РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
DECIZIA COMISIEI
din 23 noiembrie 2011
privind ajutorul de stat C 28/10 pus în aplicare de Portugalia privind sistemul de asigurare a creditelor de export pe termen scurt
[notificată cu numărul C(2011) 7756]
(Numai textul în limba portugheză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2014/532/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (1),
întrucât:
(1)
Prezenta decizie vizează un ajutor de stat pus în aplicare de Portugalia sub forma unui sistem de asigurare a creditelor de export pe termen scurt (denumit în continuare „sistemul”).
1. ASPECTE PROCEDURALE
(2)
La 12 ianuarie 2009, Portugalia a notificat un sistem de asigurare a creditelor la export pe termen scurt în conformitate cu secțiunea 5.1 din comunicarea Comisiei intitulată „Cadru comunitar temporar pentru măsurile de ajutor de stat de sprijinire a accesului la finanțare în contextul actualei crize financiare și economice” (2) (denumit în continuare „cadrul temporar”).
(3)
Deși sistemul a fost inițial notificat ca asigurare a creditelor de export pe termen scurt pentru țările OCDE, el acoperă, de asemenea, tranzacțiile comerciale pe piața națională.
(4)
După ce autoritățile portugheze au confirmat faptul că sistemul a fost pus în aplicare începând cu ianuarie 2009, Comisia a informat Portugalia prin scrisoarea din data de 19 aprilie 2010 că sistemul a fost transferat în registrul de ajutoare nenotificate.
(5)
Prin scrisoarea din 27 octombrie 2010, Comisia a informat Portugalia cu privire la deschiderea unei investigații în temeiul articolului 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) în legătură cu sistemul respectiv.
(6)
Prin scrisoarea din 29 noiembrie 2010, autoritățile portugheze și-au prezentat observațiile cu privire la scrisoarea Comisiei din 27 octombrie 2010. Acestea au anexat două scrisori de la asigurătorii de credite (CESCE și COSEC), datate 22 noiembrie 2010 și, respectiv, 23 noiembrie 2010.
(7)
Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene din 9 aprilie 2011 (3). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la sistem. Nu a fost primit niciun comentariu.
2. DESCRIEREA MĂSURII
2.1. OBIECTIV
(8)
Autoritățile portugheze au afirmat că criza financiară actuală a condus la un risc sporit pentru operațiunile comerciale. Acest lucru, la rândul său, a condus la o atitudine din ce în ce mai prudentă din partea asigurătorilor de credite, reflectată în nivelul de acoperire al asigurării pentru riscuri inerente operațiunilor comerciale.
(9)
Obiectivul sistemului este acela de a soluționa o disfuncționalitate de piață datorată faptului că nu este disponibilă asigurarea creditelor și de a contribui la reinstaurarea încrederii pe piața asigurărilor de credite.
(10)
Aceste obiective sunt urmărite prin furnizarea de asigurări de credite exportatorilor și întreprinderilor care se confruntă temporar cu lipsa asigurării creditelor de export pe piața privată pentru operațiunile cu cumpărători din țări OCDE sau pentru tranzacții naționale.
(11)
Potrivit autorităților portugheze, sectorul asigurărilor a scăzut considerabil începând din 2008, ceea ce a făcut ca asigurările să nu fie disponibile. La 30 septembrie 2010, valoarea totală a portofoliului asigurat scăzuse cu 32,84 % între 31 decembrie 2008 și 31 decembrie 2009 și cu încă 22,4 % între 31 decembrie 2009 și 30 septembrie 2010. Valoarea totală a portofoliului asigurat a scăzut la 15,9 miliarde EUR în 2010, de la 30,6 miliarde EUR la sfârșitul lui 2008. Numărul firmelor asigurate a scăzut de la 3 709 la sfârșitul anului 2008 la 2 290 în septembrie 2010. Au fost, de asemenea, prezentate scrisori de la asigurători pentru a justifica necesitatea continuării sistemului până la sfârșitul anului 2010, deși în scrisori se anticipa că acoperirea maximă acordată de sistem nu avea să fie atinsă. În scrisorile respective se explica necesitatea sistemului, făcându-se referire la riscuri crescute privind asigurările creditelor de export din cauza situației economice generale în momente de redresare în urma crizei, cu creșterea subsecventă a prețurilor și reducerea acoperirii în anumite sectoare de către asigurătorii privați.
2.2. TEMEI JURIDIC
(12)
Temeiul juridic la nivel național pentru acest sistem îl reprezintă Decretul-lege nr. 175/2008 din 26 august 2008 de instituire a Finova și Decretul-lege nr. 211/1998 din 16 iulie 1998 de stabilire a normelor aplicabile societăților de garanție mutuală (așa cum a fost modificat prin Decretele-lege nr. 19/2001 din 30 ianuarie 2001 și nr. 309-A/2007 din 7 septembrie 2007).
2.3. ORGANISM DE PUNERE ÎN APLICARE
(13)
Sistemul este pus în aplicare prin intermediul următorilor asigurători privați de credite activi pe piața portugheză: COSEC, CESCE, COFACE și Credito y Caución.
2.4. BENEFICIARI
(14)
În conformitate cu informațiile prezentate la 26 noiembrie 2010 de către autoritățile portugheze, 399 de beneficiari participau la acest sistem în octombrie 2010.
(15)
Segmentarea plafoanelor de credite acordate în octombrie 2010 se prezenta după cum urmează:
(16)
Utilizare de către intermediarul în asigurări:
Întreprindere de asigurări
Beneficiari
Plafon de credit în EUR
Număr
(%)
Valoare
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Total
399
100
211 630 292
100
(17)
Defalcare în funcție de dimensiunea pieței în euro în tranzacții naționale și de export în octombrie 2010:
Plafon de credit efectiv utilizat (4)
Valoare (EUR)
(%)
Tranzacții comerciale naționale
137 175 542
73,20
Tranzacții de export
50 221 841
26,80
Total
187 397 383
100
(18)
Defalcare în funcție de mărimea beneficiarului:
Dimensiunea beneficiarului
Beneficiari
Plafon de credit în EUR
Număr
(%)
Valoare (EUR)
(%)
Întreprinderi mari
126
31,58
101 135 009
47,79
Întreprinderi medii
158
39,60
71 507 618
33,79
Microîntreprinderi/întreprinderi mici
115
28,82
38 987 665
18,42
Total
399
100
211 630 292
100
2.5. TERMENII ȘI CONDIȚIILE DE APLICARE A SISTEMULUI
(19)
Sistemul acoperă riscurile comerciale (precum insolvența și incapacitatea prelungită de plată) legate de tranzacții de export pentru perioade mai mici de doi ani cu țările OCDE, precum și riscurilor legate de tranzacțiile comerciale naționale.
(20)
Asigurările publice acționează ca un mecanism de partajare a riscurilor („complementar” - top-up) cu societățile private de asigurări. Mecanismul este oferit exclusiv ca un complement pentru acoperirea furnizată de un asigurător privat.
(21)
Asigurările publice se acordă, potrivit autorităților portugheze, în aceleași condiții ca și asigurările private. Astfel, suma acoperită de asigurările publice nu poate depăși niciodată suma acoperită de către asigurătorii privați. Totuși, prima de asigurare aplicabilă reprezintă 60 % din prima practicată de către asigurătorii privați. Rata medie aplicabilă în temeiul sistemului a reprezentat 0,21 % din cifra de afaceri, în timp ce rata dobânzii de piață practicată de către asigurătorii privați a reprezentat în medie 0,36 % din cifra de afaceri în 2009. Chiar media ratelor de piață - de 0,23 % și respectiv 0,24 % în 2007 și, respectiv, 2008 - a fost mai mare decât rata medie aplicabilă în temeiul schemei începând cu 2009.
(22)
În cazul producerii evenimentului asigurat, toate sumele recuperate sunt împărțite între stat și asigurătorii privați care oferă acoperirea de bază, în mod proporțional cu cota-parte care îi revine din totalul sumei garantate. Procedura de recuperare este administrată de asigurătorul privat.
2.6. DURATĂ
(23)
Sistemul a fost notificat la data de 12 ianuarie 2009 pentru perioada de la 1 ianuarie 2009 până la 31 decembrie 2010. Comisiei nu i s-a notificat nicio prelungire.
2.7. BUGET
(24)
În conformitate cu informațiile comunicate Comisiei de către autoritățile portugheze, garanția maximă pentru fiecare beneficiar este de 1,5 milioane EUR.
(25)
În conformitate cu informațiile comunicate Comisiei de către autoritățile portugheze, bugetul total al sistemului, atât pentru tranzacțiile pe piața internă, cât și pentru tranzacțiile de export, este de 2 miliarde EUR (5).
3. DECIZIA COMISIEI PRIVIND PROCEDURA OFICIALĂ DE INVESTIGARE
(26)
În decizia sa din 27 octombrie 2010 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia și-a prezentat evaluarea preliminară și și-a exprimat îndoielile cu privire la compatibilitatea sistemului cu piața internă. Îndoielile exprimate în decizia respectivă vizau:
-
aplicarea sistemului de asigurare a creditelor de export pe termen scurt, în care prețul garanției a fost sub nivelul necesar, în mod normal, în temeiul Comunicării Comisiei privind asigurările creditelor de export pe termen scurt (6) (denumită în continuare „comunicarea”). Comisia a exprimat îndoieli cu privire la faptul că remunerația a fost necesară și proporțională în scopul atingerii obiectivului, având în vedere potențialele denaturări ale concurenței pe care le implică.
-
aplicarea sistemului în cazul tranzacțiilor naționale. Comisia a exprimat îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurii și a pus, din nou, sub semnul întrebării prețul garanției oferite.
4. OBSERVAȚIILE PREZENTATE DE PORTUGALIA
(27)
În observațiile lor privind inițierea procedurii oficiale de investigare, autoritățile portugheze susțin că afirmația Comisiei, conform căreia societățile care intră sub incidența sistemului beneficiază de un avantaj care, în alte condiții, nu ar fi disponibil, nu corespunde obiectivelor formulate în cadrul temporar. Pentru a dovedi eșecul pieței, autoritățile portugheze au făcut trimitere la rata de pierdere, care a atins un nivel record de 102 % în 2008, în pofida faptului că numărul întreprinderilor acoperite de asigurări a scăzut cu 29,41 % la sfârșitul anului 2009 în comparație cu sfârșitul anului 2008 și cu încă 12,53 % până la sfârșitul lunii septembrie 2010. Valoarea portofoliului asigurat a scăzut cu 32,84 % până la sfârșitul anului 2009 în comparație cu sfârșitul anului 2008 și cu încă 22,36 % până în septembrie 2010. Totodată, Portugalia afirmă că și alte state membre au adoptat astfel de sisteme.
(28)
În ceea ce privește caracterul selectiv al avantajului, Portugalia susține că sistemul nu este selectiv, ci constituie o măsură cu caracter general care nu presupune nicio discriminare intrasectorială sau transsectorială. În același timp, Portugalia deplânge faptul că Comisia nu a definit ceea ce constituie o măsură generală. Potrivit autorităților portugheze, absența discriminării este dovedită prin: (i) aplicarea sistemului și pentru întreprinderile din alte state membre care operează în Portugalia; (ii) acceptarea de către sistem a cererilor din partea tuturor celor patru asigurători activi în Portugalia, care sunt deținuți cel puțin în parte de către entități străine; (iii) faptul că nevoile de finanțare au rămas neschimbate pe perioada crizei; (iv) faptul că cel mai mare beneficiar al sistemului era, în octombrie 2010, segmentul de operațiuni legate de piața națională (73,2 %); (v) posibilitatea pentru toate întreprinderile care operează în Portugalia de a beneficia de sistem, indiferent dacă natura activităților lor este sau nu legată de comerțul cu mărfuri (sectoarele „construcții”, „transporturi” și „alte servicii - exclusiv comerțul” au beneficiat, în cadrul sistemului, de sume care se ridică la 2 155 000 EUR, 471 500 EUR și, respectiv, 4 580 000 EUR), deși prin natura lor, creditele de export sunt în principal legate de tranzacții cu mărfuri. În plus, potrivit autorităților portugheze, modelul bazat pe o „acoperire complementară” (top-up) nu ar reprezenta o sursă de discriminare, deoarece nu împiedică nicio întreprindere să negocieze o astfel de poliță de asigurare cu un asigurător privat. Autoritățile publice se bazează exclusiv pe evaluarea riscului efectuată de asigurători privați. De asemenea, potrivit autorităților portugheze, limita maximă stabilită per asigurare nu împiedică accesul la aceasta al marilor întreprinderi, care au beneficiat de sistem (până la 47,79 % în ceea ce privește valoarea operațiunilor, față de 33,79 % pentru întreprinderile mijlocii și 18,42 % pentru întreprinderile mici, dar numai până la 31,58 % în ceea ce privește numărul de beneficiari, spre deosebire de 39,60 % pentru întreprinderile mijlocii și 28,82 % pentru întreprinderile mici). Această limită maximă este menită să garanteze că resursele statului alocate sistemului sunt proporționale cu obiectivele urmărite și că riscul este suficient de diversificat, asigurând în același timp accesul la sistem pentru un număr mai mare de întreprinderi. Potrivit autorităților portugheze, faptul că nu s-a utilizat valoarea maximă a sistemului reprezintă o dovadă a absenței discriminării față de întreprinderile mari. În fine, Portugalia pune sub semnul întrebării legătura dintre jurisprudența menționată de Comisie la considerentul 36 din decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare și discriminare. Totodată, autoritățile portugheze regretă faptul că Comisia nu a stabilit criteriile pe care o măsură trebuie să le îndeplinească pentru a fi considerată de natură generală.
(29)
Portugalia a justificat nivelul mai scăzut al primelor de asigurare oferite în cadrul sistemului prin comparație cu cel al asigurărilor private arătând că s-a remarcat o selecție negativă din partea întreprinderilor, care au optat pentru asigurarea operațiunilor mai puțin riscante în cadrul sistemului și pentru acoperirea celor mai riscante prin asigurări private. În această privință, conform autorităților portugheze, argumentul Comisiei nu ar fi relevant în sectorul creditelor de export, în cazul căruia riscul nu crește odată cu valoarea creditului spre deosebire de cazul creditelor bancare. Potrivit acestora, riscul scăzut este de asemenea indicat de faptul că, în octombrie 2010, volumul cererilor de despăgubire acumulate în sistem crescuse cu numai 0,26 % din valoarea totală a asigurărilor contractate. În plus, nivelul prețurilor aplicate garanției de stat corespunde, potrivit autorităților portugheze, nivelului prețurilor de piață înainte de criză și, prin urmare, nu atrage după sine un avantaj pentru beneficiarii acesteia.
(30)
Mai mult, conform autorităților portugheze, sistemul nu duce la o denaturare a concurenței între statele membre, din următoarele motive: (i) sistemul acoperă, de asemenea, operațiunile naționale; (ii) costurile asigurării variază în diferite state membre, după cum arată diferențele de prețuri practicate de asigurare; și (iii) tipul de serviciu oferit nu este disponibil pe piață.
5. OBSERVAȚIILE FORMULATE DE ALTE PĂRȚI INTERESATE
(31)
În urma publicării deciziei Comisiei de inițiere a procedurii oficiale de investigare în Jurnalul Oficial din 9 aprilie 2011, Comisia nu a primit nicio observație din partea terților.
6. EVALUARE
6.1. CALIFICAREA MĂSURILOR DREPT AJUTOR DE STAT
(32)
Articolul 107 alineatul (1) din TFUE prevede:
„Cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.”
(33)
Pentru ca articolul 107 alineatul (1) din TFUE să fie aplicabil, trebuie să existe o măsură de ajutor imputabilă statului, acordată utilizând resurse de stat, care să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze concurența pe piața internă prin conferirea unui avantaj selectiv anumitor întreprinderi.
Resurse de stat
(34)
Astfel cum s-a explicat în Decizia Comisiei din 27 octombrie 2010 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, asigurarea este acordată direct de stat și toate pierderile care rezultă din sistem afectează bugetul național. Sistemul implică, prin urmare, resursele statului. Portugalia nu contestă utilizarea resurselor de stat.
Avantaj selectiv pentru asigurători
(35)
Comisia a analizat piețele de asigurare a creditelor de export în deciziile sale cu privire la sistemele de asigurări de credite de export pe termen scurt (7). Ratele primelor pe piața asigurării creditelor de export pe termen scurt sunt, de regulă, stabilite prin contracte pe perioade de cel puțin un an. Prin urmare, orice modificare a prețului acoperirii oferite nu devine efectivă decât cu un anumit decalaj de timp. În plus, practica pieței este de a adapta oferta de asigurare a creditului prin creșterea sau descreșterea limitelor creditelor oferite și nu prin schimbarea primei percepute pentru acoperire. Această practică a fost, de asemenea, observată încă de la începutul crizei financiare, după cum reiese din scrisorile de respingere a acoperirii trimise de Portugalia și din scrisorile de respingere trimise în alte cazuri de sisteme de asigurare a creditelor de export pe termen scurt (8). În general, scrisorile de refuz din partea asigurătorilor nu oferă exportatorilor, ca alternativă, un preț mai mare pentru acoperirea anumitor cumpărători. Există dovezi că, drept consecință a crizei financiare, unii asigurători privați au redus în mod semnificativ acoperirea oferită, adesea retrăgând-o definitiv. Alte date furnizate de operatorii de piață confirmă cele de mai sus (9). Astfel, concurența dintre asigurători se bazează mai degrabă pe cantități decât pe prețuri. Prin măsura respectivă, statul a răspuns cererii care nu este acoperită de către operatorii privați existenți. Fără îndoială, pe o piață concurențială fără intervenția statului, un nou operator ar fi răspuns cererii prin acordarea unei acoperiri complementare. În consecință, efectul intervenției statului a fost de a proteja poziția pe piață a operatorilor privați deja activi pe piața portugheză.
(36)
Asigurarea creditelor de export pe termen scurt reprezintă un produs în care asigurătorul preia riscurile comerciale și politice de neplată de către cumpărător într-o tranzacție comercială. Băncile se oferă, de asemenea, să-și asume riscurile comerciale ale tranzacțiilor comerciale prin credit documentar și factoring fără regres. Asigurarea creditelor de export pe termen scurt oferită de asigurătorii de credite de export și creditele documentare oferite de bănci sunt substituibile la nivelul cererii pe piața protecției împotriva riscurilor comerciale ale tranzacțiilor comerciale. În absența intervenției statului, exportatorii ar fi putut recurge cel puțin într-o anumită măsură la credit documentar (scrisori de credit) oferit de bănci (10). Datorită posibilei substituibilități între asigurarea creditelor de export pe termen scurt oferită de către asigurători și creditele documentare oferite de bănci, măsura implică un avantaj în favoarea sectorului asigurărilor creditelor de export pe termen scurt, deoarece contribuie la menținerea cotei de piață a asigurătorilor de credite de export pe piață în scopul protejării împotriva riscurilor comerciale și politice ale tranzacțiilor comerciale. Deoarece băncile nu sunt eligibile pentru a beneficia de acest sistem, în cadrul căruia asigurările publice sunt oferite doar ca o completare a garanției acordate de societățile private de asigurări, avantajul este selectiv.
(37)
În lumina celor de mai sus, Comisia concluzionează că măsura conferă un avantaj selectiv asigurătorilor.
Avantaj selectiv pentru exportatori și societăți comerciale naționale
(38)
Exportatorii și întreprinderile care aderă la sistem plătesc o primă care este mai mică decât prima pe piață. Acest lucru conduce la consolidarea poziției întreprinderilor care beneficiază de sistem prin comparație cu cele care ar putea fi acoperite numai de asigurători privați la prețul pieței. Simpla consolidare, prin măsuri din cadrul unui sistem, a poziției unor operatori de pe piață față de concurenții acestora aflați într-o situație comparabilă a fost considerată a constitui un avantaj (11). În cazul de față, consolidarea poziției beneficiarilor respectivi nu ar fi fost posibilă în aceeași măsură fără intervenția statului.
(39)
În plus, așa cum a fost afirmat Portugalia, nu este disponibilă acoperirea pe piață, cel puțin în aceeași măsură, pentru riscurile acoperite de sistem. Astfel, întreprinderile care beneficiază de sistem primesc un avantaj dublu sub formă de acces la încheierea unei asigurări care altfel ar fi indisponibil: nu numai că acestea beneficiază de un nivel de primă mai mic decât prețul de piață, dar beneficiază, de asemenea, și de existența acoperirii complementare.
(40)
Sistemul portughez este, de facto, selectiv.
(41)
O primă indicație că sistemul este selectiv este că faptul că întreprinderile care beneficiază de această măsură sunt aproape exclusiv întreprinderi care fac comerț cu mărfuri, în timp ce întreprinderile care oferă servicii beneficiază într-o măsură mult mai mică de sistem. În contextul procedurii oficiale de investigare, autoritățile portugheze declară că nu există obstacole juridice care împiedică întreprinderile care nu sunt implicate în activități comerciale să beneficieze de sistem și că sectoarele construcții, „transporturi” și „alte servicii - exclusiv comerțul” au beneficiat de sistem. Totuși, Portugalia este de acord, de asemenea, că, prin natura lor, asigurările de credite de export se referă, în principal, la operațiunile cu mărfuri. În octombrie 2010, întreprinderile care furnizează transporturi și alte servicii reprezentau doar 2,4 % din asigurările furnizate în cadrul sistemului. Dat fiind că întreprinderile prestatoare de servicii reprezintă doar 8 din totalul de 361 de întreprinderi care au beneficiat de sistem și aproximativ 1,25 % din cota plafoanelor de credit, este clar că măsura în cauză a ajutat, în principal, întreprinderile care comercializează mărfuri.
(42)
Există și alte elemente care arată că sistemul respectiv este, de facto, selectiv.
(43)
În primul rând, în pofida afirmației autorităților portugheze potrivit căreia sistemul are un caracter general deoarece beneficiarii sunt definiți prin criterii obiective, care nu implică o discriminare față de entitățile din alte state membre, condițiile stabilite în temeiul sistemului acordă o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește selecționarea beneficiarilor. Sistemul se bazează pe modelul „acoperirii complementare” (top-up), conform căruia doar întreprinderile care dispun de o limită de creditare cu un asigurător privat sunt eligibile pentru a beneficia de sistem, în timp ce întreprinderile pe care asigurătorii de credite privați refuză să le acopere complet nu sunt eligibile pentru „acoperirea complementară”. Sistemul lasă eligibilitatea pentru acoperire în întregime la latitudinea întreprinderilor private. În lipsa unor criterii uniforme și obiective pentru determinarea riscurilor pe care le implică tranzacțiile efectuate de fiecare exportator sau comerciant, sistemul acordă operatorilor privați un anumit grad de libertate în evaluarea bonității întreprinderilor eligibile pentru a beneficia de acoperire. Curtea de Justiție a statuat că, pentru a fi considerată drept neselectivă, o măsură trebuie să se bazeze pe un criteriu de aplicare care să fie obiectiv, să nu aibă conotații geografice sau sectoriale și să fie conformă cu obiectivul măsurii (12). În speță, absența unor criterii obiective pentru decizia de a acorda acoperirea privată conduce la potențiale discriminări între beneficiarii care se află în situații de fapt comparabile (13).
(44)
În al doilea rând, chiar și în cazul în care criteriile de acces la sistem ar fi considerate obiective, Curtea consideră că simpla existență a unor criterii obiective nu exclude caracterul selectiv al măsurii atunci când măsura are ca efect avantajarea anumitor întreprinderi în detrimentul altora. Astfel, Curtea a statuat următoarele: „faptul că ajutorul nu se adresează unuia sau mai multor beneficiari definiți în prealabil, ci face obiectul unei serii de criterii obiective în conformitate cu care acesta poate fi acordat, în cadrul unui buget a cărui alocare globală este prestabilită, unui număr nedefinit de beneficiari care, inițial, nu sunt identificați în mod individual, nu poate fi suficient pentru a scoate din discuție caracterul selectiv al măsurii și, în consecință, clasificarea sa drept ajutor de stat în sensul articolului 92 din tratat [articolul 107 alineatul (1) din TFUE].Cel mult, acest lucru înseamnă că măsura în cauză nu reprezintă un ajutor individual.Dimpotrivă, nu exclude faptul că respectiva măsură publică trebuie considerată ca fiind un sistem de ajutor care constituie o măsură selectivă, așadar specifică, dacă, drept consecință a criteriilor sale de aplicare, acordă un avantaj anumitor întreprinderi sau producției de anumite mărfuri, în timp ce pe altele le exclude” (14). Astfel, potrivit Curții de Justiție, intervențiile statului nu trebuie judecate în funcție de cauzele sau obiectivele lor, ci în funcție de efectele pe care le au (15). În cazul de față, sistemul este, de facto, selectiv.
(45)
În al treilea rând, pentru a fi de natură generală, o măsură nu numai că trebuie să se bazeze pe criterii obiective și orizontale, ci, de asemenea, nu trebuie să fie limitată în timp și nici în ceea ce privește domeniul său de aplicare. În pofida faptului că Portugalia insistă asupra caracterului general al sistemului, acesta este limitat atât în timp, cât și în ceea ce privește domeniul său de aplicare, inclusiv prin însăși natura modelului acoperirii complementare, după cum s-a explicat mai sus la considerentul 43.
(46)
În fine, criteriile prevăzute de sistem nu sunt în conformitate cu scopul și logica măsurii (16). Chiar dacă sistemul ar fi aplicat în mod obiectiv de către asigurătorii privați, doar întreprinderile a căror acoperire a fost redusă în timpul crizei ar fi eligibile în temeiul sistemului. Întreprinderile în cazul cărora asigurătorii au anulat limitele de credit sunt complet excluse din sistem. Prin urmare, deși sistemul are drept obiectiv remedierea unei presupuse nedisponibilități a acoperirii pe piața privată, el nu acoperă societățile care sunt cel mai grav afectate de reducerea capacității pieței asigurărilor private. În acest sens, modul în care este concepută măsura nu este adecvat pentru a soluționa deficiența identificată a pieței.
(47)
Pe baza considerentelor de mai sus, avantajele conferite exportatorilor și întreprinderilor comerciale care participă la sistem sunt de natură selectivă.
Efectul asupra comerțului și denaturarea concurenței
(48)
În ceea ce privește efectul asupra comerțului, sistemul acoperă tranzacțiile de export și tranzacțiile naționale cu produse comercializabile.
(49)
Prin acoperirea tranzacțiilor naționale, sistemul poate afecta schimburile comerciale dintre statele membre în măsura în care poate denatura în mod semnificativ fluxurile comerciale, de exemplu prin orientarea activităților economice către comerțul pe piața națională în defavoarea exporturilor.
(50)
În ceea ce privește denaturarea concurenței, în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, simplul fapt că poziția competitivă a unei întreprinderi este consolidată în raport cu alte întreprinderi concurente, prin acordarea unui avantaj economic pe care aceasta nu l-ar fi avut dacă și-ar fi exercitat în mod normal activitatea, arată că există riscul de denaturare a concurenței (17).
(51)
Având în vedere că sistemul se aplică exporturilor, inclusiv către alte state membre, măsura afectează în mod clar fluxurile comerciale dintre statele membre, deoarece facilitează exercitarea de către beneficiari a unei activități de export.
(52)
Sistemul afectează, de asemenea, comerțul, în măsura în care acoperă tranzacțiile naționale. Conform jurisprudenței consacrate, în cazul în care un ajutor acordat de un stat membru consolidează poziția unei întreprinderi în raport cu alte întreprinderi concurente în cadrul comerțului intracomunitar, acestea din urmă trebuie considerate ca fiind afectate de respectivul ajutor. În această privință, faptul că un sector economic a fost liberalizat la nivelul Uniunii ar putea servi pentru a stabili dacă ajutorul are un efect real sau potențial asupra concurenței și dacă afectează comerțul dintre statele membre. În plus, nu este necesar ca întreprinderea beneficiară să fie implicată ea însăși în schimburile comerciale din cadrul Uniunii. Ajutorul acordat de un stat membru unei întreprinderi poate contribui la menținerea sau sporirea activității pe piața internă, având ca rezultat faptul că întreprinderile stabilite în alte state membre au mai puține posibilități de a pătrunde pe piața din statul membru în cauză. De asemenea, consolidarea unei întreprinderi care, până în acel moment, nu a fost implicată în schimburile comerciale în interiorul Uniunii poate plasa întreprinderea respectivă într-o poziție care să îi permită să pătrundă pe piața altui stat membru (18).
(53)
În cazul de față, de măsură beneficiază întreprinderile active în diverse sectoare deschise comerțului în interiorul Uniunii Europene. Astfel, chiar și avantajele conferite tranzacțiilor naționale ale întreprinderilor care operează doar pe piața portugheză afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
(54)
În plus, scopul măsurii este de a sprijini activitățile comerciale ale întreprinderilor stabilite în Portugalia, spre deosebire de întreprinderile stabilite în alte state membre. Măsura poate, prin urmare, duce la denaturarea concurenței pe piața internă.
Concluzii
(55)
În consecință, acest proiect constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Ajutorul poate fi considerat compatibil cu piața comună dacă îndeplinește una dintre derogările prevăzute de tratat.
6.2. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI PENTRU ASIGURĂTORI
(56)
În comunicarea sa, Comisia a stabilit condițiile în care ajutorul pentru asigurători sub formă de sisteme de credite de export pe termen scurt sprijinite de stat este considerat a fi compatibil. În contextul crizei financiare, cadrul temporar stabilește condițiile de aplicare a comunicării.
(57)
Punctul 2.5 din comunicare astfel cum a fost modificat (19) definește „riscurile negociabile” (marketable risks) ca fiind riscurile comerciale și politice aferente debitorilor publici și debitorilor care nu sunt publici, stabiliți în țările enumerate în anexa (20) la respectiva comunicare. Avantajele financiare în favoarea asigurătorilor de credite de export care participă la sau acoperă o tranzacție calificată drept un risc negociabil sunt, în mod normal, interzise.
(58)
Punctul 3.1 din comunicare stipulează că factorii care pot denatura concurența dintre asigurătorii de credite de export privați și cei publici sau care beneficiază de sprijin public, care asigură riscuri negociabile, includ de jure și de facto garanții de stat pentru împrumuturi și pierderi. Astfel de garanții le permit asigurătorilor să împrumute la rate mai mici decât tarifele normale de pe piață sau le permit să împrumute și în cazul în care altfel nu ar fi putut să împrumute deloc. În plus, aceste garanții elimină necesitatea ca asigurătorii să se reasigure ei înșiși pe piața privată.
(59)
În ceea ce privește țările care nu sunt enumerate în anexa la comunicare, astfel de riscuri sunt „nenegociabile” în sensul comunicării, iar sprijinirea de către stat a asigurării acestora nu este reglementată de comunicarea menționată.
(60)
Punctul 4.2 din comunicare prevede că „riscurile negociabile” (marketable risks) nu pot fi acoperite prin asigurări ale creditului la export cu sprijinul statelor membre. Cu toate acestea, punctul 4.4 din comunicare prevede că, în anumite condiții, aceste riscuri pot fi acoperite temporar de asigurătorii de credite de export cu caracter public sau care beneficiază de sprijinul statului. În special, se prevede că riscurile aferente debitorilor stabiliți în țările enumerate în anexa la comunicare sunt considerate ca fiind temporar nenegociabile numai dacă se poate demonstra că organismele de asigurare privată nu sunt în măsură să acopere riscurile considerate, în general, ca fiind riscuri negociabile. Statele membre care doresc să invoce această clauză derogatorie trebuie să furnizeze un raport de piață și să prezinte o dovadă din partea a doi asigurători privați de credite de export importanți, recunoscuți la nivel internațional, precum și din partea unui asigurător național de credite, demonstrând că riscurile nu pot fi acoperite pe piața asigurărilor private. Mai mult, asigurătorul de credite de export care beneficiază de sprijinul statului trebuie, în măsura posibilului, să își alinieze ratele primelor percepute pentru astfel de „riscuri nenegociabile” la ratele percepute în alte țări de asigurătorii privați de credite de export pentru riscuri similare și să furnizeze o descriere a condițiilor pe care asigurătorul public de credite de export intenționează să le aplice pentru acoperirea unor astfel de riscuri.
(61)
Pentru a accelera procedura, cadrul temporar a simplificat, până la 31 decembrie 2010, elementele dovezii pe care trebuie să o prezinte statele membre pentru a demonstra că riscurile nu pot fi acoperite. În acest scop, statele membre au trebuit să prezinte dovezi furnizate de un asigurător privat mare de credite de export, recunoscut la nivel internațional, și de un asigurător național de credite sau de cel puțin patru exportatori bine stabiliți pe piața națională. Cadrul temporar a fost prelungit până la 31 decembrie 2011 (21).
Lipsa acoperirii
(62)
Portugalia a prezentat o serie de scrisori din partea exportatorilor care arată că le-a fost refuzată acoperirea pentru o serie de operațiuni comerciale. Cu toate acestea, Comisia nu a găsit în scrisorile furnizate de autoritățile portugheze dovezi suficiente cu privire la absența acoperirii. Motivele menționate în aceste scrisori de refuz sunt fie confidențiale, fie recunosc în mod explicit că refuzul s-a datorat lichidităților insuficiente și poziției financiare precare ale clientului, ceea ce constituie o practică comercială normală pe o piață a asigurărilor care funcționează bine. În răspunsul său la Decizia Comisiei din 27 octombrie 2010 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Portugalia a furnizat date care arată o scădere a numărului de întreprinderi care au contractat asigurări (o scădere cu 29,41 % până la sfârșitul anului 2009 în comparație cu anul precedent, precum și o altă scădere de 12,53 % până în septembrie 2010), precum și o scădere a valorii portofoliului asigurat (o scădere cu 32,84 % la sfârșitul anului 2009 prin comparație cu anul precedent, precum și o altă scădere, cu 22,36 %, până în septembrie 2010). Cu toate acestea, dintre cele două scrisori din partea asigurătorilor privați furnizate de Portugalia arătând lipsa de acoperire pe piața privată, una (din partea CESCE, datată 22 noiembrie 2010) afirmă că nevoile de finanțare ale întreprinderilor au scăzut, de asemenea, din cauza scăderii piețelor de achiziții. Prin urmare, presupusa reducere a volumului asigurat nu reprezintă o dovadă suficientă cu privire la lipsa de acoperire pe piață.
(63)
Mai mult, în cazul în care într-adevăr nu este disponibilă acoperirea riscurilor pe piața privată, însă aceasta devine disponibilă atunci când statul acordă o acoperire parțială, acest lucru poate fi un semn că asigurătorii au primit ajutor de stat. Având în vedere că piața se ajustează în principal prin cantitate, și nu prin prețuri, așa cum se explică în considerentul 35, disponibilitatea creditelor care rezultă în urma acordării ajutoarelor de stat permite operatorilor care sunt deja prezenți pe piață să își mențină poziția.
Alinierea primelor cu primele practicate de către asigurătorii privați de credite
(64)
Primele percepute în cadrul sistemului reprezintă 60 % din prima practicată de un asigurător privat pentru a acoperi același client. Mai mult, contrar celor afirmate de Portugalia, riscul transferat către stat în temeiul sistemului poate fi considerat mai mare decât riscul acoperit de asigurătorii privați pe o bază de sine stătătoare. Ar trebui reamintit faptul că riscul de neplată crește odată cu creșterea valorii asigurate. Astfel, cu o acoperire mai mare, exportatorul ar accepta să încheie mai multe tranzacții comerciale cu un anumit cumpărător. Volumul total al tranzacțiilor ar putea depăși capacitatea de rambursare cumpărătorului.
(65)
Autoritățile portugheze estimează că riscul tranzacțiilor suplimentare este mai redus, considerând că un exportator care obține o acoperire limitată va asigura în primul rând cumpărătorii care prezintă gradul de risc cel mai ridicat, iar în cazul unei acoperiri mai mari, exportatorul ar asigura progresiv cumpărătorii care prezintă un risc mai redus. Cu toate acestea, acest argument trece cu vederea faptul că limitele de credit se acordă per cumpărător, și, prin urmare, exportatorul nu dispune de opțiunea de a utiliza în mod exclusiv în întregime plafoanele acordate pentru cumpărătorii mai puțin fiabili.
(66)
În plus, argumentul invocat de autoritățile portugheze potrivit căruia tranzacțiile suplimentare asigurate prezintă un risc mai scăzut decât tranzacțiile asigurate de către asigurătorii privați ar conduce la concluzia că asigurătorii privați acceptă, pentru un anumit nivel al primei, un risc mai ridicat, în timp ce refuză să acopere tranzacții care prezintă un risc mai scăzut pentru prime de aceeași valoare. Dacă acest argument ar fi corect, un asigurător privat rațional ar asigura mai multe tranzacții, ceea ce i-ar permite să își sporească veniturile din prime reducând, în același timp, riscul. Cu alte cuvinte, argumentul autorităților portugheze ar indica un comportament irațional al asigurătorilor privați, care ar fi de acord să asigure partea cea mai riscantă a portofoliului în loc să asigure partea mai puțin riscantă. Prin urmare, acest argument nu poate fi acceptat.
(67)
Ca urmare a creșterii riscului acoperit de măsură, statul își asumă, în ultimă instanță, expunerea la o pierdere finală estimată mai mare decât asigurătorii privați care acordă și stabilesc prețul acoperirii inițiale pe o bază de sine stătătoare. Prin urmare, în cazul unui sistem bazat pe acoperirea complementară în care decizia de a extinde acoperirea se ia numai după ce s-a stabilit prima corespunzătoare plafonului asigurării de credit inițiale, prețul acoperirii complementare trebuie să reflecte riscul mai important care ar decurge dintr-o eventuală acoperire excedentară. Argumentul autorităților portugheze, conform căruia întreprinderile vor opera o selecție negativă care ar garanta faptul că operațiunile care prezintă un risc mai ridicat ar fi acoperite prin asigurări private, nu este susținut de niciun fel de date concrete, nici de practicile cunoscute ale pieței. Forma cea mai frecventă de asigurare privată de credite pe termen scurt (polița în funcție de cifra de afaceri) presupune ca întregul portofoliu de operațiuni creditate să fie acoperit de poliță. Astfel, întreprinderea asigurată este în imposibilitatea de a-și asigura riscurile în mod selectiv. Comisia consideră că prețul asigurării suplimentare ar fi trebuit să ia în considerare nivelul mai ridicat de risc asumat. Din acest motiv, primele stabilite ar fi trebuit să fie mai mari decât cele pentru acoperirea de bază de către asigurătorii privați.
(68)
În cazul de față, primele practicate în cadrul sistemului sunt mai mici decât primele curente pe piața asigurării creditelor de export, fapt confirmat de Portugalia în răspunsul său la Decizia Comisiei din 27 octombrie 2010 de inițiere a procedurii oficiale de investigare. Primele respective sunt, de asemenea, mai scăzute decât cursul pieței în anii 2007 și 2008. Din acest motiv, nu se confirmă nici argumentul prezentat de autoritățile portugheze, potrivit căruia primele corespund primelor pe piață înainte de criză. În plus, primele ar trebui, de asemenea, să țină seama de nivelul de risc asumat. Prin urmare, primele ar trebui, de fapt, să fie mai mari decât prețul de piață.
(69)
În lumina celor de mai sus, sistemul, astfel cum este aplicat asigurătorilor, este incompatibil cu comunicarea și cu cadrul temporar.
6.3. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI ACORDAT ÎNTREPRINDERILOR EXPORTATOARE ȘI SOCIETĂȚILOR COMERCIALE NAȚIONALE
6.3.1. Compatibilitatea măsurii destinate asigurării creditelor de export pe termen scurt
(70)
Articolul 107 alineatul (3) litera (c), aplicabil în condiții normale de piață, și articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE, aplicabil în perioadele de perturbări grave ale economiei, permit ca un ajutor să fie considerat compatibil cu piața internă în anumite condiții.
(71)
Comisia reamintește că, conform jurisprudenței, articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE trebuie să fie aplicat în mod restrictiv și trebuie să răspundă unei perturbări grave a economiei unui stat membru (22).
(72)
În conformitate cu principiile prevăzute în cadrul temporar (punctul 5.1), astfel cum a fost prelungit până la 31 decembrie 2012, pentru a fi considerate compatibile, măsurile de ajutor trebuie să îndeplinească următoarele criterii:
(a)
Caracterul adecvat
Ajutorul trebuie să stabilească cu grijă beneficiarii, pentru a putea realiza în mod eficace obiectivul de remediere a unei perturbări grave a economiei. Acest lucru nu ar fi posibil dacă măsura nu ar fi adecvată pentru a remedia perturbările respective.
(b)
Necesitate
Măsura de ajutor trebuie, în valoare și formă, să fie necesară pentru atingerea obiectivului. Prin urmare, aceasta trebuie să includă suma minimă necesară pentru atingerea obiectivului și să ia forma cea mai adecvată de a remedia perturbările respective. Cu alte cuvinte, în cazul în care o valoare mai mică a ajutorului sau o măsură într-o formă care denaturează mai puțin ar fi suficiente pentru remedierea unor perturbări grave în întreaga economie, măsura în cauză nu ar fi necesară. Această analiză este confirmată de jurisprudența constantă a Curții de Justiție (23).
(c)
Proporționalitate
Efectele pozitive ale măsurilor și denaturarea concurenței trebuie să fie cântărite corespunzător, pentru ca denaturarea să fie limitată la minimul necesar pentru a se atinge obiectivele măsurilor. Articolul 107 alineatul (1) din TFUE interzice orice măsuri publice selective care pot denatura comerțul dintre statele membre. Orice derogare în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE care autorizează ajutorul de stat trebuie să garanteze că astfel de ajutoare se limitează la ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obiectivului propus.
Caracterul adecvat
(73)
Astfel cum se explică la considerentul 46, modul în care este conceput sistemul exclude întreprinderile care sunt cel mai grav afectate de criză și, prin urmare, nu este adecvat pentru a rezolva presupusa deficiență a pieței legată de lipsa acoperirii prin asigurări private.
Necesitate și proporționalitate: alinierea primelor cu primele practicate de asigurătorii privați de credite
(74)
Astfel cum s-a precizat mai sus în considerentul 62, deși informațiile furnizate de Portugalia indică limitări pe piața asigurărilor private de credite, acestea nu reușesc să demonstreze lipsa acoperirii. Prin urmare necesitatea intervenției statului nu poate fi stabilită.
(75)
Astfel cum se explică la considerentele 21 și 64, primele practicate în cadrul sistemului reprezintă 60 % din primele practicate de asigurătorii privați pentru a acoperi același client.
(76)
Astfel cum s-a explicat în considerentele 65-67, în cazul unui sistem bazat pe acoperirea complementară în care decizia de a extinde acoperirea se ia numai după ce s-a stabilit prima corespunzătoare limitei asigurării de credit inițiale, prețul acoperirii complementare trebuie să reflecte riscul mai important care ar decurge dintr-o eventuală acoperire excedentară.
(77)
Obiectivul de a furniza o asigurare despre care se presupune că nu ar fi disponibilă ar putea fi atins, de asemenea, prin intermediul unui sistem în care primele practicate să reflecte riscurile asumate de stat. Prin urmare, prin faptul că sistemul se bazează pe prime mai mici decât primele care ar fi practicate pe piață pentru riscuri similare, nu este respectată proporționalitatea cu obiectivul sistemului.
(78)
Având în vedere cele de mai sus, partea din sistem referitoare la asigurarea creditelor de export nu poate fi considerată ca fiind ajutor compatibil acordat exportatorilor în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE și al cadrului temporar.
(79)
În ceea ce privește articolul 107 alineatul (3) litera (c), toate argumentele în ceea ce privește caracterul adecvat, necesitatea și proporționalitatea sunt la fel de relevante ca în analiza compatibilității în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b). Prin urmare, ajutorul acordat asigurătorilor de credite de export în temeiul sistemului afectează condițiile comerciale într-o măsură contrară interesului comun.
6.3.2. Compatibilitatea sistemului în ceea ce privește asigurarea operațiunilor comerciale pe piața națională
(80)
În ceea ce privește punerea în aplicare a sistemului în cazul tranzacțiilor pe piața națională, furnizarea de asigurări sub prețul pieței pentru comerțul național ar putea contribui la favorizarea operațiunilor naționale în detrimentul exporturilor și ar avea un impact major asupra importurilor. Prin urmare, în condiții normale de piață, ajutoarele de stat în favoarea operațiunilor de comerț intern sunt strict interzise. Cu toate acestea, literele (c) și (b) din articolul 107 alineatul (3) din TFUE permit ca un ajutor să fie considerat compatibil cu piața internă în anumite condiții. În acest context, comunicarea și cadrul temporar stabilesc criteriile de compatibilitate a măsurilor de ajutor pentru asigurarea creditelor de export pe termen scurt. Aceste texte nu acoperă însă tranzacțiile comerciale pe piața națională.
(81)
Cu toate acestea, Portugalia a notificat sistemul de ajutor în contextul actualei crize financiare în temeiul cadrului temporar. Prin urmare, trebuie să se stabilească dacă, având în vedere consecințele ample ale crizei economice actuale, acest sistem ar putea fi considerat drept compatibil în mod direct în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE. Dacă nu este cazul, atunci trebuie analizat dacă măsurile pot fi considerate compatibile în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c).
(82)
În ceea ce privește compatibilitatea în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE, această dispoziție permite Comisiei să declare ajutoarele compatibile cu piața internă dacă acestea urmăresc „să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru”.
(83)
Comisia reiterează faptul că articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE trebuie să fie aplicat restrictiv și trebuie să rezolve o perturbare care afectează întreaga economie a unui stat membru (24). De asemenea, se reamintește că, astfel cum s-a precizat mai sus în considerentul 73, măsura trebuie să îndeplinească principiile legate de caracterul adecvat, necesitate și proporționalitate.
(84)
Măsura a fost pusă în aplicare în contextul actualei crizei financiare și sunt limitate în timp.
(85)
Comisia a primit scrisori din partea exportatorilor și a asigurătorilor privați care indicau o reducere a acoperirii prin asigurare pentru tranzacțiile naționale. Autoritățile portugheze susțin că rata de pierdere a crescut la 102 %. Cu toate acestea, această observație nu este concludentă, deoarece această creștere corespunde unei tendințe constante începând din 2004, după cum se menționează în observațiile prezentate de autoritățile portugheze. Astfel, creșterea constantă a ratei de pierdere, chiar înainte de izbucnirea crizei financiare, poate indica nu o disfuncționalitate a pieței în termeni de finanțare a tranzacțiilor comerciale naționale, ci, mai degrabă, o problemă structurală a pieței. Prin urmare, Comisia nu a găsit dovezi că sistemul este adecvat pentru a remedia o perturbare gravă a economiei și consideră că acest sistem nu poate fi declarat compatibil în temeiul cadrului temporar sau în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (b).
(86)
În ceea ce privește compatibilitatea măsurii în temeiul comunicării și al articolului 107 alineatul (3) litera (c), obiectivul sistemului este de a remedia lipsa acoperirii pe piața asigurărilor. Cu toate acestea, fiind vorba de un sistem de acoperire complementară care lasă un anumit grad de libertate asigurătorilor privați în ceea ce privește alegerea beneficiarului, sistemul ar putea exclude, în mod potențial, de la acoperire societăți care se află într-o situație factuală comparabilă cu întreprinderile acoperite, dar care au fost și mai mult afectate de criză. Asigurarea întreprinderilor astfel excluse ar fi retrasă în totalitate, nu doar parțial anulată. Mai mult, măsura nu numai că oferă beneficiarilor o acoperire complementară, ci le oferă, totodată, un avantaj în ceea ce privește stabilirea prețurilor, având în vedere că primele sunt situate sub nivelul pieței. Astfel cum s-a observat deja, primele practicate în cadrul sistemului reprezintă 60 % din primele practicate de un asigurător privat pentru acoperirea aceluiași client, în timp ce prima nu reflectă faptul că acoperirea limită se extinde la dublul plafonului inițial implică un risc mai ridicat. Nivelul prețurilor în cadrul sistemului nu este justificat având în vedere necesitatea remedierii lipsei acoperirii prin asigurări. Dată fiind potențiala denaturare a concurenței, sistemul nu este proporțional din punct de vedere al atingerii obiectivului propus.
(87)
Prin urmare, Comisia concluzionează că ajutorul de stat acordat operațiunilor de asigurare în ceea ce privește tranzacțiile comerciale pe piața națională nu îndeplinește condițiile prevăzute la literele (b) sau (c) din articolul 107 alineatul (3) din TFUE și este incompatibil cu piața internă.
7. CONCLUZII
(88)
În lumina celor de mai sus, Comisia concluzionează că sistemul acordă ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, care nu pot fi declarate compatibile cu piața internă.
8. RECUPERAREA
(89)
În conformitate cu articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 (25), atunci când se iau decizii negative în cazuri de ajutor ilegal, Comisia decide ca statul membru în cauză să ia toate măsurile necesare pentru recuperarea ajutorului de la beneficiari. Se recuperează doar ajutoarele de stat care sunt incompatibile cu piața internă.
(90)
Scopul recuperării este de a restabili situația existentă înainte de acordarea ajutorului. Acesta este atins odată ce beneficiarii rambursează ajutoarele incompatibile, ceea ce, prin urmare, elimină avantajele de care aceștia au beneficiat în defavoarea concurenților lor. Suma care urmează să fie recuperată trebuie să fie suficientă pentru a elimina avantajul economic acordat beneficiarilor.
(91)
Pentru cuantificarea exactă a valorii ajutorului, deoarece nu este disponibil un preț de piață corespunzător pentru remunerarea acoperirii furnizate de stat, trebuie definită o valoare de referință corectă. Astfel cum se prevede la prima liniuță de la punctul 4.2 din Comunicarea Comisiei privind garanțiile (26), „echivalentul-subvenție sub formă de numerar” al unei garanții pentru un împrumut acordat într-un anumit an poate fi calculat în același mod ca și echivalentul-subvenție al creditului acordat în condiții preferențiale. Prin urmare, valoarea ajutorului poate fi calculată ca diferența dintre rata de piață teoretică și rata obținută grație garanției de stat după ce au fost deduse primele plătite.
(92)
În ceea ce privește ajutorul pentru asigurători, avantajul ia forma conservării cotei de piață a societăților de asigurări. În absența ajutorului, asigurarea ar fi fost furnizată de un alt actor de pe piață. În special, așa cum s-a explicat mai sus în considerentul 35, concurența de pe piață se bazează în principal pe cantități, și nu pe prețuri. Mai mult, practica pieței este să se fixeze un preț mediu pentru întregul portofoliu care este apoi asigurat la același asigurător (27) pentru a evita ca întreprinderea asigurată să utilizeze plafonul de acoperire exclusiv pentru cumpărătorii care prezintă un risc mai mare (asigurare selectivă - „cherry picking”). „Asigurarea selectivă” a tranzacțiilor cu gradul de risc cel mai ridicat ar putea apărea în cazul în care întreprinderea asigurată ar plăti un preț mediu numai pentru clienții cu risc ridicat și nu ar asigura clienții care prezintă un profil de risc scăzut sau i-ar asigura pe aceștia din urmă cu un alt asigurător. Prin urmare, în cazul în care un alt operator de pe piață ar fi furnizat exportatorilor și/sau comercianților de pe piața națională pentru integralitatea plafonului de credite, chiar la un preț mai mare, este foarte probabil că aceștia și-ar fi transferat polițele de asigurare la operatorul alternativ. Avantajul în termeni monetari reprezintă marja de profit realizată la volumul asigurat de fiecare asigurător privat, din care se scad costurile asociate asigurării volumului respectiv. Aceste elemente, traduse în profiturile realizate de asigurătorii privați care participă la sistem în perioada în care statul a furnizat asigurarea complementară, ar fi fost înregistrate, în absența sistemului, de către un alt operator de pe piață. Ajutorul în favoarea asigurătorilor este, prin urmare, cuantificat sub forma profiturilor realizate de asigurătorii care participă la sistem în perioada în care acesta a fost aplicat drept rezultat al asigurării exportatorilor individuali și a societăților comerciale naționale care participă la sistem. Avantajul pentru clienții care participă la sistem ar trebui calculat la nivelul fiecărui asigurător individual care participă la program și, în cazul în care profitul depășește nivelul de minimis, trebuie recuperat.
(93)
În ceea ce privește exportatorii și întreprinderile care efectuează tranzacții pe piața națională, beneficiarii ar fi trebuit să plătească statului o remunerație în condiții de piață pentru garanția furnizată. Valoarea ajutorului ar trebui, prin urmare, să fie calculată ca diferență față de rata efectivă de piață, adaptată pentru a se lua în considerare modificarea nivelului de risc. Comisia a elaborat o metodă pentru calcularea sumei de recuperat (explicată în anexa la prezenta decizie) bazată pe ipoteze rezonabile și pe practicile comune ale pieței. În conformitate cu această metodă, prețul teoretic pe piață al garanției acordate de stat este egal cu 110 % din prețul (în ceea ce privește rata primei) practicat de către asigurătorii privați în cazul fiecărui exportator individual. Întrucât prețul practicat în cadrul sistemului este de 60 % din primele practicate de asigurătorii privați, suma care trebuie recuperată în fiecare tranzacție este egală cu suma percepută de stat în cadrul sistemului înmulțită cu 5/6.
(94)
Suma menționată la considerentul 93 constituie suma de recuperat, la care se adaugă dobânzile de recuperare pentru suma respectivă începând de la data la care ajutorul a fost pus la dispoziția beneficiarilor (data garanțiilor individuale) până la data recuperării sale efective. Dobânda se calculează pe o bază compusă în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei (28), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 271/2008 (29).
(95)
Prezenta decizie este pusă în aplicare fără întârziere, în special în ceea ce privește recuperarea tuturor ajutoarelor individuale acordate în temeiul sistemului cu excepția ajutoarelor care îndeplinesc condițiile prevăzute de regulamentele adoptate în temeiul articolelor 1 și 2 din Regulamentul (CE) nr. 994/98 al Consiliului (30) sau prin orice alt sistem de ajutoare aprobat până la intensitatea maximă a ajutoarelor sau până la limitele de minimis aplicabile acestui tip de ajutor,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat implicat în asigurarea creditelor de export pe termen scurt în aplicarea Decretului-lege nr. 175/2008 din 26 august 2008 de instituire a Finova și a Decretului-lege nr. 211/1998 din 16 iulie 1998 de stabilire a normelor aplicabile societăților de garanție mutuală (modificat prin Decretul-lege nr. 19/2001 din 30 ianuarie 2001 și prin Decretul-lege nr. 309-A/2007 din 7 septembrie 2007), acordat în mod ilegal de Portugalia, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, este incompatibil cu piața internă.
Articolul 2
Ajutorul individual acordat în temeiul sistemului menționat la articolul 1 care, la data acordării ajutorului, îndeplinește condițiile prevăzute de regulamentul adoptat în conformitate cu articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 994/98 sau în temeiul oricărui alt sistem aprobat de ajutoare este compatibil cu piața internă, până la intensitățile maxime ale ajutorului sau limitele de minimis aplicabile acestui tip de ajutor.
Articolul 3
(1) Portugalia recuperează de la beneficiari ajutorul incompatibil menționat la articolul 1.
(2) Sumele de recuperat sunt purtătoare de dobândă începând de la data la care au fost puse la dispoziția beneficiarului până la momentul recuperării lor efective.
(3) Dobânda se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 271/2008.
(4) Portugalia procedează imediat la abrogarea sistemului menționat la articolul 1 și anulează toate plățile restante din ajutorul acordat în cadrul sistemului menționat la articolul 1, cu efect de la data notificării prezentei decizii.
Articolul 4
(1) Recuperarea ajutorului acordat în cadrul sistemului menționat la articolul 1 trebuie să fie imediată și efectivă.
(2) Portugalia se asigură că prezenta decizie este pusă în aplicare în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 5
(1) În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, Portugalia transmite Comisiei următoarele informații:
(a)
lista beneficiarilor care au primit ajutor în cadrul sistemului menționat la articolul 1 și valoarea totală a ajutorului primit de fiecare dintre aceștia;
(b)
valoarea totală (suma de bază și dobânzile de recuperare) de recuperat de la fiecare beneficiar;
(c)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate și a celor planificate în vederea respectării prezentei decizii;
(d)
documente care să demonstreze că beneficiarii au fost somați să ramburseze ajutorul.
(2) Portugalia informează permanent Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale luate pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutorului menționat la articolul 1. Portugalia trebuie să transmită imediat, la simpla solicitare a Comisiei, informații referitoare la măsurile deja întreprinse și la cele prevăzute în vederea respectării prezentei decizii. Aceasta furnizează, de asemenea, informații detaliate privind valoarea ajutoarelor și a dobânzilor de recuperare deja recuperate de la beneficiari.
Articolul 6
Prezenta decizie se adresează Republicii Portugheze.
Adoptată la Bruxelles, 23 noiembrie 2011.