РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DECIZIA COMISIEI
din 20 iulie 2010
privind schema de ajutoare de stat C 38/09 (ex NN 58/09) pe care Spania intenționează să o pună în aplicare pentru Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[notificată cu numărul C(2010) 4925]
(Numai textul în limba spaniolă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/1/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
având în vedere Protocolul nr. 29 privind sistemul de radiodifuziune publică în statele membre anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană și la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (1),
în urma solicitării adresate părților interesate să își prezinte observațiile cu privire la dispozițiile citate mai sus (2) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
I. PROCEDURĂ
(1)
La 22 iunie 2009, Comisia a primit o reclamație prin care se atrăgea atenția asupra intenției guvernului spaniol de a modifica sistemul de finanțare a organismului național de radiodifuziune și televiziune Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). La 5 august 2009, Comisia a solicitat informații din partea Spaniei cu privire la modificarea în cauză, în special cu privire la relația dintre noile taxe și finanțarea RTVE. La 1 septembrie 2009 a intrat în vigoare noua lege nr. 8/2009 din 28 august 2009 privind finanțarea Corporación de Radio y Televisión Española (3), de modificare a legii nr. 17/2006 din 5 iunie 2006 privind serviciile publice de radio și televiziune (4). La 21 septembrie, 22 și 26 octombrie 2009, Spania a furnizat Comisiei informațiile solicitate cu privire la schemă.
(2)
Prin scrisoarea din data de 2 decembrie 2009, Comisia a informat Spania că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) cu privire la măsura respectivă. Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (5). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsura de ajutor.
(3)
Spania a răspuns la decizia de inițiere a procedurii prin scrisoarea din 21 decembrie 2009. Comisia a primit observații de la părțile interesate. Observațiile primite au fost înaintate Spaniei, căreia i s-a acordat ocazia de a reacționa; observațiile acesteia au fost primite prin scrisoarea din data de 23 martie 2010.
(4)
Comisia a adresat întrebări suplimentare prin scrisorile din 19 februarie și 19 mai 2010, la care autoritățile spaniole au răspuns prin scrisorile din 22 martie și 31 mai 2010.
(5)
La 18 martie 2010, printr-o scrisoare de punere în întârziere, în conformitate cu articolul 258 din TFUE, Comisia a inițiat procedura privind încălcarea dreptului UE având drept temei faptul că impozitul asupra comunicațiilor electronice este contrar articolului 12 din Directiva 2002/20/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind autorizarea rețelelor și serviciilor de comunicații electronice (Directiva privind autorizarea) (6), care instituie norme precise cu privire la taxele administrative pe care statele membre le pot impune societăților care furnizează un serviciu sau o rețea de telecomunicații. Investigația referitoare la ajutorul de stat nu aduce atingere procedurii privind încălcarea dreptului UE.
II. DESCRIERE DETALIATĂ A MĂSURII
(6)
Sistemul actual de finanțare a radiodifuziunii publice din Spania de către RTVE, astfel cum a fost instituit prin legea nr. 17/2006, a fost aprobat de către Comisie prin deciziile din 2005 și 2007 (7). Legea nr. 17/2006 încredințează RTVE o misiune de serviciu public. Secțiunea I din legea menționată (în special articolele 2 și 3) definește misiunea RTVE de serviciu public și precizează că misiunea pentru servicii de televiziune, respectiv de radio, va fi îndeplinită de societățile RTVE (Radio Televisión Española) și RNE (Radio Nacional de España). Secțiunea II capitolul IV reglementează condițiile-cadru financiare și economice în care RTVE își va îndeplini sarcinile de serviciu public. În special, articolul 33 prevede faptul că RTVE va primi plăți bugetare anuale drept compensație pentru îndeplinirea sarcinilor sale de serviciu public. Compensația menționată nu va depăși costurile nete ale serviciilor publice furnizate de RTVE, respectiv de RNE. Secțiunea II capitolul VI reglementează controlul extern exercitat de către Parlament, autoritatea competentă în domeniul audiovizualului și Curtea de Conturi.
(7)
Cheltuielile anuale prevăzute în buget pentru funcționarea RTVE au fost de 1 177 de milioane EUR în 2007, 1 222 de milioane EUR în 2008 și 1 146 de milioane EUR în 2009. În ultimii ani, RTVE a primit o compensație pentru servicii publice de aproximativ 500 de milioane EUR pe an (2006: 575 de milioane EUR; 2007: 433 de milioane EUR; 2008: 500 de milioane EUR; dar, în 2009, când deja veniturile din publicitate au fost reduse: 726 de milioane EUR).
(8)
Legea nr. 8/2009 modifică legea nr. 17/2006 cu privire la definirea misiunii de serviciu public și la activitățile comerciale posibile ale RTVE. Legea adaugă elemente suplimentare la misiunea de serviciu public, aprobate de Comisie în 2005. În special, aceasta limitează achiziția drepturilor de difuzare pentru evenimentele sportive de interes general sau de mare interes pentru societate, cu excepția Jocurilor Olimpice și Paraolimpice, la 10 % din bugetul anual total pentru furnizorii, achizițiile și serviciile externe [articolul 9 alineatul (1) litera (i)]. Legea prevede obligații cu privire la programele pentru copii [articolul 9 alineatul (1) litera (d)] și limitează difuzarea de filme produse de marii producători internaționali, în premieră, la ore de maximă audiență, la 52 de filme pe an [articolul 9 alineatul (1) litera (m)].
(9)
Noua lege prevede, în special, încetarea utilizării publicității, a programelor de teleshopping, a sponsorizării și a serviciilor cu plată la vizionare ca surse de venit, până la sfârșitul anului 2009. Aceste venituri comerciale vor fi înlocuite de fonduri generate de taxe existente sau noi asupra operatorilor comerciali de radiodifuziune și de telecomunicații. Spania preconizează că măsura va diminua presiunea din partea operatorilor comerciali, va crește veniturile acestora din publicitate și va elimina o sursă potențială de denaturare a pieței. RTVE va menține ca surse de venituri comerciale furnizarea de servicii către terți și vânzarea producțiilor proprii (însumând aproximativ 25 de milioane EUR).
(10)
Până în prezent, veniturile anuale din publicitate au reprezentat aproximativ 600 de milioane EUR (2007: 667 de milioane EUR; 2008: 565 de milioane EUR). Odată cu dispariția acestui venit comercial, costurile nete corespunzătoare misiunii RTVE de serviciu public de radiodifuziune vor fi aproape identice cu cheltuielile anuale prevăzute în buget pentru funcționarea organismului de radiodifuziune. Astfel, Spania intenționează să compenseze abolirea acestor venituri prin mărirea contribuției proprii din fonduri publice până la nivelul cheltuielilor anuale prevăzute în buget pentru funcționarea RTVE, din care se scad doar veniturile comerciale minore, de 25 de milioane EUR, care sunt menținute, în conformitate cu punctul anterior.
(11)
Pentru venitul anual global al RTVE, articolul 3 alineatul (2) din noua lege prevede, pentru anii 2010 și 2011, o valoare maximă de 1 200 de milioane EUR, pentru perioada 2012-2014, o creștere a acestei valori cu maximum 1 % și, pentru perioada ulterioară, o creștere bazată pe indicele anual al prețurilor de consum. La determinarea acestor sume, Spania a estimat, prin comparație cu cheltuielile RTVE anuale prevăzute în buget pentru anii precedenți, cheltuieli anuale suplimentare de 104 milioane EUR pentru completarea timpilor de emisie rezervați anterior pentru publicitate cu alte producții audiovizuale.
(12)
În conformitate cu planificarea bugetară a Spaniei, această valoare globală a veniturilor anuale va fi compusă din alocări din bugetul general de stat, în conformitate cu schema prevăzută în legea nr. 17/2006, de aproximativ 500 de milioane EUR, care se aliniază la cuantumurile contribuțiilor corespunzătoare anilor precedenți, și din noile venituri generate de trei măsuri fiscale introduse sau modificate prin articolele 4, 5 și 6 din noua lege:
(a)
un impozit de 3 % din veniturile televiziunilor cu recepție liberă și de 1,5 % din veniturile televiziunilor cu plată; aceste contribuții nu trebuie să depășească 15 % (pentru televiziunile cu recepție liberă) și 20 % (pentru televiziunile cu plată) din sprijinul anual total pentru RTVE; orice venituri din impozite care depășesc aceste procentaje vor fi transferate la bugetul general de stat; impozitul se aplică doar entităților înființate în Spania; serviciile importate dintr-un alt stat membru nu sunt supuse obligației de a plăti acest impozit;
(b)
un impozit de 0,9 % din veniturile brute de operare (exclusiv cele obținute pe piața angro de referință) ale operatorilor de servicii de telecomunicații înregistrați în registrul operatorilor deschis de autoritatea spaniolă de reglementare în domeniul telecomunicațiilor, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, pentru oricare dintre următoarele servicii: telefonie fixă, telefonie mobilă și furnizarea accesului la Internet; operatorii au obligația de a plăti impozitul dacă operează la nivel național sau în cel puțin două comunități autonome și dacă furnizează servicii audiovizuale sau un alt tip de servicii care includ publicitatea; această contribuție nu trebuie să depășească 25 % din sprijinul anual total acordat RTVE; orice venituri din impozite care depășesc acest procentaj vor fi transferate la bugetul general de stat; impozitul se aplică doar entităților înființate în Spania; serviciile importate dintr-un alt stat membru nu sunt supuse obligației de a plăti acest impozit;
(c)
o cotă de 80 %, până la o valoare maximă de 330 de milioane EUR, din taxa existentă pentru utilizarea spectrului radio, astfel cum se prevede în legea nr. 32/2003 din 3 noiembrie 2003; restul va fi alocat la bugetul general; acest procentaj poate fi modificat în conformitate cu legile privind bugetul general de stat.
(13)
Articolele 5 și 6 din legea nr. 17/2006 precizează în mod expres că impozitele asupra operatorilor comerciali de televiziune și telecomunicații sunt percepute „cu scopul de a contribui la finanțarea RTVE”. În plus, preambulul stabilește în mod expres această legătură între noile impozite și compensația financiară pentru retragerea RTVE de pe piața publicității.
(14)
Pentru cazul în care veniturile din aceste trei surse fiscale nu sunt suficiente pentru acoperirea diferenței de 700 de milioane EUR între compensația tradițională pentru servicii publice (500 de milioane EUR) și costurile globale pentru funcționarea RTVE, care a fost până în prezent acoperită de veniturile comerciale, articolul 2 alineatul (2) din legea nr. 8/2009 prevede completarea fondurilor lipsă din contribuții de la bugetul general de stat, în conformitate cu articolul 33 din legea nr. 17/2006, care prevede obligația guvernului de a acoperi costurile nete corespunzătoare obligațiilor RTVE de serviciu public. Aceasta înseamnă că se va asigura finanțarea costurilor nete pentru serviciile publice furnizate de RTVE, până la o valoare maximă de 1 200 de milioane EUR, independent de veniturile generate de impozite.
(15)
Spania a confirmat că nu este obligatoriu să se utilizeze contribuțiile din impozitele asupra operatorilor de televiziune și de telecomunicații exclusiv pentru finanțarea RTVE. Spania a stabilit sumele maxime care pot constitui contribuții din impozite. Orice venituri excedentare vor fi alocate la bugetul general de stat și pot fi, prin urmare, utilizate pentru acoperirea altor cheltuieli. În plus, până la acest plafon, Spania poate decide ce sume din impozit intenționează de fapt să aloce pentru RTVE. Planificarea bugetară pentru 2010, de exemplu, prevede alocarea pentru RTVE a unei sume mai mici de jumătate din contribuția maximă posibilă.
(16)
Pentru a se evita compensarea în exces, articolul 8 din noua lege prevede un fond de rezervă în care se plătește partea de venituri alocate de către guvern care depășește costurile nete reale corespunzătoare obligației de serviciu public. Această rezervă se limitează la 10 % din cheltuielile anuale ale RTVE prevăzute în buget. Orice venituri care depășesc limita de 10 % vor fi restituite în contul trezoreriei. Rezerva va fi utilizată pentru acoperirea eventualelor pierderi suferite în anii precedenți. În cazul în care sumele din rezervă nu sunt cheltuite în termen de 4 ani, acestea vor fi recuperate prin reducerea corespunzătoare a compensației pentru servicii publice pentru anul următor.
(17)
În plus, în conformitate cu articolele 37 și 39-41 din legea nr. 17/2006, prin controlul extern efectuat de auditori, Oficiul guvernamental de audit, Parlament, autoritatea competentă în domeniul audiovizualului și Curtea de Conturi, se va asigura încadrarea nivelului compensației primite de RTVE în limita costurilor nete reale plus rezerva de 10 %. Orice venituri din cele câteva activități comerciale rămase vor reduce nivelul compensației pentru servicii publice [articolul 7 alineatul (1) din legea nr. 8/2009].
(18)
Aspectele analizate în prezenta decizie sunt elementele din modificările la sistemul existent de finanțare a RTVE în legătură cu care Comisia a exprimat îndoieli în decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare.
(19)
În conformitate cu afirmațiile Comisiei, principala caracteristică a modificărilor la finanțarea RTVE și întreruperea aproape completă a activităților comerciale ale RTVE este faptul că partea de veniturile RTVE generate până în prezent prin aceste activități comerciale va fi înlocuită cu venituri care provin din impozite introduse în mod expres sau modificate tocmai în acest scop. Referințele clare cuprinse în legea nr. 8/2009 indică faptul că determinarea cuantumului impozitelor s-a făcut în vederea asigurării unei contribuții reprezentând o parte prestabilită din finanțarea RTVE. Această legătură între finanțare și încasările din noile impozite sugerează o ipotecare a impozitelor în beneficiul ajutorului acordat RTVE, în sensul că veniturile din impozite sunt în mod obligatoriu alocate pentru finanțarea acestui ajutor pentru RTVE și au un impact direct asupra cuantumului ajutorului.
(20)
Curtea a susținut în mod repetat faptul că în cazul în care metoda de finanțare reprezintă o parte integrantă din măsură, Comisia trebuie să ia în considerare și metoda respectivă în analiza pe care o desfășoară asupra măsurii de ajutor (8). În cazul în care o taxă destinată în mod expres finanțării ajutorului se dovedește a fi contrară altor dispoziții ale tratatului, Comisia nu poate declara schema de ajutor din care taxa respectivă reprezintă o parte integrantă drept compatibilă cu piața internă. Prin urmare, metoda prin care este finanțată o măsură de ajutor poate atrage incompatibilitatea cu piața internă a întregii scheme de ajutor.
(21)
Prin urmare, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la apartenența noilor impozite la măsură. În cazul în care ar exista această apartenență, ar fi necesară evaluarea de către Comisie a compatibilității noilor impozite cu tratatul și ar fi afectată legalitatea în sens general a schemei de ajutor. Această preocupare a părut justificată, în special având în vedere îndoielile Comisiei cu privire la compatibilitatea noilor impozite aplicabile întreprinderilor care furnizează servicii de telefonie fixă, telefonie mobilă și acces la Internet cu Directiva 2002/20/CE (9).
(22)
Un alt aspect în legătură cu care Comisia a exprimat îndoieli a fost măsura în care Spania a instituit, după reforma sistemului de finanțare, garanții suficiente împotriva unei eventuale compensări în exces. Abolirea utilizării publicității poate avea un impact asupra costurilor organismului de radiodifuziune în sensul diminuării dependenței programelor sale de considerentele comerciale.
(23)
În plus, sistemul de finanțare a RTVE trebuie să prevadă o procedură corespunzătoare pentru evaluarea prealabilă a conformității noilor servicii ale organismului public de radiodifuziune RTVE cu condițiile materiale ale Protocolului de la Amsterdam (10). Informațiile furnizate de Spania nu au permis Comisiei să verifice existența în Spania a unui astfel de mecanism.
III. OBSERVAȚII ALE PĂRȚILOR INTERESATE
(24)
Au fost primite observații de la 15 părți interesate. Acestea au venit din partea unor organisme comerciale de radiodifuziune (TF1 și ACT - Association of Commercial TV in Europe), operatori de televiziune cu plată (DTS, Canal Satélite), furnizori de servicii de telefonie și Internet (redtel, ONO, AETIC), operatori de cablu (Cable Europe) și agenți de publicitate. Unii dintre aceștia au solicitat păstrarea confidențialității asupra identității lor.
(25)
Majoritatea reclamanților au contestat legalitatea noilor impozite, care, în opinia lor, ar denatura concurența între televiziunile publice și cele private, între televiziunile gratuite și televiziunile cu plată sau între operatorii care doar oferă servicii de telecomunicații și alți operatori de servicii de telecomunicații care oferă și servicii audiovizuale. Aceștia și-au exprimat, de asemenea, îndoiala cu privire la compatibilitatea impozitului asupra comunicațiilor electronice cu articolul 12 din Directiva 2002/20/CE privind autorizarea (11).
(26)
Organismele de radiodifuziune și furnizorii de servicii Internet au pus, de asemenea, sub semnul întrebării compatibilitatea definiției misiunii RTVE de serviciu public. Aceasta ar fi insuficient de precisă și prea generoasă cu privire la achiziția de drepturi de difuzare pentru evenimente sportive speciale sau filme produse de mari producători internaționali. În special, TF1 a susținut că nu s-au elaborat teste ex ante pentru introducerea de către RTVE a unor servicii publice noi importante.
(27)
În ceea ce privește o eventuală ipotecare a impozitului în beneficiul ajutorului, organismele de televiziune și furnizorii de servicii internet au susținut că veniturile din noile impozite ar avea un impact direct asupra ajutoarelor. Acestea și-au exprimat îngrijorarea în special cu privire la faptul că o creștere a veniturilor din impozite ar putea conduce la o compensație către RTVE care să depășească nivelul costurilor nete de furnizare a serviciului public.
(28)
În ceea ce privește proporționalitatea ajutorului, diverși operatori de televiziune și Internet au considerat că există riscul compensării în exces. Planificarea bugetară pentru RTVE de 1 200 de milioane EUR, astfel cum a fost determinată prin legea nr. 8/2009, nu ar avea la bază un calcul corect al costurilor nete ale serviciului public. Costurile RTVE anuale curente prevăzute în buget ar constitui o bază arbitrară, care nu prezintă o diferențiere între activitățile comerciale și activitățile de serviciu public. În special, planificarea nu ar ține seama de economiile care ar fi realizate prin abolirea utilizării publicității, întrucât nu ar mai fi necesară atragerea unei cote ridicate de audiență pentru programe. Producția, în cazul programelor artistice, de exemplu, ar fi astfel mai puțin costisitoare. Cu toate acestea, alte opinii exprimate au adus în discuție posibilitatea ca RTVE să cheltuiască mai mult pentru programe cu valoare ridicată.
(29)
A fost semnalată și posibilitatea unei compensări în exces, având în vedere faptul că pierderea veniturilor din publicitate ale RTVE ar fi pe deplin acoperită din fonduri de stat. Această compensație ar fi calculată pe baza rezultatelor din anii anteriori, în timp ce criza economică ar fi condus la venituri comerciale mai mici în 2010 și astfel la venituri globale mai mici pentru RTVE. Nu ar fi o practică echitabilă să se asigure, prin abolirea finanțării mixte, un nivel garantat al veniturilor RTVE, independent de variațiile veniturilor comerciale.
(30)
Organismele de radiodifuziune au pus sub semnul întrebării și existența unui sistem eficient de control bugetar pentru a asigura acoperirea din fonduri publice doar a costurilor nete de funcționare ale serviciului public.
IV. OBSERVAȚII DIN PARTEA SPANIEI
(31)
Ca o precizare preliminară, Spania contestă evaluarea de către Comisie, în cadrul procedurii de față, a aspectelor legate de proporționalitate și de testul ex ante pentru servicii noi importante. Acestea ar face parte din schema existentă de finanțare a RTVE, astfel cum a fost aprobată de Comisie în 2005 și 2007. Decizia de inițiere a prezentei proceduri are la bază, cu toate acestea, definiția reformei sistemului de finanțare sub formă de ajutor nou, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (12). Elementul de „ajutor nou” ar fi limitat la reforma finanțării prin introducerea de noi impozite și nu ar modifica sau afecta celelalte elemente ale schemei existente. Aceste alte elemente ar constitui, prin urmare, tot un ajutor existent și nu ar trebui să fie evaluate de Comisie în cadrul prezentei proceduri.
(32)
În ceea ce privește problema ipotecării impozitului, Spania susține că noile impozite nu vor face parte integrantă din ajutor și nu vor avea un impact direct asupra cuantumului ajutorului. Spania a subliniat faptul că, în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) din legea nr. 8/2009, coroborat cu articolul 33 din legea nr. 17/2006, singurul factor pentru determinarea cuantumului finanțării publice a RTVE este reprezentat de costurile nete ale serviciului public, indiferent de cuantumul veniturilor generate de impozite. Costurile planificate ale serviciului public nu țin seama de veniturile generate de impozite, ci au la bază costurile acestui serviciu corespunzătoare anilor precedenți.
(33)
Spania a confirmat că nu există o canalizare a contribuțiilor din impozitele asupra operatorilor de televiziune și de telecomunicații exclusiv către finanțarea RTVE. Astfel, veniturile din impozite vor fi transferate la bugetul general de stat (trezoreria statului), de unde se vor efectua toate plățile către RTVE. Spania a stabilit sumele maxime pentru contribuțiile din impozite. Orice venituri excedentare vor fi alocate la bugetul general de stat și pot fi astfel rezervate pentru alte destinații. În plus, sub acest plafon, Spania poate decide ce procentaj din impozit intenționează de fapt să aloce pentru RTVE. Planificarea bugetară pentru 2010 prevede, de exemplu, alocarea pentru RTVE a unei sume mai mici de jumătate din contribuția maximă posibilă.
(34)
Spania susține că un cuantum al veniturilor din noile impozite superior sau inferior estimărilor nu va conduce la modificări ale sumelor planificate pentru compensația pentru servicii publice. În cazul în care veniturile generate de noul impozit nu sunt suficiente pentru acoperirea deficitului de finanțare creat prin abolirea utilizării publicității, fondurile lipsă vor fi completate prin contribuții de la bugetul general de stat, în conformitate cu articolul 33 din legea nr. 17/2006. Orice venituri excedentare vor fi alocate la bugetul general. În cele din urmă, orice venituri care depășesc plafonul de 1 200 de milioane EUR prevăzut la articolul 3 alineatul (2) din legea nr. 8/2009 vor fi transferate la trezoreria statului. Prin urmare, finanțarea globală planificată pentru misiunea RTVE de serviciu public nu va depinde de cuantumul veniturilor din impozite special introduse, ci va fi asigurată, în orice caz, de la bugetul general de stat.
(35)
În ceea ce privește proporționalitatea ajutorului, Spania a susținut că se va asigura principiul acoperirii costurilor nete. În conformitate cu articolul 33 alineatul (1) din legea nr. 17/2006, astfel cum a fost modificată prin legea nr. 8/2009, costurile nete reprezintă singurul parametru pentru determinarea valorii efective a ajutorului. În conformitate cu articolul 2 alineatul (2) și articolul 8 alineatul (2) din legea nr. 8/2009, bugetul general de stat compensează orice venituri insuficiente din impozite și orice venituri excedentare sunt alocate la acest buget, cu excepția unei eventuale compensări în exces de 10 % din costurile anuale prevăzute în buget, astfel cum se prevede la articolul 8 alineatele (1) și (2).
(36)
În ceea ce privește adecvarea unui plan bugetar anual de 1 200 de milioane EUR pentru anii următori, Spania nu consideră că a acționat în mod arbitrar. Această sumă are la bază costurile anuale prevăzute în buget care au fost suportate de RTVE pentru îndeplinirea obligației de serviciu public. Această obligație nu a fost modificată în vreun mod care să îndreptățească preconizarea unor cheltuieli mai mici; dimpotrivă, reclamanții nu au luat în considerare faptul că RTVE trebuie să investească 104 milioane EUR în producții suplimentare pentru a completa timpii de emisie eliberați în urma dispariției reclamelor comerciale.
(37)
În plus, nu ar fi corectă presupoziția că, în urma dispariției publicității, RTVE nu ar mai avea nevoie să atragă cote ridicate de audiență și ar putea, prin urmare, să opereze o reducere a costurilor de producție și să ofere transmisii mai puțin atrăgătoare. În conformitate cu misiunea sa de serviciu public, RTVE ar fi obligată să își păstreze o prezență și un public-țintă distinse și substanțiale, prin comparație cu celelalte canale de televiziune, astfel încât să își îndeplinească în mod eficient misiunea.
(38)
În cele din urmă, în conformitate cu articolul 37 din legea nr. 17/2006, controlul bugetar ex post eficient ar fi asigurat printr-un audit intern, o revizie efectuată de Oficiul guvernamental de audit și un audit extern efectuat de o societate privată de audit (KPMG). În plus, în conformitate cu articolele 39 și 40 din legea menționată, Parlamentul și autoritatea competentă în domeniul audiovizualului supervizează îndeplinirea misiunii de serviciu public de către RTVE, precum și situațiile financiare anuale ale acesteia. În cele din urmă, RTVE este supusă controlului efectuat de către Curtea de Conturi.
(39)
În ceea ce privește existența controalelor ex ante pentru introducerea de servicii noi importante, Spania a precizat că o procedură în acest sens a fost instituită la articolul 41 alineatul (3) din legea generală nr. 7/2010 din 31 martie 2010 privind comunicațiile audiovizuale (13). Autoritatea spaniolă independentă de supraveghere și reglementare pentru radiodifuziunea publică, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, a primit sarcina efectuării acestui control ex ante, care constă într-o consultare publică a factorilor interesați, publicarea rezultatelor consultării și evaluarea impactului global al fiecărui nou serviciu asupra pieței. Spania a indicat în plus că intenționează să semneze un contract-program (contrato-programa) cu RTVE până la 1 noiembrie 2010 prin care va defini serviciul nou important. În conformitate cu proiectul acestui contract-program, se va considera că un serviciu nou important are sensul de ofertă nouă de servicii, diferențiată în mod clar de serviciile deja existente, care poate fi încadrată în categoria de piață a produselor de referință, având capacitatea de a produce un efect asupra pieței, în special în ceea ce privește impactul asupra cererii.
V. EVALUAREA MĂSURII DE AJUTOR
(40)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE cu privire la ajutorul acordat de statele membre, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
(41)
Resursele financiare incluse în sistemul spaniol de finanțare a RTVE sunt vărsate la bugetul general de stat și ulterior eliberate din acesta. Se constituie astfel un transfer direct către o anumită întreprindere al unor resurse de stat care nu sunt disponibile concurenților acesteia. Prin urmare, RTVE beneficiază de un avantaj selectiv.
(42)
Cu toate acestea, în cadrul observațiilor transmise înainte de inițierea procedurii, Spania a susținut că reforma nu afectează schimburile comerciale între statele membre, întrucât RTVE nu operează în afara teritoriului Spaniei. Dar, în cazul în care ajutorul financiar de stat consolidează poziția unei întreprinderi față de alte întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale pe teritoriul Uniunii, trebuie să se considere că aceste schimburi comerciale sunt afectate de ajutorul respectiv, chiar dacă întreprinderea beneficiară nu este implicată în exporturi (14). În mod similar, în cazul în care un stat membru acordă ajutor întreprinderilor care operează în domeniul serviciilor și al distribuției, nu este necesar ca întreprinderile beneficiare să desfășoare activități economice în afara statului membru pentru ca ajutorul să aibă un efect asupra schimburilor comerciale din Uniune (15).
(43)
Având în vedere acest principiu, Comunicările Comisiei cu privire la aplicarea normelor privind ajutoarele de stat serviciilor publice de radiodifuziune din 2001 și 2009 explică următoarele: „În general, se poate considera că finanțarea acordată de stat organismelor publice de radiodifuziune influențează comerțul între statele membre. […] Acest fapt este evident în cazul achiziționării și vânzării drepturilor de difuzare, care se realizează de multe ori la nivel internațional. […] În plus, structura acționariatului organismelor comerciale de radiodifuziune poate cuprinde mai multe state membre” (16).
(44)
RTVE este activă pe piețele internaționale (vânzarea de programe și achiziția de drepturi de difuzare). Prin Uniunea Europeană de Radiodifuziune (European Broadcasting Union), RTVE operează schimburi de programe de televiziune și participă la sistemul Eurovision (17). În plus, la achiziția și vânzarea drepturilor de difuzare, RTVE se află în concurență directă cu organismele comerciale de radiodifuziune care sunt active pe piața națională și internațională a radiodifuziunii și care au o structură internațională de acționariat. Prin urmare, chiar și fără activitățile comerciale desfășurate de RTVE până în august 2009, există riscul denaturării concurenței pe piața spaniolă prin ajutorul acordat RTVE într-un mod care poate afecta schimburile comerciale între statele membre. Comisia a prezentat deja aceste aspecte în deciziile E 8/2005 și NN 8/2007.
(45)
Comisia a mai avut în vedere și posibilitatea de a considera măsurile de finanțare ca o simplă compensație pentru obligațiile de serviciu public care nu ar conferi RTVE un avantaj financiar, în sensul deciziei Altmark a Curții de Justiție (18). RTVE este o întreprindere căreia i s-a încredințat un serviciu de interes economic general (SIEG), și anume serviciul public de radiodifuziune. Măsurile de stat care compensează costurile suplimentare nete pentru un SIEG nu constituie ajutor de stat dacă sunt îndeplinite toate condițiile instituite de hotărârea menționată. În primul rând, întreprinderea beneficiară trebuie să îndeplinească în mod eficient obligațiile de serviciu public și obligațiile respective trebuie să fie definite în mod clar; în al doilea rând, parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie să fie stabiliți în prealabil, în mod obiectiv și transparent; în al treilea rând, compensația nu trebuie să depășească nivelul necesar pentru acoperirea integrală sau parțială a costurilor suportate pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, luându-se în calcul veniturile relevante și un profit rezonabil pentru îndeplinirea obligațiilor respective; în al patrulea rând, în cazul în care întreprinderea care va îndeplini obligațiile de serviciu public nu este aleasă în urma unei proceduri de achiziție publică pentru selecția ofertei capabile să furnizeze serviciile respective cu cele mai reduse costuri pentru comunitate, nivelul compensației trebuie să fie stabilit pe baza unei analize a costurilor care ar fi suportate pentru îndeplinirea obligațiilor respective de o întreprindere tipică, bine administrată și dotată în mod corespunzător cu mijloacele necesare pentru a fi capabilă să îndeplinească cerințele pentru un serviciu public.
(46)
În cazul în care subvențiile de stat acordate întreprinderilor cărora li se impune în mod expres să îndeplinească obligații de serviciu public pentru a compensa costurile suportate pentru îndeplinirea obligațiilor respective nu se conformează acestor condiții, în mod cumulativ, subvențiile respective se încadrează la articolul 107 alineatul (1) din TFUE și trebuie considerate drept ajutor de stat în sensul dispoziției menționate (19).
(47)
Entitatea publică RTVE a primit sarcina furnizării de servicii publice de radiodifuziune, astfel cum sunt definite prin legile nr. 17/2006 și 8/2009. Cu toate acestea, RTVE a fost numită organismul public de radiodifuziune prin lege, nu printr-o licitație publică. În plus, autoritățile spaniole nu au determinat nivelul compensației necesare pe baza unei analize a costurilor care ar trebui suportate de o întreprindere tipică, bine administrată și echipată pentru îndeplinirea obligațiilor respective. Nivelul este determinat anual, pe baza costurilor nete curente, fără utilizarea nivelului de referință al unei întreprinderi bine administrate. Parametrii pe baza cărora s-ar calcula compensația nu au fost stabiliți în avans, într-un mod obiectiv și transparent. Prin urmare, nu sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de Curte și măsurile supuse evaluării constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE (20).
(48)
Spania nu a notificat măsura de ajutor nou. Aceasta susține că măsura nu ar constitui o modificare substanțială a schemei de ajutoare existente, astfel cum a fost modificată ca urmare a deciziei Comisiei în cauza E8/2005 în sensul articolului 108 alineatul (3) din TFUE și, prin urmare, nu ar constitui un ajutor nou, care să necesite notificarea.
(49)
În conformitate cu articolul 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999, „ajutor nou” înseamnă orice ajutor care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente. În conformitate cu articolul 4 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 794/2004, modificările asupra ajutorului existent de natură pur formală sau administrativă, care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața comună, sau o creștere a bugetului inițial al unei scheme de ajutor existente cu până la 20 % nu se consideră o modificare a ajutorului existent.
(50)
Pentru a fi considerată „ajutor nou”, o modificare asupra unei scheme existente trebuie să fie substanțială, adică trebuie să se modifice caracteristicile de bază ale sistemului ca în cazul în care ar surveni, de exemplu, modificări asupra scopului urmărit, asupra temeiului pentru perceperea impozitului, asupra persoanelor și organismelor afectate sau, în general, asupra sursei de finanțare (21). În cazul de față, sursele de finanțare a RTVE au fost modificate în mod substanțial. Sursele noi de finanțare includ și cazul în care finanțarea din publicitate (care nu a constituit un ajutor) este acum furnizată de stat (și constituie un ajutor). Această creștere considerabilă a cuantumului ajutorului și trecerea de la sistemul de finanțare mixtă la cel de finanțare unică indică în mod clar existența unui ajutor nou.
(51)
În plus, dacă articolul 1 litera (c) din regulamentul procedural prevede că modificările la ajutorul existent trebuie considerate ajutor nou, sensul acestei dispoziții este următorul: „forma modificată a ajutorului existent nu trebuie considerată drept ajutor nou; poate fi încadrată în categoria ajutoarelor noi numai modificarea ca atare”, după cum a subliniat Tribunalul de Primă Instanță în cauza Gibraltar (22). Acesta a precizat, în continuare, că „doar în cazul în care modificarea afectează însăși substanța schemei inițiale, aceasta din urmă se transformă într-o nouă schemă de ajutor. Nu poate fi vorba de o asemenea modificare în cazul în care noul element este în mod clar disociabil de schema inițială” (23).
(52)
În conformitate cu jurisprudența și legislația citate, rectificările care nu afectează evaluarea compatibilității măsurii de ajutor nu pot afecta nici substanța ajutorului, prin urmare nu atrag modificarea încadrării noii măsuri în categoria ajutoarelor existente. Pe de altă parte, în cazul în care o modificare afectează substanța unei scheme, dar nu în măsura în care să fie necesară o nouă evaluare a celorlalte elemente ale sale, această modificare poate fi evaluată separat, fără a se face trimitere la celelalte elemente ale schemei. În acest caz, doar modificarea face obiectul obligației de notificare și este analizată de către Comisie.
(53)
Cele trei măsuri fiscale introduse sau modificate prin articolele 4, 5 și 6 din legea nr. 8/2009 sunt disociabile față de schema existentă de finanțare a RTVE. Cu toate că pot afecta legalitatea schemei ca atare, noile surse de finanțare nu afectează evaluarea celorlalte elemente ale ajutorului către RTVE sau efectul pe care îl poate avea ajutorul asupra pieței.
(54)
Noile elemente ale ajutorului, anume noile impozite, pot crea un ajutor nou prin faptul că nu se încadrează în niciuna dintre situațiile prevăzute la articolul 1 litera (b) din Regulamentul nr. 659/1999. Acestea au fost, de fapt, instituite prin legi aprobate ulterior intrării în vigoare a tratatului, nu constituie o măsură de ajutor individual acordat în contextul unei scheme autorizate de ajutor, nu au fost autorizate în temeiul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/1999, nu au fost acordate cu zece ani înainte de prima acțiune a Comisiei și, în cele din urmă, se aplică unor sectoare care erau deschise concurenței la intrarea în vigoare a acestora. În al doilea rând, chiar și în cazul în care admitem, ipotetic, argumentul Spaniei conform căruia acestea trebuie considerate drept o modificare a schemei existente de finanțare, modul în care RTVE primește finanțări suplimentare se dovedește a fi o modificare substanțială a schemei existente de finanțare cu privire la sursa finanțelor sale. Schema existentă nu cuprindea colectarea, în beneficiul RTVE, de taxe special introduse, a căror legalitate poate avea un impact asupra compatibilității întregului ajutor.
(55)
După cum a fost prevăzut în decizia de inițiere, modificările asupra finanțării RTVE au atras îndoieli din partea Comisiei cu privire la efectul lor asupra compatibilității globale cu tratatul a finanțării RTVE și au necesitat o evaluare suplimentară de către Comisie. Prin urmare, era necesară notificarea formală a acestor modificări către Comisie. În conformitate cu dispozițiile de mai sus, încadrarea în categoria ajutoarelor noi se aplică numai pentru modificarea în sine. Prin urmare, Comisia a inițiat procedura numai pentru a evalua calitatea acestor modificări și consecințele acestora asupra compatibilității ajutorului.
(56)
Comisia evaluează ajutorul către organismele publice de radiodifuziune sub formă de compensații pentru îndeplinirea unui mandat de serviciu public în conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE, în temeiul criteriilor stabilite în Comunicarea din 2001 privind aplicarea normelor privind ajutoarele de stat serviciilor publice de radiodifuziune (Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001) (24). În conformitate cu notificarea Comisiei asupra normelor aplicabile pentru evaluarea ajutorului de stat ilegal și cu punctul 100 din Comunicarea privind radiodifuziunea din 2009, aceasta din urmă se aplică în cazul ajutoarelor noi nenotificate numai în cazul în care noul ajutor a fost acordat după publicarea comunicării, la 27 octombrie 2009. Cu toate acestea, în cazul de față, sistemul de ajutoare noi a fost introdus odată cu intrarea în vigoare a legii, la 1 septembrie 2009. Prin urmare, noua schemă de finanțare va fi evaluată în temeiul Comunicării din 2001 și a practicii decizionale ulterioare a Comisiei (25).
(57)
Pentru ca o măsură să beneficieze de derogarea de la articolul 106 alineatul (2), este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții:
(a)
serviciul în cauză trebuie să fie un serviciu de interes economic general și trebuie să fie definit în mod clar ca atare de către statul membru (definiție);
(b)
întreprinderii în cauză trebuie să i se fi încredințat în mod explicit prestarea serviciului respectiv de către statul membru (mandat);
(c)
aplicarea normelor de concurență din tratat (în acest caz, interdicția acordării ajutoarelor de stat) trebuie să împiedice realizarea sarcinilor specifice încredințate întreprinderii, iar derogarea de la respectivele norme nu trebuie să afecteze dezvoltarea comerțului într-o măsură care să contravină intereselor Uniunii (testul de proporționalitate) (26).
(58)
În cazul special al radiodifuziunii publice, abordarea menționată trebuie adaptată în funcție de prevederile interpretative din Protocolul de la Amsterdam, care se referă la „misiunea de serviciu public, așa cum a fost ea conferită, definită și organizată de fiecare stat membru” (definiție și mandat), și prevede o derogare de la normele din tratat în cazul finanțării serviciului public de radiodifuziune „în măsura în care finanțarea se acordă organismelor de radiodifuziune cu scopul ca acestea să-și îndeplinească misiunea de serviciu public […] și […] nu aduce atingere condițiilor schimburilor și concurenței în cadrul Uniunii într-o măsură care ar fi contrară interesului comun, fiind de la sine înțeles că realizarea mandatului acestui serviciu public trebuie să fie luată în considerare” (proporționalitate) (27).
(59)
Definirea misiunii de serviciu public prin legea nr. 17/2006 a fost considerată compatibilă cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE de către Comisie în cadrul deciziei sale privind finanțarea RTVE în cauzele E 8/2005 și NN 8/2007. Articolul 9 din legea nr. 8/2009 afectează această definiție în măsura în care adaugă obligații și restricții suplimentare asupra conținutului programelor difuzate de RTVE. Criteriul unei definiții corespunzătoare a mandatului de serviciu public este, prin urmare, încă îndeplinit. În plus, retragerea RTVE de pe piața publicității televizate poate contribui la consolidarea misiunii de serviciu public, reducând dependența programelor de considerațiile comerciale și de fluctuațiile veniturilor comerciale.
(60)
Din acest motiv, Comisia nu și-a exprimat, în decizia de inițiere, îndoieli cu privire la aceste aspecte ale finanțării RTVE.
(61)
O caracteristică esențială a modificărilor asupra finanțării RTVE este întreruperea aproape completă a activităților sale comerciale, trecerea de la un sistem de „finanțare mixtă”, care combină sprijinul prin fonduri publice cu veniturile din activități comerciale, la „finanțarea unică”, în care radiodifuziunea este finanțată exclusiv sau aproape exclusiv din fonduri publice, cu respectarea distincției prezentate la punctul 45 din Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001. Statele membre au libertatea de a alege posibilitatea și modalitatea de a combina diverse surse de finanțare. Cu toate acestea, partea din veniturile RTVE care până acum a rezultat din activități comerciale nu va fi înlocuită pur și simplu prin finanțarea din bugetul general de stat al Spaniei, în conformitate cu articolul 33 din legea nr. 17/2006. Această înlocuire va fi însoțită și de introducerea sau modificarea anumitor impozite, tocmai în scopul generării veniturilor necesare.
(62)
Legătura stabilită între finanțare și veniturile din noile impozite sugerează faptul că veniturile din impozite se prezintă ca fiind alocate pentru finanțarea ajutorului pentru RTVE și ca având un impact direct asupra cuantumului ajutorului. În cazul în care o taxă destinată în mod expres finanțării ajutorului se dovedește a fi contrară celorlalte dispoziții ale tratatului, Comisia nu poate declara schema de ajutor, din care taxa respectivă reprezintă o parte integrantă, drept compatibilă cu piața internă. Prin urmare, metoda prin care este finanțată o măsură de ajutor poate atrage incompatibilitatea cu piața internă a întregii scheme de ajutor. Astfel, după cum se precizează la punctele 21, 22 și 23 de mai sus, este necesară evaluarea posibilității ca noul sistem de finanțare să constituie de fapt o ipotecare a impozitelor în beneficiul ajutorului și, prin urmare, a necesității includerii de către Comisie a efectelor noilor impozite în analiza ajutorului de stat.
(63)
Cu toate acestea, pentru ca impozitul să fie considerat drept parte integrantă dintr-o măsură de ajutor, trebuie să existe o ipotecare a acestuia pentru finanțarea ajutorului, în sensul că veniturile din impozit sunt în mod obligatoriu alocate pentru finanțarea ajutorului și au un impact direct asupra cuantumului ajutorului (28).
(64)
Aceste condiții nu sunt îndeplinite în cazul de față. După cum a confirmat și Spania, cuantumul ajutorului pentru RTVE se stabilește având în vedere numai necesitățile de finanțare ale RTVE și costurile nete estimate ale furnizării de servicii publice de radiodifuziune. Finanțarea primită de RTVE este, de fapt și de drept, independentă de veniturile generate de impozite, întrucât această finanțare va depinde doar de costurile nete corespunzătoare obligației de serviciu public. Pe de o parte, veniturile generate de impozite care vor fi alocate pentru finanțarea RTVE nu pot depăși costurile nete corespunzătoare obligației de serviciu public (orice sume care depășesc costurile nete ale serviciului public vor fi returnate la bugetul general de stat). Pe de altă parte, atunci când costurile nete corespunzătoare obligației de serviciu public depășesc veniturile generate de impozitele în cauză, deficitul va fi acoperit prin contribuții de la bugetul general de stat. Un cuantum al veniturilor din noile impozite superior sau inferior estimărilor nu va conduce la modificări ale sumelor planificate. În cazul în care veniturile generate de noul impozit nu sunt suficiente pentru acoperirea deficitului de finanțare creat prin abolirea utilizării publicității, fondurile lipsă vor fi completate prin contribuții de la bugetul general de stat, în conformitate cu articolul 33 din legea nr. 17/2006. Orice venituri excedentare vor fi alocate la bugetul general de stat. Prin urmare, finanțarea globală planificată pentru misiunea RTVE de serviciu public nu va depinde de cuantumul veniturilor din impozite special introduse, ci va fi asigurată, în orice caz, de la bugetul general de stat.
(65)
Această concluzie nu este modificată prin menționarea legăturii dintre impozite și scopul introducerii lor, în expunerea de motive și în textul legii. Formularea din lege („cu scopul de a contribui la finanțarea RTVE”) nu definește calitatea legăturii dintre impozite și ajutor.
(66)
În consecință, Comisia formulează concluzia că cele trei măsuri de impozitare descrise la alineatul (14) nu formează parte integrantă din ajutor. Legalitatea acestora nu afectează compatibilitatea ajutorului pentru RTVE. De asemenea, nici observațiile făcute de părțile interesate asupra legalității acestora nu sunt relevante pentru evaluarea ajutorului de stat. Prin urmare, procedura privind încălcarea dreptului UE care este, în prezent, inițiată în legătură cu impozitele asupra comunicațiilor electronice pentru o presupusă încălcare a articolului 12 din Directiva 2002/20/CE privind autorizarea nu afectează prezenta decizie.
(67)
În ceea ce privește proporționalitatea compensației, astfel încât aceasta să acopere strict costurile nete corespunzătoare îndeplinirii obligațiilor RTVE de serviciu public, noua lege prevede că orice venituri ale RTVE care depășesc costurile nete ale serviciului public plus o rezervă suplimentară de 10 % vor fi vărsate la bugetul general de stat. Se poate păstra un excedent de 10 % într-un fond de rezervă, în vederea acoperirii unei posibile compensări insuficiente în anii anteriori sau a unor costuri excepționale, timp de maximum 4 ani. Acest mecanism pentru evitarea unei compensări în exces nejustificate este conform cu practica decizională a Comisiei (29).
(68)
Pentru a asigura proporționalitatea ajutorului, statele membre trebuie, de asemenea, să instituie un mecanism adecvat pentru a asigura un control periodic și eficient asupra utilizării fondurilor publice pentru misiunea de serviciu public (30) și o garanție asupra limitării finanțării publice anuale la costurile nete corespunzătoare obligației de serviciu public (31). Spania își păstrează sistemul de control extern introdus prin legea nr. 17/2006, astfel cum a fost descris anterior și aprobat de Comisie prin decizia în cauza E 8/2005, care permite determinarea costurilor nete ale serviciului public de radiodifuziune.
(69)
Cu toate acestea, având în vedere că abolirea utilizării publicității poate avea un impact asupra costurilor organismului de radiodifuziune în sensul diminuării dependenței programelor sale de considerentele comerciale, pentru a elimina posibilitatea compensării în exces, în cadrul deciziei de inițiere, Comisia a invitat Spania și alte părți interesate la observații privind mecanismul de finanțare.
(70)
Părțile interesate și-au exprimat îngrijorarea cu privire la posibilitatea unei compensări în exces pentru RTVE. În opinia acestora, planificarea bugetară pentru RTVE de 1 200 de milioane EUR pe an nu ar avea la bază un calcul corect al costurilor nete ale serviciului public. Aceasta nu ar prezenta o diferențiere între activitățile comerciale și activitățile de serviciu public și nu ar lua în considerare realizarea de economii prin abolirea utilizării publicității, întrucât nu mai este necesară atragerea unei cote ridicate de audiență, iar programele pot fi produse cu mai puține costuri. În plus, compensarea integrală pentru pierderea veniturilor din publicitate ar fi calculată pe baza rezultatelor din anii anteriori, în timp ce criza economică ar fi condus la venituri comerciale mai mici în 2010 și astfel la venituri globale mai mici pentru RTVE. Nu ar fi o practică echitabilă să se garanteze, prin abolirea finanțării mixte, un nivel al veniturilor RTVE independent de variațiile veniturilor comerciale. Părțile interesate și-au exprimat îngrijorarea și cu privire la controlul bugetar.
(71)
Cu toate acestea, Spania a demonstrat că planificarea bugetară se menține în limitele costurilor RTVE anuale prevăzute în buget pentru anii anteriori și că nu există motive în sprijinul presupoziției că s-ar putea realiza economii considerabile în prezent sau în viitorul apropiat doar prin abolirea utilizării publicității. RTVE va avea în continuare obligația de a atrage o cotă ridicată de audiență și abolirea utilizării reclamelor comerciale va crea necesitatea unor producții suplimentare, care vor trebui finanțate. Prin comparație cu cifrele corespunzătoare anilor precedenți (1 177 de milioane EUR în 2007, 1 222 de milioane EUR în 2008 și 1 146 de milioane EUR în 2009) și având în vedere costurile suplimentare ale producțiilor (104 milioane EUR) necesare pentru înlocuirea timpilor de emisie pentru publicitate, precum și veniturile comerciale rămase (estimate la doar 25 de milioane EUR), un plafon de 1 200 de milioane EUR pentru planificarea costurilor bugetare se prezintă drept o sumă în limita prudenței și a rezonabilului pentru costurile anuale prevăzute în buget corespunzătoare compensației pentru servicii publice. În plus, principiul compensării costurilor nete efective ale unui organism public de radiodifuziune atrage cu necesitate protecția acestuia de variațiile veniturilor pe piața publicității.
(72)
În ceea ce privește controlul bugetar, Spania a indicat mecanismele de control deja existente, instituite prin legea nr. 17/2006, astfel cum sunt descrise la punctul 38 de mai sus. Pentru a garanta menținerea ajutorului de stat în limita costurilor nete corespunzătoare misiunii de serviciu public, se asigură un control bugetar ex post eficient, în conformitate cu articolul 37 din legea nr. 17/2006, printr-un audit intern, o revizie efectuată la nivel public de Oficiul guvernamental de audit și un audit extern efectuat de o societate privată de audit. În plus, în conformitate cu articolele 39 și 40 din legea menționată, Parlamentul și autoritatea competentă în domeniul audiovizualului supervizează îndeplinirea misiunii de serviciu public de către RTVE, precum și situațiile financiare anuale ale acesteia. În cele din urmă, RTVE este supusă controlului efectuat de către Curtea de Conturi. Observațiile primite de la părțile interesate nu îndreptățesc supoziția privind aplicarea necorespunzătoare a sistemului.
(73)
Comisia consideră că nu există indicii asupra unei posibile depășiri de către compensația anuală estimată pentru obligația RTVE de serviciu public a valorii care poate fi preconizată în mod justificat pentru costurile acestui serviciu sau asupra unei eventuale depășiri de către compensație a costurilor nete ale serviciului public.
(74)
În plus, în cadrul deciziei de inițiere, Comisia a adresat Spaniei o întrebare cu privire la existența unui cadru procedural adecvat pentru evaluarea ex ante a conformității noilor servicii audiovizuale ale organismului public de radiodifuziune RTVE cu condițiile materiale ale Protocolului de la Amsterdam (așa-numitul control ex ante) (32). Informațiile furnizate de Spania până în prezent nu au permis Comisiei să verifice existența în Spania a unui astfel de mecanism. Comisia este de acord cu argumentul Spaniei conform căruia în principiu, acest element al finanțării RTVE a constituit obiectul deciziilor din 2005 și 2007, care vizează întregul sistem de finanțare a RTVE. În plus, Comisia este de acord că sistemul nu a fost afectat de introducerea noii taxe, care a condus la inițierea prezentei proceduri.
(75)
Cu toate acestea, în conformitate cu informațiile furnizate de Spania, articolul 41 alineatul (3) din legea nr. 7/2010 (33) a instituit o astfel de procedură și a încredințat autorității spaniole independente de supraveghere și reglementare pentru radiodifuziunea publică, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, sarcina executării acestui control, care constă într-o consultare publică a factorilor interesați, publicarea rezultatelor consultării și evaluarea impactului global al fiecărui nou serviciu asupra pieței. Cu toate acestea, legea menționată nu cuprinde o definiție a serviciului nou important. Statele membre trebuie să instituie criteriile relevante (34). Spania a indicat că intenționează să semneze un contract-program (contrato-programa) cu RTVE până la 1 noiembrie 2010, care va cuprinde această definiție. În conformitate cu proiectul acestui contract-program, se va considera că un serviciu nou important are sensul de ofertă nouă de servicii, diferențiată în mod clar de serviciile deja existente, care poate fi încadrată în categoria de piață a produselor relevante, având capacitatea de a produce un efect asupra pieței, în special în ceea ce privește impactul asupra cererii.
(76)
Prin urmare, Spania și-a îndeplinit obligația de a introduce controlul ex ante și Comisia ia notă de intenția Spaniei de a introduce, de asemenea, până la 1 noiembrie 2010, o definiție cu caracter obligatoriu a serviciului nou important. Comisia ia notă, de asemenea, de faptul că acest mecanism a fost instituit înainte de 2010.
VI. CONCLUZIE
(77)
Comisia consideră că Spania a implementat în mod ilegal reforma finanțării organismului public de radiodifuziune RTVE, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Cu toate acestea, Comisia formulează concluzia că impozitele colectate nu sunt supuse unei ipotecări pentru finanțarea ajutorului pentru RTVE și nu au un impact asupra compatibilității ajutorului cu tratatul. În plus, Spania a instituit garanții pentru evitarea unei compensări în exces pentru RTVE. În cele din urmă, Comisia ia notă de stabilirea de către Spania a unei proceduri pentru un control ex ante pentru introducerea de servicii noi importante în sfera misiunii de serviciu public. Prin urmare, ajutorul pentru organismul public de radiodifuziune RTVE rămâne compatibil cu tratatul,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Finanțarea organismului public de radiodifuziune Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), modificată de Spania prin legea nr. 8/2009 privind finanțarea RTVE, este compatibilă cu piața internă în sensul articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Spaniei.
Adoptată la Bruxelles, 20 iulie 2010.