului.
(223)
Prin urmare, trebuie să se evalueze dacă ajutorul este necesar pentru a produce un real efect de stimulare a efectuării unei investiții care altfel nu s-ar fi realizat în aceste două regiuni asistate sau dacă proiectul de investiții ar fi fost, în orice caz, realizat. În acest sens, Comisia trebuie să stabilească dacă ajutorul a modificat comportamentul întreprinderii Petrogal în sensul efectuării de investiții suplimentare în regiunile respective.
(224)
Se pare că decizia strategică de a investi a fost adoptată în 2006. Acest lucru este reflectat într-un document publicat de Galp Energia în octombrie 2006 (48). Astfel cum se arăta în raportul pe 2006 al Galp Energia, Consiliul de administrație a adoptat decizia executivă privind proiectul de investiții la 23 ianuarie 2007 (49) și la 5 martie 2008 (adică după primirea scrisorii de eligibilitate de la autoritățile naționale, din 23 ianuarie 2007). Consiliul de administrație a adoptat decizia operațională de a comanda primele echipamente pentru proiectul de investiții la 14 martie 2008.
(225)
Portugalia a arătat că Petrogal nu a efectuat investiția înainte de 2008 din cauza insuficientei viabilități financiare și că, în cele din urmă, Consiliul de administrație al Galp a decis să emită comenzi de echipamente și construcții numai după ce guvernul portughez a adoptat rezoluția relevantă a Consiliului de miniștri.
(226)
Portugalia susține că disponibilitatea ajutorului de stat a fost decisivă pentru hotărârea Petrogal de a realiza investiția. În absența ajutorului, proiectul de investiții ar fi fost abandonat. Petrogal ar fi pus în aplicare un plan de restructurare alternativ pentru a-și adapta activitățile de rafinare la condițiile modificate ale pieței și ale ofertei de țiței. De asemenea, resursele financiare disponibile ar fi fost utilizate pentru a investi în proiecte alternative, în afara activității de rafinare.
(227)
Portugalia a prezentat documente aparținând Petrogal, care conțin o analiză a ratei interne de rentabilitate a proiectului de investiții, a costului capitalului (WACC), precum și o listă cu posibilele investiții alternative pe care Galp Energia le-ar fi putut efectua cu capitalul disponibil.
(228)
Comisia consideră că documentele transmise Consiliului de administrație al Galp la 23 ianuarie 2007 și la 5 martie 2008 au fost decisive pentru evaluarea necesității ajutorului, întrucât hotărârea Consiliului s-a întemeiat pe aceste documente.
(229)
Potrivit Portugaliei, calculele prezentate Consiliului de administrație al Galp în 2008 indicau o rată internă de rentabilitate a proiectului de investiții de [8-10]% în absența ajutorului. Valoarea acestei RIR este mult mai mare decât valoarea WACC a Petrogal, de [7-9]%.
(230)
Portugalia a explicat totuși că deciziile Consiliului de administrație al Galp s-au întemeiat pe o abordare a pragului minim acceptabil care fusese introdusă deja din 2002. Acest prag minim acceptabil sau rată minimă acceptabilă de rentabilitate (RMAR) este rata minimă de rentabilitate pentru un proiect pe care un factor de decizie o poate accepta înainte de a demara acel proiect, având în vedere riscul acestuia și costul de oportunitate legat de renunțarea la alte proiecte. Alte denumiri pentru pragul minim acceptabil sunt „rata de excludere” (cut-off rate) sau „rata de referință” (benchmark rate).
(231)
Începând din 2006, pragul minim acceptabil pentru activitățile de rafinare a fost stabilit la [110-150]% din WACC, adică [10-12]%. În mod normal, nu s-ar lua nicio decizie de efectuare a unei investiții dacă RIR calculată nu ar depăși acest plafon. În cazul de față, ajutorul majorează RIR cu [1-3] puncte procentuale, de la [8-10]% la [9-11]%, astfel cum se arată în tabelul 3 de la considerentul 171 pentru calculele prezentate Consiliului de administrație în 2008. Deși RIR ajustată a ajutorului rămâne mult sub pragul minim acceptabil intern, Consiliul de administrație al Galp a considerat că marja de siguranță suplimentară creată prin intermediul ajutorului este suficientă pentru a aproba, în final, proiectul de investiții.
(232)
Pragul minim acceptabil este un instrument utilizat de întreprinderi în situații decizionale care implică niveluri de risc importante, așadar aceasta poate să difere în funcție de riscul asociat proiectelor. De asemenea, pragul minim acceptabil poate fi influențat de moneda în care se calculează: în zonele monetare cu niveluri ridicate de inflație, pragul minim acceptabil are o valoare mai mare decât în zonele caracterizate de stabilitatea prețurilor.
(233)
Până în prezent, în deciziile privind ajutoare de stat în legătură cu ajutoarelor regionale nu s-a utilizat conceptul de prag minim acceptabil pentru a decide asupra aspectelor legate de necesitatea și de efectul de stimulare al ajutoarelor. Acest concept de prag minim acceptabil nu este menționat nici în Comunicarea privind evaluarea aprofundată. Totuși, conceptul de prag minim acceptabil a fost deja folosit într-un număr mic de decizii referitoare la ajutoare de stat (cum ar fi Decizia Comisiei din 23 februarie 2011 privind ajutorul de stat N 204/2010 - Suedia - „R&D aid to Volvo Aero for Trent XWB ICC”, care urmează să fie publicată în JO) adoptate, în principal, în conformitate cu Cadrul comunitar privind ajutoarele de stat pentru cercetare, dezvoltare și inovare (50), în legătură cu proiecte care implică niveluri de risc ridicate.
(234)
Portugalia subliniază că proiectul de investiții este caracterizat de riscuri numeroase care justifică utilizarea abordării pragului minim acceptabil. Proiectul de investiții este cea mai mare investiție productivă efectuată până în prezent în Portugalia. Punerea în aplicare a proiectului de investiții va dura mai mulți ani. Estimarea costurilor aferente proiectului de investiții este extrem de dificil de realizat: în fapt, Portugalia a prezentat cifre care arată că estimările inițiale ale costurilor au fost depășite cu mult în realitate. Întrucât proiectul de investiții are o orientare pe termen lung, previziunile pe termen lung ale marjelor de rafinare sunt foarte dificil de realizat, în special în situația în care, pe termen lung, automobilele tradiționale cu motoare cu combustie internă ar putea fi înlocuite cu automobile electrice și de alte tipuri.
(235)
Un studiu empiric (51) din 2006, în care s-au analizat peste 100 de astfel de praguri minime acceptabile (raportate, în principal, de întreprinderi din America de Nord), indică o medie de 14,1 % și o diferență absolută între WACC și pragul minim acceptabil de 5 puncte procentuale, adică aproximativ 155 % din WACC. Ținând seama de aceste informații, pragul minim acceptabil aplicat de Petrogal și Galp Energia pentru sectorul de rafinare nu pare, la prima vedere, excesivă.
(236)
Având în vedere aceste elemente, în special caracteristicile specifice ale sectorului și ale cazului (respectiv, importanța riscurilor implicate, dată fiind amploarea proiectului de investiții și perioada de exploatare pe termen lung), Comisia consideră că pragul minim acceptabil poate fi luat în considerare pentru a decide dacă ajutorul a fost necesar ca stimulent pentru realizarea proiectului de investiții.
(237)
Concurenții nr. 1 și nr. 2 au confirmat că, pentru activitățile de rafinare, nu există nicio rată de referință sectorială. Totuși, concurentul nr. 1 a indicat că, în opinia sa, o rată (adică o rată de rentabilitate) de 10 % ar fi suficientă pentru a realiza proiectul de investiții. Comisia menționează că această rată de referință de 10 % este foarte similară cu RIR de [9-11]% înregistrată după acordarea ajutorului, care a fost prezentată în 2008 Consiliului de administrație al Galp. Prin urmare, Comisia consideră că ajutorul nu depășește valoarea pe care un concurent ar considera-o necesară pentru a obține o RIR acceptabilă.
(238)
Astfel, se pare că măsura de ajutor apropie RIR calculată de pragul minim acceptabil al Petrogal și de rata de referință indicată de concurentul nr. 1. După acordarea ajutorului, RIR nu depășește nici pragul minim acceptabil al Petrogal, nici rata de referință a concurentului, ceea ce arată că ajutorul nu a fost excesiv. Faptul că decizia privind investiția a fost adoptată în 2008, în condițiile în care RIR ajustată în urma ajutorului era încă mult inferioară valorii pragului minim acceptabil declarat nu este suficient pentru a pune în discuție importanța pragului minim acceptabil. Din declarațiile precedente ale Consiliului de administrație al Galp, rezultă în mod evident că acesta cunoștea importanța strategică a proiectului de investiții pentru oprirea ratelor de rafinare în scădere. Chiar dacă pragul minim acceptabil nu a fost în totalitate realizat, aceste element strategic pare a fi fost suficient pentru a justifica o abatere limitată de la pragul minim acceptabil.
(239)
În consecință, Comisia consideră că ajutorul a fost necesar ca un stimulent pentru investiție și nu a depășit valoarea necesară pentru acest scop. În acest sens, nu este în totalitate corect să se afirme că toți operatorii din Europa au efectuat investiții similare în rafinăriile lor fără ajutor din partea statului. De exemplu, Comisia a analizat alte măsuri de ajutor pentru investiții similare. Este vorba, în special, de Decizia Comisiei N283/2004 (52) referitoare la o unitate de hidrocracare a produselor de distilare.
(240)
În decizia de inițiere a procedurii, făcând referire la punctul 10 din OAR, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la contribuția ajutorului și a proiectului de investiții la dezvoltarea regională, subliniind numărul limitat al locurilor de muncă create (150) în raport cu valoarea ajutorului (160 milioane EUR), și cu privire la faptul că această preconizată contribuție la dezvoltarea regională este cu adevărat mai importantă decât efectele sectoriale generate de ajutor.
(241)
Comisia observă că într-adevăr, astfel cum a menționat și concurentul nr. 1, valoarea ajutorului raportată la fiecare loc de muncă creat depășește considerabil valoarea similară în cazul altor ajutoare ad hoc recente (a se vedea considerentul 89). Mai multe decizii negative (53) au stabilit că, având în vedere numărul de locuri de muncă create, contribuția regională este insuficientă.
(242)
Portugalia admite faptul că valoarea ajutorului pentru un loc de muncă direct creat este foarte mare; totuși, acest lucru este explicat de nevoia de infuzii masive de capital a proiectului de investiții, aceasta fiind o caracteristică specifică pentru investițiile din sector: Comisia a aprobat în trecut cereri de scheme de ajutor notificabile în mod individual pentru acest sector, în care valoarea ajutorului pentru un loc de muncă creat a fost și mai mare (54). Portugalia consideră că ar trebui să se țină seama de alți factori decât valoarea ajutorului pentru un loc de muncă direct, de exemplu de importanța creării de locuri de muncă indirecte și locuri de muncă temporare, precum și de alte aspecte asociate.
(243)
În deciziile precedente, Comisia a ținut întotdeauna seama de crearea de locuri de muncă directe. De asemenea, crearea de locuri de muncă indirecte a fost luată în considerare în mai multe decizii (55).
(244)
Inițial, Portugalia a susținut că fiecare loc de muncă direct creat (sau pierdut) ar genera alte trei locuri de muncă indirecte. Raportul de 3:1 a fost justificat făcându-se referire la alte cazuri din același sector industrial din Portugalia (56), pentru care Comisia a acceptat raporturi similare sau mai mari în trecut. Potențialul de a crea locuri de muncă indirecte rezultă din activitatea de mentenanță, probabil nișa de piață care va beneficia cel mai mult în urma proiectului. Acesta ar fi efectul complexității tehnologice sporite a rafinăriilor, care va conduce la subcontractarea de servicii unde este nevoie de angajați și tehnicieni din ce în ce mai specializați.
(245)
Portugalia a întărit acest argument făcând referire la un document de lucru recent al Comisiei privind sectorul petrochimic (57), care stabilește că, deși industria angajează în mod direct doar 100 000 de persoane în UE, se poate considera că 400 000 până la 600 000 de locuri de muncă sunt dependente în mod direct de industria de rafinare a UE. Același document menționează, la nota de subsol 41, alte 600 000 de locuri de muncă în logistică și marketing. Pe baza acestor afirmații s-ar putea justifica un raport mai mare de 3:1, și anume 4:1 până la 6:1, iar dacă se ține seama de crearea de locuri de muncă din logistică și marketing, chiar până la 12:1.
(246)
De asemenea, Portugalia a menționat că, într-un scenariu contrafactual „în absența ajutorului și în absența proiectului”, Petrogal și-ar fi restructurat rafinăriile și ar fi redus numărul de angajați, cu o pierdere de 160 de locuri de muncă directe. Astfel, Comisia ar trebui să ia în considerare, atunci când evaluează contribuția ajutorului la dezvoltarea regională, cele 310 locuri de muncă directe create sau păstrate (58), și de cele aproximativ 930 (59) până la 3 720 de locuri de muncă indirecte care ar putea fi generate de proiectul de investiții, ceea ce ar reduce valoarea excesivă a ajutorului pentru fiecare loc de muncă direct.
(247)
În plus, Portugalia a subliniat că proiectul de investiții reprezintă cea mai mare investiție unică efectuată până în prezent în Portugalia, care va genera 3 000 de locuri de muncă temporare în regiunile respective, pe durata fazei de construcție.
(248)
De asemenea, în deciziile precedente (60) de autorizare a ajutoarelor ad hoc regionale, Comisia a menționat importanța următorilor factori:
-
creșterea veniturilor salariaților (crearea unor locuri de muncă directe și indirecte mai bine remunerate);
-
bunăstarea socială la nivelul regiunii (prin îmbunătățirea condițiilor de mediu și de viață, sponsorizarea evenimentelor locale);
-
consolidarea potențialului capitalului uman (prin formare profesională, educație, programe de doctorat);
-
contribuția la cercetare și dezvoltare, transfer de tehnologie și de cunoștințe (ca rezultat al investițiilor în modernizări);
-
activitatea mai intensă a subcontractanților în domeniile respective;
-
o mai bună utilizare a instalațiilor portuare existente.
Acești factori reprezintă, cu siguranță, elemente pozitive care ar putea fi luate în considerare în evaluarea contribuției ajutorului și a proiectului de investiții la dezvoltarea regională din Portugalia.
(249)
Astfel, observațiile Portugaliei și ale mai multor părți interesate fac referire la alte contribuții importante la dezvoltarea regională, datorită impactului social și asupra mediului, formării profesionale mai intense și protocoalelor cu instituțiile de învățământ superior.
(250)
De asemenea, Portugalia a menționat dezvoltarea lanțului de aprovizionare și impactul construirii noilor unități asupra producției industriale naționale, cu efect asupra lucrărilor de inginerie civilă, de construcții de clădiri și de asamblare în domeniul construcțiilor de mașini. Acesta este, cu siguranță, un impact pozitiv, însă are un caracter fie doar temporar, fie general (a se vedea considerentul 154).
(251)
Comisia ia în considerare externalitățile pozitive permanente ale proiectului de investiții în regiunile respective, astfel cum acestea au fost prezentate de Portugalia. În mod special, durata îndelungată de viață estimată a rafinăriilor (care se preconizează că vor fi operaționale cel puțin 30 de ani), impactul pozitiv asupra subcontractării, valoarea considerabilă a formării profesionale și numărul protocoalelor încheiate cu școli și universități demonstrează importanța rafinăriilor pentru regiunile în cauză. Chiar dacă o mare parte a acestor externalități pozitive sunt deja prezente, ca o consecință a existenței de mult timp a rafinăriilor, se poate accepta că investițiile conduc în mod sigur la consolidarea rolului Petrogal atât în Sines, cât și în zona Oporto.
(252)
De asemenea, Portugalia a prezentat o analiză cost-beneficiu a proiectului de ajutor. O analiză cost-beneficiu urmărește să depășească limitele analizei viabilității proiectului, efectuată de către investitor, și să ia în considerare toate costurile sociale (actualizate) și beneficiile generate de proiect. În acest context, o analiză cost-beneficiu cuantifică beneficiile preconizate, inclusiv valoarea impozitelor obținute prin locurile de muncă directe și indirecte, evitarea plății de ajutoare de șomaj (prin păstrarea locurilor de muncă), valoarea impozitelor pe consum, veniturile suplimentare pentru portul Leixões, sprijinul direct pentru comunitățile locale etc.
(253)
Analiza cost-beneficiu arată că ajutorul este extrem de benefic pentru Portugalia. Cu siguranță, aria geografică a analizei cost-beneficiu se extinde dincolo de regiunile Norte și Alentejo vizate în mod direct de proiectul de investiții. Totuși, dacă beneficiul național este transferat în mod proporțional regiunilor în cauză, în funcție de importanța lor economică, regiunilor Norte și Alentejo le va reveni o cotă de 34,8 % din acest beneficiu național.
(254)
De asemenea, Portugalia a subliniat că ajutorul și investițiile rezultate au efecte benefice în alte domenii de politică decât dezvoltarea regională. Portugalia a insistat asupra importanței strategice a proiectului de investiții la nivel național și asupra importanței pentru securitatea aprovizionării cu energie a Europei. Aceste efecte benefice includ reducerea dependenței de importuri, un răspuns la cererea crescută de motorină, îmbunătățirea eficienței energetice a ambelor rafinării, precum și impactul pozitiv asupra mediului. Aceste argumente nu pot fi luate în considerare pentru evaluarea contribuției la dezvoltarea regională.
(255)
În pofida valorii disproporționate, prima facie, a ajutorului în raport cu fiecare loc de muncă direct creat, efectele pozitive indirecte (locuri de muncă indirecte, efecte colaterale, crearea de locuri de muncă în care se obțin venituri mari, îmbunătățirea capitalului uman, creșterea bunăstării sociale) indică o contribuție pentru regiunile Alentejo și Norte care nu poate fi considerată neglijabilă. Prin urmare, Comisia consideră că îndoielile sale inițiale cu privire la contribuția ajutorului la dezvoltarea regională au fost înlăturate.
(256)
De asemenea, secțiunile următoare referitoare la aplicarea punctului 68 literele (a) și (b) arată că efectele sectoriale negative ale ajutorului sunt limitate, deoarece piețele vizate de proiectul de investiții nu sunt neperformante, adică nu se află într-un declin absolut sau relativ. În plus, Petrogal nu deține o cotă importantă pe piața relevantă franco rafinărie care să poată fi utilizată abuziv printr-un comportament anticoncurențial. Substituirea importurilor de benzină nafta grea pentru industria de produse aromatice are efecte limitate asupra furnizorilor din SEE. Prin urmare, Comisia consideră că îndoielile sale inițiale referitoare la faptul că efectele sectoriale negative nu sunt contrabalansate de contribuția preconizată la dezvoltarea regională au fost înlăturate.
(257)
În conformitate cu punctul 9 din OAR, Petrogal nu este o întreprindere în dificultate, în sensul Comunicării Comisiei referitoare la orientările comunitare privind ajutoarele acordate de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (61).
(258)
În conformitate cu punctul 39 din OAR, contribuția proprie a Petrogal la cheltuielile eligibile este mai mare de 25 %.
(259)
În conformitate cu punctul 50 din OAR, cheltuielile eligibile aferente proiectului de investiții se calculează pe baza costurilor eligibile de investiții.
(260)
În conformitate cu punctele 71-75 din OAR, regulile privind cumularea ajutoarelor sunt respectate.
(261)
În conformitate cu punctul 40 din OAR, ajutorul se acordă cu condiția ca Petrogal să mențină proiectul de investiții în regiunile respective pe o perioadă de minimum cinci ani după finalizare.
(262)
Prin urmare, Comisia consideră că ajutorul respectă dispozițiile generale ale OAR.
6.5. Compatibilitatea cu criteriile aplicabile proiectelor mari de investiții - verificarea temerilor exprimate în decizia de inițiere
(263)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala că proiectul de investiții poate fi considerat un proiect unic de investiții în sensul punctului 60 din OAR în pofida faptului că rafinăriile nu sunt situate într-o proximitate geografică imediată una față de cealaltă.
(264)
Deși între cele două rafinării nu există o proximitate geografică, Portugalia consideră că între ele există puternice legături economice, funcționale și strategice. Fără investiții în unitatea de distilare la vid de la Matosinhos, investițiile asociate în unitatea de hidrocracare de la Sines nu ar fi posibile, din cauza riscului deficitelor frecvente de motorină de vid pe piață (materie primă pentru unitatea de hidrocracare). Așadar, Portugalia consideră că legăturile funcționale puternice fac ca cele două rafinării să fie indivizibile din punct de vedere economic.
(265)
Concurentul nr. 1 contestă această abordare, considerând că activele imobilizate ale proiectului de investiții sunt divizibile din punct de vedere economic.
(266)
Una dintre observațiile primite de la părțile terțe ca răspuns la decizia de inițiere menționa că sporirea producției de benzină grea este esențială pentru realizarea unei investiții de către grupul La Seda în Sines. Comisia a verificat dacă investiția efectuată de către La Seda ar putea constitui un proiect unic de investiții împreună cu investiția de la Matosinhos. Portugalia a confirmat că sporirea producției de benzină nafta grea va fi utilizată exclusiv de Petrogal la nivel intern și că benzina grea nu va fi vândută către terți. Prin urmare, Comisia concluzionează că proiectul de investiții nu constituie un proiect unic de investiții împreună cu proiectul de investiții al La Seda.
(267)
Punctul 60 din OAR vizează proiectele de investiții care sunt în mod artificial împărțite în subproiecte pentru a evita mecanismul de reducere care determină o scădere a intensității maxime a ajutorului care poate fi aplicată proiectelor de investiții de peste 50 de milioane EUR. În cazul de față, Comisia a verificat dacă intensitatea ajutorului aplicată (12,43 % valoare actualizată netă) se situează sub intensitatea maximă a ajutorului care ar fi trebuit să se aplice în cazul în care proiectul de investiții ar fi considerat un proiect unic de investiții (14,28 % valoare actualizată netă) și, prin urmare sub intensitatea maximă a ajutorului de care fiecare dintre cele două proiecte ar fi putut beneficia separat. În consecință, intensitatea maximă a ajutorului, chiar și în cazul unui proiect unic de investiții, a fost respectată, iar Comisia constată că nu este necesar să decidă dacă cele două proiecte de la Sines și Matosinhos constituie sau nu un proiect unic de investiții, în pofida distanței geografice dintre rafinăriile respective, deoarece acest aspect nu afectează evaluarea compatibilității ajutorului în conformitate cu OAR.
(268)
Calculul intensității ajutorului în conformitate cu punctul 67 din OAR depinde de luarea în considerare a proiectului de investiții ca un proiect unic de investiții sau ca două proiecte de investiții separate. În cazul din urmă, dacă investițiile în cele două amplasamente sunt luate separat, atunci calculul intensității ajutorului ar lua în considerare cele două plafoane standard diferite ale ajutoarelor regionale, aplicabile pentru Sines (40 %) și pentru Matosinhos (30 %).
(269)
Astfel cum a fost notificat de Portugalia, proiectul de investiții presupune costuri eligibile în valoare nominală totală de 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR investiție în rafinăria Sines și [ ] EUR în rafinăria Matosinhos).
(270)
Valoarea actualizată netă a investiției în rafinăria Sines se ridică la [ ] EUR pentru o valoare planificată a ajutorului de [ ] EUR, exprimată ca valoare actualizată netă, corespunzătoare unei intensități a ajutorului pentru această rafinărie de 13,12 % echivalent subvenție brută (ESB), care este mai mică decât intensitatea maximă ajustată a ajutorului, de 15,94 %.
(271)
Valoarea actualizată netă a investiției în rafinăria Matosinhos se ridică la [ ] EUR pentru o valoare planificată a ajutorului de [ ] EUR, exprimată ca valoare actualizată netă, corespunzătoare unei intensități a ajutorului pentru această rafinărie de 10,66 %, echivalent subvenție brută (ESB), care este mai mică decât intensitatea maximă ajustată a ajutorului, de 14,68 %.
(272)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a verificat intensitatea ajutoarelor în cele două regiuni, care este diferită, respectiv 40 % pentru Sines și 30 % pentru Matosinhos, și a recalculat intensitatea maximă a ajutorului luând în considerare în mod proporțional prin evaluarea comparativă a intensității ajutoarelor, ținând seama, în mod proporțional, de investiția (exprimată ca valoare actualizată netă) din regiunea corespunzătoare raportată la investiția totală. Rezultatul va fi o intensitate a ajutorului de 37,18 %, corespunzătoare unei intensități maxime ajustate de 14,21 %.
(273)
Chiar dacă proiectul de investiții ar fi fost considerat un proiect unic de investiții, valoarea actualizată netă a costurilor de investiție totale s-ar ridica la 974 064 894 EUR. Ajutorul total planificat s-ar ridica la 121 091 314 EUR, exprimat ca valoare actualizată netă, corespunzător unei intensități a ajutorului de 12,43 % ESB, care este mai mică decât intensitatea maximă ajustată calculată anterior, de 14,21 %.
(274)
În consecință, întrucât intensitatea ajutorului în ESB s-ar situa sub intensitatea maximă ajustată având în vedere mecanismul de reducere, Comisia consideră că intensitatea ajutorului propusă pentru proiectul de investiții respectă dispozițiile punctului 67 din OAR.
(275)
Portugalia a dat asigurări că valoarea maximă și intensitatea maximă a ajutorului, astfel cum sunt stabilite în prezenta decizie, nu vor fi depășite, chiar în cazul unor cheltuieli eligibile mai mari sau mai mici.
(276)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la anumite aspecte legate de evaluarea ajutorului în conformitate cu normele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) din OAR. Aceste aspecte au fost următoarele:
-
dacă produsele vizate de proiectul de investiții sunt exclusiv motorina și benzina nafta grea, așa cum susține Portugalia, sau includ și alte produse legate de rafinare, având în vedere potențiala posibilitate de substituire a produselor de rafinărie din perspectiva ofertei și faptul că benzina nafta grea poate fi considerată un produs intermediar în sensul punctului 69 din OAR;
-
dacă piața relevantă a produselor este cea franco rafinărie atât în ceea ce privește motorina, cât și benzina grea, așa cum susține Portugalia;
-
dacă piața geografică relevantă a produselor vizate trebuie să fie definită la nivel național, regional (Peninsula Iberică) sau la nivelul SEE;
-
dacă beneficiarul, Petrogal, și grupurile Galp Energia și ENI, de care aparține Petrogal, au o cotă mai mare de 25 % pe oricare dintre piețele relevante [punctul 68 litera (a) din OAR];
-
dacă, pentru toate produsele vizate, capacitatea de producție creată prin proiectul de investiții reprezintă mai mult de 5 % pe orice piață relevantă măsurată cu ajutorul datelor de consum aparent și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă rata medie de creștere anuală a consumului aparent la produsele vizate s-a situează, pe perioada precedentă de cinci ani, sub rata medie de creștere anuală a PIB-ului la nivelul SEE în aceeași perioadă.
(277)
La considerentele 278-311, Comisia reevaluează dacă se depășesc plafoanele testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), pentru a decide dacă este necesară o evaluare aprofundată a proiectului de investiții. În primul rând, se examinează produsele vizate și considerate a fi vizate de proiectul de investiții. În al doilea rând, se identifică piețele relevante ale produselor rezultate. În al treilea rând, se analizează dacă evaluarea ar trebui să se efectueze la nivel franco rafinărie, la nivelul pieței vânzării cu ridicata sau al pieței vânzării cu amănuntul. La considerentele 312-344, sunt definite piața produselor relevante și piața geografică relevantă, în funcție de care se evaluează piața produselor în cauză în raport cu cota deținută de Petrogal pe piața relevantă. În cele din urmă, analiza urmărește să stabilească dacă există o capacitate excedentară de producție de 5 % față de consumul aparent și relevant la nivelul SEE, pe o piață în care creșterea consumului aparent la produsele vizate, la nivelul SEE și care este neperformantă.
(278)
Punctul 69 din OAR prevede următoarele: „Produsul în cauză este, în mod normal, produsul care face obiectul proiectului de investiții. Atunci când proiectul vizează un produs intermediar și o parte importantă a producției nu se vinde pe piață, produsul în cauză poate fi produsul din aval…”. Nota de subsol 64 la acest punct precizează că „Atunci când un proiect de investiții implică fabricarea mai multor produse diferite, se ia în considerare fiecare produs”.
(279)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a identificat motorina și benzina nafta grea ca produse vizate în mod direct de proiectul de investiții. Dat fiind că, în aparență, întreaga producție de benzină grea era utilizată pentru producția Petrogal de derivate din benzină nafta, s-a considerat că și derivatele din benzină nafta reprezintă un produs în cauză. De asemenea, Comisia a acceptat argumentul Portugaliei, potrivit căruia celelalte produse relaționate pe orizontală, fabricate de rafinării (benzină, GPL, păcură, carburant pentru avioane cu reacție și bitum) nu sunt afectate de proiectul de investiții.
(280)
Comisia menționează că explicația Portugaliei, potrivit căreia rafinăriile operează pe baza unei funcții de fabricare a mai multor produse în care materia primă, țițeiul, este transformată într-o multitudine de produse intermediare (de exemplu, benzină nafta grea, motorină de vid) și finale (de exemplu, benzină, motorină). Multe dintre produsele intermediare sunt imediat reutilizate în diferite etape ale procesului de rafinare, ca materii prime, iar altele sunt vândute pe piață sau utilizate ca materie primă pentru industria produselor petrochimice de primă generație, de exemplu, benzină grea pentru fabricarea de produse aromatice. Funcția tehnică de fabricație depinde, în special, de tipul de țiței utilizat (nu toate tipurile de țiței pot fi prelucrate în instalațiile respective) și de configurația tehnică specifică a rafinăriei. O rafinărie care dorește maximizarea profitului încearcă să își optimizeze profiturile pentru întreaga gamă de produse, așa numita „marjă de rafinare”, prin adaptarea fabricației diferitelor produse, ținând seama de restricțiile tehnice rezultate în urma funcției de producție (și de tipul de țiței utilizat) și de prețurile „la intrarea” și „la ieșirea” din procesul de producție. Totuși, posibilitățile de adaptare a configurației unei rafinării existente fără investiții suplimentare sunt extrem de limitate.
(281)
Sectorul rafinării a suferit schimbări structurale în ultimul deceniu. Tipurile mai ușoare de țiței au devenit din ce în ce mai rare și sunt tot mai des înlocuite cu tipuri mai grele. În același timp, cererea de motorină pe piață (un înlocuitor obișnuit pentru benzină utilizată drept carburant) a crescut rapid. Dimpotrivă, cererea de păcură, utilizată la generarea energiei electrice și în transportul maritim, este în scădere și se estimează că va continua să scadă (ca urmare a înlocuirii păcurei cu tehnologii mai ecologice, pentru aceste scopuri). Uniunea Europeană este un importator net de motorină și un exportator de benzină (în principal pe piața Statelor Unite, care se estimează că se va contracta).
(282)
Astfel cum a explicat Portugalia și cum au confirmat iar concurenții nr. 1 și nr. 2, argumentul economic pentru proiectul de investiții este, pe de o parte, ca rafinăriile să poată prelucra tipuri mai grele de țiței, iar pe de altă parte, ca rafinăriile să își schimbe configurația în așa fel încât să poată produce mai multă motorină și mai puțină păcură.
(283)
Astfel cum se arată la secțiunea 2.2, motorina și benzina grea sunt produse vizate în mod direct de proiectul de investiții. Într-adevăr, proiectul de investiții va conduce la creșterea producției de motorină (în detrimentul păcurei), precum și producția de benzină grea, ceea ce, potrivit Portugaliei, reprezintă un efect tehnic secundar inevitabil. Comisia ia notă de argumentul Portugaliei, potrivit căruia produsele relaționate pe orizontală fabricate de rafinării (benzină, GPL, păcură, combustibil pentru avioane cu reacție și bitum) nu sunt afectate de proiectul de investiții.
(284)
Cu toate acestea, Comisia a confirmat, în cadrul investigării oficiale, că investiția de la Matosinhos în noua unitate de distilare la vid și în noul sistem de reducere a vâscozității va conduce, de asemenea, la fabricarea de motorină de vid. Creșterea producției de motorină va avea loc la Sines, unde noua unitate de hidrocracare va utiliza drept materie primă motorina de vid produsă în rafinăriile Matosinhos și Sines. Drept consecință, motorina de vid trebuie să fie considerată, de asemenea, un produs vizat în mod direct de investiție, deoarece proiectul de investiții va conduce la o creștere semnificativă a producției acestui produs la rafinăria Matosinhos.
(285)
Portugalia a susținut că motorina de vid va fi utilizată exclusiv ca materie primă pentru unitatea de hidrocracare de la Sines, prin urmare ar trebui să fie considerată un produs intermediar pentru creșterea producției de motorină și nu ar trebui evaluată separat. De asemenea, Portugalia a arătat că aprovizionarea constantă necesară și sigură cu materii prime pentru o instalație de hidrocracare de dimensiunea celei de la Sines nu ar putea fi asigurată prin achiziționarea de pe piață a cantităților necesare, dată fiind dimensiunea foarte limitată și caracterul puternic volatil al pieței deschise a materiilor prime de vid, o piață la vedere (spot market). Drept consecință, nicio potențială ofertă din partea unor terți nu va fi exclusă de livrările de motorină de vid de la Matosinhos cu destinația Sines.
(286)
Comisia este de acord ca motorina de vid să fie considerată un produs intermediar și ca o parte importantă din producția de motorină de vid să nu fie vândută pe piață (nefiind exclusă nicio potențială ofertă din partea terților). În cazul de față, în conformitate cu punctul 69 din OAR, se poate concluziona că, în ceea ce privește noua unitate de distilare la vid și noul sistem de reducere a vâscozității de la Matosinhos, produsul vizat este produsul din aval, și anume motorina.
(287)
De asemenea, Comisia observă că, potrivit concurentului nr. 1, reziduurile de hidrocracare ar putea fi considerate ca fiind un produs vizat de proiectul de investiții (a se vedea considerentul 92). Întrucât Portugalia a explicat că, datorită utilizării tehnologiei de izocracare, cantitatea rezultată din aceste reziduuri este aproape nesemnificativă (a se vedea considerentul 183), Comisia nu consideră că reziduurile de hidrocracare reprezintă un produs vizat.
(288)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la faptul că motorina și benzina nafta sunt singurele produse vizate, subliniind că benzina nafta poate fi considerată un produs intermediar în sensul punctului 69 din OAR, iar derivatele din benzină nafta ar putea fi considerate produse vizate pentru care ar putea fi necesară efectuarea testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b).
(289)
Portugalia a prezentat următoarele explicații:
-
termenul benzină nafta include atât benzina nafta grea, cât și benzina nafta ușoară; benzina nafta grea și benzina nafta ușoară nu sunt substituibile, nici din punct de vedere al producției și nici din cel al utilizărilor;
-
benzina nafta grea este un produs utilizat ca materie primă în procesele de rafinare și la fabricarea unei game largi de produse chimice, nu doar la obținerea produselor aromatice;
-
proiectul de investiții conduce la o producție suplimentară de benzină nafta grea la Sines: producția de benzină nafta grea a rafinăriei Sines crește cu 200-250 kt pe an;
-
cea mai mare parte a benzinei nafta grele produse la rafinăria Sines este transportată la rafinăria Petrogal de la Matosinhos, unde este prelucrată, împreună cu benzina nafta grea importată din alte țări și cu benzina nafta grea produsă chiar la Matosinhos (650-700 kt în medie, în perioada 2007-2009), pentru a obține benzină de reformare (62). Volumul total de benzină nafta grea utilizat la rafinăria Matosinhos pentru producerea benzinei de reformare este de 1 000-1 050 t (în medie, în perioada 2007-2009);
-
din totalul producției suplimentare de 200-250 kt de benzină nafta grea, realizată la Sines, o cantitate de 100-150 kt este transportată la Matosinhos (restul fiind reutilizat ca materie primă în procesul de hidrocracare de la Sines) pentru a înlocui 100-150 kt de benzină nafta grea din import; volumul importurilor, care se ridica la 250-300 kt înainte de investiție, este redus la 100-150 kt, respectiv cu 50-60 %;
-
92 % din importurile de benzină nafta grea din 2009 proveneau din exteriorul SEE, iar 8 % din SEE (63);
-
capacitatea proprie de producție a rafinăriei Matosinhos (producție medie în perioada 2007-2009: 650-700 kt) nu este modificată de proiectul de investiții;
-
benzina de reformare este un produs intermediar pentru fabricarea de produse aromatice;
-
capacitatea de producție de benzină de reformare nu este modificată de investiție;
-
benzina de reformare produsă la Matosinhos este utilizată ca materie primă pentru fabrica de produse aromatice de la Matosinhos a Petrogal;
-
fabrica de produse aromatice produce o gamă largă de produse aromatice primare sau derivate din nafta, în special benzen, toluen, ortoxilen, paraxilen și solvenți;
-
capacitatea de producție a fabricii de produse aromatice (vânzări medii în perioada 2007-2009: 400-450 kt) nu este modificată de proiectul de investiții și nu este planificată nicio extindere;
-
fabrica de produse aromatice este o unitate economică independentă; prețul intern al benzinei nafta grele este, și va fi și după investiție, prețul de import al acesteia. Prețul de vânzare al benzinei de reformare în fabrica de produse aromatice este, și va fi și după investiție, calculat la valoarea de [10-20]% din paritatea la import a benzinei nafta (CIF NEW) și [80-90]% din paritatea de export a benzinei (RBOB S.U.A.), plus costurile de transport de la Sines la Porto;
-
costurile materiei prime (benzină nafta grea) reprezintă aproximativ [90-100]% din costurile totale de producție ale produselor aromatice. Producția suplimentară de benzină nafta grea la Sines reprezintă aproximativ 14 % din volumul total al benzinei nafta grele prelucrate în benzină de reformare;
-
produsele aromatice primare sunt vândute pe piață către industria petrochimică, la prețurile pieței; Petrogal, cu o cotă de piață mai mică de [0-5]%, este o entitate care nu influențează prețurile pe piața din SEE a produselor aromatice. Cifra de afaceri totală a fabricii de produse aromatice a Petrogal s-a ridicat la aproximativ [ ] milioane EUR în 2009. După finalizarea investiției, [ ]% din cifra de afaceri (aproximativ [ ] milioane EUR pe baza cifrei de afaceri din 2009) ar urma să se obțină din volumul suplimentar de benzină nafta grea produs la Sines.
(290)
Comisia observă că, în opinia concurentului nr. 1, benzina nafta grea este un produs intermediar și că evaluarea ar trebui să includă derivatele din benzină nafta ca produse vizate.
(291)
Pentru a stabili dacă testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) trebuie efectuate pentru derivatele din nafta, este necesar să se dea o interpretare textului punctului 69 din OAR. Punctul 69 stipulează că produsul vizat poate fi produsul din aval atunci când produsul investiției este unul intermediar și o parte importantă din rezultatul acesteia nu se vinde pe piață. Acest text se referă la situațiile în care efectul ajutorului, de denaturare a concurenței, nu se face simțit sau se face simțit doar parțial pe piața produselor intermediare și este transferat pe piața produselor finale. Pe baza informațiilor furnizate de Portugalia cu privire la descrierea produselor vizate, Comisia consideră că ajutorul nu afectează nici volumele de producție, nici costurile de producție, nici comportamentul fabricii de produse aromatice a Petrogal în legătură cu stabilirea prețurilor. În plus, cantitatea suplimentară de benzină grea produsă la Sines are o semnificație neglijabilă comparativ cu cantitatea totală de benzină nafta grea utilizată pentru producerea benzinei de reformare. Prin urmare, Comisia consideră că piețele produselor aromatice nu sunt sau sunt doar în mod indirect (printr-o reducere indirectă a prețului de import al benzinei nafta, a se vedea secțiunea următoare) foarte puțin afectate de ajutorul acordat pentru proiectul de investiții.
(292)
În consecință, Comisia consideră că nu este necesar să se efectueze testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) pentru piețele produselor aromatice.
(293)
Totodată, Comisia consideră că ajutorul poate afecta piața benzinei nafta, în măsura în care proiectul de investiții permite înlocuirea importurilor și obligă furnizorii să identifice alte puncte de desfacere pe piața benzinei nafta grele. Astfel, Comisia a efectuat testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) pentru benzina grea care este considerată a fi un produs în cauză.
(294)
Punctul 69 din OAR specifică faptul că piața relevantă a produselor include produsul în cauză și înlocuitorii acestuia, considerate astfel fie de către consumator (pe baza caracteristicilor produsului, a prețului și a utilizării intenționate), fie de către producător (prin flexibilitatea instalațiilor de producție).
(295)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia nu a putut formula o concluzie privind piața relevantă pentru produsul (produsele) în cauză, din cauza dificultăților întâmpinate în identificarea unei liste definitive de produse vizate.
(296)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a concluzionat că nu există niciun înlocuitor pentru motorină din perspectiva consumatorului. Totuși, din perspectiva ofertei au existat dubii cu privire la posibilitatea de înlocuire a producției de motorină, deoarece flexibilitatea instalațiilor de producție ar putea conduce la fabricarea altor tipuri de produse (în special benzină) prin modificarea configurației rafinăriilor.
(297)
Pentru a înlătura aceste îndoieli, Portugalia a susținut că decizia invocată de Comisie în materie de concentrări economice (64) făcea referire la un context diferit în care dezechilibrul dintre oferta și cererea de pe piața benzinei și piața motorinei era mult mai puțin important decât este în prezent și, din acest motiv, gradul de flexibilitate pentru trecerea de la o producție la alta este încă valabil. Totuși, potrivit Portugaliei, din anul 2000, deoarece cererea de motorină a crescut considerabil, această posibilitate de opțiune a încetat și în prezent nu mai există nicio capacitate suplimentară pentru acoperirea cererii.
(298)
Deși această explicație nu exclude în totalitate posibilitatea ca instalațiile de fabricare a motorinei să fie utilizate pentru a produce benzină, pare nerealist să se presupună că o întreprindere ar putea cheltui mai mult de 1 miliard de EUR pentru a-și spori capacitatea de a produce benzină, atât timp cât în Europa există o supraofertă în ceea ce privește producerea acestei mărfi. Diferite studii (65) indică declinul cererii de benzină și păcură reziduală și creșterea cererii de motorină pe piața europeană a carburanților. Această schimbare a modelelor de cerere a adus rafinăriile în situația în care produc volume suplimentare de produse în declin în ceea ce privește cererea și valoarea și volume insuficiente de produse pentru care cererea și valoarea sunt în creștere (66). Se estimează că în perioada 2010-2030 consumul de benzină în Europa va scădea semnificativ, ca urmare a trecerii de la automobilele care funcționează cu benzină la cele care funcționează cu motorină și introducerii unor surse alternative de energie. Studiile disponibile indică, de asemenea, că cererea de benzină va scădea datorită utilizării de automobile mai eficiente din punct de vedere energetic în Statele Unite ale Americii (principala piață de export pentru surplusul de benzină din Europa) și datorită rolului pe care se estimează că îl vor avea în viitor automobilele electrice.
(299)
Prin urmare, Comisia apreciază că, în cazul de față, având în vedere tipul de investiție și tendința pe termen mediu a pieței produselor, produsul în cauză, inclusiv din perspectiva ofertei, ar trebui să fie considerat a fi motorina.
(300)
În conformitate cu discuția referitoare la produsele în cauză, a doua piață relevantă a produselor care trebuie discutată este piața benzinei nafta grele. La rafinăria Sines, benzina nafta grea este un produs secundar al producției de motorină care este motorul investiției. Benzina grea se utilizează la fabricarea unei game largi de produse chimice, nu doar a produselor aromatice. Pentru utilizări generale, benzina nafta grea nu poate fi înlocuită de niciun produs de substituție. Astfel, luând în considerare testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), Comisia apreciază că piața benzinei nafta grele este piața relevantă a produselor.
(301)
Prin urmare, Comisia consideră că piețele relevante ale produselor, având în vedere testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), sunt piețele motorinei și ale benzinei nafta grele. În scop informativ, se vor furniza date și despre derivatele din benzină nafta.
(302)
În decizia de inițiere, Comisia nu a putut ajunge la o concluzie cu privire la necesitatea evaluării acestor piețe la nivel franco rafinărie, la nivelul vânzării cu ridicata sau la nivelul vânzării cu amănuntul.
(303)
Concurenții nr. 1 și nr. 2 consideră că piața produselor relevante ar trebui extinsă la vânzările cu amănuntul și cu ridicata de motorină (a se vedea considerentele 93 și 116). Portugalia consideră că, în cazul ajutoarelor de stat, nivelul corect de evaluare este nivelul franco rafinărie. Dispozițiile OAR nu specifică nivelul la care testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), în special testul prevăzut la litera (a) din OAR, ar trebui efectuate.
(304)
În funcție de aspectul care trebuie analizat și de teoria de bază a prejudiciului, politica în materie de concurență evaluează situația concurențială a piețelor la niveluri diferite, și anume nivelul fabricației, al distribuției (vânzării cu ridicata) și al vânzării cu amănuntul. Operatorii de pe piață sunt, de exemplu pentru sectorul auto, consumatorii și comercianții auto individuali pentru nivelul vânzării cu amănuntul, comercianții și distribuitorii auto pentru nivelul vânzării cu ridicata și distribuitorii și producătorii pentru nivelul fabricației. Pentru produsele vizate de prezenta decizie, operatorii de pe piață sunt, de exemplu, proprietarii de automobile și benzinăriile pentru piața vânzării cu amănuntul, benzinăriile și distribuitorii pentru piața vânzării cu ridicata și rafinăriile și distribuitorii pentru piața franco rafinărie.
(305)
În prezenta decizie, nivelul fabricației corespunde nivelului franco rafinărie. Portugalia a confirmat că piața franco rafinărie este echivalentă cu piața totală a motorinei. Potrivit Portugaliei, noțiunea de „vânzări franco rafinărie” include toate vânzările efectuate în loturi mari la vedere (direct la poarta rafinăriei) către întreprinderi petroliere (inclusiv întreprinderile din grupul Galp Energia), comercianți, revânzători sau mari consumatori industriali, inclusiv importuri de motorină (67). Vânzările la nivelul franco rafinărie în Portugalia corespund tuturor vânzărilor la nivelul franco rafinărie ale Petrogal minus exporturile plus importurile în Portugalia. În ceea ce privește oferta de pe piața franco rafinărie în Portugalia, aceasta include, așadar, Petrogal și rafinăriile străine care exportă în Portugalia și, de exemplu, în ceea ce privește cererea de pe piața motorinei, diferite lanțuri de distribuitori de produse petroliere, precum Petrogal, Repsol, CEPSA și BP care fie cumpără, fie sunt aprovizionate de la Petrogal, fie importă motorină din afara Portugaliei.
(306)
Scopul principal al procedurii de control al ajutoarelor pentru investiții nu este de a proteja consumatorii (sau comercianții) împotriva consecințelor nedorite ale comportamentului anticoncurențial, cum ar fi reducerea prețului la consumator prin politici monopoliste de prețuri ale cartelurilor sau operatorilor de pe piață abuzând de poziția lor dominantă pe piață. În fapt, ajutorul pentru investiții permite creșterea producției pe piață, conducând astfel la o reducere a prețului care, prima facie, este cel puțin pe termen scurt și mediu, benefică pentru consumatori.
(307)
Obiectivul urmărit prin controlul ajutoarelor pentru investiții este mai degrabă de a proteja alți producători și economiile altor state membre împotriva efectelor excesive de denaturare [și anume împotriva efectelor care depășesc nivelul de denaturare considerat compatibil cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) din tratat] ale ajutoarelor asupra concurenței și comerțului. Această concurență între producători are loc la nivelul fabricației, iar în cazul de față concurența între rafinării are loc la nivelul vânzărilor „la poarta” rafinăriei.
(308)
Deși plafoanele standard pentru ajutoarele regionale, stabilite în hărțile ajutoarelor de stat cu destinație regională, și reducerea intensității ajutoarelor pentru proiectele mari de investiții în conformitate cu punctual 60 din OAR au ca scop impunerea unui standard progresiv (inclusiv pentru proiectele mari) de protecție împotriva unor astfel de efecte de denaturare a concurenței și asupra comerțului, testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) sunt concepute să excludă, în ceea ce privește evaluarea aprofundată ulterioară, situațiile în care concurența între producători ar putea fi grav afectată. Testul prevăzut la punctul 68 litera (b) stabilește în ce măsură ajutorul pentru investiții implică o creștere importantă a capacității care să îi permită beneficiarului ajutorului să introducă anumite cantități pe o piață aflată în declin absolut sau relativ, în condiții mai favorabile decât cele cu care se confruntă concurenții care nu beneficiază de ajutor. Testul prevăzut la punctul 68 litera (a) stabilește în ce măsură ajutorul pentru investiții va menține, consolida sau crea o poziție puternică pe piață pentru beneficiarul ajutorului, care ar putea fi utilizată abuziv de un operator dominant din piață, de exemplu prin închiderea pieței. În ambele situații, concurenții pot pierde cote din piața la nivelul fabricației, pot fi afectați de o diminuare a rentabilității proprii sau pot fi excluși de pe piață, în timp ce potențiali concurenți ar putea fi împiedicați să aibă acces pe piață.
(309)
Prin urmare, Comisia consideră că testele trebuie efectuate la nivelul fabricației. Astfel, situația pieței la nivelul fabricației este decisivă, întrucât deciziile privind ajutoarele de stat acordate pentru instalații de producție evaluează efectele de denaturare ale ajutoarelor asupra concurenței între producători și asupra comerțului între statele membre. În plus, se poate presupune că atunci când cota de piață din amonte a beneficiarului (franco rafinărie) este ridicată, se creează o posibilitate suficient de mare de a constata o denaturare semnificativă a concurenței, indiferent de cota de piață din aval. Astfel, nu este necesar ca, în sensul testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), să se ia în considerare vânzările de motorină realizate cu amănuntul și cu ridicata, chiar dacă au fost incluse în definițiile piețelor relevante ale produselor din cazurile precedente de concentrare economică soluționate de Comisie (68).
(310)
Testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) sunt simple filtre menite să identifice în mod mecanic situațiile de risc pentru concurență și comerț. Totuși, analiza detaliată a acestor riscuri constituie scopul evaluării aprofundate ulterioare. Deși această evaluare aprofundată se va referi, în mod normal, la situația pieței la nivelul fabricației, este posibil să fie necesar, de exemplu în cazul închiderii pieței, să se analizeze impactul ajutorului pe piețele din aval.
(311)
Prin urmare, ținând seama de practica decizională a Comisiei privind ajutoarele de stat din alte sectoare economice, în special din sectorul auto (69), precum și de faptul că proiectul de investiții vizează exclusiv cheltuielile aferente activității de rafinare a Petrogal, în scopul aplicării testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), nivelul franco rafinărie este singurul nivel relevant pentru prezenta decizie.
(312)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli cu privire la piața geografică relevantă pentru motorină și dacă aceasta ar trebui să acopere SEE, să fie regională (Peninsula Iberică) sau națională.
(313)
Portugalia consideră că piața relevantă pentru motorină ar trebui să fie mai extinsă decât piața națională, de preferință piața Europei de Vest sau piața SEE. Concurenții nr. 1 și nr. 2 nu fac distincție între nivelul la care trebuie evaluată piața. Ei susțin că piața geografică relevantă ar trebui să fie piața portugheză sau, cel mult, piața iberică.
(314)
În 1997, Comisia a adoptat Comunicarea privind definirea pieței relevante în sensul dreptului comunitar al concurenței (denumită în continuare „Comunicarea”) (70). Comunicarea prevede că piața geografică relevantă cuprinde spațiul în care întreprinderile în cauză sunt implicate în cererea și oferta de produse sau servicii, în care condițiile de concurență sunt suficient de omogene și care poate fi diferențiat de zonele învecinate deoarece condițiile de concurență sunt apreciabil diferite în zonele respective.
(315)
Comunicarea este concepută ca un instrument de evaluare pentru politicile antitrust și controlul concentrărilor economice, pe baza competențelor de investigare disponibile în cadrul acestor politici și nu este direct aplicabilă ajutoarelor de stat. Comunicarea recunoaște în mod explicit că „în centrul evaluării se află beneficiarul ajutorului și industria/sectorul în cauză, mai degrabă decât identificarea constrângerilor sub aspectul concurenței pe care le suportă beneficiarul ajutorului”. Cu toate acestea, Comunicarea indică faptul că elementele abordării elaborate în cuprinsul acesteia „ar putea servi drept temei pentru evaluarea ajutoarelor de stat”.
(316)
Până în prezent, Comisia nu a publicat încă o comunicare privind principiile și abordarea definirii pieței relevante a produselor și a pieței geografice pentru ajutoarele de stat. Nici OAR nu oferă indicații cu privire la modul în care ar trebui definită piața geografică relevantă. Totuși, punctul 70 din OAR include dispoziții care par să acorde întâietate evaluării la nivelul SEE: „Pentru aplicarea literei (a) (…), vânzările (…) se stabilesc (…), în mod normal în SEE sau, în cazul în care aceste informații nu sunt disponibile sau utile, pe baza oricărei alte segmentări a pieței, general acceptate, pentru care datele statistice pot fi obținute ușor”.
(317)
Definirea corectă a unei piețe geografice trebuie privită din perspectiva teoriei de bază a prejudiciului. Totuși, pare a fi corect să se presupună că testul prevăzut la punctul 68 litera (a) din OAR, referitor la cotele de piață mai mari de 25 %, are drept scop protejarea concurenților din SEE împotriva excluderii de pe piața pe care operează sau a blocării accesului lor pe acea piață printr-un comportament anticoncurențial al unui beneficiar al ajutorului care are o poziție puternică pe piață.
(318)
În sensul prezentei decizii, este inutil să se definească delimitarea geografică exactă a pieței la nivelul fabricației, întrucât cota de piață a Petrogal depășește plafonul de 25 % numai pe piața națională. Este suficient să se verifice dacă piața națională constituie piața geografică relevantă. S-au luat în considerare argumentele prezentate de concurenți, la care Portugalia a răspuns cu observații, în special în ceea ce privește barierele la import și capacitatea de depozitare limitată. S-a constatat că o definiție a pieței geografice diferită de abordarea implicită, prin care piețele sunt definite ca fiind piața SEE în sensul testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) și care stabilește piața națională ca fiind piața geografică relevantă, ar putea fi justificată doar în cazul în care există indicații clare că o mare parte a pieței este închisă. Prin urmare, este necesar să se evalueze dacă există bariere în calea comerțului care să împiedice întreprinderile să concureze cu Petrogal pe piața vânzării cu ridicata și să importe motorină din rafinării din alte țări dacă prețurile aplicate pe piața portugheză la nivelul franco rafinărie depășesc prețurile observate pe piața mai extinsă.
(319)
În acest context, au fost prezentate următoarele observații:
-
motorina vândută pe piața portugheză are aceleași caracteristici tehnice ca motorina vândută pe piețele învecinate;
-
nu există taxe de import pentru comerțul între statele din SEE;
-
nu există restricții juridice sau administrative care să limiteze importurile în Portugalia;
-
datele statistice furnizate de Portugalia (a se vedea considerentul 195) indică existența fluxurilor comerciale, atât în ceea ce privește importurile în Portugalia, cât și exporturile din această țară către țările vecine. Exporturile au scăzut din cauza cererii crescute de motorină în Portugalia;
-
importurile se efectuează atât prin transporturi maritime, cât și rutiere; în ultimii ani, volumele importurilor au crescut semnificativ, în mare măsură ca reacție la evenimente externe. Creșterea importurilor arată că alți operatori au opțiuni alternative de aprovizionare și au capacitatea de a înlocui aprovizionarea directă de la rafinăriile Petrogal cu importuri. Informațiile furnizate de Portugalia (a se vedea considerentul 195) arată că această creștere a importurilor este în special evidentă în 2009, când producția a fost oprită timp de mai multe săptămâni ca urmare a unui accident care a avut loc la rafinăria Sines;
-
Portugalia respinge acuzația că Petrogal controlează mai mult de 90 % din capacitatea de depozitare existentă, explicând că părțile terțe dețin o capacitate de depozitare care reprezintă o capacitate de livrare de 2,9 milioane tone pe an, adică peste 50 % din piața națională. Nicio terță parte concurentă nu a fost interesată să achiziționeze capacități de depozitare suplimentare atunci când au fost oferite la vânzare;
-
Comisia a invitat concurenții să prezinte exemple concrete care să confirme existența acestor bariere în calea comerțului sau să descrie situații în care aceștia au întâmpinat dificultăți la efectuarea importurilor de motorină, însă concurenții nu au comunicat astfel de informații.
(320)
În absența unor exemple concrete și pe baza informațiilor furnizate de Portugalia cu privire la capacitățile de depozitare și la importuri, se concluzionează că nu există probe în privința existenței unor restricții legate de disponibilitatea capacităților de depozitare și a altor bariere la importul de motorină.
(321)
În ceea ce privește prețurile motorinei achiziționate de părțile terțe de la Petrogal la nivelul franco rafinărie, acestea par a fi similare cu costul motorinei importate în Portugalia. Astfel cum a sugerat Portugalia în cursul procedurii de notificare și după cum s-a arătat în partea 3.4.3 din decizia de inițiere a procedurii, prețurile la nivelul franco rafinărie sunt stabilite în conformitate cu cotațiile de preț internaționale pentru produsele în cauză, iar în cazul produselor de rafinare din Portugalia, conform cotațiilor Platts (Rotterdam) pentru regiunea Europei de Nord-Vest plus diferențele (transport, cargo, asigurare, pierderi și altele), ceea ce indică o piață mai extinsă decât cea națională (portugheză). Părțile terțe concurente nu au prezentat argumente cu privire la prețurile aplicate de Petrogal la nivelul franco rafinărie, limitându-și comentariile la puterea și poziția deținute de Petrogal pe piață. Concurentul nr. 1 observa că raportul dintre totalul importurilor și totalul exporturilor de motorină este prea mic pentru a justifica o piață regională, însă nu a indicat niciun deficit de motorină sau o situație în care controlul capacităților de depozitare ar fi condus la dificultăți suportate de către concurenți.
(322)
Concurentul nr. 2 observa (a se vedea considerentul 109) mai degrabă că proiectul de investiții va transforma Petrogal într-un exportator net pe alte piețe și va consolida poziția acesteia pe piața Peninsulei Iberice.
(323)
Prin urmare, nu se poate formula concluzia că piața geografică relevantă a motorinei este piața națională, deoarece se pare că nu există limite la importurile de motorină în Portugalia, nici la exporturile în țările vecine. Astfel, piața geografică relevantă este cel puțin piața regională, și anume Peninsula Iberică.
(324)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli cu privire la piața geografică relevantă pentru benzina nafta grea, care ar putea fi piața SEE, piața regională (Peninsula Iberică) sau piața națională.
(325)
Portugalia a apreciat că piața geografică relevantă a benzinei nafta grele și a derivatelor din benzină nafta este cel puțin SEE, dacă nu chiar piața globală. Concurenții nu au avut obiecții cu privire la această definiție a pieței geografice relevante.
(326)
Observațiile Portugaliei nu au fost respinse de părțile interesate și, având în vedere că benzina grea este un bun ușor transportabil pe distanțe lungi, cu costuri de transport scăzute, piața geografică relevantă este cel puțin SEE (71).
(327)
În conformitate cu dispozițiile punctului 68 litera (a) din OAR, Comisia efectuează o evaluare aprofundată în cazul în care „beneficiarul ajutorului realizează mai mult de 25 % din vânzările produsului (produselor) vizat(e) pe piața (piețele) în cauză înainte de investiție sau mai mult de 25 % după realizarea investiției”.
(328)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia nu a putut confirma că plafonul prevăzut la punctul 68 litera (a) din OAR a fost sau nu depășit, din cauza incertitudinilor legate de definirea corectă a pieței geografice relevante și a pieței relevante a produsului și a nivelului relevant al evaluării (franco rafinărie, nivelul vânzării cu amănuntul sau al vânzării cu ridicata). În plus, nu au existat date disponibile la nivel de grup (care să includă cotele de piață ale grupului ENI). De asemenea, nu au fost disponibile date referitoare la derivatele din nafta.
(329)
Datele furnizate de Portugalia arată că Petrogal deține o cotă la nivelul franco rafinărie mai mică de 25 % din piața regională (Peninsula Iberică), astfel cum s-a precizat deja în decizia de inițiere și s-a confirmat de către Portugalia în cursul fazei de investigare. Aceste informații se referă exclusiv la capacitatea de producție a Petrogal, având în vedere faptul că Portugalia a declarat că grupul ENI nu este prezent pe piața la nivelul franco rafinărie în Peninsula Iberică. De asemenea, pentru Europa de Vest și SEE, la nivel de grup (inclusiv cotele de piață ale ENI), Petrogal deține o cotă pe piața motorinei la nivelul franco rafinărie mai mică de 25 %, astfel cum rezultă din datele furnizate de Portugalia (a se vedea tabelele 6 și 7 de mai jos).
Tabelul 6
Cotele de piață combinate ale Petrogal și ENI pe piața Europei de Vest (în milioane tone/an)
Produsul vizat
2007
2012
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața Europei de Vest
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața Europei de Vest
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Motorină
[ ]
243,6
5-10 %
[ ]
252
5-10 %
Tabelul 7
Cotele de piață combinate ale Petrogal și ENI pe piața SEE (în milioane tone/an)
Produsul în cauză
2007
2012
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Motorină
[ ]
323,5
5-10 %
[ ]
334,6
5-10 %
(330)
Pe baza cifrelor din tabelele 6 și 7, se constată că Petrogal nu realizează mai mult de 25 % din vânzările produsului în cauză pe piața relevantă la nivel regional (Peninsula Iberică), precum și la nivelul Europei de Vest și al SEE, incluzând cotele de piață ale grupului ENI la nivelul franco rafinărie. Prin urmare, pentru motorină, plafonul prevăzut la punctul 68 litera (a) din OAR nu este depășit.
(331)
Deoarece cota de piață combinată a ENI și Petrogal nu depășește 25 %, nu este necesar să se examineze dacă ENI controlează cota de piață a Petrogal într-o măsură care să impună luarea în considerare a cotei lor de piață combinate.
(332)
Potrivit informațiilor furnizate de Portugalia, majoritatea rafinăriilor care produc benzină grea o prelucrează în cadrul producției interne captive. Datele referitoare la cotele de piață, furnizate de Portugalia în legătură cu testul prevăzut la punctul 68 litera (a), se referă, conform cerinței testului, la vânzările din SEE, și anume pe piața de desfacere.
(333)
Pentru a examina dacă proiectul de investiții este compatibil cu punctul 68 litera (a) din OAR, este necesar să se analizeze și să se verifice dacă, înainte și după realizarea proiectului de investiții, cota de piață a Petrogal depășește 25 %.
Tabelul 8
Cotele de piață ale Petrogal pe piața SEE (în kt)
Produse în cauză
2007
2012
Vânzări realizate de Petrogal
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal
Vânzări realizate de Petrogal
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal
Benzină nafta grea
[ ]
49 172
0-5 %
[ ]
49 769
0-5 %
Derivate din benzină nafta:
[ ]
16 045
0-5 %
[ ]
15 640
0-5 %
-
benzen
[ ]
10 093
0-5 %
[ ]
10 093
0-5 %
-
ortoxilen
[ ]
681
5-10 %
[ ]
606
5-10 %
-
paraxilen
[ ]
2 169
5-10 %
[ ]
2 169
5-10 %
-
toluen
[ ]
2 503
5-10 %
[ ]
2 173
5-10 %
-
solvenți
[ ]
599
5-10 %
[ ]
599
5-10 %
Tabelul 9
Cotele de piață ale ENI pe piața SEE (în kt)
Produsele în cauză
2007
2012
Vânzări realizate de ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale ENI
Vânzări realizate de ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale ENI
Benzină nafta grea
[ ]
49 172
0-5 %
[ ]
49 769
0-5 %
Derivați din benzină nafta:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
benzen
[ ]
10 093
5-10 %
[ ]
10 093
0-5 %
-
ortoxilen
[ ]
681
5-10 %
[ ]
606
10-20 %
-
paraxilen
[ ]
2 169
0-5 %
[ ]
2 169
0-5 %
-
toluen
[ ]
2 503
5-10 %
[ ]
2 173
5-10 %
-
solvenți
n.a.
599
n.a.
599
Tabelul 10
Cotele de piață combinate ale Petrogal și ENI pe piața SEE (în kt)
Produsele în cauză
2007
2012
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Benzină nafta grea
[ ]
49 172
0-5 %
[ ]
49 769
0-5 %
Derivați din benzină nafta:
n.a.
16 045
n.a
15 640
-
benzen
[ ]
10 093
5-10 %
[ ]
10 093
5-10 %
-
ortoxilen
[ ]
681
10-20 %
[ ]
606
10-20 %
-
paraxilen
[ ]
2 169
5-10 %
[ ]
2 169
5-10 %
-
toluen
[ ]
2 503
10-20 %
[ ]
2 173
10-20 %
-
solvenți
[ ]
599
5-10 %
[ ]
599
0-5 %
(334)
Pe baza cifrelor din tabelele 8-10, se constată că Petrogal, individual și împreună cu ENI, deține cote de piață mai mici de 25 % pentru produsul în cauză, pe piața relevantă a benzinei grele, la nivelul SEE. Cota de piață a Petrogal nu depășește 25 % nici pe piețele derivatelor din benzină nafta.
(335)
În plus, producția internă totală de benzină grea utilizată de Petrogal în producția captivă, care nu se reflectă în datele privind cota de piață din tabelul 8, reprezintă mai puțin de 5 % din piața vânzării cu amănuntul în SEE. Producția suplimentară a rafinăriei Sines reprezintă un procent aproximativ mai mic de 5 %.
(336)
Pe baza acestor considerații, se constată că, pentru benzina nafta grea, plafonul impus de testul prevăzut la punctul 68 litera (a) nu este depășit.
(337)
În conformitate cu dispozițiile punctului 68 litera (b) din OAR, Comisia efectuează o evaluare aprofundată în cazul în care „capacitatea creată de proiect este mai mare de 5 % din dimensiunea pieței măsurată prin utilizarea datelor de consum aparent referitoare la produsul în cauză, exceptând cazurile în care rata creșterii anuale medii a consumului aparent din ultimii cinci ani este mai mare decât rata creșterii anuale medii a PIB-ului Spațiului Economic European din aceeași perioadă”.
(338)
Punctul 70 din OAR menționează că „… pentru aplicarea punctului 68 literele (a) și (b), vânzările și consumul aparent se stabilesc la nivelul corespunzător clasificării Prodcom, utilizate în mod normal în SEE sau, în cazul în care aceste informații nu sunt disponibile sau utile, pe baza oricărei alte segmentări a pieței, general acceptate, pentru care datele statistice pot fi obținute ușor”.
(339)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli în legătură cu posibilitatea ca, în privința tuturor produsele capacitatea de producție creată prin proiectul de investiții să depășească 5 % din fiecare piață măsurată prin utilizarea datelor de consum aparent și, în caz afirmativ, în legătură cu rata creșterii anuale medii a consumului aparent al produsului din ultimii cinci ani (înainte de începerea lucrărilor), care ar putea fi mai mică decât rata creșterii anuale medii a PIB-ului SEE în aceeași perioadă.
(340)
Rata de creștere anuală compusă (RCAC) a consumului aparent de motorină în SEE pentru perioada 2001-2006 este de aproximativ 2,12 % în termeni de volum sau 15,38 % în termeni de valoare. RCAC corespunzătoare a PIB-ului SEE în perioada 2001-2006 s-a ridicat la 2,06 % exprimată în termeni reali (pentru a fi comparabilă cu termenii volumetrici) și la 4,12 % exprimată în termeni nominali (pentru a fi comparabilă cu termenii valorici).
(341)
Prin urmare, piața motorinei nu poate fi considerată neperformantă dacă se ține seama de RCAC, atât în termeni de volum, cât și în termeni de valoare, comparată cu rata de creștere a PIB-ului în termeni nominali și, respectiv, în termeni reali. Prin urmare, nu este necesar să se verifice dacă respectiva capacitate creată prin proiectul de investiții este mai mare de 5 % din piața în cauză.
(342)
Pentru a examina dacă proiectul de investiții este conform cu punctul 68 litera (b) din OAR, Comisia trebuie să verifice dacă într-adevăr capacitatea creată prin proiectul de investiții reprezintă mai puțin de 5 % din dimensiunea pieței măsurate prin utilizarea datelor de consum aparent referitoare la produsul în cauză, exceptând cazurile în care rata creșterii anuale medii a consumului aparent din ultimii cinci ani este mai mare decât rata creșterii anuale medii a PIB-ului SEE în aceeași perioadă.
(343)
Portugalia a furnizat următoarele date, prezentate în tabelele 11-13 de mai jos. Cifrele din coloana referitoare la piața SEE sunt identice cu cifrele din coloanele referitoare la cotele de piață indicate ca piață SEE (vânzări). Deoarece dimensiunea pieței vânzării cu amănuntul este mai mică decât dimensiunea consumului aparent, inclusiv producția captivă, datele privind creșterea capacității de producție supraestimează importanța creșterii. Astfel, se poate afirma că acesta este scenariul cel mai pesimist.
Tabelul 11
Creșterea capacității de producție la rafinăria Sines raportată la piețele produselor vizate din SEE (în kt)
Produsele în cauză
Capacitatea de producție în 2007
Capacitatea de producție în 2012
Creșterea capacității de producție
Piața SEE în 2007
Cota din creșterea capacității de pe piața SEE
RCAC a consumului aparent
Benzină nafta grea
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
0-5 %
-
Derivate din benzină nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
0-5 %
-
-
benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
0-5 %
-
-
ortoxilen
[ ]
[ ]
[ ]
681
0-5 %
-
-
paraxilen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
0-5 %
-
-
toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
0-5 %
-
-
solvenți
[ ]
[ ]
[ ]
599
0-5 %
-
Tabelul 12
Creșterea capacității de producție la rafinăria Matosinhos raportată la piețele produselor vizate din SEE (în kt)
Produsele în cauză
Capacitatea de producție în 2007
Capacitatea de producție în 2012
Creșterea capacității de producție
Piața SEE în 2007
Cota din creșterea capacității de pe piața SEE
RCAC a consumului aparent
Benzină grea
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
0-5 %
-
Derivate din benzină nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
0-5 %
-
-
benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
0-5 %
-
-
ortoxilen
[ ]
[ ]
[ ]
681
0-5 %
-
-
paraxilen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
0-5 %
-
-
toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
0-5 %
-
-
solvenți
[ ]
[ ]
[ ]
599
0-5 %
-
Tabelul 13
Creșterea combinată a capacității de producție (la rafinăriile Sines și Matosinhos) raportată la piețele produselor vizate din SEE (în kt)
Produse vizate
Capacitatea de producție în 2007
Capacitatea de producție în 2012
Creșterea capacității de producție
Piața SEE în 2007
Cota din creșterea capacității de pe piața SEE
RCAC a consumului aparent
Benzină grea
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
0-5 %
-
Derivate din benzină nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
0-5 %
-
-
benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
0-5 %
-
-
ortoxilen
[ ]
[ ]
[ ]
681
0-5 %
-
-
paraxilen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
0-5 %
-
-
toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
0-5 %
-
-
solvenți
[ ]
[ ]
[ ]
599
0-5 %
-
(344)
În toate cazurile, creșterea capacității de producție pentru produsele menționate în tabelele 11-13 reprezintă mai puțin de 5 % din piețele relevante ale produselor la nivelul SEE. Astfel, se consideră că proiectul de investiții nu depășește plafonul prevăzut în prima parte a punctului 68 litera (b) din OAR.
7. CONCLUZIE
(345)
Pe baza datelor prezentate la considerentele 278-344, proiectul de investiții nu depășește plafoanele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) din OAR pentru produsele în cauză. Prin urmare, nu este necesară efectuarea unei evaluări aprofundate a ajutorului ca urmare a inițierii procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din tratat.
(346)
În concluzie, ajutorul regional pentru investiții propus spre a fi acordat în favoarea Petrogal îndeplinește toate condițiile stabilite în OAR pentru ca ajutorul să poată fi considerat compatibil cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din tratat. Prin urmare, nu este necesar să se evalueze dacă ajutorul ar putea fi autorizat în temeiul altor derogări prevăzute în tratat.
(347)
Portugalia a acceptat, în mod expres, ca prezenta decizie să fie adoptată în limba engleză, aceasta fiind singura variantă autentică,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
(1) Ajutorul de stat pe care Portugalia intenționează să îl acorde în favoarea întreprinderii Petrogal, în valoare nominală de 160 484 007 EUR (121 091 314 EUR la prețurile actualizate), reprezentând o intensitate maximă a ajutorului de 12,43 % la prețurile actualizate, este compatibil cu piața internă, în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (a) din tratat.
(2) În consecință, se autorizează punerea în aplicare a ajutorului de stat menționat la articolul 1 alineatul (1). În cazul unor abateri de la cheltuielile eligibile planificate și de la programul notificat de acordare a ajutorului de stat, Portugalia nu trebuie să depășească valoarea maximă a ajutorului de 121 091 314 EUR la prețurile actualizate și nici intensitatea maximă a ajutorului la prețurile actualizate, de 12,43 %.
Articolul 2
(1) Portugalia trebuie să prezinte Comisiei rapoarte interimare la fiecare cinci ani, începând de la data prezentei decizii. Rapoartele interimare trebuie să furnizeze informații actualizate cu privire la sumele acordate din ajutorul de stat, punerea în aplicare a acordurilor privind ajutoarele și orice alte proiecte de investiții demarate la rafinăria Sines sau la rafinăria Matosinhos.
(2) În plus, Portugalia trebuie să prezinte, în termen de șase luni de la acordarea ultimei tranșe din ajutorul de stat, pe baza programului notificat de acordare a ajutorului, un raport final detaliat în care să prezinte informații despre sumele plătite din ajutorul de stat, punerea în aplicare a acordurilor privind ajutoarele și orice alte proiecte de investiții demarate la rafinăria Sines sau la rafinăria Matosinhos.
Articolul 3
Prezenta decizie este adresată Republicii Portugheze.
Adoptată la Bruxelles, 3 august 2011.