РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка C 36/07 (ex NN 25/07), приведена в действие от Германия в полза на Deutsche Post AG
(нотифицирано под номер C(2012) 184)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/636/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
I.1. Процедури за държавна помощ
I.1.1. Решението за откриване от 1999 г. и отрицателното решение от 2002 г.
(1)
През 1994 г. United Parcel Service (наричано по-нататък „UPS“) подаде жалба относно предоставянето на неправомерна помощ на Deutsche Bundespost Postdienst (наричано по-нататък „Postdienst“).
(2)
След откриването на процедурата на 23 октомври 1999 г. (наричано по-нататък „решението за откриване от 1999 г.“) Германия представи мнение на 16 септември 1999 г. След публикуването на решението за откриване Комисията получи мнения от 14 заинтересовани страни, които са надлежно предадени на германското правителство с писмо от 15 декември 1999 г., с което на Германия беше дадена възможност да представи своите съображения по тези мнения. Германия отговори с писмо от 1 февруари 2000 г., регистрирано като получено на 2 февруари 2000 г.
(3)
Комисията взе окончателно отрицателно решение (3) на 19 юни 2002 г. (наричано по-нататък „решението от 2002 г.“), като констатира, че Postdienst и неговият приемник Deutsche Post AG (наричано по-нататък „DPAG“; Postdienst и DPAG заедно ще бъдат наричани Deutsche Post) са определяли цени за услугите за колетни пратки от врата до врата под присъщите разходи за себестойност и че тази агресивна ценова политика не е част от задължението за универсална услуга на Deutsche Post. Произтичащите от това загуби в размер на 572 млн. EUR в крайна сметка са финансирани, в нарушение на членове 106 и 107 от ДФЕС, с държавните ресурси, които са били предоставени на Deutsche Post под различни форми (например държавни компенсационни плащания от друго дъщерно предприятие, Deutsche Bundespost Telekom (наричано по-нататък „Telekom“), държавни гаранции по заеми и държавни субсидии за финансиране на пенсиите на държавните служители в пощенските служби).
(4)
Вследствие на искането на Комисията Германия възстанови от DPAG несъвместимата държавна помощ в размер на 572 млн. EUR. Deutsche Post оспори решението пред съдилищата на Съюза.
(5)
В решението си от 2008 г. (4) Общият съд (наричан по-нататък „Съдът“) анулира отрицателното решение на Комисията от 2002 г., тъй като Комисията не е направила изчерпателен анализ на всички приходи и разходи, свързани с универсални услуги, за да определи дали Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация.
(6)
Впоследствие Германия изплати възстановената държавна помощ в размер на 572 млн. EUR заедно с натрупаните лихви на Deutsche Post.
(7)
На 2 септември 2010 г. Съдът на Европейските общности отхвърли жалбата на Комисията срещу решението на Общия съд (5).
I.1.2. Други жалби след отрицателното решение от 2002 г.
(8)
На 13 май 2004 г. UPS подаде нова жалба относно неправомерна държавна помощ, предоставена на Deutsche Post след отрицателното решение от 2002 г. UPS твърди, че в решението от 2002 г. не са разгледани всички мерки, изброени в първоначалната жалба от 1994 г., и че Deutsche Post се е ползвало от финансови облаги, които са значително по-големи от несъвместимата помощ в размер на 572 млн. EUR. UPS също така е на мнение, че Deutsche Post е използвало държавни ресурси за разширяване на своята дейност по доставка на колетни пратки (например за придобиване на други дружества) и за продажба на услуги на неоправдано ниски трансферни цени на своите дъщерни предприятия Postbank AG и Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (наричани по-нататък „DPEED“), които развиват дейност съответно в областта на банковите услуги и разпространението на служебни колетни пратки под марката DHL.
(9)
На 9 ноември 2004 г. и на 1 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 2 декември 2004 г. и на 3 юни 2005 г.
(10)
На 16 юли 2004 г. TNT Post AG & Co KG (наричано по-нататък „TNT“) подаде жалба, в която също се твърди, че Deutsche Post е продавало услуги на неоправдано ниски трансферни цени на Postbank AG. Дружеството твърди, че докато Postbank AG е платило единствено променливите разходи за предоставените услуги, Deutsche Post е финансирало общите постоянни разходи на разпространителската мрежа изцяло от приходите от своя монопол в областта на писмовните пратки.
(11)
На 11 ноември 2004 г. и на 25 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 17 декември 2004 г. и на 23 юни 2005 г.
I.1.3. Решение за разширяване на обхвата от 2007 г.
(12)
След новите жалби Комисията с писмо от 12 септември 2007 г. (6) информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2007 г.“), която първоначално е била открита през 1999 г. Целта на решението за разширяване от 2007 г. е да бъде включена новата представена информация и да бъдат подробно разгледани всички потенциални нарушения на конкуренцията, произтичащи от предоставените на Deutsche Post публични мерки (за повече подробности относно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции, пенсионните субсидии и изключителната лицензия за предоставяне на пощенски услуги, свързани с писма, вж. раздел I.1.14).
(13)
Комисията счете за необходимо да възстанови в подробности счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г., за да получи яснота относно въздействието на държавната помощ върху приходите и разходите, свързани с различните услуги, предоставяни от Deutsche Post.
I.1.4. Мнение на Германия относно решението за разширяване от 2007 г.
(14)
Германия изпрати мнението си на 14 декември 2007 г. и Deutsche Post оспори решението за разширяване от 2007 г. (вж. също раздел I.3.1).
I.1.5. Мнения на трети страни относно решението за разширяване от 2007 г. и забележки на Германия по мненията на трети страни
(15)
На 16 ноември 2007 г. UPS и TNT представиха своите мнения.
(16)
След искане за удължаване на срока от 20 декември 2007 г. Германия представи своите забележки по мненията на TNT и UPS на 12 март 2008 г.
I.1.6. Избор на външен експерт
(17)
На 23 януари 2008 г. Комисията публикува покана за участие в търг за експертно проучване, за да се подпомогне Комисията при установяването дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга за периода 1990-2007 г. (7).
(18)
На 18 юни 2008 г. Комисията сключи договор с WIK Consult GmbH, което е специализирано в областта на аналитичното счетоводство в пощенския сектор.
I.1.7. Мнение на Германия относно достатъчната продължителност на обхванатия от разследването период
(19)
С писма от 10 и 18 юни 2008 г. Германия обяви своето несъгласие с предвидената продължителност на обхванатия от разследването период (1990-2007 г.) и заяви, че е достатъчно разследването да се ограничи в периода от 1990 до 1994 г., когато са били предоставени държавните компенсационни плащания, тъй като загубите през този период са били по-големи от държавните компенсационни плащания, поради което Deutsche Post не се е ползвало от свръхкомпенсация. Съгласно Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката от 2005 г.“) (8), в която периодът за изчисляване на свръхкомпенсация е ограничен до четири години, предоставянето на счетоводна информация за периода след 1994 г. би било непропорционално.
(20)
На 27 юни 2008 г. Германия представи експертно становище относно задължението на Комисията да проучи поотделно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции и пенсионната субсидия (9). Освен това Германия изрази мнение, че за оценката на държавната гаранция и на пенсионната субсидия не е необходимо проучване на счетоводните данни.
(21)
Германските органи потвърдиха същата позиция на срещите с отделите на Европейската комисия на 29 май и на 15 юли 2008 г.
I.1.8. Искане за информация от 17 юли 2008 г.
(22)
На 17 юли 2008 г. Комисията изпрати до Германия искане за информация относно всички мерки за държавна помощ, които са предмет на разследването, като приложи въпросник относно приходите и разходите на Deutsche Post в периода между 1990 и 2007 г. Искането за информация беше изготвено съвместно с WIK Consult. На 5 август 2008 г. Германия отправи искане за удължаване на срока без определяне на крайна дата, тъй като най-напред било необходимо да се установи наличието на някои данни.
I.1.9. Последващи действия във връзка с искането за информация от 12 и 22 август 2008 г.
(23)
На 12 август 2008 г. Комисията разясни защо проучването на разходите и приходите на Deutsche Post следва да се отнася за периода 1990-2007 г. и настоя поисканата информация да бъде предоставена.
(24)
В съобщението си от 14 август 2008 г. Германия заяви, че няма основания за разглеждане на приходите и загубите на Deutsche Post за периода след 1994 г. На 22 август 2008 г. Комисията си запази правото да издаде разпореждане за информация в съответствие с член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (10), ако Германия не представи исканата информация.
(25)
В съобщението си от 29 септември 2008 г. Германия представи резултатите от допълнително експертно становище, което е внесено на 2 октомври 2008 г., за да подкрепи позицията си, че счетоводен анализ след 1994 г. не е необходим и че подходящият период на разследване е от 1990 до 1994 г. (11).
(26)
На 28 октомври 2008 г. Германия предостави информация относно държавната гаранция и пенсионната субсидия.
I.1.10. Разпореждане за информация от 30 октомври 2008 г.
(27)
Комисията не прие аргументите на Германия и настоя, че за пълното оценяване на въздействието върху конкуренцията на предоставените мерки за държавна помощ е необходим анализ до 2007 г. След двете напомняния за представяне на информация от 12 и от 22 август 2008 г., на 30 октомври 2008 г. Комисията издаде разпореждане за информация, с което нареди на Германия да предостави цялата необходима счетоводна информация за целия период от 1990 до 2007 г.
(28)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация (вж. раздел I.3.2).
(29)
На 27 ноември 2008 г. Германия представи поисканата счетоводна информация за периода 1990-1994 г. На 5 и 16 декември 2008 г. Германия актуализира счетоводната информация, предоставена на 27 ноември 2008 г.
I.1.11. Предоставяне на счетоводна информация за периода от 1990 до 2007 г.
(30)
След проведена на 6 февруари 2009 г. среща между държавния секретар на Германия г-н Pfaffenbach, изпълнителния директор на DPAG г-н Appel и комисаря, който отговаря за политиката на конкуренция, Германия и Deutsche Post се съгласиха да предоставят счетоводна информация за периода след 1994 г.
(31)
На 3 март 2009 г. Германия предостави първия набор счетоводна информация за целия период, обхванат от разследването - от 1990 до 2007 г.
(32)
Срещите между Deutsche Post и отделите на Комисията се състояха на 3 март 2009 г. в Брюксел и на 12 март, 2 април, 28 май, 23 юни и 18 септември 2009 г. в Бон. Германия предостави съответните презентации от Deutsche Post на 26 март, 7 май и 22 юни 2009 г.
(33)
След тези срещи и предаването от страна на Комисията на два списъка с въпроси на Deutsche Post на 4 юни и на 30 юли 2009 г. Германия предостави актуализирана счетоводна информация и допълнителни разяснения на 9 юли, 31 юли, 17 август, 8 септември, 10 септември и 15 октомври 2009 г.
(34)
На 16 и 24 септември 2009 г. службите на Комисията изпратиха допълнителни въпроси, на които Германия предостави отговори на 14 октомври 2009 г.
I.1.12. Предоставяне на проучването на WIK
(35)
В резултат на закъснението при предоставянето на счетоводните данни се е наложило договорът с WIK Consult да бъде удължаван неколкократно. В края на краищата WIK Consult предостави експертното си проучване (наричано по-нататък „проучването на WIK“) на 9 ноември 2009 г.
(36)
На 14 и на 21 януари 2010 г. Германия предостави мнението си по проучването на WIK. На 11 февруари 2010 г. Германия предостави експертно проучване от KPMG (наричано по-нататък „проучването на KPMG“) относно правния характер на прехвърлените плащания (12) (Ablieferungen), които Deutsche Post е трябвало да извърши към националния бюджет до 1995 г., както и експертно проучване на Deloitte (13) (наричано по-нататък „проучването на Deloitte-I“) относно референтната печалба, използвана в проучването на WIK.
(37)
На 23 април 2010 г. Германия предостави ново проучване на Deloitte (наричано по-нататък „проучването Deloitte-II“) относно нивото на разумна печалба, което следва да бъде прието по отношение на универсалните услуги на Deutsche Post.
(38)
На 9 август 2010 г. Германия предостави допълнително мнение по изчисляването на свръхкомпенсацията и прилагането на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика към оценката на държавните компенсационни плащания.
I.1.13. Мнение след анулирането на отрицателното решение от 2002 г.
(39)
На 5 ноември 2010 г. Германия предостави допълнително експертно становище, в което се разглежда значението на решението по дело C-399/08 Комисията срещу Deutsche Post (вж. раздел I.3.5) за настоящото разследване (14).
I.1.14. Решение за разширяване на обхвата от 2011 г.
(40)
С писмо от 10 май 2011 г. Комисията информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС, която първоначално е открита през 1999 г. и обхватът ѝ е разширен през 2007 г., с оглед да се извърши задълбочен анализ на пенсионната субсидия, която Deutsche Post получава от 1995 г. насам (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2011 г.“).
(41)
След първоначално искане за удължаване на срока от 23 май 2011 г. Германия предостави мнението си на 29 юли 2011 г. заедно с допълнителни експертни проучвания относно необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията за доказване на предполагаемо кръстосано субсидиране (15), относно съпоставянето на плащаните от Deutsche Post разходи за социално осигуряване със средните разходи за социално осигуряване на пазара (16), както и относно размера на плащаните от Deutsche Post допълнителни разходи за социално осигуряване (17).
(42)
UPS предостави мнението си на 4 октомври 2011 г. Те бяха последвани от мнението, предоставено от „Free and Fair Postal Initiative“ (наричана по-нататък „FFIP“) на 5 октомври 2011 г., и от мнението, предоставено от Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (наричано по-нататък „BIEK“) на 7 октомври 2011 г. На 13 октомври 2011 г. Комисията предаде мненията на заинтересованите страни на Германия.
(43)
На 14 ноември 2011 г. Германия предостави забележките си по мненията на третите страни.
(44)
На 18 ноември 2011 г. Комисията изпрати искане за допълнителна информация, свързана с подробни данни за финансирането на пенсиите за периода след 2007 г. Германия предостави отговори на 2 и 19 януари 2012 г. На 16 декември 2011 г. Комисията предостави на Германия експертно проучване от Charles River Associates относно определянето на референтната печалба (18) (наричано по-нататък „проучването CRA“) за мнение, на което Германия отговори на 16 януари 2012 г.
I.2. Процедури по прилагане на член 102 от ДФЕС
(45)
Въз основа на жалбата на UPS от 1994 г. Комисията установи, че Deutsche Post е нарушило член 102 от ДФЕС чрез агресивно ценообразуване по отношение на пратките от страна на търговци към потребители в периода 1990-1995 г. На Deutsche Post беше наложена глоба в размер на 24 млн. EUR (19).
(46)
На 22 април 2004 г. UPS подаде нова жалба относно злоупотреба на Deutsche Post с господстващо положение по смисъла на член 102 от ДФЕС. UPS твърди, че Deutsche Post е определило прекомерно високи цени на марките за своите регулирани пощенски услуги, свързани с писма.
(47)
В хода на разследването на 5 ноември 2004 г. Комисията получи документи, свързани с решението, от германската Агенция за регулиране на пощенските услуги (наричана по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) относно праговете на цените за регулирани пощенски услуги, свързани с писма, на Deutsche Post за периода, започващ от 1 януари 2003 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). С писмо от 13 юни 2007 г. Германия изрази съгласие, че тези документи също биха могли да се използват в процедурата за държавна помощ.
(48)
На 25 март 2008 г. Комисията реши да закрие антитръстовото разследване поради малката вероятност за установяване на такова нарушение по член 102 от ДФЕС (20).
I.3. Съдебни дела
I.3.1. Дело T-421/07 Deutsche Post AG/Комисията
(49)
Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2007 г., като твърдеше, че отрицателното решение от 2002 г. е породило оправдано очакване Комисията да не възобнови своето разследване.
(50)
На 8 декември 2011 г. Общият съд отхвърли тази жалба като недопустима (21).
I.3.2. Дело Т-570/08 Deutsche Post AG/Комисията и дело Т-571/08 Германия/Комисията
(51)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация на Комисията от 30 октомври 2008 г., тъй като считат, че с разпореждането се изисква нецелесъобразна информация и на Deutsche Post се налага непропорционална тежест.
(52)
На 16 юли 2010 г. Общият съд обяви и двете жалби за недопустими, тъй като с издаването на разпореждането за информация не са нарушени процесуални права нито на Deutsche Post, нито на Германия.
I.3.3. Дело C-463/10 P Deutsche Post AG/Комисията и дело C-475/10 P Германия/Комисията
(53)
На 27 септември 2010 г. Deutsche Post и Германия обжалваха решението на Общия съд и заявиха, че разпореждането за информация нарушава техните права. На 13 октомври 2011 г. Съдът на Европейския съюз отмени решението на Общия съд от 16 юли 2010 г. (22). Вследствие на това делото беше върнато на Общия съд и все още е висящо.
I.3.4. Дело T-344/10 UPS/Комисията
(54)
На 20 август 2010 г. UPS подаде в Общия съд жалба, твърдейки, че по отношение на разследването за държавна помощ от 2007 г. е налице неправомерно бездействие от страна на Комисията. Предвид факта, че от решението за разширяване от 2007 г. са изтекли почти три години, UPS счита, че Комисията е имала достатъчна възможност да разследва въпросните мерки и да прецени фактологическите и юридическите обстоятелства, за да вземе окончателно решение и да закрие процедурата по разследване. Делото все още е висящо.
I.3.5. Дело T-388/11 Deutsche Post AG/Комисията
(55)
На 22 юли 2011 г. Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2011 г., тъй като счита, че Комисията е допуснала явна грешка в предварителната оценка на пенсионната субсидия като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и като нова помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС. Делото все още е висящо.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ МЕРКИ
(56)
От 1989 г. нататък Deutsche Post е получила държавна помощ под формата на няколко различни мерки:
-
пенсионна субсидия въз основа на:
-
Закона за служителите на бившето Deutsche Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz от 1994 г.) (23) (наричан по-нататък „PostPersRG от 1994 г.“)
-
Плащания на държавни компенсационни плащания и гаранции въз основа на:
-
Закона за организацията на пощенските услуги (Postverfassungsgesetz от 1989 г.) (24) (наричан по-нататък „PostVerfG от 1989 г.“)
-
Закона за реорганизацията на пощенските услуги (Postumwandlungsgesetz от 1994 г.) (25) (наричан по-нататък „PostUmwG от 1994 г.“)
-
наредба за изключителни права и цени въз основа на:
-
Закона за пощенската система (Gesetz über das Postwesen 1989) (26) (наричан по-нататък „PostG от 1989 г.“)
-
Закона за пощите (Postgesetz от 1997 г.) (наричан по-нататък „PostG от 1997 г.“)
II.1. Пенсионната субсидия в контекста на социалните придобивки и схемите за социалноосигурителните вноски за държавни и частни служители
(57)
От 1995 г. нататък с пенсионната субсидия е финансирана голяма част от пенсиите за пенсионирани държавни служители на Deutsche Post. С оглед при оценката на пенсионната субсидия въздействието ѝ да бъде разбрано в пълнота, в следващия раздел ще бъдат описани по-подробно социалните придобивки и социалноосигурителните вноски на държавните служители в сравнение със схемите за задължително социално осигуряване за служители по договори с частноправен характер (наричани по-нататък „частните служители“).
II.1.1. Социални придобивки за държавните служители
(58)
Държавните служители имат право на пенсия за старост, на здравни и медико-социални грижи. Придобивките за държавните служители на Deutsche Post са същите като тези, предоставяни на всички останали държавни служители:
-
Нивото на пенсията е предварително установено съгласно член 14 от BeamtVG (27) като определен процент от последната заплата на държавния служител. Например държавен служител, който се е пенсионирал през 2010 г. и е изработил необходимия брой години, ще получава пенсия, равняваща се на 71,75 % от неговата последна заплата.
-
Държавните служители имат право на възстановяване на 50-70 % от разходите за здравни и медико-социални грижи, докато останалите разходи трябва да заплатят сами. Точната разбивка на разходите за здравни грижи зависи от различни критерии, като например от броя на децата. Държавният служител може да избере или да участва в допълнително доброволно осигуряване, или да плаща своята част от разходите за здравни грижи с налични средства.
II.1.2. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на Postdienst в периода 1989-1994 г.
(59)
След първата реформа на пощите от 1989 г., съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., Postdienst, Telekom и Postbank са задължени да финансират изцяло пенсионните плащания и здравните разходи на пенсионираните държавни служители, които са разпределени в съответните категории въз основа на дейностите си в миналото. Независимо от това, че исковете на държавните служители продължават да се предявяват към държавата, по силата на тази разпоредба държавата има право да предяви иск за цялата сума съответно към Postdienst, Telekom и Postbank.
II.1.3. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на DPAG от 1995 г. нататък
(60)
С втората реформа на пощите от 1994 г. държавните служители, които са работили за Postdienst, са прехвърлени към DPAG съгласно член 2, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г.държавните служители запазват своя съществуващ правен статут. Съгласно член 1, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. DPAG поема всички права и задължения на работодателя от федералното управление и в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., поема всички парични вземания на държавните служители.
(61)
Съгласно член 15 от PostPersRG от 1994 г. плащането на пенсиите и разходите за здравни грижи на пенсионираните държавни служители се поема от новосъздаден пенсионен фонд за държавните служители на Deutsche Post. На 1 юли 2001 г. пенсионните фондове за Deutsche Post, Deutsche Telekom AG и Postbank AG се сливат в пенсионния фонд за държавните служители на пощенските служби (Postbeamtenversorgungskasse) (наричани заедно по-нататък „пенсионния фонд“ за целия период от 1 януари 1995 г. нататък).
(62)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 2,045 млрд. ЕUR за периода 1995-1999, обща сума в размер на 10,225 млрд. ЕUR. От 2000 г. нататък въз основа на член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 33 % от общата сума на заплатите на държавните служители (т.е. от 735 млн. EUR през 2000 г. до 540 млн. EUR през 2010 г.).
(63)
Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. пенсионната субсидия покрива оставащия дефицит (т.е. разликата между пенсиите за пенсионираните държавни служители и вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд). Пенсионната субсидия се увеличава от 151 млн. EUR през 1995 г. на 3,203 млрд. EUR през 2010 г. и достига общ размер 37,121 млрд. EUR през периода 1995-2010 г.
Фигура 1
Финансиране на пенсионния фонд (в млн. EUR)
II.1.4. Схеми за задължително социално осигуряване за частни служители и допълнително пенсионно осигуряване за частни служители на Deutsche Post
(64)
Частните служители трябва да участват в четири схеми за социално осигуряване: пенсионно осигуряване, осигуряване за безработица, за здравни грижи и осигуровка за медико-социални грижи (28). В сравнение със схемата за държавните служители, схемите за задължително социално осигуряване предлагат различно ниво на покритие по отношение на схемите за пенсионно и здравно осигуряване:
-
Нивото на пенсията се изчислява не като процент от последната месечна заплата, а като процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот.
-
Разходите за здравни и медико-социални грижи се покриват изцяло.
(65)
Налице са също важни различия във финансирането на социалните придобивки в сравнение с тези на държавните служители. Схемите за задължително социално осигуряване за частни служители се финансират със съвместни вноски от служителя и работодателя през целия професионален живот на служителя (наричани по-нататък „вноски за задължително социално осигуряване“). Общата ставка на социалноосигурителната вноска формално се разделя на дял на служителя и дял на работодателя, като всеки от двата дяла включва приблизително половината от цялата вноска. Работодателят обаче има формалното задължение да плати цялата ставка на вноската по схемите за социално осигуряване.
Фигура 2
Ставки на вноските за задължително социално осигуряване като процент от брутното възнаграждение на частните служители (вж. също приложението)
(66)
Фигура 2 показва, че ставките на вноските за задължително социално осигуряване от 1995 г. нататък са били в порядъка от 38 % до 42 % от брутното възнаграждение (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са варирали в порядъка от 19 % до 21 % от брутното възнаграждение (за повече подробности относно динамичния ред вж. приложението).
(67)
Частните служители на Deutsche Post са се ползвали не само от задължителни схеми за социално осигуряване, но и от допълнително пенсионно осигуряване. На частните служители, започнали работа преди 1997 г., е било предложено покритие на допълнително пенсионно осигуряване, което би им позволило да получават пенсии, близки до тези на държавните служители. Допълнителното пенсионно осигуряване е покривало разликата между пенсията на частните служители от задължителното социално осигуряване - която се равнява на определен процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот - и пенсията на държавните служители, която е определен процент от последната заплата. Подробните правила са определени в Хартата на пенсионния институт на германските пощи (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost - VAP) (29).
(68)
До 1997 г. Deutsche Post е финансирало плащанията за допълнителна пенсия за пенсионираните частни служители с вноска от приблизително [5-10 %] (30) от брутното възнаграждение на действащите частни служители. От 1997 г. нататък Deutsche Post е формирало провизия за неизплатените задължения на VAP (вж. също описанието на тежест № 4 в раздел II.3.1.3).
(69)
От 1997 г. нататък на новоназначените частни служители е предлагано значително намалено допълнително пенсионно осигуряване, за което Deutsche Post плаща вноска в размер между [0 и 5 %] от брутното възнаграждение от 1997 до 2007 г.
II.2. Държавни компенсационни плащания и гаранции в контекста на изключителното право на Deutsche Post и задължението за универсална пощенска услуга
II.2.1. Изключително право до 2007 г.
(70)
Преди 1998 г. член 2 от PostG от 1989 г. предоставя на Deutsche Post изключителното право за изграждане и поддържане на съоръжения за пренос на писмовни пратки. Други пощенски услуги - пренос на колетни пратки, вестници или периодични издания - не са резервирани за Deutsche Post, а са открити за конкуренция. Съгласно член 37 от PostVerfG от 1989 г. печалбите от резервираните услуги за писмовни пратки трябва да се използват за финансиране на загубите от универсалните услуги, които се предлагат на отворените за конкуренция пазари. Съгласно член 4 от Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите - PTRegG 1994 (31) - федералният министър на пощите и далекосъобщенията отговаря за одобряване на цените за резервираните услуги за писмовни пратки.
(71)
С влизането в сила на PostG от 1997 г. през 1998 г. обхватът на резервираните за Deutsche Post услуги постепенно се стеснява. Съгласно член 51 от PostG от 1997 г. изключителното право през 1997 г. обхваща доставката на писма и адресирани каталози с тегло под 200 g, но таванът за тегло постепенно бива снижаван, като през 2006 г. достига 50 g. Впоследствие действието на изключителното право изтича на 31 декември 2007 г.
II.2.2. Задължение за предоставяне на универсална пощенска услуга до 2007 г.
(72)
Задължението за универсална пощенска услуга на Deutsche Post е установено в два официални акта за възлагане:
-
Наредбата за задължителните пощенски услуги (32) (наричана по-нататък „Наредбата за задължителни услуги“) определя Deutsche Post като доставчика на универсална пощенска услуга за доставка на писма и колети с тегло до 20 kg, като възлага на дружеството предоставянето на тези услуги на цялата територия на Германия по единни тарифи.
-
С PostG от 1997 г. и придружаващите го правила по прилагане от 1999 г. (33) (наричана по-нататък „Наредбата за универсална услуга от 1999 г.“) услугата продължава да е възложена на DPAG.
(73)
В член 11 от PostG от 1997 г. универсалната услуга се определя като основен пакет от пощенски услуги, които се предоставят в национален мащаб на достъпни цени. Тези услуги включват доставката на писма, адресирани колетни пратки с тегло до 20 kg, книги, каталози, вестници и списания (наричани по-нататък „универсалните услуги“).
(74)
Наредбата за универсална услуга от 1999 г. определя минималните изисквания за качество на универсалната услуга:
-
На територията на Германия трябва да са разположени най-малко 12 000 пощенски клона.
-
Средногодишно 80 процента от писмата и колетните пратки трябва да се доставят в определени срокове (един работен ден за писма и два работни дни за колети) и през делничните дни трябва да има най-малко една доставка дневно.
-
Основното изискване за цените на универсалните услуги е достъпност, като същевременно DPAG е трябвало да определя единни цени за услугите за писмовни пратки, извършвани в рамките на изключителното право, чието действие се изчерпва през 2007 г. DPAG обаче е разполагало с известна гъвкавост при определянето на цените за резервираните услуги, тъй като е можело да сключва отделни ценови споразумения с клиенти, които изпращат най-малко 50 пратки на транзакция.
(75)
С член 52 от PostG от 1997 г. възлагането на доставката на универсални услуги на DPAG се запазва до 31 декември 2007 г., т.e. датата, на която изтича изключителното право на дружеството за осъществяване на услуги за писмовни пратки. След изчерпването на изключителното право задължението за универсална услуга не е възложено на пощенски оператор в Германия, което означава, че от всички доставчици на пощенски услуги се очаква да предоставят универсални пощенски услуги („пазарни сили“). Когато се установи или има основания да се счита, че дадена универсална услуга не е предоставяна по целесъобразен или подходящ начин, в PostG от 1997 г. Се предвиждат законови механизми за обезпечаване на предоставянето на такива услуги.
(76)
Както се вижда от проучването WIK (вж. Фигура 3), универсалните услуги формират около 88 % от общите приходи през периода 1990-2007 г. В голямата си част универсалните услуги за писмовни пратки подлежат на ценово регулиране поради господстващото положение на Deutsche Post на тези пазари (вж. раздел II.2.1). Освен услугите с регулирани цени, които формират около 62 % от общите приходи, Deutsche Post е предоставяло универсални услуги за колетни пратки (около 15 % от общите приходи) и допълнително универсални услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (около 11 % от общите приходи) в конкуренция с други оператори.
(77)
Освен това Deutsche Post е предлагало и търговски услуги (например банкиране на дребно на Postbank, услуги по продажба на Telekom, доставка на неадресирани пощенски пратки и др.). Като цяло търговските услуги формират 12 % от приходите на Deutsche Post за периода 1990-2007 г.
II.2.3. Държавни компенсационни плащания
(78)
От създаването му през 1950 г. Deutsche Bundespost представлява специален актив на федералното правителство (наричан по-нататък „Sondervermögen“). Съгласно германското административно право Sondervermögen няма юридическа правосубектност, която е независима от държавата, но разполага със собствен бюджет и не носи отговорност за общите задължения на държавата.
(79)
Първата реформа на пощите от 1989 г. определя Sondervermögen да има три различни подразделения - Postdienst, Postbank и Telekom - които се категоризират като „публични предприятия“, но при все това нямат независима от държавата юридическа правосубектност.
(80)
Съгласно член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г., въпреки че се очаква всяка услуга на трите подразделения да се самофинансира, кръстосаното финансиране между трите подразделения е било допустимо до размера на загубите в резултат на задълженията за универсална услуга. На тази основа в периода между 1990 и 1993 г. Postdienst е получило трансфери в размер на 2,844 млрд. EUR от Telekom, за да покрива загубите си.
(81)
В хода на втората реформа на пощите, която влиза в сила от 1 януари 1995 г., трите подразделения на Sondervermögen са преобразувани в публични акционерни дружества: Postdienst е преобразувано в DPAG, Postbank в Postbank AG, а Telekom - в Telekom AG. Съгласно член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г. Telekom AG поема всички задължения, произтичащи от заеми, които са относими към Sondervermögen като цяло, но си запазва правото да си възстанови средства от DPAG и Postbank AG до размера на задълженията по заеми, които могат да бъдат приписани на техните правни предшественици.
(82)
Съгласно член 7 от PostUmwG от 1994 г. обаче правото на Telekom AG (произтичащо от член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г.) да предявява претенции спрямо DPAG до размера на загубите, реализирани от Postdienst, се изчерпва на 31 декември 1994 г. Това довежда до прехвърлянето на активи на стойност 2,822 млрд. EUR от Telekom AG към DPAG. Според Германия това прехвърляне от Telekom AG, както и предходните прехвърляния въз основа на член 37, параграф 3 от PostVerfG от 1989 г., е било крайно необходимо за DPAG, за да изпълни задълженията си за универсална услуга.
(83)
През периода 1990-1995 г. Postdienst е получило общо 5,666 млрд. EUR като компенсация за своето задължение за универсална услуга.
II.2.4. Държавна гаранция по дългови инструменти, емитирани преди 1995 г.
(84)
От 1953 г. нататък в член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. (34) се предвижда емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти, да имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия. Когато PostVwG от 1953 г. е отменен от PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г.
(85)
След създаването на трите подразделения през 1989 г. самото дружество Postdienst не емитира дългови облигации; Postbank управлява тези сделки за всички подразделения на Deutsche Bundespost. След това дълговите инструменти са разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank според финансовите им нужди.
(86)
Съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. след 1995 г. Германия остава задължена по всички сделки с дългови облигации, сключени преди 1995 г. от Deutsche Bundespost и впоследствие разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank. Германия обаче няма задължения по дълговите инструменти, емитирани по-късно от DPAG.
II.3. Приходите от регулирани цени като допълнителна компенсация за разходите за пенсии и разходите за мрежа за универсалната услуга
(87)
С PostG от 1997 г. се създава също Bundesnetzagentur (наричан по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) за надзор на резервираните и либерализираните пазари на писмовни пратки. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор разполага с компетенции да регулира ценообразуването на Deutsche Post на пазарите за писмовни пратки, на които дружеството се ползва от господстващо положение. Deutsche Post е заемало господстващо положение не само по отношение на резервираните услуги - съгласно член 51 от PostG от 1997 г. - но също така по отношение на всички останали услуги за писмовни пратки, които вече са били отворени за конкуренция. Регулирането на цените може да бъде или под формата на предварително определен ценови праг, или под формата на последващ ценови контрол.
(88)
Според проведените от регулаторния орган в пощенския сектор пазарни проучвания Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 90-97 % на пазарите за писмовни пратки с регулирани цени. В последния си доклад регулаторния орган в пощенския сектор изразява неодобрение от факта, че постепенното отваряне на пазара от 1997 г. нататък не е довело до ефективна конкуренция на пазара за писмовни пратки в Германия (35).
(89)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени формират основната част от общите приходи на Deutsche Post (например около 62 % от общите приходи на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. (вж. Фигура 3) и около 56 % за периода 2008-2010 г.).
(90)
Всички останали универсални и търговски услуги, които не подлежат на ценово регулиране съгласно членове 19-27 от PostG от 1997 г. (36), ще бъдат наричани услуги с нерегулирани цени.
(91)
По отношение на услугите за писмовни пратки с регулирани цени в член 20, параграфи 1 и 2 от PostG от 1997 г. се предвижда, че цените трябва да отразяват разходите за ефективно предоставяне на услугата. Когато обаче това е обективно обосновано, регулаторния орган в пощенския сектор следва надлежно да отчита inter alia:
-
разходите за универсално предоставяне на пощенски услуги и
-
разходите за финансиране на пенсионни и здравни плащания за служителите, които са били прехвърлени от Postdienst.
(92)
С член 57 от PostG от 1997 г. и министерски указ от 27 март 2000 г. на федералния министър на икономическите въпроси и технологиите регулираните цени се запазват на нивото им от 1997 г. до 31 декември 2002 г.
II.3.1. Решение за прагове на цените от 2002 г.
(93)
Едва през 2002 г. регулаторния орган в пощенския сектор издава първото си решение относно прага на цените за услугите за писмовни пратки с регулирани цени за периода от 1 януари 2003 г. до 31 декември 2007 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). Регулирането чрез ценови прагове представлява система за регулиране на цените на пакет услуги, посредством която не се контролира отделната цена за всяка услуга, а съществува таван за претеглената средна стойност на всички цени в пакета. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулирането чрез предварително определен ценови праг включва всички пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post се е намирало в господстващо положение.
(94)
За целите на решението за прагове на цените от 2002 г. Deutsche Post за първи път представя на регулаторния орган в пощенския сектор предназначени за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите (по-нататък наричани „счетоводни данни за регулаторите от 2002 г.“), които обхващат периода 1998-2006 г. Счетоводните данни за регулаторите се основават на резултатите до 2001 г. и на прогнози за следващите години.
(95)
През 2002 г. Deutsche Post декларира „финансови тежести“ по отношение на предоставянето на универсалната услуга и във връзка с назначаването на държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Според твърдението от Deutsche Post тези тежести представляват разходите, които не биха възникнали без задължението за универсална пощенска услуга и без прехвърлянето на персонал и инфраструктура от Postdienst (за подробен списък вж. таблица 1).
Таблица 1
Тежести, одобрени с решението за определяне на прагове на цените от 2002 г. (в млн. EUR, номинални стойности)
№
Тежести от решението за определяне на прагове на цените от 2002 г.
Среден размер на тежестта (1998-2006 г.) в млн. EUR
%
1
Допълнителни разходи за заплати
[…]
[…]
2
Допълнителни разходи за социално осигуряване
[…]
[…]
3
Инфраструктурна тежест на пощенските клонове
[…]
[…]
4
Допълнително пенсионно осигуряване на служителите (VAP)
[…]
[…]
5
Тежест на транспортната инфраструктура
[…]
[…]
6
Социални и здравни разходи (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Преструктуриране на персонала
[…]
[…]
8
Покриване на дефицита по здравното осигуряване на държавните служители
[…]
[…]
Общ среден размер на тежестта
[…]
100 %
(96)
В крайна сметка регулаторният орган в пощенския сектор приема аргумента на Deutsche Post, че дружеството не би понесло тези тежести, ако не е било натоварено със задължението за универсална услуга (за тежести № 3 и № 5 по разходи за универсална услуга) и със задължението за приемане на държавните и частните служители от Postdienst (тежести с номера 1, 2, 4, 6, 7 и 8). Ето защо регулаторният орган в пощенския сектор одобрява увеличени регулирани цени за писмовни пратки с оглед финансирането на декларираните средногодишни тежести в размер на […] млрд. EUR за периода 2002-2006 г. от приходите от услуги за писмовни пратки с регулирани цени. Съгласно решението за прагове на цените от 2002 г. 100 % от тежестите се разпределят към цените, които подлежат на предварително определен ценови праг.
II.3.1.1. Допълнителни възнаграждения (тежест № 1)
(97)
Тежест № 1 показва декларираните допълнителни разходи за възнаграждения на пощенски служители над средната стойност за отрасъла. Deutsche Post използва като „конкурентно“ референтно възнаграждение възнаграждението на новонаетия след 2002 г. персонал, което е определено в колективен трудов договор (Entgelttarifvertrag) с профсъюзите (наричано по-нататък „ETV възнаграждение“). За изчисляването на тежест № 1 обаче този референтен показател се прилага към целия персонал. Той също така се прилага с обратно действие до 1998 г. в предоставените счетоводни данни.
II.3.1.2. Допълнителни социалноосигурителни вноски (тежест № 2)
(98)
Регулаторният орган в пощенския сектор също така приема аргумента на Deutsche Post, че е трябвало да плаща по-високи социалноосигурителни вноски за своите частни и държавни служители, отколкото частните конкуренти обикновено трябва да плащат за своите частни служители.
(99)
Deutsche Post основава изчисленията си на ставката на социалноосигурителната вноска, която определя като „конкурентна“ (наричана по-нататък „нормативно определена ставка на вноската“) едновременно за държавните и за частните служители. Тази нормативно определена ставка се определя като сумата от:
-
дела на работодателя от социалноосигурителни вноски за частен служител (приблизително 19-21 %, което е около половината от общата ставка на социалноосигурителната вноска, както е посочено във Фигура 2),
-
вноската по схема за осигуряване за злополука (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 2001 г. нататък),
-
вноската по схема за допълнително пенсионно осигуряване (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 1997 г. нататък, тъй като вноска по схема за допълнително пенсионно осигуряване с такава величина се счита за „конкурентна“. Ставката се основава на допълнителното пенсионно осигуряване, което Deutsche Post е предлагало от 1997 г. нататък на новоназначените частни служители).
(100)
С приходите от услуги с регулирани цени се финансират всички социалноосигурителни вноски, които надхвърлят нормативно определената ставка на вноската (наричани по-нататък „допълнителни вноски“). Като се използват за пример изчисленията на допълнителните социалноосигурителни вноски за държавните служители през 2001 г., в таблица 2 е показано, че действителните социалноосигурителни вноски за държавните служители са с почти двоен размер в сравнение с „конкурентните“ социалноосигурителни вноски, основани на нормативно определената ставка на вноската.
Таблица 2
Изчисляване на допълнителните разходи за социално осигуряване за държавните служители през 2001 г. въз основа на счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за 2002 г. (в млн. EUR)
% от действителните възнаграждения
(1)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
33 %
(2)
Общ размер на възнагражденията на държавните служители
[…]
(3)
=(1)*(2)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
[…]
(4)
Разходи за здравно осигуряване
[…]
(5)
=(3)+(4)
Действителни социалноосигурителни вноски
[…]
[40-45 %]
(6)
Дял на работодателя от социалноосигурителните вноски
20,43 %
(7)
Осигуряване за злополука
[…]
(8)
Допълнително пенсионно осигуряване
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Нормативно определена ставка на вноската
[…]
(10)
=(2)*(9)
Референтни разходи на регулаторите за социално осигуряване
[…]
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Допълнителни социалноосигурителни вноски
[…]
[15-20 %]
(101)
Действителните социалноосигурителнш вноски включват плащането от Deutsche Post на 33 % от действителните възнаграждения на държавните служители в пенсионния фонд (годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR в периода 1995-1999 г.), както и вноски за разходите за здравно осигуряване на държавните служители. Сумата на действителните социалноосигурителнш вноски достига [40-45 %] от действителните възнаграждения на държавните служители през 2001 г.
(102)
Въпреки че ставката на социалноосигурителната вноска се определя като процент от брутното възнаграждение на частните служители (нетно възнаграждение + дела на служителя от социалноосигурителната вноска), за да изчисли референтния показател за регулаторите Deutsche Post умножава нормативно определената ставка на вноската от [20-25 %] по действителното възнаграждение на държавните служители.
II.3.1.3. Допълнително пенсионно осигуряване за частните служители (тежест № 4)
(103)
Предназначението на тежест № 4 е да компенсира формирането на провизия за задълженията отпреди 1997 г. от схемата за допълнително пенсионно осигуряване VAP за частните служители на Deutsche Post.
(104)
Както е обяснено в раздел II.1.4, на частните служители на Deutsche Post, наети преди 1997 г., е било предложено допълнително пенсионно осигуряване, за да им се гарантира пенсия, близка до тази на държавните служители. Postdienst обаче не е формирало съответната провизия за бъдещи пенсионни плащания. Едва след учредяването на DPAG в счетоводния баланс са включени провизии в размер на 8,153 млрд. EUR.
II.3.1.4. Разни допълнителни разходи за социално осигуряване (тежести № 6, 7 и 8)
(105)
Тежест № 6 включва вноската на Deutsche Post във Федералния институт за пощите и далекосъобщенията (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation - BanstPT), който осигурява някои социални придобивки (например социални жилища) за държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Тежест № 7 включва вноските от Deutsche Post за покриване на дефицита по схемата за здравно осигуряване на държавни служители. Тежест № 8 за преструктуриране на персонала се отнася както за държавни, така и за частни служители.
II.3.1.5. Тежести на универсалната услуга (№ 3 и № 5)
(106)
Тези тежести показват икономиите на разходи, които Deutsche Post би могло да постигне, ако можеше да планира пощенските си клонове и мрежата за колетни пратки въз основа единствено на търговски съображения. Икономиите на разходи се изчисляват въз основа например на хипотетичния брой пощенски клонове, които Deutsche Post би използвало без задължението за универсална услуга.
II.3.2. Решения за прагове на цените от 2007 и 2011 г.
(107)
На 7 ноември 2007 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2011 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2007 г.“). На 14 ноември 2011 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2012 г. до 31 декември 2013 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2011 г.“).
(108)
След решението за прагове на цените от 2007 г. цените за изпращане на над 50 писмовни пратки вече не се контролират предварително, а подлежат на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. (37). Цените за всички останали пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, продължават да подлежат на предварителен контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г.
(109)
Навсякъде в настоящото решение с понятието „услуги с регулирани цени“ Комисията ще обозначава онези услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение и които подлежат на предварителен ценови контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г. или на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. Всички останали услуги, по отношение на които Deutsche Post не заема господстващо положение и които не подлежат на ценови контрол, ще бъдат наричани „услуги с нерегулирани цени“.
(110)
Deutsche Post продължава да декларира тежестите за допълнителни възнаграждения и разходите за социално осигуряване от прехвърлянето на персонал от Postdienst (например усреднения размер на тежест № 2 за допълнителни разходи за социално осигуряване на стойност […] млн. EUR от 2008 г. нататък), както и тежестите от задължението за универсална услуга. Както в случая с решението за прагове на цените от 2002 г., регулаторният орган в пощенския сектор одобрява финансирането на тези тежести от приходите от услуги с регулирани цени и определя прагове на цените на съответно завишено ниво. Следователно по отношение на услугите с нерегулирани цени признаването на тези тежести от страна на регулаторният орган в пощенския сектор в решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2009 г. се запазва непроменено.
II.4. Финансови резултати на DPAG
(111)
Финансовите резултати на DPAG за периода 1995-2006 г. са представени на фигура 2 от решението за разширяване от 2007 г. Резултатите от 1995 до 1999 г. са разнородни (през някои години са отчетени загуби, а през други - печалби), докато в периода 2000-2006 г. DPAG постоянно реализира печалба преди данъчно облагане в размер на 1-2 млрд. EUR.
(112)
Между 2007 и 2010 г. DPAG е реализирало следните нетни печалби: 1,8 млрд. EUR (2007 г.); - 2,0 млрд EUR (2008 г.); 0,7 млрд. EUR (2009 г.); 2,6 млрд. EUR (2010 г.).
(113)
Публикуваните счетоводни отчети на DPAG не дават възможност печалбите да бъдат разпределени към различните услуги. Ето защо не е възможно с помощта на публикуваните счетоводни отчети да се установи дали универсалните услуги с регулирани цени като цяло са били на загуба или на печалба.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(114)
Както потвърждава Общият съд в решението си по дело T-421/07 (38), от решението за откриване от 1999 г. нататък всички мерки, предмет на разследването, са били част от процедурата, която е продължена с решението за разширяване от 2007 г.
III.1. Пенсионна субсидия
(115)
В решението за разширяване от 2011 г. се установява, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ, тъй като преди пенсионната реформа от 1995 г. Deutsche Post е било задължено да финансира в пълна степен разходите за пенсии от собствени ресурси. Освен това в решението за разширяване от 2011 г. се отхвърля твърдението на Германия, основано на решението по делото Combus (39), че пенсионната субсидия не представлява помощ.
(116)
За целите на оценката за съвместимост на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии (например в съответствие с решението на Комисията относно френското дружество La Poste (наричано по-нататък „решението относно La Poste“) (40), в решението за разширяване от 2011 г. е бил отчетен фактът, че декларираните допълнителни разходи за социално осигуряване са били компенсирани не само с пенсионната субсидия, а също и с приходите от услуги с регулирани цени (например тежест № 2 за допълнителни социалноосигурителни вноски).
(117)
Изчисленията в решението за разширяване от 2011 г., които отчитат и двата източника на компенсации, показват, че Deutsche Post е имало ефективната възможност да приложи ставка на вноските за задължително социално осигуряване с 10-14 процентни пункта под общата ставка на вноските за задължително социално осигуряване (делът на работодателя и на служителя), който е трябвало да плащат частните конкуренти.
(118)
Ето защо в решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения по отношение на съвместимостта на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
III.2. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(119)
Германия се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на държавните компенсационни плащания и на държавната гаранция като компенсация за задължението за универсална услуга.
(120)
Въз основа на решението по делото Altmark (41) в решението за разширяване от 2007 г. Комисията застъпва становището, че държавните компенсационни плащания и държавната гаранция представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(121)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е изразила съмнения относно това дали държавните компенсационни плащания и гаранцията са били необходими за изпълнението на задълженията за универсална услуга и пропорционални за тази цел. По-специално Комисията е счела за необходимо да прегледа разпределението на разходите между универсалните и търговските услуги в съответствие с принципите, заложени в рамката от 2005 г. Комисията е изразила съмнения и относно определянето на разумната печалба, при което е трябвало да се отчете средната рентабилност за сектора и позицията на Deutsche Post по отношение на риска.
IV. ПРОУЧВАНЕ НА WIK
(122)
Проучването на WIK е възложено с цел Комисията да бъде подпомогната при прегледа на счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. с оглед да се установи дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга. По-конкретно на WIK Consult GmbH са възложени следните задачи:
-
сравнително проучване на разумната печалба;
-
преглед на вътрешното разпределение на разходите и организацията на цените на прехвърляне; и
-
изчисляване на свръхкомпенсацията за нетните разходи по задължението за универсална услуга.
IV.1. Описание на предназначените за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите за 2009 г.
(123)
След приемането от Комисията на разпореждането за информация на 30 октомври 2008 г., през 2009 г. Германия в крайна сметка предоставя пълен комплект счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за периода 1990-2007 г. (наричани по-нататък „счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.“).
IV.1.1. Приходи
(124)
Приходите на Deutsche Post могат да се разпределени в три големи категории:
-
Универсални услуги за писмовни пратки с регулирани цени (62 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени включват всички универсални услуги, предоставяни на пазари, на които Deutsche Post е заемало господстващо положение, включително онези услуги, по отношение на които Deutsche Post е имало изключителни права. Тези услуги са формирали 62 % от общите приходи на Deutsche Post през периода 1990-2007 г. (42).
-
Универсални услуги с нерегулирани цени (26 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Универсалните услуги за колетни пратки винаги са били предоставяни на отворени за конкуренция пазари, на които Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 30 %. През периода 1990-2007 г. универсалните услуги за колетни пратки са генерирали 15 % от общите приходи на Deutsche Post.
Универсалните услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (например каталози, трансгранична поща) са формирали приблизително 11 % от общите приходи на Deutsche Post.
-
Търговски услуги с нерегулирани цени (12 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Deutsche Post е използвало своята мрежа от пощенски клонове не само за разпространението на пощенски услуги, а и за продажба на продукти и услуги на Postbank AG и, в по-малка степен, на Deutsche Telekom. Тези търговски услуги по продажби са формирали около 6 % от общите приходи на Deutsche Post.
Търговските услуги за колетни и писмовни пратки (например адресирани пратки в големи количества) формират около 4 % от общите приходи на Deutsche Post.
На последно място, Deutsche Post предоставя редица разнородни услуги, например в качеството си на холдингова компания - за международните дъщерни предприятия, активни в други стопански сегменти (например Danzas, DHL). Тези други търговски услуги са формирали около 2 % от общите приходи на Deutsche Post.
Фигура 3
Средни дялове на приходите за периода 1990-2007 г. (въз основа на номинална стойност)
(125)
Проучването на WIK обхваща само търговски услуги, които са били предоставяни заедно с универсални услуги от юридическото лице DPAG и неговия предшественик Postdienst. Търговските услуги (например експресните операции на DHL в световен мащаб), които се предоставят от различни юридически лица в рамките на Deutsche Post World Net (наричано по-нататък „DPWN“), не са обхванати в разследването.
IV.1.2. Изчисляване на тежестите в счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
(126)
За разлика от счетоводните данни за регулаторите, които Deutsche Post е представило на регулаторния орган в пощенския сектор във връзка с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. - които никога не са били предоставени на регулаторния орган в пощенския сектор - съдържат значително увеличение на тежестите, които Deutsche Post разпределя към услугите с регулирани цени.
(127)
Въз основа на данните за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира тежести със средна стойност […] млрд. EUR за периода 1990-2006 г., в сравнение с […] млрд. EUR въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2002 г.
Фигура 4
Съпоставка между заявените тежести от универсални услуги въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и одобрените тежести въз основа на решението за прагове на цените от 2002 г. (средногодишен размер, номинална стойност в EUR)
[…]
(128)
Докато тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) и тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) не се различават съществено в счетоводните данни за регулаторите за периода 2002-2009 г., тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) достига почти […]. За разлика от счетоводните данни за регулаторите за 2002 г., към момента Deutsche Post вече не използва ETV възнаграждението като „конкурентно“ референтно възнаграждение. Вместо това дружеството използва минималното възнаграждение за пощенския сектор въз основа на наредба, издадена от Федералното министерство на труда през 2007 г. (наричано по-нататък „минималното възнаграждение за 2007 г.“). Следва обаче да се отбележи, че в крайна сметка наредбата е обявена за незаконосъобразна от федералния административен съд и никога не придобива правна ефективност.
(129)
Освен това в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира нова тежест - „пощенска инфраструктура“ - която покрива вътрешно присъщите разходи за шестия ден на доставка (средно […] млн. EUR годишно). Изчислението се основава на хипотетичен сценарий, според който без задължението за универсална услуга Deutsche Post би доставяло пощенските пратки само за пет, вместо за шест дни.
(130)
Инфраструктурната тежест № 3 (мрежата от пощенски клонове) се изчислява по различен начин в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. Сега тежестта включва предполагаемите икономии на разходи, които е можело да бъдат постигнати, ако всички пощенски клонове са били управлявани като агенции от 1990 г. нататък. Тежестта е изчислена въз основа на възнаграждението, което Deutsche Post е платило на трети страни за услуги по продажби през 2007 г.
IV.1.3. Маржове на печалбата в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(131)
Разпределянето на тежестите към универсалните услуги за писмовни пратки с регулирани цени предвижда значително облекчение за услугите с нерегулирани цени от разходи като възнаграждения и разходи за социално осигуряване. Това преразпределяне води до осезаеми положителни маржове на печалбата в размер на [15-25 %] от продажби на търговски услуги и загуби в размер на почти [0-10 %] от продажбите на услуги за писмовни пратки с регулирани цени.
(132)
Въпреки че в годишните си счетоводни отчети Deutsche Post посочва много големи печалби на подразделението за писмовни пратки (вж. също раздел V.3), тези печалби са погълнати и надвишени от тежестите, прехвърлени от услугите с нерегулирани цени към тези с регулирани цени.
Фигура 5
Средна възвращаемост на продажбите въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
[…]
IV.2. Определяне на референтната печалба
IV.2.1. Верига на стойността на Deutsche Post: нискотехнологични операции и ниско ниво на търговски риск
(133)
За подготовка за определянето на референтната печалба и оценката на разпределението на разходите е належащо да се извърши анализ на веригата на стойността и на свързаните търговски рискове. Търсенето на набор от „сравними“ предприятия и изчисляването на референтен показател за разумната печалба, която е вероятно да генерира Deutsche Post, е възможно единствено ако са известни функционалните и рисковите характеристики.
IV.2.1.1. Веригата на стойността на нискотехнологична стопанска дейност
(134)
Веригата на стойността на Deutsche Post може да се раздели на две основни функции:
-
мрежа за доставки в национален мащаб за разпространение на писмовни и колетни пратки,
-
национална мрежа от пощенски клонове.
(135)
Логистиката на мрежа за колетни и писмовни пратки е нискотехнологична стопанска дейност, която не изисква значителни усилия за научни изследвания и развитие. Поради това всички останали оператори в отрасъла работят по подобен и стандартизиран начин. Следователно тези дейности често се обозначават като „рутинни“ задачи. Големият дял на дейностите, които Deutsche Post възлага на трети страни, също е доказателство за техния рутинен характер. Същото се отнася и за услугите по продажби, които се осъществяват чрез националната мрежа от пощенски клонове, като все по-голяма част от тези услуги също се възлага на външни изпълнители.
(136)
Освен рутинните задачи, основните нематериални активи на Deutsche Post са неговата база от клиенти, марката и стабилните пазарни позиции, по-специално на пазарите за писмовни пратки. В проучването на WIK обаче се изразява мнението, че на практика тези нематериални активи не са резултат от собствените усилия или инвестиции на Deutsche Post, а по-скоро от традиционните изключителни права. На Deutsche Post не се е налагало да инвестира мащабно във функции по предлагане на пазара. Вместо това до 2007 г. то е можело да разчита на гарантираната от закона пазарна позиция. Поради това на Deutsche Post не следва да бъде разрешено възнаграждение за тези нематериални активи.
IV.2.1.2. Нисък риск благодарение на държавните мерки
(137)
Deutsche Post е било изложено на по-нисък риск от своите конкуренти по отношение както на регулираните, така и на нерегулираните услуги, поради няколко причини.
(138)
На първо място, до 2007 г. Deutsche Post е било защитено със законен монопол върху неговите услуги в областта на писмовните пратки. Освен това в обхвата на услугите за писмовни пратки с регулирани цени Deutsche Post се е възползвало от 90-процентен пазарен дял и несъществуваща или слаба конкуренция. Услугите с регулирани цени са формирали почти две трети от приходите на Deutsche Post.
(139)
На второ място, регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил прагове на цените на услугите за писмовни пратки с регулирани цени. Определеният праг надвишава разходите за ефективно предприятие, за да позволи inter alia компенсирането на предполагаеми допълнителни разходи, свързани с услугите с нерегулирани цени. Нито един от конкурентите на DPAG не се е ползвал от изключително право или господстващо положение, които биха им позволили кръстосано финансиране на техните разходи за социално осигуряване. Ето защо изключителното право и господстващото положение са довели до значително намаляване на търговските рискове по отношение не само на услугите с регулирани цени, но също и на универсалните и търговските услуги с нерегулирани цени.
(140)
На трето място, други държавни мерки също значително са намалили риска за универсалните и търговските услуги. Държавните компенсационни плащания са погълнали загубите от началото на деветдесетте години, а държавната гаранция е позволила на Deutsche Post да сключва заеми на независим лихвен процент до 1995 г. въпреки затрудненото му финансово положение в началото на 90-те години на миналия век.
(141)
Като цяло Deutsche Post е било изправено пред значително по-малки пазарни и свързани с разходите рискове от своите конкуренти, тъй като не му се е налагало да изгражда база от клиенти и е можело да прехвърля увеличенията на разходите чрез повишени регулирани цени. Въз основа на тази логика в проучването на WIK се заключава, че най-подходящите сравними конкуренти са пощенските предприятия, които изпълняват само рутинни задачи (например не инвестират мащабно в предлагане на пазара и марки) и не са изложени на високи нива на риск (например могат да разчитат на дългосрочни договори).
IV.2.2. Количествено определяне на референтната печалба
(142)
Въз основа на резултатите от анализа на задачите и риска в проучването на WIK се прави анализ въз основа на финансови данни (като се използва например базата данни ORBIS, която обхваща около 10 милиона дружества в целия свят) за търсене на сравними пощенски предприятия. Чрез мерки за контролиран количествен и качествен подбор е определена група от сравними предприятия, които предлагат пощенски услуги на конкурентни пазари.
(143)
В проучването на WIK е подбрана група за сравнение от 26 пощенски предприятия, които предлагат основно услуги за колетни пратки и изпълняват типичните рутинни дейности на пощенските оператори. Всички сравними конкуренти са от стопанския сектор „Пощенски и куриерски дейности“ (код по NACE (43) 641).
(144)
Важно е да се отбележи, че броят на сравнимите конкуренти е ограничен, тъй като досега частните дружества са предлагали услуги за писмовни пратки в по-голям мащаб в редки случаи поради изключителното право на заварените дружества в пощенския сектор, които покриват значителен дял от услугите за писмовни пратки. Освен това в проучването на WIK се изключват като база за сравнение заварените дружества в пощенския сектор от други държави, тъй като те, както Deutsche Post, са били защитени от изключителни права и не извършват дейност предимно на конкурентни пазари.
(145)
За измерване на „разумната“ печалба в проучването на WIK се използва маржът на възвращаемостта на продажбите (ROS), който е счетоводната печалба (получените резултати преди лихви и данъци (EBIT)), разделена на приходите. Освен това в проучването на WIK като референтна печалба, базирана на капитала, се изчислява маржът на възвращаемостта на активите (ROA), т.е. EBIT като процент от общия капитал.
Таблица 3
Референтните показатели ROS и ROA от проучването на WIK
Възвращаемост на продажбите
(ROS)
Възвращаемост на активите
(ROA)
Медиана
3,48 %
7,33 %
Горна граница (75-ти процентил)
6,77 %
13,41 %
(146)
От избраната извадка за периода 1998-2007 г. средната възвращаемост на печалбата (ROS) в конкурентната част на пощенския сектор е 3,48 %. В проучването на WIK обаче се представя не само средната възвращаемост, а и горната граница за разумната печалба, т.e. третия квартил от печалбата на сравнимите конкуренти, която се равнява на 6,77 % възвращаемост на печалбата. С други думи, 75 % от сравнимите конкуренти генерират печалба, която е под 6,77 % ROS (44).
(147)
Що се отнася до възвращаемостта на активите, проучването на WIK показва средна ROA от 7,33 % и горна граница от 13,41 %.
(148)
Тъй като Deutsche Post е изложено на значително по-малък риск от пазарните си аналози, които извършват дейност на висококонкурентни пазари (например пазара на експресни колетни пратки), в проучването на WIK се твърди, че за Deutsche Post средната ROS от 3,48 % е умерена и консервативна референтна печалба. В него не се препоръчва използването на по-висок процент в диапазона до третия квартил на ROS в размер на 6,77 %. Възможно е да е оправдан дори по-нисък референтен показател, тъй като средната ROS от 3,48 % съответства на ROA от 7,33 %, която все още би надхвърляла значително безрисковия лихвен процент.
IV.3. Преглед на разпределението на разходите
(149)
В проучването на WIK разпределението на тежестите в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. е подложено на критика, тъй като маржовете на ROS за търговски услуги от [15-25 %] надвишават значително средните стойности за отрасъла (45). Тъй като частните конкуренти са на печалба въпреки значително по-ниските маржове на печалбата, в проучването на WIK се заключава, че към търговските услуги на Deutsche Post следва да бъде разпределен по-голям дял от разходите и намалява съответно тежестите за услугите с регулирани цени.
(150)
Изводът от проучването на WIK е, че всички търговски услуги, независимо от дела им от разходите, все пак показват печалба предвид средната ROS на конкурентите от 3,48 %. По този начин докладът формулира основата за намаляване на средногодишната тежест на услугите с регулирани цени с […] млн. EUR за целия период 1990-2007 г.
(151)
Тъй като голяма част от търговските услуги по продажби е била предоставена на свързаните предприятия Postbank и Telekom, в проучването на WIK също така се анализира дали платените от тях окончателни цени могат да се разглеждат като сделки между несвързани лица и следователно като подходящ референтен показател за разходите, с които могат да бъдат натоварени търговските услуги по продажби. Въз основа на наличните данни в проучването на WIK се изразява мнението, че договорите между Deutsche Post и тези свързани предприятия отразяват условията, с които биха се съгласили и независими трети страни. Тъй като в началото на 90-те години на миналия век нито Postbank, нито Telekom са разполагали с реални възможности за използване на външни разпространителски мрежи, те са се съгласили да споделят произтичащите разходи. Впоследствие обаче, тъй като Postbank и Telekom имат възможност да намират по-лесно други разпространителски мрежи и разходите за мрежата за универсална услуга намаляват, договорът е променен на основана на приходите комисионна такса, което съответства в по-голяма степен на типичния договор за услуги по продажби. (46)
IV.4. Коригиране на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(152)
В проучването на WIK се правят няколко корекции в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. въз основа на следния метод:
Таблица 4
Метод на изчисляване на допълнителния годишен резултат въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009.г и проучването на WIK
Приходи от универсални услуги
-
Разходи за универсални услуги
-
Разумна печалба
+
Държавни компенсационни плащания
Допълнителен резултат
IV.4.1. Коригиране на приходите от универсални услуги
(153)
Deutsche Post продава голяма част от своите недвижими имоти (например недвижими имоти, които са станали излишни поради преструктуриране на пощенските дейности). Тези приходи следва да бъдат разпределени към универсалната услуга, за която активите са използвани първоначално и от която са дадени под наем на търговските услуги.
(154)
Съответните корекции водят до средно годишно увеличение от […] млн. EUR на приходите от универсални услуги за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2. Коригиране на разходите за универсални услуги
IV.4.2.1. Разбивка на счетоводните отчети за разходите
(155)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. не предлагат коректна разбивка на цените за прехвърляне на вътрешно ниво. Общата печалба от универсалните услуги не е представена, тъй като печалбите, формирани от определени функции (например пощенските клонове), не са разделени между универсалните и търговските услуги (например разходи за индивидуални услуги), а са обединени и отчетени като търговски печалби. Следователно Deutsche Post не е било в състояние да предостави отделни сметки, както се изисква от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (47).
(156)
Въпреки че Deutsche Post е предоставило приблизителна разбивка на вътрешните разходи за годините до 1997 г., в проучването на WIK е трябвало да се коригират сметките за годините след 1997 г. Неправилно разпределените разходи ‘е трябвало да бъдат пренесени от сметките за универсалните услуги в сметките за търговските услуги.
(157)
Съответните корекции водят до намаление на годишните разходи за универсални услуги със средно […] млн. EUR за периода 1998-2007 г.
IV.4.2.2. Коригиране на разпределението на тежестите между услугите с регулирани и тези с нерегулирани цени
(158)
Както бе обяснено по-горе, в проучването на WIK не се коригира всяка тежест поотделно. Вместо това преизчисленията в него са основани на окончателните цени на търговските услуги, които се смятат за надеждни референтни средни разходи за отрасъла. Следователно всички допълнителни печалби от търговските услуги (48) се използват за финансиране на първоначално предявените тежести. Средното годишно намаление на тежестите възлиза на […] млн. EUR за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2.3. Извънбалансови разходи във връзка с допълнителното пенсионно осигуряване (тежест № 4)
(159)
С тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) Deutsche Post добавя разходи, които не са представени в годишните счетоводни отчети. Тъй като референтната ROS се изчислява въз основа на законоустановените счетоводни отчети на сравнимите конкуренти, могат да бъдат включвани само разходи, които също така се разрешават съгласно националните счетоводни стандарти или международните счетоводни стандарти (МСС). Следователно всички допълнителни разходи, които обикновено не се включват в отчетите по МСС, не могат да бъдат приети като елементи от разходите, а трябва да се финансират от (референтния) марж на печалбата.
(160)
Съответните корекции водят до средно годишно намаление от […] млн. EUR на тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.3. Коригиране на капиталовите разходи спрямо разумната печалба
(161)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post приписва капиталови разходи, които първоначално не са били включени в законоустановените отчети: например […] разходи и […] разходи. В проучването на WIK се изключват както […] разходи, така и […], и се заменят с референтната стойност за разумна печалба.
IV.4.3.1. Период 1996-2007 г.
(162)
Разумната печалба се изчислява въз основа на коригираните приходи от универсални услуги и референтната ROS от 3,48 %, което води до средна годишна разумна печалба в размер на […] млн. EUR. Средните годишни капиталови разходи от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) са изключени от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(163)
Важно е да се отбележи, че в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. референтната ROS от 3,48 % дава разумна печалба, която в абсолютно изражение надвишава предявените от Deutsche Post капиталови разходи (например разходи за лихви, изчислени на базата на процент на възвращаемост на капитала (IRR) от около […] върху вложения капитал и увеличена амортизация на базата на пазарната стойност).
IV.4.3.2. Период 1990-1995 г.
(164)
Съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG до 1995 г. Deutsche Post е трябвало да осъществи прехвърлени плащания (49) за федералното правителство, които възлизат на 5,838 млрд. EUR, или на приблизително 8 % от продажбите. В замяна на това обаче член 63, параграф 4 от PostVerfG освобождава Deutsche Post от задължението да изплати дивиденти за сумата над прехвърлените плащания.
(165)
Следователно в проучването на WIK не се изразява съгласие с добавянето на „разумна печалба“ за периода до 1995 г., тъй като прехвърлените плащания вече са покрили изцяло разходите на Deutsche Post за собствен капитал. Поради това средните годишни капиталови разходи на Deutsche Post от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) се изключват от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и разходите за универсална услуга съответно се намаляват.
IV.4.4. Заключения
(166)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., както и проучването на WIK, показват, че до 1996 г. приходите от универсални услуги са били недостатъчни за покриване на разходите по тях. При все това, въпреки че Deutsche Post остава с натрупан дефицит дори след отчитането в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. на държавните компенсационни плащания, в проучването на WIK се стига до заключението, че компенсационните плащания са били достатъчни, за да позволят на Deutsche Post през 1997 г. да достигне прага на печалба.
(167)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват твърде незначително подобрение в рентабилността на универсалните услуги до 1999 г. Едва от 2000 г. нататък средните приходи от универсални услуги покриват разходите. Напротив, въпреки факта, че универсалните услуги за колетни пратки показват по-ниска от средната възвращаемост на продажбите в размер на […], проучването на WIK показва значителни печалби за универсалните услуги над средната ROS от 3,48 % от 2000 г. нататък (вж. Фигура 6)
Фигура 6
Сравнение на допълнителния годишен резултат от универсални услуги за периода 1990-2007 г. (в млн. EUR, номинални годишни стойности)
V. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(168)
Заинтересованите страни предоставиха мнения относно решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. и решението за разширяване от 2011 г. Най-важните мнения относно трите решения са обобщени в настоящия раздел.
V.1. Изключително право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите
(169)
TNT поставя въпроса дали Deutsche Post е платило такса за изключителното право да използва пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите. Съгласно член 43 от PostG от 1997 г. правото за издаване на марки с надписа „Германия“ е запазено за Федералното министерство на финансите. Пощенски оператор, който подава заявление за използване на тези марки, е длъжен да заплати такса и да възстанови непредвидените разходи. Съгласно член 54 от PostG до 31 декември 2007 г. Deutsche Post е притежавало изключителното право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите.
(170)
Ако Deutsche Post в действителност е използвало безплатно марките, издадени от Федералното министерство на финансите, TNT твърди, че това би представлявало неправомерна държавна помощ.
(171)
Комисията отбелязва, че тази мярка не е разгледана в решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. или решението за разширяване от 2011 г. Следователно тя попада извън обхвата на настоящото решение.
V.2. Пенсионна субсидия
(172)
Според UPS на Deutsche Post е било предоставено предимство, тъй като е било частично освободено от задължението за плащане, което е трябвало да изпълнява преди 1995 г. Тъй като обикновените оператори трябва да поемат своите собствени разходи за пенсии, Deutsche Post е било поставено в по-добра позиция спрямо неговите конкуренти. Освен това UPS е съгласно с логиката на Комисията, че помощта не може да се разглежда като съществуваща помощ предвид съществената промяна в позицията на Deutsche Post и въвеждането на ново законодателство за премахване на част от задълженията на Deutsche Post за плащане на разходите за пенсии на своите държавни служители. Според UPS такива основни промени в дадена система не могат да се определят като обикновени изменения с чисто формален или административен характер.
(173)
UPS подкрепя предварителното заключение на Комисията, че пенсионната субсидия не може да се счита за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Предвид нивото на поддържаната рентабилност, както и изключителното право на Deutsche Post, е обосновано да се постави под въпрос необходимостта от облекчения за предявените предшестващи разходи. Също така отпуснатата субсидия не е пропорционална на целта от общ интерес, както е представено от Германия, още повече че предшестващите разходи са компенсирани от увеличените цени на писмовните пратки и от пенсионната субсидия. UPS изтъква, че тежестта на доказване на пропорционалността на мярката пада върху Германия. До този момент обаче Германия не е предоставила точни доказателства за пропорционалността на ползите, които Deutsche Post е получило от тази мярка.
(174)
UPS счита, че получената помощ е дала възможност на Deutsche Post да придобие облагодетелствано положение не само в Германия, но също така и на други европейски пазари, където то се конкурира с други пощенски оператори като UPS. Тъй като пенсионните субсидии са дали възможност на Deutsche Post да укрепи позицията си в търговския сектор за сметка на другите оператори, неговите конкуренти са претърпели вреди от нарушаването на конкуренцията.
(175)
UPS изисква от Комисията да оцени допълнително необходимостта от пенсионните субсидии, определени в решението за разширяване от 2011 г. по отношение на периода 2007-2011 г. и тяхната пропорционалност, както и да разгледа дали Deutsche Post все още се ползва от неправомерна държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(176)
Накрая UPS изисква от Комисията да предостави повече информация как е достигнала до заключението, че Deutsche Post се е ползвало от несъвместима помощ. По-специално UPS иска копие от проучването на WIK, за да получи разяснение доколко констатациите от проучването на WIK са били използвани за оценката на пенсионната субсидия в решението за разширяване от 2011 г.
V.3. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(177)
UPS напълно подкрепя разследването на Комисията и напълно приема съдържанието на решението за разширяване от 2007 г. по отношение на оценката на компенсацията за универсалната услуга. Също така UPS е предоставило актуализирано издание (50) на проучването на NERA от октомври 2006 г. (51), на което Комисията се позовава в съображение 58 от решението за разширяване от 2007 г.
(178)
Изследването на NERA от 2006 г. показва, че средната възвращаемост на вложения капитал е над 20 % за подразделението за писмовни пратки на DPWN за периода след 1999 г. (52), а в актуализираното издание се подчертава, че възвращаемостта на вложения капитал от 2000 г. до 2005 г. би могла да се запази дори на ниво над 50 %. От 2003 г. до 2005 г. възвращаемостта на вложения капитал е оценена на над 100 %. UPS заключава, че печалбите от изключително рентабилните регулирани услуги с писмовни пратки биха били повече от достатъчни за покриване на загубите от универсалната услуга.
(179)
Също така UPS твърди, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализ и разбиране на рентабилността и тежестите в запазения сектор. Поради тази причина е необходимо да се направи обстоен анализ на разпределянето на разходите между регулираните, универсалните и търговските услуги. Всички помощи, които Deutsche Post е получило за покриване на своите предшестващи тежести, като например капиталови инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г., както и активи под формата на недвижими имоти и инфраструктура, следва да бъдат включени при определянето на размера на помощта и на свръхкомпенсацията.
(180)
По отношение на договореностите за ценообразуване при вътрешно прехвърляне UPS твърди, че следва да се спазва принципът на сделката между несвързани лица в съответствие с решението по делото Chronopost (53). Поради това Комисията следва да преразгледа условията на договора, уреждащ отношенията между Deutsche Post и DPEED, и по-специално договореностите между страните относно ценообразуването.
V.4. Прекомерно високи цени за писма
(181)
FFPI напълно подкрепя решението за разширяване от 2011 г. FFPI заявява, че законодателните и административните промени, които водят до по-високи разходи за пенсии, представляват обичаен икономически риск, който може да окаже въздействие върху рентабилността на дейностите. Тъй като предприятията, които осъществяват дейност при обичайни пазарни условия, трябва да поемат такива допълнителни разходи със собствени ресурси, Deutsche Post не е следвало да получи пенсионни субсидии от Германия.
(182)
Също така FFPI посочва, че в годишния си доклад от 2000 г. Deutsche Post е подчертало значението на пенсионната реформа, като е твърдяло, че по-ниските вноски в пенсионния фонд за държавните служители са основната причина за увеличаване на печалбата преди лихви, данъци и амортизации (EBITA) с 98,6 % в корпоративното подразделение за пощенски пратки. Поради тази причина пенсионната реформа не би следвало да се счита за маловажна или с предимно административен характер.
(183)
Според проучване, проведено от FFPI от 2001 г. до 2008 г., цените на марките в Германия през 2009 г. за стандартни писма с тегло до 20 g, изпратени чрез пощенската услуга за писма първи клас с марка, са били сред най-високите. За разлика от тях, цената за изпращане на колетна пратка с тегло до 500 g първи клас е била относително ниска, което посочва наличието на кръстосано субсидиране.
(184)
FFPI е убедено, че отпуснатата на Deutsche Post помощ не е била предназначена да стимулира растежа на немския пощенски пазар или на определени пощенски услуги. През разглеждания период Deutsche Post е било рентабилно дружество, което е успяло да укрепи водещата си позиция на немския пазар, да подобри ефективността си и да разшири своята дейност. Следователно пенсионните субсидии не би следвало да се считат за съвместими с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
V.5. Маржове на печалбата
(185)
BIEK счита, че другите пощенски оператори са претърпели загуби поради това, че Deutsche Post се е възползвало от своето господстващо положение на определени пазари за писмовни пратки за прилагане на кръстосано финансиране на разходите за услугите за писмовни и колетни пратки, които се предоставят на по-конкурентни пазари. По-специално, тъй като Deutsche Post може да повиши своите цени на пазари, където то е имало изключително право и все още притежава пазарен дял над 90 %, то е в състояние да финансира кръстосано разходите за услуги на по-конкурентни пазари.
(186)
Също така BIEK твърди, че въпреки предполагаемите предшестващи разходи Deutsche Post е значително по-рентабилно от подобни дружества в други европейски държави, за което свидетелства маржът на възвращаемостта на печалбите (ROS) в размер на 10-20 % за неговото вътрешно подразделение за пощенски пратки. Този марж на печалбата може дори да бъде занижен, тъй като вътрешното подразделение за пощенски пратки включва също вътрешните услуги за колетни пратки, които средно имат по-ниски маржове от услугите за писмовни пратки.
(187)
Относно предявената от Deutsche Post тежест от увеличените разходи за заплати BIEK посочва, че Deutsche Post е използвало средни заплати в транспортния сектор като референтна стойност за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и неговите конкуренти. Макар че Комисията прие тези данни в решението за разширяване от 2011 г. като референтни стойности за своите изчисления, BIEK твърди, че разходите за заплати на конкурентите на Deutsche Post превишават с най-малко 15 % тези средни заплати. Следователно предполагаемите прекомерни заплати на Deutsche Post са значително по-ниски отколкото то твърди. BIEK твърди, че оставащата разлика в разходите за заплати не е резултат от предшестващите разходи, а произтича от размера на Deutsche Post и господстващото му положение на пазара.
(188)
На последно място, BIEK счита, че предшестващите разходи на Deutsche Post, включително разходите за пенсии, са повече от компенсирани от увеличените регулирани цени на писмовните пратки. Тази мярка за помощ, която Комисията оценява, е довела до липса на конкуренция по отношение на услугите за писмовни пратки и сериозно е нарушила конкуренцията по отношение на услугите за колетни пратки.
VI. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
VI.1. Мнение относно пенсионната субсидия
VI.1.1. Отсъствие на финансово предимство от компенсацията за допълнителни разходи за социално осигуряване
(189)
Предвид решението по делото Combus (54) Германия счита, че в хода на приватизацията на доставчици на универсална услуга, които преди това са били държавна собственост, публичната компенсация за разходите за пенсии - които надхвърлят обичайно приеманото от частните конкуренти ниво - не представлява помощ.
(190)
Германия е съгласна с Комисията, че следва да се направи сравнение между разходите за социално осигуряване, заплатени от Deutsche Post, и тези на неговите конкуренти. Такова сравнение обаче следва да е вече направено в съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, а не да се прави впоследствие на етапа на оценяване на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
VI.1.2. Отсъствие на финансово предимство в сравнение с положението преди 1995 г.
(191)
Германия счита, че пенсионната субсидия не е освободила Deutsche Post от разходите, които обикновено то би трябвало да заплати със свои собствени ресурси. Следователно Deutsche Post не се е възползвало от предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Според Германия Deutsche Post не е имало законово задължение, нито икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(192)
На първо място, Германия твърди, че съгласно член 46 от PostVerfG от 1989 г. държавните служители, които са прехвърлени в Deutsche Post през 1989 г., са останали на служба към федералното правителство. След втората реформа на пощите през 1995 г. съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и нововъведения член 143б от Конституцията държавните служители на Deutsche Post също са продължили да бъдат на служба към федералното правителство.
(193)
Следователно, тъй като федералното правителство винаги е било единственият длъжник по отношение на пенсионните задължения на държавните служители, Deutsche Post никога не имало законово задължение да използва собствените си ресурси.
(194)
Въпреки че съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било задължено да финансира разходите за пенсии на държавните служители, Германия твърди, че тази разпоредба е била вътрешна договореност за набиране на средства за държавния бюджет (подобно на задължението за изплащане на прехвърлените плащания съгласно член 63 от PostVerfG от 1989 г.). Тя не налага някаква отговорност на Deutsche Post към държавните служители.
(195)
След втората реформа на пощите през 1995 г., съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и членове 14 и 16 от PostPersRG от 1994 г., федералното правителство отново остава единственият длъжник към държавните служители, които имат право на пенсия. Следователно, подобно на задълженията съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., задълженията съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG за Deutsche Post да участва в пенсионния фонд просто намаляват тежестта върху държавния бюджет. Те не променят единствената отговорност на федералното правителство във връзка с пенсиите на държавните служители.
(196)
Също така съгласно частното право не би било възможно федералното правителство да прехвърли своето задължение във връзка с пенсионните права на държавните служители на новосъздаденото през 1995 г. DPAG. Съгласно принципа на частното право, ако съществуващи пенсионни задължения бъдат прехвърлени на юридически независимо дъщерно дружество, въпреки това дружеството майка остава отговорно за плащането на паричните вземания на трети страни.
(197)
На второ място, Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира разходите за пенсии. Преди 1995 г. Postdienst винаги е търпяло загуби, които е трябвало да бъдат финансирани чрез прехвърляне на публични средства в размер на 5,6 млрд. EUR. Когато Postdienst става DPAG през 1995 г., натрупаните задължения във връзка с пенсиите на държавните служители са възлизали на […] млрд. EUR. Не би било възможно DPAG да бъде създадено като частноправно дружество с тези задължения, вписани в неговия балансов отчет, тъй като федералното правителство не е предоставило достатъчен капитал, за да направи от DPAG икономически жизнеспособно предприятие.
VI.1.3. Пенсионната субсидия като съществуваща помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС
(198)
Германия счита, че ако пенсионната субсидия трябва да се класифицира като държавна помощ, тя би трябвало да се разглежда като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999, тъй като държавата е единственият длъжник и страната, длъжна да финансира пенсиите на държавните служители от влизането в сила на съответната разпоредба в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че нито първата реформа на пощите през 1989 г., нито втората реформа на пощите през 1995 г. са променили задължението на държавата за финансиране на пенсиите. Според Германия Deutsche Post не е бил правно задължено, нито е имало икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(199)
Освен това Германия се позовава на становище на Комисията пред Общия съд по дело T-266/02. Според Германия от точка 54 от решението става ясно, че Комисията „е приела в рамките на обжалваното решение, че единствено трансферите, извършени от DВ-Telekom, са му предоставили предимство“ (55).
(200)
От това становище Германия заключава, че Комисията вече е обявила, че пенсионната субсидия не предоставя каквото и да било финансово предимство на Deutsche Post. Следователно тя е взела ефективно „решение да не повдига възражения“ по смисъла на член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999. Също така съгласно член 1, буква б), точка ii) от Регламент (ЕО) № 659/1999 такова положително решение би означавало, че пенсионната субсидия е класифицирана като съществуваща помощ.
VI.1.4. Пенсионната субсидия като съвместима компенсация за предшестващите разходи съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС
(201)
В съответствие с мотивите на Комисията в решението относно La Poste Германия счита, че пенсионната субсидия е съвместима помощ в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС по следните причини:
-
Германия посочва, че Deutsche Post редовно е плащало по-високо ниво на разходи за социално осигуряване отколкото вноската на работодателя за пенсионно осигуряване и за осигуряване за здравни и медико-социални грижи.
-
Германия оспорва направеното от Комисията изчисление на сравнителното предимство, тъй като то е основано на предположението, че услугите с регулирани цени покриват заявената тежест № 2 (допълнителни социалноосигурителни вноски). La Poste, подобно на всеки друг заварен пощенски оператор, също е рефинансирало своите разходи за социално осигуряване чрез повишените регулирани цени на писмовните пратки, но Комисията не е взела това под внимание в решението си относно La Poste.
-
Въпреки че Германия принципно е съгласна, че приходите от услуги с регулирани цени следва да покриват заявените тежести, Комисията не е доказала нито че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил искането на Deutsche Post да финансира допълнителните разходи за социално осигуряване чрез регулираните приходи, нито че регулираните приходи действително са били достатъчно високи за финансирането на тези допълнителни разходи за социално осигуряване.
(202)
Освен това Германия посочва, че в решението си за откриване от 2007 г. относно Royal Mail (56) Комисията е подчертала значението на оценяването на разходите за пенсии на бивши публични предприятия посредством последователни критерии в интерес на практиката за вземане на последователни решения. Поради това Комисията следва да се съобрази с решението си относно La Poste и предварителната оценка във връзка с Royal Mail. В последния случай Комисията не е повдигнала възражения срещу компенсацията за пенсионните дефицити, макар че от доклада на Hooper от 2008 г. става ясно, че разходите за пенсии на Royal Mail са били частично покрити чрез увеличените регулирани цени на писмовните пратки.
VI.1.4.1. Референтен показател, основан на конкурентните разходи за социално осигуряване
(203)
Въз основа на експертното проучване на професор Ehlermann от 19 юли 2011 г. (57) Германия твърди, че Комисията е допуснала две грешки при изчисляването на референтния показател за разходите на Deutsche Post за социално осигуряване.
(204)
Делът на служителя следва да не се включва в референтния показател, тъй като работодател от частния сектор няма правна отговорност за плащане на дела на служителя. Единствено поради административни причини работодателят извършва плащането на общата социалноосигурителна вноска, но това не поражда правна отговорност за него. Освен това включването на дела на служителя в референтния показател противоречи на предходната практика за вземане на решения по дело C 265/02 (вж. решението относно La Poste).
(205)
Изчисляването на референтните разходи за социално осигуряване следва да се базира на „конкурентно“ референтно възнаграждение (58), тъй като заплатите на държавните служители са значително по-високи от средните на пазара.
VI.1.4.2. Приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на допълнителните разходи за социално осигуряване
(206)
На първо място Германия подчертава, че допускането за пълно покриване на тежест № 2 от приходи от услуги с регулирани цени е напълно хипотетично, тъй като не е възможно да се установи дали в действителност регулираните цени са били повишени, за да се компенсират допълнителните разходи за социално осигуряване. От решението за прагове на цените от 2002 г. не става ясно дали и в каква степен регулаторният орган в пощенския сектор е взел под внимание заявените тежести за допълнителни разходи за социално осигуряване. До 2002 г. цените са поддържани на одобреното ниво за 1997 г. и не е възможно да се установи дали тези цени са включвали компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване, свързани с нерегулираните услуги.
(207)
Според Германия не би било достатъчно само да се покаже, че услугите с нерегулирани цени са се облагодетелствали от по-ниските социалноосигурителни вноски спрямо тези на конкурентите. Трябва също така да се проучи дали услугите с регулирани цени всъщност са били в състояние да финансират чрез своите приходи предявените тежести, произтичащи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(208)
Финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало само ако предоставената компенсация е била по-висока от общите допълнителни разходи на Deutsche Post за социално осигуряване на неговите държавни служители.
(209)
Следователно Германия изразява неодобрение от липсата на цялостно изчисление, с което да се установи дали Deutsche Post е било като цяло свръхкомпенсирано или недостатъчно компенсирано за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители. Тя подчертава необходимостта от такова изчисление, за да се установи съществуването на финансово предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
а) Недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване въз основа на експертно проучване
(210)
За да се отстрани този дефект, Германия изпрати експертното проучване на професор Weber (59) с цел определяне на финансовия недостатък на Deutsche Post във връзка с разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на държавни служители. Първо, в експертното проучване се определя с колко разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители надвишават тези на частен конкурент за частни служители (определени в експертното проучване като „допълнителни разходи на DPAG за социално осигуряване“ или „структурен недостатък“). Второ, в експертното проучване се сравняват тези допълнителни разходи за социално осигуряване с компенсацията за тежест № 2.
(211)
Както е показано в таблица 5, в експертното проучване се включва следното в разходите за социално осигуряване, възникнали поради назначаването на държавни служители: вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и други разходи за социално осигуряване, като например вноската на Deutsche Post за здравни разходи, осигуряване за злополука и други осигурителни плащания.
(212)
В експертното проучване се определят разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на частни служители, като: делът на работодателя в ставката на вноската за задължително пенсионно осигуряване, за безработица, здравни и медико-социални грижи, умножен по „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г. за по-голямата част от държавните служители).
(213)
Допълнителните разходи за социално осигуряване са надвишаващият размер на разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители над определените референтни разходи за социално осигуряване, основани на дела на работодателя в социалноосигурителните вноски за частни служители.
Таблица 5
Изчисляване на нетния резултат съгласно представеното от Германия експертно проучване
-
Вноска в пенсионния фонд
-
Други разходи за социално осигуряване
+
„Конкурентни“ референтни разходи за социално осигуряване (основани на дела на работодателя в ставката на социалноосигурителната вноска и „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г.))
Допълнителни разходи за социално осигуряване
+
Компенсация от регулирани приходи (тежест № 2 - допълнителни социалноосигурителни вноски)
Нетен резултат (недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация)
(214)
За периода 1995-2007 г. изчисленията показват, че тежест № 2 е била недостатъчна, за да покрие допълнителните разходи за социално осигуряване. Всъщност експертът твърди, че Deutsche Post е било недостатъчно компенсирано с […] млрд. EUR. Експертът стига до заключението, че дори ако приходите от услуги с регулирани цени включват тежест № 2, Deutsche Post ще остане недостатъчно компенсирано за разходите му за социално осигуряване.
б) Счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. потвърждават, че приходите от услуги с регулирани цени са били недостатъчни, за да покрият допълнителните разходи за социално осигуряване
(215)
Германия твърди, че докато услугите с регулирани цени претърпяват загуби, които са по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване, не може да се установи дали регулираните приходи ефективно са компенсирали допълнителните разходи за социално осигуряване. Във връзка с това Германия изпрати експертно проучване, основано на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. (60), за да докаже, че загубите от услугите с регулирани цени са били систематично по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(216)
Изчисленията са основани на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и в тях се приема, че услугите с регулирани цени следва да постигнат разумна печалба от възвращаемост на продажбите в размер на 7 % (въз основа на проучването Deloitte-II, което е разгледано по-подробно в раздел VI.3.2). След приспадане на разумната печалба услугите с регулирани цени показват загуба от […] млрд. EUR, която е по-висока от заявените допълнителни разходи за социално осигуряване за периода 1995-2007 г. Приходите от услуги с регулирани цени следователно са били недостатъчни, за да покрият заявените допълнителни разходи за социално осигуряване.
VI.2. Мнение относно компенсацията за универсалната услуга
VI.2.1. Държавни компенсационни плащания
(217)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не предоставят финансово предимство на Deutsche Post, тъй като държавните компенсационни плащания в размер на 5 666 млрд. EUR са компенсирали само прехвърлените плащания в размер на 5,838 млрд. EUR, които Deutsche Post е трябвало да плати до 1995 г.
(218)
Както е обяснено в решението за разширяване от 2007 г., прехвърлените плащания произхождат от предишната пощенска администрация, която е била задължена да прехвърля около 10 % от годишните си оперативни приходи в държавния бюджет. От 1989 г. до 1995 г. прехвърлените плащания са премахвани поетапно съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г. До 1993 г. Deutsche Post е трябвало да плаща 10 % от оперативните си приходи. От 1993 г. прехвърлените плащания са намалени постепенно, например до 10 % от оперативните приходи минус 153 млн. EUR през 1993 г. За 1994 г. прехвърлените плащания възлизат на до 70 % от прехвърлените плащания за 1993 г. През 1995 г. Deutsche Post е платило 50 % от сумата за 1993 г. От 1990 г. до 1995 г. Deutsche Post е платило общо 5,838 млрд. EUR.
(219)
В член 63, параграф 4 от PostVerfG от 1989 г. Се предвижда, че всички изплатени дивиденти трябва да бъдат приспаднати от прехвърлените плащания. Въз основа на тази разпоредба и освобождаването от всички преки и косвени данъци, в решението за разширяване от 2007 г. Комисията твърди, че прехвърлените плащания трябва да се разглеждат като заместител на освобождаването от косвени и преки данъци, както и като възнаграждение за държавата за капитала, който е предоставила като акционер.
(220)
В отговор на този аргумент Германия е изпратила проучването на KPMG, в което се стига до заключението, че прехвърлените плащания не могат да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти по редица причини.
(221)
Според проучването на KPMG прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като корпоративен данък, тъй като са били изчислявани като процент от оперативните приходи от 1931 г. нататък. В резултат на това е трябвало те да бъдат плащани дори през години, когато Deutsche Post е отчело загуба. В противовес на това корпоративният данък се базира на действителната годишна печалба. Класифицирането на прехвърлените плащания като корпоративен данък би било в противоречие с конституционното изискване корпоративният данък да бъде основан на платежоспособността.
(222)
Освен това в проучването се установява, че прехвърлените плащания не могат да бъдат сравнени с данък добавена стойност. Тъй като не е било възможно да се приспадне данък добавена стойност, платен върху постъпления от прехвърлените плащания, изчислението на прехвърлените плащания се различава значително от обичайните задължения на дадено предприятие, свързани с данък добавена стойност.
(223)
Второ, Германия твърди, че прехвърлените плащания не могат да бъдат категоризирани като дивиденти. Разпределението на дивиденти е свързано с печалбата, постигната през предходната финансова година или през по-ранни години. Между 1990 г. и 1995 г. Deutsche Post обаче не е отчело никакви печалби, но въпреки това е изплатило прехвърлените плащания. Поради тази причина прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като дивиденти.
(224)
В проучването на KPMG се заключава, че прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като данък или дивиденти, но следва да се разглеждат като налог sui generis, който единствено Deutsche Bundespost и неговите правоприемници са били задължени да плащат.
(225)
Въз основа на проучването на KPMG Германия отхвърля допускането на Комисията, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащанията на данъци и дивиденти. Германия счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Тъй като държавните компенсационни плащания са освободили Deutsche Post само от прехвърлените плащания, те не са предоставили някакво икономическо предимство и поради това не представляват държавна помощ.
(226)
Като алтернатива Германия предлага два допълнителни довода защо държавните компенсационни плащания не представляват държавна помощ. Първо, те ще изпълняват принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика предвид значителната възвращаемост на инвестицията през последните години и високите приходи от котирането на фондовата борда на Deutsche Post. Второ, те не представляват помощ, тъй като счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и проучването на WIK показват, че натрупаните загуби от универсалната услуга през периода 1990-1994 г. са били по-високи от държавните компенсационни плащания. Следователно Deutsche Post не е било компенсирано достатъчно за задължението си във връзка с универсалната услуга.
VI.2.2. Държавна гаранция
(227)
Германия твърди, че удължената държавна гаранция съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. по дълговите инструменти, емитирани преди 1995 г., не предоставят избирателно предимство на Deutsche Post по няколко причини.
(228)
Първо, всяко частно дружество, което създава дъщерно дружество, ще продължи да носи отговорност за задълженията, поети от това дъщерно дружество. Частното дружество продължава да носи отговорност за неизплатените си задължения дори след продажбата им на трета страна. Също така следва да се отбележи, че първоначалната държавна гаранция по дълговите инструменти се е изисквала единствено защото Postdienst не е имало отделна юридическа правосубектност. В член 40 от PostVerfG от 1989 г. е предвидено, че емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия, и поради това имат само декларативен ефект.
(229)
Второ, DPAG не би могло да извлече полза от поемането на дълговите инструменти на Postdienst, тъй като през 1995 г. DPAG би могло да се рефинансира при по-ниски лихвени проценти. Към 1 януари 1995 г. дълговите инструменти на Postdienst са възлизали на 931 млн. EUR при среден лихвен процент от 7,17 % и 8,8 години до падежа. Тъй като краткосрочният лихвен процент на 1 януари 1995 г. е бил 5,0-5,5 %, DPAG е понесло недостатък по отношение на разходите от 1,7 %, който е довел до по-високи годишни разходи за лихви в размер на 15,3 млн. EUR.
(230)
Трето, сравнявайки средните пазарни лихвени проценти за дългови инструменти, емитирани от частни дружества, с лихвените проценти за дълговите инструменти на Postdienst към датата на първоначалното емитиране на инструментите, Германия счита, че Postdienst е получило кредит при лихвени проценти над средните за пазара. Германия не е извършила обстойно проучване, а само е сравнила лихвените проценти на някои дългови инструменти на Postdienst с общата средна пазарна стойност.
(231)
От друга страна Германия твърди, че държавните гаранции представляват съществуваща помощ по смисъла на член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Тъй като Deutsche Bundespost е било част от публичната администрация до края на 1994 г., дълговите инструменти са били равностойни на държавен дълг от момента на създаването на Deutsche Post през 1950 г. Ако държавните гаранции са осигурили някакви предимства на Deutsche Post по отношение на лихвените проценти, те би трябвало да се класифицират като съществуваща помощ. Германия също така се позовава на решението на Комисията относно EDF (61), в което подобна гаранция е оценена като съществуваща помощ.
VI.2.3. Изключително право
(232)
Германия твърди, че в съответствие с решението по делото Preussen Elektra (62) регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси.
(233)
Следователно, след като регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси, всички твърдения за прекомерно ценообразуване могат да подлежат единствено на процедурите съгласно член 102 от ДФЕС.
VI.3. Мнение на Германия относно проучването на WIK
VI.3.1. В проучването на WIK се потвърждава необходимостта от държавни компенсационни плащания като компенсация за нетните разходи за задълженията, свързани с универсалната услуга, до 1995 г.
(234)
Независимо от всички методологически възражения Германия счита, че проучването на WIK потвърждава нейното становище, че държавните компенсационни плащания са били необходими като компенсация за загубите на Deutsche Post от универсалните услуги през периода 1990-1995 г.
(235)
Всички допълнителни печалби след 1995 г. не трябва да се вземат под внимание, тъй като държавните компенсационни плащания са били погълнати от нетните разходи за задълженията, свързани с универсалните услуги, които Deutsche Post е направило до 1995 г. Анулирането от Съда на отрицателното решение от 2002 г. също потвърждава, че това, което е погълнато веднъж, не може да бъде погълнато повторно. Предвид факта, че държавните компенсационни плащания са били обосновани със загубите от универсалните услуги до 1995 г., не би било възможно държавните компенсационни плащания да финансират на по-късен етап постигнатата допълнителна печалба.
VI.3.2. Неправилно определяне на референтната печалба
(236)
Въз основа на проучванията на Deloitte основното възражение на Германия е, че референтната рамка в проучването на WIK включва твърде голям брой малки дружества. Извадката от сравними дружества следва да включва много повече големи дружества от сектора на колетните пратки и логистиката, чиито мрежи са сравними по размер и сложност с тази на Deutsche Post (63).
(237)
В проучването на Deloitte-II се изхожда от предположението, че дружествата от сектора на колетните пратки и пощенския сектор, които използват сложни и огромни мрежи за събиране и доставка, логично могат да се сравняват с Deutsche Post. Предвид значението на икономиите от мащаба и обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, големите предприятия биха били много по-подходящи за сравнение отколкото малките предприятия. Макар и в по-малка степен, дружества за транспортиране на стоки и логистика също са подходящи за сравнение, тъй като те използват подобни активи.
(238)
Проучването на Deloitte-II обхваща само пощенски оператори с годишни приходи над 100 млн. EUR. В резултат на това извадката за сравнение е съставена от шест сравними дружества, включително големите многонационални оператори за експресни колетни пратки (UPS, FedEx и TNT Express), както и няколко пощенски оператори (главно от САЩ и Обединеното кралство).
(239)
Тази група от сравними дружества има средна възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 % за периода 1998-2007 г. и трети квартил на възвращаемост на продажбите в размер на 12 % като горна граница за разумна печалба. В резултат на една по-голяма извадка за сравнение, която включва 18 дружества от сектора на логистиката и 19 дружества за транспортиране на стоки, се получава средна възвращаемост на продажбите между 4,6 % и 5,7 %, въпреки че в проучването Deloitte-II се изразяват опасения относно тяхната съпоставимост с Deutsche Post.
(240)
Въз основа на данните за двете извадки със сравними дружества в проучването Deloitte-II се препоръчва обхват на възвращаемостта на продажбите от 6,1 % до 11,7 % като референтен показател за разумна печалба.
(241)
По отношение на определянето на подходящия марж на печалбата от извадката за сравнение, в проучването Deloitte-II се отбелязва, че използването на обичайна многогодишна възвращаемост на продажбите като референтен показател за разумната печалба подценява разумната печалба, тъй като i) ще се наблюдава значително и систематично отклонение от година на година и ii) също така може да има значителна разлика между рентабилността на дружествата в същия сектор. При използването на неподходящо ниска референтна разумна печалба съществува опасност от възпрепятстване на ефективните инвестиции.
(242)
Освен това, както бе подчертано от проучването Deloitte-I, при използването на средната печалба на сравнимите дружества като референтен показател от проучването на WIK въобще не се отчита повишението на ефективността, която Deutsche Post е постигнало предимно от 1990 г. нататък. В съответствие с параграфи 14 и 18 от Рамката от 2005 г. разумната печалба следва обаче да въведе „стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност“.
(243)
Следователно подходящата референтна печалба следва да бъде основана на годишен диапазон. Печалбите в горния край или дори тези, които надвишават диапазона на разумната печалба, могат да отразяват подобрена ефективност поради по-добри оперативни или търговски резултати. Такива печалби следва да бъдат позволени от регулаторните органи, за да се запазят стимулите за ефективността.
(244)
Накрая, Германия посочва, че нивото на разумна печалба следва да бъде в съответствие с предишните решения на Комисията, в които бе одобрена възвращаемост на продажбите между 7 % и 8 % за железопътни и автобусни дружества (64).
VI.3.3. Неправилно разпределение на разходите и определяне и отчитане на разходите
(245)
Германия подчертава, че всяко преразпределение на тежестите от универсалната услуга към търговските услуги е неоправдано от обективна и правна гледна точка. Съгласно член 7 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (65) всички допълнителни нетни разходи в резултат на задължението, свързано с универсалната услуга, трябва да бъдат финансирани от приходите от монопола в областта на писмовните пратки, а не от търговските услуги.
(246)
На второ място, Германия счита, че в проучването на WIK се подценяват определени разходи на Deutsche Post:
-
Прехвърлените плащания, които Deutsche Post е трябвало да плаща до 1995 г., е следвало да се приспаднат като разходи, а не да бъдат използвани като заместител на капиталовите разходи или разумната печалба. Въз основа на проучването на KPMG, Германия отхвърля твърдението, изложено в проучването на WIK, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащания на данъци и дивиденти. Тя счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Следователно прехвърлените плащания е следвало да бъдат приспаднати като разходи за универсалната услуга, в допълнение към разумна печалба, като възнаграждение за вложения капитал.
-
Амортизационните разходи е следвало да се основават на действителните пазарни стойности на дълготрайните активи, използвани в данъчните отчети, а не на по-ниските счетоводни стойности, използвани в годишните счетоводни отчети.
-
Разходите за допълнително пенсионно осигуряване на частните служители е следвало да се вземат изцяло под внимание.
VI.4. Мнение относно становищата на заинтересованите страни
VI.4.1. Пенсионна субсидия
(247)
Германия припомня, че Deutsche Post не имала нито правната отговорност, нито икономическата мощ да поеме пенсионните задължения на държавните служители през 1995 г. Следователно разходите за пенсии представляват държавен дълг в съответствие с решението на Комисията във връзка с Poste Italiane (66). Пенсионните субсидии не са предоставили финансово предимство за Deutsche Post.
(248)
Въпреки че UPS изтъква, че всеки типичен оператор трябва да поеме собствените си разходи за пенсии, Германия твърди, че разходите за пенсии на държавните служители са необичайни разходи, които не могат да се сравняват със социалноосигурителните вноски, плащани от конкурентите на Deutsche Post за техните частни служители. Последните плащат само дела на работодателя от социалноосигурителната вноска без да поемат предшестващите разходи, свързани с пенсионни права.
(249)
Германия изтъква необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията, тъй като представените от UPS и FFIP мнения са основани на предположението, че Комисията е направила такова изчисление, за да докаже, че Deutsche Post е получило свръхкомпенсация.
VI.4.2. Компенсация за универсалната услуга
(250)
Като се позовава се на проучването на NERA от 2006 г., Германия подчертава, че самата Комисия в дело COMP/37.821 е приела, че възвращаемостта на вложения капитал, изчислена в проучването на NERA от 2006 г. за подразделението за пощенски пратки на DPWN, е била недостатъчна, за да се докаже съществуването на прекомерно високо ценообразуване за целите на член 102 от ДФЕС.
(251)
На по-общо ниво Германия счита, че възвращаемостта на вложения капитал не е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби. Тя обяснява, че при по-ниска капиталоемкост една висока възвращаемост на вложения капитал може да бъде свързана с ниска възвращаемост на продажбите. Тъй като повечето рискове са свързани с приходите и разходите, възвращаемостта на продажбите е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби, особено за дружества с ниска капиталоемкост. Доколкото в проучванията на NERA се използват като алтернатива възвращаемостта на продажбите като референтна печалба, те показват, че Deutsche Post е имало по-висока възвращаемост на продажбите от Royal Mail, но значително по-ниска възвращаемост на продажбите от TNT. Възвращаемостта на продажбите за подразделението за пощенски пратки на DPWN, оценена от проучванията на NERA, следователно остава значително под референтното ниво за прекомерни печалби.
(252)
Поради това Германия счита, че нито проучването на NERA от 2006 г., нито неговото актуализирано издание имат отношение към разследването за държавна помощ и те не предоставят достатъчно доказателства за прекомерни печалби.
(253)
По отношение на твърдението на UPS, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализиране на приходите и тежестите във връзка с универсалната услуга, Германия отговаря, че отчетите за разходите са проверени и одобрени от одитори и от регулаторния орган в пощенския сектор. Тя добавя, че те съответстват на разпоредбите на Директива 97/67/ЕО.
(254)
По отношение на договореностите между Deutsche Post и DPEED за ценообразуване при вътрешно прехвърляне Германия подчертава, че тези договореностите изпълняват изискванията на антитръстовото решение от 2001 г. Deutsche Post е докладвало редовно на Комисията за тяхното изпълнение. Досега Комисията не е направила никакви възражения.
(255)
Накрая, Германия възразява срещу включването на капиталовите инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г. (например активи под формата на недвижимо имущество и инфраструктура) в изчисляването на свръхкомпенсацията. Германия твърди, че вече е предоставила съответната информация заедно с мнението си относно решението за откриване от 1999 г. Тъй като Комисията не е възразила срещу тези мерки в решението относно държавната помощ от 2002 г., нито се е позовала на тях в решението за откриване от 2007 г., капиталовите инжекции не могат да бъдат предмет на настоящото разследване.
VI.4.3. Ниво на възнаграждението
(256)
Германия е съгласна, че средните възнаграждения на пазара следва да се използват като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски, платени от конкурентите на Deutsche Post. Според Германия такъв един референтен показател обаче е в противоречие с решението за разширяване от 2011 г., тъй като Комисията използва коригираните брутни възнаграждения на държавните служители вместо средните възнаграждения на пазара, за да изчисли размера на платените от конкурентите на Deutsche Post социалноосигурителни вноски. Според експертното проучване на проф. Weber, средните възнаграждения на пазара възлизат само на приблизително […] % от брутното възнаграждение на държавните служители. Поради това не е логично коригираното брутно възнаграждение на държавните служители да се използва като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски.
(257)
Според Германия предположението на BIEK, че Deutsche Post използва договорени възнаграждения в транспортния сектор като референтен показател за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и на неговите конкуренти, е неоснователно. Експертното проучване на проф. Weber показва, че Deutsche Post изчислява средните възнаграждения на пазара въз основа на действителните възнаграждения, платени от неговите конкуренти.
VII. ОЦЕНКА НА ПЕНСИОННАТА СУБСИДИЯ КАТО ПОМОЩ
VII.1. Съществуване на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(258)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде приписана на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(259)
Тъй като пенсионната субсидия е основана на член 16 от PostPersG от 1994 г. и е финансирана от държавния бюджет, тя може да се припише на държавата, и е предоставена чрез държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Също така, тъй като пенсионната субсидия е отпусната само на пенсионния фонд с цел Deutsche Post да бъде освободено от разходите за пенсии на държавните служители и следователно в крайна сметка подпомага Deutsche Post, тя има избирателен характер.
VII.1.1. Финансово предимство вследствие на пенсионната реформа от 1995 г.
(260)
Въз основа на решението по делото Combus Германия твърди, че пенсионната субсидия не предоставя никакво финансово предимство, тъй като тя е освободила Deutsche Post от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(261)
За да се установи дали пенсионната субсидия е предоставила избирателно финансово предимство, трябва да се изследва дали тя е позволила на Deutsche Post да избегне разходи, които обикновено трябва да бъдат поети от едно дружество и по този начин биха попречили на пазарните сили да проявят обичайното си въздействие (67).
(262)
Комисията не може да приема твърдението на Германия, основано на съдебната практика в делото Combus. Трябва да се има предвид, че решението по делото Combus не е потвърдено от Съда. Някои елементи от практиката на Съда противоречат на хипотезата, според която мерките за компенсиране на структурен недостатък не трябва да се определят като помощ. В тази връзка, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (68). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (69). Също така Съдът ясно е показал, че разходите, свързани с възнаграждението на служителите, поради самия си характер натоварват бюджета на предприятията независимо от това дали тези разходи произтичат от законови задължения или от колективни трудови договори (70). В този контекст Съдът отчете факта, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, които не могат да представляват основания за това мерките да не бъдат категоризирани като помощ (71).
(263)
Комисията е на мнение, че разходите, които дружествата понасят от финансовите задължения съгласно трудовото законодателство или колективни договори, като например разходите за пенсии, са част от обичайните разходи на дадено предприятие, които предприятието трябва да покрие със собствени ресурси (72). Тези разходи са присъщи на икономическата дейност на предприятието (73). В тази връзка няма значение дали предприятието покрива разходите за пенсии чрез пряко финансиране на пенсиите на свои бивши служители (какъвто е случаят с държавните служители на Deutsche Post) или чрез плащане на вноски в пенсионния фонд на частните служители, който на свой ред използва събраните вноски, за да изплаща пенсиите на всички частни служители. Ключовият елемент е, че по един или друг начин предприятията поемат пълните разходи за пенсиите.
(264)
Освен това Комисията отбелязва, че от създаването на Deutsche Bundespost през 1950 г. правната форма на Deutsche Bundespost е Sondervermögen. Sondervermögen означава, че макар предприятието да няма независима юридическа правоспособност, то трябва да има свой собствен бюджет и своя собствена счетоводна система (член 3 от PostVwG от 1953 г. и член 48 от HGrG (74)). Съгласно законодателството, приложимо за публични субекти, бюджетът трябва да обхваща разходите за персонал, които включват разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители, които преди са били на служба в публичния субект (член 10 от HGrG). Поради това от 1950 г. нататък Deutsche Post финансира тези разходи от своите приходи. В член 15 от PostVwG от 1953 г. изрично се забранява всякакво субсидиране на Deutsche Bundespost от федералния бюджет. Това правило е включено в член 37, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г.
(265)
PostVerfG от 1989 г. потвърждава това задължение в своята глава относно разходите за персонал и социално осигуряване. Съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира всички разходи, включително пенсиите на своите държавни служители, със свои собствени ресурси.
(266)
След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post продължава да носи отговорността за финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г.Deutsche Post е изплатило еднократна годишна сума в размер на 2,045 млрд. EUR на пенсионния фонд за периода 1995-1999 г. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г., считано от 2000 г. годишните еднократни плащания са заменени с вноска, която се изчислява като 33 % от общите заплати на държавните служители. Също така в член 16, параграф 2 от PostPersRG 1994 се постановява, че останалите разходите за пенсии трябва да бъдат поети от федералния бюджет от 1995 г. нататък. Фигура 1 показва годишните плащания от федералния бюджет за всяка година от 1995 г. нататък, като плащането за тази година е 151 млн. EUR.
(267)
Следователно представените от Германия аргументи с цел да докаже, че DPAG е трябвало да понесе разходи за пенсии, по-високи от тези на неговите частни конкуренти, не са от значение за целта да се установи дали пенсионната субсидия представлява държавна помощ, но ще бъдат оценени в контекста на анализа на съвместимостта на тази мярка.
(268)
Германия твърди, че за да се оцени дали Deutsche Post е получило предимство вследствие на пенсионната субсидия, платената от Deutsche Post вноска в пенсионния фонд следва да се сравни с дела на частните работодатели в пенсионните вноски, без дела на служителите. Аргументите имат отношение към съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, но за целите на пълнотата следва да се отбележи, че, от една страна, работодателят няма задължението да плаща общия размер на вноската в схемата за социално осигуряване в полза на служителя и извън брутната заплата на служителя. От друга страна, и което е по-важно, когато държавите членки освобождават служителите на определено предприятие от тежест, която трябва да се плати, това се превръща в предимство за работодателя, тъй като тази мярка намалява разликата между брутната и нетната заплата. Това позволява на работодателя да назначи или да запази служители, като плаща по-ниска брутна заплата. Следователно, предимствата по отношение на дела на служителя в социалноосигурителните вноски също представляват предимство за работодателя.
(269)
Германия също така твърди, че финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало единствено ако предоставената компенсация е по-висока от общите допълнителни разходи за социално осигуряване, които Deutsche Post е трябвало да направи за своите държавни служители, които работят в сектора на услугите с регулирани цени и услугите с нерегулирани цени. Комисията посочва, че компенсаторният характер на дадена мярка не изключва категоризирането ѝ като държавна помощ, като се позовава на съображение 260.
(270)
Освен това Германия счита, че пенсионните права на държавните служители всъщност винаги са били финансово задължение на федералното правителство. Следователно, тъй като пенсионната реформа от 1995 г. не е променила задължението на федералното правителство към държавните служители, пенсионната субсидия не предоставя финансово предимство на Deutsche Post.
(271)
Не се оспорва фактът, че федералното правителство е било крайният гарант на пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г., макар че Комисията подчертава, че в член 3 от PostVwG от 1953 г. и в член 2 от PostVerfG от 1989 г. ясно се посочва, че за задълженията на Sondervermögen е отговорно само Sondervermögen, а не федералната държава. До 1995 г. обаче съгласно приложимото законодателство в пощенския сектор и общото законодателство пенсионните плащания са били включени в бюджета на Deutsche Bundespost, което е било Sondervermögen. Тези плащания е трябвало да бъдат покрити изцяло от приходите на Sondervermögen. За оценката на държавната помощ определящият фактор не е кой е крайният гарант на пенсиите на държавните служители. Ключовият въпрос е кой е имал задължението да финансира пенсиите в обичайния случай съгласно приложимото законодателство. В PostVwG от 1953 г., HGrG и PostVerfG от 1989 г. ясно се определя, че задължението е изцяло на Deutsche Post.
(272)
Освен това финансирането на разходите за пенсии е обичаен оперативен разход за всяко предприятие, публично или частно, със или без независима юридическа правосубектност. Между държавите членки и в самите тях съществува голямо разнообразие от механизми за финансиране на пенсиите. Често се прилагат различни системи, в зависимост от това кога е назначен служителят. Следователно Deutsche Post трябва да поеме разходите за пенсии на служителите, които назначава, включително на своите държавни служители, по същия начин като всяко друго предприятие. Фактът, че методът на финансиране на пенсиите на държавните служители е различен от метода на финансиране на пенсиите на частните служители не засяга задължението на Deutsche Post да включи финансирането на разходите за техните за пенсии в своите обичайни оперативни разходи. Ако аргументът на Германия бъде приет, това би означавало, че държавата може да освободи публично предприятие от важен елемент от разходите, свързан с неговите обичайни дейности.
(273)
Накрая, когато Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира пенсионните задължения на държавните служители, с този аргумент се пренебрегва фактът, че оценката на финансово предимство не зависи от икономическия капацитет на дадено предприятие.
(274)
Тъй като пенсионната реформа частично е освободила Deutsche Post от задължението за финансиране на разходите за пенсии на нейните държавни служители, пенсионната субсидия е предоставила финансово предимство на Deutsche Post.
VII.1.2. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията
(275)
Когато помощ, предоставена от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с другите предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита, че последните са засегнати от тази помощ. В съответствие с установената съдебна практика (75), за да бъде счетено, че дадена мярка нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки, е достатъчно получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на отворени за конкуренция пазари.
(276)
В Германия пазарите за колетни пратки, вестници и периодични издания винаги са били отворени за конкуренция. На тези пазари Postdienst винаги се е конкурирало с други дружества, включително предприятия от други държави членки (UPS, FedEx, TNT Express, GLS или DPD). От 1998 г. до 2007 г. DPAG постепенно губи своето изключително право по отношение на писмовните пратки. С отварянето на пазара за конкуренция в него навлизат нови предприятия. Поради това помощта засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията.
(277)
Във връзка с това Комисията отбелязва също, че през 1997 г. Deutsche Post и неговото холдингово дружество DPWN са започнали да придобиват оператори на колетни пратки на европейския и международния пазар. През 1999 г. DPWN вече е водещо дружество на европейските пазари за експресни и колетни пратки с годишни приходи в размер на около 4,6 млрд. EUR. С придобиването на DHL през 1998 г. DPWN навлезе на азиатския и северноамериканския пазар. Придобиването на други дружества от сектора на логистиката (например Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) превърна DPWN в един от световните водещи доставчици на услуги за въздушни и морски товари и глобална логистика. DPWN действа и на пазари за пощенски пратки извън Германия (например придобиването на Unipost в Испания и Williams Lee в Обединеното кралство). Между 1998 г. и 2007 г. DPWN е придобило дружества на обща стойност от около 21 млрд. EUR (76).
(278)
Поради това Комисията счита, че пенсионната субсидия представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
VII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС.
(279)
Германия е на мнение, че ако пенсионната субсидия трябва да се разглежда като държавна помощ, тя би трябвало да се категоризира като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Германия твърди, че държавата е крайният платец и страната, която е длъжна да финансира пенсиите на държавните служители след влизането в сила на съответните разпоредби в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че създаването на пенсионния фонд не е променило това задължение.
(280)
Съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999 понятието за съществуваща помощ обхваща всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответните държави членки, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора.
(281)
Съгласно приложимото законодателство за пощите и общото законодателство до 1995 г. пенсионните плащания са били включени в бюджета на Sondervermögen Deutsche Bundespost и е трябвало да бъдат покрити в тяхната цялост от приходите на Sondervermögen (вж. подробната оценка на това законодателство по-горе в съображения 262 и 263). Поради тази причина преди втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира пенсиите на своите държавни служители със свои собствени ресурси и не е получило никаква помощ, с която да бъде освободено от разходите за пенсии.
(282)
Създаването на DPAG и пенсионния фонд в пощенския сектор през 1995 г. довежда до пълна промяна във финансирането на пенсиите на държавните служители. След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post поема основното задължение за плащане и финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграфи 1 и 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post вече не задължено да финансира разходите за пенсии над еднократните плащания (през периода 1995-1999 г.) или определените вноски (от 2000 г.). Оставащият дефицит впоследствие е покрит от пенсионната субсидия.
(283)
Следователно пенсионната субсидия представлява помощ, тъй като е въведена през 1995 г.
(284)
Във връзка с позоваването на Германия на изявлението на Комисията по дело T-266/02, Комисията би искала на-напред да посочи, че в параграф 54 от решението на Общия съд е изложена позицията на Германия (а не на Комисията, както твърди Германия). Точка 54 от решението показва, дори и според мнението на Германия, че в отрицателното решение от 2002 г. не е направена оценка на пенсионните субсидии. Точка 61 от решението представя позицията на Комисията:
„На първо място Комисията отговаря, доколкото е приела в рамките на обжалваното решение за единствено релевантни трансферите, извършени от DB-Telekom …“.
(285)
Следователно решението не подкрепя становището на Германия, че декларацията на представителя на Комисията имплицитно е одобрила пенсионната субсидия. Във всеки случай е очевидно, че тази декларация не би могла да има такова действие.
(286)
Освен това в дело T-421/07 (77) Общият съд установи, че решението за откриване от 1999 г. има отношение към пенсионната субсидия, както и че процедурата относно тази мярка не е била закрита с отрицателното решение от 2002 г.
(287)
В заключение, тъй като Комисията не е вземала решение, с което да обявява, че пенсионната субсидия не представлява помощ или е съвместима помощ, Комисията заключава, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ.
VII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(288)
Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и в член 107, параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС, очевидно не се прилагат.
(289)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е предвидила възможност пенсионната субсидия да бъде поне отчасти съвместима с вътрешния пазар като компенсация за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС. В отговора си във връзка с решението за разширяване от 2007 г. Германия настоява, че ако е представлявала помощ, пенсионната субсидия е трябвало да бъде оценявана въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а не въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за разширяване от 2011 г. Комисията допълнително е описала метод за оценяване на съвместимостта на пенсионната субсидия въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а Германия е предоставила мнение относно този метод.
(290)
Съгласно съдебната практика на Съда (78) държавите членки са тези, които трябва да се позоват на възможни основания за съвместимост и да докажат, че условията за такава съвместимост са изпълнени. От тази съдебна практика a fortiori следва, че в този случай Комисията не е задължена да оценява съвместимостта на пенсионната субсидия съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, при положение че държавата членка и получателят изрично отхвърлят възможността за оценка на съвместимостта на тази основа.
(291)
Поради това Комисията ще оцени дали пенсионната субсидия е съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Според тази разпоредба помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(292)
В съответствие със съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (79), ако е необходима за постигането на тази цел (80) и ако не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (пропорционалност).
VII.3.1. Отварянето на пазара в пощенския сектор като цел от общ интерес
(293)
Пощенските услуги допринасят за социалното, икономическото и териториалното сближаване в Съюза. Постепенното отваряне на пощенските услуги за конкуренция, което започна през 1998 г. на равнището на Съюза, доведе до повишаване на качеството и на ефикасността и до подобряване на обслужването на клиентите (81). Отварянето на пазара даде възможност за създаване на вътрешен пазар на пощенските услуги. По този начин то допринася за целта за изграждане на вътрешния пазар, определена в член 3, параграф 3 от ДЕС.
(294)
След преобразуването си в публичноправно акционерно дружество през 1995 г. Deutsche Post не е назначавало нови държавни служители. Следователно задълженията за социални придобивки за държавните служители са формирани в периода, предхождащ отварянето на пощенския пазар за конкуренция. Те са сравними с невъзвръщаеми разходи. Такива разходи произтичат от ангажименти, поети преди да започне отварянето на пазара, които вече не могат да се изпълняват при същите условия в ситуацията на конкурентен пазар, тъй като завареният оператор вече не може да прехвърля съответните разходи на клиентите. Ако Deutsche Post не е било облекчено поне отчасти от тези „предшестващи“ разходи, то би трябвало да напусне пазара.
(295)
Комисията е признала, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на равнището на Съюза трябва да се осъществява при приемливи икономически условия (82). Поради това в редица решения тя изразява съгласие държавите членки да предоставят държавна помощ за освобождаване на заварените оператори от част от „предшестващите“ пенсионни задължения (83).
VII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на пенсионната субсидия
(296)
В практиката си за вземане на решения Комисията е изразила становището, че освобождаването от пенсионното бреме трябва да се ограничи до необходимото за уеднаквяване на ставката на социалноосигурителните вноски, които завареният оператор плаща като разход, със ставката на социалноосигурителните вноски, които плащат неговите конкуренти (84).
(297)
В настоящия случай Комисията признава, че при отсъствие на каквато и да било държавна намеса за облекчаване на Deutsche Post от част от пенсионното задължение по отношение на неговите държавни служители, дружеството не би могло да устои срещи своите конкуренти. Наследените от миналото плащания за социално осигуряване, с каквито не са натоварени неговите конкуренти, биха го изтласкали от конкурентните части на пазара на пощенски услуги.
(298)
В решението относно La Poste Комисията за пръв път оценява необходимостта от и пропорционалността на мярка за помощ, която е предоставила облекчения за разходите за пенсии за държавните служители, назначени преди отварянето на пазара. В това решение Комисията оценява дали пенсионната субсидия изравнява нивата на вноските за задължително социално осигуряване между заварения оператор и останалите предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки (85).
(299)
Комисията ще приложи същия подход в настоящото решение. Комисията ще извърши анализа на три етапа:
1)
първо, Комисията установява нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки.
2)
След това тя трябва да установи нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители.
3)
Накрая тя трябва да провери дали двете нива са еднакви или не.
VII.3.2.1. Ниво на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки
(300)
Нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, се определя от два фактора: ставката на вноската и базовото възнаграждение, към което се прилага тази ставка.
а) Изчисляване на референтната ставка
(301)
Частните конкуренти трябва да финансират от своите приходи както дела на работодателя, така и дела на служителя. Както е показано на Фигура 2, общата ставка на вноската от 1995 г. нататък се движи между 38 % и 42 % от брутното възнаграждение на частните служители (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са били в диапазона 19-21 % от брутното възнаграждение (вж. приложението за повече подробности относно динамичния ред).
(302)
За разлика от дела от социалноосигурителната вноска на частните служители, делът на държавните служители включва само 30-50 % от техните разходи за здравно осигуряване, но не включва допълнителни вноски към техните разходи за пенсия, здравни и медико-социални грижи. Следователно вноската на Deutsche Post надхвърля дела на частния работодател и включва всички разходи за пенсии, както и оставащите разходи за здравни и медико-социални грижи.
(303)
Следователно за определянето на равностойна референтна ставка за Deutsche Post трябва да се отчете фактът, че вноската на държавните служители е по-ниска от тази на частните служители.
(304)
Може да се приеме, че вноската на държавните служители в размер на 30-50 % от техните разходи за здравни и медико-социални грижи по своя икономически ефект съответства в голяма степен на вноската на частните служители в задължителните осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи (през 2006 г. например тя е била 8,50 % от брутното възнаграждение на частните служители).
(305)
Тъй като държавните служители не плащат никакви вноски по задължителни схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица, Deutsche Post трябва да се ангажира с равностойна сума, за да може ефективно да плаща социалноосигурителни вноски на ниво, еднакво с вноските за задължително социално осигуряване, които частно предприятие трябва да финансира от своите приходи.
(306)
Следователно референтната ставка на вноските на Deutsche Post за социално осигуряване, основаващи се на заплатите (наричана по-нататък „референтната ставка“) трябва да включва общата ставка на вноската (= дела на работодателя + дела на работника) по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и дела на работодателя по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи, както е показано в таблицата:
Фигура 7
Определяне на референтната ставка на социалноосигурителната вноската на Deutsche Post
(307)
Както е показано на Фигура 8, в периода 2003-2010 г., референтната ставка е била между 30 % и 34,1 % от брутното възнаграждение на частните служители (86).
(308)
Германия възразява, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя. Както обаче показва следващият опростен пример (въз основа на вноските за 2006 г.), Deutsche Post би спечелило безспорно предимство спрямо частните конкуренти, ако референтната ставка се равнява само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски:
1)
Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение в размер на 79,5 EUR съответно на държавен и на частен служител.
2)
Делът от социалноосигурителната вноска на работодателя, както и на служителя, възлиза за всеки от тях на 20,5 % от брутното възнаграждение на частния служител. Когато към дела на служителя от 20,5 EUR се добави нетното възнаграждение от 79,5 EUR, се получава брутното възнаграждение от 100 EUR. Следователно общият размер на социалноосигурителните вноските се равнява на 41 EUR (= 41 % от брутното възнаграждение на частния служител).
3)
Германия твърди, че в допълнение към вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване (която се приема за равна на вноската на частния служител от 7,5 EUR по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи), Deutsche Post следва да плаща само дела на работодателя от социалноосигурителните вноски.
4)
Германия изчислява дела на работодателя на базата на действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR (сбора на нетното възнаграждение от 79,5 EUR и вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR). Следователно разходите за социално осигуряване възлизат общо на 17,8 EUR (дела на работодателя в размер на 20,5 % от действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR) и на вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR.
5)
Въз основа на изчисленията на Германия разходите за социално осигуряване на държавния служител ще достигат едва 25,3 EUR спрямо 41 EUR за частния служител.
(309)
Въпреки че Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение, ако в референтния показател бъде включен делът на служителя от социалноосигурителните вноски, Deutsche Post ще трябва да плаща разходи за социално осигуряване, които са едва около 62 % от вноските за задължително социално осигуряване за частен служител.
(310)
В допълнение трябва да се отбележи, че делът на работодателя от социалноосигурителната вноска (който от 1995 нататък се е движил между 19 % и 21 %) също е бил значително под ставката на вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители, която Законът за пенсиите от 1995 г. определя като референтен показател за вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд. Следователно германският законодател не е предвиждал Deutsche Post да финансира само дела на работодателя, а е изисквал от предприятието да плаща значително по-голяма вноска в разходите за пенсии на държавните служители, а също така да поеме и всички останали разходи за социално осигуряване (например принос към разходите за здравно осигуряване на държавните служители).
(311)
Поради това Комисията отхвърля използването на дела на работодателя от социалноосигурителната вноска като референтна ставка, тъй като държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат пряко или косвено вноски на еднакви нива.
б) Изчисляване на основното възнаграждение
(312)
Щом нивото на социалноосигурителните вноски, които Deutsche Post трябва да плаща за своите държавни служители, следва да бъде съгласувано с нивото на вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти, е важно Deutsche Post не само да бъде обложено със същата ставка, но и ставката да се прилага към едно и също базово възнаграждение. Както е показано в горния пример, изчисляването на дела на работодателя от 20,5 % на базата на действителното възнаграждение на държавните служители води до вноска от 17,8 EUR, докато частният конкурент трябва да плаща 20,5 EUR (например на база 100 EUR това са 20,5 %).
(313)
Поради това е необходимо да се определи брутно възнаграждение за държавните служители (наричано по-нататък „брутното възнаграждение за държавните служители“), което предвижда базово възнаграждение, равно на брутното възнаграждение за частните служители. Приема се, че вноската за здравно осигуряване на държавните служители се равнява на вноската на частните служители по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Следователно оставащата разлика между брутното възнаграждение и действителното възнаграждение е равна на дела на служителя от вноските по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следващата формула преобразува действителното възнаграждение в брутно възнаграждение, което е равно на брутното възнаграждение на частните служители:
Таблица 6
Изчисляване на брутното възнаграждение на държавните служители (въз основа на вноските за 2006 г.)
Брутно възнаграждение за държавните служители =
(314)
Ако вземем например вноските за 2006 г., брутното възнаграждение за държавните служители надвишава с 15 % действителното възнаграждение на държавните служители. Следователно този процент дава количествено изражение на грешката, която би била допусната, ако като база за изчисление на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post, сравнени с вноските за задължително социално осигуряване на частните конкуренти, се използва действителното вместо брутното възнаграждение. Даденият в съображение 308 пример онагледява тази позиция, тъй като делът на работодателя в размер на 20,5 EUR, който правилно се основава на брутното възнаграждение, надвишава с 15 % дела на работодателя в размер на 17,8 EUR, който би се формирал от неточната база на действителното възнаграждение.
(315)
Поради това Комисията констатира, че референтната ставка на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post трябва да се основава на вноската на работодателя и на служителя за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и вноската на работодателя по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Референтната ставка трябва да се приложи към брутното възнаграждение на държавните служители (както е определено в Таблица 6).
VII.3.2.2. Основани на заплатите социалноосигурителни вноски, плащани от Deutsche Post за неговите държавни служители
(316)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща годишна вноска в размер на 2,045 млрд. ЕUR в пенсионния фонд за периода 1995-1999, с общ размер 10,225 млрд. ЕUR. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. от 2000 г. нататък Deutsche Post плаща ставка от 33 %. Тази ставка се прилага към действителното възнаграждение на държавните служители.
(317)
При оценката на необходимостта от и пропорционалността на помощта обаче трябва да се вземе предвид и фактът, че от икономическа гледна точка Deutsche Post не трябва да поема цялата вноска за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR, съответстваща на 33 % от действителните възнаграждения. В това отношение Комисията е на мнение, че трябва да се прави разграничение между периода 1995-2002 г. и периода от 2003 г. до днес.
а) Вноска на Deutsche Post за периода 1995-2002 г.
(318)
Германия твърди, че Deutsche Post е плащало социалноосигурителни вноски, надвишаващи вноските за задължително социално осигуряване, които е трябвало да плащат конкурентите, особено предвид годишните еднократни плащания за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR от 1995 г. до 1999 г. Следователно за периода до 1999 г., но също така през целия обхванат от разследването период, Deutsche Post е плащало най-малко равностойни, ако не и по-високи вноски от частните дружества. Съответно, не е възможно да бъда установено, че пенсионната субсидия е поставила Deutsche Post в по-благоприятно положение спрямо неговите конкуренти. Комисията трябва да отхвърли този аргумент, тъй като той не отчита специфичните регулаторни мерки, които германските власти са определили с оглед покриването на разходите за услугите с нерегулирани цени.
(319)
В настоящото решение Комисията констатира, че Deutsche Post е било в по-благоприятно положение спрямо своите конкуренти на пазарите с нерегулирани цени, тъй като част от действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, работещи за тези услуги, не се покриват от въпросните услуги. Вместо това тази част от действителните разходи за социално осигуряване е била прибавена към услугите с регулирани цени, приходите от които се запазват на достатъчно високо ниво, за да позволят финансирането на разходи в допълнение към разходите, произтичащи от услугите с регулирани цени.
(320)
Отчетите за управлението на Deutsche Post от 1995 г. нататък показват, че предприятието е заделило за услугите с нерегулирани цени само сума за социалноосигурителни вноски, която се основава на нормативно определената ставка на вноската. В допълнение, счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. и следващите години потвърждават тази практика. Така че икономическото предимство за услугите с нерегулирани цени е съществувало преди и след 1999 г., тъй като тези услуги безспорно са били освободени от произтичащите разходи.
(321)
Твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло вреди от сравнително неблагоприятно положение на пазарите с регулирани цени, тъй като е трябвало да финансира по-високи разходи за социално осигуряване поради годишните еднократни плащания от 1995 г. до 1999 г., не се подкрепя от фактите. Първо, Deutsche Post все още се е ползвало от изключително право за повечето от услугите с регулирани цени. Второ, и което е особено важно, цените за услугите, предмет на изключително право, са определени на достатъчно високо ниво, за да покриват тези разходи за сметка на базата от потребители.
(322)
За периода до 1995 г. регулирането на цените се основава на Наредбата за пощите (Postdienstverordnung) (87) от 24 юни 1991 г., която постановява, че цените за монопола трябва да са балансирани. В административната практика това включва разходите за пенсии. За периода 1995-1997 г. регулирането на цените се основава на Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите от 14 септември 1994 г. (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens, BGBl. I, стр. 2325, 2371). Член 4 във връзка с членове 2 и 7 от него разрешават приходите от услуги с регулирани цени да покриват не само разходите, произтичащи от регулираните услуги, включително вноските в пенсионния фонд, но също така да финансират разходите за услугите с нерегулирани цени.
(323)
Както показват годишните счетоводни отчети на Deutsche Post, по времето на пенсионната реформа от 1995 г. регулираните цени са се запазили на същото ниво като цените, приложими когато Deutsche Post все още е трябвало да плаща всички разходи за пенсии. Въпреки че по-късно разходите за пенсии са били ограничени до нивото на еднократната сума (от 1995 г. до 1999 г.) или са били фиксирани на 33 % от общия размер на заплатите на държавните служители (считано от 2000 г. нататък), които са намалявали всяка година, регулираните цени не са били съответно намалени, за да покриват само социалноосигурителните вноски в съответствие със задължителните социалноосигурителни вноски, плащани от конкурентите. Тъй като определените вноски в пенсионния фонд до 1999 г. (2,045 млрд. ЕUR годишно) остават приблизително равни на разходите за пенсии през 1994 г., за Deutsche Post икономическата ситуация по отношение на покриването на разходите за пенсии от услугите с регулирани цени не се променя. Нивото на приходите на Deutsche Post, както и неговата вноска в пенсионния фонд, остават в равновесие.
(324)
В PostG от 1997 г. ясно се постановява, че регулираните цени следва да покриват не само разходите за ефективно предоставяне на услугите, но също така тежестите, например разходите за социално осигуряване на държавните служители. Следователно в The PostG от 1997 г. изрично се признава, че приходите от услуги с регулирани цени трябва да се определят така, че да гарантират покриване на всички еднократни плащания. Тъй като изглежда германският законодател е сметнал, че тогавашното ниво на регулираните цени е отговаряло на изискванията на PostG от 1997 г., той е решил цените да бъдат запазени на нивото от 1997 г. до 1999 г. Впоследствие на 27 март 2000 г. министърът на икономиката и технологиите е взел решение одобрените на 1 септември 1997 г. цени да останат в сила до 31 декември 2002 г.
(325)
Следователно регулираните цени са били запазени на исторически високо ниво и не са били понижени до ниво, при което Deutsche Post би трябвало да понесе вреди от сравнително неблагоприятно положение.
(326)
От 2000 г. Deutsche Post е дори в още по-добро положение спрямо своите конкуренти, тъй като определените вноски в пенсионния фонд са понижени на 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители. В абсолютно изражение това ниво води до намаление на разходите от 2,045 млрд. EUR на 735 млн. EUR (дори и по-ниско през следващите години, тъй като броят на държавните служители намалява и тази тенденция се компенсира само частично от повишението на заплатите). Тъй като регулираните цени са се запазили на исторически високо ниво, от 2000 г. нататък Deutsche Post е можело да генерира значителни печалби от услугите с регулирани цени.
(327)
Като прави преглед на рентабилността на Deutsche Post от услуги с регулирани цени за целия период от 1995 г. до 2002 г., проучването на WIK стига до заключението, че Deutsche Post не е претърпяло загуби от услугите с регулирани цени, например в периода до 1999 г., въпреки еднократните плащания за пенсионния фонд. Проучването на WIK даже показва значителна положителна възвращаемост от 2000 г. нататък.
(328)
Поради това Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че Deutsche Post е било поставено в по-лоша позиция от конкурентите по отношение на покриването на социалноосигурителните вноски при услугите с регулирани цени и че преди 2002 г. пенсионната субсидия е била необходима и пропорционална.
(329)
Независимо от гореизложеното, Комисията приема, че в този случай съществуват достатъчно данни за определяне на точното ниво на основаните на заплатите социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post е платило в периода 1995-2002 г. Комисията е на мнение, че такова количествено определяне не може основателно да се базира на последващи констатации, че известна част от разходите за социално осигуряване от услуги с нерегулирани цени е била прехвърлена, за да се финансира от приходи от услуги с регулирани цени, и че като цяло Deutsche Post не е било ощетено от схемата за пенсионен фонд, тъй като приходите от регулирани услуги фактически са били определени на ниво, достатъчно да покрие вноските на предприятието в пенсионния фонд, в това число и прехвърлените тежести. Също така е невъзможно да се разработи метод, по който държавата членка да изчисли ставката на вноските за този период. Комисията счита, след оценка на правните основания за действащите регулирани цени от 1995 г. до 2002 г., че методът, по който компетентните органи са определили на ex-ante основа състава на регулираните цени, не може да бъде изведен със сигурност от законовите разпоредби. По-конкретно, в този случай не може със сигурност да се докаже, че когато компетентните органи са определили регулираните цени на ниво, което в крайна сметка фактически е покрило прехвърлените разходи, в своето решение те безпогрешно са определили част от регулираната цена, която да покрие размера на заявените тежести от услугите с нерегулирани цени.
(330)
За разлика от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., в които тези тежести са изрично признати и одобрени от регулаторния орган в пощенския сектор, това предварително фактическо покриване може да се е дължало на съображения на компетентните органи по определяне на цените, свързани с развитието на други разходни компоненти или с тенденциите при други икономически променливи. Следователно в този случай това предварително фактическо покриване не е достатъчно за точното и несъмнено количествено измерване на това доколко компетентните органи са увеличили регулираните цени, за да ги съобразят със заявените тежести по отношение на услугите с нерегулирани цени.
(331)
Напротив, от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. може безспорно да се установи как регулаторният орган в пощенския сектор е формирал състава на регулираните цени за периода от 1 януари 2003 г. Сигурно е, че те недвусмислено са определени на по-високо ниво с оглед да покрият тежестите от услугите с нерегулирани цени с приходите от услугите с регулирани цени.
б) Вноската на Deutsche Post от 2003 г.
(332)
PostG 1997 позволява на Deutsche Post да поиска от регулатора при определянето на допустимото ниво на приходите от изключителното право и регулираните услуги да включи в разходите, които да бъдат възстановени за сметка на потребителите, наред с останалото и „допълнителната социална тежест“, както и разходите за ефективно предоставяне на универсалната услуга. Този метод се прилага от регулаторният орган в пощенския сектор за първи път в решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор одобрява тежестта от допълнителните социалноосигурителни вноски също така в решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. Фактът, че само част от услугите с регулирани цени подлежат на предварителен ценови контрол, не променя оценката на Комисията. Независимо от това Deutsche Post е имало право да възстанови цялата тежест, като се възползва от господстващото си положение. В този смисъл няма значение дали регулаторът е упражнявал предварителен или последващ ценови контрол.
(333)
Регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява искането на Deutsche Post за рефинансиране на тежест № 2 (действителните разходи за социално осигуряване, надвишаващи нормативно определената ставка на вноската) от приходите от услуги с регулирани цени. С оглед определяне на допълнителните разходи за социално осигуряване (тежест № 2) за 2001 г., действителните социалноосигурителни вноски на Deutsche Post за неговите държавни служители в размер на [40-45 %] от действителните възнаграждения (88) са съпоставени с нормативно определената вноска. Тази референтна вноска се формира от дела на работодателя от вноските за социално осигуряване, осигуряването за злополука и допълнителното пенсионно осигуряване, които заедно достигат общо [20-25 %] от действителното възнаграждение.
(334)
Разликата между двете ставки от [15-20 %] от действителното възнаграждение на държавните служители е включена в тежест № 2 и е покрита с приходите от услуги с регулирани цени (вж. таблица 2).
(335)
Следователно от икономическа гледна точка Deutsche Post не плаща ставка в размер на 33 % от действителното възнаграждение като основани на заплатите социалноосигурителни вноски, а само [20-25 %]. От 2003 г. нататък разликата се поема от базата от потребители, която плаща цени, изчислени така че да покриват разходите за социално осигуряване на Deutsche Post за услугите, за които предприятието има изключително право до 2007 г., както и за универсалните услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение.
(336)
С цел да се съпостави приложената към действителното възнаграждение ставка с нивото на социалноосигурителните вноски на конкурентите, действителното възнаграждение трябва да бъде преобразувано в брутното възнаграждение на държавните служители.
(337)
Действителното възнаграждение отговаря на [85-90 %] от брутното възнаграждение на държавните служители (89). Въз основа на това [20-25 %] от действителното възнаграждение отговарят на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение.
(338)
В резултат на ограничаването на 33 % на вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и одобряването на тежест № 2 от регулаторният орган в пощенския сектор, нивото на плащаните от Deutsche Post социалноосигурителни вноски, основани на заплатата, е [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
VII.3.2.3. Съпоставка
а) Периодът между 1995 и 2002.г
(339)
През периода между 1995 г. и 2002 г. приходите от цените, прилагани от Deutsche Post в запазения сектор, значително намаляват действителната икономическа тежест от вноската на предприятието за покриване на неговите разходи за социално осигуряване. При все това, при липсата на заделен за тази цел елемент на цените, Комисията може да установи единствено, че нивото на вноската на Deutsche Post остава под референтната ставка. Комисията не може да изчисли точната разлика между тези две нива или да разработи метод, който би позволил на държавата членка да направи това.
б) Периодът от 2003 г. насам
(340)
С оглед да се сравни нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка, трябва да се отбележи, че нормативно определената ставка на вноската се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, което е твърде ниско базово възнаграждение в сравнение с брутното възнаграждение на частните служители. Ето защо нормативно определената ставка на вноската трябва да се преизчисли като процент от брутното възнаграждение на държавните служители.
(341)
Съпоставката за 2006 г. показва, че услугите с нерегулирани цени са били ефективно натоварени със социалноосигурителни вноски в размер на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители ([20-25 %] от действителното възнаграждение на държавните служители) в сравнение с референтната ставка от 33,5 %. Следователно по отношение на ставките на социалноосигурителните вноски през 2006 г. Deutsche Post се е ползвало от сравнително предимство в размер на [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
Таблица 7
Съпоставка на нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка на вноската на Deutsche Post за социално осигуряване през 2006.г
Ставка на социалноосигурителната вноска
Нормативно определена ставка на вноската
Референтна ставка на поетата от Deutsche Post социалноосигурителна вноска
като процент от
Брутно възнаграждение на частните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Дял на работодателя
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Дял на служителя
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
9,75 %
Допълнително пенсионно осигуряване
[0-5 %]
Осигуряване за злополука
[0-5 %]
Ставка на вноската
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Таблица 7 показва, че референтното ниво за Deutsche Post възлиза на 33,5 % от брутното възнаграждение на държавните служители и е с [10-15] процентни пункта по-високо от нивото, което Deutsche Post е плащало в действителност.
(343)
Разликата от [10-15] процентни пункта за 2006 г. надвишава номиналната разлика от [8-13] % между референтната ставка от 33,5 % и нормативно определената ставка на вноската от [20-25] %. Разликата включва горница от [2-3] процентни пункта, която отразява факта, че номиналната нормативно определена ставка на вноската от [20-25] % неправилно се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, а не на брутното им възнаграждение, което се равнява на брутното възнаграждение на частните служители.
VII.3.2.4. Предварителни заключения относно необходимостта и пропорционалността
(344)
Пенсионната субсидия, която покрива нуждите от финансиране на пенсионния фонд над вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители на Deutsche Post, не е необходима, нито пропорционална, по следните причини:
1)
Между 1995 г. и 2002 г. Deutsche Post в действителност е платило разходи под референтното ниво, но точната разлика не може да се определи.
2)
От 2003 г. нататък Deutsche Post е платило разходи със среден размер около [17,5-22,5] % от брутното възнаграждение на своите държавни служители в сравнение със средната референтна ставка от 32 % от брутното възнаграждение на държавните служители; оставащите разходи са се поемали от потребителя, тъй като приходите, разрешени съгласно прага на цените, включват тежестта от допълнителните разходи за социално осигуряване, които покриват оставащите [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
(345)
Разликата в ставката от 2003 г. нататък се дължи на два фактора:
1)
Нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, плащани от предприятията в сектора на писмовните/колетните пратки, е 41 % от брутното възнаграждение. За да бъде съпоставено с със социалноосигурителната вноска, която Deutsche Post плаща за своите държавни служители, трябва да се направи корекция, която да отчита факта, че държавните служители поемат 30-50 % от своите разходи за здравни и медико-социални грижи. Тази вноска на държавните служители се равнява на дела на служителя от разходите за здравни и медико-социални грижи, който възлиза на 7,5 % от брутното възнаграждение.
2)
Вноската на Deutsche Post се изчислява въз основа на действителното, а не на брутното възнаграждение на държавните служители. Следователно референтната ставка за държавните служители на Deutsche Post е 33,5 % от брутното възнаграждение. Облекчение, което надхвърля това ниво, по правило нито е необходимо, нито е пропорционално.
(346)
За периода 1995-2002 г. не е възможно да се определи точната част от облекчението, надхвърляща размера, който може да се приеме за необходим и пропорционален. От 2003 г. нататък тази част съответства на [10-15 %] от брутното възнаграждение.
VII.3.2.5. Въздействие на конкретната конкурентна и регулаторна среда върху необходимостта и пропорционалността
(347)
Оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия трябва обаче да вземе предвид конкретната конкурентна и регулаторна среда.
(348)
Както е обяснено в раздел II.2.1, до 31 декември 2007 г. Deutsche Post се е ползвало от изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки. Те са му предоставени до тази дата по силата на член 52 от PostG от 1997 г. със задължението за универсална услуга, предвидено в раздел 2 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (90) и в член 11 от PostG от 1997 г. От 1 януари 2008 г. нататък предприятието предоставя универсални услуги на доброволни начала.
(349)
Докато Deutsche Post е разполагало с изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки, неговите конкуренти не са можели да предлагат своите услуги на тази част от пощенския пазар. Фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е разрешил на Deutsche Post изцяло да рефинансира частта от разходите за социално осигуряване на държавните служители, произтичащи от предоставянето на запазени услуги, която превишава нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски на неговите конкуренти, чрез увеличени регулирани цени, показва, че е съществувала малка вероятност това да повлияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес.
(350)
Според обосновката за задължението за универсална услуга на конкурентен пазар пощенските оператори не биха предлагали определени услуги в селски и отдалечени райони, или поне не на достъпни цени. Ето защо в член 4 от Директива 97/67/ЕО всяка държава членка се задължава да гарантира, че потребителите ще се ползват от правото на универсална услуга, което включва непрекъснатото осигуряване на пощенски услуги с определено качество във всички части на тяхната територия на цени, достъпни за всички потребители.
(351)
В този смисъл германското национално законодателство вменява конкретно задължение на всеки пощенски оператор с господстващо положение на даден пазар, което попада в обхвата на задължението за универсална услуга. Съгласно член 2 от PDLV (91) такива оператори трябва да предлагат услуги на този пазар при равни условия за всички потребители. Досега само Deutsche Post се е ползвало с такова господстващо положение и е било обект на това задължение.
(352)
След приватизацията Deutsche Post не е получавало държавна помощ като компенсация за предоставянето на универсални услуги. То обаче получава компенсация за разходите, произтичащи от гарантираната универсална услуга, от приходите от услуги с регулирани цени, по отношение на които заема господстващо положение. Комисията смята за целесъобразно да вземе предвид този факт при оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия.
(353)
Поради това Комисията заключава, че що се отнася до разходите за социално осигуряване на държавните служители, направени за предоставянето на услуги с регулирани цени, които попадат в обхвата на задължението за универсална услуга и по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил пълното финансиране на тези разходи за социално осигуряване чрез увеличени регулирани цени - дори ако тези разходи за социално осигуряване превишават нивото, което обичайно се плаща от конкурентите - не влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес. Това заключение се основава на конкретната конкурентна и регулаторна среда, в която се предоставят услугите. Следователно неговото приложно поле не може да бъде разширено до други сектори.
VII.3.3. Заключение
(354)
Следователно може да се заключи, че от 2003 г. нататък Deutsche Post е платило за държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, ниво на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, което е с 11-14 процентни пункта под ставките на вноските на неговите конкуренти.
Фигура 8
Сравнително предимство по отношение на ставката на социалноосигурителните вноски спрямо услугите с нерегулирани цени (ставки на вноските като процент от брутното възнаграждение на държавните служители)
[…]
(355)
За постигането на целта за постепенно отваряне на пазара за пощенски услуги ниските социалноосигурителни вноски не са нито необходими, нито пропорционални. На разглежданите пазари Deutsche Post е в жестока конкуренция с останалите предприятия. Ето защо Комисията счита, че по-ниско ниво на вноските влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес, и не може да се приеме за съвместимо с вътрешния пазар.
(356)
Несъвместимата част от пенсионната субсидия за периода след 1 януари 2003 г. се изчислява като разликата между референтната ставка и нормативно определената ставка на вноските, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, по следната формула:
Таблица 8
Формула за изчисляване на несъвместимата помощ за периода след 1 януари 2003 г.
Несъвместима помощ =
=
(референтна ставка - нормативно определена ставка на вноската)
×
Общ размер на брутното възнаграждение на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени
(357)
Въз основа на наличните данни полученото сравнително предимство за периода 2003-2010 г. възлиза на [500-1 000] млн. EUR (вж. приложението). През този период годишният размер на несъвместимата помощ спада от […] млн. EUR през 2003 г. на […] млн. EUR през 2010 г. поради намаляващия брой на държавните служители.
VII.3.4. Отговор на аргументите, представени от Германия
(358)
В решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения относно необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия, тъй като социалноосигурителните вноски, плащани за услугите с нерегулирани цени, са с 11-14 % по-ниски от тези на частните конкуренти. В решението за разширяване от 2011 г. полученото предимство се определя в количествено отношение в диапазона 100-200 млн. EUR годишно.
(359)
Германия представя две основни възражения в отговор на решението за разширяване от 2011 г.:
1)
Германия настоява, че референтната ставка може да се основава само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, тъй като частните предприятия не са законово задължени да плащат вноската на служителите. Нещо повече, референтната ставка трябва да отчита факта, че Deutsche Post винаги е плащало възнаграждения, които са по-високи от „конкурентните“.
2)
Германия твърди, че Комисията не е успяла да докаже, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са достатъчни за финансиране на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване.
VII.3.4.1. Комисията с право включва вноската на служителите в референтната ставка и не коригира нивото на възнаграждението спрямо дадено „конкурентно възнаграждение“.
(360)
Германия твърди, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя.
(361)
По първия аргумент Комисията отбелязва, че държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва непременно да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат преки и косвени вноски с еднакъв размер.
(362)
Германия освен това твърди, че референтната ставка не се прилага за брутното или действителното възнаграждение на държавните служители, а само за „конкурентното възнаграждение“. В счетоводните данни за регулаторите за 2002, 2007 и 2011 г. Deutsche Post счита, че „конкурентното възнаграждение“ следва да се основава на ETV възнаграждението или на определените в колективните трудови договори възнаграждения в пощенския сектор от 2003 нататък.
(363)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. „конкурентното“ възнаграждение се определя като минималното възнаграждение за 2007 г., което е по-ниско дори от ETV възнаграждението.
(364)
Германия твърди, че е необходимо изчислението да се основава на тези „конкурентни“ възнаграждения с оглед поставяне на разходите за социално осигуряване на Deutsche Post на същото ниво като тези на неговите конкуренти.
(365)
Комисията не може да приеме този аргумент, тъй като помощта трябва да е ограничена до необходимия минимум, за да се гарантира, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на нивото на Съюза се осъществява при приемливи икономически условия.
(366)
Би било непропорционално помощта да се увеличи до такава степен, че от 1995 г. нататък Deutsche Post да трябва да финансира само социалноосигурителни вноски, основани на „конкурентни“ възнаграждения, които не отразяват условията на пазара на труда в предишните години. Разликите в нивата на възнагражденията за персонал, назначен на различни етапи във времето от заварени и нови участници на пазара, са обичайно явление в икономическия живот.
(367)
В решението по делото за държавна помощ France Telecom (92) Комисията също отхвърля представените от Франция аргументи, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски следва да отразяват факта, че държавните служители получават по-високи възнаграждения от служителите на конкурентите. В този контекст Комисията е отбелязала, че благодарение на държавните служители в момента на отваряне на пазара завареният оператор е разполагал с добре квалифициран и компетентен персонал, без който не би могъл да запази позицията си на пазара. При всички случаи би било напълно неестествено да се изтъкнат конкретни слабости на заварения пощенски оператор и да се пренебрегнат неговите важни предимства по отношение например на пазарен дял, разпознаваемостта на марката и базата от клиенти.
(368)
И накрая, изчисленията на Deutsche Post не могат убедително да докажат, че без задължението за назначаване на държавни служители предприятието би постигнало изчислените икономии от разходите за възнаграждения. Дори ако приемем, че през 1995 г. държавните служители биха преминали ефективно към статут на частни служители, не е установено нито колко държавни служители са щели да бъдат заменени от частни служители през 1995 г., нито какви са щели да бъдат нивата на възнагражденията. Дори само общият брой на държавните служители на Deutsche Post през 1995 г. (93) прави неправдоподобно предположението, че би било законово и икономически възможно от 1995 г. нататък всички държавни служители да бъдат заменени с частни служители на по-ниски заплати и със същата производителност.
(369)
Поради това Комисията отхвърля възраженията на Германия във връзка с референтната ставка и възнагражденията.
VII.3.4.2. Относно твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за финансиране на предявените тежести
(370)
Германия твърди, че Комисията е оценила само нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски за услугите с нерегулирани цени, но не е проверила дали печалбата от универсалните услуги с регулирани цени е достатъчна за финансиране на заявените тежести.
(371)
Германия предлага обосновка в две направления. На първо място тя твърди, че Комисията не е доказала, че националният регулаторен орган в пощенския сектор действително е одобрил заявените от Deutsche Post тежести. На второ място Германия твърди, че дори ако регулаторът е одобрил тези тежести, печалбите от универсалните услуги с регулирани цени не са били достатъчни за финансирането им. Германия е представила две експертни проучвания - от професор Weber и от CTcon - за да покаже, че услугите с регулирани цени са били недостатъчни за покриването на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване и, следователно Deutsche Post е получило недостатъчни компенсации за допълнителните си разходи за социално осигуряване.
а) Решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. се основават на счетоводните данни за регулаторите, представени от Deutsche Post, и утвърждават всички заявени тежести.
(372)
Налице са документални доказателства, че след решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил тежестите на Deutsche Post и е определил регулираните цени така, че да ги покриват. Решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. също потвърждават, че регулаторният орган в пощенския сектор е приел претенциите на Deutsche Post и е одобрил финансирането на заявените допълнителни разходи за социално осигуряване от приходите от услуги с регулирани цени.
б) Проучването на професор Weber не подкрепя твърдението, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на заявените от Deutsche Post тежести.
(373)
Проучването на професор Weber обхваща периода от 1995 г. до 2010 г. и в него се подчертава, че Deutsche Post се е ползвало не само от пенсионната субсидия, но също и от пълно покритие на тежест № 2 от приходите от услуги с регулирани цени (вж. раздел 0 за подробно описание на проучването).
(374)
За да се оцени експертното проучване, е полезно най-напред да се припомни накратко правилото за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. В него се изисква прагът на цените да отчита надлежно разходите за ефективно предоставяне на услугите, тежестта на разходите за предоставяне на универсална услуга, както и разходите, които произтичат от прехвърлянето на пенсионноосигурителните тежести за служителите, които произтичат от правоприемника за Deutsche Bundespost.
Таблица 9
Правило за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
Праг на цените за регулирани услуги =
=
Разходи за ефективно предоставяне на регулирани услуги + тежести =
=
Общи разходи за регулирани услуги + тежести от нерегулираните услуги
(375)
Регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определи регулираните цени така, че приходите да покриват разходите за „ефективно предоставяне“ на услуги с регулирани цени и одобрените тежести. С други думи, регулираните цени финансират изцяло не само общите разходи за регулираните услуги - независимо дали те са обозначени като „тежести“ или като „разходи за ефективно предоставяне на услугите“ - но също и частта от тежестта от услугите с нерегулирани цени. Ето защо в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. се гарантира, че одобрените тежести ще бъдат изцяло покрити от приходите от услуги с регулирани цени. Оттук следва, че противно на твърдението на Германия законът изисква услугите с регулирани цени да не бъдат недостатъчно компенсирани поради прехвърлянето на допълнителните разходи за социално осигуряване на служителите в областта на услугите с нерегулирани цени.
(376)
Като първа стъпка в експертното проучване се определят допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители като разликата между всички разходи за социално осигуряване, направени от Deutsche Post за неговите държавни служители (вноска в пенсионния фонд, здравни разходи, осигуряване за злополука, разни осигурителни плащания) и вноските на работодателите по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за здравни и медико-социални грижи, основани на минималното възнаграждение за 2007 г. Като втора стъпка тази разлика се сравнява с тежест № 2.
(377)
Експертното проучване на професор Weber страда от два основни недостатъка. Първо, в него се преувеличава нивото на допълнителните разходи за социално осигуряване. Второ, в него се пропуска фактът, че в резултат на това преувеличение допълнителните разходи за социално осигуряване включват и елементи от разходите, за които Deutsche Post е получило компенсации, които не са разпределени към тежест № 2, а към други разходни пера. Комисията би искала подробно да подчертае следните недостатъци.
(378)
На първо място, в експертното проучване допълнителните разходи за социално осигуряване се изчисляват с помощта на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски. Тежест № 2 обаче се изчислява въз основа на нормативно определената ставка на вноската. Тъй като последната надвишава дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, допълнителните разходи за социално осигуряване, изчислени в експертното проучване, са по-големи от тежест № 2. Следователно в експертното проучване са включени допълнителни разходи за социално осигуряване, които регулаторният орган в пощенския сектор счита за разходи за „ефективно предоставяне“.
(379)
На второ място, в експертното проучване се отчита фактът, че тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) покрива и част от допълнителните разходи за социално осигуряване (например поради разликата между действителното възнаграждение и „конкурентното“ референтно възнаграждение) и следователно тези разходи се финансират чрез тежест № 1. Други разходи за социално осигуряване, отчетени в експертното проучване, се покриват от отделни тежести (например плащанията за BAnstPT се покриват от тежест № 6) и така се компенсират. Въпреки че общата сума на действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители е представена, не се посочва фактът, че допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват и от други тежести освен от тежест № 2.
(380)
На трето място, не бива да се забравя, че тежест № 2 съдържа допълнителни разходи за социално осигуряване и на държавни, и на частни служители. Социалноосигурителните вноски на частните служители преди 2003 г. са били по-високи от нормативно определената референтна ставка, тъй като в тези разходи са включени също разходи за лихви в размер на […] млн. EUR за допълнителното пенсионно осигуряване на частните служители. От 2003 г. тези разходи за лихви се разпределят към финансовите разходи и разходите за социално осигуряване на частните служители са под нормативно определената референтна ставка.
(381)
Тъй като в експертното проучване е включен пълният размер на тежест № 2 като компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, облекчението за разходите за социално осигуряване на държавните служители е прекомерно преди 2003 г. и недостатъчно след 2003 г. С оглед изчисляване на съответната компенсация, която тежест № 2 е осигурила за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, тежест № 2 трябва да бъде разделена между държавните и частните служители.
(382)
Оттук следва, че установената в проучването недостатъчна компенсация е подвеждаща, тъй като в проучването се пропуска фактът, че заявените допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват не само от тежест № 2 и че регулаторният орган в пощенския сектор разглежда като разходи за „ефективно предоставяне“ завишена част от разходите за социално осигуряване. Съответно коригиране на грешките в експертното проучване, свързани с компенсирането, изравнява тежестите и допълнителните разходи за социално осигуряване съгласно изискванията на член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
(383)
Възражението на Германия, че Комисията е допуснала грешка в решението за разширяване от 2011 г., като е изчислила сравнителното предимство само за услугите с нерегулирани цени, следователно трябва да бъде отхвърлено, тъй като съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определя прага на цените по такъв начин, че приходите от услуги с регулирани цени да покриват разходите за ефективно предоставяне на услуги с регулирани цени и одобрените тежести.
в) Отсъствие на доказателства за недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване според проучването на WIK
(384)
Като се позовава на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., Германия твърди, че Deutsche Post е претърпяло значителни загуби от своите услуги с регулирани цени от 1990 г. нататък, тъй като приходите от услуги с регулирани цени са били погълнати от разходите за услугите с регулирани цени, както и от нетните разходи за изпълнение на задължението за универсална услуга (94). Поради това Германия отхвърля аргумента на Комисията, че печалбата от услуги с регулирани цени би била достатъчна за финансиране на всички допълнителни разходи за социално осигуряване от услугите с нерегулирани цени.
(385)
На първо място, Комисията отбелязва, че от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор от 2003 г. нататък е видно, че регулаторът е определил дял от приходите от услуги с регулирани цени като компенсация за тежест № 2. Следователно наличието на принос от приходите от услуги с регулирани цени е установено по безспорен начин от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор.
(386)
На второ място, проучването на WIK показва, противно на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., че от 2000 г. услугите с регулирани цени са постигнали значителни положителни маржове на печалбите от продажбите в размер над [6,5--8,5] %.
Фигура 9
Изчисляване на възвращаемостта на продажбите при услугите с регулирани цени въз основа на проучването на WIK Study
[…]
Забележка:
Изчисленията се основават на корекциите на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. в проучването на WIK. Освен това се приема, че услугите с регулирани цени покриват всички загуби от универсалните услуги с нерегулирани цени. Занижената печалба през 2007 г. се дължи най-вече на извънредните амортизационни разходи за портфейла на недвижимите имоти.
(387)
Увеличените печалби от 2000 г. нататък са пряко свързани с намаляването на определените пенсионни вноски съгласно Закона за пенсиите от 1995 г. Докато през 1999 г. Deutsche Post е осъществило годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR, съответната сума през 2000 г. е била едва 735 млн. EUR (33 % от действителното възнаграждение на държавните служители). Тъй като през 2000 г. регулаторният орган в пощенския сектор не е коригирал към намаление регулираните цени в съответствие с намалените пенсионни вноски, печалбата на Deutsche Post значително се е увеличила. Дори след решението за прагове на цените от 2002 г. реализираната печалба пак остава на високо ниво, тъй като регулираните цени не са били достатъчно намалени, за да отговорят на разходите за услугите с регулирани цени.
(388)
Що се отнася до критиките на Германия по отношение на проучването на WIK, Комисията смята, че проучването предоставя по-подходящо описание на икономическото положение на Deutsche Post като цяло и на печалбата от услуги с регулирани цени в частност, отколкото счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Причините са следните:
i) по-подходящо разпределяне на разходите към търговските услуги
(389)
Съгласно решението по делото Chronopost търговските услуги трябва да поемат собствените си преки разходи и да осигуряват достатъчен принос в общите разходи. Подходящото разпределяне на разходите между различните услуги може да се докаже или чрез външни референтни показатели (например пазарни цени), или чрез вътрешни данни за разходите (95).
(390)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. се основават на принципа, заложен в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г., в който се предвижда, че към услугите с нерегулирани цени следва да се разпределят само разходите за ефективно предоставяне на услугата, докато всички тежести (например допълнителните разходи за назначаване на персонала на Postdienst и нетните разходи за задължението за универсална услуга) трябва да се финансират от приходите от услуги с регулирани цени. При все това в прегледа му на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., сравнени с рентабилността на частните конкуренти, в проучването на WIK се установява, че Deutsche Post разпределя твърде голям дял от тежестите към услугите с регулирани цени и твърде малко разходи към търговските услуги.
(391)
Констатациите на проучването на WIK се потвърждават от оценката на твърдяните „конкурентни“ референтни показатели, които Deutsche Post е използвало при изчисляването на отделните тежести. Както беше показано по-горе, нормативно определената ставка на вноската за изчисляване на тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) е твърде нисък референтен показател в сравнение с вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти. Нещо повече, като се има предвид например инфраструктурната тежест на мрежата от пощенски клонове, това е един напълно хипотетичен референтен показател, тъй като не може да се потвърди, че Deutsche Post не би поддържало собствени пощенски клонове след 1990 г. без универсалното задължение. По същия начин не може да се докаже, че след 1990 г. Deutsche Post би работило изключително с персонал, на който да трябва да плаща възнаграждения на нивото на минималната заплата за 2007 г.
(392)
Поради това Комисията заключава, че проучването на WIK предлага по-подходяща основа за установяване на разходите, които да бъдат разпределени към търговските услуги.
(393)
В допълнение, определянето на разходите следва да се извършва при спазване на общите счетоводни принципи съгласно Директива 97/67/ЕО и Директива 2006/111/ЕО. Нито увеличените амортизационни разходи, нито увеличените разходи за допълнително пенсионно осигуряване са включени в годишните счетоводни отчети на Deutsche Post. Такива разходи обичайно се покриват от нетната печалба на предприятието и това важи за Deutsche Post, както и за неговите конкуренти. Следователно едно коригиране на разходите към увеличение би поставило Deutsche Post в облагодетелствано положение спрямо неговите конкуренти.
ii) Определяне на референтната печалба с оглед позицията на Deutsche Post по отношение на риска
(394)
Реализираните печалби на Deutsche Post от 2000 г. нататък превишават значително средната възвращаемост на продажбите (ROS) от 3,48 % в проучването на WIK, както и долната граница на ROS от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Следователно не може да се приеме твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло толкова тежки загуби, че не е било в състояние да покрие тежестите с приходите от услугите с регулирани цени.
(395)
Освен това проучването Deloitte-II, което се основава на малка извадка за сравнение основно от многонационални оператори за експресни колетни пратки (като UPS, FedEx, TNT Express), трябва да бъде цялостно преразгледано. Препоръката на проучването Deloitte-II за диапазон на разумната печалба, който започва от възвращаемост на продажбите от 6,1 % и достига средна възвращаемост на продажбите от 7,4 %, пренебрегва факта, че Deutsche Post развива стопанска дейност със значително по-ниска капиталоемкост и по-малко рискове:
1)
Самото Deutsche Post не извършва услуги за международни експресни колетни пратки, които се извършват само от неговите дъщерни предприятия на DHL.
2)
Операциите по писмовни пратки, които формират 75 % от приходите на Deutsche Post, изискват значително по-малко капиталови инвестиции в сравнение с многонационалните оператори за колетни пратки, тъй като основните разходи за доставката на писмовни пратки са възнагражденията на пощенските раздавачи. Операторите на експресни колетни пратки трябва да инвестират много по-големи суми в капиталоемко оборудване (96).
3)
Господстващото положение на Deutsche Post на пазара за писмовни пратки се създава и затвърждава чрез изключителното право, което предоставя на Deutsche Post база от потребители, без да му се налага да осъществява големи инвестиции в предлагане на пазара и в търговски марки. Обратно, многонационалните оператори за колетни пратки е трябвало да изградят своите позиции на всеки национален пазар от нула и са създали някои от най-известните марки (97) на собствен риск и със собствени разходи.
4)
Накрая, Deutsche Post е било защитено от пазарни и свързани с разходите рискове чрез държавни мерки (98). В частност ценовото регулиране е осигурявало покритие за всички тежести от услугите с нерегулирани цени (99).
(396)
Следователно в проучването на WIK правилно се прилага референтна печалба под диапазона на Deloitte-II, за да вземе надлежно предвид по-ниската капиталоемкост и по-малките търговски рискове на Deutsche Post в сравнение с многонационалните оператори за експресни колетни пратки. Не е необходимо обаче нивото на референтната печалба да се определя с точност, тъй като достигнатите средни маржове на възвращаемостта на продажбите от 8,3 % така или иначе са по-високи от изчислената долна граница за възвращаемост на продажбите от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Дори ако се използва собственото експертно проучване на Германия, не би могло да се установи недостатъчно компенсиране на Deutsche Post от 2000 г. нататък.
(397)
Във всички случаи критиките на Германия по проучването на WIK трудно могат да бъдат разбрани, тъй като средната възвращаемост на продажбите от 3,48 % не надвишава нивото на печалбата, което регулаторният орган в пощенския сектор и самото Deutsche Post считат за разумно. От една страна, както е обяснено в раздел IV.4.3, в абсолютно изражение референтната възвращаемост на продажбите от 3,48 % дава по-висока печалба от капиталовите разходи (например […] и […]), декларирани от Deutsche Post в счетоводните данни и одобрени от регулатора. От друга страна, средната възвращаемост на продажбите от 7,66 % в проучването на WIK е подобна на възвращаемостта на капитала, която Deutsche Post […].
(398)
Заключенията относно определянето на референтната печалба не са повлияни от цитираните от Германия разумни ставки на печалбата от 7-8 % от продажбите в секторите на железопътния и автобусния транспорт. Тези сектори са по-капиталоемки и следователно изискват по-висока възвращаемост на продажбите за покриване на капиталовите разходи. Обратно, тези цифри потвърждават, че референтната печалба според проучването Deloitte-II съответства в по-голяма степен на средната възвращаемост на продажбите в капиталоемък, отколкото в трудоемък отрасъл.
г) Заключения
(399)
Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени не са били достатъчни за покриване на тежестите за допълнителни разходи за социално осигуряване. Твърдението на Германия не се подкрепя нито от представеното експертно проучване, нито от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(400)
Напротив, с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. е ясно документирано, че регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява компенсирането на заявените тежести от приходите от услуги с регулирани цени.
VII.3.5. Преустановяване на несъвместимата помощ от 1 януари 2003 г.
(401)
Съгласно установената съдебна практика на Съда, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта (100), когато се установи, че тази помощ е несъвместима с вътрешния пазар. Както Съдът многократно е постановявал, целта на това задължение е да бъде възстановена съществувалата преди това ситуация (101). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, когато получателят е изплатил сумите, предоставени чрез неправомерна помощ, като по този начин се е отказал от предимството, което е имал спрямо конкурентите си на пазара, и ситуацията отпреди плащането на помощта е възстановена (102).
(402)
В съответствие с тази съдебна практика член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 постановява, че „Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя …. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(403)
Комисията отбелязва още, че решенията за разширяване от 2007 г. и 2011 г. се отнасят за периода 1990-2007 г. Пенсионната субсидия обаче представлява постоянна схема за помощ, която не е преустановена през 2007 г. Следователно компенсацията за тежестите от приходите от услуги с регулирани цени не е прекратена през 2007 г. Всъщност в писмените си изявления от 2 януари 2012 г. Германия предоставя данни за пенсионната субсидия и приходите от услуги с регулирани цени, които включват 2010 г. Ето защо Комисията заключава, че възстановяването на несъвместимата част от пенсионната субсидия не трябва да се ограничи до 2007 г., а трябва да продължи до датата на уведомяването за настоящото решение.
(404)
За изчисляването на елемента на помощта, която вече е предоставена на разположение на Deutsche Post, следва да се отбележи, че в съответствие със съдебна практика на Съда нито една разпоредба от законодателството на Съюза не изисква от Комисията да определя точния размер на помощта, която да бъде възстановена, когато нарежда възстановяване на държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която дава възможност на получателя сам да определи размера без излишни затруднения (103).
(405)
Несъвместимата помощ трябва да бъде изчислена по формулата в Таблица 8 въз основа на нормативно определената ставка на вноската и референтната ставка, както е определено в приложението и е показано в Таблица 7, и въз основа на брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6. Върху сумата на неправомерната помощ, предоставяна всяка година, се дължи лихва до датата на нейното възстановяване. Размерът на лихвата се определя съгласно глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (104).
(406)
Изчисленията в приложението, с които се оценява неправомерната помощ за периода 2003-2010 г., без лихвите, се основават на предположението, че държавни служители работят в еднакво съотношение за услугите с регулирани цени и за услугите с нерегулирани цени. Наличните данни не дават информация относно точния брой държавни служители, които са работили за услугите с регулирани цени и за тези с нерегулирани цени. Поради това се приема, че частите от приходите от услуги с регулирани цени и от услуги с нерегулирани цени дават най-близкия надежден приблизителен резултат за разпределението на разходите за възнаграждения.
(407)
Следователно с по-подробни данни може да се получи по-точно изчисление и резултатите да се променят. Наскоро Германия е предоставила нова информация относно общия размер на възнаграждението на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени за периода 1995-2007 г. В информацията се предполага, че общият размер на възнаграждението на държавните служители следва да се изчислява чрез разделяне на базата на разходите за персонал на Deutsche Post в счетоводните отчети. Такъв подход може да доведе до общ размер на възнаграждението на държавните служители, по-нисък от оценката му чрез разделяне на базата на частите от приходите. Германия е предоставила мнения на 2 и 19 януари 2012 г., които показват, че поне по отношение на решението за прагове на цените от 2011 г. относителната част на тежестите в рамките на услугите с регулирани цени, а също и между услугите с регулирани цени и тези с нерегулирани цени, се е изменила. Тази информация изглежда показва, че от 2008 г. нататък част от тежестите са разпределени към услугите с нерегулирани цени. При прилагането на настоящото решение точният размер на неправомерната помощ ще бъде изчислен съвместно с Германия, като се вземат под внимание тези съображения.
(408)
Въпреки всички усилия, положени от Комисията, тя не успя да получи надеждни цифри за размера на неправомерната помощ, предоставена между 1995 г. и 2002 г. Също така не е възможно в настоящото решение да бъдат изчислени достатъчно точни параметри, които да позволят на държавата членка (самостоятелно или съвместно с Комисията) да направи окончателното изчисление през фазата на изпълнение на решението. При тези конкретни обстоятелства зачитането на правото на държавата членка на защита и принципът на правна сигурност представляват пречки за възстановяването съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, който гласи, че „Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(409)
Поради това възстановяването следва да започне от 1 януари 2003 г. и да продължи, докато сравнителното предимство за услугите с нерегулирани цени престане да съществува.
(410)
За периода след датата на уведомяването за настоящото решение трябва да се гарантира, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители, не е по-ниско от плащаното от неговите конкуренти за частните служители. При съпоставката трябва да се вземе под внимание всяка компенсация, която Deutsche Post получава въз основа на ценовото регулиране съгласно член 20 от PostG.
VIII. ОЦЕНКА НА ДЪРЖАВНИТЕ КОМПЕНСАЦИОННИ ПЛАЩАНИЯ КАТО ПОМОЩ
VIII.1. Наличие на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(411)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде вменена на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(412)
Държавните компенсационни плащания представляват държавни ресурси, тъй като са се основавали на членове 37 и 40 от PostVerfG от 1989 г. и на член 2 от PostUmwG от 1994 г. и са били финансирани от ресурсите на притежаваното от държавата предприятие Telekom.
VIII.1.1. Финансово предимство, предоставено чрез държавните компенсационни плащания
VIII.1.1.1. Твърдение на Германия, че прехвърлените плащания представляват специално задължение
(413)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания е трябвало да компенсират само прехвърлените плащания, представляващи разходи, които частните конкуренти обикновено не трябва да финансират. Тя разглежда прехвърлените плащания като налог sui generis, който не може да се класифицира като данък или дивидент.
(414)
Deutsche Post е трябвало да извърши прехвърлените плащания, които варират между 6,6 % и 10 % от получените приходи, в периода 1924-1995 г. Според доклада на KPMG в решението си от 22 март 1984 г. Федералният конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) не е определил точния правен характер на прехвърлените плащания, а ги е окачествил като приход за държавния бюджет (Erwerbseinkünfte). Освен това прехвърлените плащания са определени като разходи (Kosten der Leistung), които Deutsche Post е трябвало да плати за предоставянето на своите услуги.
(415)
Въпреки че Федералният конституционен съд не е определил с точност до каква степен прехвърлените плащания следва да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти, е ясно, че прехвърлените плащания са генерирали приходи в държавния бюджет.
(416)
На първо място, в миналото държавите членки са използвали приходите от монополите в сектора на пощите и далекосъобщенията като източник на приходи за държавния бюджет. Тъй като Bundespost и неговите предшественици са били освободени от общи данъци до 1995 г. поради техния публичноправен статут, определянето на налог sui generis се е използвало за генериране на приходи от тези сектори в държавния бюджет. Освен това облагането на тези монополи с налози е било икономически обосновано. Потребителите са били готови да приемат увеличения на цените без значително да ограничават потреблението на услугите, така че е било възможно генерирането на значителни приходи за държавния бюджет.
(417)
На второ място, за разлика от частните предприятия Deutsche Post не е било задължено да плаща преки или косвени данъци, нито дивиденти върху предоставения капитал. В резултат на това прехвърлените плащания са били единственото средство за федералното правителство - в качеството му на данъчен орган, както и в качеството му на акционер - да получава приходи от Deutsche Post. В този смисъл няма значение дали прехвърлените плащания отговарят изцяло на определението за даден данъчен режим или режим за плащане на дивиденти. Във всеки случай прехвърлените плащания са вноски, които Deutsche Post е трябвало да извършва от 1924 г. нататък и които са генерирали приходи за държавния бюджет.
(418)
На последно място, налагането на прехвърлените плащания е било в съответствие с публичната цел за генериране на приходи за държавния бюджет - независимо дали под формата на данъци или на дивиденти - от държавен монопол. Следователно прехвърлените плащания представляват обичаен разход, който Deutsche Post е било задължено да финансира от собствените си ресурси.
VIII.1.1.2. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са в съответствие с поведението на частен инвеститор
(419)
Германия твърди, че при предоставянето на държавните компенсационни плащания отчасти е действала като частен инвеститор, тъй като с прехвърлянето на публични средства са финансирани печеливши инвестиции в мрежата на Deutsche Post.
(420)
Тъй като обаче държавните компенсационни плащания са предоставени въз основа на натрупаните загуби - в противовес на инвестиционните планове - е очевидно, че никой частен инвеститор не би възприел такава инвестиционна стратегия.
(421)
Следователно държавните компенсационни плащания са предоставили финансово предимство на Deutsche Post.
VIII.1.1.3. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са представлявали компенсация за нетните разходи по задължението за универсална услуга
(422)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не представляват помощ, тъй като са компенсирали нетните разходи по задължението за универсална услуга.
(423)
В решението по делото Altmark (105) Съдът постановява, че компенсацията за обществена услуга не представлява държавна помощ за целите на член 107 от ДФЕС, при условие че са спазени четири кумулативни критерия. Първо, предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени. Второ, параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин. Трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо да покрие всички или част от разходите, понесени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба. Четвърто, когато изборът на предприятие, на което в конкретен случай да се възложи изпълнението на задълженията за обществена услуга, не е извършен в рамките на процедура за обществена поръчка, която създава условия за избор на кандидата, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено и оборудвано с необходимите средства, би направило.
(424)
Тъй като Deutsche Post не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка и Германия не е доказала, че Deutsche Post е добре ръководено предприятие, четвъртото условие от решението Altmark не е изпълнено.
VIII.1.2. Заключения относно наличието на помощ
(425)
Държавните компенсационни плащания са предоставени с държавни ресурси и са освободили Deutsche Post от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат. Германия не успява да докаже, че държавните компенсационни плащания изпълняват критериите на решението Altmark, което би ги поставило извън обхвата на класификацията за помощ.
(426)
Поради причините, изложени в раздел VII.1.2, съществува вероятност държавните компенсационни плащания да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията.
(427)
Поради това Комисията счита, че държавните компенсационни плащания представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(428)
Държавните компенсационни плащания са въведени с член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г. и следователно представляват нова мярка за помощ.
VIII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС
(429)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че предприятията, които са натоварени с изпълнението на услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и по-специално на правилата относно конкуренцията. В него обаче се предвижда изключение от правилата, съдържащи се в Договора, при условие че са изпълнени няколко критерия. Първо, трябва да е налице акт на възлагане, чрез който държавата да предоставя отговорността за изпълнението на определена задача на дадено предприятие. Второ, възлагането трябва да засяга услуга от общ икономически интерес. Трето, изключението трябва да е необходимо за изпълнението на възложените задачи и да е пропорционално на тази цел. На последно място, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(430)
В съобщенията от 1996 г. и 2001 г. (106), (107) и в Рамката за услугите от общ икономически интерес от 2005 г. Комисията обяснява прилагането на изискванията за необходимост и пропорционалност по отношение на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС. Раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. съдържа последната кодификация на смисъла и обхвата на тези изисквания, които Съдът на ЕО, Общият съд и Комисията последователно са прилагали в миналото.
(431)
Съгласно раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. Необходимостта от и пропорционалността на предоставената компенсация трябва е в съответствие със следните принципи:
1)
Размерът на компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
2)
Размерът на компенсацията включва всички предимства, предоставени от държавата или чрез държавни ресурси, независимо под каква форма, без оглед на класификацията им за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
3)
Размерът на компенсацията трябва действително да се използва за извършването на съответната услуга от общ икономически интерес. Компенсациите за обществени услуги, предназначени за дадена услуга от общ икономически интерес, но в действителност използвани за дейности в други пазарни сектори, са неоправдани и следователно представляват несъвместима държавна помощ.
(432)
В практиката на Комисията по вземане на решения държавните компенсационни плащания за разходи за универсална услуга се разглеждат като съвместима помощ (или не се считат за помощ), доколкото плащанията са по-ниски от действителните нетни разходи за универсалната услуга (108).
VIII.3.1. Възлагане на услуга от общ икономически интерес
(433)
Последващите директиви за пощенските услуги и съдебната практика на Съда (109) винаги са признавали универсалното предоставяне на пощенски услуги като услуга от общ икономически интерес.
(434)
Предоставянето на универсални пощенски услуги е възложено на Deutsche Post до 31 декември 2007 г. с последователно приети закони за пощенските услуги.
VIII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на държавните компенсационни плащания
(435)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания са пропорционална компенсационна мярка, тъй като съгласно счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. размерът им е значително по-нисък от действителните нетни разходи за задължението за универсална услуга от 1990 г. до 1995 г. Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват, че през 1995 г. въпреки държавните компенсационни плащания Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация в размер на […] млрд. EUR (настояща стойност за 1995 г.) за натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(436)
След корекциите на разпределението на разходите и определянето им в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., в проучването на WIK се достига до заключението, че държавните компенсационни плащания са компенсирали натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(437)
Изчисленията на WIK показват, че през 1995 г. компенсацията е превишила натрупаните нетни разходи с [0-20] млн. EUR. Комисията обаче признава, че качеството на данните за осчетоводяване на разходите за тези години е лошо. Нещо повече, WIK признава като капиталов разход само прехвърлените плащания и не допуска каквато и да било допълнителна разумна печалба.
(438)
Поради тези две причини Комисията счита, че проучването на WIK не може да се използва като основа за оборване на твърдението на Германия, че държавните компенсационни плащания представляват съответна компенсация за разходите на Deutsche Post за универсалната услуга.
Таблица 10
Изчисляване на натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга и държавни компенсационни плащания (настояща стойност за 1995 г.)
счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
Проучване на WIK
Натрупани нетни разходи
- […] млн. EUR
- […] млн. EUR
Държавни компенсационни плащания
+6 707 млн. EUR
+6 707 млн. EUR
Свръх-/недостатъчна компенсация
- […] млн. EUR
+ [0-20] млн. EUR
(439)
Следователно държавните компенсационни плащания представляват съвместима помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те не превишават нетните разходи, които Deutsche Post е направило за изпълнение на задълженията си за универсална услуга.
IX. ДЪРЖАВНАТА ГАРАНЦИЯ ПО ДЪЛГОВИ ИНСТРУМЕНТИ, ЕМИТИРАНИ ПРЕДИ 1995 Г., ПРЕДСТАВЛЯВА СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(440)
Комисията отбелязва, че правилата за държавната гаранция по дългови инструменти са въведени през 1953 г. с член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. Когато PostVwG 1953 е отменен с PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г. без изменение.
(441)
Тъй като държавната гаранция по дългови инструменти е въведена през 1953 г., и следователно преди влизането в сила на Договора за ЕИО през 1958 г., тя представлява съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(442)
Член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1995 г. отменя тази съществуваща помощ. Фактът, че държавата е останала гарант по дългови инструменти, емитирани преди приватизацията на Deutsche Post, не представлява нова помощ, тъй като предимството за Deutsche Post е предоставено към момента на емитиране на дълговите инструменти.
X. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(443)
Комисията счита, че пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като те са освободили Deutsche Post AG от разходи, които предприятията обичайно трябва да поемат.
(444)
Освен това Комисията счита, че Германия е приложила неправомерно пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС. Държавната гаранция по дългови инструменти, емитирани от Deutsche Post преди приватизирането му, представлява съществуваща помощ, която е преустановена през 1995 г.
(445)
Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като е предоставила сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени, при положение че финансирането на тежести от приходите от услуги с регулирани цени е било одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор. Германия е освободила по непропорционален начин Deutsche Post AG от социалноосигурителни вноски, тъй като в рамките на мерките за освобождаване от пенсионно бреме тя не само е отпуснала пенсионната субсидия, но също така е разрешила на Deutsche Post AG да прехвърли на потребителите на услугите с регулирани цени част от разходите за социално осигуряване по услугите с нерегулирани цени, които Deutsche Post AG е следвало да поеме самó, както частните му конкуренти.
(446)
Като резултат, мерките за освобождаване от пенсионно бреме са поставили Deutsche Post AG в по-благоприятно положение спрямо частните конкуренти, тъй като за своите услуги с нерегулирани цени Deutsche Post AG е трябвало да плати тежест по социалноосигурителни вноски, по-ниска от законоустановените разходи, които по необходимост произтичат за частните конкуренти.
(447)
Следователно несъвместимата помощ следва да се изчисли като разликата между референтната ставка, която приравнява социалноосигурителните вноски по услугите с нерегулирани цени на Deutsche Post AG към тези на конкурентите, и нормативно определената ставка на вноската, която Deutsche Post AG в действителност плаща за своите услуги с нерегулирани цени, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители в услугите с нерегулирани цени. По-конкретно несъвместимата помощ следва да се изчисли по формулата в Таблица 8 въз основа на определенията за нормативно определена ставка на вноската и нормативно определена референтна ставка, посочени в Таблица 7 и в приложението, и брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6.
(448)
Несъвместимата помощ, която е била предоставена на Deutsche Post от 1 януари 2003 г., следва да бъде възстановена считано от тази дата до момента, в който сравнителното предимство е престанало да съществува. Освен това Германия следва да вземе всички необходими мерки за коригиране на освобождаването от разходи за пенсии, основано на пенсионната субсидия и ценовото регулиране, с оглед премахване на сравнителното предимство.
(449)
Комисията счита, че държавните компенсационни плащания са съвместима мярка за помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те са компенсирали натрупаните нетни разходи на Deutsche Post във връзка със задължението за универсална услуга,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Пенсионната субсидия за Deutsche Post AG представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и е отпусната неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
2. Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар, тъй като Германия е допринесла непропорционално за финансирането на пенсиите на пенсионираните държавни служители на Deutsche Post AG.
Член 2
Държавните компенсационни плащания, които представляват помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и са отпуснати неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, са съвместими с вътрешния пазар.
Член 3
Държавната гаранция представлява съществуваща помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 от ДФЕС.
Член 4
1. Германия възстановява от Deutsche Post AG несъвместимата помощ, посочена в член 1, която е предоставена на Deutsche Post AG за периода от 1 януари 2003 г. до момента, в който сравнителното предимство е премахнато.
2. Върху подлежащата на връщане помощ съгласно параграф 1 се дължат лихви от датата, на която тя е била на разположение на получателя, до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (110) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Считано от датата на уведомяването за настоящото решение Германия прави необходимото Deutsche Post AG да не се ползва повече от сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени от гледна точка на финансирането на тежестите с приходи от услугите с регулирани цени, одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор.
Член 5
1. Посочената в член 1 помощ, съгласно предвиденото в член 4, се възстановява незабавно и ефективно.
2. Германия прави необходимото за изпълнение на настоящото решение в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Германия представя следната информация на Комисията:
а)
общия размер (главница и лихва), който трябва да се възстанови от Deutsche Post AG;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документални доказателства, че на Deutsche Post AG е наредено да възстанови несъвместимата помощ.
2. Германия информира редовно Комисията напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на несъвместимата държавна помощ, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от Deutsche Post AG.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
DECIZIA COMISIEI
din 25 ianuarie 2012
privind măsura C 36/07 (ex NN 25/07) pusă în aplicare de Germania în favoarea Deutsche Post AG
[notificată cu numărul C(2012) 184]
(Numai textul în limba germană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/636/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf (1),
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele menționate anterior (2) și ținând seama de observațiile acestora,
întrucât:
I. PROCEDURĂ
I.1. Procedurile privind ajutorul de stat
I.1.1. Decizia de inițiere a procedurii din 1999 și decizia de respingere din 2002
(1)
În 1994, United Parcel Service (denumită în continuare „UPS”) a depus o plângere cu privire la acordarea unui ajutor de stat ilegal în favoarea Deutsche Bundespost Postdienst (denumită în continuare „Postdienst”).
(2)
După inițierea procedurii la data de 23 octombrie 1999 (denumită în continuare „decizia de inițiere a procedurii din 1999”), Germania a transmis observații la 16 septembrie 1999. În urma publicării deciziei de inițiere a procedurii, Comisia a primit observații din partea a 14 părți interesate, care au fost transmise în mod corespunzător guvernului german prin scrisoarea din data de 15 decembrie 1999, oferindu-i acestuia posibilitatea de a-și prezenta propriile observații. Autoritățile germane au răspuns prin scrisoarea din 1 februarie 2000, înregistrată ca fiind primită la 2 februarie 2000.
(3)
Comisia a adoptat o decizie finală de respingere (3) la 19 iunie 2002 (denumită în continuare „decizia din 2002”), prin care constata că Postdienst și succesoarea sa, Deutsche Post AG (denumită în continuare „DPAG”; Postdienst și DPAG vor fi menționate în mod solidar ca „Deutsche Post”) au perceput tarife pentru serviciul de coletărie rapidă inferioare costurilor incrementale, această politică agresivă de tarifare nefăcând parte din obligația de serviciu universal a Deutsche Post. În cele din urmă, pierderile rezultate în valoare de 572 milioane EUR au fost finanțate, cu încălcarea articolelor 106 și 107 din TFUE, prin resurse de stat acordate în favoarea Deutsche Post prin diverse forme (de exemplu, plăți compensatorii de stat de la filiala Deutsche Bundespost Telekom, denumită în continuare „Telekom”, garanții de stat pentru împrumuturi și subvenții de stat pentru finanțarea pensiilor funcționarilor publici ai companiei de poștă).
(4)
La solicitarea Comisiei, Germania a recuperat de la DPAG ajutorul de stat incompatibil în valoare de 572 milioane EUR. Deutsche Post a contestat decizia înaintea instanțelor Uniunii.
(5)
În hotărârea sa din 2008 (4), Tribunalul de Primă Instanță („Tribunalul”) a anulat decizia de respingere a Comisiei din 2002, deoarece aceasta nu a efectuat o analiză cuprinzătoare a tuturor veniturilor și costurilor aferente serviciilor universale pentru a stabili dacă Deutsche Post a fost subcompensată sau supracompensată.
(6)
Ulterior, Germania a rambursat ajutorul de stat recuperat în sumă de 572 milioane EUR, plus dobânzile acumulate, de la Deutsche Post.
(7)
La data de 2 septembrie 2010, Curtea de Justiție a respins apelul Comisiei împotriva deciziei Tribunalului (5).
I.1.2. Alte plângeri ulterioare deciziei de respingere din 2002
(8)
La 13 mai 2004, UPS a prezentat o nouă plângere privind ajutorul de stat ilegal acordat în favoarea Deutsche Post în urma deciziei de respingere din 2002. Conform UPS, decizia de respingere din 2002 nu a luat în considerare toate măsurile enumerate în plângerea inițială din 1994, iar Deutsche Post a beneficiat de avantaje financiare semnificativ mai mari decât ajutorul incompatibil în valoare de 572 milioane EUR. În plus, UPS este de părere că Deutsche Post a utilizat resurse de stat pentru a-și extinde serviciile de coletărie (de exemplu, pentru achiziționarea unor alte societăți) și a vinde servicii la prețuri de transfer nejustificat de reduse către filialele sale Postbank AG și Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (denumită în continuare „DPEED”), care își desfășoară activitatea în domeniile serviciilor bancare, respectiv a distribuției de colete comerciale sub marca DHL.
(9)
Comisia a transmis solicitări de informații Germaniei la 9 noiembrie 2004 și 1 aprilie 2005. Răspunsurile Germaniei au fost transmise la 2 decembrie 2004, respectiv 3 iunie 2005.
(10)
La 16 iulie 2004, TNT Post AG & Co KG (denumită în continuare „TNT”) a depus o plângere prin care susținea, de asemenea, că Deutsche Post a vândut servicii către Postbank AG la prețuri de transfer nejustificat de reduse. Aceasta a susținut că, întrucât Postbank AG plătea doar costurile variabile pentru serviciile furnizate, Deutsche Post finanța costurile fixe comune ale rețelei de distribuție exclusiv din veniturile realizate din monopolul livrării de corespondență.
(11)
Comisia a transmis solicitări de informații Germaniei la 11 noiembrie 2004 și 25 aprilie 2005. Răspunsurile Germaniei au fost transmise la 17 decembrie 2004 și 23 iunie 2005.
I.1.3. Decizia de extindere din 2007
(12)
În urma unor noi plângeri, Comisia a informat Germania, prin scrisoarea din 12 septembrie 2007 (6) (denumită în continuare „decizia de extindere din 2007”), în privința deciziei sale de a extinde sfera procedurii inițiate în anul 1999. Obiectivul deciziei de extindere din 2007 a fost acela de a include noile informații prezentate și de a analiza toate posibilele denaturări ale concurenței rezultate din măsurile publice acordate în favoarea Deutsche Post (a se vedea secțiunea I.1.14 pentru detalii suplimentare privind compensațiile plătite de stat, garanțiile de stat, subvențiile pentru pensii și licența exclusivă pentru furnizare de servicii de livrare a corespondenței).
(13)
Comisia a considerat că este necesar să reconstituie în detaliu situațiile financiare ale Deutsche Post din perioada 1990-2007, pentru a obține astfel clarificări privind impactul ajutorului de stat asupra veniturilor și costurilor diferitelor servicii furnizate de Deutsche Post.
I.1.4. Observațiile prezentate de Germania cu privire la decizia de extindere din 2007
(14)
Germania și-a prezentat observațiile la data de 14 decembrie 2007, iar Deutsche Post a contestat decizia de extindere din 2007 (a se vedea, de asemenea, secțiunea I.3.1).
I.1.5. Observațiile părților terțe cu privire la decizia de extindere din 2007 și observațiile Germaniei pe marginea acestora
(15)
UPS și TNT și-au prezentat observațiile la data de 16 noiembrie 2007.
(16)
În urma solicitării unei prelungiri a termenului limită la 20 decembrie 2007, Germania a răspuns la observațiile TNT și UPS la data de 12 martie 2008.
I.1.6. Selectarea un expert extern
(17)
La data de 23 ianuarie 2008, Comisia a publicat o invitație de participare la o licitație pentru o expertiză prin care Comisia să poată stabili dacă Deutsche Post a beneficiat de o supracompensare pentru obligațiile sale de serviciu universal din perioada 1990-2007 (7).
(18)
La data de 18 iunie 2008, Comisia a încheiat un contract cu societatea WIK Consult GmbH, specializată în contabilitate analitică în sectorul poștal.
I.1.7. Observațiile prezentate de Germania cu privire la perioada adecvată supusă investigării
(19)
Prin scrisorile din 10 și 18 iunie 2008, Germania și-a manifestat dezacordul cu privire la durata prevăzută a perioadei de investigare (1990-2007) și a afirmat că ar fi suficient ca aceasta să fie limitată la perioada cuprinsă între 1990 și 1994, când au fost acordate plățile compensatorii de stat, deoarece pierderile din această perioadă au fost mai ridicate decât plățile compensatorii de stat, astfel încât Deutsche Post nu a beneficiat de nicio supracompensare. Conform Cadrului comunitar pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public (denumit în continuare „cadrul din 2005”) (8), care limitează perioada de calcul al supracompensării la patru ani, furnizarea de informații contabile pentru perioada ulterioară anului 1994 ar fi disproporționată.
(20)
La 27 iunie 2008, Germania a prezentat o expertiză privind obligația Comisiei de a investiga separat plățile compensatorii de stat, garanțiile de stat și subvenția pentru pensii (9). Mai mult, Germania a susținut că evaluarea garanțiilor de stat și a subvenției pentru pensii nu necesita o examinare a datelor contabile.
(21)
Autoritățile germane au reiterat aceeași poziție în cadrul reuniunilor cu departamentele Comisiei din 29 mai și 15 iulie 2008.
I.1.8. Solicitarea de informații din 17 iulie 2008
(22)
La 17 iulie 2008, Comisia a transmis Germaniei o solicitare de informații cu privire la toate măsurile de ajutor de stat care fac obiectul investigației, inclusiv un chestionar privind veniturile și costurile Deutsche Post în perioada 1990-2007. Solicitarea de informații a fost elaborată în colaborare cu WIK Consult. La data de 5 august 2008, Germania a solicitat o prelungire a termenului pe durată nedeterminată, pentru a identifica mai întâi disponibilitatea anumitor date.
I.1.9. Urmărirea solicitărilor de informații din 12 și 22 august 2008
(23)
La 12 august 2008, Comisia a explicat de ce examinarea costurilor și veniturilor Deutsche Post trebuie să acopere perioada 1990-2007 și a insistat asupra transmiterii informațiilor solicitate.
(24)
În comunicarea sa din 14 august 2008, Germania a susținut că nu exista niciun motiv să se examineze veniturile și pierderile Deutsche Post pentru perioada ulterioară anului 1994. La data de 22 august 2008, Comisia și-a rezervat dreptul de a adopta un ordin de furnizare a informațiilor în conformitate cu articolul 10 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (10) în cazul în care Germania nu furniza informațiile solicitate.
(25)
În comunicarea sa din 29 septembrie 2008, Germania a prezentat rezultatele unei expertize suplimentare - prezentată la 2 octombrie 2008 - în sprijinul poziției sale potrivit căreia o analiză contabilă după anul 1994 nu era necesară și că perioada necesară de investigare trebuia să acopere intervalul 1990-1994 (11).
(26)
La data de 28 octombrie 2008, Germania a transmis informații cu privire la garanția de stat și subvenția pentru pensii.
I.1.10. Ordinul de furnizare a informațiilor din 30 octombrie 2008
(27)
Comisia nu a acceptat argumentele Germaniei și a insistat că o analiză până în anul 2007 era necesară pentru a evalua pe deplin efectele concurențiale ale măsurilor de ajutor de stat acordate. Ulterior celor două solicitări de informații din 12 și 22 august 2008, Comisia a emis un ordin de furnizare a informațiilor la 30 octombrie 2008, prin care solicita Germaniei să transmită toate informațiile contabile necesare pentru întreaga perioadă 1990-2007.
(28)
Germania și Deutsche Post au contestat valabilitatea ordinului de furnizare a informațiilor (a se vedea secțiunea I.3.2).
(29)
La 27 noiembrie 2008, Germania a transmis informațiile contabile solicitate pentru perioada 1990-1994. La 5 și 16 decembrie 2008, Germania a actualizat informațiile contabile care fuseseră transmise la data de 27 noiembrie 2008.
I.1.11. Depunerea informațiilor contabile pentru perioada 1990-2007
(30)
În urma unei reuniuni din 6 februarie 2009 între domnul Pfaffenbach, secretarul de stat german, domnul Appel, președintele executiv DPAG, și comisarul responsabil pentru politica în domeniul concurenței, Germania și Deutsche Post au fost de acord să furnizeze informații contabile pentru perioada ulterioară anului 1994.
(31)
La 3 martie 2009, Germania a prezentat un prim set de informații contabile pentru întreaga perioadă de investigare 1990-2007.
(32)
Reuniuni între Deutsche Post și departamentele Comisiei au avut loc la 3 martie 2009 în Bruxelles și la 12 martie, 2 aprilie, 28 mai, 23 iunie și 18 septembrie 2009, la Bonn. Germania a transmis declarațiile respective ale Deutsche Post la 26 martie, 7 mai, 22 iunie 2009.
(33)
În urma acestor reuniuni și a două liste de întrebări pe care Comisia le-a prezentat Deutsche Post la 4 iunie și 30 iulie 2009, Germania a furnizat informații contabile actualizate și clarificări suplimentare la 9 iulie, 31 iulie, 17 august, 8 septembrie, 10 septembrie și 15 octombrie 2009.
(34)
La 16 și 24 septembrie 2009, serviciile Comisiei au prezentat întrebări suplimentare, la care Germania a răspuns la data de 14 octombrie 2009.
I.1.12. Prezentarea studiului WIK
(35)
Ca urmare a întârzierii transmiterii datelor contabile, contractul cu WIK Consult a trebuit prelungit de mai multe ori. În cele din urmă, expertiza WIK Consult (denumită în continuare „studiul WIK”) a fost prezentată la data de 9 noiembrie 2009.
(36)
La 14 și 21 ianuarie 2010, Germania a prezentat observații cu privire la studiul WIK. La 11 februarie 2010, Germania a prezentat o expertiză aparținând KPMG (denumită în continuare „studiul KPMG”) privind caracterul juridic al plăților de transfer (12) (Ablieferungen) pe care Deutsche Post trebuia să le efectueze către bugetul național până în anul 1995, precum și o expertiză Deloitte (13) (denumită în continuare „studiul Deloitte-I) privind nivelul de referință al profitului aplicat în cadrul studiului WIK.
(37)
La data de 23 aprilie 2010, Germania a prezentat un nou studiu realizat de Deloitte (denumit în continuare „studiul Deloitte-II”) referitor la nivelul de profit rezonabil aplicabil pentru serviciile universale ale Deutsche Post.
(38)
La data de 9 august 2010, Germania a transmis observații suplimentare privind calculul supracompensării și aplicarea principiului investitorului în economia de piață în cazul evaluării plăților compensatorii publice.
I.1.13. Observații prezentate în urma anulării deciziei de respingere din 2002
(39)
La 5 noiembrie 2010, Germania a prezentat o expertiză suplimentară privind semnificația hotărârii în Cauza C-399/08 Comisia/Deutsche Post (a se vedea secțiunea I.3.5) pentru investigația în curs (14).
I.1.14. Decizia de extindere din 2011
(40)
Prin scrisoarea din 10 mai 2011, Comisia comunica Germaniei decizia sa de a extinde sfera procedurii inițiate în temeiul articolului 108 alineatul (2) din TFUE, deschisă inițial în 1999 și prelungită în 2007, în scopul de a efectua o investigație aprofundată privind subvenția pentru pensii de care Deutsche Post a beneficiat începând din anul 1995 (denumită în continuare „decizia de extindere din 2011”).
(41)
După o primă solicitare de prelungire a termenului limită la 23 mai 2011, Germania și-a prezentat observațiile la 29 iulie 2011, împreună cu noi expertize privind necesitatea unui calcul al supracompensării pentru a demonstra existența presupusei subvenționări încrucișate (15), privind o comparație între costurile de asigurări sociale plătite de Deutsche Post și media costurilor de asigurări sociale practicate pe piață (16), precum și referitor la cuantumul costurilor suplimentare de asigurări sociale suportate de Deutsche Post (17).
(42)
La 4 octombrie 2011 UPS și-a prezentat observațiile. Acestea au fost urmate de observațiile prezentate de Free and Fair Postal Initiative (Inițiativa pentru servicii poștale libere și echitabile, denumită în continuare „FFIP”) la 5 octombrie 2011 și de observațiile prezentate de Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (denumit în continuare „BIEK”) la 7 octombrie 2011. La data de 13 octombrie 2011, Comisia a comunicat Germaniei observațiile prezentate de părțile interesate.
(43)
La data de 14 noiembrie 2011, Germania și-a prezentat răspunsurile cu privire la observațiile părților terțe.
(44)
La data de 18 noiembrie 2011 Comisia a trimis o solicitare de informații suplimentară privind detaliile finanțării pensiilor pentru perioada ulterioară anului 2007. Germania a transmis răspunsuri în datele de 2 și 19 ianuarie 2012. La 16 decembrie 2011, Comisia a transmis Germaniei o expertiză efectuată de Charles River Associates referitoare la nivelul de referință al profitului (18) (denumită în continuare „studiul CRA”) pentru observații, la care Germania a răspuns la 16 ianuarie 2012.
I.2. Procedura în temeiul articolului 102 din TFUE
(45)
Pe baza plângerii UPS din 1994, Comisia a constatat că Deutsche Post a încălcat articolul 102 din TFUE prin practicarea unei politici de tarifare agresive pentru serviciul de coletărie de la producător la consumator în perioada 1990-1995. Deutsche Post a fost amendată cu suma de 24 milioane EUR (19).
(46)
La data de 22 aprilie 2004, UPS a depus o nouă plângere privind abuzul de poziție dominantă al Deutsche Post în temeiul articolului 102 din TFUE. UPS a susținut că Deutsche Post a practicat prețuri excesive la timbre pentru serviciile sale poștale reglementate.
(47)
În cursul investigației, Comisia a primit, la 5 noiembrie 2004, documente referitoare la decizia autorității de reglementare din sectorul poștal din Germania (denumită în continuare „autoritatea de reglementare din sectorul poștal”) cu privire la plafonarea prețurilor Deutsche Post pentru serviciile poștale reglementate după data de 1 ianuarie 2003 (denumită în continuare „decizia de plafonare a prețurilor din 2002”). Prin scrisoarea din 13 iunie 2007, Germania a acceptat că aceste documente puteau fi utilizate și în cadrul procedurii privind ajutorul de stat.
(48)
La data de 25 martie 2008, Comisia a decis încheierea investigației antitrust ca urmare a posibilității limitate de a stabili o astfel de încălcare în temeiul articolului 102 din TFUE (20).
I.3. Cauze
I.3.1. Cauza T-421/07 Deutsche Post AG/Comisia
(49)
Deutsche Post a contestat validitatea deciziei de extindere din 2007, susținând că decizia de respingere din 2002 a creat o așteptare legitimă în faptul că Comisia nu își va relua investigațiile.
(50)
La data de 8 decembrie 2011, Tribunalul de Primă Instanță a respins această contestație ca fiind inadmisibilă (21).
I.3.2. Cauza T-570/08 Deutsche Post AG/Comisia și Cauza T-571/08 Germania/Comisia
(51)
Germania și Deutsche Post au contestat validitatea ordinului Comisiei de furnizare a informațiilor din 30 octombrie 2008, deoarece consideră că prin acest ordin s-au solicitat informații irelevante și s-a creat o sarcină disproporționată asupra Deutsche Post.
(52)
La data de 16 iulie 2010, Tribunalul a declarat ambele acțiuni inadmisibile, considerând că nici drepturile procedurale ale Deutsche Post, nici cele ale Germaniei nu au fost încălcate prin emiterea ordinului de furnizare a informațiilor.
I.3.3. Cauza C-463/10 - Deutsche Post AG/Comisia și Cauza C-475/10 P Germania/Comisia
(53)
La data de 27 septembrie 2010, Deutsche Post și Germania au atacat hotărârea Tribunalului, susținând că ordinul de furnizare a informațiilor le-a încălcat drepturile. La 13 octombrie 2011, Curtea de Justiție a respins hotărârea Tribunalului din 16 iulie 2010 (22). Prin urmare, cazul a fost trimis spre rejudecare Tribunalului și se află în continuare pe rol.
I.3.4. Cauza T-344/10 UPS/Comisia
(54)
La data de 20 august 2010, UPS a depus o cerere pe lângă Tribunal, prin care reclamă o omisiune ilegală din partea Comisiei de a adopta o decizie cu privire la investigația privind ajutorul de stat din 2007. Având în vedere că trecuseră aproape trei ani de la decizia de extindere din 2007, UPS a considerat că Comisia a avut numeroase oportunități de a investiga măsurile în cauză și de a evalua situația de fapt și de drept pentru a adopta o decizie finală și a închide procedura de investigare. Cauza este în continuare pendinte.
I.3.5. Cauza T-388/11 Deutsche Post AG/Comisia
(55)
La data de 22 iulie 2011, Deutsche Post a contestat validitatea deciziei de extindere din 2011, considerând că Comisia a făcut o eroare evidentă în evaluarea sa preliminară a subvenției pentru pensii drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE și ajutor nou în sensul articolului 108 alineatul (1) din TFUE. Cauza este în continuare pendinte.
II. DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURILOR PUBLICE
(56)
Începând cu anul 1989, Deutsche Post a beneficiat de sprijin din partea statului sub forma mai multor măsuri diferite:
1.
Subvenție pentru pensii bazată pe:
-
Legea privind personalul fostei societăți Deutsche Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz 1994) (23) (denumită în continuare „PostPersRG 1994”).
2.
Plăți compensatorii de stat și garanții bazate pe:
-
Legea privind organizarea serviciilor poștale (Postverfassungsgesetz 1989) (24) (denumită în continuare „PostVerfG 1989”);
-
Legea privind reorganizarea serviciilor poștale (Postumwandlungsgesetz 1994) (25) (denumită în continuare „PostUmwG 1994”).
3.
Drepturi exclusive și reglementarea prețurilor bazate pe:
-
Legea privind sistemul poștal (Gesetz über das Postwesen 1989) (26) (denumită în continuare „PostG 1989”);
-
Legea poștelor [Postgesetz (1997)] (denumită în continuare „PostG 1997”).
II.1. Subvenția pentru pensii în contextul prestațiilor sociale și schemelor de contribuții de asigurări sociale pentru funcționari publici și angajați privați
(57)
Începând cu anul 1995, subvenția pentru pensii a finanțat o parte importantă a pensiilor funcționarilor publici pensionați ai Deutsche Post. Pentru a înțelege pe deplin efectele subvenției pentru pensii asupra evaluării, următoarele secțiuni descriu în detaliu prestațiile sociale și contribuțiile de asigurări sociale ale funcționarilor publici comparativ cu schemele de asigurări sociale obligatorii pentru angajații cu contracte de drept privat (denumiți în continuare „angajați privați”).
II.1.1. Prestații sociale pentru funcționari publici
(58)
Funcționarii publici au dreptul la pensii pentru limită de vârstă, îngrijire medicală și îngrijire personală. Prestațiile acordate funcționarilor publici Deutsche Post sunt identice cu cele de care beneficiază toți funcționarii publici:
-
nivelul pensiei este prestabilit, în conformitate cu articolul 14 din BeamtVG (27), la un anumit procentaj din salariul final al funcționarului public. De exemplu, un funcționar public care s-a pensionat în 2010 și care a îndeplinit stagiul de cotizare necesar va primi o pensie echivalentă cu 71,75 % din salariul final;
-
funcționarii publici au dreptul la rambursarea a 50-70 % din cheltuielile de îngrijire medicală și personală, diferența urmând a fi achitată pe cheltuială proprie. Defalcarea exactă a costurilor de îngrijire medicală depinde de diferite criterii, cum ar fi numărul de copii. Funcționarul civil poate opta fie să încheie o asigurare suplimentară, fie să achite o cotă-parte din costurile medicale din fonduri proprii.
II.1.2. Finanțarea prestațiilor sociale pentru funcționarii publici Postdienst în perioada 1989-1994
(59)
După prima reformă poștală din 1989, în conformitate cu articolul 54 alineatul (2) din PostVerfG 1989, Postdienst, Telekom și Postbank au fost nevoite să finanțeze integral plata pensiilor și costurile medicale ale funcționarilor publici pensionați, care au fost alocate respectivelor divizii pe baza activităților lor anterioare. Conform dispoziției respective, deși funcționarii publici își mențin revendicarea împotriva statului, statul are dreptul să pretindă rambursarea întregii sume de la Postdienst, Telekom și Postbank.
II.1.3. Finanțarea prestațiilor sociale pentru funcționarii publici DPAG începând cu anul 1995
(60)
În urma celei de-a doua reforme poștale din 1994, funcționarii publici care au lucrat pentru Postdienst au fost transferați la DPAG în conformitate cu articolul 2 alineatul (1) din PostPersRG 1994. Conform articolului 2 alineatul (3) din PostPersRG, funcționarii publici și-au menținut statutul juridic existent. În conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din PostPersRG 1994, DPAG a preluat toate drepturile și obligațiile angajatorului de la statul federal și, în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din PostPersRG 1994, a preluat toate creanțele pecuniare ale funcționarilor publici.
(61)
În temeiul articolului 15 din PostPersRG 1994, plata costurilor de pensii și de sănătate pentru funcționarii publici pensionați a fost preluată de fondul de pensii recent constituit pentru funcționarii publici Deutsche Post. La data de 1 iulie 2001, fondurile de pensii ale Deutsche Post, Deutsche Telekom AG și Postbank AG au fuzionat, constituind Fondul de pensii pentru funcționarii publici din sectorul poștal (Postbeamtenversorgungskasse) (denumit în continuare în mod solidar „Fondul de pensii” pentru întreaga perioadă după 1 ianuarie 1995).
(62)
În conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din PostPersRG 1994, Deutsche Post a fost obligată să achite o contribuție anuală de 2,045 de miliarde EUR la Fondul de pensii pentru perioada 1995-1999, în sumă totală de 10,225 de miliarde EUR. Începând cu anul 2000, în temeiul articolului 16 alineatul (2) din PostPersRG 1994, Deutsche Post a trebuit să achite către Fondul de pensii o contribuție financiară anuală de 33 % din valoarea totală a salariilor funcționarilor publici (de exemplu, de la 735 milioane EUR în anul 2000 la 540 milioane EUR în 2010).
(63)
În conformitate cu articolul 16 alineatul (2) din PostPersRG 1994, subvenția pentru pensii acoperă deficitul rămas (reprezentând diferența între pensiile funcționarilor publici pensionați și contribuția Deutsche Post la Fondul de pensii). Subvenția pentru pensii a crescut de la 151 milioane EUR în 1995 la 3,203 miliarde EUR în 2010, însumând 37,121 miliarde EUR pentru perioada cuprinsă între 1995 și 2010.
Figura 1
Finanțarea Fondului de pensii (milioane EUR)
II.1.4. Schemele de asigurări sociale obligatorii pentru angajați privați și asigurarea pentru pensie suplimentară pentru angajații privați Deutsche Post
(64)
Angajații privați trebuie să contribuie la patru fonduri de asigurări sociale: fondul de pensii, fondul de șomaj, fondul de asigurări de sănătate și fondul de îngrijire medicală (28). În comparație cu schema pentru funcționari publici, schemele de asigurări sociale obligatorii oferă un nivel de acoperire diferit pentru schemele de asigurări de pensii și de sănătate:
-
nivelul pensiei nu este stabilit ca procent din salariul lunar final, ci din salariul mediu pentru întregul stagiu de cotizare;
-
costurile de sănătate și de asistență medicală sunt acoperite integral.
(65)
Există, de asemenea, diferențe considerabile în ceea ce privește finanțarea prestațiilor sociale în comparație cu cele ale funcționarilor publici. Schemele de asigurări sociale obligatorii pentru angajați privați sunt finanțate prin contribuțiile comune ale angajatului și angajatorului pe întreaga durată de viață activă a angajatului (denumite în continuare „contribuții obligatorii de asigurări sociale”). Rata totală a contribuției de asigurări sociale este divizată în mod formal în contribuția angajatului și contribuția angajatorului, ambele acoperind aproximativ jumătate din contribuția totală. Cu toate acestea, angajatorul are obligația formală de a achita întreaga contribuție la fondul de asigurări sociale.
Figura 2
Ratele contribuțiilor obligatorii la fondul de asigurări sociale exprimate ca procent reținut din salariul brut al angajaților privați (a se vedea și anexa)
(66)
Conform figurii 2, ratele contribuțiilor la fondul de asigurări sociale obligatorii începând din anul 1995 s-au situat între 38 % și 42 % din salariul brut (= salariul net + contribuția angajatului). Ratele contribuțiilor angajatorului și angajatului pentru fondul de asigurări sociale au variat de la 19 % la 21 % din salariul brut (a se vedea anexa pentru o serie cronologică mai detaliată).
(67)
Angajații privați ai Deutsche Post au beneficiat nu doar de schemele de asigurări sociale obligatorii, ci și de o asigurare pentru pensie suplimentară. Angajaților privați care și-au început activitatea înainte de 1997 li s-a oferit o asigurare pentru pensie suplimentară care le permitea să primească o pensie similară cu cea a funcționarilor publici. Asigurarea pentru pensie suplimentară acoperea diferența între pensia obligatorie a angajaților privați la fondul de asigurări sociale - egală cu un anumit procent din salariul mediu pe întreaga perioadă activă - și pensia funcționarilor publici, egală cu un anumit procent din salariul final. Normele detaliate sunt prevăzute în Carta Fondului de pensii al Poștei federale germane (Versorgungsanstalt der deutschen Bundespost - VAP) (29).
(68)
Până în anul 1997, Deutsche Post a finanțat prestațiile pentru pensia suplimentară ale angajaților privați pensionați printr-o contribuție de aproximativ [5-10 %] (30) din salariul brut al angajaților privați activi. Începând din 1997, Deutsche Post a constituit un provizion pentru obligațiile restante ale VAP (a se vedea, de asemenea, descrierea sarcinii 4 de la secțiunea II.3.1.3).
(69)
După anul 1997, noilor angajați privați li s-a oferit o asigurare pentru pensie suplimentară semnificativ mai redusă, pentru care Deutsche Post plătea o contribuție cuprinsă între [0 și 5 %] din salariul brut în perioada 1997-2007.
II.2. Plățile compensatorii de stat și garanțiile de stat în contextul dreptului exclusiv al Deutsche Post și al obligațiilor de serviciu poștal universal
II.2.1. Dreptul exclusiv până în anul 2007
(70)
Înainte de 1998, articolul 2 din PostG 1989 acorda Deutsche Post dreptul exclusiv de a stabili și menține facilități pentru transportul corespondenței. Alte servicii poștale - transportul de colete, ziare sau periodice - nu erau rezervate Deutsche Post, ci deschise concurenței. Conform articolului 37 din PostverfG 1989, profiturile acumulate din serviciile poștale rezervate trebuie utilizate pentru finanțarea pierderilor din serviciile universale care au fost oferite pe piețele deschise concurenței. În conformitate cu articolul 4 din Legea privind reglementarea telecomunicațiilor și serviciilor poștale - PTRegG 1994 (31), ministerul federal al poștei și telecomunicațiilor avea obligația de a aproba prețurile pentru serviciile poștale rezervate.
(71)
Începând cu intrarea în vigoare a PostG 1997 în anul 1998, domeniul de aplicare al serviciilor rezervate pentru Deutsche Post a fost redus progresiv. Conform articolului 51 din PostG 1997, dreptul exclusiv acoperea transportul corespondenței și cataloagelor adresate cu o greutate sub 200 de grame în 1997, însă restricția de greutate a fost redusă succesiv, ajungând la 50 de grame în 2006. Dreptul exclusiv a expirat ulterior la data de 31 decembrie 2007.
II.2.2. Obligația de serviciu poștal universal până în 2007
(72)
Obligația de serviciu universal a Deutsche Post a fost stabilită prin două mandate oficiale:
-
Conform Regulamentului privind serviciul poștal obligatoriu (32) (denumit în continuare „regulamentul privind serviciul obligatoriu”), Deutsche Post era desemnată ca furnizor de servicii poștale universale pentru livrarea corespondenței și coletelor în greutate de maximum 20 kg și i se încredința prestarea acestor servicii pe întreg teritoriul Germaniei, la prețuri uniforme;
-
PostG 1997 și regulamentul aferent de punere în aplicare din 1999 (33) (denumit în continuare „regulamentul privind serviciul universal din 1999) a menținut mandatul pentru DPAG.
(73)
Articolul 11 din PostG 1997 definea serviciul universal ca un set de bază de servicii poștale furnizate la nivel național, la prețuri accesibile. Aceste servicii cuprind transportul de scrisori, colete adresate în greutate de maximum 20 kg, cărți, cataloage, ziare și reviste (denumite în continuare „servicii universale”.
(74)
Regulamentul privind serviciul universal din 1999 stabilește cerințele minime de calitate ale serviciului universal:
-
trebuie să existe cel puțin 12 000 de oficii poștale pe întreg teritoriul Germaniei;
-
o medie anuală de 80 % dintre scrisorile și coletele expediate trebuie să fie livrate la anumite termene (o zi lucrătoare pentru scrisori și două zile lucrătoare pentru colete) și trebuie să existe cel puțin o livrare pe zi în cursul săptămânii;
-
deși cerința generală pentru prețurile serviciilor universale este accesibilitatea, DPAG a trebuit să perceapă tarife uniforme pentru serviciile poștale furnizate în temeiul dreptului exclusiv care a expirat în 2007. Cu toate acestea, DPAG permite o anumită flexibilitate a prețurilor pentru serviciile rezervate, deoarece poate încheia acorduri individuale privind prețurile cu clienții care expediază cel puțin 50 de articole la o singură tranzacție.
(75)
Articolul 52 din PostG 1997 a menținut mandatul DPAG de furnizare a serviciilor universale până la 31 decembrie 2007, adică data de expirare a dreptului său exclusiv de a furniza servicii de livrare a corespondenței. De la data expirării dreptului exclusiv, niciunui operator poștal din Germania nu i s-a încredințat obligația de serviciu universal, ceea ce înseamnă că toți furnizorii de servicii poștale sunt invitați să furnizeze servicii poștale universale („forțele pieței”). Atunci când se constată sau există motive să se considere că un serviciu universal nu este furnizat în mod corespunzător sau adecvat, PostG 1997 stabilește instrumente legislative care garantează furnizarea acestor servicii.
(76)
Conform studiului WIK (a se vedea figura 3), serviciile universale reprezentau aproximativ 88 % din veniturile totale din perioada 1990-2007. Majoritatea serviciilor universale de livrare a corespondenței au fost supuse unei reglementări a prețurilor ca urmare a poziției dominante a Deutsche Post pe aceste piețe (a se vedea secțiunea II.2.1). În afară de aceste servicii cu prețuri reglementate care formau aproximativ 62 % din veniturile totale, Deutsche Post furniza servicii de coletărie universale (aproximativ 15 % din veniturile totale) și alte servicii universale de livrare a corespondenței nereglementate (aproximativ 11 % din veniturile totale) în concurență cu alți operatori.
(77)
În plus, Deutsche Post oferea, de asemenea, servicii comerciale (de exemplu, servicii bancare pentru persoane fizice pentru Postbank, servicii de vânzări pentru Telekom, livrarea articolelor de corespondență fără destinatar etc.). În total, valoarea serviciilor comerciale s-a ridicat la 12 % din veniturile Deutsche Post pentru perioada 1990-2007.
II.2.3. Plățile compensatorii de stat
(78)
Încă de la înființarea sa în 1950, Deutsche Bundesposten a fost una dintre cele mai importante active ale guvernului federal (denumit în continuare Sondervermögen). Conform dreptului administrativ german, Sondervermögen nu are personalitate juridică independentă de stat, însă dispune de un buget propriu și nu este răspunzător pentru datoriile generale ale statului.
(79)
Prima reformă poștală din anul 1989 a stabilit că Sondervermögen urma să aibă trei divizii diferite - Postdienst, Postbank și Telekom - care au fost clasificate ca fiind „întreprinderi publice”, dar care nu aveau încă personalitate juridică independentă de stat.
(80)
Conform articolului 37 alineatele (2) și (3) din PostVerFG 1989, deși fiecare serviciu din cele trei divizii ar fi trebuit să se autofinanțeze, finanțarea încrucișată între cele trei divizii era permisă în măsura în care rezultau pierderi din obligațiile de serviciu universal. Pe această bază, între 1990 și 1993 Postdienst a primit transferuri în valoare de 2,844 miliarde EUR din partea Telekom pentru a-și acoperi pierderile.
(81)
În cursul celei de a doua reforme poștale, aplicabilă începând cu data de 1 ianuarie 1995, cele trei divizii ale Sondervermögen au fost transformate în societăți comerciale publice cu răspundere limitată: Postdienst a devenit DPAG, Postbank a devenit Postbank AG, iar Telekom a devenit Telekom AG. În conformitate cu articolul 2 alineatul (2) din PostUmwG 1994, Telekom AG și-a asumat toate angajamentele care decurg din împrumuturile atribuite Sondervermögen în ansamblu, dar și-a păstrat dreptul de a pretinde fonduri de la DPAG și Postbank AG, în măsura în care respectivele angajamente de împrumuturi puteau fi atribuite predecesorilor legali ai acestora.
(82)
Cu toate acestea, în temeiul articolului 7 din PostUmwG 1994, dreptul Telekom AG [care decurge din articolul 2 alineatul (2) din PostUmwG 1994] de a pretinde de la DPAG pierderile acumulate de Postdienst a expirat la 31 decembrie 1994. Acest lucru a avut ca rezultat un transfer de active în valoare de 2,822 miliarde EUR de la Telekom AG la DPAG. Conform Germaniei, acest transfer de la Telekom AG a fost - ca în cazul transferurilor anterioare în temeiul articolului 37 alineatul (3) din PostVerfG 1989 - indispensabil pentru ca DPAG să își îndeplinească obligațiile de serviciu universal.
(83)
Între 1990 și 1994, Postdienst primit o sumă totală de 5,666 miliarde EUR cu titlu de compensație pentru obligația sa de serviciu universal.
II.2.4. Garanția de stat pentru titlurile de creanță emise înainte de 1995
(84)
Începând cu anul 1953, articolul 22 alineatul (4) din PostVwG 1953 (34) prevedea că titlurile de creanță emise de Deutsche Bundespost aveau aceeași valoare juridică ca titlurile de creanță emise de Republica Federală Germania. Atunci când PostVwG 1953 a fost abrogată prin PostVerfG 1989, această dispoziție a fost inclusă în articolul 40 din PostVerfG 1989.
(85)
După înființarea celor trei divizii în 1989, nu Postdienst a emis titlurile de creanță; Postbank a administrat aceste tranzacții pentru toate diviziile Deutsche Post. Titlurile de creanță au fost apoi alocate Postdienst, Telekom și Postbank, conform necesităților financiare ale fiecăreia.
(86)
După anul 1995, în conformitate cu articolul 2 alineatul (4) din PostUmwG 1994, Germania a rămas răspunzătoare pentru toate titlurile de creanță contractate de Deutsche Bundespost înainte de 1995 și alocate ulterior Postdienst, Telekom și Postbank. Cu toate acestea, Germania nu avea obligații în ceea ce privește titlurile de creanță emise ulterior de DPAG.
II.3. Venituri din prețuri reglementate reprezentând compensare suplimentară pentru costurile pensiilor și costurile nete ale serviciului universal
(87)
PostG 1997 a instituit, de asemenea, Bundesnetzagentur (denumită în continuare „autoritatea de reglementare din sectorul poștal”) pentru supravegherea piețelor de livrare a corespondenței rezervate și liberalizate. Conform articolului 19 din PostG 1997, autoritatea de reglementare din sectorul poștal deține autoritatea de a reglementa tarifele Deutsche Post pe piețele poștale în care Deutsche Post se bucură de o poziție dominantă. Deutsche Post ocupa o poziție dominantă atât cu privire la serviciile rezervate - în conformitate cu articolul 51 din PostG 1997 - cât și cu aproape toate celelalte servicii de corespondență care fuseseră deja deschise concurenței. Reglementarea tarifelor poate lua forma unui plafon de preț ex ante sau a unui control ex post al prețurilor.
(88)
În conformitate cu studiile de piață efectuate de autoritatea de reglementare din sectorul poștal, Deutsche Post deținea o cotă medie de piață de 90-97 % pe piețele poștale cu prețuri reglementate. În cel mai recent raport, autoritatea de reglementare din sectorul poștal deplânge faptul că deschiderea progresivă a pieței începând cu anul 1997 nu a avut ca rezultat o concurență autentică pe piața germană a livrării de corespondență (35).
(89)
Serviciile poștale cu prețuri reglementate reprezintă majoritatea veniturilor totale ale Deutsche Post (de exemplu, aproximativ 62 % din veniturile totale ale Deutsche Post din perioada 1990-2007 (a se vedea figura 3) și aproximativ 56 % din veniturile realizate în perioada 2008-2010).
(90)
Toate celelalte servicii universale și comerciale care nu fac obiectul reglementării prețurilor în conformitate cu articolele 19-27 din PostG 1997 (36) vor fi menționate ca servicii cu prețuri nereglementate.
(91)
În ceea ce privește serviciile de livrare a corespondenței cu prețuri reglementate, articolul 20 alineatele (1) și (2) din PostG 1997 prevede că prețurile trebuie să reflecte costurile furnizării eficiente a serviciilor. Cu toate acestea, în cazurile justificate în mod obiectiv, autoritatea de reglementare din sectorul poștal ar trebui să țină seama în mod corespunzător, între altele, de:
-
costurile furnizării universale a serviciilor poștale; și
-
costurile de finanțare a prestațiilor de pensii și sănătate pentru angajații transferați de la Postdienst.
(92)
Articolul 57 din PostG 1997 și un decret ministerial din 27 martie 2000 al Ministrului federal al Economiei și Tehnologiei au menținut prețurile reglementate la nivelul anului 1997 până la 31 decembrie 2002.
II.3.1. Decizia de plafonare a prețurilor din 2002
(93)
Prima decizie a autorității de reglementare din sectorul poștal privind plafonarea prețurilor reglementate pentru serviciile de livrare a corespondenței a fost adoptată abia în anul 2002, aceasta vizând perioada 1 ianuarie 2003-31 decembrie 2007 (denumită în continuare „decizia de plafonare a prețurilor din 2002”). Plafonarea prețurilor reprezintă un sistem de reglementare a tarifelor pentru un pachet de servicii, potrivit căruia tariful individual al fiecărui serviciu nu este controlat, însă nu trebuie să depășească media ponderată a tuturor tarifelor din pachet. Conform articolului 19 din PostG 1997, plafonarea ex ante a prețurilor acoperea toate serviciile poștale în privința cărora Deutsche Post deținea o poziție dominantă.
(94)
În sensul deciziei de plafonare a prețurilor din 2002, Deutsche Post a prezentat autorității de reglementare din sectorul poștal, pentru prima dată, situații financiare privind veniturile și costurile (denumite în continuare „situațiile financiare din 2002”) referitoare la perioada cuprinsă între 1998 și 2006. Situațiile financiare se bazau pe rezultatele până în 2001 și pe previziunile pentru anii următori.
(95)
În anul 2002, Deutsche Post a invocat „dificultăți financiare” în furnizarea serviciului universal și în ocuparea funcționarilor publici și a angajaților privați care fuseseră transferați de la Postdienst. Aceste dificultăți constau în costurile pe care se presupune că Deutsche Post nu le-ar fi suportat în lipsa obligației de serviciu universal și a transferului angajaților și infrastructurii Postdienst (a se vedea lista detaliată din tabelul 1).
Tabelul 1
Sarcini aprobate prin decizia din 2002 privind plafonarea prețurilor (milioane EUR, valori nominale)
Nr.
Sarcini din decizia din 2002 privind plafonarea prețurilor
Sarcină medie (1998-2006) milioane EUR
%
1
Costuri salariale suplimentare
[…]
[…]
2
Costuri suplimentare cu asigurările sociale
[…]
[…]
3
Sarcina de infrastructură pentru oficiile poștale
[…]
[…]
4
Asigurare de pensie suplimentară pentru salariați (VAP)
[…]
[…]
5
Sarcina de infrastructură de transport
[…]
[…]
6
Costuri sociale și de sănătate (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Restructurarea personalului
[…]
[…]
8
Acoperirea deficitului pentru asigurările de sănătate ale funcționarilor publici
[…]
[…]
Sarcină medie totală
[…]
100 %
(96)
Autoritatea de reglementare din sectorul poștal a acceptat, în cele din urmă, argumentul Deutsche Post potrivit căruia nu ar fi suportat respectivele sarcini dacă nu ar fi fost supusă obligației de serviciu universal (sarcinile 3 și 5 pentru costurile serviciului universal) și obligației de a integra funcționarii publici și angajații privați ai Postdienst (sarcinile 1, 2, 4, 6, 7 și 8). Prin urmare, autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat creșterea prețurilor reglementate de livrare a corespondenței pentru a finanța costurile medii anuale în valoare de […] miliarde EUR aferente perioadei 2002-2006 din veniturile obținute din serviciile reglementate de livrare a corespondenței. Conform deciziei de plafonare a prețurilor, din 2002, sarcinile sunt alocate în proporție de 100 % în prețurile care fac obiectul plafonării ex ante a prețurilor.
II.3.1.1. Salarii suplimentare (sarcina 1)
(97)
Sarcina 1 evidențiază costurile cu salariile pretinse suplimentare ale lucrătorilor poștali, peste media respectivului sector economic. Deutsche Post a utilizat ca punct de referință „competitiv” salariile personalului recent angajat după 2002 care fuseseră stipulate în cadrul unui contract colectiv de muncă (Entgelttarifvertrag) încheiat cu sindicatele (denumite în continuare „salariile ETV”). Totuși, în cazul calculării sarcinii 1, valoarea de referință respectivă era aplicată întregului personal. În plus, în situațiile financiare prezentate, aceasta era aplicată retroactiv până în 1998.
II.3.1.2. Costurile suplimentare cu asigurările sociale (sarcina 2)
(98)
Autoritatea de reglementare din sectorul poștal a acceptat, de asemenea, argumentul Deutsche Post potrivit căruia aceasta a fost nevoită să suporte, pentru angajații privați și funcționarii săi publici, contribuții de asigurări sociale mai ridicate decât cele care ar fi trebuit plătite, în mod normal, pentru angajații privați ai concurenților săi.
(99)
Calculele Deutsche Post se bazează pe o rată a contribuțiilor de asigurări sociale pe care o consideră „competitivă” (denumită în continuare „rata de contribuție legală”), atât pentru funcționarii publici, cât și pentru angajații privați. Această rată legală este definită ca fiind suma dintre:
-
contribuția angajatorului la fondul de asigurări sociale pentru un angajat privat (aproximativ 19-21 %, care reprezintă aproximativ jumătate din totalul ratei contribuției la asigurările sociale, după cum se arată în figura 2);
-
contribuția la fondul de asigurare împotriva accidentelor (în intervalul [0-5 %]; începând din 2001, Deutsche Post a adăugat această contribuție la rata de contribuție legală);
-
contribuția la schema de pensie suplimentară (în intervalul [0-5 %]; Deutsche Post a adăugat această contribuție la rata de contribuție legală începând din 1997, deoarece o contribuție de o asemenea valoare la schema de asigurări de pensie suplimentară este considerată a fi „competitivă”. Rata se bazează pe asigurarea de pensie suplimentară oferită de Deutsche Post încă din 1997 noilor angajați privați).
(100)
Veniturile reglementate finanțează toate contribuțiile la asigurările sociale în plus față de rata de contribuție legală (denumite în continuare „contribuții suplimentare de asigurări sociale”). Luând ca exemplu calculele contribuțiilor suplimentare de asigurări sociale pentru funcționari publici din 2001, tabelul 2 arată că contribuțiile reale de asigurări sociale pentru funcționari publici sunt aproape duble față de contribuțiile de asigurări sociale „competitive” bazate pe rata de contribuție legală.
Tabelul 2
Calculul costurilor de asigurări sociale suplimentare pentru funcționari publici din 2001 pe baza situațiilor financiare din 2002 (milioane EUR)
% din salariile reale
(1)
Rata contribuției pentru fondul de pensii
33 %
(2)
Salariile totale ale funcționarilor publici
[…]
(3)
=(1)*(2)
Contribuția la fondul de pensii
[…]
(4)
Cheltuielile pentru asigurări de sănătate
[…]
(5)
=(3)+(4)
Contribuții de asigurări sociale reale
[…]
[40-45 %]
(6)
Contribuția angajatorului la fondul de asigurări sociale
20,43 %
(7)
Asigurare împotriva accidentelor
[…]
(8)
Asigurare de pensie suplimentară
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Rata contribuției legale
[…]
(10)
=(2)*(9)
Cost de asigurări sociale legal de referință
[…]
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Contribuții suplimentare la asigurările sociale
[…]
[15-20 %]
(101)
Contribuțiile reale de asigurări sociale includ vărsarea de către Deutsche Post în fondul de pensii a unei cote de 33 % din salariile reale ale funcționarilor publici (o plată forfetară unică anuală, a cărei valoare acumulată a fost de 2,045 miliarde EUR între 1995 și 1999), precum și contribuții la costurile de asigurare medicală ale funcționarilor publici. În total, contribuțiile reale la fondul de asigurări sociale s-au ridicat la [40-45 %] din salariile reale ale funcționarilor publici în 2001.
(102)
Deși rata contribuției la fondul de asigurări sociale se stabilește ca procent din salariile brute ale angajaților privați (salariul net + contribuția angajatului la fondul de asigurări sociale), Deutsche Post calculează valoarea de referință legală prin înmulțirea ratei de contribuție legală de [20-25 %] cu salariile reale ale funcționarilor publici.
II.3.1.3. Asigurare de pensie suplimentară pentru angajații privați (sarcina 4)
(103)
Sarcina 4 este destinată să compenseze provizionul acumulat pentru pasivele anterioare anului 1997 din schema de asigurări de pensie suplimentară VAP pentru angajații privați Deutsche Post.
(104)
Astfel cum se arată în secțiunea II.1.4, salariaților privați Deutsche Post angajați înainte de 1997 li s-a oferit o asigurare de pensie suplimentară care să le garanteze o pensie similară celei a funcționarilor publici. Cu toate acestea, Postdienst nu a acumulat un provizion corespunzător pentru viitoarele plăți ale pensiilor. În bilanț au apărut provizioane în valoare de 8,153 miliarde EUR numai după constituirea DPAG.
II.3.1.4. Diverse costuri suplimentare cu asigurările sociale (sarcinile 6, 7, 8)
(105)
Sarcina 6 include contribuția Deutsche Post la Oficiul Federal al Poștelor și Telecomunicațiilor (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation - BanstPT), care oferă anumite beneficii sociale (de exemplu, locuințe sociale) pentru funcționarii publici și angajații privați care au fost transferați de la Postdienst. Sarcina 7 include contribuțiile Deutsche Post destinate să acopere deficitul fondului de asigurări de sănătate al funcționarilor publici. Sarcina 8 privind restructurarea personalului vizează atât funcționarii publici, cât și angajații privați.
II.3.1.5. Sarcini de serviciu universal (3 și 5)
(106)
Aceste sarcini demonstrează economiile de costuri pe care Deutsche Post le putea obține dacă ar fi putut să instituie o rețea de oficii poștale și coletărie bazată exclusiv pe considerente de ordin comercial. Economiile de costuri sunt calculate, de exemplu, pe baza numărului ipotetic de oficii poștale pe care Deutsche Post ar putea să le exploateze în lipsa obligației de serviciu universal.
II.3.2. Deciziile de plafonare a prețurilor din 2007 și 2011
(107)
La 7 noiembrie 2007, autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat plafonarea prețurilor pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2008 și 31 decembrie 2011 (denumită în continuare „decizia de plafonare a prețurilor din 2007”). La 14 noiembrie 2011, autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat plafonarea prețurilor pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2012 și 31 decembrie 2013 (denumită în continuare „decizia de plafonare a prețurilor din 2011”).
(108)
Ulterior deciziei de plafonare a prețurilor din 2007, tarifele de expediere a unui număr de peste 50 de scrisori nu mai sunt controlate ex ante, ci fac obiectul unui control ex post al prețurilor, în conformitate cu articolul 25 din PostG 1997 (37). Tarifele pentru toate celelalte servicii poștale în privința cărora Deutsche Post deține o poziție dominantă continuă să fie aprobate ex ante, în temeiul articolului 19 din PostG 1997.
(109)
În cuprinsul prezentei decizii, Comisia va face referire la „prețurile reglementate pentru servicii” ca reprezentând servicii în privința cărora Deutsche Post deține o poziție dominantă pe piață și care fac obiectul fie controalelor ex ante în temeiul articolului 19 din PostG 1997, fie controalelor ex post în temeiul articolului 25 din PostG 1997. Toate celelalte servicii pentru care Deutsche Post nu deține o poziție dominantă și care nu sunt supuse controlului prețurilor vor fi menționate ca „servicii cu prețuri nereglementate”.
(110)
Deutsche Post a continuat să acuze sarcinile pentru salariile și asigurările sociale suplimentare impuse de transferul angajaților de la Postdienst (de exemplu, sarcina medie 2 referitoare la contribuții de asigurări sociale suplimentare în valoare de […] milioane EUR începând cu anul 2008), precum și o serie de sarcini impuse de obligația de serviciu universal. Ca și în cazul deciziei de plafonare a prețurilor din 2002, autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat finanțarea acestor costuri din veniturile obținute din prețurile reglementate și a stabilit plafonul tarifar la un nivel superior adecvat. Astfel, recunoașterea de către autoritatea de reglementare din sectorul poștal a acestor sarcini în deciziile de plafonare a prețurilor din 2002, 2007 și 2009 a rămas nemodificată în ceea ce privește serviciile cu prețuri nereglementate.
II.4. Rezultatele financiare ale DPAG
(111)
Rezultatele financiare ale DPAG pentru perioada 1995-2006 sunt prezentate în figura 2 din decizia de extindere din 2007. În timp ce rezultatele din perioada 1995-1999 au fost mixte (unii ani au înregistrat profit, alții pierderi), DPAG a realizat în mod constant un profit brut situat între 1 și 2 miliarde EUR în perioada 2000-2006.
(112)
Între 2007 și 2010, DPAG a realizat următoarele profituri nete: 1,8 miliarde EUR (2007); - 2 miliarde EUR (2008); 0,7 miliarde EUR (2009); 2,6 miliarde EUR (2010).
(113)
Situațiile financiare publicate ale DPAG nu permit identificarea profiturilor corespunzătoare diferitelor servicii. Prin urmare, situațiile financiare publicate nu permit să se constate dacă serviciile universale cu prețuri reglementate au înregistrat profituri sau pierderi per ansamblu.
III. MOTIVELE PENTRU INIȚIEREA PROCEDURII
(114)
Tribunalul a confirmat, prin hotărârea pronunțată în Cauza T-421/07 (38), că toate măsurile supuse investigării au făcut parte din procedură începând cu decizia de inițiere a procedurii din 1999, care a fost continuată prin decizia de extindere din 2007.
III.1. Subvenția pentru pensii
(115)
Decizia de extindere din 2011 a stabilit că subvenția pentru pensii a constituit o măsură de ajutor nouă deoarece, înainte de reforma pensiilor din 1995, Deutsche Post a fost pe deplin responsabilă pentru finanțarea, din resurse proprii, a costurilor pentru asigurările de pensii. În plus, decizia de extindere din 2011 a respins declarația Germaniei, bazată pe hotărârea Combus (39), conform căreia subvenția pentru pensii nu constituia ajutor.
(116)
Pentru evaluarea compatibilității subvenției pentru pensii ca o compensație pentru costurile pensiilor „moștenite” (de exemplu, în conformitate cu decizia Comisiei privind La Poste din Franța) (denumită în continuare „decizia La Poste”) (40), decizia de extindere din 2011 a luat în considerare compensarea costurilor de asigurări sociale suplimentare nu doar prin subvenția pentru pensii, ci și prin veniturile obținute din prețurile reglementate (de exemplu, sarcina 2 privind contribuțiile de asigurări sociale suplimentare).
(117)
Calculele din decizia de extindere din 2011, care luau în considerare ambele surse de compensare, au demonstrat că Deutsche Post a reușit să aplice în mod efectiv rate ale contribuțiilor de asigurări sociale cu 10 până la 14 puncte sub ratele totale ale contribuției obligatorii la fondul de asigurări sociale (cota angajatorului și a angajatului) pe care ar fi trebuit să le suporte concurenții privați.
(118)
Prin urmare, în decizia de extindere din 2011 au fost exprimate rezerve în ceea ce privește compatibilitatea subvenției pentru pensii ca măsură de compensație pentru costurile pensiilor „moștenite”, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
III.2. Compensația pentru furnizarea serviciilor universale
(119)
Germania s-a bazat pe articolul 106 alineatul (2) din TFUE drept justificare pentru compatibilitatea plăților compensatorii de stat și a garanțiilor de stat ca măsură de compensație pentru obligația de serviciu universal.
(120)
În decizia de extindere din 2007, Comisia a considerat, pe baza hotărârii Altmark (41), că plățile compensatorii de stat și garanția de stat constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(121)
În decizia de extindere din 2007, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la faptul că plățile compensatorii de stat și garanția de stat erau necesare pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu universal și proporționale cu acest scop. În special, Comisia a considerat necesar să revizuiască alocarea cheltuielilor între serviciile universale și cele comerciale, în conformitate cu principiile stabilite în cadrul din 2005. De asemenea, aceasta și-a exprimat îndoiala cu privire la stabilirea unui profit rezonabil, care trebuia să ia în calcul media profitabilității sectorului și poziția de risc a Deutsche Post.
IV. STUDIUL WIK
(122)
Studiul WIK a fost comandat pentru a sprijini Comisia în procesul de revizuire a situației financiare a Deutsche Post pentru perioada 1990-2007, cu scopul de a stabili dacă Deutsche Post a beneficiat de o supracompensare pentru obligațiile sale de serviciu universal. Mai exact, WIK Consult GmbH avea următoarele sarcini:
-
Stabilirea unei valori de referință a profitului rezonabil;
-
Revizuirea procedurilor de alocare internă a costurilor și de stabilire a prețurilor de transfer; și
-
Calcularea supracompensării în ceea ce privește costurile nete ale obligației de serviciu universal.
IV.1. Descrierea situațiilor financiare din 2009 privind veniturile și costurile
(123)
În urma adoptării de către Comisie a ordinului de furnizare a informațiilor din 30 octombrie 2008, Germania a prezentat în cele din urmă în 2009 un set complet de situații financiare pentru perioada 1990-2007 (denumite în continuare „situațiile financiare din 2009”).
IV.1.1. Venituri
(124)
Veniturile Deutsche Post pot fi clasificate în trei categorii principale:
-
Servicii poștale universale cu prețuri reglementate (62 % din veniturile totale în perioada 1990-2007)
Serviciile poștale cu prețuri reglementate includ toate serviciile universale care sunt furnizate pe piețe în care Deutsche Post ocupa o poziție dominantă, inclusiv serviciile pentru care Deutsche Post deține un drept exclusiv. Aceste servicii au generat 62 % din veniturile totale ale Deutsche Post în perioada 1990-2007 (42).
-
Servicii universale cu prețuri nereglementate (26 % din veniturile totale în perioada 1990-2007)
Serviciile universale de coletărie au fost întotdeauna furnizate pe piețe deschise concurenței, unde Deutsche Post deținea o cotă medie de piață de 30 %. În perioada 1990-2007, serviciile universale de coletărie au generat 15 % din veniturile totale ale Deutsche Post.
Serviciile universale de livrare a corespondenței cu prețuri nereglementate (de exemplu, cataloage, corespondență transfrontalieră) au produs aproximativ 11 % din veniturile totale ale Deutsche Post.
-
Servicii comerciale cu prețuri nereglementate (12 % din veniturile totale în perioada 1990-2007)
Deutsche Post și-a folosit rețeaua de oficii poștale nu doar pentru distribuția de servicii poștale, ci și pentru a vinde produse și servicii pentru Postbank AG și - într-o mai mică măsură - pentru Deutsche Telekom. Aceste servicii comerciale au produs aproximativ 6 % din veniturile totale ale Deutsche Post.
Serviciile comerciale de coletărie și de livrare a corespondenței (de exemplu, pliante publicitare adresate) reprezintă aproximativ 4 % din veniturile totale ale Deutsche Post.
În sfârșit, Deutsche Post a furnizat o serie de servicii diverse, de exemplu, în calitatea sa de holding pentru filiale internaționale care își desfășoară activitatea în alte segmente de activitate (de exemplu, Danzas, DHL). Aceste servicii comerciale au generat aproximativ 2 % din veniturile totale ale Deutsche Post.
Figura 3
Cotele medii ale veniturilor în perioada 1990-2007 (bazate pe valori nominale)
(125)
Studiul WIK vizează numai serviciile comerciale care erau furnizate împreună cu serviciile universale de societatea DPAG și predecesoarea sa, Postdienst. Serviciile comerciale (de exemplu, rețeaua mondială de curierat DHL) furnizate de diferitele entități juridice subordonate Deutsche Post World Net (denumită în continuare „DPWN”) nu au fost investigate.
IV.1.2. Calculul sarcinilor în situațiile financiare din 2009
(126)
Spre deosebire de situațiile financiare pe care Deutsche Post le-a transmis autorității de reglementare din sectorul poștal în scopul deciziilor de plafonare a prețurilor din 2002, 2007 și 2011, situațiile financiare din 2009 - care nu au fost prezentate niciodată autorității de reglementare - conțin un număr semnificativ mai ridicat de sarcini pe care Deutsche Post le alocă serviciilor cu prețuri reglementate.
(127)
Pe baza situațiilor financiare din 2009, Deutsche Post invocă o sarcină medie de […] miliarde EUR pentru perioada cuprinsă între 1998 și 2006, comparativ cu […] miliarde EUR calculată pe baza situațiilor financiare din 2002.
Figura 4
Comparație între costurile invocate ale serviciului universal, bazate pe situațiile financiare din 2009, și costurile aprobate pe baza deciziei de plafonare a prețurilor din 2002 (medie anuală, valoare nominală exprimată în miliarde EUR)
[…]
(128)
În timp ce sarcina 2 (costuri suplimentare cu asigurările sociale) și sarcina 4 (asigurare de pensie suplimentară) nu diferă semnificativ între situațiile financiare din 2002 și din 2009, sarcina 1 (salarii suplimentare) se ridică la aproximativ […]. Spre deosebire de situația financiară din 2002, în prezent, Deutsche Post nu mai utilizează salariile ETV ca punct de referință „competitiv” privind salariile. În schimb, aceasta utilizează salariul minim pentru sectorul poștal, în temeiul unui regulament al Ministerului Federal al Muncii din 2007 (denumit în continuare „salariul minim”). Cu toate acestea, trebuie remarcat faptul că acest regulament a fost, în cele din urmă, declarat ilegal de către instanța administrativă federală și nu a devenit niciodată efectiv din punct de vedere juridic.
(129)
Mai mult, în situațiile financiare din 2009, Deutsche Post invocă o nouă sarcină de „infrastructură poștală”, care acoperă costurile incrementale ale celei de a șasea zi de livrări (în medie, […] milioane EUR pe an). Calculul se bazează pe scenariul ipotetic conform căruia, în lipsa obligației de serviciu universal, Deutsche Post ar fi livrat corespondență doar cinci zile, în loc de șase zile pe săptămână.
(130)
Sarcina de infrastructură 3 (rețeaua de oficii poștale) se calculează într-un mod diferit de cel prevăzut în situația financiară din 2002. În prezent, aceasta include presupusele economii de costuri care puteau fi realizate dacă toate oficiile poștale ar fi fost operate ca agenții începând din 1990. Aceasta este calculată pe baza remunerării pe care Deutsche Post a plătit-o terților pentru servicii de vânzare în 2007.
IV.1.3. Marjele de profit în situația financiară din 2009
(131)
Alocarea costurilor către serviciile universale de livrare a corespondenței cu prețuri reglementate reduce în mod semnificativ presiunea pe care unele costuri, precum salariile și contribuțiile de asigurări sociale, o exercită asupra serviciilor cu prețuri nereglementate. Această realocare conduce la creșterea semnificativă a marjelor de profit, cu [15-25 %] în cazul vânzării de servicii comerciale, și la pierderi de aproape [0-10 %] în cazul vânzării de servicii de livrare a corespondenței cu prețuri reglementate.
(132)
Deși Deutsche Post raportează, în situațiile sale financiare anuale, profituri foarte ridicate pentru divizia sa de corespondență (a se vedea, de asemenea, secțiunea V.3), aceste profituri sunt mai mult decât absorbite de sarcinile care au fost transferate de la serviciile cu prețuri nereglementate la cele cu prețuri reglementate.
Figura 5
Venituri medii realizate din vânzări, pe baza situațiilor financiare din 2009
[…]
IV.2. Nivelul de referință al profitului
IV.2.1. Lanțul valoric al Deutsche Post: operațiuni cu nivel scăzut de tehnologizare și risc comercial redus
(133)
O analiză a lanțului valoric și a riscurilor comerciale aferente este indispensabilă în procesul de identificare a nivelului de referință a profitului și de evaluare a alocării costurilor. Căutarea unui set de companii „comparabile” și calcularea unui nivel de referință al profitului rezonabil pe care îl anticipează Deutsche Post sunt posibile doar în cazul în care funcția și caracteristicile de risc sunt cunoscute.
IV.2.1.1. Lanțul valoric al unei activități comerciale cu grad scăzut de tehnologizare
(134)
Lanțul valoric al Deutsche Post poate fi divizat în două funcții principale:
-
rețeaua națională de livrare a corespondenței (scrisori și colete);
-
rețeaua națională de oficii poștale.
(135)
Logistica unei rețele de coletărie și corespondență constă într-o activitate comercială cu nivel redus de tehnologizare, care nu necesită eforturi majore de cercetare sau dezvoltare. Prin urmare, toți ceilalți operatori din industrie lucrează într-o manieră similară și standardizată. Astfel de activități sunt, așadar, clasificate frecvent ca „funcții” de rutină. Gradul ridicat de externalizare la care Deutsche Post se obligă față de terți confirmă încă o dată caracterul de rutină al acestora. Același lucru este valabil și pentru serviciile de vânzări desfășurate prin intermediul rețelei naționale de oficii poștale, caracterizate, de asemenea, printr-un nivel tot mai ridicat de externalizare.
(136)
Pe lângă aceste funcții de rutină, principalele active necorporale ale Deutsche Post constau în baza sa de clienți, denumirea mărcii și poziția solidă pe piață, în special în ceea ce privește piețele de livrare a corespondenței. Cu toate acestea, studiul WIK consideră că, în esență, aceste active necorporale nu sunt rezultatul eforturilor sau investițiilor proprii ale Deutsche Post, ci, mai degrabă, ale drepturilor sale exclusive istorice. Deutsche Post nu a fost nevoită să investească masiv în funcții de comercializare. Dimpotrivă, s-a bazat, până în anul 2007, pe poziția sa de piață garantată prin lege. Prin urmare, Deutsche Post nu ar trebui să fie remunerată pentru aceste active necorporale.
IV.2.1.2. Risc redus datorat măsurilor de stat
(137)
Deutsche Post au fost expusă la riscuri mai reduse decât concurenții săi, atât în privința serviciilor reglementate, cât și a celor nereglementate, din mai multe motive.
(138)
În primul rând, până în anul 2007, Deutsche Post a fost protejată de un monopol legal pentru serviciile sale de livrare a corespondenței. De asemenea, în sfera serviciilor de corespondență reglementate, Deutsche Post a beneficiat de o cotă de piață de 90 % și de un nivel redus sau inexistent de concurență. Serviciile cu prețuri reglementate au reprezentat aproape două treimi din veniturile Deutsche Post.
(139)
În al doilea rând, autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat un plafon tarifar pentru serviciile reglementate de livrare a corespondenței. Plafonul a fost stabilit peste costurile unei întreprinderi eficiente din punct de vedere economic, pentru a permite, între altele, compensarea presupuselor costuri suplimentare asociate serviciilor cu prețuri nereglementate. Niciunul dintre concurenții DPAG nu beneficia de un drept exclusiv sau de o poziție dominantă care i-ar fi permis o subvenționare încrucișată a costurilor de asigurări sociale. Prin urmare, dreptul exclusiv și poziția dominantă au condus la o reducere semnificativă a riscurilor comerciale, atât în privința serviciilor reglementate, cât și a serviciilor universale cu prețuri nereglementate și a serviciilor comerciale.
(140)
În al treilea rând, riscurile inerente serviciilor universale și comerciale au fost reduse și prin alte măsuri de stat. Plățile compensatorii de stat au absorbit pierderile de la începutul anilor 1990, iar garanția de stat a permis Deutsche Post să se împrumute la rata suverană până în 1995, în pofida situației financiare dificile în care se afla la începutul anilor 1990.
(141)
În ansamblu, Deutsche Post a suportat riscuri de piață și de costuri mult mai reduse decât concurenții săi, deoarece nu a fost nevoită să își formeze o bază de clienți și avea posibilitatea să transmită creșterile de costuri prin creșterea prețurilor reglementate. Pe baza acestui raționament, studiul WIK concluzionează că cei mai potriviți concurenți comparabili sunt companiile poștale care exercită doar funcții de rutină (de exemplu, nu investesc masiv în marketing și denumiri de marcă) și nu sunt expuse unui nivel de risc ridicat (de exemplu, se pot baza pe contracte pe termen lung).
IV.2.2. Cuantificarea nivelului de referință al profitului
(142)
În funcție de rezultatele analizei funcției și riscurilor, studiul WIK realizează o analiză a bazei de date financiare (de exemplu, folosind baza de date ORBIS, care conține aproximativ 10 milioane de companii din întreaga lume), prin care caută companii poștale comparabile. Etapele de selecție cantitativă și calitativă controlată identifică setul de companii comparabile care furnizează servicii poștale pe piețe competitive.
(143)
Studiul WIK selectează un grup de referință format din 26 de companii poștale, care furnizează, în principal, servicii de coletărie și desfășoară activitățile de rutină tipice operatorilor poștali. Toți concurenții comparabili provin din sectorul „Servicii de poștă și de curier” (cod NACE (43) 641).
(144)
Este important de remarcat faptul că numărul de concurenți comparabili este limitat, deoarece, până în prezent, societățile private au furnizat rareori servicii de corespondență pe scară largă, ca urmare a includerii în dreptul exclusiv al operatorului poștal tradițional a unei părți importante a serviciilor de livrare a corespondenței. În plus, studiul WIK nu include în comparație operatorii poștali tradiționali din alte țări, deoarece aceștia - asemenea Deutsche Post - au fost protejați de drepturi exclusive și nu operează preponderent pe piețe concurențiale.
(145)
Pentru a măsura profitul „rezonabil”, studiul WIK utilizează marja rentabilității vânzărilor (ROS), care reprezintă profitul contabil [profitul înainte de deducerea dobânzilor și a impozitului (EBIT)] împărțit la venituri. În plus, studiul WIK calculează marja randamentului activelor (ROA), de exemplu, EBIT, exprimat ca procent din capitalul total, ca profit de referință bazat pe capital.
Tabelul 3
Nivelurile de referință ROS și ROA prevăzute de studiul WIK
Rentabilitatea vânzărilor
(ROS)
Randamentul activelor
(ROA)
Valoare medie
3,48 %
7,33 %
Limita superioară (percentila 75)
6,77 %
13,41 %
(146)
În eșantionul selectat, rata medie a ROS în partea competitivă a sectorului poștal a fost de 3,48 % pentru perioada 1998-2007. Cu toate acestea, studiul WIK prezintă nu doar rentabilitatea medie, ci și o limită superioară de profit rezonabil, constând în cea de a treia cuartilă a profitului concurenților comparabili, egală cu o ROS de 6,77 %. Cu alte cuvinte, 75 % dintre concurenții comparabili realizează un profit inferior unei rentabilități a vânzărilor de 6,77 % (44).
(147)
În ceea ce privește randamentul activelor, studiul WIK indică o rată medie a ROA de 7,33 % și o limită superioară de 13,41 %.
(148)
Deoarece Deutsche Post este expusă la riscuri considerabil mai reduse decât societățile comparabile, care operează pe piețe cu grad ridicat de competitivitate (de exemplu, piața de coletărie expres), studiul WIK a considerat că ROS medie de 3,48 % reprezintă un nivel de referință prudent și conservator al profitului Deutsche Post. Studiul nu recomandă utilizarea unei rate mai ridicate, situată în intervalul până la a treia cuartilă a ROS (6,77 %). Poate fi justificat chiar un nivel de referință inferior, deoarece valoarea medie a ROS de 3,48 % este echivalentă cu o ROA de 7,33 %, care se situează mult peste rata dobânzii fără risc.
IV.3. Revizuirea alocării costurilor
(149)
Studiul WIK critică modul de alocare a sarcinilor din situațiile financiare din 2009, deoarece marjele ROS ale serviciilor comerciale, situate între [15-25 %], depășesc semnificativ media sectorului (45). Întrucât concurenții privați sunt profitabili în pofida marjelor de profit mult mai reduse, studiul WIK concluzionează că serviciilor comerciale ale Deutsche Post trebuie să li se aloce o pondere mai mare a costurilor, ceea ce va reduce sarcinile pentru serviciile cu prețuri reglementate.
(150)
Conform studiului WIK, toate serviciile comerciale, în ciuda ponderii costurilor, continuă să prezinte profit în conformitate cu valoarea medie ROS de 3,48 % a concurenților. Prin urmare, raportul reprezintă baza reducerii sarcinii medii anuale a serviciilor cu prețuri reglementate cu […] milioane EUR pentru întreaga perioadă 1990-2007.
(151)
Deoarece o mare parte a serviciilor comerciale de vânzări au fost furnizate întreprinderilor afiliate Postbank și Telekom, studiul WIK analizează, de asemenea, dacă tarifele finale percepute acestora pot fi considerate tranzacții neprivilegiate și dacă, astfel, reprezintă un nivel de referință adecvat pentru costurile care ar trebui suportate de serviciile comerciale de vânzări. Pe baza datelor disponibile, studiul WIK consideră că contractele încheiate între Deutsche Post și întreprinderile afiliate reflectă condiții care ar fi putut fi acceptate și de terți independenți. Întrucât nici Postbank, nici Telekom nu aveau posibilități reale de a utiliza rețele externe de distribuție la începutul anilor 1990, acestea au convenit să împartă costurile suportate. Cu toate acestea, ulterior, pe măsură ce Postbank și Telekom reușeau să găsească mai ușor alte rețele de distribuție, iar costurile rețelei de serviciu universal scădeau, contractul a fost înlocuit cu un comision calculat pe baza veniturilor, ceea ce reprezenta o soluție mai adecvată contractelor tipice de servicii de vânzări (46).
IV.4. Modificarea situațiilor financiare din 2009
(152)
Studiul WIK aduce câteva modificări situațiilor financiare din 2009, prin următoarea metodă:
Tabelul 4
Metoda de calcul al rezultatului anual excedentar, pe baza situațiilor financiare din 2009 și a studiului WIK
Venituri din serviciile universale
-
Costuri ale serviciilor universale
-
Profit rezonabil
+
Plăți compensatorii de stat
Rezultat excedentar
IV.4.1. Ajustarea veniturilor din serviciul universal
(153)
Deutsche Post a vândut o mare parte din proprietățile sale imobiliare (de exemplu, proprietățile care și-au pierdut utilitatea ca urmare a restructurării operațiunilor poștale). Veniturile obținute din aceste vânzări ar trebui alocate serviciului universal, principalul utilizator al activelor respective, care le închiria serviciilor comerciale.
(154)
Ajustarea corespunzătoare conduce la o creștere anuală medie de […] milioane EUR, reprezentând venituri din serviciul universal pentru întreaga perioadă 1990-2007.
IV.4.2. Ajustarea costurilor de serviciu universal
IV.4.2.1. Defalcarea contabilității analitice
(155)
Situațiile financiare din 2009 nu prezintă o defalcare corectă a prețurilor de transfer intern. Profitul total generat de serviciile universale nu este prezentat deoarece profiturile care provin din anumite funcții (de exemplu, oficiile poștale) nu sunt defalcate în servicii universale și servicii comerciale (de exemplu, costurile suportate pentru serviciile individuale), dar sunt grupate și raportate ca profituri comerciale. Prin urmare, Deutsche Post nu a putut prezenta situații separate, astfel cm se impune prin Directiva 2006/111/CE a Comisiei din 16 noiembrie 2006 privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice, precum și transparența relațiilor financiare din cadrul anumitor întreprinderi (47).
(156)
Deși Deutsche Post a prezentat o defalcare aproximativă a costurilor interne pentru perioada anterioară anului 1997, studiul WIK a trebuit să ajusteze situațiile financiare pentru perioada ulterioară anului 1997. Costurile contabilizate incorect au fost transferate din contul serviciului universal în contul serviciului comercial.
(157)
Ajustarea corespunzătoare determină o scădere a costurilor anuale de serviciu universal cu o medie de […] milioane EUR pentru perioada 1998-2007.
IV.4.2.2. Ajustarea costurilor între serviciile cu prețuri reglementate și cele cu prețuri nereglementate
(158)
Astfel cum s-a explicat mai sus, studiul WIK nu ajustează fiecare cost separat. În schimb, acesta își bazează recalcularea pe tarifele finale ale serviciilor comerciale care au fost considerate ca reprezentând niveluri de referință fiabile pentru costurile medii ale industriei. În consecință, toate profiturile suplimentare obținute din serviciile comerciale (48) sunt utilizate pentru a finanța costurile declarate inițial. Scăderea medie anuală a costurilor este de […] milioane EUR pentru întreaga perioadă 1990-2007.
IV.4.2.3. Costurile extrabilanțiere ale asigurării de pensie suplimentară (sarcina 4)
(159)
Prin sarcina 4 (asigurare de pensie suplimentară), Deutsche Post a adăugat costuri care nu sunt evidențiate în situațiile sale financiare anuale. Deoarece ROS de referință este calculată pe baza declarațiilor obligatorii ale concurenților comparabili, pot fi incluse doar costurile care sunt admise și în conformitate cu standardele naționale de contabilitate sau standardul internațional de contabilitate (IAS). Prin urmare, niciun cost suplimentar - care nu este inclus în mod normal în conturile IAS - nu poate fi acceptat ca element de cost, trebuind să fie finanțat din marja de profit (de referință).
(160)
Ajustarea corespunzătoare determină o reducere anuală medie de […] milioane EUR a sarcinii 4 (asigurare de pensie suplimentară) pentru întreaga perioadă 1990-2007.
IV.4.3. Ajustarea costurilor de capital pentru un profit rezonabil
(161)
Deutsche Post a imputat costuri de capital în situațiile financiare din 2009 care nu au fost inițial incluse în declarațiile obligatorii: de exemplu, costuri de […] și de […]. Studiul WIK elimină ambele costuri […], precum și […], și le înlocuiește cu nivelul de referință pentru profitul rezonabil.
IV.4.3.1. Perioada 1996-2007
(162)
Profitul rezonabil este calculat pe baza veniturilor ajustate generate de serviciile universale și ROS de referință de 3,48 %, din care rezultă o medie anuală a profitului rezonabil de […] milioane EUR. Costurile de capital medii anuale în valoare de […] milioane EUR (costurile dobânzii în valoare de […] milioane EUR și creșterea amortizării obligatorii, în valoare de peste […] milioane EUR) sunt eliminate din situațiile financiare din 2009.
(163)
Este important de observat faptul că, în comparație cu situațiile financiare din 2009, ROS de referință de 3,48 % generează un profit rezonabil, care este mai mare, în termeni absoluți, decât costurile de capital declarate de Deutsche Post (de exemplu, costurile cu dobânda calculate pe baza unei rentabilități interne de aproximativ […] a capitalului investit și creșterea amortizării pe baza valorii de piață).
IV.4.3.2. Perioada 1990-1995
(164)
În conformitate cu articolul 63 alineatul (1) din PostVerfG, până în 1995, Deutsche Post avea obligația de a achita statului federal plăți de transfer (49) în valoare de 5,838 miliarde EUR sau aproximativ 8 % din vânzări. În schimb, însă, articolul 63 alineatul (4) din PostVerfG excepta Deutsche Post de la obligația de a plăti dividende în plus față de plățile de transfer.
(165)
Prin urmare, studiul WIK refuză să adauge un „profit rezonabil” pentru perioada anterioară anului 1995, deoarece plățile de transfer acopereau deja integral costurile de capital ale Deutsche Post. În consecință, costurile de capital medii anuale ale Deutsche Post în valoare de […] milioane EUR (costurile dobânzii în valoare de […] milioane EUR și creșterea amortizării obligatorii în valoare de […] milioane EUR) sunt eliminate din situațiile financiare din 2009, iar costurile de serviciu universal sunt reduse în mod proporțional.
IV.4.4. Concluzii
(166)
Situațiile financiare din 2009 și studiul WIK demonstrează că, până în anul 1996, veniturile realizate din serviciile universale au fost insuficiente pentru a acoperi costurile acestora. Cu toate acestea, deși Deutsche Post acumulat deficit chiar și după luarea în calcul a plăților compensatorii de stat în situațiile financiare din 2009, studiul WIK concluzionează că plățile compensatorii au fost suficiente pentru a permite Deutsche Post să atingă pragul de rentabilitate în 1997.
(167)
Situațiile financiare din 2009 nu arată aproape nicio ameliorare a profitabilității serviciilor universale până în 1999. Veniturile din serviciul universal încep să acopere costurile, în medie, abia începând cu anul 2000. În schimb, studiul WIK menționează profituri semnificative pentru serviciile universale după anul 2000, superioare valorii medii ROS de 3,48 %, în ciuda faptului că serviciile universale de coletărie au înregistrat doar o rentabilitate a vânzărilor sub medie de […] (a se vedea figura 6).
Figura 6
Comparația rezultatelor excedentare anuale din servicii universale pentru perioada 1990-2007 (milioane EUR, valori nominale anuale)
V. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(168)
Părțile interesate au prezentat observații cu privire la decizia de inițiere a procedurii din 1999, decizia de extindere din 2007 și decizia de extindere din 2011. Cele mai importante observații privind toate cele trei decizii sunt sintetizate în prezenta secțiune.
V.1. Dreptul exclusiv de a utiliza timbre poștale emise de Ministerul Federal de Finanțe
(169)
TNT pune la îndoială dacă Deutsche Post a plătit un comision pentru dreptul exclusiv de a utiliza timbre poștale emise de Ministerul Federal de Finanțe. Conform articolului 43 din PostG 1997, autorizația de a emite timbre marcate cu textul „Germania” este rezervată Ministerului Federal de Finanțe. Un operator poștal care depune o cerere de utilizare a acestor timbre se obligă la plata unei taxe și la acoperirea costurilor aferente. În conformitate cu articolul 54 din PostG, până la 31 decembrie 2007, Deutsche Post a deținut dreptul exclusiv de a utiliza timbre poștale emise de Ministerul Federal de Finanțe.
(170)
TNT susține că, în cazul în care Deutsche Post utiliza, de fapt, timbrele emise de Ministerul Federal de Finanțe cu titlu gratuit, aceasta ar constitui ajutor de stat ilegal.
(171)
Comisia ar trebui să observe că această măsură nu a fost analizată în decizia de inițiere a procedurii din 1999 și în deciziile de extindere din 2007 și 2011. Prin urmare, aceasta nu intră în domeniul de aplicare al prezentei decizii.
V.2. Subvenția pentru pensii
(172)
Conform UPS, Deutsche Post a beneficiat de un avantaj deoarece a fost parțial exonerată de obligația de plată pe care o avea înainte de 1995. Deoarece operatorii normali trebuie să suporte propriile costuri de pensii, Deutsche Post s-a aflat într-o poziție mai avantajoasă decât concurenții săi. În plus, UPS este de acord cu raționamentul Comisiei conform căruia ajutorul în cauză nu poate fi considerat ajutor existent, având în vedere schimbările fundamentale de poziție ale Deutsche Post și introducerea unei legislații noi prin care obligațiile Deutsche Post de a suporta costurile de pensii ale funcționarilor săi publici erau parțial anulate. Conform UPS, o astfel de modificare majoră a unui sistem nu poate fi considerată un simplu amendament de natură strict formală sau administrativă.
(173)
UPS acceptă concluzia preliminară a Comisiei conform căreia subvențiile pentru pensie nu pot fi considerate compatibile în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Având în vedere nivelul de profitabilitate susținut și dreptul exclusiv al Deutsche Post, este justificată punerea sub semnul întrebării a necesității unui ajutor pentru costurile moștenite invocate. În plus, subvenția acordată nu este proporțională cu obiectivul de interes comun prezentat de Germania, în special deoarece costurile moștenite sunt compensate atât prin creșterea prețurilor pentru livrarea corespondenței, cât și prin subvenția pentru pensii. UPS subliniază că sarcina probei privind proporționalitatea măsurii revine Germaniei. Cu toate acestea, Germania nu a oferit până acum indicații precise cu privire la proporționalitatea beneficiilor obținute de Deutsche Post în urma măsurii.
(174)
Conform UPS, ajutorul primit de Deutsche Post a permis acesteia să obțină o poziție avantajoasă nu doar în Germania, ci și pe alte piețe europene unde concurează cu alți operatori poștali precum UPS. Deoarece subvenția pentru pensii a permis Deutsche Post să își consolideze poziția în sectorul comercial în detrimentul altor operatori, concurenții săi au suferit de pe urma unei denaturări a concurenței.
(175)
UPS solicită Comisiei să evalueze într-o manieră mai detaliată necesitatea și proporționalitatea pentru perioada 2007-2011 a subvențiilor pentru pensii descrise în decizia de extindere din 2011, precum și să examineze dacă Deutsche Post continuă să beneficieze de pe urma ajutorului de stat ilegal în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(176)
În sfârșit, UPS solicită Comisiei să furnizeze mai multe informații cu privire la modul în care aceasta a ajuns la concluzia că Deutsche Post a beneficiat de ajutor incompatibil. UPS solicită în special un exemplar al studiului WIK, pentru a obține clarificări privind măsura în care constatările studiului WIK au fost utilizate în evaluarea subvenției pentru pensii în cadrul deciziei de extindere din 2011.
V.3. Compensația pentru furnizarea de servicii universale
(177)
UPS sprijină pe deplin investigația Comisiei și este întru totul de acord cu conținutul deciziei de extindere din 2007 privind evaluarea compensației pentru serviciul universal. În plus, UPS a transmis o versiune actualizată (50) a studiului Nera din octombrie 2006 (51), la care Comisia a făcut referire în considerentul 58 din decizia de extindere din 2007.
(178)
În timp ce studiul Nera din 2006 a estimat, în cazul diviziei de corespondență a DPWN, randamentul mediu al capitalului investit la peste 20 % în perioada după 1999 (52), studiul actualizat subliniază că randamentul capitalului investit în perioada 2000-2005 ar fi rămas chiar peste 50 %. Randamentul capitalului investit în perioada 2003-2005 a fost estimat la peste 100 %. UPS concluzionează că profiturile serviciilor reglementate de livrare a corespondenței extrem de rentabile ar fi fost mai mult decât suficiente pentru a acoperi pierderile generate ale serviciului universal.
(179)
Mai mult, UPS argumentează că datele contabilității analitice ale Deutsche Post nu oferă o bază optimă de analiză și înțelegere a rentabilității și sarcinilor caracteristice sectorului rezervat. Prin urmare, este necesar să se realizeze o analiză amănunțită a alocării costurilor între serviciile reglementate, universale și comerciale. Toate avantajele de care a beneficiat Deutsche Post pentru a-și acoperi costurile moștenite, precum contribuțiile de capital acordate de statul german în 1995, precum și activele sub formă de proprietăți imobiliare și infrastructură, trebuie incluse în procedura de stabilire a cuantumului ajutorului și a supracompensării.
(180)
În ceea ce privește prețurile de transfer intern, UPS susține necesitatea de a respecta principiul deplinei concurențe, în conformitate cu hotărârea Chronopost (53). Prin urmare, Comisia ar trebui să examineze condițiile contractuale care guvernează relația între Deutsche Post și DPEED, în special în ceea ce privește acordurile privind prețurile convenite între părți.
V.4. Prețurile excesive ale serviciilor de corespondență
(181)
FFPI sprijină fără rezerve decizia de extindere din 2011. FFPI prevede că modificările legislative și administrative care conduc la creșterea costurilor de pensii reprezintă un risc comercial normal, care poate avea un impact asupra rentabilității economice. Deoarece întreprinderile care își desfășoară activitatea în condiții normale de piață trebuie să suporte aceste costuri suplimentare din resurse proprii, Deutsche Post nu ar fi trebuit să beneficieze de subvenții pentru pensii din partea statului german.
(182)
În plus, FFPI atrage atenția că Deutsche Post a subliniat importanța reformei pensiilor în Raportul său anual din 2000, susținând că reducerea contribuțiilor la Fondul de pensii pentru funcționari publici a constituit principalul motiv al creșterii EBITA cu 98,6 % în divizia de livrare a corespondenței pentru întreprinderi. Prin urmare, reforma sistemului de pensii nu ar trebui considerată ca fiind de importanță minoră sau având un caracter predominat administrativ.
(183)
Conform unui studiu realizat de FFPI în perioada 2001-2008, prețurile la timbre poștale practicate în 2009 pentru scrisorile prioritare standard cu o greutate până la 20 g erau printre cele mai ridicate din Germania. Pe de altă parte, prețul de expediere a unui colet prioritar cu o greutate de până la 500 g era relativ scăzut, ceea ce indică existența unei subvenționări încrucișate.
(184)
FFPI este convinsă de faptul că ajutorul acordat Deutsche Post nu a avut ca scop stimularea dezvoltării pieței germane a serviciilor poștale sau a anumitor servicii poștale. În perioada supusă investigării, Deutsche Post era o societate rentabilă, care reușise să își consolideze poziția de lider pe piața germană, să își sporească eficiența și să își extindă activitatea. Prin urmare, subvențiile pentru pensii nu ar trebui considerate compatibile cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
V.5. Marjele de profit
(185)
BIEK este de părere că alți furnizori de servicii poștale au suferit prejudicii ca urmare a practicii Deutsche Post de a-și utiliza poziția dominantă pe anumite piețe de servicii de livrare a corespondenței pentru a subvenționa încrucișat costurile serviciilor de corespondență și coletărie furnizate pe mai multe piețe competitive. În special, deoarece Deutsche Post își poate majora prețurile pe piețele în care a deținut un drept exclusiv și continuă să aibă o cotă de piață de peste 90 %, are posibilitatea să subvenționeze încrucișat costurile serviciilor pe mai multe piețe competitive.
(186)
Mai mult decât atât, BIEK susține că, în pofida presupuselor costuri moștenite, Deutsche Post este mult mai rentabilă decât societățile similare din alte țări europene, astfel cum arată marja ROS de 10-20 % pentru divizia sa de servicii poștale interne. Această marjă de profit poate fi chiar denaturată în minus, deoarece divizia de servicii poștale interne include, de asemenea, servicii de coletărie internă, ale căror marje sunt, în medie, mai reduse decât ale serviciilor de corespondență.
(187)
În ceea ce privește sarcina rezultată din creșterea costurilor salariale invocată de Deutsche Post, BIEK subliniază că Deutsche Post a utilizat salariile medii din sectorul transporturilor ca referință pentru a calcula diferențele între costurile sale salariale și cele ale concurenților săi. Deși Comisia a adoptat aceste date în decizia de extindere din 2011 ca referință pentru calculele sale, BIEK susține că salariile plătite de concurenții Deutsche Post sunt cu cel puțin 15 % mai mari decât salariile medii menționate. În consecință, presupusele salarii excesive suportate de Deutsche Post sunt semnificativ mai mici decât susține aceasta. BIEK argumentează că diferența dintre costurile salariale nu rezultă din costurile moștenite, ci decurge din dimensiunea și poziția dominantă pe piață a Deutsche Post.
(188)
În concluzie, conform BIEK, costurile moștenite ale Deutsche Post, inclusiv costurile de pensii, au fost mai mult decât compensate prin creșterea prețurilor pentru serviciile de corespondență reglementate. Măsura de ajutor evaluată de Comisie a determinat absența concurenței pentru serviciile de corespondență și a denaturat grav concurența pentru serviciile de coletărie.
VI. OBSERVAȚIILE PREZENTATE DE GERMANIA
VI.1. Observații privind subvenția pentru pensii
VI.1.1. Lipsa avantajelor financiare de pe urma compensației pentru costurile excesive de asigurări sociale
(189)
Germania, bazându-se pe hotărârea Combus (54), este de părere că, în contextul privatizării foștilor furnizori de servicii universale deținuți de stat, compensația publică pentru costurile de pensii - care depășește nivelul asumat în mod normal de concurenții privați - nu constituie ajutor de stat.
(190)
Germania împărtășește opinia Comisiei conform căreia este necesar să se compare costurile de asigurări sociale plătite de Deutsche Post și costurile de asigurări sociale ale concurenților săi. Totuși, această comparație ar trebui să fie deja efectuată în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, și nu ulterior, în etapa de evaluare a compatibilității în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
VI.1.2. Lipsa avantajelor financiare în comparație cu situația anterioară anului 1995
(191)
Germania este de părere că subvenția pentru pensii nu a exonerat Deutsche Post de la costurile pe care aceasta ar fi trebuit să le suporte, în mod normal, din resurse proprii. Astfel, Deutsche Post nu a beneficiat de un avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Conform informațiilor furnizate de Germania, Deutsche Post nu avea obligația legală sau capacitatea financiară de a plăti pensiile funcționarilor publici înainte și după 1995.
(192)
În primul rând, Germania susține că, în conformitate cu articolul 46 din PostverfG 1989, funcționarii publici care au fost transferați la Deutsche Post în 1989 au rămas în serviciul guvernului federal. După cea de a doua reformă poștală din 1995, în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din PostPersRG 1994 și articolul 143b din Constituție, funcționarii publici ai Deutsche Post au rămas în continuare în serviciul guvernului federal.
(193)
Prin urmare, deoarece guvernul federal a fost întotdeauna unicul debitor pentru pensiile funcționarilor publici, Deutsche Post nu a avut nicio obligație legală de a utiliza propriile resurse.
(194)
Deși Deutsche Post a fost obligată, în temeiul articolului 54 alineatul (2) din PostVerfG 1989, să finanțeze costurile de pensii pentru funcționari publici, Germania susține că această dispoziție reprezenta un acord intern privind mobilizarea de fonduri pentru bugetul public (asemenea obligației de a achita plățile de transfer în conformitate cu articolul 63 din PostVerfG 1989). Aceasta nu a instituit nicio obligație pentru Deutsche Post față de funcționarii publici.
(195)
După cea de a doua reformă poștală din 1995, în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din PostPersG 1994 și articolele 14 și 16 din PostPersRG 1994, guvernul federal a rămas din nou unicul debitor față de funcționarii publici care au dreptul la pensie. Prin urmare, similar obligațiilor în temeiul articolului 54 alineatul (2) din PostVerfG 1989, obligația Deutsche Post de a contribui la Fondul de pensii, astfel cum este prevăzută la articolul 16 alineatul (1) din PostPersRG, contribuie la reducerea sarcinii asupra bugetului public. Această obligație nu modifică răspunderea exclusivă a guvernului federal în ceea ce privește pensiile funcționarilor publici.
(196)
De asemenea, guvernul federal nu ar fi avut nici posibilitatea să își transfere obligațiile privind pensiile funcționarilor publici către DPAG, înființată în 1995. Conform principiilor generale de drept privat, chiar dacă obligațiile de pensii existente sunt transferate către o filială independentă din punct de vedere juridic, societatea-mamă rămâne, totuși, responsabilă pentru plata creanțelor pecuniare ale terților.
(197)
În al doilea rând, Germania susține că Deutsche Post nu a avut niciodată resurse proprii suficiente pentru a finanța costurile pensiilor. Înainte de 1995, Postdienst a înregistrat întotdeauna pierderi, care au trebuit finanțate prin transferuri publice în valoare de 5,6 miliarde EUR. Atunci când Postdienst a devenit DPAG, în 1995, creanțele acumulate privind pensiile funcționarilor publici s-au ridicat la aproximativ […] miliarde EUR. DPAG nu putea fi instituită sub forma unei societăți de drept privat în al cărui bilanț să figureze aceste obligații, deoarece guvernul federal nu a furnizat un capital suficient pentru a face DPAG viabilă din punct de vedere economic.
VI.1.3. Subvenția pentru pensii ca ajutor existent în temeiul articolului 108 alineatul (1) din TFUE
(198)
Germania este de părere că, în cazul în care subvenția pentru pensii ar fi clasificată drept ajutor de stat, aceasta ar trebui considerată ajutor existent în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, deoarece statul a fost singurul debitor și responsabil pentru finanțarea pensiilor funcționarilor publici după intrarea în vigoare a dispozițiilor relevante ale legii fundamentale germane din 1953. Germania susține că nici prima reformă poștală din 1989, nici a doua reformă poștală din 1995 nu au modificat obligația statului de a finanța pensiile. Germania susține că Deutsche Post nu avea nici obligația legală, nici capacitatea financiară de a plăti pensiile funcționarilor publici înainte sau după 1995.
(199)
Mai mult, Germania face referire la o declarație a Comisiei în fața Tribunalului, în Cauza T-266/02. Conform Germaniei, alineatul (54) al hotărârii indică în mod clar faptul că Comisia „ar fi considerat, în sensul deciziei atacate, că numai plățile de transfer efectuate de DB-Telekom i-ar fi conferit un avantaj” (55).
(200)
Conform Germaniei, prin această declarație, Comisia a afirmat deja că subvenția pentru pensii nu a conferit niciun avantaj financiar în favoarea Deutsche Post. Astfel, a adoptat, practic, o „decizie de a nu ridica obiecții” în sensul articolului 4 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999. Mai mult, în conformitate cu articolul 1 litera (b) punctul (ii) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, această decizie pozitivă ar însemna că subvenția pentru pensii a fost clasificată ca ajutor existent.
VI.1.4. Subvenția pentru pensii și compatibilitatea acesteia pentru compensarea costurilor moștenite, în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) din TFUE
(201)
În lumina raționamentului Comisiei în decizia La Poste, Germania este de părere că subvenția pentru pensii constituie ajutor compatibil în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, din următoarele motive:
-
Germania subliniază că Deutsche Post plătit în mod sistematic o contribuție la fondul de asigurări sociale mai mare decât contribuția angajatorului la fondul de pensii, asigurările de sănătate și asigurările de îngrijire medicală;
-
Germania contestă modul în care Comisia a calculat avantajul comparativ, deoarece se bazează pe ipoteza conform căreia serviciile cu prețuri reglementate acoperă sarcina 2 (contribuții suplimentare la fondul de asigurări sociale) declarată. La Poste - asemenea oricărui alt operator poștal tradițional - și-a refinanțat costurile de asigurări sociale inclusiv prin creșterea prețurilor reglementate de corespondență, dar Comisia nu a ținut seama de acest aspect în decizia sa privind La Poste;
-
deși Germania este, în principiu, de acord cu faptul că veniturile realizate din prețuri reglementate ar trebui să acopere sarcinile declarate, Comisia nu a dovedit nici că autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat solicitarea Deutsche Post de a finanța costurile suplimentare de asigurări sociale din veniturile reglementate, nici că veniturile reglementate erau, de fapt, suficient de ridicate pentru a finanța respectivele costuri suplimentare de asigurări sociale.
(202)
Mai mult, Germania subliniază că, în decizia sa de inițiere a procedurii privind Royal Mail din 2007 (56), Comisia a subliniat importanța evaluării costurilor de pensii ale fostelor întreprinderi publice folosind criterii consecvente, în interesul asigurării unei practici decizionale constante. În consecință, Comisia ar trebui să ia în considerare decizia La Poste și propria evaluare preliminară în cazul Royal Mail. În cel de-al doilea caz, Comisia nu a ridicat obiecții privind compensarea deficitelor de pensii, deși raportul Hooper din 2008 arată că cheltuielile cu pensiile ale Royal Mail au fost acoperite parțial prin creșterea prețurilor serviciilor reglementate de corespondență.
VI.1.4.1. Nivel de referință bazat pe costuri de asigurări sociale competitive
(203)
Pe baza expertizei profesorului Ehlermann din 19 iulie 2011 (57), Germania acuză Comisia că a comis două erori în calculul nivelului de referință pentru costurile de asigurări sociale ale Deutsche Post.
(204)
Contribuția angajatului nu ar trebui să fie inclusă în referință deoarece un angajator din sectorul privat nu este răspunzător din punct de vedere juridic pentru plata acesteia. Angajatorul plătește întreaga contribuție de asigurări sociale doar din rațiuni administrative, însă aceasta nu îi creează o obligație juridică în acest sens. În plus, includerea contribuției angajatului în referință ar contrazice, de asemenea, practica decizională anterioară (a se vedea decizia La Poste).
(205)
Calculul nivelului de referință al costurilor de asigurări sociale ar trebui să se bazeze pe nivelul de referință al salariului „competitiv” (58), deoarece salariile funcționarilor publici au fost semnificativ mai mari decât media de piață.
VI.1.4.2. Veniturile realizate din prețurile reglementate sunt insuficiente pentru a acoperi costurile suplimentare ale asigurărilor sociale
(206)
În primul rând, Germania subliniază că acoperirea integrală a sarcinii 2 din veniturile realizate din prețurile reglementate este pur ipotetică, deoarece nu se poate stabili dacă prețurile reglementate au fost majorate pentru a compensa costurile suplimentare de asigurări sociale. Decizia de plafonare a prețurilor din 2002 nu specifică dacă și în ce măsură autoritatea de reglementare din sectorul poștal a luat în considerare sarcinile declarate ale costurilor suplimentare de asigurări sociale. Până în 2002, prețurile au fost menținute la nivelul anului 1997, nefiind posibil să se stabilească dacă aceste prețuri includeau compensația pentru costurile suplimentare de asigurări sociale aferente serviciilor nereglementate.
(207)
Conform autorităților germane, nu este suficient să se demonstreze că serviciile fără prețuri reglementate au beneficiat de contribuții de asigurări sociale mai reduse decât cele ale concurenților. Trebuie examinat, de asemenea, dacă serviciile cu prețuri nereglementate aveau, în realitate, capacitatea să finanțeze din venituri proprii sarcinile costurilor suplimentare ale asigurărilor sociale, astfel cum au fost declarate.
(208)
Deutsche Post poate obține un avantaj financiar din compensația costurilor sale suplimentare de asigurări sociale numai atunci când compensația acordată ar fi mai ridicată decât costurile suplimentare de securitate socială suportate de Deutsche Post pentru funcționarii săi publici.
(209)
În consecință, Germania regretă lipsa unui calcul detaliat prin care să se stabilească dacă Deutsche Post a fost supracompensată sau subcompensată pentru costurile suplimentare de asigurări sociale ale funcționarilor publici. Germania subliniază necesitatea unui astfel de calcul pentru a stabili existența unui avantaj financiar în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(a) Subcompensarea costurilor suplimentare de asigurări sociale pe baza unei expertize
(210)
Pentru a remedia această deficiență, Germania a prezentat expertiza profesorului Weber (59) pentru a stabili prejudiciul financiar adus Deutsche Post în ceea ce privește costurile de asigurări sociale ce decurg din încadrarea în muncă a funcționarilor publici. În primul rând, expertiza stabilește măsura în care costurile de asigurări sociale suportate de Deutsche Post pentru funcționarii săi publici depășește costurile similare ale unui angajator privat pentru salariații săi (menționate în expertiză ca reprezentând „costurile suplimentare de asigurări sociale ale DPAG” sau „dezavantajul structural”). În al doilea rând, expertiza compară aceste costuri de asigurări sociale suplimentare cu compensarea pentru sarcina 2.
(211)
Astfel cum se indică în tabelul 5, expertiza include următoarele elemente în costurile de asigurări sociale suportate ca urmare a angajării funcționarilor publici: contribuția Deutsche Post la Fondul de pensii și alte costuri de asigurări sociale, cum ar fi contribuția Deutsche Post la costul asigurărilor de sănătate, asigurarea împotriva accidentelor și asigurări diverse.
(212)
Expertiza definește cheltuielile cu asigurările sociale care decurg din încadrarea în muncă a angajaților privați, cum ar fi: contribuția angajatorului la Fondul de pensii obligatorii, șomaj, sănătate și îngrijire medicală, înmulțită cu salariile „competitive” (de exemplu, salariul minim din 2007 al majorității funcționarilor publici).
(213)
Costurile suplimentare de asigurări sociale reprezintă costurile suportate de Deutsche Post pentru asigurările sociale ale funcționarilor publici care depășesc nivelul de referință definit al costurilor de asigurări sociale, pe baza contribuției angajatorului la asigurările sociale ale angajaților privați.
Tabelul 5
Calculul rezultatului net conform expertizei Germaniei
-
Contribuția la Fondul de pensii
-
Alte costuri de asigurări sociale
+
Nivelul de referință al costurilor de asigurări sociale „competitive”[pe baza contribuției angajatorului la asigurările sociale și a salariilor „competitive” (de exemplu, salariul minim din 2007)]
Costuri suplimentare de asigurări sociale
+
Compensație din venituri reglementate (sarcina 2 - contribuții suplimentare de asigurări sociale)
Rezultat net (subcompensare sau supracompensare)
(214)
Conform calculelor privind perioada 1995-2007, sarcina 2 era insuficientă pentru a acoperi costurile suplimentare de asigurări sociale. Expertul susține că, de fapt, Deutsche Post a fost subcompensată cu […] miliarde EUR. Expertul concluzionează că, și în cazul în care veniturile obținute din prețurile reglementate includeau deja sarcina 2, Deutsche Post ar fi insuficient compensată pentru costurile suplimentare de asigurări sociale.
(b) Situațiile financiare din 2009 confirmă faptul că veniturile din prețuri reglementate au fost insuficiente pentru a acoperi costurile suplimentare de asigurări sociale
(215)
Germania argumentează că, în măsura în care serviciile cu prețuri reglementate suportă pierderi care sunt mai mari decât costurile suplimentare de asigurări sociale, nu se poate stabili că veniturile reglementate au reușit să compenseze aceste costuri. În acest context, Germania a prezentat o expertiză bazată pe situațiile financiare din 2009 (60), prin care arată că pierderile suportate de serviciile cu prețuri reglementate au fost întotdeauna mai mari decât costurile suplimentare de asigurări sociale.
(216)
Calculele se bazează pe situațiile financiare din 2009 și presupun că serviciile cu prețuri reglementate ar trebui să genereze un profit rezonabil de 7 % ROS (conform studiului Deloitte-II, prezentat în detaliu în secțiunea.VI.3.2 După scăderea profitului rezonabil, serviciile cu prețuri reglementate arată o pierdere […] miliarde EUR, care este mai mare decât costurile suplimentare de asigurări sociale declarate pentru perioada 1995-2007. Veniturile realizate din prețurile reglementate au fost, așadar, insuficiente pentru a acoperi costurile suplimentare de asigurări sociale declarate.
VI.2. Observații privind compensația pentru serviciu universal
VI.2.1. Plățile compensatorii de stat
(217)
Germania argumentează că plățile compensatorii de stat nu oferă niciun avantaj financiar Deutsche Post, deoarece aceste plăți, în valoare de 5 666 miliarde EUR, compensau doar plățile de transfer în valoare de 5,838 miliarde EUR, pe care Deutsche Post trebuia să le achite până în anul 1995.
(218)
După cum s-a arătat în decizia de extindere din 2007, plățile de transfer erau o obligație a fostei administrații poștale, care trebuia să transfere aproximativ 10 % din veniturile sale anuale din exploatare către bugetul de stat. Între 1989 și 1995, plățile de transfer au fost eliminate progresiv, în conformitate cu articolul 63 alineatul (1) din PostVerfG 1989. Până în anul 1993, Deutsche Post a trebuit să plătească 10 % din veniturile sale din exploatare. Începând cu anul 1993, plățile de transfer au fost reduse progresiv, de exemplu, la 10 % din venitul din exploatare minus 153 milioane EUR în 1993. În anul 1994, plățile de transfer au scăzut cu 70 % comparativ cu 1993. În anul 1995, Deutsche Post a plătit 50 % din cuantumul din 1993. În total, în perioada 1990-1995, Deutsche Post plătit 5,838 miliarde EUR.
(219)
Articolul 63 alineatul (4) din PostVerfG 1989 prevedea că orice dividende achitate trebuiau scăzute din plățile de transfer. Pe baza acestei dispoziții și a exceptării de la plata oricăror impozite directe sau indirecte, în decizia de extindere din 2007, Comisia a susținut că plățile de transfer trebuiau să fie considerate ca un substitut pentru scutirea de la plata impozitelor directe și indirecte, precum și remunerație datorată statului pentru capitalul furnizat de acesta în calitatea sa de acționar.
(220)
Germania a răspuns la acest argument prin prezentarea studiului KPMG, care concluzionează că plățile de transfer nu puteau fi considerate un substitut pentru taxe sau dividende din mai multe motive.
(221)
Conform studiului KPMG, plățile de transfer nu pot fi considerate impozit pe profit deoarece au fost calculate ca procent din veniturile din exploatare realizate începând din 1931. Prin urmare, acestea trebuiau achitate chiar și în anii în care Deutsche Post suporta pierderi. În schimb, impozitul pe profit se calculează în funcție de profitul anual efectiv. Clasificarea plăților de transfer ca impozit pe profit încalcă, de asemenea, prevederea de drept constituțional conform căreia un impozit pe profit trebuie să se bazeze pe capacitatea de plată.
(222)
Mai mult decât atât, studiul consideră că plățile de transfer nu pot fi comparate cu taxa pe valoarea adăugată. Deoarece nu exista posibilitatea de a scădea taxa pe valoarea adăugată din contribuțiile cu titlu de plăți de transfer, calculul acestora era substanțial diferit de calculul datoriilor cu taxa pe valoarea adăugată ale unei întreprinderi.
(223)
În al doilea rând, Germania susține că plățile de transfer nu pot fi clasificate drept dividende. Repartizarea dividendelor se calculează în funcție de profiturile realizate în exercițiul sau exercițiile financiare anterioare. Cu toate acestea, deși nu a înregistrat profituri între 1990 și 1995, Deutsche Post a continuat să achite plățile de transfer. Prin urmare, plățile de transfer nu pot fi considerate dividende.
(224)
Studiul KPMG concluzionează că plățile de transfer nu pot fi clasificate ca taxe sau dividende, ci ar trebui considerate o taxă sui generis, pe care exclusiv Deutsche Bundespost și succesorii acesteia erau obligate să o achite.
(225)
Pe baza studiului KPMG, Germania respinge ipoteza Comisiei potrivit căreia plățile de transfer trebuie considerate drept un substitut pentru taxe și dividende. Germania susține că, pentru Deutsche Post, plățile de transfer constituiau o sarcină care nu putea fi justificată din motive obiective sau rațiuni economice. Deoarece plățile compensatorii de stat au exonerat Deutsche Post doar de la achitarea plăților de transfer, acestea nu au conferit niciun avantaj economic și, prin urmare, nu constituie ajutor de stat.
(226)
În subsidiar, Germania prezintă două justificări suplimentare privind motivul pentru care plățile compensatorii de stat nu constituie ajutor. În primul rând, acestea ar fi conforme cu principiul investitorului în economia de piață, având în vedere randamentul substanțial al investiției din anii ulteriori și veniturile ridicate obținute prin listarea la bursă a Deutsche Post. În al doilea rând, nu constituie ajutor deoarece atât situațiile financiare din 2009, cât și studiul WIK arată că pierderile acumulate de serviciul universal în perioada 1990-1994 erau mai mari decât plățile compensatorii de stat. Prin urmare, Deutsche Post a fost subcompensată pentru obligația sa de serviciu universal.
VI.2.2. Garanția de stat
(227)
Germania susține că garanția de stat continuă, prevăzută de articolul 2 alineatul (4) din PostUmwG 1994, pentru titluri de creanță emise înainte de 1995 nu a oferit niciun avantaj selectiv Deutsche Post după 1995 din mai multe motive.
(228)
Mai întâi, orice societate privată care cedează o filială continuă să fie responsabilă pentru datoriile contractate de respectiva filială. O societate privată rămâne răspunzătoare pentru datoriile sale neachitate chiar și după vânzarea acestora către un terț. În plus, trebuie remarcat că prima garanție de stat pentru titlurile de creanță a fost necesară exclusiv deoarece Postdienst nu avea personalitate juridică distinctă. Articolul 40 din PostVerfG 1989, care stabilea că titlurile de creanță emise de Deutsche Bundespost aveau aceeași valoare juridică ca titlurile de creanță emise de Germania, avea așadar doar un efect declarativ.
(229)
În al doilea rând, DPAG nu ar fi obținut avantaje de pe urma preluării titlurilor de creanță ale Postdienst, deoarece, în 1995, s-ar fi putut refinanța la rate ale dobânzii mai reduse. La 1 ianuarie 1995, titlurile de creanță ale Postdienst aveau o valoare de 931 milioane EUR, la o dobândă medie de 7,17 % și scadență de 8,8 ani. Deoarece rata dobânzii pe termen scurt era cuprinsă între 5,0 și 5,5 % la 1 ianuarie 1995, DPAG a suferit un dezavantaj în materie de costuri de 1,7 %, echivalent cu creșterea costurilor anuale cu rata dobânzii la aproximativ 15,3 milioane EUR.
(230)
În al treilea rând, Germania consideră că, dacă se compară ratele medii ale dobânzilor de pe piață pentru titlurile de creanță emise de societăți private cu ratele dobânzii pentru titlurile de creanță Postdienst la data primei emiteri a titlurilor, se constată că Postdienst s-a împrumutat la dobânzi mai mari decât media de piață. Germania nu a efectuat o investigație cuprinzătoare, ci doar a comparat ratele dobânzii pentru anumite titluri de creanță ale Postdienst cu o medie de piață agregată.
(231)
Pe de altă parte, Germania argumentează că garanțiile de stat constituie ajutor existent în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999. Deoarece Deutsche Bundespost a făcut parte din administrația publică până la sfârșitul anului 1994, titlurile de creanță au fost echivalente cu o datorie publică, Deutsche Post fiind înființată în anul 1950. Dacă garanția de stat ar fi oferit avantaje Deutsche Post în ceea ce privește ratele dobânzii, acestea ar trebui să fie clasificate drept ajutor existent. Germania face referire, de asemenea, la decizia Comisiei privind EDF (61), unde o garanție similară a fost evaluată ca ajutor existent.
VI.2.3. Dreptul exclusiv
(232)
Germania susține că, în lumina hotărârii Preussen Elektra (62), veniturile reglementate din livrarea corespondenței nu reprezintă resurse de stat.
(233)
Prin urmare, deoarece veniturile reglementate din livrarea corespondenței nu sunt resurse de stat, orice acuzații privind tarifarea excesivă pot fi supuse doar procedurii prevăzute de articolul 102 din TFUE.
VI.3. Observațiile Germaniei cu privire la studiul WIK
VI.3.1. Studiul WIK confirmă necesitatea plăților compensatorii de stat pentru remunerarea costurilor nete ale obligațiilor de serviciu universal până în 1995
(234)
Indiferent de obiecțiile privind metodologia, Germania consideră că studiul WIK îi confirmă argumentul potrivit căruia plățile compensatorii de stat erau necesare pentru a compensa pierderile înregistrate de serviciile universale ale Deutsche Post în perioada 1990-1995.
(235)
Profiturile suplimentare ulterioare anului 1995 nu trebuie luate în considerare, deoarece plățile compensatorii de stat au fost absorbite de costurile nete ale obligațiilor de serviciu universal pe care Deutsche Post le-a suportat până în anul 1995. Anularea de către Tribunal a deciziei de respingere din 2002 confirmă faptul că sumele absorbite o dată nu pot fi absorbite și a doua oară. Deoarece plățile compensatorii de stat au fost preluate în contul pierderilor generate de serviciul universal până în 1995, acestea nu puteau finanța profituri suplimentare ulterioare.
VI.3.2. Stabilirea incorectă a profitului de referință
(236)
Făcând referire la studiile Deloitte, principala obiecție a Germaniei este aceea că stabilirea nivelului de referință din studiul WIK ia în calcul prea multe societăți de mici dimensiuni. Setul de societăți comparabile ar trebui să vizeze mai multe societăți mari de coletărie și logistică, ale căror rețele sunt comparabile ca dimensiune și complexitate cu cele ale Deutsche Post (63):
(237)
Studiul Deloitte-II pornește de la premisa că Deutsche Post trebuie să fie comparată cu societăți poștale și de coletărie care dețin rețele mari și complexe de colectare și livrare. Importanța economiilor de scară și sfera și densitatea caracteristice rețelelor poștale presupun că societățile mari vor reprezenta repere mai relevante decât societățile mici. De asemenea, societățile de transport de mărfuri și logistică reprezintă - într-o măsură limitată - întreprinderi comparabile adecvate deoarece utilizează active similare.
(238)
Studiul Deloitte-II admite numai operatori poștali cu venituri anuale de peste 100 milioane EUR. Astfel, rezultă un set de șase societăți de referință, care include marii operatori multinaționali de pe piața serviciilor de coletărie expres (UPS, FedEx și TNT Express), precum și alți operatori poștali (în principal din Statele Unite și Regatul Unit).
(239)
Acest set de referință are o ROS medie de 7,4 % în perioada 1998-2007 și o ROS la a treia cuartilă de 12 % ca limită superioară a profitului rezonabil. Un set de referință de dimensiuni mai mari, care include 18 societăți de logistică și 19 societăți de transport de mărfuri, are ca rezultat o ROS medie între 4,6 și 5,7 %, deși studiul Deloitte-II pune la îndoială similitudinile dintre aceste societăți și Deutsche Post.
(240)
Pe baza datelor pentru ambele seturi de referință, studiul Deloitte-II recomandă un interval al ROS între 6,1 % și 7,11 % ca referință pentru un profit rezonabil.
(241)
În ceea ce privește determinarea marjei de profit corespunzătoare pe baza setului de referință, studiul Deloitte-II observă că utilizarea unei ROS simple multianuale ca referință a profitului rezonabil subestimează profitul rezonabil deoarece (i) pot apărea abateri semnificative și sistematice de la un an la altul și (ii) pot apărea, de asemenea, diferențe semnificative între profitabilitatea societăților din același sector. Utilizarea unei referințe excesiv de reduse a profitului rezonabil poate risca să descurajeze investițiile eficiente.
(242)
Mai mult, așa cum se subliniază în studiul Deloitte-I, utilizarea ca referință de către studiul WIK a profitului mediu al întreprinderilor comparabile ignoră complet creșterile de eficiență pe care Deutsche Post a reușit să le realizeze în principal după anul 1990. În conformitate cu alineatele (14) și 18 din Cadrul din 2005, profitul rezonabil ar trebui totuși să introducă unele „criterii de stimulare legate, între altele, de calitatea serviciului prestat și de creșterea eficienței productivității”.
(243)
În consecință, profitul de referință adecvat ar trebui să se bazeze pe un interval anual. Profiturile aflate la limita superioară a profitului rezonabil sau care depășesc această limită pot reflecta performanțe superioare ale societății medii, datorate unor condiții avantajoase de funcționare sau unor performanțe comerciale superioare. Autoritățile de reglementare ar trebui să permită aceste profituri pentru a menține stimulentele pentru eficiență.
(244)
În concluzie, Germania subliniază că nivelul profitului rezonabil ar trebui să fie în conformitate cu deciziile anterioare ale Comisiei, prin care aceasta a aprobat o ROS între 7 și 8 % pentru societățile feroviare și de transport rutier de călători (64).
VI.3.3. Alocarea și calculul inadecvat al costurilor
(245)
Germania reamintește faptul că orice transfer al sarcinilor de serviciu universal către serviciile comerciale este inacceptabil din punct de vedere obiectiv și juridic. În conformitate cu articolul 7 din Directiva 97/67/CE a Parlamentului European și a consiliului din 15 decembrie 1998 privind normele comune pentru dezvoltarea pieței interne a serviciilor poștale ale Comunității și îmbunătățirea calității serviciului (65), orice costuri nete suplimentare care decurg din obligația de serviciu universal trebuie finanțate din veniturile monopolului de livrare a corespondenței, nu din servicii comerciale.
(246)
În al doilea rând, Germania consideră că studiul WIK subevaluează unele dintre costurile Deutsche Post:
-
plățile de transfer pe care Deutsche Post trebuia să le efectueze până în 1995 ar fi trebuit deduse drept costuri, nu utilizate ca vehicul pentru costurile de capital sau profitul rezonabil. Invocând studiul KPMG, Germania respinge afirmația studiului WIK conform căreia plățile de transfer ar trebui considerate un substitut pentru taxe și dividende. Germania susține că, pentru Deutsche Post, plățile de transfer constituiau o sarcină care nu putea fi justificată din motive obiective sau din rațiuni economice. Plățile de transfer ar fi trebuit, prin urmare, deduse drept costuri de serviciu universal, împreună cu un profit rezonabil, ca remunerație pentru capitalul investit;
-
costurile de amortizare ar fi trebuit să se bazeze pe valori realiste de piață ale imobilizărilor utilizate în conturile fiscale, nu pe valorile contabile mai scăzute din situațiile financiare anuale;
-
costurile obligațiilor de plată a pensiilor suplimentare pentru angajații privați ar fi trebuit luate integral în calcul.
VI.4. Răspunsuri la observațiile părților interesate
VI.4.1. Subvenția pentru pensii
(247)
Germania amintește faptul că, în anul 1995, Deutsche Post nu avea obligația legală sau capacitatea financiară de a prelua costurile pentru pensiile funcționarilor publici. Prin urmare, costurile pensiilor constituie o datorie publică în sensul deciziei Comisiei în cazul Poste Italiane (66). Subvențiile pentru pensii nu au conferit un avantaj financiar Deutsche Post.
(248)
Deși UPS subliniază că un operator normal trebuie să suporte propriile costuri de pensii, Germania susține că obligațiile de pensii pentru funcționari publici reprezintă costuri excepționale, care nu pot fi comparate cu contribuțiile de asigurări sociale achitate de concurenții Deutsche Post pentru angajații lor privați. Aceștia din urmă plătesc doar cota angajatorului din contribuția totală la fondul de asigurări sociale, fără a fi nevoiți să suporte costuri moștenite legate de plata pensiilor.
(249)
Germania subliniază necesitatea calculării supracompensării, deoarece observațiile prezentate de UPS și FFIP pornesc de la premisa că Comisia a realizat un astfel de calcul pentru a dovedi că Deutsche Post a făcut obiectul unei supracompensări.
VI.4.2. Compensația pentru serviciul universal
(250)
Făcând referire la studiul NERA 2006, Germania subliniază că însăși Comisia a considerat, în cazul COMP/37.821, că randamentul capitalului investit de DPWN în divizia sa de corespondență, astfel cum a fost estimat în studiul NERA din 2006, a fost insuficient pentru a dovedi existența unei tarifări excesive în sensul articolului 102 din TFUE.
(251)
La nivel mai general, Germania consideră că randamentul capitalului investit nu este cea mai adecvată metodă de determinare a profiturilor excedentare. Aceasta explică faptul că, în condițiile unei intensități reduse a capitalului, un randament ridicat al capitalului investit poate fi asociat cu o rentabilitate redusă a vânzărilor. Deoarece majoritatea riscurilor sunt legate de venituri și costuri, rentabilitatea vânzărilor reprezintă cea mai adecvată metodă de stabilire a profiturilor excedentare, în special în cazul societăților cu o intensitate redusă a capitalului. În măsura în care studiile NERA utilizează, alternativ, rentabilitatea vânzărilor ca profit de referință, aceasta demonstrează că Deutsche Post a înregistrat o rentabilitate a vânzărilor mai mare decât Royal Mail, dar semnificativ mai redusă decât TNT. Rentabilitatea vânzărilor pentru divizia de corespondență a DPWN, astfel cum a fost estimată în studiile NERA, a rămas, prin urmare, semnificativ mai redusă decât nivelul de referință pentru profituri excedentare.
(252)
Astfel, Germania susține că nici studiul NERA din 2006, nici versiunea actualizată a acestuia nu sunt relevante pentru investigarea ajutorului de stat și nu oferă suficiente dovezi privind profiturile excedentare.
(253)
În ceea ce privește afirmația UPS potrivit căreia datele Deutsche Post privind contabilitatea analitică nu reprezintă o bază optimă pentru analiza veniturilor și sarcinilor de serviciu universal, Germania răspunde că evidențele contabile analitice au fost verificate și aprobate atât de auditori, cât și de autoritatea de reglementare din sectorul poștal. Autoritățile germane adaugă că acestea sunt în conformitate cu dispozițiile Directivei 97/67/CE.
(254)
În ceea ce privește acordurile dintre Deutsche Post și DPEED privind prețurile de transfer, Germania subliniază că aceste acorduri îndeplinesc cerințele stabilite prin decizia antitrust din 2001. Deutsche Post prezintă Comisiei rapoarte periodice cu privire la îndeplinirea acestora. Până în prezent, Comisia nu a transmis nicio obiecție.
(255)
În sfârșit, Germania obiectează cu privire la includerea în calculul privind supracompensarea a contribuțiilor de capital pe care Germania le-a acordat Deutsche Post în 1995 (de exemplu, active imobiliare și de infrastructură). Germania susține că a transmis deja informații relevante, alături de observațiile sale privind decizia de inițiere a procedurii din 1999. Întrucât Comisia nu a ridicat obiecții la măsurile respective în decizia privind ajutorul de stat din 2002 și nici nu le-a menționat în decizia de inițiere a procedurii din 2007, contribuțiile de capital nu pot face obiectul prezentei investigări.
VI.4.3. Nivelul salariilor
(256)
Germania este de acord că salariile medii de pe piață ar trebui utilizate drept referință pentru calcularea ratelor de contribuție la fondul de asigurări sociale plătite de concurenții Deutsche Post. Cu toate acestea, conform autorităților germane, un astfel de nivel de referință încalcă prevederile deciziei de extindere din 2011, deoarece Comisia calculează valoarea contribuțiilor de asigurări sociale ale concurenților Deutsche Post pe baza salariilor brute ajustate ale funcționarilor publici, și nu pe baza salariilor medii de pe piață. Conform expertizei profesorului Weber, salariile medii de pe piață reprezintă doar aproximativ […] % din salariul brut al funcționarilor publici. Ca atare, este incorectă utilizarea salariilor brute ajustate ale funcționarilor publici ca referință pentru calcularea ratei contribuțiilor la fondul de asigurări sociale.
(257)
Conform Germaniei, ipoteza BIEK că Deutsche Post utilizează salariile negociate din sectorul transporturilor ca referință pentru calculul diferențelor de costuri salariale pe care le suportă comparativ cu concurenții săi este nefondată. Expertiza profesorului Weber arată că Deutsche Post calculează salariile medii de pe piață în funcție de salariile reale plătite de concurenții săi.
VII. EVALUAREA SUBVENȚIEI PENTRU PENSII CA AJUTOR DE STAT
VII.1. Existența unui ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE
(258)
Articolul 107 alineatul (1) TFUE stipulează că „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”. Pentru a stabili dacă o măsură constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, Comisia trebuie să aplice următoarele criterii: măsura trebuie imputată statului și să utilizeze resurse de stat; măsura trebuie să confere un avantaj anumitor întreprinderi sau sectoare care denaturează concurența și să afecteze schimburile comerciale între statele membre.
(259)
Deoarece subvenția pentru pensii se bazează pe articolul 16 din PostPersG 1994 și beneficiază de finanțare de la bugetul public, aceasta este imputabilă statului și utilizează resurse de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. În plus, deoarece subvenția pentru pensii a fost acordată exclusiv Fondului de pensii în scopul de a reduce costurile Deutsche Post privind pensiile funcționarilor publici și, prin urmare, avantajează în final Deutsche Post, măsura are un caracter selectiv.
VII.1.1. Avantajul financiar ce decurge din reforma pensiilor din 1995
(260)
Făcând referire la hotărârea Combus, Germania susține că subvenția pentru pensii nu conferă niciun avantaj financiar prin faptul că scutește Deutsche Post de la plata costurilor suplimentare de asigurări sociale.
(261)
Pentru a stabili dacă subvenția pentru pensii a conferit un avantaj financiar selectiv, trebuie să se examineze dacă aceasta a permis Deutsche Post să evite costuri care ar fi trebuit în mod normal suportate de o întreprindere, împiedicând astfel funcționarea normală a pieței (67).
(262)
Comisia nu poate accepta afirmația Germaniei bazată pe jurisprudența Combus. Trebuie reamintit faptul că hotărârea Combus nu a fost confirmată de Curtea de Justiție. Există mai multe hotărâri ale Curții care contrazic ipoteza potrivit căreia măsurile de compensare a unui dezavantaj structural nu trebuie considerate ajutor. În acest sens, Curtea de Justiție a susținut, în mod constant, că existența unui ajutor ar trebui evaluată în funcție de efectele și nu de cauzele sau obiectivele intervențiilor statului (68). Curtea a susținut, de asemenea, că noțiunea de ajutor acoperă avantajele acordate de autoritățile publice care, sub diverse forme, reduc costurile incluse în mod normal în bugetul unei întreprinderi (69). De asemenea, Curtea de Justiție a stabilit, în mod clar, că costurile legate de remunerația angajaților grevează, prin natura lor, bugetul întreprinderilor, indiferent dacă aceste costuri decurg sau nu din obligații legale sau din acorduri colective (70). În acest context, Curtea de Justiție a considerat că obiectivul măsurilor de stat de compensare a costurilor suplimentare nu poate să constituie un motiv pentru a nu le clasifică drept ajutoare (71).
(263)
Conform Comisiei, costurile pe care o întreprindere le suportă în temeiul obligațiilor financiare care decurg din legislația muncii sau din acordurile colective cu sindicatele, precum costurile de pensii, fac parte din costurile normale ale unei întreprinderi pe care aceasta trebuie să le asigure din resurse proprii (72). Aceste costuri sunt inerente activității economice a unei întreprinderi (73). În acest context, nu contează dacă întreprinderea suportă costurile pensiilor prin finanțarea directă a pensiilor foștilor angajați (acesta este cazul funcționarilor publici angajați de Deutsche Post) sau prin plata unei contribuții la fondul de pensii al angajaților privați, care, la rândul său, utilizează contribuțiile colectate pentru a finanța pensiile tuturor angajaților privați. Elementul decisiv este că, într-un fel sau altul, întreprinderile trebuie să suporte integral costurile de pensii.
(264)
În plus, Comisia constată că, la înființarea sa în 1950, Deutsche Bundespost avea statutul juridic de Sondervermögen. Deși o Sondervermögen nu beneficiază de personalitate juridică independentă, aceasta trebuie să își stabilească propriul buget și propriul sistem contabil [articolul 3 din PostVwG 1953 și articolul 48 din HGrG (74)]. Conform legislației aplicabile entităților publice, bugetul acestora trebuie să acopere costurile de personal, care include costurile de pensii pentru funcționarii publici pensionați care au fost angajați anterior de respectiva entitate publică (articolul 10 din HGrG). Astfel, începând din anul 1950, Deutsche Post a finanțat aceste costuri din propriile venituri. Articolul 15 din PostVwG 1953 interzice în mod expres orice subvenționare a Deutsche Budespost de la bugetul federal. Această reglementare a fost inclusă în articolul 37 alineatul (1) din PostVerfG 1989.
(265)
PostVerfG 1989 reamintește această obligație în capitolul privind costurile de personal și de asigurări sociale. În conformitate cu articolul 54 alineatul (2) din PostVerfG 1989, Deutsche Post avea obligația de a-și finanța toate costurile din resurse proprii, inclusiv pensiile funcționarilor publici.
(266)
După cea de a doua reformă poștală din 1995, Deutsche Post a continuat să poarte responsabilitatea finanțării tuturor creanțelor pecuniare ale funcționarilor publici, în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din PostPersRG 1994, însă a fost scutită parțial de la plata costurilor de pensii pentru funcționarii publici. În conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din PostPersRG 1994, Deutsche Post a plătit o sumă forfetară anuală de 2,045 miliarde EUR către Fondul de pensii pentru perioada 1995-1999. Conform articolului 16 alineatul (2) din PostPersRG 1994, plățile forfetare anuale au fost înlocuite, începând din anul 2000, de o contribuție de 33 % din salariile totale ale funcționarilor publici. Mai mult, articolul 16 alineatul (2) din PostPersRG 1994 prevede că, începând din anul 1995, diferența de costuri de pensii urma să fie suportată de la bugetul federal. Figura 1 indică plățile anuale de la bugetul federal pentru fiecare an începând din 1995, când prima contribuție s-a ridicat la 151 milioane EUR.
(267)
Rezultă că argumentele prezentate de Germania, menite să demonstreze că DPAG a trebuit să suporte costuri de pensii mai mari decât concurenții săi privați, nu sunt relevante pentru a stabili că subvenția pentru pensii constituie sau nu ajutor, însă vor fi analizate în contextul analizării compatibilității măsurii respective.
(268)
Germania a argumentat că, pentru a evalua dacă Deutsche Post obținut un avantaj de pe urma subvenției pentru pensii, contribuția plătită de Deutsche Post la Fondul de pensii ar trebui comparată cu contribuția angajatorilor privați la acest fond, fără a lua în calcul contribuția angajaților. Acest argument se referă la compatibilitatea măsurii cu piața internă, însă, din motive de integralitate, trebuie remarcat, pe de o parte, că angajatorul are obligația de a plăti valoarea totală a contribuției la sistemele de asigurări sociale în numele angajatului, din salariul brut al acestuia. Pe de altă parte, și mai concret, atunci când un stat membru exonerează angajații unei anumite întreprinderi de o sarcină în mod normal exigibilă, acest lucru este echivalent cu un avantaj pentru angajator, deoarece o astfel de măsură reduce diferența dintre salariul brut și salariul net. Astfel, angajatorul are posibilitatea să angajeze sau să mențină angajați prin plata unui salariu brut mai redus. Prin urmare, avantajul privind cota angajatului la contribuțiile de asigurări sociale constituie, de asemenea, un avantaj pentru angajator.
(269)
Germania a mai susținut că o compensare a costurilor suplimentare de asigurări sociale ale Deutsche Post ar conferi un avantaj financiar acesteia numai atunci când compensația acordată este mai mare decât costurile totale de asigurări sociale suplimentare pe care Deutsche Post a trebuit să le suporte pentru funcționarii publici care lucrează în sectorul cu prețuri reglementate și în cel cu prețuri nereglementate. Comisia dorește să sublinieze, prin referire la considerentul 260, că o măsură compensatorie nu exclude clasificarea acesteia ca ajutor de stat.
(270)
În plus, Germania susține că, de fapt, drepturile de pensii ale funcționarilor publici au reprezentat întotdeauna o obligație financiară a guvernului federal. Prin urmare, deoarece reforma pensiilor din 1995 nu a modificat obligația guvernului federal față de funcționarii publici, subvenția pentru pensii nu conferă niciun avantaj financiar Deutsche Post.
(271)
Nu se contestă faptul că guvernul federal a fost principalul garant al pensiilor funcționarilor publici înainte și după 1995, chiar dacă Comisia poate observa că articolul 3 din PostVwG 1953 și articolul 2 din PostVerfG 1989 indică în mod clar că responsabilitatea datoriilor Sondervermögen revine exclusiv acesteia, nu statului federal. Cu toate acestea, până în anul 1995, conform legislației poștale și generale, plățile pensiilor erau incluse în bugetul Sondervermögen Deutsche Bundespost. Plățile respective trebuiau acoperite integral de veniturile generate de Sondervermögen. Factorul decisiv al evaluării ajutorului de stat nu este garantul principal al pensiilor funcționarilor publici. Întrebarea cheie este cine, în conformitate cu legislația aplicabilă, avea obligația să finanțeze pensiile în mod normal. PostVwG 1953, HGrG și PostVerfG 1989 stabilesc în mod clar că această obligație revine integral Deutsche Post.
(272)
În plus, finanțarea costurilor de pensii reprezintă un cost operațional normal pentru orice întreprindere publică sau privată, cu sau fără personalitate juridică distinctă. Atât între state membre, cât și în interiorul acestora s-a dezvoltat o gamă largă de mecanisme de finanțare a pensiilor. Adeseori sunt aplicate sisteme diferite, în funcție de momentul angajării. Prin urmare, Deutsche Post trebuie să suporte costurile pentru asigurările de pensii ale propriilor angajați, inclusiv ale funcționarilor publici, asemenea oricărei alte întreprinderi. Faptul că metoda de finanțare a pensiilor funcționarilor publici este diferită de metoda de finanțare a pensiilor angajaților privați nu influențează obligația Deutsche Post de a include finanțarea costurilor proprii de pensii în cheltuielile de exploatare normale. Dacă argumentul Germaniei ar fi acceptat, acesta ar echivala cu o măsură prin care statul exonerează întreprinderile publice de la un element major de cost inerent operațiunilor normale ale acestora.
(273)
În final, atunci când Germania susține că Deutsche Post nu a dispus niciodată de suficiente resurse proprii pentru a finanța obligațiile de pensii pentru funcționarii publici, acest argument omite faptul că evaluarea unui avantaj financiar este independentă de capacitatea economică a unei întreprinderi.
(274)
Întrucât reforma pensiilor din 1995 a exonerat parțial Deutsche Post de la obligația de finanțare a costurilor de pensii ale funcționarilor săi publici, subvenția pentru pensii a conferit un avantaj Deutsche Post.
VII.1.2. Denaturarea concurenței și efectul asupra schimburilor comerciale
(275)
Atunci când ajutorul acordat de un stat membru consolidează poziția unei întreprinderi în raport cu alte întreprinderi concurente în cadrul schimburilor intracomunitare, acestea din urmă sunt afectate de ajutorul respectiv. Conform jurisprudenței constante (75), pentru ca o măsură să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre, este suficient ca beneficiarul ajutorului să concureze cu alte întreprinderi pe piețe deschise concurenței.
(276)
În Germania, piețele de coletărie, ziare și periodice au fost întotdeauna deschise concurenței. Pe aceste piețe, Postdienst a concurat întotdeauna cu alte societăți, inclusiv întreprinderi din alte state membre (cum ar fi UPS, FedEx, TNT Express, GLS sau DPD). În perioada 1998-2007, DPAG și-a pierdut treptat dreptul exclusiv pentru servicii de livrare a corespondenței. Noi întreprinderi au intrat pe piață pe măsură ce aceasta devenea accesibilă concurenței. Prin urmare, ajutorul afectează schimburile comerciale între statele membre și este susceptibil să denatureze concurența.
(277)
Mai mult, Comisia observă în această privință că, în anul 1997, Deutsche Post și DPWN, holdingul său, au început să achiziționeze operatori de servicii de coletărie de pe piețele europene și internaționale. În 1999, DPWN era deja lider pe piața europeană a serviciilor de curierat și de coletărie, înregistrând venituri anuale de aproximativ 4,6 miliarde EUR. Prin achiziționarea DHL în 1998, DPWN intrat pe piața asiatică și pe cea nord-americană. Achiziția ulterioară a unor societăți de logistică (de exemplu, Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) au transformat DPWN într-unul dintre cei mai mari furnizori de servicii de transport aerian, maritim și de servicii logistice globale. DPWN a devenit activă pe piețele de corespondență din afara Germaniei (de exemplu, achiziția Unipost în Spania și Williams Lee în Regatul Unit). Între 1998 și 2007, DPWN a achiziționat societăți cu o valoare totală de aproximativ 21 de miliarde EUR (76).
(278)
Prin urmare, Comisia constată că subvenția pentru pensii constituie ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
VII.2. Evaluarea ajutorului existent în sensul articolului 108 alineatul (1) din TFUE
(279)
Germania este de părere că, în cazul în care subvenția pentru pensii ar fi considerată ajutor de stat, aceasta ar trebui clasificată ca ajutor existent în sensul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999. Aceasta argumentează că statul a fost principalul debitor și responsabil pentru finanțarea pensiilor funcționarilor publici după intrarea în vigoare a dispozițiilor relevante ale legii fundamentale germane din 1953. Conform Germaniei, constituirea Fondului de pensii nu a modificat această obligație.
(280)
Conform articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, conceptul de ajutor existent cuprinde orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a tratatului în aceste state membre, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare a tratatului.
(281)
În conformitate cu legislația poștală și generală în vigoare, până în 1995, plățile pentru pensii erau incluse în bugetul Sondervermögen Deutsche Bundespost și trebuiau acoperite integral din veniturile generate de Sondervermögen (a se vedea evaluarea detaliată a legislației la considerentele 262 și 263 de mai sus). Înainte de a doua reformă poștală din 1995, Deutsche Post a fost, prin urmare, obligată să finanțează pensiile funcționarilor publici din resurse proprii și nu a beneficiat de niciun fel de ajutor destinat să o exonereze de la plata costurilor de pensii.
(282)
Crearea DPAG și a Fondului de pensii din sectorul poștal în 1995 a determinat o reformă completă a finanțării pensiilor pentru funcționarii publici. Ulterior celei de a doua reforme poștale din 1995, Deutsche Post a preluat obligația principală de a plăti și finanța toate creanțele pecuniare ale funcționarilor publici, în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din PostPersRG 1994, dar a fost scutită parțial de la plata costurilor de pensii pentru funcționari publici. În conformitate cu articolul 16 alineatele (1) și (2) din PostPersRG 1994, Deutsche Post nu mai avea obligația să finanțeze costurile de pensii peste plățile forfetare (în perioada 1995-1999) sau contribuțiile definite (după anul 2000). Deficitul a fost acoperit ulterior de subvenția pentru pensii.
(283)
Prin urmare, subvenția pentru pensii constituie ajutor nou, deoarece a fost introdusă în anul 1995.
(284)
În ceea ce privește referința Germaniei la declarația Comisiei în Cauza T-266/02, Comisia dorește să precizeze mai întâi că, la alineatul (54) din hotărâre, Tribunalul descrie poziția Germaniei (și nu pe cea a Comisiei, așa cum susține Germania). Alineatul (54) al hotărârii demonstrează că decizia de respingere din 2002 nu a evaluat subvențiile pentru pensii, această opinie fiind împărtășită și de Germania. Alineatul (61) din hotărâre descrie poziția Comisiei:
„În primul rând, în replică, Comisia arată că, în măsura în care a constatat în cadrul deciziei atacate că numai transferurile efectuate de DB-Telekom prezentau relevanță…”.
(285)
Prin urmare, hotărârea nu confirmă punctul de vedere al Germaniei conform căruia declarația reprezentantului Comisiei autoriza în mod implicit subvenția pentru pensii. În orice caz, este evident că o astfel de declarație nu putea avea acest efect.
(286)
În plus, în Cauza T-421/07 (77), Tribunalul constată că decizia de inițiere a procedurii din 1999 făcea, de asemenea, referire la subvenția pentru pensii, și că procedura privind această măsură nu a fost încheiată prin decizia de respingere din 2002.
(287)
În concluzie, întrucât Comisia nu a adoptat niciodată o decizie prin care să declare că subvenția pentru pensii nu reprezenta ajutor sau constituia ajutor compatibil, Comisia concluzionează că subvenția pentru pensii reprezintă o măsură de ajutor nou.
VII.3. Evaluarea compatibilității cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE
(288)
În mod evident, derogările prevăzute la articolele 107 alineatul (2) și 107 alineatul (3) literele (a) și (b) din TFUE nu se aplică.
(289)
În decizia de extindere din 2007, Comisia a avut în vedere posibilitatea ca subvenția pentru pensii să fie cel puțin parțial compatibilă cu piața internă, sub formă de compensație de serviciu public în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE. În răspunsul său la decizia de extindere din 2007, Germania a insistat că, în cazul în care era ajutor, subvenția pentru pensii trebuia evaluată în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, și nu pe baza articolului 106 alineatul (2) din TFUE. În decizia de extindere din 2011, Comisia a detaliat o metodă de evaluare a compatibilității subvenției pentru pensii în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, iar Germania a prezentat observații în această privință.
(290)
Conform jurisprudenței Curții de Justiție (78), este de competența statului membru să invoce eventualele motive care ar justifica această compatibilitate și să facă dovada îndeplinirii condițiilor pentru o astfel de compatibilitate. Din această jurisprudență rezultă, a fortiori, că, în acest caz, Comisia nu are obligația de a evalua compatibilitatea subvenției pentru pensii în conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE, în situația în care statul membru și beneficiarul resping în mod explicit posibila evaluare a compatibilității pe această bază.
(291)
Prin urmare, Comisia va evalua dacă subvenția pentru pensii constituie ajutor compatibil în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Conform acestei dispoziții, ajutorul destinat să faciliteze dezvoltarea anumitor activități comerciale sau a anumitor regiuni economice poate fi declarat compatibil cu piața internă atunci când acesta nu afectează schimburile comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(292)
Conform jurisprudenței, Comisia poate declara ajutorul de stat ca fiind compatibil cu piața internă atunci când acesta contribuie la atingerea unui obiectiv de interes comun (79), este necesar pentru atingerea obiectivului în cauză (80) și nu afectează condițiile comerciale într-o măsură contrară interesului comun (proporționalitate).
VII.3.1. Deschiderea piețelor în sectorul poștal ca obiectiv de interes comun
(293)
Serviciile poștale contribuie la coeziunea socială, economică și teritorială a Uniunii. Deschiderea pieței serviciilor poștale pentru concurență, care a început la nivelul UE în 1998, a atras după sine o calitate sporită, o mai mare eficiență și o mai bună promptitudine a serviciilor pentru utilizatori (81). Deschiderea pieței a permis crearea unei piețe interne pentru servicii poștale. Astfel, aceasta contribuie la obiectivul creării pieței interne, astfel cum este prevăzut la articolul 3 alineatul (3) din TUE.
(294)
Deutsche Post nu a recrutat funcționari publici după ce a devenit societate pe acțiuni în 1995. Prin urmare, obligațiile privind prestațiile sociale ale funcționarilor publici își au originea în perioada anterioară deschiderii pieței poștale pentru concurență. Acestea sunt comparabile costurilor irecuperabile. Aceste costuri provin din angajamentele contractate înainte de începerea deschiderii pieței și care nu mai pot fi onorate în aceleași condiții pe o piață concurențială, deoarece operatorul tradițional nu mai este în măsură să transfere costurile aferente către consumatori. Dacă Deutsche Post nu ar fi fost exonerată măcar parțial de aceste costuri „moștenite”, ar fi fost nevoită să se retragă de pe piață.
(295)
Comisia a recunoscut faptul că tranziția treptată de la o situație de concurență preponderent limitată la una de concurență reală la nivelul Uniunii trebuie să aibă loc în condiții economice acceptabile (82). Prin urmare, în mai multe decizii, Comisia a acceptat ca statele membre să acorde ajutoare de stat pentru a degreva operatorii tradiționali de o parte din obligațiile lor „moștenite” privind pensiile (83).
VII.3.2. Necesitatea și proporționalitatea subvenției pentru pensii
(296)
În practica sa decizională, Comisia a considerat că reducerea costurilor de pensii trebuie să se limiteze la ceea ce este necesar pentru a uniformiza rata contribuțiilor la asigurările sociale pe care operatorul tradițional le suportă drept cost cu rata contribuțiilor la asigurările sociale suportate de concurenții săi (84).
(297)
În cazul în speță, Comisia recunoaște că, în lipsa unei intervenții prin care statul exonerează Deutsche Post de o parte din obligațiile de pensii pentru funcționarii săi publici, Deutsche Post nu ar fi în măsură să reziste la presiunea concurenților. Contribuțiile de asigurări sociale moștenite din trecut, pe care concurenții săi nu sunt nevoiți să le suporte, ar fi obligat-o să se retragă din sectoarele competitive ale pieței pentru servicii poștale.
(298)
În decizia La Poste, Comisia a evaluat, pentru prima dată, necesitatea și proporționalitatea unei măsuri de ajutor care reducea costurile de pensii pentru funcționarii publici angajați anterior deschiderii pieței. În decizia respectivă, Comisia a analizat dacă subvenția pentru pensii uniformizează nivelul contribuțiilor legale de asigurări sociale plătite de operatorul tradițional și de alte întreprinderi din sectorul de corespondență/coletărie (85).
(299)
Comisia va aplica aceeași abordare în prezenta decizie. Comisia va efectua analiza în trei etape:
1.
mai întâi, Comisia stabilește nivelul contribuțiilor de asigurări sociale calculate în funcție de salariu ale celorlalte întreprinderi din sectorul de corespondență/coletărie;
2.
apoi, trebuie să stabilească nivelul contribuțiilor de asigurări sociale calculate în funcție de salariu pe care Deutsche Post le suportă pentru funcționarii săi publici;
3.
în final, trebuie să verifice dacă cele două niveluri sunt sau nu echivalente.
VII.3.2.1. Nivelul contribuțiilor de asigurări sociale calculate în funcție de salariu ale celorlalte întreprinderi din sectorul de corespondență/coletărie
(300)
Nivelul contribuțiilor de asigurări sociale calculate în funcție de salariu este determinat de doi factori: rata contribuției și salariul de bază la care se aplică.
(a) Calcularea ratei de referință
(301)
Concurenții privați au obligația de a finanța din venituri proprii atât contribuția angajatorului, cât și contribuția angajaților. După cum se arată în figura 2, rata contribuției totale din 1995 s-a situat între 38 % și 42 % din salariul brut al angajatului privat (= salariu net + cota angajatului). Ratele contribuțiilor angajatorului și angajatului la fondul de asigurări sociale au variat între 19 % și 21 % din salariul brut (a se vedea anexa pentru mai multe serii cronologice).
(302)
Spre deosebire de cota angajaților privați la contribuțiile de asigurări sociale, cota funcționarilor publici include doar între 30 și 50 % din costurile de asigurări medicale, fără a mai conține alte contribuții la costurile de pensii, sănătate sau de îngrijire medicală. Prin urmare, contribuția Deutsche Post depășește cota unui angajator privat și include întregul cost al pensiei, precum și restul costurilor de sănătate și îngrijire medicală.
(303)
Astfel, pentru a determina un nivel de referință echivalent pentru Deutsche Post, trebuie luat în considerare faptul că valoarea contribuției funcționarilor publici este mai redusă decât cea a angajaților privați.
(304)
Se poate presupune că procentul de 30-50 % al contribuției funcționarilor publici la propriile costuri de sănătate și îngrijire medicală corespunde în mare parte, în ceea ce privește efectele economice, contribuției angajaților privați la asigurările obligatorii de sănătate și îngrijire medicală (de exemplu, în 2006, aceasta era 8,50 % din salariul brut al angajaților privați).
(305)
Întrucât funcționarii publici nu plătesc contribuții la asigurările obligatorii de pensii și șomaj, Deutsche Post trebuie să suporte un cuantum echivalent pentru a asigura un nivel al contribuțiilor de asigurări sociale egal cu contribuțiile obligatorii de asigurări sociale pe care o întreprindere privată trebuie să le finanțeze din venituri proprii.
(306)
Rata de referință pentru contribuțiile de asigurări sociale ale Deutsche Post calculate în funcție de salariu (denumită în continuare „rata de referință”), trebuie să includă, prin urmare, contribuția totală (= cota angajatorului + cota angajatului) la fondurile de asigurări de pensii și de șomaj, precum și cota angajatorului din contribuțiile la asigurările de sănătate și îngrijire medicală, astfel cum se arată în tabelul de mai jos:
Figura 7
Stabilirea ratei de referință pentru contribuțiile de asigurări sociale ale Deutsche Post
(307)
După cum se arată în figura 7, în perioada 2003-2010, rata de referință s-a situat între 30 % și 34,1 % din salariul brut al angajaților privați (86).
(308)
Germania nu este de acord că orice nivel de referință care depășește cota angajatorului la contribuțiile de asigurări sociale ar defavoriza Deutsche Post față de concurenții săi, care trebuie să plătească doar cota angajatorului. Cu toate acestea, astfel cum arată următorul exemplu simplificat (bazat pe ratele contribuțiilor din 2006), Deutsche Post ar beneficia de un avantaj clar în comparație cu concurenții privați în cazul în care nivelul de referință ar fi egal numai cu cota angajatorului din contribuțiile de asigurări sociale:
1.
Deutsche Post și un concurent privat plătesc același salariu net de 79,5 EUR unui funcționar civil, respectiv unui angajat privat;
2.
cotele angajatorului și angajatului din valoarea contribuției de asigurări sociale se ridică, împreună, la 20,5 % din salariul brut al angajatului privat. Adăugând salariul net de 79,5 EUR la cota de 20,5 EUR a angajatului se obține salariul brut de 100 EUR. Contribuția totală la asigurările sociale este, așadar, egală de 41 EUR (= 41 % din salariul brut al angajatului privat);
3.
Germania susține că Deutsche Post ar trebui să suporte numai cota angajatorului din contribuțiile de asigurări sociale, la care se adaugă contribuția funcționarului public la costurile de asistență medicală (presupusă a fi egală cu contribuția de 7,5 EUR a angajatului privat la asigurările de sănătate și îngrijire medicală);
4.
Germania calculează contribuția angajatorului în funcție de salariul real de 87 EUR al funcționarului public (suma dintre salariul net de 79,5 EUR și contribuția funcționarului public la costurile de asigurări de sănătate, în valoare de 7,5 EUR). Costurile cu asigurările sociale reprezintă, prin urmare, totalul dintre suma de 17,8 EUR (cota angajatorului de 20,5 % din salariul real de 87 EUR al funcționarului public) și contribuția de 7,5 EUR a funcționarilor publici la costurile de sănătate;
5.
pe baza calculelor Germaniei, costurile de asigurări sociale ale funcționarului public se ridică la doar 25,3 EUR, comparativ cu 41 EUR în cazul angajatului din sectorul privat.
(309)
Deși Deutsche Post și concurentul privat plătesc același salariu net, Deutsche Post ar trebui să suporte costuri de asigurări sociale care reprezintă doar aproximativ 62 % din contribuțiile de asigurări sociale obligatorii ale unui angajat din sectorul privat, în cazul în care cota angajatului la contribuțiile de asigurări sociale obligatorii este inclusă în referință.
(310)
Mai mult, trebuie menționat faptul că procentul din contribuția angajatorului la fondul de asigurări sociale (situat între 19 % și 21 % după 1995) a fost, de asemenea, semnificativ mai redus decât rata de 33 % din salariul real al funcționarilor publici stabilită prin Legea pensiilor din 1995 ca referință pentru contribuția Deutsche Post la Fondul de pensii. Prin urmare, organul legislativ german nu dorea ca Deutsche Post să finanțeze doar contribuția angajatorului, ci obliga Deutsche Post să plătească o contribuție mult mai mare la costurile de pensii pentru funcționari publici și să își asume restul costurilor de asigurări sociale (de exemplu, contribuția la asigurările medicale ale funcționarilor publici).
(311)
În consecință, Comisia respinge utilizarea ca rată de referință a contribuției angajatorului la fondul de asigurări sociale, deoarece funcționarii publici - spre deosebire de angajații din sectorul privat - nu sunt obligați să contribuie la fondurile de asigurări de pensii și șomaj. Aceste contribuții trebuie, prin urmare, să fie incluse în rata de referință, pentru a garanta că atât Deutsche Post, cât și concurenții privați suportă, direct sau indirect, niveluri de contribuții echivalente.
(b) Calculul salariului de bază
(312)
Întrucât nivelul contribuțiilor la asigurările sociale pe care Deutsche Post le suportă pentru funcționarii publici ar trebui aliniat la nivelul contribuțiilor de asigurări sociale obligatorii suportate de concurenții privați, este important nu doar ca Deutsche Post să fie supusă aceleiași rate, ci și ca rata să fie aplicată la un salariu de bază echivalent. Astfel cum se indică în exemplul de mai sus, calculul cotei angajatorului de 20,5 % din salariul real al funcționarilor publici conduce la o contribuție de 17,8 EUR, în timp ce concurentul privat trebuie să plătească 20,5 EUR (de exemplu, 20,5 % în cazul unui salariu brut de 100 EUR).
(313)
Prin urmare, este necesar să se stabilească un salariu brut pentru funcționarii publici (denumit în continuare „salariul brut al funcționarilor publici”) care reprezintă un salariu de bază echivalent cu salariul brut al angajaților din sectorul privat. Se presupune că procentul contribuției funcționarilor publici la costurile asigurărilor de sănătate este egal cu contribuția angajaților din sectorul privat la asigurările de sănătate și îngrijire medicală. Diferența între salariul brut și salariul real este egală, așadar, cu cota angajatului la contribuțiile de asigurări de pensii și șomaj. Următoarea formulă transformă salariile reale într-un salariu brut, echivalent cu salariul brut al angajaților din sectorul privat:
Tabelul 6
Calculul salariului brut al funcționarilor publici (pe baza ratelor contribuției din 2006)
Salariul brut al funcționarilor publici =
(314)
De exemplu, în cazul ratelor contribuțiilor din 2006, salariul brut al funcționarilor publici este cu 15 % mai ridicat decât salariul real al acestora. Prin urmare, acest procent cuantifică eroarea care poate apărea când salariul real este utilizat în locul salariului brut pentru a compara contribuțiile Deutsche Post la asigurările sociale cu contribuțiile la asigurările sociale obligatorii ale concurenților privați. Exemplul dat la considerentul 308 ilustrează acest argument, deoarece cota angajatorului de 20,5 EUR, calculată corect pe baza salariului brut, este cu 15 % mai mare decât o cotă a angajatorului de 17,8 EUR care poate rezulta prin utilizarea unei baze incorecte a salariului real.
(315)
Prin urmare, Comisia constată că rata de referință pentru contribuțiile de asigurări sociale ale Deutsche Post trebuie calculată pe baza contribuției angajatorilor și angajaților la fondurile de pensii și de șomaj și a contribuției angajatorilor la fondurile de asigurări de sănătate și îngrijire medicală. Rata de referință trebuie aplicată la salariul brut al funcționarilor publici (definit în tabelul 6).
VII.3.2.2. Contribuțiile de asigurări sociale calculate în funcție de salariu și suportate de Deutsche Post pentru funcționarii săi publici
(316)
În conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din PostPersRG 1994, Deutsche Post avea obligația să achite o contribuție anuală de 2,045 miliarde EUR la Fondul de pensii în perioada 1995-1999, în sumă totală de 10,225 miliarde EUR. În conformitate cu articolul 16 alineatul (2) din PostPersRG 1994, Deutsche Post a plătit, începând cu anul 2000, o rată de 33 %. Această rată se aplică salariului real al funcționarilor publici.
(317)
Cu toate acestea, evaluarea necesității și proporționalității ajutorului trebuie, de asemenea, să ia în considerare faptul că, din punct de vedere economic, Deutsche Post nu trebuie să suporte întreaga contribuție de 2,045 de miliarde EUR către Fondul de pensii, care corespunde procentului de 33 % din salariile reale. În această privință, Comisia consideră că este necesar să se facă o distincție între perioada 1995-2002 și perioada 2003-prezent.
(a) Contribuția Deutsche Post în perioada 1995-2002
(318)
Germania susține că Deutsche Post a plătit contribuții la asigurările sociale mai mari decât obligațiile de plată similare ale concurenților săi, în special dacă se iau în calcul plățile forfetare anuale către Fondul de pensii, în valoare de 2,045 miliarde EUR, din perioada 1995-1999. Prin urmare, în perioada anterioară anului 1999, dar și pe întreaga perioadă supusă investigării, Deutsche Post a plătit contribuții cel puțin egale sau chiar mai mari decât întreprinderile private. În consecință, nu se poate stabili că subvenția pentru pensii a situat Deutsche Post într-o poziție mai favorabilă decât a concurenților săi. Comisia trebuie să respingă acest argument, întrucât nu ia în considerare cadrul de reglementare specific adoptat de autoritățile germane cu privire la acoperirea costurilor serviciilor cu prețuri nereglementate.
(319)
Comisia constată, în prezenta decizie, că Deutsche Post a beneficiat de o poziție mai favorabilă decât concurenții săi pe piețele cu prețuri nereglementate, deoarece o parte din valoarea reală a costurilor de asigurări sociale pentru funcționarii publici care lucrează în aceste servicii nu a fost suportată de serviciile respective. În schimb, cota-parte a costurilor de asigurări sociale reale a fost adăugată serviciilor cu prețuri reglementate, ale căror venituri au fost menținute la un nivel suficient de ridicat pentru a permite finanțarea costurilor care se adăugau costurilor suportate pentru serviciile cu prețuri reglementate.
(320)
În fapt, conturile de gestionare ale Deutsche Post arată, după 1995, că aceasta a transferat către serviciile sale cu prețuri nereglementate doar contribuții de asigurări sociale calculate la rata contribuției legale. Situațiile financiare din 2002 și ulterioare confirmă această practică. Avantajul economic de care au beneficiat serviciile cu prețuri nereglementate a existat, așadar, și înainte și după 1999, deoarece serviciile respective erau în mod clar degrevate de costuri.
(321)
Afirmația Germaniei potrivit căreia Deutsche Post a avut de suferit de pe urma unui dezavantaj comparativ pe piețele cu prețuri reglementate deoarece a fost nevoită să finanțeze costuri de asigurări sociale mai mari, prin sumele forfetare plătite în perioada 1995-1999, nu este susținută prin probe. Mai întâi, Deutsche Post încă beneficia de dreptul exclusiv pentru majoritatea serviciilor reglementate. În al doilea rând, un aspect și mai important, prețurile pentru serviciile care intrau sub incidența dreptului exclusiv au fost stabilite la un nivel suficient de ridicat, care făcea posibilă acoperirea acestor costuri pe seama consumatorilor captivi.
(322)
Pentru perioada anterioară anului 1995, reglementarea prețurilor s-a bazat pe Regulamentul privind serviciile poștale (Postdienstverordnung) (87) din 24 iunie 1991, care prevedea că tarifele monopolului trebuiau să fie echilibrate. Conform practicii administrative, această prevedere includea costurile de pensii. Reglementarea prețurilor din perioada 1995-1997 a avut la bază Legea privind reglementarea telecomunicațiilor și a sistemului poștal din 14 septembrie 1994 (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens, BGBl. I, pp. 2325, 2371). Articolul 4 coroborat cu articolul 2 și articolul 7 au permis ca veniturile din serviciile cu prețuri reglementate să acopere nu doar costurile serviciilor reglementate, inclusiv contribuțiile la Fondul de pensii, ci și să finanțeze costurile serviciilor cu prețuri nereglementate.
(323)
Conform situațiilor anuale ale Deutsche Post, în momentul reformei pensiilor din 1995, prețurile reglementate au fost menținute la același nivel aplicat atunci când Deutsche Post avea încă obligația să suporte integral costurile de pensii. Deși costurile pensiilor au fost ulterior plafonate la nivelul sumei forfetare (între 1995 și 1999) sau fixate la 33 % din salariul total al funcționarilor publici (începând din anul 2000), procent care a scăzut apoi în fiecare an, prețurile reglementate nu au fost reduse în mod corespunzător pentru a acoperi doar contribuțiile de asigurări sociale echivalente contribuțiilor obligatorii plătite de concurenți. Deoarece contribuțiile fixe către Fondul de pensii până în 1999 (2,045 miliarde pe an) au rămas aproximativ egale cu costurile pensiilor din 1994, situația economică a Deutsche Post în ceea ce privește acoperirea costurilor de pensii din veniturile realizate din serviciile cu prețuri reglementate nu s-a modificat. Atât nivelul veniturilor Deutsche Post, cât și contribuțiile sale la Fondul de pensii au rămas echilibrate.
(324)
PostG 1997 prevede în mod clar că prețurile reglementate ar trebui să acopere nu numai costurile furnizării eficiente a unor servicii, ci și sarcini precum costurile de asigurări sociale ale funcționarilor publici. Astfel, PostG 1997 recunoștea în mod explicit că veniturile din prețurile reglementate trebuiau să fie stabilite astfel încât să acopere integral sumele forfetare. Deoarece organul legislativ german a părut să considere că nivelul de atunci al prețurilor reglementate îndeplinea cerințele PostG 1997, a decis că nivelul acestora trebuia menținut până în 1999 la prețul din 1997. Ulterior, Ministrul Economiei și Tehnologiei a decis, la 27 martie 2000, că tarifele aprobate la 1 septembrie 1997 trebuie să rămână valabile până la 31 decembrie 2002.
(325)
Astfel, prețurile reglementate au fost menținute la cel mai ridicat nivel istoric și nu au fost reduse până la o valoare care să genereze un dezavantaj competitiv pentru Deutsche Post.
(326)
Începând din anul 2000, Deutsche Post s-a aflat într-o poziție și mai avantajoasă decât concurenții săi, contribuțiile fixe la Fondul de pensii fiind reduse la 33 % din salariile reale ale funcționarilor publici. În termeni absoluți, nivelul respectiv determină o reducere a costurilor de la 2,045 miliarde EUR la 735 milioane EUR (chiar sub această sumă în anii următori, pe măsură ce numărul de funcționari publici scădea, această tendință fiind compensată doar parțial de creșterea salariilor). Deoarece prețurile reglementate au fost menținute la nivelul istoric maxim, începând din anul 2000, Deutsche Post a început să realizeze profituri importante din serviciile cu prețuri reglementate.
(327)
Analizând profitabilitatea Deutsche Post din serviciile cu prețuri reglementate în perioada 1995-2002, studiul WIK concluzionează că Deutsche Post nu a suferit niciun fel de pierderi din serviciile cu prețuri reglementate, adică până în 1999, în pofida plăților forfetare către Fondul de pensii. Mai mult, studiul WIK menționează randamente pozitive începând din anul 2000.
(328)
Prin urmare, Comisia trebuie să respingă afirmația Germaniei conform căreia Deutsche Post se afla într-o poziție defavorabilă comparativ cu concurenții săi în ceea ce privește acoperirea contribuțiilor de asigurări sociale din serviciile cu prețuri reglementate și că subvenția pentru pensii era necesară și proporțională înainte de 2002.
(329)
Fără a aduce atingere celor de mai sus, Comisia recunoaște că, în acest caz, nu există probe suficiente pentru a determina nivelul exact al contribuțiilor de asigurări sociale calculate în funcție de salariu pe care Deutsche Post le-a plătit în perioada 1995-2002. Aceasta consideră că o asemenea cuantificare nu poate fi întemeiată pe constatări ex post conform cărora un anumit procent din costurile de asigurări sociale ale serviciilor cu prețuri nereglementate a fost transferat pentru a fi finanțat din venituri realizate din tarifele reglementate, și că Deutsche Post nu a fost defavorizată, în termeni generali, de sistemul de contribuții la fondul de pensii, deoarece veniturile realizate din tarifele reglementate au fost stabilite de facto la un nivel suficient pentru a acoperi contribuțiile la Fondul de pensii, inclusiv costurile transferate. Nu este posibilă, de asemenea, nici stabilirea unei metode prin care statele membre să calculeze cuantumul contribuțiilor pentru perioada respectivă. Comisia constată, după evaluarea temeiului juridic privind prețurile reglementate din perioada 1995-2002, că modul în care autoritățile competente au decis componența prețurilor reglementate pe bază ex ante nu poate fi dedus cu certitudine pe baza dispozițiilor legislative. În special, nu se poate dovedi cu certitudine în acest caz că, atunci când autoritățile competente au stabilit prețurile reglementate au stabilit la un nivel care acoperea de facto costurile transferate, ar fi alocat în mod neechivoc, prin deciziile lor, o cotă din prețul reglementat pentru a acoperi cuantumul sarcinilor declarate ale serviciilor cu prețuri nereglementate.
(330)
Spre deosebire de deciziile de plafonare din 2002, 2007 și 2011, în care aceste sarcini au fost recunoscute în mod explicit și aprobate de autoritatea de reglementare din sectorul poștal, acoperirea anterioară de facto ar fi putut fi legată de considerente ale autorităților competente de reglementare a prețurilor în legătură cu evoluția altor componente de costuri sau a tendinței altor variabile ale activității economice. În acest caz, prin urmare, acoperirea anterioară de facto nu este suficientă pentru a cuantifica în mod precis și cu certitudine măsura în care autoritățile competente au majorat prețurile reglementate pentru a compensa sarcinile declarate ale serviciilor cu prețuri nereglementate.
(331)
Pe de altă parte, pentru perioada începând de la 1 ianuarie 2003, modul în care autoritatea de reglementare a stabilit componența prețurilor reglementate poate fi stabilit cu certitudine, pe baza deciziilor de plafonare a tarifelor din 2002, 2007 și 2011. Este cert că acestea au fost stabilite în mod clar la un nivel mai ridicat, pentru a acoperi costurile serviciilor cu prețuri nereglementate din veniturile din prețurile reglementate.
(b) Contribuția Deutsche Post începând cu anul 2003
(332)
PostG 1997 permite Deutsche Post să solicite autorității de reglementare din sectorul poștal, atunci când stabilește nivelul de venituri din dreptul exclusiv și veniturile reglementate, să includă în costurile de recuperat de la consumatori, între altele, „costurile sociale suplimentare” și costurile de furnizare eficientă a serviciului universal. Autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aplicat pentru prima dată această metodă prin decizia de plafonare a prețurilor din 2002. De asemenea, autoritatea de reglementare a aprobat costul din contribuția suplimentară la asigurările sociale, prin deciziile de plafonare a prețurilor din 2007 și 2011. Faptul că doar o parte din serviciile cu prețuri reglementate este supusă controlului ex ante al prețurilor nu modifică evaluarea Comisiei. Deutsche Post era încă autorizată să recupereze întregul cost prin utilizarea poziției sale dominante. În această privință, nu este relevant dacă autoritatea de reglementare își exercită controlul ex ante sau ex post.
(333)
Autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat în mod constant cererea Deutsche Post de a refinanța sarcina 2 (costurile de asigurări sociale reale care depășesc rata contribuției legale) din veniturile obținute din prețurile reglementate. Pentru a determina costurile de asigurări sociale suplimentare (sarcina 2) din 2001, contribuțiile reale de asigurări sociale pentru funcționarii publici ai Deutsche Post, în cuantum de [40-45 %] din salariile reale (88), au fost comparate cu nivelul de referință reglementat. Acest nivel de referință este format din cota angajatorilor la contribuțiile de asigurări sociale, împotriva accidentelor și de pensie suplimentară, care totalizează, împreună, [20-25 %] din salariile reale.
(334)
Diferența dintre cele două rate de [20-15 %] din salariul real al funcționarilor publici a fost inclusă în sarcina 2 și acoperită din veniturile obținute din prețurile reglementate (a se vedea tabelul 2).
(335)
Așadar, din punct de vedere economic, Deutsche Post nu suportă contribuții de asigurări sociale în procent de 33 % din salariile reale, ci doar de 20-25 %. Începând din 2003, restul costurilor au fost suportate de consumatorii captivi, care plătesc tarife calculate astfel încât să acopere costurile de asigurări sociale ale serviciilor pentru care Deutsche Post a deținut un drept exclusiv până în 2007, precum și pentru serviciile universale în cazul cărora Deutsche Post beneficiază de o poziție dominantă.
(336)
Pentru a compara rata aplicată a salariilor reale cu nivelul contribuțiilor de asigurări sociale ale unui concurent, salariul real trebuie să fie transformat în salariul brut al funcționarilor publici.
(337)
Salariul real corespunde unui procent între [85 % și 90 %] din salariul brut al funcționarilor publici (89). Pe această bază, [20-25 %] din salariile reale corespund unui procent de [17,5-22,5 %] din salariul brut.
(338)
Ca urmare a limitării la 33 % a contribuției Deutsche Post la Fondul de pensii și a aprobării sarcinii 2 de către autoritatea de reglementare din sectorul poștal, Deutsche Post plătește contribuții de asigurări sociale de [17,5-22,5 %] din salariul brut al funcționarilor publici.
VII.3.2.3. Comparație
(a) Perioada 1995-2002
(339)
În perioada 1995-2002, veniturile obținute din prețurile aplicate de Deutsche Post în sectorul rezervat au redus în mod considerabil sarcina economică reală a contribuției sale pentru acoperirea costurilor cu asigurările sociale. Cu toate acestea, în lipsa unui element de preț alocat, Comisia poate să stabilească doar faptul că nivelul contribuției Deutsche Post a rămas sub rata de referință. Comisia nu este în măsură să calculeze diferența exactă între cele două niveluri sau să elaboreze o metodă care să permită statului membru să facă acest calcul.
(b) Perioada după 2003
(340)
Pentru a compara rata contribuției legale cu rata de referință, trebuie observat că rata contribuției legale este calculată în funcție de salariile reale ale funcționarilor publici, al căror nivel de bază este prea redus comparativ cu salariul brut al angajaților din sectorul privat. Prin urmare, rata contribuției legale trebuie recalculată ca procent din salariul brut al funcționarilor publici.
(341)
Comparația pentru 2006 arată că serviciile cu prețuri nereglementate au suportat contribuții de asigurări sociale de [17,5-22,5 %] din salariile brute ale funcționarilor publici ([20-25 %] din salariile reale ale funcționarilor publici), față de rata de referință de 33,5 %. În ceea ce privește ratele contribuțiilor de asigurări sociale, Deutsche Post a beneficiat, în 2006, de un avantaj comparativ de [10-15 %] din salariile brute ale funcționarilor publici.
Tabelul 7
Comparație între rata contribuției legale și rata de referință pentru contribuțiile de asigurări sociale ale Deutsche Post din 2006
Rata contribuției la asigurările sociale
Rata contribuției legale
Rata de referință pentru contribuțiile de asigurări sociale ale Deutsche Post
ca procent din
Salariul brut al angajaților privați
Salariul brut al funcționarilor publici
Salariul brut al funcționarilor publici
Cota angajatorului
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Asigurare de sănătate
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Asigurare de îngrijire
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Asigurare de șomaj
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Asigurare de pensie
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Cota angajatului
20,50 %
Asigurare de sănătate
6,65 %
Asigurare de îngrijire
0,85 %
Asigurare de șomaj
3,25 %
3,25 %
Asigurare de pensie
9,75 %
9,75 %
Asigurare de pensie suplimentară
[0-5 %]
Asigurare în caz de accident
[0-5 %]
Rata contribuției
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Tabelul 7 arată că nivelul de referință pentru Deutsche Post reprezintă 33,5 % din salariul brut al funcționarilor publici și este cu [10-15] % mai mare decât nivelul suportat în mod real de Deutsche Post.
(343)
Diferența de [10-15] puncte procentuale pentru 2006 este mai mare decât diferența nominală de [8-13 %] % dintre rata de referință de 33,5 % și rata contribuției legale de [20-25] %. Diferența include un adaos de [2-3] puncte procentuale, care ia în considerare faptul că rata nominală a contribuției legale de [20-25] % este incorect calculată pe baza salariului real al funcționarilor publici, în loc de salariul brut al acestora, care este echivalent cu salariul brut al angajaților din sectorul privat.
VII.3.2.4. Concluzie preliminară privind necesitatea și proporționalitatea
(344)
Subvenția pentru pensii, care acoperă necesitățile de finanțare ale Fondului de pensii ce depășesc contribuția de 33 % din salariile reale ale funcționarilor publici Deutsche Post, nu este nici necesară, nici proporțională, din următoarele motive:
1.
în perioada 1995-2002, Deutsche Post a suportat costuri sub nivelul de referință, dar diferența nu poate fi determinată cu precizie;
2.
începând din 2003, Deutsche Post a suportat, în medie, costuri de aproximativ [17,5-22,5] % din salariile brute ale funcționarilor săi publici, în comparație cu rata medie de referință de 32 % din salariul brut al funcționarilor publici; restul costurilor au fost suportate de consumator, deoarece veniturile autorizate în temeiul plafonării prețurilor includ sarcina pentru costurile suplimentare de asigurări sociale, care acoperă restul de [10-15 %] din salariul brut al funcționarilor publici.
(345)
Diferența dintre ratele ulterioare anului 2003 este rezultatul a doi factori:
1.
nivelul contribuțiilor de asigurări sociale, calculate pe baza salariului, care sunt suportate de societățile din sectorul de corespondență/coletărie este de 41 % din salariul brut. Pentru a o compara acest nivel cu contribuția de asigurări sociale pe care Deutsche Post o plătește pentru funcționarii publici, este necesar să se facă o corecție ținând seama de faptul că funcționarii publici suportă 30-50 % din costurile de asistență medicală și îngrijire a sănătății. Această contribuție a funcționarilor publici este echivalentă cu contribuția angajaților la costurile de asistență și îngrijire medicală, egală cu 7,5 % din salariul brut;
2.
contribuția Deutsche Post este calculată pe baza salariului real al funcționarilor publici, nu pe salariul brut. Rata de referință pentru funcționarii publici ai Deutsche Post este, așadar, de 33,5 % din salariul brut. În principiu, orice scutire care depășește acest nivel nu este nici necesară, nici proporțională.
(346)
Pentru perioada 1995-2002 este imposibil să se determine proporția exactă a scutirii care depășește nivelul acceptabil ca necesar și proporțional. Începând din 2003, această proporție corespunde unui procent de [10-15] % din salariul brut.
VII.3.2.5. Impactul mediului concurențial și de reglementare specific asupra necesității și proporționalității
(347)
Evaluarea necesității și proporționalității subvenției pentru pensii trebuie, cu toate acestea, să țină seama de cadrul competitiv și de reglementare.
(348)
Așa cum s-a explicat în secțiunea II.2.1, până la 31 decembrie 2007, Deutsche Post a beneficiat de un drept exclusiv pentru anumite servicii de corespondență. Acesteia i-a fost încredințată până la acea dată, în temeiul articolului 52 din PostG 1997, obligația de serviciu universal prevăzută la capitolul 2 din Directiva 97/67/CE a Parlamentului European și a Consiliului (90) și articolul 11 din PostG 1997. Începând cu 1 ianuarie 2008, aceasta a furnizat servicii universale în mod voluntar.
(349)
Atât timp cât Deutsche Post a beneficiat de un drept exclusiv pentru anumite servicii de corespondență, concurenții săi nu și-au putut oferi serviciile în sectorul respectiv al pieței poștale. Faptul că autoritatea de reglementare din sectorul poștal a permis Deutsche Post să își refinanțeze integral, prin majorarea prețurilor reglementate, acea parte din costurile de asigurări sociale ale funcționarilor publici care decurg din furnizarea serviciilor rezervate, peste nivelul contribuțiilor de asigurări sociale calculate în funcție de salariu ale concurenților săi, era puțin probabil să afecteze schimburile comerciale într-o măsură contrară interesului comun.
(350)
Rațiunea existenței obligației de serviciu universal este aceea că, pe o piață concurențială, operatorii poștali nu vor oferi anumite servicii în zone rurale și izolate sau le vor oferi numai la tarife inaccesibile. Prin urmare, articolul 4 din Directiva 97/67/CE impune statelor membre să se asigure că utilizatorii beneficiază de dreptul la un serviciu universal care implică prestarea permanentă a unui serviciu poștal de o calitate determinată în toate punctele de pe teritoriul lor, la prețuri accesibile pentru toți utilizatorii.
(351)
În această privință, dreptul național german prevede o obligație specială pentru orice furnizor de servicii poștale care ocupă o poziție dominantă pe o piață care intră sub incidența obligației de serviciu universal. Conform articolului 2 din PDLV (91), acești furnizori trebuie să ofere, pe piața respectivă, servicii în aceleași condiții pentru toți utilizatorii. Până în prezent, numai Deutsche Post a beneficiat de o astfel de poziție dominantă și s-a supus acestei obligații.
(352)
În urma privatizării, Deutsche Post nu a beneficiat de niciun ajutor de stat sub formă de compensație pentru furnizarea serviciilor universale. Cu toate acestea, Deutsche Post beneficiază de o compensație pentru costurile care decurg din serviciul universal garantat, pe care o primește din veniturile realizate din serviciile cu prețuri reglementate în privința cărora deține o poziție dominantă. În momentul evaluării proporționalității și necesității subvenției pentru pensii, Comisia consideră oportun să țină seama de acest aspect.
(353)
Astfel, Comisia concluzionează că, în cazul costurilor de asigurări sociale ale funcționarilor publici care sunt suportate în scopul furnizării serviciilor cu prețuri reglementate care intră sub incidența obligației de serviciu universal și în privința cărora Deutsche Post a beneficiat de o poziție dominantă, faptul că autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat finanțarea integrală a respectivelor costuri de asigurări sociale prin creșterea prețurilor reglementate - chiar dacă acele costuri de asigurări sociale depășesc nivelul suportat, în mod normal, de concurenți - nu afectează schimburile comerciale într-o măsură contrară interesului comun. Această concluzie se bazează pe mediul concurențial și de reglementare specific în care sunt furnizate aceste servicii. Prin urmare, acesta nu poate fi extins și la alte sectoare.
VII.3.3. Concluzie
(354)
Se poate concluziona, așadar, că, începând din 2003, Deutsche Post a plătit, pentru funcționarii publici care lucrează în serviciile cu prețuri nereglementate, un nivel al contribuțiilor de asigurări sociale calculate în funcție de salariu cu 11-14 puncte procentuale mai mic decât ratele de contribuție ale concurenților săi.
Figura 8
Avantajul comparativ în ceea ce privește rata contribuției la asigurările sociale în raport cu serviciile cu prețuri nereglementate (ratele contribuției sunt exprimate ca procent din salariul brut al funcționarilor publici)
[…]
(355)
Reducerea contribuțiilor de asigurări sociale nu este nici necesară, nici proporțională pentru îndeplinirea obiectivului de deschidere progresivă a pieței serviciilor poștale. Pe piețele în cauză, Deutsche Post este în concurență acerbă cu alte întreprinderi. Prin urmare, Comisia consideră că nivelul mai scăzut al contribuțiilor afectează schimburile comerciale într-o măsură care contravine interesului comun și acestea nu pot fi declarate compatibile cu piața internă.
(356)
Componenta incompatibilă a subvenției pentru pensii aferentă perioadei începând cu 1 ianuarie 2003 se calculează ca diferență între rata de referință și rata contribuției legale, înmulțită cu totalul salariilor brute ale funcționari publici care lucrează în serviciile cu prețuri nereglementate, conform formulei de mai jos:
Tabelul 8
Formula de calcul al ajutorului incompatibil pentru perioada începând cu 1 ianuarie 2003
Ajutor incompatibil =
=
(rata de referință - rata contribuției legale)
×
Salariile brute totale ale funcționarilor publici din serviciile cu prețuri reglementate
(357)
Utilizând datele disponibile, avantajul comparativ rezultat este de [500-1 000] milioane EUR pentru perioada 2003-2010 (a se vedea anexa). În această perioadă, cuantumul anual al ajutorului incompatibil a scăzut de la […] milioane EUR în 2003 la […] milioane EUR în 2010, ca urmare a diminuării numărului de funcționari publici.
VII.3.4. Răspunsul la argumentele prezentate de Germania
(358)
În decizia de extindere din 2011 au fost exprimate rezerve în ceea ce privește necesitatea și proporționalitatea subvenției pentru pensii, deoarece contribuțiile la asigurările sociale plătite pentru serviciile cu prețuri nereglementate au fost cu 11-14 % mai reduse decât cele ale concurenților privați. Decizia de extindere din 2011 a cuantificat avantajul anual rezultat ca fiind situat între 100 și 200 milioane EUR.
(359)
În răspunsul la decizia de extindere din 2011, Germania a prezentat două obiecții principale:
1.
Germania insistă asupra faptului că rata de referință se poate întemeia numai pe contribuția angajatorului la fondul de asigurări sociale, deoarece întreprinderile private nu au nicio obligație legală de a plăți contribuția angajaților. În plus, rata de referință ar trebui să ia în considerare faptul că Deutsche Post a plătit întotdeauna salarii peste nivelul „competitiv”.
2.
Germania susține că Comisia nu a stabilit dacă veniturile obținute din serviciile universale cu prețuri reglementate erau suficiente pentru a finanța sarcinile declarate pentru costurile suplimentare de asigurări sociale.
VII.3.4.1. Comisia este îndreptățită să includă contribuția angajaților în rata de referință și să nu ajusteze salariul la un nivel „competitiv”.
(360)
Germania argumentează că orice nivel de referință care depășește contribuția angajatorului la fondul de asigurări sociale ar defavoriza Deutsche Post în raport cu concurenții săi, care se obligă doar la plata contribuției angajatorului.
(361)
În ceea ce privește primul argument, Comisia dorește să precizeze că funcționarii publici - spre deosebire de angajații privați - nu sunt obligați să contribuie la fondurile de asigurări de pensii și de șomaj. Prin urmare, respectivele contribuții trebuie neapărat incluse în rata de referință, pentru ca atât Deutsche Post, cât și concurenții privați să suporte același cuantum de contribuții directe și indirecte.
(362)
Germania susține, de asemenea, că rata de referință nu este aplicată nici salariilor brute ale funcționarilor publici, nici salariilor reale, ci doar salariilor „competitive”. În situațiile financiare din 2002, 2007 și 2011, Deutsche Post consideră că „salariul competitiv” ar trebuie să se bazeze pe salariul ETV sau pe contractele colective de muncă din sectorul poștal încheiate începând din anul 2003.
(363)
În situația financiară din 2009, salariul „competitiv” este definit ca fiind salariul minim pe anul 2007, care este mai mic chiar și decât salariul ETV.
(364)
Germania susține că modul de calcul bazat pe salarii „competitive” este necesar pentru a așeza costurile de asigurări sociale ale Deutsche Post pe același nivel cu cele ale concurenților săi.
(365)
Comisia nu poate accepta acest argument, deoarece ajutorul trebuie să se limiteze la nivelul minim necesar care să garanteze că tranziția progresivă de la o situație concurențială preponderent limitată la o situație de concurență veritabilă la nivelul Uniunii are loc în condiții economice acceptabile.
(366)
Ar fi disproporționat ca ajutorul să fie crescut în așa măsură încât, începând din anul 1995, Deutsche Post să trebuiască să finanțeze doar contribuțiile de asigurări sociale pe baza salariilor „competitive”, care nu reflectă condițiile de pe piața muncii din anii anteriori. Diferențele de salarizare a personalului angajat în diverse perioade de operatorii tradiționali și operatorii noi reprezintă o realitate economică normală.
(367)
În cazul privind ajutorul acordat France Telecom (92), Comisia a respins, de asemenea, argumentul prezentat de Franța conform căruia nivelul contribuțiilor de asigurări sociale calculate în funcție de salariu ar trebui să țină seama de faptul că funcționarii publici primesc salarii mai mari decât angajații concurenților. În acest context, Comisia a precizat că, datorită funcționarilor publici, operatorul tradițional avea, în momentul deschiderii pieței, personal înalt calificat și competent fără de care nu ar fi reușit să își mențină poziția pe piață. În orice caz, ar fi complet neavenit să fie acuzate dezavantaje specifice ale operatorului poștal tradițional și să fie ignorate avantajele considerabile privind cota de piață, recunoașterea mărcii și baza de clienți.
(368)
În sfârșit, calculele Deutsche Post nu pot stabili, în mod credibil că, în lipsa obligației de a angaja funcționari publici, ar fi reușit să obțină economiile calculate de costuri salariale. Chiar presupunând că, în 1995, funcționarii publici ar fi devenit angajați privați, nu s-a stabilit nici numărul funcționarilor publici care ar fi fost înlocuiți de angajați privați în 1995, nici nivelul salariului acestora. Numărul mare al funcționarilor publici Deutsche Post din 1995 (93) este suficient pentru a invalida ipoteza că ar fi fost posibil, din punct de vedere legal și economic, ca toți funcționarii publici să fi fost înlocuiți, începând din 1995, de angajați privați cu aceeași productivitate, dar cu salarii mai reduse.
(369)
Prin urmare, Comisia respinge obiecțiile Germaniei în ceea ce privește rata de referință și salariile.
VII.3.4.2. Referitor la afirmația Germaniei potrivit căreia veniturile din prețurile reglementate erau insuficiente pentru finanțarea sarcinilor declarate
(370)
Conform autorităților germane, Comisia a evaluat doar nivelul contribuțiilor de asigurări sociale stabilite în funcție de salariu pentru serviciile cu prețuri nereglementate, fără a verifica dacă profiturile obținute din serviciile universale cu prețuri reglementate erau suficiente pentru a finanța sarcinile declarate.
(371)
Germania prezintă două argumente. În primul rând, afirmă că Comisia nu a dovedit că autoritatea națională de reglementare din sectorul poștal ar fi aprobat sarcinile declarate de Deutsche Post. În al doilea rând, Germania susține că, și în cazul în care autoritatea ar fi aprobat aceste sarcini, profiturile obținute din serviciile universale cu prețuri reglementate erau insuficiente pentru a le finanța. Germania a prezentat două expertize realizate de profesorul Weber și de Ctcon pentru a demonstra că serviciile cu prețuri reglementate erau insuficiente pentru a acoperi sarcinile declarate pentru contribuțiile suplimentare de asigurări sociale, ceea ce înseamnă că Deutsche Post a fost subcompensată pentru costurile sale suplimentare de asigurări sociale.
(a) Deciziile de plafonare a prețurilor din 2002, 2007 și 2011 sunt întemeiate pe situațiile financiare prezentate de Deutsche Post și aprobă toate sarcinile declarate
(372)
Există probe documentare care atestă că, după decizia de plafonare a prețurilor din 2002, autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat costurile Deutsche Post și a stabilit prețuri reglementate calculate astfel încât să le acopere. Deciziile de plafonare a prețurilor din 2007 și 2011 confirmă, de asemenea, faptul că autoritatea de reglementare din sectorul poștal a acceptat costurile declarate de Deutsche Post și a aprobat finanțarea costurilor suplimentare de asigurări sociale declarate din veniturile obținute din prețurile reglementate.
(b) Studiul profesorului Weber nu susține afirmația conform căreia veniturile din serviciile universale reglementate erau insuficiente pentru a acoperi sarcinile declarate de Deutsche Post
(373)
Studiul profesorului Weber acoperă perioada 1995-2010 și precizează că Deutsche Post a beneficiat nu doar de subvenția pentru pensii, ci și de acoperirea integrală a sarcinii 2 din veniturile obținute din prețuri reglementate (a se vedea secțiunea VI.1.4.2(a) pentru o descriere detaliată a studiului).
(374)
Pentru a evalua expertiza, este util să se reamintească mai întâi regula de stabilire a prețurilor prevăzută de articolul 20 alineatul (2) din PostG 1997. Aceasta impune ca plafonul de tarifare să țină seama, în mod corespunzător, de costurile furnizării serviciului universal și de costurile aferente transferului costurilor de pensii pentru angajați care au rezultat de la succesorului legal către Deutsche Bundespost.
Tabelul 9
Regula de stabilire a prețurilor prevăzută de articolul 20 alineatul (2) din PostG 1997
Plafonul de tarife pentru servicii reglementate =
=
Costurile furnizării eficiente a unor servicii reglementate + sarcini =
=
Costurile totale ale serviciilor reglementate + sarcinile din serviciile nereglementate
(375)
Autoritatea de reglementare trebuie să stabilească prețurile reglementate care să acopere costurile „furnizării eficiente” ale serviciilor cu prețuri reglementate și costurile aprobate. Cu alte cuvinte, prețurile reglementate finanțează integral nu doar costurile totale ale serviciilor reglementate - indiferent dacă acestea sunt clasificate drept „sarcini” sau „costuri de furnizare eficientă a serviciilor” - ci și cota sarcinii aferente serviciilor cu prețuri nereglementate. Articolul 20 alineatul (2) din PostG 1997 garantează astfel că sarcinile aprobate sunt acoperite integral din veniturile realizate din tarifele reglementate. Prin urmare, contrar afirmațiilor Germaniei, legea cere ca serviciile cu prețuri reglementate să nu fie subcompensate prin transferul costurilor suplimentare de asigurări sociale pentru angajații din serviciile cu prețuri nereglementate.
(376)
În prima etapă, expertiza definește costurile suplimentare de asigurări sociale pentru funcționarii publici ca fiind egale cu diferența dintre totalul costurilor de asigurări sociale suportate de Deutsche Post pentru funcționarii săi publici (contribuția la Fondul de pensii, costurile de sănătate, asigurarea împotriva accidentelor, costuri de asigurări diverse) și contribuțiile angajatorilor la asigurările de pensie, sănătate și îngrijire medicală calculate pe baza salariului minim din 2007. În a doua etapă, Comisia compară această diferență cu sarcina 2.
(377)
Expertiza profesorului Weber este marcată de două mari deficiențe. În primul rând, aceasta exagerează nivelul costurilor suplimentare de asigurări sociale. În al doilea rând, ignoră faptul că, în urma acestei exagerări, costurile suplimentare de asigurări sociale ajung să includă elemente de cost pentru care Deutsche Post a primit plăți compensatorii care nu sunt alocate sarcinii 2, ci altor rubrici de cheltuieli. În detaliu, Comisia ar dori să semnaleze următoarele deficiențe.
(378)
Mai întâi, expertiza calculează costurile suplimentare de asigurări sociale pe baza cotei angajatorului din contribuțiile de asigurări sociale. Cu toate acestea, sarcina 2 se calculează pe baza ratei contribuției legale. Deoarece ultimul cost este mai mare decât cota angajatorului din contribuțiile de asigurări sociale, costurile suplimentare de asigurări sociale calculate în expertiză depășesc sarcina 2. Prin urmare, expertiza include costurile suplimentare de asigurări sociale pe care autoritatea de reglementare din sectorul poștal le consideră drept costuri de „furnizare eficientă”.
(379)
În al doilea rând, expertiza nu ține cont de faptul că sarcina 1 (salarii suplimentare) acoperă, de asemenea, o parte din costurile suplimentare de asigurări sociale (de exemplu, ca urmare a diferenței între salariile reale și nivelul de referință al salariului „competitiv”) și că aceste costuri sunt, prin urmare, finanțate prin sarcina 1. Alte costuri de asigurări sociale pe care expertiza le ia în considerare sunt incluse în sarcini separate (de exemplu, plățile către BAnstPT sunt acoperite prin sarcina 6) și, prin urmare, sunt compensate. Deși costurile totale de asigurări sociale ale funcționarilor publici sunt evidențiate, nu se menționează faptul că sumele suplimentare ale costurilor de asigurări sociale sunt acoperite și prin sarcini, altele decât sarcina 2.
(380)
În al treilea rând, sarcina 2 conține costurile suplimentare de asigurări sociale atât ale funcționarilor publici, cât și ale angajaților privați. Contribuțiile de asigurări sociale ale angajaților privați au fost mai mari decât nivelul de referință anterior anului 2003, deoarece în acele costuri au fost incluse, de asemenea, cheltuieli cu dobânzile de aproximativ […] milioane EUR legate de asigurările de pensii suplimentare ale angajaților privați. Începând din 2003, aceste dobânzi au fost alocate către costurile financiare, iar costurile de asigurări sociale suportate pentru angajații privați s-au situat sub nivelul de referință prevăzut de lege.
(381)
Deoarece expertiza clasifică sarcina totală 2 drept compensare pentru costurile suplimentare de asigurări sociale ale funcționarilor publici, costurile de asigurări sociale ale funcționarilor publici au fost finanțate excesiv înainte de 2003 și insuficient după 2003. Pentru a calcula compensarea corespunzătoare pe care sarcina 2 a asigurat-o pentru costurile de asigurări sociale suplimentare ale funcționarilor publici, sarcina 2 trebuie separată între funcționarii publici și angajații privați.
(382)
În consecință, sub-compensarea identificată în studiu induce în eroare, deoarece studiul omite faptul că sumele suplimentare declarate ale contribuțiilor de asigurări sociale sunt acoperite nu numai prin sarcina 2 și că autoritatea de reglementare din sectorul poștal a considerat o pondere mai mare a costurilor de asigurări sociale ca fiind costuri ale „furnizării eficiente”. O corecție adecvată a erorilor din expertiză privind compensarea egalează sarcinile și costurile suplimentare ale asigurărilor sociale, în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) din PostG 1997
(383)
Obiecția Germaniei conform căreia, în decizia de extindere din 2011, Comisia ar fi comis o eroare atunci când a calculat avantajul comparativ al serviciilor cu prețuri nereglementate trebuie respinsă deoarece, conform articolului 20 alineatul (2) din PostG 1997, autoritatea de reglementare din sectorul poștal trebuie să stabilească plafonul tarifar astfel încât veniturile realizate din tarifele reglementate să acopere costurile furnizării eficiente a serviciilor cu prețuri reglementate și costurile aprobate.
(c) Lipsa dovezilor privind subcompensarea costurilor suplimentare de asigurări sociale pe baza studiului WIK
(384)
Făcând referire la situațiile financiare din 2009, Germania susține că Deutsche Post a suferit, după 1990, pierderi semnificative cu serviciile sale cu prețuri reglementate, deoarece veniturile reglementate au fost absorbite de costurile serviciilor cu prețuri reglementate, precum și de costurile nete ale îndeplinirii obligațiilor de serviciu universal (94). Prin urmare, Germania respinge argumentul Comisiei conform căruia profiturile realizate din serviciile cu prețuri reglementate ar fi fost suficiente pentru a finanța orice costuri suplimentare de asigurări sociale din serviciile cu prețuri nereglementate.
(385)
Mai întâi, Comisia observă că, în conformitate cu deciziile autorității de reglementare din sectorul poștal după 2003, este evident că aceasta a alocat o parte din veniturile obținute din prețurile reglementate pentru compensarea sarcinii 2. Prin urmare, existența contribuției din veniturile realizate din tarifele nereglementate este stabilită în mod neechivoc în deciziile autorității de reglementare din sectorul poștal.
(386)
În al doilea rând, studiul WIK arată, spre deosebire de situațiile financiare din 2009, că serviciile cu prețuri reglementate au generat marje de profit suficient de ridicate, de peste [6,5-8,5] %.
Figura 9
Calculul ROS pentru serviciile cu prețuri reglementate pe baza studiului WIK
[…]
Notă:
Calculele se bazează pe modificările aduse de studiul WIK situațiilor financiare din 2009. În plus, se presupune că serviciile cu prețuri reglementate acoperă toate pierderile serviciilor universale cu prețuri nereglementate. Profitul mai redus din 2007 se datorează, în principal, unor costuri extraordinare de amortizare pentru portofoliul imobiliar.
(387)
Profiturile mai mari realizate ulterior anului 2000 sunt direct legate de reducerea contribuțiilor de pensii fixe prevăzute de Legea pensiilor din 1995. Întrucât, în 1999, Deutsche Post a efectuat o plată anuală forfetară de 2,045 miliarde EUR, suma corespunzătoare din 2000 era de doar aproximativ 735 milioane EUR (33 % din salariile reale ale funcționarilor publici). Deoarece autoritatea de reglementare din sectorul poștal nu a redus, în 2000, prețurile reglementate proporțional cu reducerea contribuțiilor de pensii, profiturile Deutsche Post au crescut în mod semnificativ. Chiar și după decizia de plafonare a prețurilor din 2002, profitul realizat a rămas la un nivel ridicat deoarece prețurile reglementate nu au fost reduse suficient pentru a corespunde costurilor serviciilor cu prețuri reglementate.
(388)
Cu privire la criticile aduse de Germania studiului WIK, Comisia consideră că, în comparație cu situațiile financiare din 2009, acesta oferă o descriere mai adecvată a situației economice generale a Deutsche Post, și în special a profiturilor realizate din serviciile cu prețuri reglementate. Motivele sunt următoarele:
(i) Alocarea mai adecvată a costurilor către serviciile comerciale
(389)
Conform hotărârii Chronopost, serviciile comerciale trebuie să suporte propriile costuri directe și să asigure o contribuție adecvată la cheltuielile generale. Alocarea corespunzătoare a costurilor între diferite servicii poate fi dovedită fie prin niveluri de referință externe (de exemplu, prețurile de piață), fie prin datele interne privind costurile (95).
(390)
Situațiile financiare din 2009 se bazează pe principiul stabilit la articolul 20 alineatul (2) din PostG 1997, care prevede că serviciilor cu prețuri nereglementate ar trebui să li se aloce numai costurile legate de furnizarea eficientă a serviciilor, în timp ce toate costurile (de exemplu, costurile suplimentare generate de angajarea personalului Postdienst și costurile nete ale obligației de serviciu universal) trebuie finanțate din veniturile realizate din tarifele reglementate. Cu toate acestea, studiul de WIK, în analiza privind comparația situațiilor financiare din 2009 și a profitabilității concurenților privați, constata că Deutsche Post alocă un procent prea ridicat de costuri către serviciile cu prețuri reglementate și prea puține costuri către serviciile comerciale.
(391)
Constatările studiului WIK sunt confirmate de analiza nivelurilor de referință „competitive” declarate, pe care Deutsche Post le-a utilizat pentru a calcula sarcinile individuale. Astfel cum se arată mai sus, rata contribuției legale pentru calcularea sarcinii 2 (costuri suplimentare de asigurări sociale) reprezintă un nivel de referință prea scăzut comparativ cu rata contribuțiilor sociale obligatorii pe care trebuie să le plătească concurenții privați. În plus, dacă se iau în considerare, de exemplu, costurile de infrastructură ale rețelei poștale, acest nivel de referință este unul pur ipotetic, deoarece nu se poate stabili că, în lipsa obligației de serviciu universal, Deutsche Post nu ar fi exploatat oficii poștale proprii după 1990. În mod similar, nu se poate dovedi că Deutsche Post ar fi funcționat, începând din 1990, numai cu angajați cărora ar fi trebuit să le plătească salarii doar la nivelul salariului minim din 2007.
(392)
Prin urmare, Comisia concluzionează că studiul WIK oferă o bază mai adecvată de identificare a costurilor care trebuie alocate serviciilor comerciale.
(393)
În plus, costurile trebuie să fie stabilite în conformitate cu principiile generale de contabilitate, în temeiul Directivei 97/67/CE și a Directivei 2006/111/CE. Nici creșterea cheltuielilor de amortizare, nici costurile suplimentare de pensii nu sunt incluse în situațiile financiare ale Deutsche Post. În mod normal, aceste costuri sunt finanțate din profitul net al unei societăți, acest lucru fiind valabil atât pentru Deutsche Post, cât și pentru concurenții săi. Un cost revizuit în plus ar favoriza, așadar, Deutsche Post în comparație cu concurenții săi.
(ii) Profitul de referință în ceea ce privește poziția de risc a Deutsche Post
(394)
Profiturile realizate de Deutsche Post începând din anul 2000 au fost semnificativ mai mari decât valoarea medie ROS de 3,48 % indicată de studiul WIK, cât și peste limita inferioară a ROS de 6,1 % indicată de studiul Deloitte-II. Prin urmare, nu poate fi acceptată afirmația Germaniei potrivit căreia Deutsche Post a suferit pierderi atât de mari încât nu a reușit să acopere sarcinile din veniturile realizate din tarifele reglementate.
(395)
În plus, studiul Deloitte-II, care se bazează pe un set de referință format în principal din operatori multinaționali de coletărie expres (de exemplu, UPS, FedEx, TNT Express), trebuie analizat în mod critic. Recomandarea studiului Deloitte-II privind o marjă de profit rezonabilă care începe la o ROS de 6,1 % și o valoare medie a ROS de 7,4 % omite faptul că Deutsche Post desfășoară o activitate cu necesități mai reduse de capital și un nivel mai redus de risc:
1.
Deutsche Post, în sine, nu operează servicii internaționale de coletărie expres, această atribuție revenind doar filialelor DHL.
2.
Serviciile de corespondență, care alcătuiesc 75 % din veniturile Deutsche Post, necesită semnificativ mai puține investiții de capital comparativ cu operatorii multinaționali de coletărie, deoarece principalele costuri ale livrării de corespondență sunt reprezentate de salariile factorilor. Operatorii de coletărie expres sunt nevoiți să investească mai mult în echipamente costisitoare (96).
3.
Poziția dominantă a Deutsche Post pe piața serviciilor de corespondență a fost creată și consolidată de dreptul exclusiv care a permis Deutsche Post să beneficieze de o bază de clienți captivi fără a fi nevoită să realizeze investiții majore în marketing și imagine de marcă. Pe de altă parte, operatorii multinaționali de coletărie au trebuit să își câștige poziția de pe fiecare piață națională pornind de la zero, reușind să consacre câteva dintre cele mai cunoscute mărci (97) pe propriile riscuri și cheltuieli.
4.
În sfârșit, riscurile Deutsche Post în materie de piață și costuri au fost reduse prin măsuri de stat (98). Dintre acestea se remarcă reglementarea prețurilor, care a asigurat acoperirea tuturor sarcinilor din serviciile cu prețuri nereglementate (99).
(396)
Prin urmare, studiul WIK a aplicat în mod corect un nivel de referință al profitului sub intervalul prevăzut de studiul Deloitte-II, pentru a lua în calcul intensitatea mai redusă a capitalului Deutsche Post și riscurile comerciale mai mici decât ale operatorilor multinaționali de coletărie expres. Cu toate acestea, nu este necesar să se determine un nivel precis de referință a profitului, deoarece marjele ROS de 8,3 % obținute sunt deja mai mari decât limita inferioară a ROS de 6,1 % estimată de studiul Deloitte-II. Chiar dacă se utilizează propria expertiză a autorităților germane, nu se poate stabili că Deutsche Post a fost subcompensată începând din anul 2000.
(397)
În orice caz, criticile Germaniei privind studiul WIK sunt dificil de înțeles, deoarece valoarea medie de 3,48 % a ROS nu depășește profitul pe care autoritatea de reglementare din sectorul poștal și Deutsche Post l-au considerat rezonabil. Pe de o parte, astfel cum s-a arătat la secțiunea 160, ROS de referință de 3,48 % generează, în termeni absoluți, un profit care depășește costurile de capital (de exemplu […] și ([…]) (a se vedea secțiunea IV.4.3) prezentate de Deutsche Post în situațiile sale financiare și aprobate de autoritatea de reglementare. Pe de altă parte, ROA medie de 7,66 % indicată în studiul WIK este similară cu randamentul capitalului pe care Deutsche Post […].
(398)
Concluziile privind profitul de referință nu sunt afectate de trimiterea Germaniei la rate de profit rezonabile de 7-8 % din vânzările realizate în sectorul feroviar și al transportului rutier de pasageri. Aceste sectoare necesită mai multe resurse de capital și, prin urmare, trebuie să obțină o rentabilitate mai mare a vânzărilor pentru a acoperi costurile de capital. Aceste cifre confirmă că, dimpotrivă, nivelul de referință al profitului din studiul Deloitte-II corespunde într-o mai mare măsură unei ROS medii a unei industrii cu necesități sporite de capital, nu de forță de muncă.
(d) Concluzii
(399)
Comisia trebuie să respingă argumentul Germaniei conform căruia veniturile realizate din tarifele reglementate au fost insuficiente pentru a acoperi sarcinile aferente costurilor suplimentare de asigurări sociale. Nici expertiza prezentată, nici situațiile financiare din 2009 nu sprijină punctul de vedere al Germaniei.
(400)
Dimpotrivă, deciziile de plafonare a prețurilor din 2002, 2007 și 2011 demonstrează că autoritatea de reglementare din sectorul poștal a aprobat în mod constant compensarea sarcinilor declarate din veniturile realizate din tarifele reglementate.
VII.3.5. Eliminarea ajutorului incompatibil începând cu 1 ianuarie 2003
(401)
Conform jurisprudenței Curții de Justiție, Comisia are competența de a decide dacă statul membru în cauză trebuie să elimine sau să modifice ajutorul (100) atunci când constată că acest ajutor este incompatibil cu piața internă. Conform jurisprudenței constante a Curții, această obligație este concepută astfel încât să restabilească situația precedentă (101). În acest context, Curtea a stabilit că acest obiectiv este atins de îndată ce beneficiarul rambursează ajutorul ilegal, renunțând astfel la avantajul de care a beneficiat în comparație cu concurenți săi de pe piață, iar situația anterioară acordării ajutorului este restabilită (102).
(402)
În conformitate cu jurisprudența respectivă, articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 prevede că „atunci când se iau decizii negative în cazuri de ajutor ilegal, Comisia decide ca statul membru în cauză să ia toate măsurile necesare pentru recuperarea ajutorului de la beneficiar […]. Comisia nu solicită recuperarea ajutorului în cazul în care aceasta ar contraveni unui principiu general de drept comunitar”.
(403)
Comisia a observat, de asemenea, că deciziile de extindere din 2007 și 2011 se referă la perioada 1990-2007. Cu toate acestea, subvenția pentru pensii reprezintă o schemă de ajutor continuu, care nu a fost întreruptă în 2007. În consecință, compensarea sarcinilor aferente veniturilor realizate din tarifele reglementate nu a fost suspendată în 2007. Într-adevăr, în declarația sa din 2 ianuarie 2012, Germania a furnizat date referitoare la subvenția pentru pensii și la veniturile realizate din tarifele reglementate, inclusiv pentru anul 2010. Prin urmare, Comisia concluzionează că recuperarea componentei incompatibile a subvenției pentru pensii nu trebuie să se oprească la anul 2007, ci ar trebui să continue până la data notificării prezentei decizii.
(404)
Pentru calcularea elementului de ajutor care a fost deja pus la dispoziția Deutsche Post, trebuie reamintit, de asemenea, că, în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, nicio dispoziție din dreptul Uniunii nu obligă Comisia, atunci când ordonă recuperarea ajutorului declarat incompatibil cu piața internă, să fixeze cuantumul exact al ajutorului ce urmează a fi recuperat. Este suficient ca decizia Comisiei să includă informații care să permită beneficiarului să calculeze personal suma, fără prea mari dificultăți (103).
(405)
Ajutorul incompatibil trebuie să fie calculat cu ajutorul formulei din tabelul 8, pe baza ratei de contribuție legale și a ratei de referință, astfel cum sunt definite în anexă și indicate tabelul 7, și a salariului brut al funcționarilor publici, astfel cum este definit în tabelul 6. Cuantumul ajutorului ilegal acordat în fiecare an va fi purtător de dobândă până la data recuperării. Dobânda trebuie stabilită în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (104).
(406)
Calculele prezentate în anexă, care estimează ajutorul ilegal acordat pe perioada 2003-2010, fără dobândă, se bazează pe ipoteza că funcționarii publici lucrează în proporție egală pentru serviciile cu prețuri reglementate și pentru cele cu prețuri nereglementate. Datele disponibile nu oferă informații privind numărul exact de funcționari publici care au lucrat pentru serviciile cu prețuri reglementate și nereglementate. Prin urmare, se presupune că veniturile realizate din serviciile cu prețuri reglementate și nereglementate oferă o primă estimare fiabilă a repartizării costurilor salariale.
(407)
Mai multe detalii pot permite, prin urmare, un calcul mai precis și modificarea rezultatelor. Germania a prezentat recent noi informații privind totalul salariilor funcționarilor publici în cadrul serviciilor cu prețuri nereglementate în perioada 1995-2007. Informațiile sugerează că cuantumul total al salariului funcționarilor publici trebuie estimat cu ajutorul unei defalcări bazate pe costurile de personal ale Deutsche Post indicate în situațiile financiare. O astfel de abordare ar putea conduce la un total al salariilor funcționarilor publici mai mic decât cel estimat de defalcarea bazată pe cotele de venituri. Germania a prezentat observații la 2 și 19 ianuarie 2012 prin care sugerează că, cel puțin în ceea ce privește decizia de plafonare a prețurilor din 2011, cota relativă a costurilor din cadrul serviciilor cu prețuri reglementate și, de asemenea, dintre serviciile cu prețuri reglementate și cele cu prețuri nereglementate s-a modificat. Aceste informații par să indice că, începând din 2008, serviciilor cu prețuri nereglementate le-a fost alocată o anumită proporție a sarcinilor. În punerea în aplicare a prezentei decizii, cuantumul exact al ajutorului ilegal va fi calculat în cooperare cu Germania, luând în considerare aceste elemente.
(408)
În ciuda tuturor eforturilor, Comisia nu a fost în măsură să prezinte date precise privind cuantumul ajutorului ilegal acordat între 1995 și 2002. De asemenea, nu pare a fi în măsură să stabilească, prin prezenta decizie, nici parametrii de calcul care să fie suficient de preciși pentru a permite statului membru (individual sau în cooperare cu Comisia) să realizeze calculul final în timpul etapei de aplicare a deciziei. În aceste condiții specifice, respectarea drepturilor statului membru la apărare și a principiului certitudinii juridice constituie obstacole în calea recuperării, în conformitate cu articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, care prevede că „Comisia nu solicită recuperarea ajutorului în cazul în care aceasta ar contraveni unui principiu general de drept comunitar”.
(409)
Prin urmare, recuperarea ar trebui să înceapă pentru perioada începând de la 1 ianuarie 2003 și să continue până când încetează avantajul comparativ legat de serviciile cu prețuri nereglementate.
(410)
Pentru perioada începând de la data notificării prezentei decizii, trebuie să se garanteze că nivelul contribuțiilor de asigurări sociale calculate în funcție de salariile pe care Deutsche Post le plătește funcționarilor săi publici nu este sub nivelul plătit de concurenții acesteia pentru angajații din sectorul privat. Această comparație trebuie să ia în calcul orice compensație pe care Deutsche Post o primește în temeiul reglementării prețurilor prevăzute la articolul 20 din PostG.
VIII. EVALUAREA PLĂȚILOR COMPENSATORII DE STAT CA AJUTOARE DE STAT
VIII.1. Existența unui ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE
(411)
Articolul 107 alineatul (1) TFUE stipulează că „sunt incompatibile cu piața comună ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”. Pentru a stabili dacă o măsură constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, Comisia trebuie să aplice următoarele criterii: măsura trebuie să fie furnizată de stat și să utilizeze resurse de stat; măsura trebuie să confere un avantaj anumitor întreprinderi sau anumitor sectoare care să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(412)
Plățile compensatorii de stat constituie resurse de stat deoarece se bazează pe articolele 37 și 40 din PostVerfG 1989 și pe articolul 2 din PostUmwG 1994, și au fost finanțate din resursele societății de stat Telekom.
VIII.1.1. Avantajul financiar acordat prin plăți compensatorii de stat
VIII.1.1.1. Afirmația Germaniei conform căreia plățile de transfer reprezintă un cost special
(413)
Germania susține că plățile compensatorii de stat ar fi compensat doar plățile de transfer, acestea fiind costuri pe care concurenții privați nu ar fi trebuit, în mod normal, să le finanțeze. Germania consideră plățile de transfer ca fiind taxe sui-generis care nu pot fi clasificate ca taxe sau dividende.
(414)
Deutsche Post avea obligația efectuării plăților de transfer, care variau între 6,6 % și 10 % din veniturile realizate în perioada 1924-1995. Conform raportului KPMG, Curtea Constituțională Federală (Bundesverfassungsgericht), în hotărârea sa din 22 martie 1984, nu a definit caracterul juridic exact al plăților de transfer, ci le-a caracterizat drept venituri la bugetul public (Erwerbseinkünfte). În plus, plățile de transfer au fost identificate ca fiind costuri (Kosten der Leistung) pe care Deutsche Post trebuia să le plătească pentru furnizarea serviciilor sale.
(415)
Deși Curtea Constituțională Federală nu a stabilit în mod precis măsura în care plățile de transfer ar fi trebuit considerate drept substitute pentru taxe sau dividende, este evident că acestea au generat venituri la bugetul public.
(416)
În primul rând, în trecut, numeroase state membre au utilizat veniturile monopolurilor poștale și de telecomunicații ca sursă de venituri la bugetul public. Întrucât, datorită statutului lor de drept public, Bundespost și predecesoarele sale au fost scutite de la plata impozitelor generale până în anul 1995, impunerea taxei sui generis a fost utilizată pentru a genera venituri la bugetul de stat din sectoarele respective. Mai mult, era rezonabil, din punct de vedere economic, să fie impuse taxe monopolurilor menționate. Consumatorii erau dispuși să accepte creșteri de preț fără a reduce considerabil utilizarea serviciilor, astfel încât să se genereze un nivel ridicat de venituri pentru bugetul de stat.
(417)
În al doilea rând, spre deosebire de întreprinderile private, Deutsche Post nu avea obligația de a plăti taxe directe sau indirecte sau dividende pe capital. Prin urmare, plățile de transfer erau singurul mijloc prin care guvernul federal - în calitatea sa de autoritate fiscală sau de acționar - putea încasa venituri de la Deutsche Post. În această privință, nu contează dacă plățile de transfer corespund integral definițiilor anumitor regimuri de impozitare sau de plată a dividendelor. În orice caz, plățile de transfer reprezentau plăți pe care Deutsche Post era obligată să le onoreze din anul 1924 și care generau venituri la bugetul de stat.
(418)
În ultimul rând, impunerea plăților de transfer era în conformitate cu obiectivul public privind generarea de venituri la bugetul de stat - fie sub formă de taxe, fie sub formă de dividende - din partea unui monopol. Plățile de transfer constituiau, așadar, un cost normal pe care Deutsche Post avea obligația să îl achite din resurse proprii.
VIII.1.1.2. Afirmația Germaniei conform căreia plățile compensatorii de stat erau în conformitate cu comportamentul unui investitor privat
(419)
Germania susține că a acționat parțial asemenea unui investitor privat atunci a acordat plățile compensatorii, deoarece transferurile publice finanțau investiții profitabile în rețeaua Deutsche Post.
(420)
Cu toate acestea, întrucât plățile compensatorii de stat au fost acordate pe baza pierderilor acumulate, nu a unor planuri de investiții, este evident că niciun investitor privat nu ar fi adoptat vreodată o astfel de strategie de investiții.
(421)
În consecință, plățile compensatorii de stat au conferit un avantaj financiar Deutsche Post.
VIII.1.1.3. Afirmația Germaniei conform căreia plățile compensatorii de stat remunerau costurile nete ale obligației de serviciu universal
(422)
Germania susține că plățile compensatorii de stat nu constituiau ajutor deoarece remunerau costurile nete ale obligației de serviciu universal.
(423)
În hotărârea Altmark (105), Curtea s-a pronunțat că o compensație de serviciu public nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 din TFUE în cazul în care sunt îndeplinite patru criterii cumulative. În primul rând, întreprinderii beneficiare trebuie să i se fi încredințat în mod efectiv exercitarea de obligații de serviciu public, iar aceste obligații trebuie să fie definite în mod clar. În al doilea rând, parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie să fie stabiliți în prealabil, în mod obiectiv și transparent. În al treilea rând, compensația nu poate depăși necesarul pentru acoperirea integrală sau parțială a costurilor survenite în cursul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil. În al patrulea rând, în cazul în care întreprinderea care trebuie să îndeplinească obligații de serviciu public nu este selectată printr-o procedură de achiziții publice care să permită selectarea unui ofertant capabil să furnizeze aceste servicii la cel mai mic cost pentru comunitate, nivelul compensației necesare trebuie stabilit pe baza unei analize a costurilor care ar fi fost suportate de o întreprindere medie, bine gestionată și dotată în mod corespunzător cu mijloace de transport.
(424)
Deoarece Deutsche Post nu a fost selectată prin intermediul unei proceduri de achiziții publice, iar Germania nu a dovedit că Deutsche Post era o întreprindere bine gestionată, a patra condiție din hotărârea Altmark nu este îndeplinită.
VIII.1.2. Concluzii privind existența ajutorului
(425)
Plățile compensatorii de stat au fost acordate din resurse de stat și au scutit Deutsche Post de costuri suportate, în mod normal, de întreprinderile private. Germania nu a fost în măsură să demonstreze că plățile compensatorii de stat îndeplineau criteriul Altmark, ceea ce ar anula clasificarea acestora ca ajutor.
(426)
Din motivele prezentate în secțiunea VII.1.2, plățile compensatorii de stat sunt susceptibile să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale.
(427)
Prin urmare, Comisia constată că plățile compensatorii de stat constituie ajutoare în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
VIII.2. Evaluarea ajutorului existent în sensul articolului 108 alineatul (3) din TFUE
(428)
Plățile compensatorii de stat au fost introduse prin articolul 37 alineatele (2) și (3) din PostVerfG 1989 și, prin urmare, constituie o măsură de ajutor nou.
VIII.3. Evaluarea compatibilității cu piața internă în conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE
(429)
Articolul 106 alineatul (2) din TFUE prevede că întreprinderile care au sarcina de a gestiona serviciile de interes economic general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență. Cu toate acestea, se prevede o excepție de la normele tratatului, cu condiția îndeplinirii unui anumit număr de criterii. În primul rând, trebuie să existe un act oficial prin care statul să confere unei întreprinderi responsabilitatea pentru îndeplinirea unei anumite misiuni. În al doilea rând, acest mandat trebuie să se refere la un serviciu de interes economic general. În al treilea rând, exceptarea trebuie să fie necesară pentru îndeplinirea sarcinilor încredințate și proporțională cu scopul acestora. În sfârșit, dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii.
(430)
În comunicările sale din 1996 și 2001 (106), (107) precum și în Cadrul din 2005 privind serviciile de interes economic general, Comisia a explicat modul de aplicare a cerințelor privind necesitatea și proporționalitatea în cazul exceptării prevăzute la articolul 106 alineatul (2) din TFUE. Secțiunea 2.4 din Cadrul din 2005 reprezintă cea mai recentă codificare a sensului și domeniului de aplicare al acelor cerințe, care au fost aplicate în mod constant în trecut de Curtea de Justiție, Tribunal și Comisie.
(431)
În conformitate cu punctul 2.4 din Cadrul din 2005, necesitatea și proporționalitatea compensației acordate trebuie să respecte următoarele principii:
1.
Cuantumul compensației nu poate depăși necesarul pentru acoperirea costurilor ocazionate de executarea obligațiilor de serviciu public, luându-se în considerare veniturile aferente, precum și un profit rezonabil pentru îndeplinirea acestor obligații.
2.
Cuantumul compensației cuprinde toate avantajele acordate de stat sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, indiferent de clasificarea lor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
3.
Compensația trebuie utilizată efectiv pentru operarea serviciului de interes economic general în cauză. Compensația pentru obligația de serviciu public acordată pentru operarea unui serviciu de interes economic general, însă utilizată efectiv pentru a interveni pe alte piețe, nu este justificată și, în consecință, constituie ajutor de stat incompatibil.
(432)
În practica decizională a Comisiei, plățile compensatorii de stat pentru serviciul universal au fost considerate (sau nu) ajutor compatibil, atât timp cât plățile erau mai reduse decât costurile nete reale ale serviciului universal (108).
VIII.3.1. Încredințarea unui serviciu de interes economic general
(433)
Directivele poștale succesive și jurisprudența Curții de Justiție (109) au recunoscut întotdeauna furnizarea serviciilor poștale universale ca fiind un serviciu de interes economic general.
(434)
Deutsche Post i s-a încredințat furnizarea de servicii poștale universale până la 31 decembrie 2007 prin legi succesive din sectorul poștal.
VIII.3.2. Necesitatea și proporționalitatea plăților compensatorii de stat
(435)
Germania susține că plățile compensatorii de stat au reprezentat o măsură de compensație proporțională deoarece, conform situațiilor financiare din 2009, aveau o valoare mult mai redusă decât costurile reale nete ale obligațiilor de serviciu universal din perioada 1990-1995. Situațiile financiare din 2009 arată că, în 1995, în pofida plăților compensatorii de stat, Deutsche Post a fost subcompensată cu o sumă de […] miliarde EUR (valoarea reală în 1995) pentru costurile nete cumulate ale obligațiilor de serviciu universal din perioada 1990-1995.
(436)
După ajustarea alocării costurilor și a sistemelor de costuri în situațiile financiare din 2009, studiul WIK concluzionează că plățile compensatorii de stat au compensat costurile nete cumulate ale obligației de serviciu universal pentru perioada 1990-1995.
(437)
Calculul WIK arată că, în 1995, compensația a depășit costurile nete cumulate cu [0-20] milioane EUR. Cu toate acestea, Comisia recunoaște că datele privind contabilitatea analitică din această perioadă sunt de calitate scăzută. În plus, WIK a recunoscut numai plățile de transfer drept cost de capital și nu a permis niciun alt profit rezonabil.
(438)
Din aceste două motive, Comisia constată că studiul WIK nu poate fi utilizat ca bază pentru a respinge argumentul Germaniei potrivit căruia plățile compensatorii de stat au constituit o compensație adecvată pentru costurile de servicii universale ale Deutsche Post.
Tabelul 10
Calculul costurilor nete cumulate ale obligației de serviciu universal și al plăților compensatorii de stat (valoarea reală din 1995)
Situațiile financiare din 2009
Studiul WIK
Costuri nete cumulate
[…] milioane EUR
[…] milioane EUR
Plățile compensatorii de stat
+6 707 milioane EUR
+6 707 milioane EUR
Supra/subcompensare
[…] milioane EUR
+ [0-20] milioane EUR
(439)
Plățile compensatorii de stat sunt, prin urmare, compatibile în conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE, deoarece nu au depășit costurile nete pe care Deutsche Post le-a suportat ca urmare a obligațiilor sale de servicii universale.
IX. GARANȚIA DE STAT PENTRU TITLURILE DE CREANȚĂ EMISE ÎNAINTE DE 1995 CONSTITUIE AJUTOR EXISTENT ÎN SENSUL ARTICOLULUI 108 ALINEATUL (3) DIN TFUE
(440)
Comisia observă că normele privind garanția de stat pentru titlurile de creanță au fost introdus în 1953 prin articolul 22 alineatul (4) din PostVwG 1953. Atunci când PostVwG 1953 a fost abrogată și înlocuită de PostVerfG 1989, această dispoziție a fost inclusă în articolul 40 din PostVerfG 1989 fără nicio modificare.
(441)
Deoarece garanția de stat pentru titlurile de creanță a fost introdus în 1953 și, prin urmare, anterior intrării în vigoare a Tratatului CEE din 1958, aceasta constituie ajutor existent în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (i) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999.
(442)
Articolul 2 alineatul (4) din PostUmwG 1995 a desființat acest ajutor. Faptul că statul a rămas garant pentru titlurile de creanță emise înainte de privatizarea Deutsche Post nu constituie ajutor nou, deoarece avantajul pentru Deutsche Post a fost acordat la data emiterii titlurilor de creanță.
X. CONCLUZII
(443)
Comisia constată că subvenția pentru pensii și plățile compensatorii de stat constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, deoarece au exonerat Deutsche Post AG de costuri suportate, în mod normal, de întreprinderi.
(444)
În plus, Comisia constată că Germania a pus în aplicare în mod ilegal subvenția pentru pensii și plățile compensatorii de stat, prin încălcarea articolului 108 alineatul (2) din TFUE. Garanția de stat pentru titlurile de creanță emise de Deutsche Post înainte de privatizare constituie ajutor existent, care a încetat în anul 1995.
(445)
Subvenția pentru pensii este incompatibilă cu piața internă în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, deoarece a conferit un avantaj comparativ pentru serviciile cu prețuri nereglementate, în contextul în care finanțarea sarcinilor din veniturile realizate din tarifele reglementate a fost aprobată de autoritatea de reglementare din sectorul poștal. Germania a exonerat în mod disproporționat Deutsche Post AG de la plata contribuțiilor de asigurări sociale deoarece, în cadrul măsurilor de reducere a costurilor de pensii, a acordat subvenția pentru pensii și a permis Deutsche Post AG să transfere către clienții serviciilor cu prețuri reglementate o parte din costurile de asigurări sociale ale serviciilor cu prețuri nereglementate, pe care Deutsche Post AG ar fi trebuit să le suporte din fonduri proprii, asemenea concurenților săi din sectorul privat.
(446)
Prin urmare, măsurile de reducere a costurilor de pensii au plasat Deutsche Post AG într-o poziție avantajoasă față de concurenții privați, deoarece Deutsche Post AG trebuia să suporte, pentru serviciile sale cu prețuri nereglementate, un cost al contribuțiilor de asigurări sociale mai mic decât costurile legale obligatorii pentru concurenții privați.
(447)
În consecință, ajutorul incompatibil ar trebui calculat ca fiind diferența dintre rata de referință, care aliniază contribuțiile de asigurări sociale pentru serviciile cu prețuri nereglementate ale Deutsche Post AG la cele ale concurenților săi, și rata de contribuție legală suportată efectiv de Deutsche Post AG pentru serviciile sale cu prețuri nereglementate, înmulțită cu salariile brute totale ale funcționarilor publici din serviciile cu prețuri nereglementate. În special, ajutorul incompatibil trebuie să fie calculat cu ajutorul formulei din tabelul 8, pe baza definițiilor ratei de contribuție legale și a ratei de referință legale menționate în tabelul 7 și în anexă, și a salariului brut al funcționarilor publici, astfel cum este menționat în tabelul 6.
(448)
Ajutorului incompatibil aflat la dispoziția Deutsche Post începând cu 1 ianuarie 2003 trebuie recuperat începând de la această dată și până în momentul în care avantajul comparativ a încetat. În plus, Germania trebuie să adopte toate măsurile necesare pentru a aduce modificări componentei de reducere a costurilor de pensii bazate pe subvenția pentru pensii și reglementarea prețurilor, în vederea anulării avantajului comparativ.
(449)
Comisia constată că plățile compensatorii de stat constituie o măsură de ajutor compatibil în conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE, deoarece au compensat costurile nete cumulate ale Deutsche Post care decurg din obligația de serviciu universal,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
(1) Subvenția pentru pensii în favoarea Deutsche Post AG constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE și a fost acordată de Germania în mod ilegal, prin încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE.
(2) Subvenția pentru pensii este incompatibilă cu piața internă, deoarece Germania a contribuit în mod disproporționat la finanțarea pensiilor funcționarilor publici pensionați ai Deutsche Post.
Articolul 2
Plățile compensatorii de stat care constituie ajutor de stat în favoarea Deutsche Post AG în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE și care au fost acordate ilegal de Germania, prin încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE, sunt compatibile cu piața internă.
Articolul 3
Garanția de stat constituie ajutor existent în favoarea Deutsche Post AG în sensul articolelor 107 alineatul (1) și 108 alineatul (3) din TFUE.
Articolul 4
(1) Germania recuperează de la Deutsche Post AG ajutorul incompatibil menționat la articolul 1, pus la dispoziția societății Deutsche Post AG începând cu 1 ianuarie 2003 și până în momentul în care avantajul comparativ a fost eliminat.
(2) Sumele care trebuie recuperate în conformitate cu alineatul (1) sunt purtătoare de dobândă începând de la data la care ajutorul a fost pus la dispoziția beneficiarului până la data recuperării lor efective.
(3) Dobânda se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 și Regulamentul (CE) nr. 271/2008 al Comisiei (110) de modificare a Regulamentului (CE) nr. 794/2004.
(4) Cu efect de la data notificării prezentei decizii, Germania se asigură că Deutsche Post AG nu va mai beneficia de un avantaj comparativ pentru serviciile cu prețuri nereglementate, având în vedere finanțarea sarcinilor din veniturile realizate din tarifele reglementate care a fost aprobată de autoritatea de reglementare din sectorul poștal.
Articolul 5
(1) Recuperarea ajutorului menționat la articolul 1 trebuie să fie imediată și efectivă, în conformitate cu articolul 4.
(2) Germania se asigură că prezenta decizie este pusă în aplicare în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 6
(1) În termen de două luni de la data notificării prezentei decizii, Germania prezintă Comisiei următoarele informații:
(a)
cuantumul total (principal și dobânzi) de recuperat de la Deutsche Post AG;
(b)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate și a celor planificate în vederea respectării prezentei decizii;
(c)
documente justificative privind faptul că Deutsche Post AG i s-a ordonat să ramburseze ajutorul incompatibil.
(2) Germania informează Comisia cu privire la stadiul măsurilor naționale adoptate în vederea punerii în aplicare a prezentei decizii până la recuperarea ajutorului de stat incompatibil menționat la articolul 1. Germania transmite imediat, la solicitarea Comisiei, orice informații privind măsurile deja adoptate și planificate în vederea respectării prezentei decizii. Acesta furnizează, de asemenea, informații detaliate privind cuantumul ajutorului și dobânzilor recuperate deja de la Deutsche Post AG.
Articolul 7
Prezenta decizie se adresează Republicii Federale Germania.
Adoptată la Bruxelles, 25 ianuarie 2012.