РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно държавна помощ C 85/01 за ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP
(нотифицирано под номер C(2011) 9429)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/365/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената/посочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
Чрез три жалби, подадени през 1993 г., 1996 г. и 1997 г. от търговския радио- и телевизионен оператор Sociedade de independente comunicação, S. A. (SIC), Комисията бе уведомена, че Португалия ее приложила редица ad hoc мерки и годишни компенсационни мерки в полза на обществения португалски радио- и телевизионен оператор Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
С писмо от 15 ноември 2001 г. Комисията уведоми Португалия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на няколко ad hoc мерки, предоставени на RTP.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Впоследствие, в член 1 от Решение 2005/406/ЕО на Комисията от 15 октомври 2003 г. относно ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP, бе установено, че някои от тези мерки, а именно държавната помощ от 68 006 млн. PTE, предоставена от Португалия на RTP под формата на споразумение със схемата за социално осигуряване през 1993 г., на вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г., са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (4). В допълнение, в член 2 от това решение се посочва, че някои мерки не съдържат държавна помощ, а именно освобождаването от такси за регистрация, плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протоколът за насърчаване на киното, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г.
(4)
На 26 юни 2008 г. Първоинстанционният съд отмени по Дело T-442/03 (5) част от Решение 2005/406/ЕО поради две причини. Той отмени член 2 от посоченото решение, тъй като констатира, че „освобождаване от такси за регистрация“ не представлява държавна помощ. Съдът установи, че задачата на Комисията е да определи, във връзка с ad hoc предимството, състоящо се от освобождаването от плащане на такси за регистрация и такси, свързани с преобразуването в публично дружество с ограничена отговорност (наричани по-долу „временно освобождаване“), дали е съвместимо с логиката на португалската система трансформирането на публичните предприятия в публични дружества с ограничена отговорност да възникне по законодателен път, или дали прибягването до законодателството е било дерогация, която е имала за цел да предостави предимство на публичните предприятия по отношение на други предприятия.
(5)
Във връзка с трайното предимство, произтичащо от неограничено освобождаване от такси за регистрация и други такси, по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или анотация на RTP (наричано по-долу „постоянно освобождаване“), Съдът установи, че макар да не е невероятно освобождаването в действителност да не е било постоянно (вж. параграфи 73 и 79 от решението), това не променя констатацията, че общият характер на това освобождаване не е бил демонстриран от Комисията. Съдът установи още, че макар и да е възможно RTP да е преобразувано от Португалия в публично дружество с ограничена отговорност, тъй като това е било счетено за необходимо за изпълнението на задачата за обществена услуга, това не е било придружено от достатъчно доказателства.
(6)
Съдът отхвърля жалбите по отношение на констатацията в Решение 2005/406/ЕО емитирането на облигации през 1994 г. и улесненията за плащане на лицензионната такса да не се класифицират като държавна помощ.
(7)
По отношение на съвместимостта на мерките за държавна помощ (член 1 от Решение 2005/406/ЕО), Съдът установи, че Комисията не може да се позове на докладите за обществена услуга и съдържаната в тях информация, без провеждане на външен одит за тези доклади, както се изисква от националното законодателство. Поради това Комисията не може да заключи, че мерките за държавна помощ са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора (сега 106, параграф 2 от ДФЕС и „вътрешния пазар“) (6). Съдът анулира член 1 от Решение 2005/406/ЕО.
(8)
След решението на Съда по Дело T-442/03, Комисията насочи вниманието на заинтересованите страни към факта, че разследването на Комисията в този случай е било подновено, и прикани трети страни да дадат своето мнение (7).
(9)
Комисията получи мнение от жалбоподателя на 10 март 2009 г., което беше препратено на Португалия на 8 април 2009 г. Допълнителни мнения от жалбоподателя бяха получени на 17 юни 2009 г., те бяха препратени на Португалия на 28 юли 2009 година. Португалия отговори на двете групи мнения с писма от 7 и 8 септември 2009 г. Португалия изпрати допълнителна информация на Комисията на 23 февруари 2010 г., 4 март 2010 г. и 15 април 2010 г. Комисията изпрати искане за информация до Португалия на 10 май 2010 г., с което по-специално поиска да бъдат проведени независими външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г.
(10)
Португалия отговори на молбата на Комисията за допълнителна информация с писмо от 8 юни 2010 г. и представи поисканите доклади за външните одити относно обществената услуга с писмо от 12 август 2010 г. Допълнителна информация от Португалия беше предоставена с писмо от дата 29 септември 2010 г. На 29 март 2011 г. беше проведена среща с Португалия и допълнителна информация бе предоставена от Португалия на Комисията на 17 юни 2011 г., 25 август 2011 г. и 26 октомври 2011 г.
С писмо, заведено на 15 декември 2011 г., Португалия по изключение се съгласи, това решение да се приеме на английски език като автентичен език.
(11)
Решението се занимава само с ad-hoc мерките, включени в решението за откриване на официална процедура по разследване. Някои от мерките, за които беше обявено в Решение 2005/406/ЕО, че не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, не са били анулирани от Съда по дело T-442/03 и следователно член 2 от Решение 2005/406/ЕО е станал окончателен. Тези мерки се отнасят до плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протокола относно кинопродукциите, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г. Въпреки това, както се изисква от Съда в дело T-442/03, Комисията ще направи нова оценка по отношение на временното и постоянно освобождаване от разходи за нотариални такси, както и от такси за регистрация и разходи по публикуване.
Настоящото решение е съсредоточено върху финансовата връзка между RTP и Португалия в периода от 1992 г. до 1998 г. по отношение на споразумението със схемата за социално осигуряване през 1993 г., вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и кредитът от 1998 г. Настоящото решение не се занимава с въпросите на правната класификация и съвместимостта с Договора за годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP, които са били предмет на Решението на Комисията от 22 март 2006 г. по дело № Е 14/05 (8). В допълнение, на 4 юли 2006 г. Комисията прие Решение относно споразумението за преструктуриране на финансирането на RTP, по дело NN 31/06 (9).
(12)
Въпреки това, за да има цялостна „картина“ на финансовите отношения между Португалия и RTP през периода, обхванат от разследването на Комисията по този случай, Комисията трябва да разглежда не само мерките ad hoc, но също и финансовата подкрепа, предоставена на RTP чрез годишни компенсационни плащания. Следователно това решение се отнася до годишните компенсационни плащания до степента, необходима за изясняване на позицията на Комисията относно ad hoc мерките.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ВЪПРОСИ
A. МЕРКИ В ПОЛЗА НА RTP
A.1. ОПИСАНИЕ НА ПОЛУЧАТЕЛЯ RTP
(13)
RTP (по онова време Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) е учредено като акционерно дружество с акт от 15 декември 1955 г., след решението на Португалия да създаде телевизионна компания, на която би била възложена концесия за предоставяне на обществена услуга на телевизионно излъчване (10). Концесионния договор за обществена услуга е подписан на 16 януари 1956 г.
(14)
С наредбa - закон № 674-d/75 от 2 декември 1975 г., RTP беше национализирана. Тази наредба преобразува RTP в публично предприятие с наименованието „Radiotelevisão Portuguesa, E.P.“, към което в съответствие с наредбата бяха прехвърлени всички законни права и задължения на неговия предшественик.
(15)
RTP е имала монополно положение върху националния медиен пазар до осемдесетте години на двадесети век. То е обслужвало два телевизионни канали, RTP1 и RTP2. През 90-те години то е изправено пред конкуренцията на търговските радио- и телевизионни разпространители след като през февруари 1992 г. Португалия предостави лицензи на SIC и на търговския телевизионен оператор TVI да излъчват съответно по трети и по четвърти канал (11).
(16)
Със закон № 21/92 от 14 август 1992 г. RTP, ЕР се преобразува в публично акционерно дружество с наименование „Radiotelevisão Portuguesa, S. A.“ и се одобрява неговият нов статут.
(17)
RTP осъществява едновременно дейности за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение и търговски дейности. На RTP е законно разрешено да упражнява търговска или промишлена дейност, свързана с дейността на телевизия (12).
(18)
Търговски дейности на RTP са извършвани чрез финансово участие в дружества, които са правно разграничени от RTP и имат своя собствена структура и счетоводна система.
A.2. МЕРКИ (13)
(19)
Годишните компенсационни плащания към RTP представляват основният механизъм за компенсиране на RTP за неговите задължения за обществена услуга. През периода от 1992 г. до 1998 г., RTP е получило годишни компенсационни плащания, възлизащи на 66 495 милиона PTE (около 332 млн. EUR) (14) за покриване на разходите по неговите задължения за обществена услуга. Правното основание за годишните компенсационни плащания е член 5 от Закон № 21/92 (15).
(20)
Таблица 1 дава разбивка на годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г., който е обхванат от настоящото решение.
Таблица 1
Сума на годишните компенсационни плащания, 1992-1998 г.
(PTE и млн. EUR)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Източник: Резолюция на Съвета на министрите
(21)
По времето, когато RTP е преобразувано в публично дружество с ограничена отговорност, португалското законодателство относно регистрацията на дружества може да се опише по следния начин. В член 7, параграф 1 от кодекса на португалските дружества (Código das Sociedades Comerciais), във версията му, която е в сила към момента на преобразуването на RTP, се посочва, че уставът (contrato de sociedade) на всяко търговско дружество трябва да бъде оформен официално чрез нотариален акт.
В член 18, параграф 5 от кодекса на дружествата се посочва, че актът, с който се създава публично дружество с ограничена отговорност, след като дружеството е било учредено в надлежната правна форма, трябва да се регистрира в търговския регистър. Регистрацията е задължителна в съответствие с член 15, параграф 1 и параграф 3, буква а) от Закона за търговския регистър (Código do Registo Comercial) и член 166.o от кодекса за дружествата.
В съответствие с член 70, параграф 1, буква а) от Закона за търговския регистър, във версията му, която е в сила по това време, актът, с който се създава публично акционерно дружество, трябва да бъде публикуван в Diário da República (вж. член 70, параграф 2 (17)). Публикуването трябва да се извърши ex officio от служителя за сметка на заинтересованата страна (вж. член 71, параграф 1 от Закона за търговския регистър).
(22)
При преобразуването му в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. RTP е освободено от плащане на нотариални такси и такси за регистрация, свързани с регистрацията на юридическото преобразуване на RTP от публично дружество в публично акционерно дружество. Стойността на освобождаванията е 33 млн. PTE (приблизително 164 000 EUR). Обикновено съгласно португалското право, всички юридически лица трябва да платят такси, начислявани при създаване на предприятие и при изменение на учредителния акт на дружеството или при други съответни изменения на дружеството.
(23)
Правното основание за освобождаването от такси за регистрация е член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, който предвижда, че:
„с настоящото уставът на RTP SA (…) се одобрява; не е необходимо той да бъде трансформиран в документ, а ще бъде автоматично регистриран, без такси и разходи, във Вестника на Републиката (Diário da República), в който ще бъде публикуван.“
(24)
Член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 се получава от прилагането на Закон 84/88 от 20 юли 1988 г. относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества. В член 1 от Закон № 84/88 се предвижда, че публичните предприятия, дори ако са национализирани, биха могли да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества. Той гласи:
„публичните предприятия […] могат да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества, притежавани изцяло или в по-голямата си част от публични субекти, в съответствие с Конституцията и с този закон.“
(25)
В член 3, параграф 2 от Закон № 84/88 относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества се предвижда също, че такава наредба-закон трябва да одобри устава на публичното акционерно дружество. В съответствие с член 3, параграф 3 от Закон № 84/88 наредбата-закон представлява достатъчен документ, за да бъдат изпълнени изискванията за регистрация (18).
(26)
Съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 RTP е освободено от плащане на други регистрационни такси, пряко свързани с промяната на правното естество на дружеството. Член 11, параграф 2 гласи:
„Всички действия по вписване, регистриране, отбелязване пред всички служби по вписвания, администрации или публични органи, по-конкретно националния регистър на юридическите лица, службите по вписване на ипотеки и службата за прехвърляне на собственост на превозните средства, се извършват въз основа на обикновена молба, подписана от двама от членовете на управителния съвет на дружеството и при освобождаване от всички данъци и такси.“
(27)
Португалия твърди, че разпоредбата на член 11, параграф 2 произтича от прилагането на Наредбa-закон № 404/90 (19) и потвърждава приложимостта към RTP на разпоредба относно общото прилагане. Въз основа на член 1 от този закон, на предприятията, които до 31 декември 1993 г., са изпълнили актове на сътрудничество или концентрация, може да бъде предоставено освобождаване от данъка върху прехвърлянето на дълготрайни активи, които са били необходими за концентрацията или сътрудничеството. В член 1 от същия закон се предвижда също така и освобождаване от възнагражденията и други законови такси, които могат да бъдат изискуеми за изпълнението на тези актове.
(28)
Португалия заяви, че в миналото RTP на няколко пъти е платило нотариални такси и такси за регистрация, свързани с определени увеличения на капитала и с други действия след преустройството му в публично акционерно дружество (20).
(29)
В периода от 1983 г. до 1989 г., RTP „натрупа“ дълг към социалноосигурителната схема на PTE в размер на 2 189 млн., произтичащи от невъзможността му да плаща социални осигуровки. В основата на това задължение е спор между RTP и администрацията на службата за социална сигурност относно тълкуването на удръжките за социално осигуряване за извънреден труд и хонорари на творците.
(30)
Администрацията за социално осигуряване излага своето тълкувание в член 2, буква д) на Наредба за изпълнението № 12/83 от 12 февруари 1983 г. За да се избегне съдебна процедура, двете страни постигнаха споразумение, съгласно което администрацията на службата за социално осигуряване се отказва от искането си за лихви за забавено плащане и приема разсрочено плащане на дълга. След уреждането на правния спор наредбата за изпълнението не е анулирана.
(31)
На 6 май 1993 г. съвместен указ на Министерството на финансите и Министерството на социалната сигурност официално разрешава разсрочване на дълга на 120 месечни вноски и отменя глобите и лихвите, дължими за сумата от 1 206 млн. PTE (6 млн. EUR).
(32)
Условията за разрешаване на изключителните договорености за уреждане на задълженията на RTP към схемата за социална сигурност са изложени в посочената по-горе наредба-закон № 411/91. В член 2, алинея 1 от цитираната по-горе наредба-закон се предвижда, че разрешението за това трябва да е задължително, за да се гарантира жизнеспособността на длъжника и договореностите да могат да се прилагат inter alia на основание, че, както е предвидено в член 2, буква г) на наредбата-закон, в предприятието с дългове „е било обект на временно ползване, самоуправление на служителите или държавна намеса.“
(33)
През периода от 1994 г. до 1997 г. Португалия увеличава капитала на RTP всяка година. Поместената по-долу таблица дава преглед на различните увеличения на капитала, които възлизат на 46 800 млн. PTE (233 млн. EUR).
Таблица 2
Увеличение на акционерния капитал на RTP 1994-1997 г.
(в млн. PTE)
Година
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
Увеличение на акционерния капитал
10 000
12 800
10 000
14 000
Дялов капитал към 31 декември
22 708
35 508
45 508
59 508
Източник: баланс на RTP.
(34)
В договорите за обществена услуга, които Португалия е сключила с RTP се предвижда участието на държавата в инвестициите, направени от RTP, за предпочитане под формата на увеличаване на капитала (21).
(35)
През декември 1998 г. бе сключен договор между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP за второстепенен заем от Фонда за стабилизиране на публичните дългове (Fundo de regularização da dívida Pública), предоставен на RTP, в който се определят условията за заем в размер на 20 000 млн. PTE (99,8 млн. EUR), за увеличаване на капитала на RTP.
(36)
Фондът за стабилизиране на публичните дългове се управлява от Институт за управление на публичния дълг (Instituto de Gestão de Crédito Público), на който е възложено управлението на дълга на португалската държава и изпълнението на централизирана програма за заеми в съответствие със Закона за обществения дълг (22) и насоките, установени от португалското правителство. Този институт е под ръководството и контрола на Министерството на финансите на Португалия (23).
(37)
От датата, на която сумите са били на разположение на RTP, заемът е предмет на плащания на годишни лихви по 12-месечния Lisbor лихвен процент, изчислен на първата дата на всеки период, плюс 20 базисни пункта (24).
(38)
Съгласно договора кредитът е трябвало да бъде върнат на 31 декември 2003 г., но е могъл да бъде продължен за следващ период от една или две години по взаимно съгласие. RTP не е платило лихва по заема, тъй като в договора се предвижда, че лихвата, платима по първите четири годишни плащания, следва да се капитализира (25).
(39)
Договорът, сключен през декември 1998 г. между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP е изготвен в съответствие с насоките, определени в съвместна резолюция на държавните секретари, отговарящи за медиите, за държавната хазна и за финансите, от 17 декември 1998 г.
Б. ФИНАНСОВОТО СЪСТОЯНИЕ НА RTP
(40)
Както е показано в следната таблица, RTP е понесло загуби през периода, който е предмет на разследването на Комисията. През 1996 г. финансово състояние на RTP се е влошило до такава степен, че неговият нетен собствен капитал е бил отрицателен.
Таблица 3
Икономически и финансови данни на RTP за периода от 1993 г. до 1998 г.
(в млн. PTE)
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Нетна печалба (загуба)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Нетни активи
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Активи
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Финансови задължения (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Източник: Финансови отчети на RTP.
В. ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА НА RTP ОТ 1992 Г. ДО 1998 Г.
(41)
RTP е задължено да предоставя обществената услуга за телевизия. Различни закони определят дефиницията, възлагането и финансирането на тази услуга.
(42)
Закон № 58/90, който регулира дейността телевизионно излъчване, определя условията за частните радио- и телевизионни оператори, както и задължението на държавата да гарантира обществената услуга телевизионното излъчване (27). По отношение на устава на RTP Закон № 21/92 определя основните задължения за обществена услуга и финансирането на тази услуга.
(43)
Два договора за обществени услуги, подписани между португалската държава и RTP през 1993 г. и през 1996 г., описват по-подробно обществената услуга и нейното финансиране, (по-долу или „стар договор за обществена услуга“ или „нов договор за обществена услуга“ или „договори за обществена услуга“, когато са посочени и двата договора) (28).
(44)
Член 4 от Закон № 21/92 предвижда сключването на концесионен договор между Португалия и RTP и определя основните задължения за обществена услуга, които трябва да бъдат извършени по силата на този договор. В член 4, параграф 2 от същия закон се установяват общите принципи, които RTP трябва да спазва при извършване на дейността си като концесионер (29), а в член 4, параграф 3 се описват задълженията на обществената телевизионна услуга (30).
(45)
Договорите за обществена услуга потвърждават задълженията за обществена услуга на RTP. Първо, на RTP са наложени общи задължения и задължения, свързани със съдържанието на програмите (31). RTP трябва да предоставя услугата за обществена телевизия, като част от нея то трябва да излъчва два канала и да предоставя общо покритие за населението на континентална Португалия. Първият канал е от по-общ характер и от него се изисква да представя по-общ вид програми. Вторият канал трябва да бъде насочен повече към специфични групи и да осигурява образователни, културни и научни програми. Един от каналите трябва да обхваща автономните региони на Азорските острови и Мадейра.
(46)
Второ, договорите за обществена услуга предвиждат специфични програмни задължения за RTP (32). Определени са стандарти за качеството на програмите (като плурализъм, безпристрастна информация и др.) и съдържанието на програмите (нови художествени филми, спорт, деца, португалска култура, местни новини, развлечения). RTP трябва да предоставя гледаемо време за определени органи, за подпомагане на киното и други форми аудиовизуални продукции, за насърчаване на производството на образователни или учебни програми, за обмен на програми с автономните региони на Азорските острови и Мадейра и за насърчаване на сътрудничеството с други доставчици на обществената услуга телевизия в Европейския съюз. Освен това то трябва да изпълнява специфични програмни задължения, свързани с международно сътрудничество. Например, трябва да произвежда програми и да ги излъчва за португалските общности, които живеят в чужбина, в португалоезичните страни в Африка и в Макао. Необходимо е да се гарантира функционирането на RTP в Мадейра и на Азорските острови и да се запазят производствените центрове и делегациите в чужбина.
(47)
Трето, договорите за обществена услуга налагат определени специфични задължения на RTP. Например, RTP трябва да поддържа аудиовизуални архиви, да въвежда технологични иновации в своето оборудване и дейности, да подпомага Националния театър „S. Carlos“ и да предоставя други услуги, които ще бъдат посочени на ad hoc основа.
(48)
В член 5 от Закон № 58/90 на RTP се възлага концесия за обществената услуга телевизионно разпространение за период от 15 години, който може да бъде подновен за допълнителен срок от 15 години, с обхват на честотите, съответстващ на първи и втори канал. В член 4 от Закон № 21/92 се посочва, че RTP е концесионер на обществената услуга за телевизионно разпространение. В точка 1, буква а) от договора за обществени услуги се потвърждава, че RTP е доставчик на обществената услуга телевизия (33).
(49)
Договорите за обществена услуга (34) предвиждат създаването на Съвет за обществено мнение (Conselho de opinião), състоящ се от представители на различни части от общественото мнение, който може да се намесва, за да преценява дали RTP спазва своите общи и специфични задължения по отношение на обществената услуга за телевизионно разпространение.
(50)
RTP е задължено да предостави на министъра на финансите публичен бизнес план и бюджет за изпълнението на неговата задача за обществена услуга, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) за следващата година, придружено от становища, издадени от борда на одиторите на RTP и Съвета за обществено мнение. Освен това то трябва да представи доклад за изпълнението на своите задължения за обществена услуга през предходната година (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, („доклади за обществена услуга“), придружени от становище на борда на одиторите на RTP (35).
(51)
Министърът на финансите и членът на правителството, отговорящ за медиите, следва да проверят спазването на договорите за обществена услуга. Генералният инспектор на финансите е необходимо да провери финансовия план. Освен това годишен одит на докладите за обществена услуга трябва да бъде извършен от външен специализиран одитор (36).
(52)
Новият договор за обществени услуги също така предвижда санкции, които да се наложат от Португалия при нарушение на договора, под формата на глоби, изземване, възстановяване или прекратяване на договора.
(53)
В периода от 1992 г. до 1998 г., в RTP са извършени външни одити относно всички негови годишни отчети от независим одитор.
(54)
RTP също е представило докладите за обществена услуга за всички години, с изключение на доклада за обществена услуга за 1992 г., тъй като задължението за външните одити е посочено за първи път в стария договор за обществена услуга, датиращ от 1993 г. Португалия твърди, че за годините от 1995 г. до 1998 г. законово независим одитор е предоставил благоприятно и автономно становище относно докладите за обществена услуга (37). Португалия твърди също, че всички доклади за обществена услуга през този период са били придружени от становище на борда на одиторите на RTP и от одитор на генералния инспектор на финансите (Inspecção-Geral de Finanças), който е независим от RTP.
Ситуацията по отношение на външните одити на докладите за обществена услуга може да бъде описана, както следва:
(55)
Докладите за обществена услуга от 1993 г. и 1994 г. съдържат декларация за съответствие, съгласно която задълженията за обществена услуга на RTP са изпълнени, но само от страна на управлението на RTP.
(56)
За годините 1995, 1996, 1997 и 1998 г., докладът за обществена услуга съдържа декларации за съответствието от външен одитор, независим от дружеството, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial DAS Contas), според които одитът не е разкрил никакви въпроси, които биха оказали значително влияние върху пресмятането на компенсаторните плащания за RTP, посочени в докладите за тези години.
(57)
През 2010 г. Португалия представи на Комисията по-пълни външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г. Външните одити на докладите за обществена услуга за този период са били организирани от регулатора за националните медии, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Те са били осъществени за този период от Pedro Roque SROC, външен одитор, който е независим от RTP (38). Португалия също така представи обобщаващ доклад, включващ резултатите от одитите за всички години.
Външен одит на доклада за обществената услуга вече е съществувал за 1998 г. Този външен одит за 1998 г. е проведен от BDO Binder, външен одитор „BDO Binder report“) (39).
(58)
Мандатът на одитите за периода 1992-1997 г. е бил да се оцени за всяка година дали RTP изпълнило мандата си, както е предвидено в договорите за обществена услуга, които са били в сила към момента и дали съществува съответствие между разходите за обществени услуги и компенсационните плащания. Външните одити изброяват задълженията за обществена услуга, произтичащи от договорите за обществена услуга, вземат предвид различните закони, уреждащи задълженията за обществена услуга на RTP (например Закона за телевизията № 58/90 от 7 септември 1990 г.), както и обществения бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) и докладите за обществена услуга. Външните одити проучват дали задълженията за обществена услуга са спазени. Докладите правят сравнение между компенсационните плащания от страна на Португалия спрямо установените разходи в докладите за обществена услуга.
(59)
За всички години, които се разследват, т.е. 1992-1997 г., одитите стигат до заключението, че по същество RTP е изпълнило основните си задължения за телевизионно разпространение. Одитите също така посочват, че „по отношение на съответствието между предоставените задачи за обществена услуга и компенсацията на „реалните и действителните разходи“, няма съществени нарушения, които да влияят на съответствието със законодателството, което е било в сила към момента.“ За всички години в обобщения доклад се констатира, че компенсационните плащания от Португалия, са били по-малки от посочените суми във всички доклади за обществена услуга. Одитите са публикувани на уебсайта на ERC (40). По същия начин докладът на BDO (BDO Binder report) не сочи никакво свръхкомпенсиране за предоставената обществена услуга.
(60)
Член 5 от Закон № 21/92 предоставя на RTP право да получи обезщетение за своите задължения за обществена услуга. Това право се потвърждава и в договорите за обществена услуга.
(61)
В допълнение към системата от годишни компенсационни плащания (вж. съображение 19 по-горе), договорите за обществена услуга предвиждат финансиране от Португалия за:
а)
плащане на специфични услуги съгласно споразуменията за предоставяне на договорените услуги или тези, които предстои да бъдат договорени между публичната администрация и RTP (41);
б)
държавно участие във всички инвестиции, направени от RTP, особено тези за инфраструктурата, необходима за експлоатацията на центровете за производство и разпространяване в автономните региони на Азорските острови и Мадейра, за аудиовизуални архиви и международни предавания на RTP, както и за други технологични инвестиции, които RTP е длъжно да прави (42).
(62)
За да определи разходите и приходите на задълженията за обществена услуга, които отговарят на условията за компенсационни плащания, RTP прилага аналитична счетоводна система. В договорите за обществена услуга се определят критериите за изчисляване на приемливите разходи за компенсация по отношение на всяко задължение за обществена услуга (43).
(63)
Въз основа на аналитичната счетоводна система, спомената в предходния параграф, RTP разпределя разходите и приходите (например, за персонал и оборудване), за да обхване определен брой дейности (като управление на програмите, преки и косвени програмни разходи, дифузионни и емисионни разходи, разходи за маркетинг и други административни разходи).
(64)
Преките разходи на различните дейности са разделени между различните разходни позиции (например RTP 1, RTP 2, RTPi и RTP África). Непреките разходи са разпределени за пера от разходите въз основа на последователни аналитични критерии (например, броят на часовете на излъчване) (44).
(65)
Аналитичната счетоводна система има следните характеристики:
а)
в рамките на договорите за обществена услуга само нетните оперативни разходи могат да се компенсират в съответствие с метода, описан в договорите за обществена услуга. Финансовите разходи, извънредните разходи и разпоредбите, които не са пряко свързани с дадена дейност, са изключени от обезщетение (45);
б)
с оглед изчисляване на нетните оперативни разходи, които могат да се възстановяват, RTP трябва да приспадне оперативните приходи, произтичащи от всяко задължение за обществена услуга;
в)
старият договор за обществена услуга не е допускал компенсация за обществената услуга от общ характер под формата на задължение за експлоатация на RTP 1 и RTP 2 и за покриване на автономните региони с един от каналите (46);
г)
по силата на новия договор за обществени услуги оперативните разходи на RTP 1 и RTP 2 могат да бъдат компенсирани, но не се допуска допълнителна компенсация в случай, че реалните нетни оперативни разходи на RTP 1 и RTP 2 превишават планираните разходи (47).
(66)
RTP е докладвала относно нетните разходи по предоставяне на обществената услуга в годишните доклади за обществената услуга, в съответствие с метода за изчисление на разходите, описан в съображения 60-65. Поместената по-долу таблица дава преглед на разходите за всяка дейност по обществената услуга, за която RTP има право да получи компенсационни плащания.
Таблица 4
Нетни отчетени и подлежащи на възстановяване разходи за обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Телетекст
112,9
86,8
Функциониране на RTP в международен план
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Директно предаване на RTP 1 на Азорските острови и на Мадейра
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Аудиовизуални архиви
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Сътрудничество с португалоезичните страни в Африка
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Диференциал на покритие
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Делегации/кореспонденти
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Фондация за Национален театър „S. Carlos“
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Насърчаване на киното
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Функциониране на автономни регионални центрове
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Телевизионно предаване за конкретни органи
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Спортна телевизия (48)
- 440,0
Нетни оперативни разходи на RTP 1
16 946,1
11 916,6
Нетни оперативни разходи на RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Общо нетни оперативни разходи
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Източник: Португалските органи и докладите за обществена услуга.
(67)
Поместената по-долу таблица дава преглед на инвестициите на RTP в оборудване за дейностите, свързани с обществената услуга. Тя представя както реалните инвестиции в дейности по обществената услуга, както са посочени в годишните финансови отчети, така и инвестициите, отчетени в докладите за обществена услуга. Реалните инвестиции в дейности, свързани с обществената услуга, са били по-високи от инвестициите, отчетени в докладите за обществената услуга.
Таблица 5
Инвестиции в дейностите по обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Общо
Финансови отчети
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Доклади за обществената услуга
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Разлика
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Източник: финансови отчети на RTP и доклади за обществената услуга.
(68)
Целта на ad hoc мерките е била компенсиране на RTP за задълженията за обществена услуга, наложени върху него, и финансиране на неговите инвестиции.
(69)
В Португалия операторът на обществени услуги не е избран в резултат на конкурентна процедура, съгласно която всички заинтересовани предприятия са имали възможност да посочат сумата на компенсацията, която би била необходима за поемане на концесията за обществена услуга телевизионно разпръскване. RTP е назначено от правителството за осигуряване на обществената услуга телевизия.
(70)
От 1992 г. насам, както търговски, така и обществени радио- и телевизионни оператори, са активни на португалския телевизионен пазар. С изключение на RTP, търговските оператори SIC и TVI са лицензирани за излъчване на телевизионни канали. SIC е първият частен оператор, започнал излъчване на 6 октомври 1992 година. Мерките в полза на RTP биха могли да доведат до нарушаване на конкуренцията на пазара на телевизионно разпръскване.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(71)
След започване от страна на Комисията на процедура за разследване по този случай няколко заинтересовани страни дадоха мнение относно мерките, посочени в съображения 21-39. Следващите съображения дават общ поглед върху съответните мнения, получени от заинтересованите страни, категоризирани по мярка.
(72)
В настоящия раздел са посочени само мнения, отнасящи се до въпросите, които са останали отворени, след решението на Съда по Дело T-442/03, а именно тези, отнасящи се до освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, както и във връзка с другите мерки (споразумението със схема за социално осигуряване през 1993 г., вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г.), както е посочено в член 1 от Решение 2005/406/ЕО. Тези мнения на заинтересовани страни включват становища, представени след първото решение на Комисията за откриване на официална процедура от 15 ноември 2001 г., както и коментари, получени след публикуване на покана за представяне на мнения от 24 декември 2008 г. (49)
(73)
SIC и TVI заявиха, че освобождаването от нотариални такси и такси за регистрация е изключение от правилата, които обикновено се прилагат съгласно португалското законодателство за всяка промяна в уставите на предприятия. SIC е на мнение, че обхватът на освобождаването не се ограничава до преобразуването на RTP през 1992 г. Въз основа на член 11, параграф 2 от закон № 21/92 RTP се ползва от общо освобождаване от плащане на такси и права за всякакъв вид вписвания и регистрация.
(74)
TVI е на мнение, че RTP също е освободено от плащането на разходи, свързани с публикуването на нотариален акт.
(75)
Относно вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г., SIC, ACT (асоциацията на търговските радио- и телевизионни оператори), италианският търговски радио- и телевизионен оператор Mediaset и TVI дадоха мнение, че разумен акционер не би увеличил капитала на дружество с характеристиките на RTP. Въпросните вливания на капитал са направени в предприятие с голям дефицит без последователен план за преструктуриране, който да го направи жизнеспособен.
(76)
Освен това, що се отнася до заема през 1998 г., SIC заяви, че като се има предвид фактът, че RTP е било „технически фалирало“ през 1996 г., никоя финансова институция не би одобрила такъв заем за RTP.
(77)
SIC, по-специално, подчертава липсата на външни одити, които е трябвало да са провеждат редовно. Посочват се и пропуски, установени за 1998 г., както е описано в доклада на BDO Binder за същата година, - единствения наличен външен одит, който Комисията е трябвало да вземе предвид. Изтъкват се и някои критики в доклада на BDO Binder за 1998 г., включително, inter alia, прекалени рекламни ограничения за телевизионното разпространяване на RTP. SIC подчертава, че според договорите за обществена услуга, RTP е задължено да зачита рекламните ограничения и може, напр. да излъчва само определен брой минути реклама на час. Според заключенията на доклада на BDO Binder, това не е било спазено за 1998 г. SIC цитира също констатацията в доклада, че някои активи не са били отчетени, което изглежда се възприема от SIC като доказателство, че съответните инвестиции за тези активи не са извършени.
(78)
След отменянето на член 1 и част на член 2 от Решение 2005/406/ЕО от Съда по дело T-442/03, SIC твърди, че по това решение Комисията трябва също така да вземе под внимание доклада на португалската сметна палата (Tribunal de Contas, наричана по-долу „Сметна палата“) от юни 2002 г. (№ 8/2002), който според SIC е трябвало да изследва управлението на RTP и предоставянето на обществената услуга телевизия от гледна точка на ефективността, ефикасността и икономичността и който разглежда периода 1997-2000 г. Въпреки това, този период беше удължен до 1993 г. Като обобщава констатациите на доклада, SIC подчертава, че е налице липса на стратегия за определяне на програмите на RTP, директивите на вътрешния съвет относно лимитите на разходите не са спазвани, а изготвеният годишен бюджет не е бил изпълнен. SIC също така заяви, че Сметната палата посочва, че Португалия все още не е обявила, че предоставянето на държавна помощ на RTP е свързано с реалното спазване на задължението за обществена услуга.
(79)
SIC посочва общите заключения на португалската Сметна палата относно договорите за обществена услуга, които дават стимули за RTP да пренебрегва ефикасността и ефективността при управлението на RTP, съпътствано от неясна и неопределена задача за обществена услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(80)
Относно освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, Португалия твърди, че тъй като преобразуването на публично предприятие в публично акционерно дружество (sociedade anónima) е трябвало да бъде осъществено чрез законодателен акт, не е съществувала друга база за събиране на такси и хонорари, свързани с вписването на тази трансформация чрез нотариален акт, нито за регистрирането и публикуването ѝ.
(81)
Преобразуването на RTP в публично дружество с ограничена отговорност е извършено през 1992 г., за да го приведе в съответствие с частното право, и начинът, по който то работи, е по-близък до този на частните оператори. Счетено е за необходимо да се предоставят на RTP средствата и условията, за да може то да изпълнява по най-добър начин целите, свързани с обществената услуга, на пазар, все по-отворен за конкуренцията. Целта е била операциите и управлението на RTP да разполагат със същата гъвкавост, която имат „нормалните“ дружества, действащи съгласно частното търговско право. Според Португалия формата на публично акционерно дружество е по-малко обременителна от процедурите за държавен контрол, прилагани преди това към RTP като публично предприятие, като по този начин му се предлагат по-добри условия за разработване на телевизионни канали и техните програми.
(82)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP през 1992 г. чрез закон, в резултат на което не е бил необходим „нотариален акт“ за формализиране на този акт, съответства на естеството и логиката на португалската правна система. В тази връзка Португалия припомня, че RTP е било създадено като държавно предприятие през 1975 г. посредством законодателство, а именно с Наредбa-закон № 674-D/75. Поради това, както се изисква изрично от Закон 84/88, уреждащ трансформирането на публичните предприятия в акционерни дружества, тези актове трябва също да се осъществяват посредством законодателство.
В съответствие с член 3, параграф 2 от Закон № 84/88, който представлява общ закон относно преобразуването на публичните предприятия (вж. съображение 25 по-горе), законодателният акт, чрез който се трансформират публични предприятия, трябва да одобри устава на акционерното дружество, възникващо в резултат на преобразуването. В допълнение това съответства на принципа на равностойност на актове, според който законодателните актове могат да бъдат изменяни, суспендирани или анулирани само от актове с равностоен ранг в йерархията на нормативните актове. Португалия посочва, че принципът на равностойност на актовете е предвиден в португалската конституция (понастоящем член 112, параграф 5 или член 115, параграф 5 от Конституцията в сила по времето, когато RTP е преобразувано през 1992 г.), която постановява, че „никой закон не може да създава други категории законодателство, или да предоставя на други видове актове правомощия да тълкуват, интегрират, изменят, спират действието или отменят неговите разпоредби с външен ефект“. Прилагането на този принцип към трансформирането на публичните предприятия е подкрепено от автори в областта на правото (50). Португалия също така се позовава на редица решения на Конституционния съд, който отново посочва тълкуванието, че закон може да се интерпретира само от друг закон (51), а не от акт с различно и по-ниско подреждане в йерархията на нормативните актове.
(83)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество със Закон № 21/92 е извършено в съответствие с тази обща схема на португалското законодателство и не е могло правомерно да бъде извършено само в съответствие с частното право под формата на нотариален акт. Португалия цитира също така и няколко примера на други публични предприятия, трансформирани чрез законодателен акт в акционерни дружества (52).
(84)
Португалия се позовава на наредба-закон № 267/76 от 8 април 1976 г., с който се установява за първи път обща схема за публичните предприятия. Тази наредба-закон установява, че публичните предприятия могат да бъдат създавани само чрез наредба-закон, който трябва да одобри техния устав. Това се прилага и за последващи изменения на устава.
(85)
Португалия допълнително се позовава на Закон № 84/88 от 20 юли 1988 г. (вж. съображение 25 от настоящото решение), който гласи, че е необходима наредба-закон, за да се превърне публично предприятия в акционерно дружество, и че той също така следва да одобри устава на публичното предприятие. В следствие на това Португалия заключава, че за трансформирането на RTP през 1992 г., първо, е била необходима наредба-закон и, второ, уставът е могъл да бъде одобрен само от закон, а не с нотариален акт.
(86)
В допълнение, Закон № 58/90 от 7 септември 1990 г. изисква обществената услуга телевизия да се предоставя от оператори, притежавани изключително или в по-голямата си част от публични органи, а уставите на такива оператори трябва да бъдат одобрени с наредба-закон.
(87)
По отношение на „таксите за регистрация“, Португалия отбелязва, че регистрацията на устава, одобрен със Закон № 21/92, е била освободена от такси, но формалностите по регистрацията е трябвало да бъдат осъществени „ex officio“. Формалностите по регистрацията са счетени за необходими, тъй като в Кодекса за търговска регистрация (Código do Registo Comercial) се изисква актовете, свързани с предприятия, да бъдат вписани в регистъра и публикувани. Според Португалия, стойността на таксите за регистрация е 11 000 contos (53), което се равнява на 11 000 000 PTE.
(88)
По отношение на изискването за публикуване, Португалия подчертава, че тъй като на уставът на RTP е бил публикуван в Diário da República като приложение на Закон № 21/92, който го одобрява, това изискване е било изпълнено.
(89)
По отношение на мнението на SIC относно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, Португалия отговори, че португалският законодател не предвижда определени облекчения на таксите при трансформиране на предприятия или преструктуриране на обществени предприятия. Освобождаването е въз основа на наредба-закон № 404/90. Португалия твърди, че RTP не е освободено от плащането на такси за регистрация въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, с изключение на трансформирането от 1992 г. Португалия също така се твърди, че класифицирането на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 като постоянно освобождаване от такси се дължи на езиково недоразумение. Вместо да бъде посочено, че наредбата-закон е достатъчна за всички правни цели и всякакви други актове необходими за законовото уреждане на „положението“ (т.е. трансформирането от 1992 г., добавено от автора на настоящото), в член 11, параграф 2 се посочва, че RTP ще бъде освободено от такси и налози, които произтичат от актовете в регистрите на собственост. Това означава, според Португалия, че RTP не е освободено от такси за регистрация извън контекста на трансформирането от 1992 г., с изключение на операциите, засягащи трансформирането от 1992 г. Португалия предостави също така документация за няколко ситуации, при които RTP е платило такси за регистрация.
(90)
Португалия твърди, че контекстът на първоначалното споразумение между администрацията на органът за социално осигуряване и RTP относно разсрочването на дълга и опрощаването на лихви и глоби е бил съдебен спор за конституционосъобразността на наредба за изпълнение № 12/83 относно задължителните удръжки за социално осигуряване върху възнаграждението за извънреден труд. Споразумението потвърждава тълкуването на RTP, че възнаграждението не е било предмет на удръжки за социално осигуряване, което беше подкрепено от данък експерт.
(91)
Второ, Португалия твърди, че формалното разрешение на това споразумение от страна на португалското правителство не предоставя конкретно финансово предимство за RTP в сравнение с други предприятия в сходно положение съгласно наредба-закон № 411/91. Португалия твърди, че дерогацията, предвидена в член 2, параграф 1, буква г), се е прилагала за RTP, тъй като RTP е било предмет на държавна намеса и е претърпяло различни превратности по време на управлението на административната комисия, назначена от правителството през 1977 г. (54) Португалия твърди, че общият характер на дерогацията се подчертава от факта, че споразумение е постигнато и с една от заинтересованите страни въз основа на Наредба-закон № 411/91.
(92)
По отношение на заема Португалия заяви, че техническите условия, свързани с него, предвиждат, че финансовата дейност следва да носи лихва, изчислена в съответствие с пазарните критерии.
(93)
Португалия твърди, че вливанията на капитал през периода от 1994 до 1998 г. представляват инструмент за финансиране на разходите по предоставяне на обществената услуга телевизия, заедно с изплащането на компенсаторни обезщетения.
(94)
Според Португалия, моделът на финансиране, избран за компенсиране на RTP за разходите по обществената услуга, се е оказал неподходящ и е довел до търговски дефицит. Първо, компенсаторните обезщетения винаги са били изчислявани под реалните нужди на финансирането на обществената услуга телевизия. На второ място, Португалия систематично е изплащала компенсациите със закъснение. RTP е трябвало да прибягва до банково финансиране, за да посреща своите оперативни разходи, но не е можело да включва лихвите и амортизационните такси при изчисляването на разходите за обществената услуга. Трето, RTP е трябвало да плаща данък добавена стойност (ДДС) на държавата за обезщетенията, като по този начин нетната сума на компенсаторните обезщетения намалява.
(95)
Португалия твърди, че: i) данъчните облекчения (т.е. освобождаване от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване); ii) улесненията за плащането на данъка за използване на мрежи за радиоразпръскване; iii) разсрочването на дълга към схемата за социално осигуряване; iv) плащането за отделянето на телевизионната мрежа; v) протоколът за насърчаване на киното; и vi) заемът, взет от RTP през 1998 г., не попадат в понятието за държавна помощ. По отношение на съвместимостта на другите мерки Португалия заяви, че те следва да се считат за компенсация за разходите за обществената услуга и следователно не като държавна помощ (55) или, съответно, тяхната съвместимост със законодателството на Съюза следва да бъде оценявано в светлината на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (сега член 106, параграф 2 от ДФЕС).
(96)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията Португалия заяви, че:
а)
включването през 1996 г. на оперативните разходи на RTP 2 като възстановими разходи за обществена услуга се основава на новия договор за обществени услуги, съгласно който компенсацията на оперативни разходи на RTP 2 съгласно договора влиза в сила от 1 януари 1996 г. (56);
б)
заемът от 20 000 милиона PTE следва да не се счита за компенсация, тъй като той е предоставен при пазарни условия,
в)
увеличенията на капитала също са били предназначени за финансиране на инвестиции, а не просто за да се предостави финансова компенсация за възстановимите разходи за обществената услуга. Задължението на държавата в качеството ѝ на акционер да участва във финансирането на инвестициите, които се считат за необходими, се определя в договорите за обществена услуга (57);
г)
компенсационните плащания са били предмет на ДДС, като в резултат на това нетната стойност, получена от RTP е по-ниска;
д)
съгласно новия договор за обществени услуги, разходите за обществената услуга са били възстановени само до равнището на предназначения за тях бюджет.
Като взема предвид горепосоченото, Португалия заключи, че финансовата компенсация за задълженията за обществена услуга на RTP не следва да се счита за прекомерно висока или нецелесъобразна.
(97)
По отношение на липсата на външни одити, Португалия твърди, че Комисията вече е представила становище относно финансовото състояние на RTP, което обхваща и периода от 1992 г. до 1998 г., без да изисква външен одит на обществената услуга в решенията от 2006 г. по дело E 14/05 и NN 31/06 и тези решения не са били оспорени в съда. Португалия твърди, че, по-специално, в решение NN 31/06 Комисията вече е взела предвид доклада на Сметната палата № 8/2002. Тя подчертава освен това, че в решение NN 31/06 Комисията е заключила, че финансовото състояние на RTP от 1992 г. до 1998 г. е резултат от хронично ниско финансиране на неговите дейности, свързани с обществената услуга. В решение NN 31/06 Комисията основава своите констатации на външен доклад, а именно на доклада на Pricewaterhouse Cooper от 2005 г., и на външно одитираните годишни счетоводни отчети на RTP, които Португалия счита, че са единствените приложими отчети.
(98)
Португалия също така отново заявява, че докладите за обществена услуга за периода от 1993 г. до 1998 г. са били предмет на одит от страна на одиторите на RTP (58). Въпреки това, по-късно Португалия представи външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1998 г., заедно с окончателен, обобщаващ отчет, обхващащ всички тези години. Външните одити бяха организирани от независим медиен орган, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, който поиска от външните одитори Pedro Roque (59) да извършат външните одити.
(99)
Португалия отговори по-подробно на някои от твърденията на SIC по конкретни въпроси. По отношение на твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder, становището на Съвета за обществено мнение е липсвало, Португалия подчертава, че това становище не е обхващало доклада за обществената услуга на RTP. Становището на този орган е било осигурено, но в стария договор за обществена услуга, то не се е превърнало в правно задължително изискване. Също така, новият договор за обществена услуга не изисква становището на този орган да бъде дадено в доклада за обществена услуга.
(100)
По отношение твърденията на SIC, че докладът на BDO Binder за 1998 г. включва 53 млн. EUR под формата на материални активи, въпреки че не съществува инвентар на тези активи, Португалия потвърди, че съответните инвестиции са направени за тези активи. Фактът, че първоначално не бе изготвен инвентар на тези активи (макар че, с изключение на 4 милиона, стойността на такива активи може да бъде определена и инвентар може да бъде изготвен със задна дата), това не означава, че инвестиции не са били направени. Външният одитор потвърди салдата, цифрите и транзакциите с трети страни.
(101)
По отношение твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder за 1998 г. лимитът за рекламно време е бил превишен, Португалия изтъкна, че това по никакъв начин няма да доведе до намаление на финансовата компенсация. Причината за това е, че сумите, които са били получени от RTP за надвишеното рекламно време, са доста по-малки от недостатъчното финансиране за тази година. Във всеки случай, Португалия потвърди, че общите приходи от реклама (включително приходи от превишаването на лимита за реклами) са били взети под внимание при изчисляването на финансовите нужди, т. е. компенсацията за изпълнението на задачата за обществена услуга.
(102)
Португалия твърди, че доклад 8/2002 на португалската сметна палата не трябва да се взема под внимание в настоящото решение, тъй като решението на Съда по Дело T-442/2003 откри само обективна слабост на информацията, съдържаща се в докладите за обществена услуга, които не са били съпроводени от външен одит. Португалия подчертава, че доклад 8/2002 на Сметната палата се отнася само до финансовите години от 1997 г. до 2000 г., а не до целия период, обхванат от настоящото разследване. Годините от 1993 г. до 1997 г. са обхванати в доклада само за целите на общо описание на финансовото положение на RTP и необходимостта от преструктуриране, но те не представляват самият предмет на доклада. Целта на доклада е да се оцени управлението на RTP, ролята на държавата като акционер и предоставянето на обществената услуга телевизионно разпръскване.
Португалия твърди, че Сметната палата е надхвърлила задачата си за извършване на одит на публичните финанси и вместо това е започнала анализ на ефикасността и ефективността на публичните разходи. Докладът, по мнението на Португалия, е без значение, с изключение на факта, че представлява независим одит на предприятието, потвърждава отчетите на Португалия и не открива незаконосъобразност. Португалия твърди, че в настоящото решение Комисията следва да вземе под внимание доклад 20/98 на Сметната палата вместо одитен доклад 8/2002, тъй като одитен доклад 20/98 обхваща икономическо и финансово състояние на RTP за периода от 1994 г. до 1996 г. В одитен доклад 20/98 се прави заключението, че критериите, използвани за финансиране на обществените услуги, са по-ясно определени в новия договор за обществени услуги, отколкото в стария договор за обществени услуги, което се оспорва в по-късния доклад 8/2002.
V. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(103)
За да установи дали ad hoc мерките, приложени от Португалия за RTP, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да оцени дали тези мерки:
а)
са предоставени от държавата членка или чрез държавни ресурси;
б)
са в състояние да нарушат конкуренцията;
в)
поставят в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
г)
засягат търговията между държавите-членки.
(104)
По-долу ще бъдат проучени характерът на държавна помощ на заема от 1998 г., споразумението за разсрочване на дълга и отменянето на лихвените задължения, както и капиталовите инжекции за периода 1994-1997 г. По подобен начин ще бъдат оценени наличието на държавни ресурси при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване.
(105)
Държавни ресурси са налице при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване, тъй като загубата на данъчни приходи е равностойна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи (60).
(106)
По отношение на разсрочването на дълга вследствие на схема за социално осигуряване и отмяна на лихви за просрочено плащане, Комисията счита, че органът, отговорен за схемата за социално осигуряване, не може да се разглежда като предприятие. Той не извършва стопанска дейност, а е публичен орган със задача за администриране на социалното осигуряване (61). Освен това разрешението за разсрочване на дълговете не е дадено от схемата за социална сигурност, а от съвместен декрет на държавните секретари за финанси и социално осигуряване и на заместник държавния секретар на заместник министъра. С разрешението държавата е пропуснала приходи, тъй като тя би получила 1 206 милиона PTE под формата на лихви за неизплатени задължения. Следователно става ясно, че е имало участие на държавни ресурси и че държавата е отговорна за мярката.
(107)
Увеличенията на капитала на RTP са предоставени от държавата пряко от обществения бюджет. Следователно е ясно, че такова финансиране представлява държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(108)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че при заема за RTP не се касае за държавни ресурси. Понятието държавни ресурси също така включва предимства, предоставени от органи, предназначени или създадени от държавата-членка за тази цел (62). Договорът за заем от 1998 г. е сключен между RTP и Фонда за стабилизиране на публичния дълг - фонд, който е управляван от Института за управление на публичния дълг. Правен акт предвижда, че Институтът е под ръководството и контрола на министъра на финансите (63). Затова може да се заключи, че средствата, предоставени от Фонда за стабилизиране на публичния дълг, следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(109)
Държавата може да се счита като пряко свързана с тази мярка, тъй като условията на договора се определят в резолюция, съгласувана на 17 декември 1998 г. между секретарите на държавата за медиите и финансите.
(110)
Освобождаване от такси за нотариален акт, както и от такси за регистрация и разходи за публикуване: Що се отнася до освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване следва да се оцени дали мярката е представлявала общо освобождаване от такси, от което RTP се е възползвало, или дали мярката е приложена специално спрямо RTP. В следващите съображения Комисията прави разлика между временно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92.
(111)
Комисията констатира, че освобождаването от необходимостта за нотариален акт, регистрация и разходи за публикуване е предоставило предимство на RTP, като го освобождава от разходи, които иначе предприятието би трябвало да плаща от собствения си бюджет.
(112)
Това предимство е също така избирателно по същество, тъй като както се вижда от член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, то е предоставено само на RTP. Фактът, че този закон може да укрепи, както твърди Португалия, прилагането на по-общ закон, а именно Закон № 84/88, не променя това заключение. Закон № 84/88 се отнася до публичните предприятия и предвижда, че тези предприятия могат да бъдат трансформирани в акционерни дружества чрез наредба-закон. При все това фактът, че този закон се отнася до „публичните предприятия като цяло“, не засяга избирателността по същество, посочена в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, в полза на конкретното предприятие RTP. Във всеки случай освобождаване само за публичните предприятия ще представлява селективна мярка по същество за тази група предприятия (в сравнение с частните предприятия), от които RTP е част.
(113)
Държавните мерки могат обаче, въпреки че са по същество селективни, да не попадат в понятието за избирателна мярка по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако държавната мярка, вместо чрез дерогация от обичайните прилагане на системата, да стане неотменна част от него (64). Следователно е необходимо да се проучи дали мярката е съвместима с естеството и логиката на португалската правна система за трансформиране на публичното предприятие RTP в публично акционерно дружество чрез законодателство или дали ресурс на законодателството за целите на превръщането на RTP е бил избран с цел да му се предостави предимство спрямо други предприятия. В съответствие с подхода на Съда в неговото решение, Комисията занапред ще прави разлика между освобождаването от нотариални разходи, от една страна, и регистрация и разходи за публикуване, от друга страна (65).
(114)
Освобождаване от нотариален акт и нотариални разходи: Комисията счита, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество и одобрението на устава посредством законодателство вместо чрез нотариален акт отговаря на логиката и характера на португалската правна система. Преобразуването в публично акционерно дружество бе направено с цел да се даде на RTP по-гъвкава форма на дружество и по този начин да го поставят на равна нога с частните оператори. Фактът, че това трансформиране е съставено от закона, а не чрез нотариален акт, не беше опит да се заобиколи изискването за нотариален договор, но е резултат от общия принцип на португалското право, че законодателните актове могат да бъдат променяни само от еквивалентни законодателни актове.
(115)
Съгласно този принцип на „еквивалентност на актовете“ закон може да се анулира, прекрати временно или модифицира чрез правен акт, който е от една и съща йерархична степен като учредителния акт, а не с акт, която е с по-нисък ранг в йерархията на законодателството. Този принцип е бил въведен в португалската конституция през 1982 г., т.е. много преди преобразуването на RTP през 1992 г. Член 115, параграф 5 на португалската конституция във формата, в която е в сила към момента на преобразуването на RTP, предвижда никой закон да не: „създава други форми на законодателство или предоставя на други видове актове правомощия за тълкуване, интегриране, изменение, спиране действието или отменяне на всяка една от неговите разпоредби по начин, по който да предизвика последици по отношение на трети страни“ Тъй като RTP беше национализирана през 1975 г. с акт на законодателството, а именно чрез Наредбa-закон № D 674-d/75, трансформирането му в друга правна форма, отново би могло могат да бъде постигнато само чрез Наредба-закон, или по силата на закон, който е равностоен или дори с по-висок ранг от този на наредбата-закон. Не съществува също така нещо, което да сочи, че първоначалната национализация на RTP е извършена през 1975 г. с цел да се избегне прилагането към дружествата, регулирани от частното право и е довела до ползи за дружеството.
(116)
Не съществуват доказателства, подсказващи, че всички други закони в сила преди преобразуването на RTP (вж. съображения 84-86 от настоящото решение) са били с цел създаване на парично облагодетелстване за публичните предприятия чрез избягване на нотариалните актове (и съответните разходи), които се прилагат спрямо частните трансакции. По-специално Закон № 84/88, който позволи публичните предприятия да бъдат трансформирани в акционерните дружества с Наредба-закон, отразява конституционните и правни принципи, които са били в сила в съответния момент.
(117)
Заключение: Като се вземат под внимание тези въпроси, освобождаването от изискването за извършване на трансформацията на RTP чрез нотариален акт (и по този начин с поемане на съответните разходи), не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(118)
Освобождаване от такси за регистрация и разходи за публикуване: Необходимо е да се оцени дали RTP се е облагодетелствала от полза, като не е плащала всички разходи, свързани с регистрацията на дружеството в търговския регистър и публикуването на нотариалния акт. В съответствие с португалското право, което е в сила в момента, нотариалният акт, с който се формализира създаването на дружество, регулирано от частното право, и неговият устав трябва да бъдат публикувани в Diário da República от секретаря, отговарящ на търговския регистър, за да добият третите страни представа за съдържанието на тези документи. RTP не пое тези разходи за публикация, тъй като задължителното публикуване в Diário da República на Закон № 21/92 гарантира, че на Акта за преобразуване на RTP и на съдържанието на неговите нови членове, регламентиращи сдружаването, е предоставена необходимата гласност.
(119)
Няма признаци, че Португалия е избрала да превърне RTP в публично акционерно дружество чрез Закон № 21/92, за да предостави на RTP предимство под формата на икономии на разходи за регистрация и публикуване. Ясно е че втора публикация на устава на RTP би била напълно обезсмислена, тъй като изискванията за прозрачност и публичност бяха вече изпълнени чрез публикуване на Закон № 21/92 в Diário da República. Докато регистрацията е била направена с оглед на по-късното публикуване и двете мерки са свързани, не е безспорно дали освобождаване от такси за регистрация може да бъде оправдано от същността и логиката на португалската правна система и задължителното преобразуване на RTP посредством законодателство. Португалия не оспорва, че вписването е било също така изискано от кодекса на търговските дружества. Както Португалия заяви: „регистрацията не беше отменена, само не беше нужен нотариален акт, но наредбата-закон представляваше достатъчен документ за целите на регистрацията“. Това следва също от член 3, параграф 3 от Закон № 84/88, (вж. съображение 25 от настоящото решение). Освен това Португалия подчерта, че за да може RTP да се регистрира в бъдеще всички други актове, свързани с компанията, фактът на създаването му (т.е. резултатът от преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество), е трябвало да бъде регистриран (66). Ако регистрацията е необходимо обаче, Комисията не вижда причина защо RTP не следва да понесе съответните разходи.
(120)
Заключение: Може да се заключи, че освобождаването на RTP от изискването за нотариален акт (включително нотариални разходи), както и освобождаване от изискването за публикуване и съответните разходи за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1, от Закон № 21/92, представлява държавна помощ.
Въпреки това, както е посочено по-нататък в съображения 160-161 от настоящото решение, тези изключения биха били, при всички положения, оправдани като законно обезщетение за разходите по предоставянето на услуга от общ икономически интерес съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(121)
Португалия твърди, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не предоставят на практика постоянна дерогация за RTP, но че тя е била предназначена за покриване на същото положение като преди във връзка с временно освобождаване, а именно превръщането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. Португалия твърди също, че нееднократно RTP е платило нотариални такси за регистрация. Обаче формулировката на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, обхваща всяко по-нататъшни актове за вписване, регистрация или анотация, които, в съответствие с този член, могат да бъдат извършвани безплатно за неограничен период от време.
(122)
Такова постоянно освобождаване също предоставя предимство на RTP като го освобождава от разходи, които то иначе би трябвало да поеме от своя собствен бюджет. Аргументът на Португалия, че доколкото ѝ е известно, член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил приложен и RTP е изплатило всички необходими такси е доказателство, което е релевантно при потенциално възстановяване на държавна помощ, но не променя констатацията за формулирането на разпоредбата.
(123)
Това предимство също е избирателно, тъй като Закон № 21/92 се отнася за RTP. Португалия не може да претендира, че Закон № 21/92 е самото прилагане на общо правило от португалското законодателство. По-специално, членове 1 и 2 от наредбa-закон № 404/90 не могат да се използват, за да се докаже липсата на избирателност, тъй като наредбата-закон касае актове на концентрация и, следователно, не включва този случай, който се отнася до трансформирането на дадено публично предприятие в публично акционерно дружество (67).
(124)
В противовес на временното освобождаване от такси за регистрация, една постоянна дерогация не може да е оправдана с доктрината за еквивалентност на актове, с която, поради процеса на законодателно приемане, се отмени изискването за нотариален договор и неговото публикуване, когато RTP беше трансформирано през 1992 г. Спазването на природата и логиката на португалската правна система може да се приеме за временно освобождаване, тъй като в конкретния случай трансформиране на RTP в публично акционерно дружество би могло да бъде постигнато, както бе показано, чрез наредба-закон. Въпреки това, широкото приложно поле на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не изключва, че освобождаването от нотариални изисквания (и разходи) ще бъде възможно за други ситуации от освен за преобразуването на RTP през 1992 г. в публично акционерно дружество. Достатъчно е да се посочи, че постоянната дерогация в полза на едно дружество (или една група от дружества, като например акционерни дружества) от различни такси за регистрация не може никога да бъде в естеството и логиката на правната система (68).
Заключение: Следва да се направи заключение, че постоянното освобождаване за RTP, произтичащo от член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(125)
Споразумение за социална сигурност (разсрочвания на задълженията и освобождаване от лихви): След разглеждане на мненията на трети страни и на Португалия, Комисията заключава, че първоначално споразумение между органа, отговорен за схемата за социална сигурност и RTP не може да се разглежда като представляващо типично поведение на частен оператор. Спорът дали тълкуването на някои правила за социално осигуряване, както са определени в Наредба за изпълнение № 12/83 е правилен от правна гледна точка. Споразумението потвърди интерпретацията на RTP, която бе подкрепена от анализа на данъчен експерт, който заключи, че Наредбата за изпълнение е противоконституционен. Наредбата за изпълнение обаче не е оттеглена след споразумението. Следователно трябва да бъде направено заключението, че мярката е избирателно прилагана за RTP без да се засяга приложимостта на интерпретацията на схемата за социална сигурност по отношение на други дружества.
(126)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия че разрешението за разсрочване на дълг и за освобождаване от глоби и лихви бе предоставено в рамките на обща система, приложима за всички предприятия, които се намират в подобно положение, въз основа на Наредбата-закон № 411/91 и следователно не е предоставило на RTP специфично предимство.
(127)
Без това да пречи на селективния или общ характер на такава схема, целта на настоящото решение е да се определи дали прилагането на схемата на RTP е избирателно.
(128)
С цел да се докаже, че разсрочването е наложително, за да се осигури жизнеспособност на дружеството, с наредба-закон № 411/91 се изисква провеждане на финансово/икономическо проучване. RTP никога не е извършило такова проучване на своята жизнеспособност в съответствие с член 2, параграф 3 от наредба-закон № 411/91.
(129)
Освен това, условието, посочено в член 2, параграф 1, буква г) на наредба-закон № 411/91 не е била приложима за RTP както узаконяването на дълговете не следва държавна намеса. Комисията не приема твърдението на Португалия, че историята на държавна намеса е засегнала функционирането на предприятието в задължение, и че RTP не е било регулирано от нормативни разпоредби в момента на държавната намеса. Въпреки че RTP е предмет на специален режим на управление през 1977 г. (69), този режим приключи с приемането на устава от 1980 г., докато задълженията по схемата за социално осигуряване са „натрупани“ в периода 1983-1989 г. Комисията счита, че за RTP узаконяване на дълга не може да се счита за част от общ режим, съгласно Закон № 411/91, тъй като RTP не отговаря на критериите, установени в този закон за такова разрешение. Поради това мярката е била прилагана по селективен начин за RTP.
(130)
Чрез предоставяне на разсрочване на дълговете Португалия следва да е действала по същия начин като публичен или частен кредитор, който се стреми да възстанови суми, дължими към него, и за тази цел, сключва споразумения за разсрочване на дълговете, за да се улесни плащането (70). Ставката на наказателната лихва, прилагана от държавата, следва да бъде равна на ставката от частен кредитор, която би се прилагат в подобни обстоятелства. Комисията счита, че частен кредитор, който цели събирането на задължението чрез правни средства, би получил поне законния лихвен процент. Следователно, като не е изискала съвсем плащане на лихви, въпреки наличните механизми за правоприлагане, Португалия не е действало по същия начин, по който даден частен кредитор би действал, за да се постигне максимален лихвен процент. Освен това дългът със схемата за социално осигуряване „е бил натрупан в периода 1983-1989 г., а договореност за разсрочване бе одобрена чак през 1993 г. При същите условия даден частен кредитор не би позволил подобно натрупване на неизплатен дълг в продължение за толкова дълъг период, без да инициира процедури за събиране. Следователно изглежда, че мярката предоставя на RTP специфично предимство.
(131)
Увеличения на капитала: След разглеждане на мненията на трети страни и Португалия, Комисията стига до заключението, че увеличенията на капитала през периода 1994-1997 г. е предоставило финансови предимства за RTP. Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, с оглед на лошото финансово състояние на RTP през периода, когато са осъществени увеличенията на капитала, нито един частен инвеститор не би влял капитал в дружеството, тъй като не може да се очаква нормална възвръщаемост от дружеството в разумен срок. В действителност, въпреки капиталовите инжекции финансовото състояние на RTP се е влошило. Нито Португалия, нито третите заинтересовани страни заявяват, че Португалия е действала като частен инвеститор при инжектирането на капитал в дружеството.
(132)
Заем 1998: Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че заемът, предоставен през 1998 г., е в съответствие с пазарните условия. За да може заемът да не представлява държавна помощ, условията, свързани с него (а именно търсената сигурност и лихвеният процент) следва да отразяват присъщия риск при предоставяне на заеми на предприятието (71). Рискът и следователно лихвеният процент, са по-високи, когато едно предприятие е в икономическо и финансово състояние, чиято стабилност е под равнището, при което то би придобило заем от дадена финансова институция.
(133)
Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, при сключването на заема, RTP е в сериозни финансови затруднения до такава степен, че неговите задължения надвишават стойността на неговите активи и стойността на нетния капитал е била отрицателна. Технически дружеството е в несъстоятелност.
(134)
На първо място, трябва да се има предвид, че заемът е бил подчинен заем, т.е. не е имало гарантирана с активи сигурност и в случай на обявяване в несъстоятелност, той е категоризиран за възстановяване след заемите от всички кредитори, но преди акционерите. Липсата на подходящи гарантирана с активи сигурност беше ясен сигнал, че заемът не е бил отпуснат при пазарни условия и че става въпрос за държавна помощ. С оглед на техническата несъстоятелност на RTP по времето на предоставяне на кредита, никоя финансова институция не би ѝ дала подчинен заем, тъй като е имало малка вероятност RTP да е в състояние да го върне. В действителност заемът не е предоставен от частна финансова институция, а от Фонда за стабилизиране на публичния дълг.
(135)
Второ, може да се твърди, че лихвеният процент по заема не отразява ясно неговия истински риск. Той не само е под референтната ставка, която Комисията обикновено използва за изчисляване на елемента на държавна помощ при схеми на лихвени субсидии за заеми (72), но също така нормален оператор на пазара би изисквал, в допълнение към „солидни“ гаранции един лихвен процент, който би компенсирал такъв висок риск от неизплащане.
(136)
Като се има предвид, че финансовото състояние на RTP е такова, че то не би било в състояние да получи подчинен заем при нормални условия, заемът ефективно отговаря за изплащането на безвъзмездни средства и представлява предимство за RTP.
(137)
Затова Комисията смята, че разсрочването на дълговете чрез схема за социално осигуряване, капиталовите инжекции в периода 1994-1997 г. и заемът, отпуснат през 1998 г., са предоставили финансово и икономическо предимство в сравнение с конкурентите, които не получават същите средства.
(138)
Тъй като португалският телевизионен пазар е отворен за конкуренцията най-късно от 1992 г., на пазара е имало конкуренти за периода, през който RTP са се възползвали от различните мерки. През февруари 1992 г., лицензи за излъчване са били предоставяни на търговските радио- и телевизионни оператори SIC и TVI и през октомври 1992 г. SIC започна разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия.
(139)
Комисията не приема твърдението на Португалия, че споразумението за дълг чрез схемата за социална сигурност би останало извън понятието за държавна помощ, тъй като дългът сам по себе си е било създаден преди пазарът за разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия да бъде отворен за конкуренцията. Финансовото преимущество бе предоставено на RTP през май 1993 г. след отварянето на пазара за радио- и телевизионно разпространение и поради това беше възможно да предоставя икономическо предимство на RTP.
(140)
Съответно следва да се направи заключение, че мерките, предоставени от Португалия, са били в състояние да дадат икономическо и финансово предимство на RTP в сравнение с конкурентите, които не получават същите финансови средства и по този начин да нарушат конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(141)
Мерките за държавна помощ попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото те засягат търговията между държавите членки. Такъв е случаят, когато въпросните дейности са предмет на търговия между държавите членки. В този случай бенефициерът RTP сам по себе си е активен на международния пазар. Действително, чрез Европейски съюз за радиоразпръскване това дружество обменя телевизионни програми, и участва в системата на Евровизия (73). Освен това RTP е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост (74).
(142)
Следователно може да се заключи, че мерките за помощ, отпуснати на RTP от Португалия засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(143)
От гореизложеното може да се направи заключението, че като се остави настрана възможното задължение за предоставяне на обществена услуга, наложено на RTP, следните мерки включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
-
разсрочването на дълг чрез схемата за социална сигурност,
-
капиталовите инжекции през периода 1994-1997 г. и
-
заемът, отпуснат през 1998 г.
По този начин временното освобождаване от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване от такси за регистрация и други такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(144)
Въпреки това, както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, RTP е натоварен със задължение за обществена услуга-разпространение на радио- и телевизионни програми. По делото на Altmark Trans GmbH и Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH и Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (делото „Altmark“), Съдът постанови, че държавните мерки за компенсиране на разходи за обществената услуга не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за създаване на ЕО (сега член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени всички следни четири условия (75):
a)
предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнение на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са предварително установени по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава необходимото за покриване на всички или някои от възникналите разходи при изпълнение на общественото задължение, вземайки предвид съответните приходи и приемлива печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
когато дружеството не е избрано след процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимият размер на компенсацията трябва да се определи на базата на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване, би направило за изпълнението на тези задължения.
(145)
Оставяйки настрана условията, предвидени в първото и третото условие, мерките ad hoc (вж. съображение 143 от настоящото решение) изглежда не изпълняват второто и четвъртото условие на решението по делото Altmark, поради следните причини:
(146)
Ясно е, че финансирането, предоставено по споразумението с органа, отговорен за схемата за социално осигуряване, и заемът през 1998 г., не са били част от системата за компенсация, чиито параметри, които са били установени предварително по обективен и прозрачен начин (второто условие). Напротив, те са въз основа на ad hoc решения, които могат да се припишат на държавата.
(147)
Освен това, както е посочено в съображение 61 от настоящото решение, договорите за обществени услуги, предвидени за конкретна възможност за финансиране за инвестиции в оборудване за обществени услуги чрез средствата на капиталовите инжекции. Те не ограничават инвестиции в обществените услуги или определят ясно условията и ограниченията на участието на държавата; те едва се позовават на възможността държавата да участват в инвестициите на RTP като акционер. Поради това Комисията счита, че капиталовите инжекции също не биха могли да се считат за част от компенсационна система, чиито параметрите са били установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(148)
RTP явно не е избрано след процедура за обществена поръчка, гарантиращи възможно най-ниски разходи. Няма данни за това, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, което би направило едно типично предприятие (четвъртото условие).
(149)
Следователно е ясно, че в този случай не всички условия, посочени в решението по делото Altmark, са изпълнени. Следователно мерките, посочени в съображение 143 от настоящото решение, трябва да се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(150)
Съдът винаги е защитавал становището, че чрез член 106 от ДФЕС може да се предвиди освобождаване от забраната за държавни помощи за предприятия, на които е възложена услуга от общ икономически интерес (УОИИ). По делото Altmark беше косвено потвърдено, че държавна помощ, която компенсира разходи, понесени от едно предприятие за предоставяне на УОИИ, може да се счита за съвместима с вътрешния пазар, ако удовлетворява условията на член 106, параграф 2 от ДФЕС (предишен член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и в миналото споменати като „общ пазар“) (76).
(151)
Съдът ясно постанови, че за да се възползва дадена мярка от такова освобождаване, принципите на определяне, възлагане и пропорционалност трябва да бъдат изпълнени. Комисията счита, че когато тези принципи са изпълнени, развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на интересите на Съюза.
(152)
Начинът, по който тези принципи се прилагат в сектора на радио- и телевизионно разпространение, е обяснен в Съобщение на Комисията за прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на публичната услуга разпространение на радио- и телевизионни програми („Съобщение относно радио- и телевизионно разпространение“) (77). Според Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение, Комисията трябва да оцени дали (78):
a)
дейностите на RTP са задължения за предоставяне на обществена услуга, ясно дефинирана като такава от държавата членка (дефиниция);
б)
на RTP е официално възложено от португалските органи предоставянето на тази услуга (възлагане),
в)
финансирането е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга.
(153)
Както е посочено в Протокола за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки (Амстердамския протокол (79)) и Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение (80), държавите-членки трябва да определят задачата за обществената услуга на обществения радио- и телевизионен оператор. В сектора на радио- и телевизионно разпръскване, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за понятието обществена услуга съдържа явна грешка. Тези грешки ще представляват злоупотреба с определението на обществената услуга.
(154)
С оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, в светлината на тълкувателните разпоредби на този протокол, определение, даващо на даден оператор задачата за предоставяне на балансирана и разнообразна програма, за основателно (81). Такова определение би бил съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество.
(155)
Както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, от RTP се изисква, по силата на Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга, осигуряване, като обща публична телевизионна услуга, на излъчването на два канала с цялостно покритие. Докато първият канал предлага повече общи програми, вторият канал трябва да е насочен повече към специфични аудитории. Освен това, както се посочва в съображения 44 и 45 от настоящото решение, Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга налагат по-подробни задължения за RTP по отношение на съдържанието на програмите и международното сътрудничество, както и някои други специфични задължения.
(156)
Въпреки че определението за обществената услуга на радио- и телевизионното разпространение RTP е с качествен характер и от твърде широкото естество, Комисията, в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, счита такова едно „общо“ определение за основателно (82). Следователно тя също така разглежда общото определение на задачата за обществена услуга на RTP за предоставяне на два телевизионни канала с национално покритие, един с по-общо, и друг в по-голяма степен насочен към специфична аудитория, за основателно. Такова определение може да се счита за задоволяващо демократичните, социалните и културните нужди на португалското общество.
(157)
Освен това Комисията счита за правомерни задълженията, които определят подробно как RTP следва да изпълнява общата задача за обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение. В съответствие с текста на Амстердамския протокол, тези задължения може също да се считат за отговарящи на демократичните, социалните и културните потребности на португалското общество.
(158)
Въпреки че Комисията разглежда мисията за обществена услуга на RTP като основателна, тя трябва обаче, да удостовери дали определението съдържа никакви очевидни грешки.
Комисията ще оцени дали временното и постоянното освобождаване от нотариален такси, такси за регистрация и публикуване може да се счита за компенсация за разходи за обществена услуга и ще анализира допълнително дали задължението на RTP за подкрепа на кина може да се счита за попадащо в рамките на задачата за обществена услуга на RTP.
(159)
Комисията първо ще оцени дали временно освобождаване от изискванията за нотариален акт (и свързани разходи), такси за регистрация и разходи за публикуване при преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, както и постоянното освобождаване от различни такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, може да се смята като компенсация за разходите, произтичащи от предоставянето на обществена услуга.
(160)
Временни освобождавания: Първо, необходимо е да се проучи дали разходите, свързани с трансформирането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. (т.е. разходи, които нормално възникват за нотариален акт, неговото регистриране и публикуването), могат да бъдат законно компенсирани като разходи за обществената услуга. Компенсацията е под формата, както е посочено по-горе, чрез освобождаване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92.
(161)
По време на своето преобразуване, RTP, провеждаше само дейности по предоставяне на обществената услуга (Вж. съображение 18 от настоящото решение), докато търговските дейности бяха извършени от правно обособени дъщерни дружества. Следователно разходите, свързани с трансформирането на радио- и телевизионния оператор, предоставящ обществена услуга, автоматично представляват разходи за обществената услуга, които държавата законно би могли да компенсира. Не е необходимо да се обсъди дали реорганизацията на RTP е била правно задължителна или необходима (83). При оценката съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Съобщението за радио- и телевизионна дейност се изисква компенсацията да не надвишава нетните разходи за обществената услуга, но не се изисква оценка за това дали тези разходи, при условие че те са ограничени до предоставянето на обществена услуга, биха могли да бъдат избегнати (84). В съответствие с Амстердамския протокол и Съобщението за радио- и телевизионна дейност, по принцип държавите-членки са свободни да решат за организацията на своя обществен радио- и телевизионен оператор, като това не се отнася единствено до организацията на радио- и телевизионния оператор, в чийто съдържание ще бъдат излъчвано, но и в каква правна форма общественият радио- и телевизионен оператор ще извършва своите операции. Ролята на Комисията е ограничена до проверка на това дали тази свобода на държавата-членка е била използвана по злоупотребяващ начин. В този случай няма признаци, че трансформирането проведено с единствената цел да се даде предимство на RTP. Няма причина за съмнение, че мотивите на Португалия за трансформирането през 1992 г. са били да се даде на RTP повече гъвкавост в неговите действия, вместо да остане държавна организация с тромави процедури за държавен контрол. Поради това трябва да се заключи, че освобождаването от разходите за регистрация (т.е.разходи за нотариален акт, разходи за регистрация, разходи за публикуване) по време на трансформирането на RTP, представлява законна компенсация за предоставянето на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга.
(162)
Постоянно освобождаване: При все това горната обосновка (изложена в съображение 161 от настоящото решение) не може да се приложи спрямо постоянното освобождаване в член 11, параграф 2 от Закон 21/92, което не е ограничено във времето и следователно е възможно да обхване регистрациите и вписванията на RTP извън неговата задача за обществена услуга (например когато самото RTP би поело търговски дейности вместо да го направи чрез своите правно обособени дъщерни предприятия).
С оглед на широкия обхват на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, както по отношение на времето (т.е. то да е неограничено) и по вид (т.е. да не се ограничава прилагането му към дейностите по обществената услуга), не е възможна обосновка на евентуално бъдещ освобождаване от такси за регистрация като разходи за обществена услуга. Поради това следва да се заключи, че освобождаването от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не е съвместимо с вътрешния пазар.
(163)
Докато Португалия изтъкна, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил прилаган и че RTP винаги е заплащал всички необходими такси за регистрация след преобразуването през 1992 г., този довод може да се окаже валиден в случай на възстановяване, но не променя факта, че тази разпоредба като такава предоставя държавна помощ в полза на RTP, което е необосновано съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, или всяка друга разпоредба на същия договор.
(164)
Като отчита съображение 45 на Директивата „Телевизия без граници“, Комисията би могла да приеме, доколкото произтичащите филмови права са показани в обществените телевизионни предавания, че определението за понятието обществена услуга на обществените радио- и телевизионни оператори включва задължението те значително да допринасят за инвестирането в европейската аудиовизуална продукция (85).
(165)
Комисията счита, че задължението, наложено на RTP за насърчаване на киното попада в обхвата на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга, тъй като RTP впоследствие излъчва в обществените телевизионни предавания филмите, за които то е придобило права за разпространение.
(166)
Комисията, следователно, не може да се съгласи с коментарите на заинтересованите страни, че задължението на RTP относно насърчаване на киното и неговото финансиране е дискриминационно. Страните по процедурата посочиха, че частните оператори също са сключили протоколи за насърчаване на кино с португалските власти, които не предвиждат компенсации. Въпреки това, Комисията счита, че е необходимо да се прави разграничение между доброволни споразумения за насърчаване на киното, сключени между държавата и частните оператори, от една страна, и на задълженията за радио- и телевизионно разпространение като обществената услуга, наложени на RTP за излъчване на кино продукции и за тяхното финансиране, от друга страна. Ясно е, че на RTP изрично е поверено извършването на задача за обществена услуга, за подкрепа на определени филмови продукции, които впоследствие се излъчват като телевизионни програми за обществена услуга, като се има предвид, че такава задача за обществена услуга не е поверена на частните оператори. В действителност, RTP се е превърнало в инструмент, използван от държавата, за подпомагане на киното. Всякакви предимства, предоставени от RTP на киното, биха могли да представляват държавна помощ и трябва да бъде оценявани като такива. Настоящото решение не засяга оценката на възможните преимущества, предоставени на филмови продуценти.
(167)
Съответно, следва да се направи заключение, че съфинансирането от RTP на португалски кинематографични произведения, които са показани върху обществени канали, може да бъдат разглеждано като специфично законно задължение, което е от основно значение за изпълнението на задълженията за обществената услуга на RTP за радио- и телевизионно разпространение. Това задължение поради това не представляват явна грешка.
(168)
Комисията обаче счита, че правното задължение, наложено на RTP да предоставя „други услуги, които трябва да бъдат посочени на ad hoc основа“ (86), не е достатъчно точно, за да се даде възможност на Комисията да оцени предварително с достатъчна правна сигурност дали такива услуги може да се разглеждат като обществена услуга. Въпреки че тя заема позицията, че „другите услуги, които трябва да бъдат посочени“ не са ясно определени, тя отбелязва, че не са направени никакви плащания по тази разпоредба през разследвания период (87).
(169)
С оглед на горепосоченото, Комисията стига до заключението, че дейностите на RTP, както са описани в Закон № 21/92 и преформулирани в договорите за обществена услуга, са ясно определени задължения за обществена услуга.
Въпреки че задължението за предоставяне на „други услуги, които трябва да бъдат предоставени на ad hoc основа“ не е достатъчно точно, за да се стигне до заключението, че всички услуги, предоставяни под това заглавие, може да се считат за обществени услуги, не са направени никакви плащания по тази разпоредба в периода от 1992 г. до 1998 г.
Въпреки това, постоянното освобождаване от такси за регистрация и други такси не се ограничава до компенсация на разходи за обществена услуга и затова не може да бъде оправдано по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(170)
На второ място, необходимо е да се оцени дали задълженията за обществена услуга са били възложени на получателя на държавните средства RTP.
(171)
В съответствие със Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Комисията трябва да провери дали задачата за обществена услуга, е била поверена на RTP посредством официален акт (88).
(172)
Както е посочено в съображение 48 от настоящото решение, е ясно, че задълженията за обществена услуга са поверени на RTP съгласно различни законодателни актове и договори: член 5 от Закон № 58/90, член 4, параграф 1 и член 5 от Закон № 21/92 и точка 1 от старите и новите договори за обществени услуги.
(173)
Комисията не получи никакви коментари от страна на заинтересованите страни или от Португалия, относно това, че обществена услуга не е в достатъчна степен поверена на RTP посредством официален акт. В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност и с оглед на законите и договорите, посочени в съображение 48 от настоящото решение, следва да се направи заключение, че ако несъмнено RTP трябва да се изпълнява задължения за обществена услуга за телевизия, следователно задачата за обществена услуга е била поверена на RTP официално.
(174)
Не е необходимо само обществена услуга да бъде поверена на RTP посредством официален акт; следва да се предприемат стъпки, за да се гарантира, че обществеността услуга се предоставя, както се изисква от законите и договорите за обществена услуга. Както е посочено в съображения 49-59 от настоящото решение, бяха задействани различни механизми за контрол, за да се гарантира, че RTP изпълнява задълженията за обществената услуга, по предвидения начин.
(175)
На първо място, RTP беше приканено да предостави доклади за изпълнението на своите задължения за обществени услуги, както и планове, придружени от становище на борда на неговите вътрешни одитори. RTP изготви доклади за обществени услуги за годините 1993-1998 г., в които беше описано изпълнението на всяко задължение за обществена услуга и се идентифицираха разходите за всяко задължение за обществена услуга чрез аналитична счетоводна система.
(176)
На второ място, министърът на финансите и отговорният член на правителството за средствата за масово осведомяване направи одит на спазването на договора за обществени услуги и Генералният финансов инспектор направи одит на финансовия план.
(177)
На трето място, трябва да се извършва годишен външен одит. Комисията не може да приеме аргумента на Португалия, повторен след Решение на Съда по дело T-442/03, че всъщност докладите за обществена услуга, са били одитирани от външната страна и че, следователно, не са били необходими последващи действия. Ситуацията преди приемането на Решението на Комисията от 15 октомври 2003 г., може да бъдат описана, както следва:
а)
за 1992 г. не е съществувал доклад за обществена услуга, тъй като задължението за предоставяне на доклади за обществена услуга и одита на тези доклади за пръв път е въведено с договора за концесия от 1993 г.;
б)
за годините 1993 и 1994 г. не съществува външен одит, само една декларация от представителите на дружество, а именно на фискалния съвет на RTP (Conselho fiscal da RTP), което е просто вътрешен отдел за компанията;
в)
за годините от 1995 до 1998 г. - декларация от външен одитор, независим от RTP и неговите представители, придружава докладите. Тези декларации потвърждават, че RTP е спазвало своите задължения за обществени услуги. Няма достъп обаче до повече подробни доклади за обществена услуга, които доведоха до тези констатации.
(178)
Въпреки това, с оглед на констатациите на Съда по Дело T-442/03 и по-специално в точки 232-256 от решението, Комисията не може да се позове само на (кратките) одиторски декларации относно докладите за обществена услуга, посочени в съображение 177 на настоящото решение, и приема вместо това предложението на Португалия да извърши външен одит въз основа на съществуващите обществени доклади за всички въпросни години. Т.е. външни одити относно изпълнението от страна на RTP на задълженията за обществени услуги са били извършени за финансовите години от 1992 до 1997 г. През 1992 г., външният одит беше проведен въпреки липсата на доклад за обществена услуга. Все пак, външният одитор е използвало друг документ, за да се определи дали мандата за обществената услуга е изпълнен. За 1998 г., не е проведен външен одит, тъй като винаги е съществувал, неоспорим и от СНХВ, външен одит под формата на доклад на BDO Binder за 1998 г., упоменат по-надолу в съображения 186-188 от настоящото решение.
(179)
Новите одити за периода от 1992 г. до 1997 г. са били организирани от регулатора на националните медии, а именно Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. Това е независима административна структура, която в съответствие с португалската конституция е отговорна за даването на гаранции, наред с други неща, зачитане на устава и правилата, регулиращи дейността на средствата за масово осведомяване. Тя организира одити, които да бъдат проведени за периода от 1992 до 1997 г., чрез сключването на договори с външен одитор, Pedro Roque, който е независим от RTP.
(180)
Като се отчита времето, изтекло между 1992 г. и провеждането на одитите на докладите за обществената услуга през 2010 г., е трудно да се осигури достъп до всички данни. Това обяснява дължина на разследването и времето, което е било необходимо за нови одити. Въпреки това, в края на краищата одитите са могли да се провеждат, когато вече докладите за обществена услуга (с изключение на година 1992 г.) са съществували и одиторите следователно са имали основа за своя одит. Одитите за периода от 1992 г. до 1997 г. са били представени на Комисията.
(181)
Във външните одити се посочва, че тяхната задача е да се оцени и извърши мониторинг на обществена услуга за радио - и телевизионно разпространение, както е предоставена от RTP, и на плащането, получено от него за тази задача. Те съдържат описание на информацията, взета под внимание. Те се позовават inter alia на Закон № 58/90 (Закон за публичното радио- и телевизионно разпространение, Закон № 21/92 за преобразуването на RTP, договорите за обществени услуги, годишните отчети и техните външни одити, Публичния бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), докладите за обществена услуга за съответните години (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). В одитите е споменато, че поради дългия времеви период, който е изтекъл между годините 1992 до 1997 г. и договора за одит през 2010 г., някои документи са били унищожени и определена информация я няма. Поради тази причина одиторският доклад е съсредоточен основно върху наличните доклади, в частност върху докладите за обществена услуга (89) и заверените годишни отчети.
(182)
Въпреки тези ограничения поради давност, одиторите са открили възможност да изпълнят договорните си и да извършат одита и да оценят изпълнението на задължението за обществена услуга на RTP и обезщетението, получено за него. От одитите се вижда изрично, че одиторите са били в състояние да преодолеят трудностите, възникнали поради давност, и са провели одитите. Например, докато одиторите имат резерви, че не е могло да се ползват критериите и методите за счетоводните разходи, това не се е оказало пречка за извършване на одит и за достигане до положителен извод. В обобщаващия доклад се посочва, че: „всички разходи и приходи на RTP се основават на предположението, че неговата дейност се отнася само до предоставянето на публични телевизионни услуги, както и че настоящите одити са били сновани на финансовите отчети, одитирани както от вътрешния одитор на компанията, така и от външните одитори, от които не могат да бъдат изведени никакви подходящи факти, освен тези, описани подробно в годишните отчети.“ (90) Комисията вече установи (вж. съображение 18 от настоящото решение), че RTP е извършвало само дейност за обществени услуги през годината, за която се извършва разследването, докато търговските дейности са били извършени от правно обособените дъщерните предприятия на RTP. Критериите за разпределяне на разноските следователно са от значение само за поставяне разпределението на разходите в рамките на разходите за обществена услуга, понесени от RTP и не трябва да оказват влияние върху сумата на общите разходи за обществената услуга.
По отношение на финансовата информация, Комисията установи, че външните одитори могат законосъобразно да разчитат на годишните финансови отчети, които винаги са придружавани от проверка, удостоверяваща достоверността на сметките на RTP. Според договорите за обществени услуги, целта на външния одит на доклада за обществената услуга беше да се провери, че RTP е изпълнило своето задължение за обществени услуги съгласно възложения му мандат, и че компенсацията за обществена услуга е в съответствие с тези разходи за извършване на такива задължения. Следователно, въпреки че финансовата информация за предоставяне на публични услуги през годините, предмет на разследването, е свързана с предоставянето на обществената услуга от RTP, допълнителна независима проверка бе необходима, за да се определи дали направените разходи са в съответствие с мандата за обществената услуга.
(183)
Външните одитори потвърдиха тази точка. За периода 1992-1997 г. одиторите стигнаха до заключението, че: „По същество RTP е изпълнило своите задължения за радио- и телевизионна дейност по отношение на количеството, както е определено в концесионния договор, като се обърне специално внимание на задължението за съдържанието на радиотелевизионните програми“. Одиторът установи, че „след като анализира наличните документи, а именно докладите на одитора и официалния одиторски комитет, ни не открихме нищо, което би могло да ни навежда на заключението, че представените документи, отнасящи се до кореспонденцията между предоставените задачи за обществени услуги и плащането на техните реални и действителни разходи, съдържат материално съществени нарушения, които засягат тяхното съответствие със законодателството, което е в сила на тази дата.“ (91).
(184)
Редица одитни доклади посочват, че RTP е могло да поиска по-висок размер на компенсация, но е възпрепятствано поради условията на договора за обществени услуги, вследствие на член 15, параграф 4 на стария договор за обществени услуги и в член 19, параграф 3 от 1996 г. новия договор за обществени услуги. Отделните външни одити за 1994 г., 1996 г. и 1997 г. съдържат декларации относно разликата между високата разходи, действително направени от RTP за предоставяне на обществена услуга, и компенсациите, получени от него, които са по-ниски от направените разходи (92). В обобщаващия окончателен доклад за всички години, които са били одитирани, изрично се посочва, че: „за всички години компенсаторното обезщетение, което беше разпределено и платено, е по-ниско от сумите, посочени във всяко RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público, the public service reports)“ (93).
(185)
Някои одити (с изключение на тези за периода от 1992 г. и 1993 г.) посочват, че RTP е надвишило правните ограничения за реклами, т.е. разпространява повече реклами, отколкото е било разрешено чрез договорите за обществена услуга. Приходите, които RTP е получило за такава реклама, трябва да бъдат взети под внимание за изчисляване на разходи за обществената услуга, в съответствие със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като приходи, получени от обществената услуга, включително приходите от реклама, трябва да бъдат включени в изчисляването на нуждата на дружеството от финансиране на обществената услуга.
Фактът, че границите на рекламата са надхвърлени, не повлиява на одиторския анализ за целия период 1992-1997 г. Компенсацията за обществена услуга съответства на задачата за обществена услуга, изпълнявана от RTP, и не е имало свръхкомпенсация. Португалия също така потвърди, че по отношение на годините 1994, 1995 и 1996 г., всички печалби от реклама (включително тези, които са резултат от прекомерното разрешено време за реклама), са взети предвид и са намалили финансовата нужда за обществени услуги съответно (94). По отношение на 1996 г., в член 15 в новия договор за обществени услуги е посочено, че при определянето на компенсацията печалбите, произтичащи от използването на канали, могат да не се вземат предвид, когато се сумират общо разходите за целите на изчисляване на общите разходи за обществената услуга. „Печалбите“ включват приходите от реклама. Португалия изрично потвърди, че печалбата от реклама е била приспадната от размера на исканата компенсация (95).
(186)
По отношение на 1998 г. външното дружество BDO Binder проведе разследване относно връзката между мисията на RTP за обществената услуга и свързаните с това разходи. Докладът на BDO Binder дава няколко насочени към бъдещето препоръки и предлага укрепване на вътрешния контрол на RTP, за да се гарантира спазване на вътрешните правила, но не включва никаква констатация, че RTP е получила твърде много компенсация във връзка с задачите за обществени услуги, извършвани от нея или че цифрите, използвани в доклада за публичната администрация, изготвен от RTP и използван от Комисията в Решението от 15 октомври 2003 г., не могат да са достоверни. Въпреки че докладът на BDO Binder разглежда конкретни цифри, той се позовава на неуспеха в изготвянето на опис за някои активи. Докладът обаче отправя повече критика към липсата на опис на активите, а не заключава (96), че съответните инвестиции не са направени и стойността на инвестициите е отчетена неправилно. Въпреки това, както се подчертава от Португалия, данните за съответните инвестиции не са, във всеки случай, включени в изчислението на компенсацията, която изключва амортизационните разходи за дълготрайни активи, които могат да бъдат изплатени.
(187)
По отношение превишаването на рекламно време докладът на BDO Binder установи, че всички рекламни приходи са били взети предвид при изчисляването на финансовата нужда за обществена услуга. Отново, нито един от тези фактори не накара одитора да дадат отрицателно становище за изпълнението - от RTP на своите задължения за обществени услуги и не указва никакво свръхкомпенсиране.
(188)
Но най-важното за анализа в настоящото решение е заключението в доклада на BDO Binder (което не се оспорва от SIC), че RTP би могло да отправи искане за 25 млрд. PTE за изпълнението на своите задължения за обществена услуга, но вместо това е получило само 14 млрд. PTE. С други думи, докладът на BDO Binder не сочи никаква свръхкомпенсация, а вместо това стига до противоположния извод.
(189)
Както е посочено в решение NN 31/06 относно преструктурирането на RTP, външен одит от Pricewaterhouse Coopers подробно разгледа дали финансовата информация, предоставена от португалските власти, е в съответствие с финансовите отчети на RTP за периода от 1991 г. до 2003 г., и дали сумите, включени в одитните доклади за обществена услуга и в други източници на информация, са счетени за уместни за осигуряване на съответствието на отчетените одити (вж. съображение 38 от решение NN 31/06). В одиторския доклад на PWC се валидират данните без никакви значителни забележки (съображение 52 от решение NN 31/06). Одиторския доклад на PWC изрично потвърди, че сумите, получени от RTP като компенсация за извършване на обществена услуга съответстват на сумите, посочени в решенията на Съвета на министрите (вж. съображение 41 и таблица 39 от решение NN 31/06). Одиторският доклад на PWC отбеляза общия недостиг на финансиране за RTP. В него се посочва, че в допълнение към задачите за обществени услуги, сумите за които са били възстановявани съгласно договорите за обществени поръчки, е имало задачи за обществени услуги, които са били изпълнявани от RTP, но за които възстановяване от държавата не може да се изисква. Комисията заключи в решение NN 31/06, че одиторският доклад на PWC е могъл да се опре с основание на финансовите отчети на RTP и установи, че RTP действително е било хронично недостатъчно финансирано. Следователно, за целите на настоящото решение, одиторският доклад на PWC, може да се използва като друг елемент, в допълнение към външните одити относно докладите за обществена услуга, че данните, използвани от Комисията в Решение 2005/403/ЕО, са били правилни.
(190)
По отношение на аргумента на жалбоподателя, че доклад № 8/2002 на държавния одитор, Tribunal de Contas, следва да бъде взет предвид, Комисията действително е отчела този доклад в настоящото решение. На първо място трябва да се признае, както признава и SIC, че одиторският доклад № 8/2002, обхваща периода 1997-2000 г., и следователно е от значение само за 1997 г. и 1998 г. Докато данните по отношение на предходни години, са били посочени в този доклад, те са имали за цел да използват за описание общото финансово развитие на RTP, но самите те не са предмет на разследването на Сметната палата.
(191)
Най-важното е, че доклад № 8/2002 не посочва никаква нередност при финансирането на RTP или на каквато и да било свръхкомпенсация за периода 1997-2000 г. (или за някоя от другите години). Напротив, доклад № 8/2002 посочва няколко пъти структурните финансови затруднения на RTP. Съответно Комисията не е в състояние - въз основа на доклад № 8/2002, да посочи някои плащания като представляващи свръхкомпенсация и незаконна държавна помощ. Напротив, доклад № 8/2002 потвърждава изрично, че от 1993 г. до края на 1999 г., оцеляването на RTP бе постигнато чрез непрекъсната и нарастваща задлъжнялост на дружеството.
(192)
Както е посочено от жалбоподателя, доклад № 8/2002 критикува управлението на дружеството на няколко пъти и посочва неефективности, които биха могли да бъде избегнати. Целта на доклад № 8/2002 е определена като общ преглед на управлението на RTP и предоставянето на обществените телевизионни предавания; по отношение на ефикасността, ефективността и икономиите. Както беше изтъкнато от жалбоподателя, в доклад № 8/2002 се посочва, че RTP е с негъвкави структури и прекомерен персонал и е предоставяло публични услуги по неефикасен начин. Доклад № 8/2002 също критикува прекалено неясно формулираната и генерична концепция за задача за обществена услуга и договорите за обществени услуги, които водят до управленска неефективност според държавния одитор.
(193)
Въпреки това, концепцията за задача за обществената услуга на RTP беше проучена от Комисията с решение от 15 ноември 2003 година. По дело T-442/03 Съдът поддържа, че широкото определение на задачата на RTP е приемливо (97). Що се отнася до предполагаемите неефективности, Комисията би желала да посочи, че това не е аспект, който трябва да бъде взет под внимание при прилагането на Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(194)
Като трети критерий Комисията следва да оцени дали финансирането е пропорционално на нетните разходи за обществената услуга.
(195)
В Съобщението за радио- и телевизионна дейност се описват критериите, въз основа на които Комисията оценява пропорционалността на държавното финансиране. То изисква държавната помощ да не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, както и да няма нарушения на пазара, които не са необходими за изпълнението на мисията за обществена услуга (98).
(196)
Първо, за да се определи себестойността на дейностите по предоставяне на обществени услуги правилно, Съобщението за радио- и телевизионна дейност изисква правилно разпределение на разходите и приходите между обществени услуги и търговски дейности.
(197)
Както е посочено в съображения 61-67 от настоящото решение, чрез договорите за обществена услуга се определя методът на разпределение на разходите и приходите, които RTP трябва да прилага. В този случай задачата на Комисията е по принцип улеснена от факта, че RTP е въвела аналитична счетоводна система, която позволява количествено определяне на допустимите разходи, направени от него, за да изпълни всяко от възстановимите задължения за обществени услуги.
(198)
Чрез тази система всяка позиция на допустимите разходи се разпределя за дадена дейност и впоследствие се разделя между различните задачи за обществени услуги на RTP, които подлежат на възстановяване, въз основа на обективни счетоводни принципи.
(199)
Тъй като приходите, произтичащи от всяка възстановяема задача за обществена услуга, се приспадат от оперативните разходи на публичната услуга, системата гарантира, че годишните компенсации са ограничени до нетните разходи за всяко задължение за обществена услуга (вж. съображение 65 от настоящото решение).
(200)
Поради това Комисията стигна до заключението, че параметрите за определяне на разходите са установени по обективен и прозрачен начин.
(201)
Въпреки това правилата за компенсация на разходите биха могли да подценят реалната нетна стойност на обществена услуга за RTP и биха могли да доведат до структурен недостиг на финансиране за реалните нужди от такова.
(202)
Както е посочено в съображение 65, съгласно метод за изчисление на разходите, предвиден в договорите за обществени услуги, някои разходи за обществената услуга са били изключени от плащането посредством годишни компенсации (99). Освен това Португалия уведоми Комисията, че въпреки че RTP е трябвало да плати ДДС върху получените годишни компенсационни плащания, произтичащите разходи не могат да бъдат взети предвид в рамките на счетоводните правила (вж. съображение 94). Накрая, в докладите си за публичната услуга, RTP не включва всички инвестиции, направени в обществени съоръжения, макар че те бяха отчетени във финансовите сметки (вж. съображение 67).
(203)
При все това в съответствие с Амстердамския протокол държавите членки са тези, които предоставят финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори. В този случай Португалия е решила да не възстановява някои от разходите, направени от доставчика на услуги при изпълнение на неговите задачи.
(204)
В този случай държавата е предоставила не само годишни компенсационни плащания на RTP, но също и допълнително финансиране под формата на увеличаване на дяловия капитал, заеми и споразумение с орган, отговорен за схемата за социална сигурност. В съответствие с параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионна дейност, Комисията трябва да анализира дали всички мерки са пропорционални на нетните разходи за обществената услуга. Едва след това финансирането на RTP може да се счита за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(205)
Комисията също така счита, че задълженията за обществена услуга, наложени на RTP, които не отговарят на условията за компенсация по силата на договори за обществена услуга, могат да се считат за легитимни и ясно определени задължения за обществена услуга формално наложени от държавата на доставчика на услуги. Следователно, съгласно правилата за държавните помощи, Португалия може да финансира всички нетни разходи за обществената услуга на RTP.
(206)
Таблица 6 в съображение 207 дава преглед на разходите за обществена услуга на RTP (както на инвестиционните разходи, така и на нетните оперативни разходи), както са изчислени съгласно приложимите счетоводни правила за разходите, и на компенсацията, получена за извършване на инвестиционни и експлоатационни разходи.
(207)
Първо са представени инвестициите в обществени средства (таблица 5) и компенсациите, предвидени за финансиране на инвестициите (таблица 2). На второ място са представени нетните разходи за дейността на RTP (таблица 4) и компенсационните плащания за тези разходи (таблица 1). Накрая, таблицата показва предимствата, придобити от помощ ad hoc, произтичащи от споразумението със схема за социално осигуряване, и заема от 1998 г.
Таблица 6
Обобщение на финансовите нужди и компенсацията за нетните оперативни разходи за обществените услуги съгласно счетоводните правила
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Сума
Инвестиционни разходи
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Капиталови инжекции
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Разлика между инвестиционни разходи и компенсация
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Оперативни разходи за обществена услуга
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Компенсационни плащания
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Социална сигурност
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Заем
-20 000,0
-20 000,0
Разлика между оперативни разходи и компенсация
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Източник: Финансов доклад и доклад за обществената дейност.
(208)
Както е подчертано в съображения 201 и 202, системата за годишни компенсационни плащания, избрана от Португалия е имала като последица подценяване на действителните разходи за задачите за обществена услуга, извършени от RTP. Системата е довела до натрупването на дълг. На втория етап, с цел да се запази финансовата стабилност на RTP, Португалия използва ad hoc мерки за финансиране на разходите за обществената услуга на RTP.
(209)
Както показва таблица 6 в съображение 207, вливането на капиталова инжекция е било свръхкомпенсация за инвестициите за обществена услуга с 26 736 PTE. 8 милиона EUR, като се има предвид, че оперативните разходи са незадоволително финансирани от компенсационните плащания и другите ad hoc мерки в размер на 28 755,1 млн. PTE. Въпреки че капиталовите инжекции са основно предназначени за финансиране на инвестиции в оборудване, те също са използвани за изплащане на натрупаните задължения.
(210)
Както таблица 6 в съображение 207 също показва, общата компенсация е била с 2 018,3 млн. PTE по-малко от нетните разходи за обществената услуга (28 755,1 PTE минус 26 736,8 млн. PTE). Поради това Комисията заключава, че съгласно правилата на Съюза общото държавно финансиране е пропорционално на нетните оперативни разходи за обществената услуга на RTP за разследвания период. Тази констатация не се променя, ако се приеме, че сумата от 11 000 000 PTE, произтичаща от освобождаването от такси за регистрация, също е държавна помощ (вж. съображения 119 и 120 от настоящото решение), противно на първоначалното предположение на Комисията. Като се вземе предвид тази сума, все още е налице недостиг на финансиране за RTP в размер на 2 007,3 млн. PTE.
(211)
Комисията смята, че средствата, получени от RTP са дори по-малки от общия размер на нетните разходи, направени при изпълнението на задълженията им, наложени му от държавата поради факта, че в таблица 6 в съображение 207 не се отчитат всички разходи за обществената услуга на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г.
(212)
В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност Комисията следва да гарантира, че държавното финансиране е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга, но също и че няма нарушения на пазара във връзка с търговски дейности, които произтичат от дейностите, свързани с обществени услуги, и правилно разпределение на разходите, за които не е възможно преразпределение на приходите, което не е необходимо за изпълнението на мисията за обществена услуга. Такова нарушаване би било налице, ако RTP бе упражнило натиск върху цените на рекламата на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (101). В такъв случай RTP няма да увеличи до максимум своите търговски приходи и би увеличило излишно необходимостта от държавно финансиране. Съгласно Съобщението за радио- и телевизионна дейност, такова поведение, ако е демонстративно, не може да се счита за присъщо на мисията за обществена услуга, възложена на радио- и телевизионния разпространител (102).
(213)
В решението за откриване на процедура за разследване от 15 ноември 2001 г., Комисията посочи, че ако такова поведение беше установено, тя би взела предвид такива нарушения и произтичащата от това необходимост от по-голямо държавно финансиране при оценката на възможните свръхкомпенсиране. На този етап от процедурата Комисията отбеляза, че „въз основа на информацията, с която Комисията разполага, до този момент не може да бъде установено дали RTP е участвало в подобно поведение“ (103).
(214)
След покана за представяне на мнения относно откриването на процедура в настоящия случай, Комисията не получи никакви мнения от конкурентите на RTP, които да посочват или доказват, че RTP е била ангажирана в антиконкурентно поведение в търговските пазари, което би могло да доведе до увеличаване на държавното финансиране, несъвместимо с Договора (104).
(215)
При тези обстоятелства Комисията счита, че няма признаци за подобно поведение. Следователно тя заключава, че RTP не изглежда да е замесено в антиконкурентно поведение на търговските пазари, водещо до повишена необходимост от държавно финансиране и че няма свръхкомпенсация в резултат на такова поведение.
(216)
Съответно Комисията заключава, че споразумението с органа, отговарящ за схемата за социална сигурност, капиталовите инжекции и подчиненият заем, както и временно освобождаване от такси за регистрация, следва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Въпреки това, финансирането на RTP чрез ad hoc мерки, е съвместимо с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Общото финансиране е пропорционално на нетните разходи на ясно определени възложени задължения за обществена услуга. Следователно държавното финансиране не засяга условията за търговия и конкуренцията в Съюза до степен, която би противоречала на интересите на Съюза съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (105).
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(217)
Комисията установи, че Португалия е приложила незаконосъобразно предоставянето на ad hoc помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС (106). Това не важи за временно освобождаване от такси за нотариални актове и такси за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, тъй като тези мерки не се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(218)
Както е посочено в съображение 143, заключението на Комисията е, че споразумението с органа, отговарящ за социално осигуряване през 1993 г., капиталовите инжекции през периода от 1994 до 1997 г. и заемът през 1998 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. По подобен начин освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянното освобождаване от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 представляват държавна помощ. Ad hoc мерките са предоставени от ресурси на държавата и заплашват да нарушат конкуренцията в рамките на вътрешния пазар чрез подпомагане на RTP и оказват влияние върху търговията.
Ad hoc мерките не отговарят на условията, посочени в решението по делото Altmark, тъй като те не могат да се разглеждат като част от система за компенсация, чиито параметри са били установени предварително по обективен и прозрачен начин. Освен това е ясно, че RTP не е било избрано чрез публична тръжна процедура, гарантираща възможно най-ниската цена и няма индикации, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично предприятие.
(219)
Освобождаването, предвидено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, се прилага за ad hoc мерки, с изключение на постоянното освобождаване на RTP съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92. Според анализа мерките компенсират достатъчно ясно определени задължения за обществена услуга, поверени на RTP от Закон № 21/92, и договорите за обществените услуги. Ad hoc мерките са пропорционални на нетните разходи за обществена услуга на RTP. Ad hoc мерките не нарушават конкуренцията до степен, неблагоприятна за интересите на Съюза, тъй като мерките са съразмерни на нетните разходи за обществена услуга на RTP. RTP също не е действала по антиконкурентен начин в търговската си дейност.
(220)
Комисията счита, че постоянното освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ, която не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като не се определя като компенсация за извършване на услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това Португалия следва да отмени това право. Португалия следва да гарантира също така, че всички помощи, които се изплащат на RTP съгласно това законодателство, следва да бъдат възстановени от него.
(221)
Като има предвид горните заключения, Комисията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Следните ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP), представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
а)
разсрочване на дълг на RTP в размер на 1 206 млн. PTE от Португалия под формата на споразумение с органа, отговарящ за социалната сигурност през 1993 г.;
б)
капиталови инжекции в периода 1994-1997 г., възлизащи на 46 800 млн. PTE;
в)
заем от 20 000 млн. PTE, предоставен през 1998 г.;
г)
временно освобождаване от такси за регистрация, предвидени в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92 и в размер на 11 000 000 PTE.
2. Мерките за държавни помощи, посочени в параграф 1 от настоящия член, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, тъй като те не са довели до свръхкомпенсиране на нетните разходи за задачата за обществена услуга, поверена на RTP.
Член 2
Освобождаването от такси за нотариален акт и разходи за публикуване, предвидено в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92, не представлява държавна помощ.
Член 3
1. Постоянното освобождаване, предоставено на RTP от плащането на каквито и да било такси по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или отбелязване, както е предвидено в член 11, параграф 2 от португалския Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
2. Държавната помощ, неправомерно предоставена от Португалия, в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, в полза на RTP, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 4
1. Португалия отменя закона, посочен в член 3, параграф 1 от настоящото решение, и трябва да нареди възстановяването на всяка държавна помощ, получена от RTP съгласно тази разпоредба до отмяната на този закон.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на RTP, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата ще бъде изчислена с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, която е предоставена по закона, посочен в член 3, е незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение ще започне да се прилага в срок от четири месеца от датата на оповестяване на настоящото решение.
Член 6
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Португалия трябва да предостави на Комисията следната информация:
а)
подробно описание на мерките, предприети за премахване на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92;
б)
общия размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от RTP;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на RTP е било разпоредено да върне помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 3. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от RTP.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
DECIZIA COMISIEI
din 20 decembrie 2011
privind ajutorul de stat C 85/01 referitor la măsurile ad hoc puse în aplicare de Portugalia în favoarea RTP
[notificată cu numărul C(2011) 9429]
(Numai textul în limba engleză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/365/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf (1),
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispoziția (dispozițiile) menționată (menționate) anterior (2) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
I. PROCEDURĂ
(1)
Prin cele trei plângeri depuse în 1993, 1996 și 1997 de către organismul privat de radiodifuziune, Sociedade Independente de Comunicaçăo, S.A. (SIC), Comisia a fost informată că Portugalia a pus în aplicare o serie de măsuri ad hoc și de măsuri compensatorii anuale în favoarea organismului public de radiodifuziune portughez, Radiotelevisăo Portuguesa, S.A. (RTP).
(2)
Prin scrisoarea din 15 noiembrie 2001, Comisia a informat Portugalia că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) din Tratatul CE cu privire la o serie de măsuri ad hoc acordate în favoarea RTP.
(3)
Decizia Comisiei de a iniția procedura a fost publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene (3). Ulterior, articolul 1 din Decizia 2005/406/CE a Comisiei din 15 octombrie 2003 privind măsurile ad hoc puse în aplicare de Portugalia în favoarea RTP (4) stabilea că unele dintre aceste măsuri, și anume ajutorul de stat în valoare de 68 006 milioane PTE acordat de Portugalia în favoarea RTP sub forma unui acord cu sistemul de securitate socială din 1993, infuziile de capital din perioada 1994-1997 și un împrumut din 1998 erau compatibile cu piața comună în sensul articolului 86 alineatul (2) din Tratatul CE. În plus, articolul 2 din decizia respectivă stabilea că anumite măsuri nu reprezintă ajutor de stat, și anume scutirea de la plata taxelor de înregistrare, plata taxelor pentru înstrăinarea rețelei de difuzare a programelor de televiziune, facilitățile acordate pentru plata taxei anuale de utilizare a rețelei de difuzare a programelor de televiziune, protocolul privind promovarea cinematografiei, emisiunea de obligațiuni și planul de restructurare pentru perioada 1996-2000.
(4)
La 26 iunie 2008, Tribunalul de Primă Instanță a anulat, în cauza T-442/03 (5), o parte din Decizia 2005/406/CE, din două motive. Tribunalul a anulat articolul 2 din respectiva decizie în măsura în care acesta afirma că „o scutire de la plata taxelor de înregistrare” nu constituie ajutor de stat. Instanța a considerat că sarcina Comisiei era aceea de a stabili, în ceea ce privește avantajul ad hoc care consta în scutirea de la plata taxelor de înregistrare și a comisioanelor aferente transformării societății într-o societate pe acțiuni (denumită în continuare „scutire temporară”), dacă recurgerea la legislație pentru a transforma întreprinderile publice în societăți pe acțiuni era compatibilă cu logica sistemului portughez sau dacă recurgerea la legislație a constituit o derogare menită să ofere un avantaj întreprinderilor publice față de alte întreprinderi.
(5)
Pentru avantajul permanent care rezultă din scutirea nelimitată de la plata taxelor de înregistrare și a altor taxe aferente oricărui act de înscriere, înregistrare sau adnotare acordată RTP (denumită în continuare „scutire permanentă”), Curtea a constatat că, deși este posibil ca scutirea să nu fi fost în realitate permanentă (a se vedea punctele 73 și 79 din hotărâre), acest fapt nu ar modifica concluzia potrivit căreia natura generală a respectivei scutiri nu a fost demonstrată de către Comisie. Curtea a mai constatat că, deși s-ar putea ca Portugalia să fi transformat RTP într-o societate pe acțiuni deoarece acest lucru era necesar pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public, această posibilitate nu a fost însoțită de elemente de probă suficiente.
(6)
Curtea a respins cererile în ceea ce privește afirmația din Decizia 2005/406/CE conform căreia emisiunea de obligațiuni din 1994 și facilitățile de plată acordate pentru taxa de licență nu trebuiau clasificate drept ajutor de stat.
(7)
În ceea ce privește compatibilitatea măsurilor de ajutor de stat (articolul 1 din Decizia 2005/406/CE), Curtea a constatat că, fără un audit extern al rapoartelor privind serviciul public și al datelor conținute în aceasta, efectuat în conformitate cu legislația națională, Comisia nu putea să se bazeze pe respectivele rapoarte. Prin urmare, Comisia nu era îndreptățită să concluzioneze că măsurile de ajutor de stat sunt compatibile cu piața comună în sensul articolului 86 alineatul (2) din tratat [vorbim în prezent de articolul 106 alineatul (2) din TFUE și de „piață internă”] (6). Curtea a anulat articolul 1 din Decizia 2005/406/CE.
(8)
În urma hotărârii Curții de Justiție în cauza T-442/03, Comisia a atras atenția părților interesate cu privire la faptul că ancheta Comisiei în acest caz a fost redeschisă și a invitat părțile terțe să prezinte observații (7).
(9)
Comisia a primit observații din partea reclamantului la 10 martie 2009 și le-a transmis Portugaliei la 8 aprilie 2009. La 17 iunie 2009 au fost primite observații suplimentare din partea reclamantului, acestea fiind transmise Portugaliei la 28 iulie 2009. Portugalia a răspuns la ambele seturi de observații prin scrisorile din 7 și 8 septembrie 2009. Portugalia a transmis informații suplimentare Comisiei la 23 februarie 2010, 4 martie 2010 și 15 aprilie 2010. La 10 mai 2010, Comisia a trimis Portugaliei o cerere de informații prin care invita autoritățile din această țară să efectueze auditurile externe independente ale rapoartelor privind serviciul public pentru perioada cuprinsă între 1992 și 1997.
(10)
Portugalia a răspuns la cererea de informații a Comisiei prin scrisoarea din 8 iunie 2010 și a furnizat, prin scrisoarea din data de 12 august 2010, auditurile externe solicitate ale rapoartelor privind serviciul public. Portugalia a transmis informații suplimentare prin scrisoarea din 29 septembrie 2010. La 29 martie 2011 a avut loc în Portugalia o reuniune, iar la 17 iunie 2011, 25 august 2011 și 26 octombrie 2011, Portugalia a furnizat Comisiei informații suplimentare.
Prin scrisoarea din data de 15 decembrie 2011, Portugalia a fost de acord ca, în mod excepțional, prezenta decizie să fie adoptată în limba engleză ca limbă autentică.
(11)
Prezenta decizie se referă numai la măsurile ad hoc care fac obiectul deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare. Unele dintre măsurile care, conform Deciziei 2005/406/CE, nu constituiau ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE nu au fost anulate de Curtea de Justiție în cauza T-442/03 și, prin urmare, articolul 2 din Decizia 2005/406/CE a devenit definitiv. Aceste măsuri se referă la plata pentru înstrăinarea rețelei de difuzare a programelor de televiziune, la facilitățile acordate pentru plata taxei anuale de utilizare a rețelei de difuzare a programelor de televiziune, la protocolul privind producția cinematografică, la emisiunea de obligațiuni și la planul de restructurare pentru perioada 1996-2000. Însă, conform hotărârii Curții în cauza T-442/03, Comisia va face o nouă evaluare în ceea ce privește scutirea temporară și cea definitivă de la plata taxelor notariale, precum și de la plata taxelor de înregistrare și a costurilor de publicare.
Prezenta decizie se concentrează asupra relațiilor financiare dintre RTP și Portugalia, în perioada cuprinsă între 1992 și 1998, în ceea ce privește acordul cu sistemul de securitate socială din 1993, infuziile de capital din perioada cuprinsă între 1994 și 1997 și împrumutul din anul 1998. Prezenta decizie nu reglementează aspectele legate de clasificarea juridică și compatibilitatea cu tratatul a compensațiilor anuale acordate în favoarea RTP, aspecte care au fost abordate în Decizia Comisiei din 22 martie 2006 în cazul nr. E 14/2005 (8). În plus, la 4 iulie 2006, Comisia a adoptat o decizie în ceea ce privește acordul de restructurare financiară a RTP, în cazul NN 31/2006 (9).
(12)
Cu toate acestea, pentru a dispune de o „imagine” completă a relațiilor financiare dintre Portugalia și RTP în perioada care face obiectul investigației Comisiei în acest caz, Comisia trebuie să ia în considerare nu numai măsurile ad hoc, ci și sprijinul financiar acordat în favoarea RTP prin intermediul compensațiilor anuale. Prin urmare, prezenta decizie se referă la compensațiile anuale doar în măsura în care acest lucru este necesar pentru clarificarea argumentației Comisiei privind măsurile ad hoc.
II. DESCRIERE DETALIATĂ A CHESTIUNILOR ÎN DISCUȚIE
A. MĂSURI ÎN FAVOAREA RTP
A.1. DESCRIEREA BENEFICIARULUI RTP
(13)
Societatea RTP (care se numea la acel moment Rádio e Televisăo Portuguesa, S.A.R.L) a fost înființată ca societate pe acțiuni, prin actul din 15 decembrie 1955, în urma deciziei Portugaliei de a crea o societate de radiodifuziune căreia urma să i se încredințeze concesionarea serviciului public de televiziune (10). Contractul de concesionare a serviciului public a fost semnat la 16 ianuarie 1956.
(14)
Prin Decretul-lege nr. 674-D/75 din 2 decembrie 1975, RTP a fost naționalizată. Respectivul Decret-lege a transformat RTP într-o întreprindere publică denumită Radiotelevisăo Portuguesa, E.P. și i-a transferat toate drepturile și obligațiile legale ale predecesorului său.
(15)
Până în anii ’80, RTP a deținut monopolul asupra pieței naționale de radiodifuziune și și-a desfășurat activitatea prin intermediul a două canale de televiziune, RTP1 și RTP2. În anii ’90, RTP a început să se confrunte cu concurența din partea organismelor private de radiodifuziune, după ce Portugalia a acordat, în februarie 1992, licențe organismelor private de radiodifuziune SIC și TVI pentru a transmite pe un al treilea și, respectiv, pe un al patrulea canal (11).
(16)
Legea nr. 21/92 din 14 august 1992 a transformat RTP, E.P. într-o societate pe acțiuni denumită Radiotelevisăo Portuguesa, S. A. și a aprobat noul statut al acesteia.
(17)
RTP desfășoară atât activități de serviciu public de radiodifuziune, cât și activități comerciale și legea îi permite să desfășoare activități comerciale sau industriale legate de activitățile de televiziune (12).
(18)
Activitățile comerciale ale RTP au fost realizate prin participări financiare în societăți care sunt distincte, din punct de vedere juridic, de RTP și dispun de structură și sistem contabil proprii.
A.2. MĂSURI (13)
(19)
Compensațiile anuale în favoarea RTP constituie principalul mecanism de compensare a RTP pentru obligațiile sale de serviciu public. În perioada cuprinsă între 1992 și 1998, RTP a primit compensații anuale în valoare totală de 66 495 de milioane PTE (aproximativ 332 de milioane EUR) (14) pentru a-și acoperi costurile legate de obligațiile de serviciu public. Temeiul juridic pentru compensațiile anuale este articolul 5 din Legea nr. 21/92 (15).
(20)
Tabelul 1 prezintă o defalcare a compensațiilor anuale acordate societății RTP în perioada cuprinsă între 1992 și 1998, care face obiectul prezentei decizii.
Tabelul 1
Valoarea compensațiilor anuale în perioada 1992-1998
(exprimată în milioane PTE și EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Sursă: Rezoluția Consiliului de Miniștri.
(21)
În momentul în care RTP a fost transformată în societate pe acțiuni, legislația portugheză privind înregistrarea societăților avea caracteristicile de mai jos. Articolul 7 alineatul (1) din Codul portughez al societăților comerciale (Código das Sociedades Comerciais), în versiunea care era în vigoare la momentul transformării RTP, prevedea că statutul unei societăți comerciale (contrato de sociedade) trebuia să fie oficializat printr-un act notarial.
Articolul 18 alineatul (5) din Codul societăților comerciale prevedea că actul de constituire a unei societăți pe acțiuni, după înființarea societății în forma legală adecvată, trebuia să fie înregistrat în Registrul Comerțului. Înregistrarea era obligatorie în temeiul articolului 15 alineatul (1) și al articolului 3 litera (a) din Codul Registrului Comerțului (Código do Registo comercial) și al articolului 166 din Codul societăților comerciale.
În conformitate cu articolul 70 alineatul (1) litera (a) din Codul Registrului Comerțului, în versiunea care era în vigoare la momentul respectiv, actul de înființare a unei societăți pe acțiuni trebuia să fie publicat în Diário da República [a se vedea articolul 70 alineatul (2) (17)]. Publicarea trebuia realizată ex officio de către grefier, pe cheltuiala părții interesate [a se vedea articolul 71 alineatul (1) din Codul Registrului Comerțului].
(22)
În 1992, când s-a transformat într-o societate pe acțiuni, RTP a fost scutită de la plata taxelor notariale și de înregistrare aferente transformării juridice a RTP dintr-o societate publică într-o societate pe acțiuni. Valoarea scutirilor a fost de 33 de milioane PTE (aproximativ 164 000 EUR). În mod normal, în temeiul legislației portugheze, toate persoanele juridice trebuie să plătească taxele percepute pentru crearea unei societăți comerciale și pentru modificarea statutului acesteia sau pentru orice altă modificare relevantă în cadrul societății.
(23)
Temeiul juridic pentru scutirea de la plata taxelor de înregistrare este articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92, care prevede că:
„se aprobă statutul RTP SA (…); acesta nu este necesar să fie transformat într-un act notarial, ci se înregistrează automat, cu scutire de la plata taxelor și cheltuielilor, în temeiul Jurnalului Oficial al Republicii (Diário da República) în care sunt publicate”.
(24)
Articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92 derivă din aplicarea Legii nr. 84/88 din 20 iulie 1988 privind transformarea întreprinderilor de stat în societăți pe acțiuni. Articolul 1 din Legea nr. 84/88 prevede că întreprinderile publice, chiar dacă sunt naționalizate, pot fi transformate, printr-un decret-lege, în societăți pe acțiuni. Articolul prevede că:
„Întreprinderile publice […] pot fi transformate prin decret-lege în societăți pe acțiuni deținute integral sau majoritar de către entități publice, în conformitate cu Constituția și cu prezenta lege.”
(25)
Articolul 3 alineatul (2) din Legea nr. 84/88 privind transformarea întreprinderilor de stat în societăți pe acțiuni prevede, de asemenea, că un astfel de decret-lege trebuie să aprobe statutul societății pe acțiuni. În conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din Legea nr. 84/88, respectivul decret-lege constituie un document suficient pentru cerințele de înregistrare care trebuie îndeplinite (18).
(26)
În temeiul articolului 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92, RTP a fost scutită de la plata altor taxe de înregistrare direct legate de modificarea statutului juridic al societății. Articolul 11 alineatul (2) prevede că:
„Toate actele de înscriere, de înregistrare și de consemnare pe marginea actului la toate serviciile de înregistrare, autoritățile administrative și organismele publice, în special Registrul Național al Persoanelor Juridice, Registrul de inscripțiuni imobiliare și departamentul de înmatriculări auto, vor fi întocmite pe baza unei simple cereri semnate de doi membri ai consiliului de administrație al societății vor fi scutite de toate taxele și onorariile.”
(27)
Conform declarațiilor Portugaliei, dispoziția articolului 11 alineatul (2) a derivat din aplicarea Decretului-lege nr. 404/90 (19) și confirmă aplicabilitatea unei dispoziții de aplicare generală în cazul RTP. Pe baza articolului 1 din legea în cauză, întreprinderilor care efectuaseră până la 31 decembrie 1993 acte de cooperare sau de concentrare li se putea acorda scutirea de la plata taxei pe transfer aferentă activelor fixe, care erau necesare în cazul unei concentrări sau al unei cooperări. Articolul 1 din legea respectivă prevedea, de asemenea, o scutire de la plata tantiemelor și de la alte cheltuieli juridice care puteau fi datorate pentru realizarea unor astfel de acte.
(28)
Portugalia a declarat că în trecut RTP a plătit, în mai multe rânduri, taxele notariale și de înregistrare aferente anumitor majorări de capital și altor operațiuni, după transformarea sa în societate pe acțiuni (20).
(29)
În perioada cuprinsă între 1983 și 1989, RTP a „acumulat” o datorie la sistemul de securitate socială în valoare de 2 189 de milioane PTE, care a rezultat din incapacitatea de a-și plăti contribuțiile la sistemul de securitate socială. Contextul acestei datorii a fost un litigiu între RTP și administrația sistemului de securitate socială cu privire la interpretarea deducerilor legate de asigurările sociale pentru orele suplimentare și onorariile artiștilor.
(30)
Interpretarea dată de administrația sistemului de securitate socială figura la articolul 2 litera (e) din Decretul de punere în aplicare nr. 12/83 din 12 februarie 1983. Cu scopul de a evita procedurile judiciare, cele două părți au ajuns la un acord în temeiul căruia administrația sistemului de securitate socială renunța la dobânzile de întârziere și accepta o reeșalonare a plății datoriei. În urma soluționării litigiului juridic, decretul de punere în aplicare nu a fost niciodată revocat.
(31)
La 6 mai 1993, un decret comun al ministrului finanțelor și al ministrului securității sociale a autorizat oficial reeșalonarea datoriei în 120 de rate lunare și a renunțat la amenzile și dobânzile datorate pentru suma de 1 206 milioane PTE (6 milioane EUR).
(32)
Condițiile pentru autorizarea acordurilor excepționale pentru plata datoriilor acumulate de RTP la sistemul de securitate socială sunt prevăzute în Decretul-lege nr. 411/91. Articolul 2 alineatul (1) din respectivul decret-lege prevede că autorizarea trebuie să fie indispensabilă pentru a garanta viabilitatea debitorului și că acordurile pot fi aplicate, printre altele, pe motiv că, în conformitate cu articolul 2 litera (d) din decretul-lege, întreprinderile îndatorate „au făcut obiectul ocupării, autogestionării de către salariați sau al intervenției statului”.
(33)
În perioada cuprinsă între 1994 și 1997, Portugalia a majorat capitalul RTP în fiecare an. Următorul tabel oferă o imagine de ansamblu asupra diferitelor majorări de capital, care s-au ridicat la 46 800 de milioane PTE (233 de milioane EUR).
Tabelul 2
Majorări ale capitalului social al RTP în perioada 1994-1997
(milioane PTE)
Anul
1994
1995
1996
1997
Majorarea capitalului social
10 000
12 800
10 000
14 000
Capitalul social la 31 decembrie
22 708
35 508
45 508
59 508
Sursă: Bilanțurile RTP.
(34)
Contractele de serviciu public pe care Portugalia le-a încheiat cu RTP prevăd participarea statului la investițiile realizate de RTP, de preferință sub forma unei majorări de capital (21).
(35)
În decembrie 1998, a fost încheiat un contract între Fondul de stabilizare a datoriei publice și RTP pentru un împrumut subordonat dinspre Fondul de stabilizare a datoriei publice (Fundo de Regularizaçăo da Dívida Pública) înspre RTP și prin care se stabileau condițiile unui împrumut de 20 000 de milioane PTE (99,8 milioane EUR) în vederea majorării capitalului RTP.
(36)
Fondul de stabilizare a datoriei publice este gestionat de Institutul de gestionare a datoriei publice (Instituto de Gestăo de Crédito Público), care este responsabil cu gestionarea datoriei statului portughez și cu implementarea programului de împrumut central, în conformitate cu legea privind datoria publică (22) și cu orientările stabilite de guvernul portughez. Acest institut este plasat în subordinea și sub supravegherea ministrului de finanțe al Portugaliei (23).
(37)
De la data la care sumele au fost puse la dispoziția RTP, împrumutul a fost condiționat de plata unor dobânzi anuale care corespundeau ratei Lisbor de douăsprezece luni calculate la începutul fiecărei perioade, la care se adăugau 20 de puncte de bază (24).
(38)
În conformitate cu contractul, împrumutul urma să fie rambursat la 31 decembrie 2003, însă putea fi prelungit de comun acord pentru încă o perioadă de unul sau doi ani. RTP nu a plătit dobânzi pentru împrumut, întrucât contractul prevedea că dobânzile aferente primelor patru plăți anuale trebuiau să fie capitalizate (25).
(39)
Contractul încheiat în decembrie 1998 între Fondul de stabilizare a datoriei publice și RTP a fost elaborat în conformitate cu orientările stabilite într-o rezoluție comună a secretarilor de stat pentru media, trezorerie și, respectiv, finanțe la 17 decembrie 1998.
B. POZIȚIA FINANCIARĂ A RTP
(40)
După cum arată tabelul următor, RTP a înregistrat pierderi în cursul perioadei care face obiectul investigației Comisiei. În 1996, situația financiară a RTP s-a deteriorat până într-un punct în care capitalul său net a devenit negativ.
Tabelul 3
Datele economice și financiare ale RTP pentru perioada 1993-1998
(milioane PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Profituri nete (pierderi)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Capital net
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Active
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Datorii financiare (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Sursă: Conturile financiare ale RTP.
C. OBLIGAȚIILE DE SERVICIU PUBLIC ALE RTP ÎN PERIOADA 1992-1998
(41)
RTP este obligată să furnizeze servicii publice de televiziune. Diferite legi stabilesc definiția, mandatul și finanțarea acestor servicii.
(42)
Legea nr. 58/90, care reglementează activitatea de difuzare a programelor de televiziune, a stabilit condițiile pentru organismele private de radiodifuziune și obligația statului de a garanta serviciul public de difuzare a programelor de televiziune (27). În ceea ce privește statutul RTP, Legea nr. 21/92 definește principalele obligații de serviciu public și modul de finanțare a acestui serviciu.
(43)
Două contracte de serviciu public încheiate între RTP și statul portughez în 1993 și în 1996 au descris serviciul public și finanțarea acestuia în detaliu (acestea sunt denumite în continuare fie „vechiul contract de serviciu public” sau „noul contract de serviciu public”, fie „contractele de serviciu public”, atunci când se face referire la ambele contracte) (28).
(44)
La articolul 4 din Legea nr. 21/92 se prevede încheierea între autoritățile portugheze și RTP a unui contract de concesionare și se precizează principalele obligații de serviciu public care trebuie îndeplinite în temeiul contractului. La articolul 4 alineatul (2) din aceeași lege sunt stabilite principiile generale pe care RTP trebuie să le respecte în cursul activităților sale de concesionar (29), iar la articolul 4 alineatul (3) sunt definite obligațiile aferente serviciului public de televiziune (30).
(45)
Obligațiile de serviciu public ale RTP sunt confirmate în contractele de serviciu public. În primul rând, societății RTP îi revin obligații generale și obligații legate de conținutul programelor (31). RTP trebuie să furnizeze un serviciu public de televiziune, în cadrul căruia trebuie să emită pe două canale și să ofere populației din Portugalia continentală o acoperire generală. Primul canal are un caracter mai general și trebuie să difuzeze programe cu un conținut mai general. Al doilea canal trebuie să se axeze pe tipuri specifice de public și să difuzeze programe educative, culturale și științifice. Unul dintre cele două canale trebuie să acopere regiunile autonome Azore și Madeira.
(46)
În al doilea rând, contractele de serviciu public impun societății RTP obligații specifice de programare (32). Sunt stabilite standarde pentru calitatea programelor (cum ar fi pluralismul, imparțialitatea informațiilor etc.) și conținutul programelor (opere noi de ficțiune, evenimente sportive, programe pentru copii, cultură portugheză, știri interne, divertisment). RTP trebuie să afecteze timp de emisie unor anumite entități, să sprijine producția cinematografică și alte forme de producție audiovizuală, să promoveze producția de programe educative sau formative, să facă schimb de programe cu regiunile autonome Azore și Madeira, precum și să promoveze cooperarea cu alte televiziuni publice din Uniunea Europeană. În plus, RTP are anumite obligații în materie de programare în cadrul cooperării internaționale. De exemplu, trebuie să realizeze și să difuzeze programe pentru diaspora portugheză, pentru țările de limbă portugheză din Africa și pentru Macao. RTP trebuie să asigure funcționarea RTP Madeira și RTP Azore și să își mențină centrele de producție și delegațiile în străinătate.
(47)
În al treilea rând, contractele de serviciu public impun societății RTP obligații specifice. De exemplu, RTP trebuie să păstreze arhive audiovizuale, să introducă inovațiile tehnologice în echipamentele și activitățile sale, să ofere sprijin Teatrului Național Săo Carlos și să presteze o serie de alte servicii care urmează să fie specificate pe o bază ad hoc.
(48)
În virtutea articolului 5 din Legea nr. 58/90, serviciul public de radiodifuziune a fost concesionat societății RTP pentru o perioadă de 15 ani; concesiunea poate fi prelungită pentru o perioadă de încă 15 ani și acoperă frecvențele corespunzătoare primului și celui de al doilea canal. La articolul 4 din Legea nr. 21/92 se prevede că RTP este concesionarul serviciului public de radiodifuziune. La clauza 1 litera (a) din contractele de serviciu public se confirmă faptul că serviciul public de radiodifuziune este prestat de către RTP (33).
(49)
În contractele de serviciu public (34) se prevede crearea unui Consiliu consultativ (Conselho de Opiniăo), alcătuit din reprezentanți ai diferitelor segmente ale opiniei publice, care poate interveni pentru a verifica dacă RTP își respectă obligațiile generale și specifice, corespunzătoare serviciului public de radiodifuziune.
(50)
RTP trebuie să prezinte ministrului de finanțe un plan de afaceri și un buget aferente misiunii sale de serviciu public (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) pentru anul următor, însoțite de avizele emise de Comisia de cenzori și de Consiliul consultativ. În plus, RTP trebuie să prezinte un raport privind respectarea, în anul precedent, a obligațiilor care îi revin în materie de serviciu public (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, „rapoarte privind serviciul public”), însoțit de un aviz al Comisiei de cenzori (35).
(51)
Ministrul de finanțe și membrul guvernului responsabil cu mijloacele de informare în masă au sarcina de a verifica respectarea contractelor de serviciu public. Inspectoratul general al finanțelor are obligația de a controla planul financiar. În plus, rapoartele privind serviciul public trebuie supuse anual unui audit extern efectuat de o societate specializată (36).
(52)
În noul contract de serviciu public sunt prevăzute, de asemenea, sancțiunile pe care autoritățile portugheze le pot impune în cazul încălcării de către RTP a prevederilor contractuale și care pot consta în amenzi, confiscarea activelor, rambursare sau rezilierea contractului.
(53)
În perioada 1992-1998, toate situațiile financiare anuale ale RTP au fost verificate de către o societate de audit extern.
(54)
De asemenea, RTP a prezentat rapoarte privind serviciul public pentru toți anii, cu excepția anului 1992, deoarece obligația de a se supune unui audit extern a fost prevăzută pentru prima oară în vechiul contract de serviciu public, încheiat în 1993. Portugalia susține că, pentru perioada cuprinsă între 1995 și 1998, rapoartele privind serviciul public au primit avizul favorabil și autonom al unei societăți de audit independente (37). Portugalia susține, de asemenea, că toate rapoartele privind serviciul public întocmite în perioada respectivă au fost însoțite de un aviz al Comisiei de cenzori a societății RTP și au fost controlate de Inspectoratul general al finanțelor (Inspecçăo-Geral de Finanças), un organism independent de RTP.
Situația auditării externe a rapoartelor privind serviciul public este descrisă în cele ce urmează.
(55)
În rapoartele privind serviciul public pentru anii 1993 și 1994 era inclusă o declarație de conformitate, din care reieșea că RTP și-a îndeplinit obligațiile aferente prestării unui serviciu public, însă această declarație a fost semnată numai de către conducerea RTP.
(56)
În rapoartele privind serviciul public pentru anii 1995, 1996, 1997 și 1998 erau incluse declarații de conformitate semnate de o societate de audit extern, independentă de RTP, și anume Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas); din declarațiile respective a reieșit că verificarea nu a scos la iveală probleme care ar fi putut afecta în mod semnificativ calcularea compensațiilor către RTP, menționate în rapoartele pentru anii respectivi.
(57)
În 2010, Portugalia a prezentat Comisiei rezultatele unei auditări externe mai cuprinzătoare a rapoartelor privind serviciul public pentru perioada cuprinsă între 1992 și 1997. Auditarea externă a rapoartelor privind serviciul public pentru perioada respectivă a fost organizată de către autoritatea națională de reglementare în domeniul mass-media, Entidade Reguladora para a Comunicaçăo Social (ERC). Auditurile pentru perioada respectivă au fost efectuate de Pedro Roque SROC, o societate de audit extern, independentă de RTP (38). Autoritățile portugheze au furnizat, de asemenea, un raport de sinteză în care sunt prezentate rezultatele auditurilor pentru toți anii.
Raportul privind serviciul public pentru anul 1998 făcuse deja obiectul unui audit extern. Auditul extern pentru anul 1998 a fost realizat de BDO Binder, o societate de audit extern („raportul întocmit de BDO Binder”) (39).
(58)
Scopul auditurilor efectuate pentru fiecare an din perioada 1992-1997 a fost acela de a verifica dacă RTP și-a îndeplinit sarcinile prevăzute în contractele de serviciu public în vigoare la momentul respectiv și dacă a existat o corespondență între cheltuielile aferente serviciului public prestat și compensații. La efectuarea auditurilor externe, prevăzute în obligațiile care decurg din contractele de serviciu public, s-a ținut seama de diferitele legi care guvernează obligațiile societății RTP în materie de prestare a unui serviciu public (de exemplu, Legea televiziunii nr. 58/90 din 7 septembrie 1990), de planul de afaceri și de bugetul aferente serviciului public prestat (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), precum și de rapoartele privind serviciul public. În cadrul auditurilor externe s-a analizat dacă au fost respectate obligațiile de serviciu public. Rapoartele întocmite au cuprins o comparație între compensațiile efectuate de Portugalia și cheltuielile stabilite în rapoartele privind serviciul public.
(59)
Concluzia desprinsă în urma auditurilor realizate pentru toți anii în cauză, și anume perioada 1992-1997, a fost că RTP și-a îndeplinit, în esență, principalele obligații în materie de radiodifuziune. În audituri se precizează, de asemenea, că „în ceea ce privește corespondența dintre sarcinile de serviciu public prestate și compensarea «cheltuielilor reale și efective», nu există denaturări relevante din punct de vedere material care să afecteze conformitatea cu legislația în vigoare la data respectivă”. În raportul de sinteză se constată că plata compensatorie efectuată de Portugalia pentru toți anii în cauză a fost inferioară sumelor indicate în fiecare raport privind serviciul public. Auditurile sunt publicate pe site-ul ERC (40). Nici în raportul întocmit de BDO Binder nu se indică faptul că serviciul public prestat ar fi fost însoțit de o supracompensare.
(60)
În temeiul articolului 5 din Legea nr. 21/92, RTP are dreptul de a primi compensații pentru îndeplinirea obligațiilor sale de prestare a unui serviciu public. Acest drept este confirmat în contractele de serviciu public.
(61)
Pe lângă sistemul de compensații anuale (a se vedea considerentul 19 de mai sus), contractele de serviciu public prevăd acordarea de către Portugalia a unor fonduri pentru:
(a)
plata serviciilor specifice prevăzute în contractele de prestări de servicii încheiate sau care urmează a fi încheiate între administrația publică și RTP (41);
(b)
participarea statului la toate investițiile făcute de RTP, îndeosebi la cele destinate infrastructurilor necesare pentru funcționarea centrelor de producție și de difuzare din regiunile autonome Azore și Madeira, arhivelor audiovizuale și programelor internaționale ale RTP, precum și la alte investiții tehnologice pe care RTP are obligația să le efectueze (42).
(62)
Pentru a determina costurile și veniturile aferente obligațiilor de serviciu public și eligibile pentru compensații, RTP aplică un sistem de contabilitate analitică. În contractele de serviciu public sunt precizate criteriile pentru calcularea costurilor aferente fiecărei obligații de serviciu public, care sunt eligibile pentru compensații (43).
(63)
În cadrul sistemului de contabilitate analitică, menționat la punctul anterior, RTP alocă costurile și veniturile (aferente, de exemplu, personalului și echipamentelor) unui număr determinat de activități (cum ar fi gestionarea programării, costurile directe și indirecte ale programelor, costurile de difuzare, costurile de emisie, costurile de marketing și cheltuielile generale).
(64)
Costurile directe ale diferitelor activități sunt împărțite între diferitele elemente de cost (de exemplu, RTP 1, RTP 2, RTPi și RTP Africa). Costurile indirecte sunt alocate elementelor de cost pe baza unor criterii analitice coerente (de exemplu, numărul de ore de emisie) (44).
(65)
Sistemul de contabilitate analitică are următoarele caracteristici:
(a)
în cadrul contractelor de serviciu public, numai costurile nete de exploatare pot fi compensate conform metodei descrise în contractele de serviciu public. Sunt excluse de la compensare costurile financiare, cheltuielile extraordinare și provizioanele care nu sunt direct legate de o activitate (45);
(b)
pentru a calcula costurile nete de exploatare rambursabile, RTP trebuie să scadă veniturile din exploatare obținute din fiecare obligație de serviciu public;
(c)
în cadrul vechiului contract de serviciu public, obligația generală de serviciu public de a exploata canalele RTP 1 și RTP 2 și de a acoperi regiunile autonome cu unul dintre canale nu putea face obiectul unei compensări (46);
(d)
în cadrul noului contract de serviciu public, costurile de exploatare aferente canalelor RTP 1 și RTP 2 pot fi compensate, însă nu este posibilă compensarea suplimentară în cazul în care valoarea reală a costurilor nete de exploatare aferente canalelor RTP 1 și RTP 2 depășește costul prevăzut (47).
(66)
RTP a prezentat costurile nete legate de prestarea serviciului public în rapoartele anuale privind serviciul public, în conformitate cu metoda de calcul descrisă la considerentele 60-65. Tabelul de mai jos conține o sinteză a costurilor pentru fiecare activitate de serviciu public pentru care RTP are dreptul de a primi compensații.
Tabelul 4
Costurile nete raportate și rambursabile ale serviciului public
(milioane PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletext
112,9
86,8
Exploatarea canalului RTP International
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP Africa
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Difuzarea în direct prin intermediul canalului RTP 1 în Azore și Madeira
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Arhivele audiovizuale
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperarea cu țările de limbă portugheză din Africa
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Diferența de cost
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegații/corespondenți
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundația Teatrului Național Săo Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Promovarea producției cinematografice
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Exploatarea centrelor regionale autonome
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Serviciile de radiodifuziune destinate unor entități specifice
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Costurile nete de exploatare aferente canalului RTP 1
16 946,1
11 916,6
Costurile nete de exploatare aferente canalului RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Total costuri nete de exploatare
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Sursă: autoritățile portugheze și rapoartele privind serviciul public.
(67)
Tabelul următor conține o sinteză a investițiilor în echipamente realizate de RTP pentru activitățile sale de serviciu public. Este vorba atât de investițiile reale în activitățile de serviciu public, astfel cum se prezintă în situațiile financiare anuale, cât și de investițiile prezentate în rapoartele privind serviciul public. Investițiile reale în activitățile de serviciu public erau mai mari decât investițiile prezentate în rapoartele privind serviciul public.
Tabelul 5
Investițiile în activitățile de serviciu public
(milioane PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Situațiile financiare
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Rapoartele privind serviciul public
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Diferența
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Sursă: situațiile financiare și rapoartele privind serviciul public ale RTP.
(68)
Obiectivul măsurilor ad hoc consta în compensarea obligațiilor de serviciu public impuse societății RTP și în finanțarea investițiilor acesteia.
(69)
În Portugalia, prestatorul serviciului public nu a fost ales în urma unei proceduri competitive, în care toate întreprinderile interesate să fi avut posibilitatea să precizeze valoarea compensației de care ar fi avut nevoie pentru a exploata concesiunea unui serviciu public de radiodifuziune. Prestatorul serviciului public de radiodifuziune, și anume RTP, a fost numit de guvern.
(70)
Din 1992, pe piața portugheză de televiziune sunt prezente atât televiziuni comerciale, cât și televiziuni publice. În afară de RTP, încă două televiziuni comerciale, SIC și TVI, sunt autorizate să exploateze canale de televiziune. Primul operator privat care a început să emită, la 6 octombrie 1992, a fost SIC. Măsurile de care beneficiază societatea RTP ar putea avea ca efect denaturarea concurenței pe piața de televiziune.
III. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(71)
În urma inițierii de către Comisie a procedurii de investigare în acest caz, mai multe părți interesate au formulat observații cu privire la măsurile la care se face referire în considerentele 21-39. În considerentele de mai jos sunt rezumate, pentru fiecare măsură în parte, observațiile relevante primite de la părțile interesate.
(72)
În această secțiune sunt prezentate numai observațiile formulate în legătură cu punctele rămase deschise în urma hotărârii Curții de Justiție în cauza T-442/03, și anume acelea care se referă la scutirile de taxele notariale, de taxele de înregistrare și de costurile de publicare, precum și la alte măsuri (acordul cu schema de asigurări sociale din 1993, injecțiile de capital din perioada 1994-1997 și un împrumut din 1998), astfel cum se specifică la articolul 1 din Decizia 2005/406/CE. Observațiile transmise de părțile interesate cuprind și punctele de vedere prezentate după prima decizie de inițiere adoptată de Comisie la 15 noiembrie 2001, precum și observațiile primite după publicarea, la 24 decembrie 2008, a invitației de a prezenta observații (49).
(73)
Societățile SIC și TVI au susținut că scutirile de taxele notariale și de înregistrare reprezintă o excepție de la normele aplicabile, în mod obișnuit, în temeiul legislației portugheze, oricărui tip de modificare adusă statutului unei societăți. SIC a adăugat că sfera de aplicare a scutirii nu se limitează la transformarea din 1992 a statutului juridic al societății RTP. În temeiul articolului 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92, RTP beneficiază de o scutire generală de la plata impozitelor și taxelor pentru orice fel de înscriere și înregistrare.
(74)
TVI a adăugat că societatea RTP a fost scutită, de asemenea, de la plata costurilor legate de publicarea actului notarial.
(75)
Referitor la injecțiile de capital efectuate în perioada 1994-1997, SIC, ACT - asociația televiziunilor comerciale, televiziunea comercială italiană Mediaset și TVI au afirmat că niciun acționar rezonabil nu ar fi majorat capitalul unei societăți comerciale precum RTP. Capitalul respectiv a fost injectat într-o societate care prezenta un deficit grav și care nu dispunea de un plan de restructurare coerent, menit să îi asigure viabilitatea.
(76)
Mai mult, în ceea ce privește împrumutul din 1998, SIC a susținut că nicio instituție financiară nu ar fi aprobat acordarea unui astfel de împrumut societății RTP, având în vedere că, în 1996, societatea era în „faliment tehnic”.
(77)
Absența auditurilor externe a fost subliniată îndeosebi de societatea SIC. Aceasta a susținut că auditurile de acest gen ar fi trebuit efectuate cu regularitate. SIC a menționat, de asemenea, anumite nereguli constatate pentru anul 1998, după cum reiese din raportul întocmit de BDO Binder pentru anul respectiv, care constituie singurul audit extern existent și pe care Comisia ar fi trebuit să îl ia în considerare. În acest sens, SIC a indicat mai multe critici cuprinse în raportul întocmit de BDO Binder pentru anul 1998, printre care se numără și excesul de publicitate în programele difuzate de RTP. SIC subliniază că, în conformitate cu contractele de servicii publice, RTP trebuie să respecte limitele spațiului de publicitate alocat, neputând, de exemplu, să difuzeze decât un anumit număr de minute de publicitate pe oră. Din constatările consemnate în raportul întocmit de BDO Binder rezultă că aceste limite nu au fost respectate în 1998. SIC a reamintit, de asemenea, constatarea din raportul respectiv că anumite active nu fuseseră contabilizate, ceea ce, în viziunea societății SIC, reprezintă o dovadă că investițiile pentru aceste active nu au avut loc.
(78)
Ca urmare a anulării de către Curte, în cauza T-442/03, a articolului 1 și a articolului 2 din Decizia 2005/406/CE, societatea SIC susține că, în prezenta decizie, Comisia trebuie să ia în considerare, de asemenea, raportul nr. 8/2002 al Curții de Conturi din Portugalia (Tribunal de Contas, denumit în continuare Curtea de Conturi) din iunie 2002, care a acoperit perioada 1997-2000 și care, potrivit societății SIC, a avut sarcina obiectivă de a analiza în ce măsură gestionarea societății RTP și prestarea de către aceasta a serviciului public de televiziune au fost eficace, eficiente și economice. Cu toate acestea, perioada respectivă a fost extinsă până în 1993. Rezumând constatările din raport, SIC subliniază că a existat o lipsă de strategie în ceea ce privește stabilirea programelor societății RTP, că nu s-a ținut cont de instrucțiunile comisiilor interne referitoare la limitele de cheltuieli și că nu s-a respectat bugetul anual fixat. SIC a menționat, de asemenea, observația Curții de Conturi, potrivit căreia autoritățile portugheze nu au precizat încă faptul că acordarea ajutorului de stat are legătură cu îndeplinirea efectivă de către RTP a obligației sale de prestare a unui serviciu public.
(79)
SIC a amintit constatările generale ale Curții de Conturi din Portugalia referitoare la contractele de servicii publice, prin care societatea RTP este încurajată să nu acorde atenția cuvenită eficienței și eficacității gestionării sale, ceea ce corespunde unei misiuni vagi și nespecifice de serviciu public.
IV. OBSERVAȚIILE PORTUGALIEI
(80)
În ceea ce privește scutirea de la plata taxelor notariale, a taxelor de înregistrare și a costurilor de publicare, Portugalia susține că, dat fiind că transformarea întreprinderii publice în societate pe acțiuni (sociedade anónima) a trebuit realizată printr-un act legislativ, nu a existat nicio bază pentru colectarea taxelor și a tantiemelor legate de formalizarea transformării printr-un act notarial, precum și de înregistrarea și publicarea acestuia.
(81)
Transformarea RTP într-o societate pe acțiuni s-a realizat în 1992 pentru a se asigura funcționarea întreprinderii în regim de drept privat, într-un mod care se apropie de modul de funcționare al operatorilor privați. S-a considerat necesar ca RTP să beneficieze de modalități și condiții care să îi permită să își îndeplinească obiectivele de serviciu public pe o piață deschisă din ce în ce mai mult concurenței. S-a urmărit ca activitățile operaționale și de gestionare ale RTP să fie la fel de flexibile ca și cele desfășurate de întreprinderile „normale”, care funcționează în regim de drept comercial privat. Conform declarațiilor Portugaliei, societatea pe acțiuni a reprezentat o formă juridică mai puțin greoaie decât procedurile de control pe care statul le aplica anterior RTP, în calitatea acesteia de întreprindere publică, și a oferit condiții mai bune pentru dezvoltarea canalelor și a programelor de televiziune.
(82)
Portugalia susține că transformarea prin lege a RTP în 1992, care a exclus necesitatea întocmirii unui „act notarial” pentru formalizarea transformării, a fost conformă cu natura și logica sistemului juridic portughez. În acest sens, Portugalia reamintește că RTP a fost înființată în 1975 ca întreprindere publică printr-un act legislativ, și anume Decretul-lege nr. 674-D/75. Prin urmare, conform dispozițiilor specifice ale Legii nr. 84/88, care reglementa transformarea întreprinderilor publice în societăți pe acțiuni, aceste operațiuni trebuiau efectuate tot printr-un act legislativ.
În conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din Legea nr. 84/88, o lege cu caracter general privind transformarea întreprinderilor publice (a se vedea punctul 25 de mai sus), actul legislativ prin care s-a prevăzut transformarea întreprinderii publice trebuia să aprobe statutul societății pe acțiuni rezultate în urma transformării. S-a respectat, de asemenea, principiul echivalenței actelor, conform căruia actele legislative nu pot fi modificate, suspendate sau revocate decât prin acte cu rang echivalent în ierarhia actelor juridice. Portugalia subliniază că principiul echivalenței actelor este prevăzut în Constituția portugheză [în prezent, articolul 112 alineatul (5) sau articolul 115 alineatul (5) din Constituția în vigoare la momentul transformării RTP în 1992], care prevede că: „nicio lege nu trebuie să creeze alte categorii de legislație sau să confere altor tipuri de acte puterea de a interpreta, integra, modifica, suspenda sau revoca orice dispoziție a acestora care ar avea un efect extern”. Aplicarea acestui principiu în ceea ce privește transformarea întreprinderilor publice este susținută de autorii actelor legislative (50). Portugalia face trimite, de asemenea, la o serie de hotărâri ale Curții Constituționale prin care se reiterează interpretarea potrivit căreia o lege (51) nu poate fi interpretată decât printr-o altă lege, și nu printr-un act de rang diferit și inferior în ierarhia actelor juridice.
(83)
Portugalia susține că transformarea RTP într-o societate pe acțiuni în baza Legii nr. 21/92 a respectat această dispoziție generală a dreptului portughez și nu ar fi putut fi efectuată, în mod legal, numai în temeiul dreptului privat, prin intermediul unui act notarial. Portugalia prezintă, de asemenea, mai multe exemple de întreprinderi publice transformate prin acte legislative în societăți pe acțiuni (52).
(84)
Portugalia se referă la Decretul-lege nr. 267/76 din 8 aprilie 1976, care a stabilit pentru prima dată un cadru general pentru întreprinderile publice. Prin decretul-lege respectiv s-a stabilit că întreprinderile publice pot fi create numai prin intermediul unui decret-lege, prin care trebuie să li se aprobe statutul. Acest lucru este valabil și în cazul modificărilor ulterioare ale statutului.
(85)
Portugalia face trimitere, de asemenea, la Legea nr. 84/88 din 20 iulie 1988 (a se vedea considerentul 25 din prezenta decizie), care prevedea că este necesar un decret-lege pentru a transforma întreprinderile publice în societăți pe acțiuni și că decretul respectiv ar trebui să aprobe și statutul întreprinderii publice. Prin urmare, Portugalia concluzionează că, în ceea ce privește transformarea RTP în 1992, în primul rând, trebuia adoptat un decret-lege și, în al doilea rând, statutul întreprinderii nu putea fi aprobat decât printr-un act legislativ, nu printr-un act notarial.
(86)
În plus, Legea nr. 58/90 din 7 septembrie 1990 prevedea că serviciile publice de televiziune trebuiau furnizate de operatori deținuți exclusiv sau majoritar de entități publice și că statutul operatorilor respectivi trebuia aprobat printr-un decret-lege.
(87)
În ceea ce privește „taxele de înregistrare”, Portugalia precizează că, în timp ce înregistrarea statutului aprobat prin Legea nr. 21/92 a făcut obiectul unei scutiri de la plata acestor taxe, formalitățile de înregistrare trebuiau să fie efectuate din oficiu, dat fiind că aceste formalități erau considerate necesare în temeiul codului registrului comercial („Código do Registo comercial”) care prevedea obligația de înregistrare și publicare a actelor referitoare la întreprinderi. Potrivit celor declarate de Portugalia, valoarea taxelor de înregistrare este de 11 000 contos (53), echivalentul sumei de 11 000 000 PTE.
(88)
În ceea ce privește obligația de publicare, Portugalia subliniază că aceasta a fost respectată prin publicarea statutului RTP în Diário da República, în anexa la Legea nr. 21/92 prin care s-a aprobat acest statut.
(89)
În ceea ce privește observațiile SIC privind articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92, Portugalia a răspuns că legiuitorul portughez nu a rezervat avantaje fiscale specifice pentru operațiunile de transformare sau restructurare a întreprinderilor publice. Scutirea de la plata taxelor s-a întemeiat pe Decretul-lege nr. 404/90. Portugalia susține că, în temeiul articolului 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92, RTP nu a beneficiat de o scutire de la plata taxelor de înregistrare, cu excepția celor legate de transformarea din 1992. Portugalia susține, de asemenea, că articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 a fost interpretat ca o scutire permanentă din cauza unei confuzii lingvistice. În loc să stipuleze că decretul-lege era suficient pentru toate scopurile juridice și pentru toate actele necesare în vederea regularizării „situației” (și anume, transformarea din 1992, subliniere adăugată de autor), articolul 11 alineatul (2) prevedea că RTP urma să fie scutită de orice taxă și redevență necesare pentru ca actele respective să producă efecte în registrele de proprietate. Acest lucru a însemnat, potrivit declarațiilor Portugaliei, că, în afara contextului operațiunilor de transformare din 1992, RTP nu a fost scutită de alte taxe de înregistrare decât cele legate de transformarea din 1992. Portugalia a furnizat, de asemenea, documente privind câteva situații în care RTP a plătit taxele de înregistrare.
(90)
Portugalia susține că acordul între administrația sistemului de securitate socială și RTP privind reeșalonarea datoriilor și anularea dobânzilor și a amenzilor s-a produs pe fondul unui litigiu privind constituționalitatea Decretului de aplicare nr. 12/83 privind deducerea obligatorie a contribuției la asigurările sociale din remunerația pentru prestarea de ore suplimentare. Acordul a confirmat interpretarea RTP potrivit căreia această remunerație făcea obiectul aplicării unor contribuții la asigurările sociale, interpretare susținută de un expert fiscal.
(91)
În al doilea rând, Portugalia susține că autorizarea oficială de către guvernul portughez a acestui acord nu a conferit RTP un avantaj financiar în comparație cu celelalte întreprinderi aflate în condiții similare, reglementate de Decretul-lege nr. 411/91. Portugalia susține că derogarea prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (d) s-a aplicat în cazul RTP deoarece întreprinderea a făcut obiectul unei intervenții a statului și s-a confruntat cu diverse dificultăți sub administrarea unei comisii administrative numite de guvern în 1977 (54). Portugalia susține că natura generală a derogării este întărită de încheierea unui acord cu una dintre părțile interesate, în baza Decretului-lege nr. 411/91.
(92)
În ceea ce privește împrumutul, Portugalia a precizat că, în conformitate cu condițiile tehnice fixate pentru împrumut, operațiunea financiară respectivă trebuia să fie purtătoare de o dobândă calculată în funcție de condițiile pieței.
(93)
Portugalia a susținut că injecțiile de capital din perioada 1994-1998 au constituit, împreună cu compensațiile, un instrument de finanțare a costurilor legate de prestarea serviciului public de televiziune.
(94)
Conform declarațiilor Portugaliei, modelul de finanțare ales pentru a oferi RTP o compensație pentru costurile de serviciu public s-a dovedit necorespunzător și a produs un deficit comercial. În primul rând, valoarea calculată a indemnizațiilor compensatorii a fost întotdeauna mai mică decât nevoile reale de finanțare a serviciului public de televiziune. În al doilea rând, Portugalia a plătit în mod sistematic aceste indemnizații cu întârziere. RTP a trebuit să recurgă la finanțare bancară pentru a face față cheltuielilor de funcționare, însă nu a putut include dobânzile și cheltuielile de amortizare în calcularea costurilor de serviciu public. În al treilea rând, RTP a trebuit să plătească statului taxa pe valoarea adăugată (TVA) aferentă indemnizațiilor, ceea ce a redus valoarea netă a indemnizațiilor compensatorii.
(95)
Portugalia susține că: (i) scutirile de taxe (și anume, scutirea de la plata taxelor notariale, a taxelor de înregistrare și a costurilor de publicare); (ii) facilitățile de plată a taxelor pentru utilizarea rețelei de transmisie; (iii) reeșalonarea datoriilor către sistemul de securitate socială; (iv) plata legată de înstrăinarea rețelei de televiziune; (v) protocolul privind promovarea producției cinematografice; și (vi) creditul contractat de RTP în 1998 nu se încadrează în noțiunea de ajutor de stat. În ceea ce privește compatibilitatea celorlalte măsuri, Portugalia a susținut că acestea ar trebui să fie considerate o compensație pentru costurile de serviciu public și nu un ajutor de stat (55) sau, în caz contrar, compatibilitatea acestora cu legislația Uniunii ar trebui să fie evaluată în lumina articolului 86 alineatul (2) din Tratatul CE [în prezent articolul 106 alineatul (2) din TFUE].
(96)
În ceea ce privește calcularea supracompensării, Portugalia a susținut că:
(a)
includerea, în 1996, a cheltuielilor de funcționare suportate de RTP 2 în cadrul costurilor de serviciu public rambursabile s-a bazat pe noul contract de servicii publice, conform căruia compensarea, în temeiul contractului, a cheltuielilor de funcționare ale RTP 2 se aplica începând de la 1 ianuarie 1996 (56);
(b)
împrumutul de 20 000 de milioane PTE nu ar trebui considerat o compensare, deoarece a fost acordat în condițiile pieței;
(c)
majorările de capital au fost, de asemenea, concepute astfel încât să finanțeze investițiile și nu vizau numai furnizarea de compensații financiare pentru costurile de serviciu public rambursabile. Obligația statului, în calitate de acționar, de a participa la finanțarea investițiilor considerate necesare este stabilită în contractele de servicii publice (57);
(d)
compensațiile au fost purtătoare de TVA, ceea ce a făcut ca valoarea netă primită de RTP să fie mai scăzută;
(e)
în temeiul noului contract de servicii publice, costurile serviciului public puteau fi rambursate numai în limitele bugetului alocat.
Ținând seama de aspectele de mai sus, conform concluziei Portugaliei, compensația financiară acordată RTP pentru obligația de serviciu public nu ar trebui considerată excesivă sau inadecvată.
(97)
În ceea ce privește neefectuarea de audituri externe, Portugalia susține că, în deciziile sale din 2006 în cazurile E 14/05 și NN 31/06, Comisia a adoptat deja o poziție în ceea ce privește situația financiară a RTP, care a acoperit și perioada 1992-1998, fără a solicita un audit extern privind serviciul public, deciziile respective nefiind contestate în instanță. Portugalia susține, în special, că Decizia NN 31/06 a Comisiei a ținut deja seama de Raportul 8/02 al Curții de Conturi. Aceasta subliniază, de asemenea, faptul că, în Decizia NN 31/06, Comisia a concluzionat că situația financiară a RTP în perioada 1992-1998 a fost rezultatul unui deficit cronic de finanțare a activităților sale de serviciu public. În Decizia NN 31/06, concluziile Comisiei s-au întemeiat pe un raport extern, și anume pe raportul PriceWaterhouse Cooper din 2005, și pe conturile anuale ale RTP care au făcut obiectul unui audit extern și care sunt considerate de Portugalia ca fiind singurele conturi relevante.
(98)
Portugalia reafirmă, de asemenea, că rapoartele privind misiunea de serviciu public pentru perioada 1993-1998 au făcut obiectul unui audit efectuat de auditorii interni ai RTP (58). Cu toate acestea, Portugalia a prezentat ulterior audituri externe ale rapoartelor privind misiunea de serviciu public pentru perioada 1992-1998, precum și un raport final de sinteză care acoperă toți acești ani. Auditurile externe au fost organizate de autoritatea independentă pentru mijloacele de comunicare în masă, Entidade Reguladora para a Comunicaçăo Social (ERC), care a solicitat societății externe de audit Pedro Roque (59) să efectueze audituri externe.
(99)
Portugalia a oferit mai multe detalii privind anumite afirmații ale SIC referitoare la aspecte specifice. În ceea ce privește afirmația SIC privind absența, constatată în raportul BDO Binder, a unui aviz din partea Consiliului consultativ, Portugalia subliniază faptul că obligația de a prezenta acest aviz nu se extinde la raportul privind serviciul public prestat de RTP. Deși avizul organismului respectiv era justificat în temeiul vechiului contract de servicii publice, acesta nu a devenit o cerință cu caracter juridic obligatoriu. De asemenea, noul contract de servicii publice nu prevedea necesitatea ca organismul respectiv să emită un aviz cu privire la raportul de serviciu public.
(100)
În ceea ce privește afirmația SIC potrivit căreia în raportul BDO Binder pentru anul 1998 erau incluse imobilizări corporale în valoare de aproximativ 53 de milioane EUR care nu au făcut obiectul unui inventar, Portugalia a confirmat efectuarea investițiilor corespunzătoare imobilizărilor respective. Faptul că nu s-a întocmit, inițial, un inventar pentru aceste imobilizări (deși valoarea acestora, cu excepția a 4 milioane EUR, a putut fi identificată ulterior și s-a putut întocmi un inventar retroactiv) nu înseamnă că nu s-a efectuat nicio investiție. Auditorul extern a confirmat soldurile și cifrele corespunzătoare investiției, precum și tranzacția cu părțile terțe.
(101)
În ceea ce privește afirmația SIC conform cărei s-a constatat în raportul BDO Binder pentru anul 1998 că au fost depășite limitele privind timpul alocat publicității, Portugalia a subliniat că acest lucru nu ar presupune, în niciun caz, o reducere a contribuției financiare. Acest raționament se întemeiază pe faptul că sumele primite de RTP pentru surplusul de publicitate au fost cu mult inferioare deficitului de finanțare din anul respectiv. În orice caz, Portugalia a confirmat că veniturile totale din publicitate (inclusiv veniturile din surplusul de publicitate) au fost luate în considerare în calcularea nevoilor de finanțare, și anume a compensației pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public.
(102)
Portugalia susține că Raportul nr. 8/2002 al Curții de Conturi din Portugalia nu ar trebui luat în considerare în prezenta decizie deoarece Curtea de Justiție a constatat, în hotărârea sa în cauza T-442/2003, numai o deficiență obiectivă în ceea ce privește informațiile conținute în rapoartele privind misiunea de serviciu public, care nu erau însoțite de un audit extern. Portugalia subliniază faptul că Raportul nr. 8/2002 al Curții de Conturi se referă numai la perioada 1997-2000 și nu la întreaga perioadă acoperită de investigația în curs. Perioada 1993-1997 a fost inclusă în raport numai în scopul unei descrieri generale a situației financiare și a nevoilor de restructurare ale RTP, însă nu reprezintă obiectul principal al raportului. Scopul raportului este de a evalua gestionarea RTP, rolul statului ca acționar și prestarea serviciului public de radiodifuziune.
Portugalia susține că Curtea de Conturi și-a depășit mandatul de auditare a finanțelor publice, procedând în schimb la o analiză a eficacității și a eficienței costurilor din perspectiva cheltuielilor publice. În opinia Portugaliei, raportul este lipsit de relevanță, cu excepția faptului că a constituit un audit independent al întreprinderii, a confirmat exactitatea conturilor RTP și a confirmat lipsa oricărei ilegalități. Portugalia susține că, în prezenta decizie, Comisia ar trebui să țină seama de Raportul 20/98 al Curții de Conturi în loc de Raportul de audit 8/2002, deoarece Raportul de audit 20/98 acoperă situația economică și financiară a RTP în perioada 1994-1996. Concluzia Raportului de audit 20/98 este că, în comparație cu vechiul contract de servicii publice, noul contract a definit mai clar criteriile utilizate pentru finanțarea serviciului public, fapt care este contestat de Raportul nr. 8/2002, realizat ulterior.
V. EVALUAREA MĂSURILOR
(103)
Pentru a determina dacă măsurile ad hoc puse în aplicare de Portugalia în favoarea RTP constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat, Comisia trebuie să evalueze dacă măsurile respective:
(a)
sunt acordate de statul membru sau prin intermediul resurselor de stat;
(b)
sunt în măsură să denatureze concurența;
(c)
favorizează anumite întreprinderi sau producția anumitor bunuri;
(d)
afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
(104)
În cele ce urmează, se va examina caracterul de ajutor de stat al împrumutului din 1998, al acordului privind reeșalonarea datoriilor și anularea dobânzilor, precum și al injecțiilor de capital din perioada 1994-1997. De asemenea, se va evalua prezența resurselor de stat în acordarea scutirilor de la plata taxelor notariale, a taxelor de înregistrare și a costurilor de publicare.
(105)
Resursele de stat sunt implicate în scutirea de la plata taxelor notariale, a taxelor de înregistrare și a costurilor de publicare deoarece o pierdere a veniturilor fiscale este echivalentul unui consum al resurselor de stat sub formă de cheltuieli fiscale (60).
(106)
În ceea ce privește reeșalonarea datoriilor către sistemul de securitate socială și anularea dobânzilor de întârziere, Comisia consideră că organismul responsabil de sistemul de securitate socială nu poate fi considerat ca fiind o întreprindere, dat fiind că nu desfășoară o activitate economică, ci este un organism public însărcinat cu administrarea sistemului de securitate socială (61). În plus, autorizația pentru reeșalonarea datoriilor nu a fost acordată de sistemul de securitate socială în sine, ci prin intermediul unui decret comun al secretarilor de stat pentru finanțe și securitate socială și al secretarului de stat adjunct al ministrului-adjunct. Prin acordarea acestei autorizații, statul a renunțat la venituri deoarece, în mod normal, ar fi beneficiat de dobânzi pentru datoria restantă în valoare de 1 206 milioane PTE. Prin urmare, este evident că au fost implicate resurse ale statului și că măsura este imputabilă statului.
(107)
Majorările de capital în favoarea RTP au fost furnizate direct de stat de la bugetul de stat. Prin urmare, este clar că această finanțare a implicat resurse de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(108)
Comisia nu poate accepta afirmația Portugaliei potrivit căreia împrumutul acordat RTP nu implică resurse de stat. Conceptul de resurse de stat include, de asemenea, avantajele acordate de organisme numite sau instituite de statul membru în acest scop (62). Contractul de împrumut din 1998 a fost încheiat între RTP și Fondul de stabilizare a datoriei publice, un fond gestionat de Institutul de gestionare a datoriei publice. Un act juridic stabilește că institutul este plasat în subordinea și sub supravegherea ministrului de finanțe (63). Prin urmare, se poate concluziona că finanțările acordate de Fondul de stabilizare a datoriei publice ar trebui considerate resurse de stat.
(109)
Această măsură poate fi considerată direct imputabilă statului, întrucât o rezoluție adoptată la 17 decembrie 1998 de către secretarii de stat pentru media, pentru trezorerie și pentru finanțe a stabilit condițiile contractului.
(110)
Scutirea de la plata taxelor notariale, precum și a taxelor de înregistrare și a costurilor de publicare: în ceea ce privește scutirea de la plata taxelor notariale, a taxelor de înregistrare și a costurilor de publicare ar trebui să se evalueze dacă măsura respectivă a conferit o scutire fiscală generală de care a beneficiat și RTP sau dacă aceasta s-a aplicat în mod specific RTP. La considerentele următoare, Comisia face distincția între scutirea temporară prevăzută la articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92 și scutirea definitivă prevăzută la articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92.
(111)
Comisia constată că exonerarea de la obligația de a încheia un act notarial, precum și de la plata costurilor de înregistrare și de publicare a conferit RTP un avantaj, prin scutirea de unele costuri pe care, în caz contrar, ar fi trebuit să le suporte din bugetul propriu.
(112)
Acest avantaj este, de asemenea, selectiv din punct de vedere material, deoarece este conferit, astfel cum se demonstrează la articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92, numai RTP. Faptul că această lege ar putea reafirma, după cum susține Portugalia, aplicarea unei legislații mai generale, și anume Legea nr. 84/88, nu modifică această constatare. Legea nr. 84/88 se referă la întreprinderile publice și prevede că aceste organisme pot fi transformate în societăți pe acțiuni prin intermediul unui decret-lege. Cu toate acestea, faptul că această lege se referă la „întreprinderile publice în general” nu afectează selectivitatea materială constatată la articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92, care se aplică în mod specific întreprinderii RTP. În orice caz, o derogare acordată numai întreprinderilor publice ar putea, de asemenea, constitui o măsură selectivă din punct de vedere material pentru acest grup de întreprinderi (în comparație cu întreprinderile private), din care face parte RTP.
(113)
Cu toate acestea, măsurile de stat, deși sunt selective din punct de vedere material, pot ieși din sfera noțiunii de măsură selectivă în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, în cazul în care măsura de stat, în loc să acorde o derogare de la aplicarea normală a sistemului, devine o parte integrantă a acestuia (64). Prin urmare, este necesar să se examineze dacă măsura era compatibilă cu natura și logica sistemului juridic portughez pentru a transforma întreprinderea publică RTP într-o societate pe acțiuni prin intermediul legislației sau dacă s-a ales calea legislativă de transformare a RTP pentru a-i conferi acesteia un avantaj în raport cu alte întreprinderi. În conformitate cu abordarea aleasă de Curtea de Justiție în hotărârea sa, Comisia va face distincția, în cele ce urmează, între scutirea de la costurile notariale, pe de o parte, și scutirea de la costurile de înregistrare și de publicare, pe de altă parte (65).
(114)
Scutirea de la obligația întocmirii unui act notarial și de la costurile notariale: Comisia constată că transformarea RTP într-o societate pe acțiuni și aprobarea statutului acesteia prin legislație, și nu printr-un act notarial, este conformă cu logica și natura sistemului juridic portughez. Transformarea RTP într-o societate pe acțiuni a fost realizată în scopul de a-i conferi acesteia o formă de societate mai flexibilă și, implicit, de a o plasa pe poziție de egalitate cu operatorii privați. Realizarea acestei transformări pe cale legislativă, mai degrabă decât printr-un act notarial, nu a fost o încercare de a eluda obligația de a încheia un act notarial, ci rezultă din principiul general al dreptului portughez, care prevede că actele legislative pot fi modificate numai prin acte legislative echivalente.
(115)
Conform acestui principiu al „echivalenței actelor”, o lege nu poate fi abrogată, suspendată sau modificată decât printr-un act legislativ care are același rang ierarhic ca și actul constitutiv, nu printr-un act care are un rang inferior în ierarhia actelor cu putere de lege. Acest principiu a fost introdus în Constituția portugheză în 1982, cu mult timp înainte de transformarea RTP care a avut loc în 1992. Articolul 115 alineatul (5) din Constituția portugheză în forma sa în vigoare la momentul transformării RTP prevedea că nicio lege nu trebuie să: „creeze alte categorii de legislație sau să acorde altor tipuri de acte puterea de a interpreta, integra, modifica, suspenda sau revoca orice dispoziție a acestora care ar avea un efect extern”. Dat fiind că RTP a fost naționalizată, în 1975, printr-un act legislativ, și anume prin Decretul-lege nr. D 674-D/75, transformarea acesteia într-o altă formă juridică nu poate fi realizată decât prin intermediul unui decret-lege sau al unui act legislativ cu un rang echivalent sau chiar mai mare decât cel al unui decret-lege. De asemenea, nu există niciun element care să sugereze că naționalizarea inițială a RTP din 1975 a fost efectuată pentru a eluda normele aplicabile societăților reglementate de dreptul privat și că a generat un beneficiu pentru societate.
(116)
Nu există dovezi care să sugereze că toate celelalte acte legislative în vigoare înainte de transformarea RTP (a se vedea considerentele 84-86 din prezenta decizie) au fost aprobate cu scopul de a acorda întreprinderilor publice un avantaj pecuniar prin evitarea încheierii de acte notariale (și a costurilor aferente acestora) care se aplicau tranzacțiilor private. În special, Legea nr. 84/88, care a permis întreprinderilor publice să fie transformate în societăți pe acțiuni printr-un decret-lege, a reflectat principiile juridice și constituționale în vigoare la momentul respectiv.
(117)
Concluzie: ținând seama de aceste aspecte, scutirea de la obligația de a efectua transformarea RTP printr-un act notarial (și, implicit, de a suporta costurile aferente) nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(118)
Scutirea de la plata taxelor de înregistrare și a costurilor de publicare: este necesar să se evalueze dacă RTP a beneficiat de un avantaj prin faptul că nu a plătit costurile legate de înregistrarea societății în registrul comerțului și de publicarea actului notarial. În conformitate cu legislația portugheză în vigoare la momentul respectiv, un act notarial care a oficializat crearea unei întreprinderi de drept privat și statutul acesteia trebuia publicat în Diário da República de către grefierul responsabil de registrul comerțului, pentru a oferi părților terțe posibilitatea de a lua cunoștință de conținutul acestor documente. RTP nu a suportat aceste costuri de publicare deoarece publicarea obligatorie a Legii nr. 21/92 în Diário da República a asigurat faptul că actul de transformare a RTP și statutul acestei au beneficiat de publicitatea necesară.
(119)
Nu există niciun indiciu că Portugalia ar fi decis să transforme RTP într-o societate pe acțiuni prin Legea nr. 21/92 pentru a acorda RTP un avantaj sub formă de economii prin scutire de la plata costurilor de înregistrare și publicare. Se părea că o a doua publicare a statutului RTP ar fi fost complet lipsită de sens, întrucât cerințele referitoare la transparență și publicitate fuseseră deja îndeplinite prin publicarea Legii nr. 21/92 în Diário da República. Dacă înregistrarea este efectuată în vederea unei publicări ulterioare, iar cele două măsuri sunt corelate, este discutabil dacă scutirea de la plata taxelor de înregistrare ar putea fi, de asemenea, justificată prin natura și logica sistemului juridic portughez și prin transformarea obligatorie a RTP prin intermediul legislației. Portugalia nu contestă că înregistrarea era necesară conform Codului societăților comerciale. Potrivit declarațiilor Portugaliei: „înregistrarea nu a fost abrogată, dar nu era nevoie de nicio acțiune, decretul-lege fiind un document suficient pentru înregistrare”. Acest lucru rezultă, de asemenea, din prevederile articolului 3 alineatul (3) din Legea nr. 84/88, (a se vedea considerentul 25 din prezenta decizie). În plus, Portugalia a subliniat că era necesară înregistrarea înființării societății (66) (i.e. rezultatul transformării în societate pe acțiuni din 1992), pentru ca RTP să înregistreze în viitor toate celelalte acte legate de societate. Dacă, cu toate acestea, înregistrarea este necesară, atunci Comisia nu vede niciun motiv pentru care RTP nu ar trebui să suporte taxele corespunzătoare.
(120)
Concluzie: Ar trebui concluzionat că scutirea de obligativitatea încheierii unui act notarial (inclusiv a achitării costurilor notariale) și a publicării, precum și de costurile corespunzătoare acesteia, acordată RTP în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92, nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
Scutirea de la plata taxelor de înregistrare, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92 constituie, într-adevăr, ajutor de stat.
Cu toate acestea, așa cum se menționează în considerentele 160 și161 din prezenta decizie, aceste scutiri ar fi, în orice eventualitate, justificate drept compensație legitimă pentru costurile legate de furnizarea unui serviciu de interes economic general în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
(121)
Portugalia susține că articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 nu acordă, de fapt, o scutire definitivă pentru RTP, dar că aceasta a urmărit doar să acopere aceeași situație cu cea anterioară în raport cu scutirea temporară, și anume transformarea RTP într-o societate pe acțiuni în 1992. Portugalia susține, de asemenea, că, în mai multe ocazii, RTP a plătit taxe notariale de înregistrare. Cu toate acestea, formularea articolului 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 acoperă toate actele ulterioare de înscriere, înregistrare sau adnotare care, în conformitate cu acest articol, pot fi efectuate gratuit pentru o perioadă de timp nelimitată.
(122)
O asemenea scutire definitivă constituie, de asemenea, un avantaj pentru RTP prin faptul că o scutește de niște costuri pe care, altfel, ar fi trebuit să le suporte din bugetul propriu. Argumentul Portugaliei potrivit căruia, din informațiile pe care le deține, articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 nu a fost aplicat niciodată, iar RTP a plătit toate taxele necesare, constituie o probă relevantă într-o eventuală recuperare a ajutorului de stat, dar nu schimbă concluzia privind formularea dispoziției.
(123)
Avantajul respectiv este, de asemenea, selectiv, deoarece Legea nr. 21/92 vizează RTP. Portugalia nu poate pretinde că Legea nr. 21/92 reprezentă aplicarea pur și simplu a unei norme generale a dreptului portughez. În special, articolele 1 și 2 din Decretul-lege nr. 404/90 nu pot fi utilizate pentru a demonstra absența selectivității, întrucât decretul-lege se referă la concentrări și, prin urmare, nu acoperă acest caz care se referă la transformarea unei întreprinderi publice într-o societate pe acțiuni (67).
(124)
Spre deosebire de o scutire temporară de la plata taxelor de înregistrare, o scutire definitivă nu poate fi, de asemenea, justificată de echivalența unor doctrine privind actele care, datorită procesului legislativ de adoptare, au renunțat la cerința unui act notarial și la publicarea acestuia atunci când RTP a fost transformată în 1992. Conformitatea cu natura și logica sistemului juridic portughez ar putea fi acceptată pentru scutirea temporară, deoarece în cazul concret al transformării RTP într-o societate pe acțiuni, aceasta ar putea fi obținută, astfel cum s-a demonstrat, numai printr-un decret-lege. Cu toate acestea, domeniul larg de aplicare a articolului 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 nu exclude ca scutirile de la plata taxelor (și a costurilor) notariale să fie posibile pentru alte situații decât transformarea din 1992 a RTP într-o societate pe acțiuni. Este suficient să se declare că o scutire definitivă de la plata unor taxe diverse de înregistrare, acordată unei societăți (sau unui grup de societăți, cum ar fi societățile comerciale pe acțiuni) nu poate fi niciodată în natura și logica unui sistem juridic (68).
Concluzie: Ar trebui concluzionat că scutirea definitivă acordată societății RTP care rezultă din articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(125)
Acordul cu organismul care răspunde de securitatea socială (reeșalonarea datoriilor și renunțarea la dobândă): după analizarea observațiilor părților terțe și ale Portugaliei, Comisia concluzionează că acordul inițial între organismul care răspunde de sistemul de securitate socială și RTP nu poate fi considerat ca reprezentând un comportament tipic al unui operator privat. Divergența a fost legată de corectitudinea, din punct de vedere juridic, a interpretării anumitor norme de securitate socială stabilite în Decretul de punere în aplicare nr. 12/83. Acordul a confirmat interpretarea RTP, care a fost sprijinită de analiza efectuată de un expert fiscal care a concluzionat că decretul de punere în aplicare era neconstituțional. Cu toate acestea, decretul de punere în aplicare nu a fost revocat în urma acordului. Prin urmare, trebuie să se concluzioneze că măsura a fost aplicată în mod selectiv societății RTP, fără a afecta aplicabilitatea interpretării privind sistemul de securitate socială în raport cu alte societăți.
(126)
Comisia nu poate accepta argumentul Portugaliei potrivit căruia autorizația pentru reeșalonarea datoriilor și pentru renunțarea la amenzi și dobânzi a fost acordată în cadrul unui sistem general, aplicabil tuturor întreprinderilor aflate într-o situație similară, pe baza Decretului-lege nr. 411/91 și, în consecință, nu a conferit un avantaj specific societății RTP.
(127)
Fără a aduce atingere caracterului selectiv sau general al unei astfel de scheme, scopul prezentei decizii este de a stabili dacă aplicarea schemei în cazul RTP a fost selectivă.
(128)
Pentru a dovedi că reeșalonarea este indispensabilă pentru a garanta viabilitatea societății, Decretul-lege nr. 411/91 prevede efectuarea unui studiu financiar/economic. PTR nu a efectuat niciodată un astfel de studiu al viabilității sale, în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din Decretul-lege nr. 411/91.
(129)
În plus, condiția prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (d) din Decretul-lege nr. 411/91 nu a fost aplicabilă societății RTP întrucât regularizarea datoriei nu a urmat intervenției statului. Comisia nu acceptă argumentul Portugaliei potrivit căruia istoricul intervenției statului a afectat funcționarea întreprinderii debitoare și că RTP era guvernată de norme statutare la momentul intervenției statului. Deși RTP a fost supusă unui regim special de gestionare în 1977 (69), respectivul regim s-a încheiat odată cu adoptarea statutului din 1980, în timp ce datoria la sistemul de securitate socială a fost „acumulată” în perioada 1983-1989. Comisia consideră că regularizarea datoriei RTP nu poate fi considerată ca făcând parte dintr-un regim general acordat în temeiul Legii nr. 411/91, întrucât RTP nu a îndeplinit criteriile stabilite în legea respectivă pentru o astfel de autorizare. Prin urmare, măsura a fost aplicată societății RTP în mod selectiv.
(130)
Prin acordarea reeșalonării datoriei, Portugalia ar fi trebuit să acționeze la fel ca un creditor public sau privat care urmărește să-și recupereze sumele care îi sunt datorate și, în acest scop, să încheie acorduri de reeșalonare a datoriilor pentru a facilita plata (70). Rata dobânzii de întârziere aplicată de către stat ar trebui să fie egală cu rata pe care ar aplica-o un creditor privat în circumstanțe similare. Comisia consideră că un creditor privat care ar urmări recuperarea datoriei prin mijloace juridice ar obține cel puțin rata dobânzii legale. Prin urmare, prin faptul că nu a cerut nicio plată a dobânzii, în ciuda mecanismelor de control disponibile, Portugalia nu a acționat la fel cum ar fi acționat un creditor privat pentru a-și maximiza rata dobânzii. Mai mult, s-a ajuns la un acord în ceea ce privește datoria la sistemul de securitate socială „acumulată” în perioada 1983-1989 până la 1989 și în ceea ce privește o reeșalonare abia în 1993. În aceleași condiții, un creditor privat nu ar fi permis o acumulare similară a datoriei restante de-a lungul unei perioade atât de lungi fără a iniția proceduri de recuperare. Prin urmare, se pare că măsura în cauză a conferit un avantaj specific societății RTP.
(131)
Majorări de capital: După analizarea observațiilor părților terțe și ale Portugaliei, Comisia concluzionează că majorările de capital din perioada 1994-1997 au oferit societății RTP un avantaj financiar. Astfel cum se poate observa în tabelul 3 din considerentul 40, având în vedere situația financiară fragilă a RTP în perioada în care s-au realizat majorările de capital, niciun investitor privat nu ar fi efectuat o infuzie de capital în societate întrucât nu se putea aștepta ca această investiție să aibă un randament normal într-un interval de timp rezonabil. De fapt, în ciuda unor infuzii de capital, poziția financiară a RTP s-a deteriorat. Nici Portugalia și nici părțile terțe nu au afirmat că Portugalia a acționat ca un investitor privat atunci când a efectuat o infuzie de capital în societate.
(132)
Împrumutul din 1998: Comisia nu poate accepta argumentul Portugaliei potrivit căruia împrumutul acordat în 1998 era în conformitate cu condițiile pieței. Pentru ca împrumutul să nu constituie ajutor de stat, condițiile de acordare a acestuia (și anume, garanția solicitată și rata dobânzii) ar trebui să reflecte riscul inerent al creditării unei întreprinderi (71). Riscul și, în consecință, rata dobânzii sunt mai mari atunci când o societate se află într-o situație economică și financiară în care validitatea acesteia este sub nivelul la care o instituție financiară i-ar acorda un împrumut.
(133)
Astfel cum se poate observa în tabelul 3 din considerentul 40, atunci când s-a convenit asupra împrumutului, RTP se confrunta cu dificultăți financiare atât de grave, încât datoriile sale depășeau valoarea activelor, iar capitalul net era negativ. Din punct de vedere tehnic, întreprinderea era în stare de faliment.
(134)
În primul rând, trebuie avut în vedere că împrumutul a fost un împrumut subordonat, adică nu a avut garanții bazate pe active și, în caz de faliment, creditul se situa pe lista rambursărilor după toți creditorii, dar înaintea acționarilor. Absența unei garanții corespunzătoare bazată pe active a fost un indiciu clar că împrumutul nu a fost acordat în condițiile pieței și că a fost vorba de un ajutor de stat. Ținând seama de falimentul din punct de vedere tehnic al RTP la momentul acordării împrumutului, nicio instituție financiară nu i-ar fi acordat un împrumut subordonat, deoarece probabilitatea ca RTP să fie capabilă să îl ramburseze era foarte mică. Într-adevăr, împrumutul nu a fost acordat de o instituție financiară privată, ci de Fondul de stabilizare a datoriei publice.
(135)
În al doilea rând, se poate afirma că rata dobânzii aplicate împrumutului nu reflectă în mod evident riscul intrinsec al acestuia. Nu doar că această rată este inferioară ratei de referință utilizate în mod normal de Comisie pentru a calcula elementul de ajutor de stat din schemele de subvenționare a dobânzii pentru împrumuturi (72), dar, de asemenea, un operator normal de pe piață ar pretinde, pe lângă niște garanții „solide”, o rată a dobânzii care ar compensa un risc de nerambursare atât de ridicat.
(136)
Dat fiind că poziția financiară a RTP a fost de așa natură încât aceasta nu ar fi putut obține un împrumut subordonat în condiții normale, împrumutul este echivalent efectiv cu plata unui grant și constituie un avantaj în favoarea societății RTP.
(137)
În consecință, Comisia consideră că reeșalonarea datoriei la sistemul de securitate socială, infuziile de capital din perioada 1994-1997 și împrumutul acordat în 1998 au reprezentat un avantaj financiar și economic față de concurenți, care nu au beneficiat de aceleași fonduri.
(138)
Deoarece piața portugheză de televiziune a fost deschisă concurenței începând cu 1992 cel târziu, în perioada în care RTP a beneficiat de diversele măsuri existau concurenți pe piață. În februarie 1992, au fost acordate licențe de difuzare operatorilor comerciali SIC și TVI, iar în octombrie 1992, SIC a început să transmită în Portugalia.
(139)
Comisia nu acceptă argumentul Portugaliei potrivit căruia acordul privind datoria la sistemul de securitate socială nu s-ar încadra în conceptul de ajutor de stat pentru că datoria fusese acumulată înainte de deschiderea pieței portugheze de radiodifuziune, în vederea concurenței. Avantajul financiar a fost acordat societății RTP în mai 1993 după deschiderea pieței de radiodifuziune și a putut, prin urmare, să confere un avantaj economic societății RTP.
(140)
În consecință, ar trebui concluzionat că măsurile acordate de Portugalia au putut să confere un avantaj economic și financiar societății RTP față de concurenți, care nu au beneficiat de aceleași fonduri și, în acest fel, au fost în măsură să denatureze concurența în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(141)
Măsurile de stat intră sub incidența articolului 107 alineatul (1) din TFUE în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre. Acest lucru este valabil atunci când activitățile în cauză fac obiectul schimburilor comerciale între statele membre. În acest caz, beneficiarul, societatea RTP, este activă pe piața internațională. Într-adevăr, prin intermediul Uniunii Europene de Radio și Televiziune, aceasta face schimb de programe de televiziune și participă la sistemul Eurovision (73). În plus, RTP se află în concurență directă cu operatori comerciali de radio și televiziune activi pe piața națională și internațională de radio și televiziune care au o structură internațională a acționariatului (74).
(142)
În consecință, se poate concluziona că măsurile luate de Portugalia în favoarea societății RTP afectează schimburile comerciale dintre statele membre în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(143)
Din cele prezentate mai sus reiese că, lăsând la o parte posibile obligații de serviciu public impuse societății RTP, măsurile care implică ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE sunt:
-
reeșalonarea datoriilor la sistemul de securitate socială;
-
infuziile de capital din perioada 1994-1997; și
-
împrumutul acordat în 1998.
De asemenea, scutirile temporare de la plata taxelor de înregistrare în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92 și scutirea definitivă de la plata taxelor de înregistrare și a altor taxe în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(144)
Cu toate acestea, astfel cum se menționează în considerentele 44-48 din prezenta decizie, societății RTP i s-a încredințat o obligație de serviciu public de radiodifuziune. În cauza Altmark Trans GmbH și Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH și Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (denumită în continuare „cauza Altmark”), Curtea de Justiție a stabilit că măsurile de stat pentru compensarea costurilor serviciului public nu pot fi calificate drept ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE [în prezent articolul 107 alineatul (1) din TFUE] atunci când sunt îndeplinite următoarele patru condiții (75):
(a)
întreprinderea beneficiară trebuie să aibă efectiv obligații de serviciu public de îndeplinit, iar obligațiile trebuie definite în mod clar;
(b)
parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie stabiliți în prealabil, în mod obiectiv și transparent;
(c)
compensația nu trebuie să depășească suma necesară acoperirii totale sau parțiale a costurilor ocazionate de executarea obligațiilor de serviciu public, luându-se în considerare veniturile aferente și un profit rezonabil pentru îndeplinirea acestor obligații,
(d)
în cazul în care societatea nu este aleasă în baza unei proceduri de achiziții publice, nivelul compensației necesare trebuie să fie determinat pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere tipică, bine gestionată și dotată în mod adecvat le-ar fi suportat pentru îndeplinirea obligațiilor respective.
(145)
Lăsând la o parte condițiile menționate în prima și a treia condiție, măsurile ad hoc (a se vedea considerentul 143 din prezenta decizie) nu par să îndeplinească cea de a doua și cea de a patra condiție a hotărârii Altmark, din motivele care urmează.
(146)
Este clar că finanțarea acordată printr-un acord cu organismul responsabil cu sistemul de securitate socială și împrumutul din 1998 nu făceau parte dintr-un sistem de compensare ai cărui parametri fuseseră stabiliți în prealabil în mod obiectiv și transparent (a doua condiție). Dimpotrivă, acestea s-au bazat pe decizii ad hoc ale statului.
(147)
În plus, astfel cum se menționează în considerentul 61 din prezenta decizie, contractele de serviciu public prevedeau o posibilitate specifică de finanțare pentru investițiile în echipamente pentru servicii publice prin infuzii de capital. Acestea nu restrâng investițiile în servicii publice și nu stabilesc în mod clar condițiile și limitele participării statului; acestea se referă numai la posibilitatea ca statul să participe la investițiile societății RTP în calitate de acționar. Prin urmare, Comisia consideră că nici infuziile de capital nu pot fi considerate ca făcând parte dintr-un sistem de compensare ai cărui parametri au fost stabiliți în prealabil, în mod obiectiv și transparent.
(148)
În mod evident, RTP nu a fost aleasă în urma unei proceduri de achiziții publice care să garanteze cel mai mic cost posibil. Nu există niciun indiciu că valoarea plăților ad hoc a fost stabilită pe baza unei analize a costurilor pe care le-ar suporta o întreprindere tipică (a patra condiție).
(149)
În consecință, este evident că, în cazul de față, nu sunt îndeplinite toate condițiile stabilite în cauza Altmark. Prin urmare, măsurile menționate în considerentul 143 din prezenta decizie trebuie considerate ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(150)
Curtea de Justiție a susținut în mod constant faptul că articolul 106 din TFUE poate prevedea o derogare de la interdicția privind ajutorul de stat pentru întreprinderile cărora le-a fost încredințat un serviciu de interes economic general (SIEG). S-a confirmat implicit în cauza Altmark că ajutorul de stat care compensează costurile suportate de o întreprindere pentru furnizarea de SIEG pot fi considerate compatibile cu piața internă, în cazul în care aceasta îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 106 alineatul (2) din TFUE [fostul articol 86 alineatul (2) din Tratatul CE și denumită anterior „piața comună”] (76).
(151)
Curtea de Justiție a precizat în mod clar că, pentru ca o măsură să poată beneficia de o astfel de derogare, trebuie să fie îndeplinite integral principiile definirii, încredințării misiunii de serviciu public și proporționalității. Comisia consideră că, în cazul în care aceste principii sunt îndeplinite, dezvoltarea comerțului nu este afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii.
(152)
Modul în care aceste principii se aplică în sectorul radiodifuziunii este explicat în Comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor privind ajutoarele de stat serviciilor publice de radiodifuziune („Comunicarea privind radiodifuziunea”) (77). În conformitate cu această Comunicare privind radiodifuziunea, Comisia trebuie să stabilească dacă (78):
(a)
activitățile societății RTP sunt obligații de serviciu public definite în mod clar ca atare de către statul membru (definirea);
(b)
societății RTP i s-a încredințat în mod oficial de către autoritățile portugheze furnizarea serviciului respectiv (încredințarea misiunii de serviciu public);
(c)
finanțarea este proporțională cu costul net al furnizării serviciului public.
(153)
Astfel cum se prevede în Protocolul privind sistemul de radiodifuziune publică în statele membre (Protocolul de la Amsterdam (79)) și în Comunicarea privind radiodifuziunea (80), este la latitudinea statelor membre să definească misiunea de serviciu public a organismului public de radiodifuziune. În sectorul radiodifuziunii, rolul Comisiei se limitează la a verifica dacă definiția serviciului public nu conține nicio eroare evidentă. O astfel de eroare ar constitui un abuz al definirii serviciului public.
(154)
Dată fiind natura specifică a sectorului radiodifuziunii, Comisia consideră legitimă, având în vedere dispozițiile interpretative ale acestui protocol, o definiție prin care unui anumit organism de radiodifuziune i se încredințează misiunea de a furniza programe variate și echilibrate (81). O astfel de definiție ar fi în concordanță cu obiectivul care vizează satisfacerea nevoile democratice, sociale și culturale ale unei societăți anume.
(155)
Astfel cum se menționează în considerentele 44-48 din prezenta decizie, în virtutea Legii nr. 21/92 și a contractelor de serviciu public, RTP trebuie să asigure, în calitate de serviciu public de televiziune, difuzarea a două canale cu acoperire generală. În timp ce primul canal trebuie să ofere programe cu caracter mai general, al doilea canal trebuie să se adreseze mai mult unor categorii de public specifice. Mai mult, astfel cum s-a descris în considerentele 44 și 45 din prezenta decizie, Legea nr. 21/92 și contractele de servicii publice impun societății RTP mai multe obligații detaliate privind conținutul programelor și cooperarea internațională, precum și alte obligații specifice.
(156)
Deși definiția serviciului public de radiodifuziune furnizat de RTP este de natură calitativă și destul de generală, Comisia, ținând seama de dispozițiile interpretative ale Protocolului de la Amsterdam, consideră legitimă o astfel de definiție „generală” (82). Prin urmare, aceasta consideră, de asemenea, legitimă definiția generală a misiunii de serviciu public a societății RTP care prevede asigurarea a două canale de televiziune cu acoperire națională, unul mai general, iar celălalt axat mai mult pe categorii de public specifice. O astfel de definiție poate fi considerată ca îndeplinind nevoile democratice, sociale și culturale ale societății portugheze.
(157)
În plus, Comisia consideră legitime obligațiile care stabilesc în detaliu modul în care RTP ar trebui să asigure misiunea de serviciu public general de radiodifuziune. În conformitate cu formularea din Protocolul de la Amsterdam, se poate considera că aceste obligații răspund nevoilor democratice, sociale și culturale ale societății portugheze.
(158)
Deși Comisia consideră legitimă misiunea de serviciu public a RTP, aceasta trebuie, cu toate acestea, să stabilească dacă definiția conține sau nu vreo eroare evidentă.
Comisia va evalua dacă scutirea temporară și definitivă de la plata taxelor notariale și a costurilor de înregistrare și publicare poate fi considerată compensație pentru costurile unui serviciu public și va analiza, în plus, dacă se poate considera că obligația societății RTP de a sprijini producțiile cinematografice face parte din misiunea de serviciu public a RTP.
(159)
Comisia va stabili în primul rând dacă scutirea temporară de obligațiile privind actele notariale (și de costurile aferente), scutirea de la plata taxelor de înregistrare și a costurilor de publicare în perioada transformării, în 1992, într-o societate pe acțiuni în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92, precum și scutirea definitivă de la plata unor taxe diverse în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92, pot fi considerate compensație pentru costurile care rezultă din furnizarea serviciului public.
(160)
Scutiri temporare: în primul rând, este necesar să se examineze dacă cheltuielile aferente transformării societății RTP într-o societate pe acțiuni în 1992 (și anume costuri care legate în mod normal de încheierea unui act notarial, de înregistrarea și publicarea acestuia) pot fi compensate în mod legitim, fiind considerate costuri ale unui serviciu public. Compensația, după cum s-a menționat anterior, este sub formă de scutire, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92.
(161)
La momentul transformării sale, RTP desfășura doar activități de serviciu public (a se vedea considerentul 18 din prezenta decizie), în timp ce activitățile comerciale erau efectuate de către filialele distincte de aceasta din punct de vedere juridic. Prin urmare, costurile legate de transformarea furnizorului de serviciului public de radiodifuziune constituiau, în mod automat, costuri de serviciu public pe care statul le-ar fi putut compensa în mod legitim. Nu este necesar să se analizeze dacă reorganizarea societății RTP a fost obligatorie din punct de vedere juridic sau necesară (83). Evaluarea în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE și al Comunicării privind radiodifuziunea impun o compensație care să nu depășească costurile nete ale serviciului public, dar nu impun o evaluare pentru a determina dacă aceste costuri, cu condiția că se limitează la furnizarea serviciului public, ar fi putut fi evitate (84). În conformitate cu Protocolul de la Amsterdam și cu Comunicarea privind radiodifuziunea, statele membre sunt, în principiu, libere să decidă cu privire la organizarea propriilor servicii publice de radiodifuziune, care nu numai că se aplică organizării serviciului de radiodifuziune al cărui conținut va fi difuzat, dar și cu privire la forma juridică sub care acesta își va efectua operațiunile. Rolul Comisiei este limitat la a controla dacă statul membru s-a folosit de această libertate în mod abuziv. În acest caz, nu există indicii că transformarea a fost efectuată cu scopul unic de a conferi un avantaj societății RTP. Nu există motive să se pună sub semnul întrebării raționamentul Portugaliei potrivit căruia transformarea din 1992 a fost efectuată pentru a oferi societății RTP mai multă flexibilitate în operațiunile sale și pentru ca aceasta să nu mai fie o organizație de stat supusă unor proceduri greoaie de control din partea acestuia. Prin urmare, ar trebui să se concluzioneze că scutirea de la plata taxelor de înregistrare (i.e. taxe pentru acte notariale, taxe de înregistrare, costuri de publicare) la momentul transformării societății RTP reprezintă o compensație legitimă pentru furnizarea serviciului public de radiodifuziune.
(162)
Scutirea definitivă: cu toate acestea, raționamentul anterior (enunțat în considerentul 161 din prezenta decizie) nu se poate aplica scutirii definitive de la articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92, care nu este limitată în timp și, prin urmare, deschisă includerii, de asemenea, a înregistrărilor sau înscrierilor pentru activități ale societății RTP care nu sunt în efectuate în cadrul misiunii de serviciu public (de exemplu, în cazul în care RTP ar prelua activitățile comerciale, în loc să le deruleze prin filiale distincte din punct de vedere juridic de ea).
Având în vedere domeniul larg de aplicare a articolului 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92, atât în ceea ce privește durata (i.e. nelimitată) și natura (i.e. nu se limitează la activitățile de servicii publice), nu este posibilă justificarea unei eventuale potențiale viitoare de la plata taxelor de înregistrare ca un cost al unui serviciu public. Prin urmare, ar trebui să se concluzioneze că scutirea de la plata taxelor în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 nu este compatibilă cu piața internă.
(163)
Deși Portugalia a susținut că articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 nu a fost aplicat niciodată și că RTP a plătit întotdeauna toate taxele de înregistrare necesare după transformarea din 1992, acest argument ar putea fi valabil în cazul recuperării, dar aceasta nu schimbă faptul că dispoziția respectivă, ca atare, acordă societății RTP ajutor de stat care nu se justifică prin articolul 106 alineatul (2) din TFUE sau prin orice altă dispoziție din acest tratat.
(164)
Având în vedere considerentul 45 din Directiva „Televiziunea fără frontiere”, Comisia ar putea accepta, în măsura în care drepturile de difuzare a filmelor rezultate duc la difuzarea filmelor respective de către canalele de televiziune care îndeplinesc un rol de serviciu public, faptul că definiția organismelor de radiodifuziune care îndeplinesc un rol de serviciu public include obligația de a contribui substanțial la investiții în producția europeană a audiovizualului. (85)
(165)
Comisia consideră că obligația impusă RTP de a promova cinematografia se încadrează în domeniul de aplicare al serviciului public de radiodifuziune, deoarece RTP difuzează pe canalele de televiziune care îndeplinesc un rol de serviciu public filmele pentru care a obținut drepturi de distribuție.
(166)
Prin urmare, Comisia nu poate fi de acord cu observațiile părților interesate conform cărora obligația impusă RTP de a promova și finanța cinematografia ar fi discriminatorie. Părțile au susținut că organismele private de radiodifuziune au încheiat la rândul lor protocoale privind promovarea cinematografiei cu autoritățile portugheze, care nu prevăd compensații. Cu toate acestea, Comisia consideră că este necesar să se facă distincția între acordurile voluntare privind promovarea cinematografiei încheiate între stat și organismele private de radiodifuziune, pe de o parte, și obligațiile de serviciu public de radiodifuziune impuse RTP de a difuza și finanța producții cinematografice, pe de altă parte. Este clar că societății RTP i s-a încredințat în mod explicit o misiune de serviciu public pentru a sprijini anumite producții cinematografice care sunt ulterior difuzate ca programe de televiziune ce îndeplinesc un rol de serviciu public, în timp ce organismelor private de radiodifuziune nu le este încredințat un astfel de rol de serviciu public. De fapt, RTP a devenit un instrument folosit de stat în scopul sprijinirii cinematografiei. Orice avantaj rezultat care este acordat de RTP cinematografiei ar putea constitui ajutor de stat și ar trebui evaluat ca atare. Prezenta decizie nu aduce atingere niciunei evaluări a unor posibile avantaje acordate producătorilor de filme.
(167)
În consecință, ar trebui concluzionat că respectiva cofinanțare de către RTP a lucrărilor cinematografice portugheze difuzate de canalele care îndeplinesc un rol de serviciu public poate fi considerată o obligație specifică legitimă care este esențială pentru îndeplinirea de către RTP a obligațiilor generale de serviciu public de radiodifuziune. Prin urmare, această obligație nu constituie o eroare vădită.
(168)
Cu toate acestea, Comisia consideră că obligația juridică impusă RTP de a furniza „alte servicii care trebuie specificate ad hoc” (86) nu este suficient de precisă pentru a permite Comisiei să evalueze în prealabil, cu suficientă securitate juridică, dacă astfel de servicii pot fi considerate serviciu public. Deși este de părere că „celelalte servicii care trebuie specificate” nu sunt definite clar, Comisia remarcă faptul că nu s-au efectuat plăți în temeiul acestei dispoziții în perioada care a făcut obiectul investigației. (87)
(169)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează că activitățile RTP descrise în Legea nr. 21/92 și redefinite în contractele de servicii publice sunt obligații de serviciu public definite în mod clar.
Deși obligația de a oferi „alte servicii care să fie furnizate ad hoc” nu este suficient de precisă pentru a se concluziona în prealabil că toate serviciile furnizate sub această titulatură ar putea fi considerate servicii publice, nu s-au efectuat plăți în temeiul acestei dispoziții în perioada 1992-1998.
Cu toate acestea, scutirea definitivă de la plata taxelor de înregistrare și a altor taxe nu se limitează la compensarea costului unui serviciu public și, prin urmare, nu poate fi justificată în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
(170)
În al doilea rând, este necesar să se evalueze dacă obligațiile de serviciu public au fost încredințate societății care a beneficiat de finanțarea publică, adică RTP.
(171)
În conformitate cu Comunicarea privind radiodifuziunea, Comisia trebuie să verifice dacă mandatul de serviciu public a fost încredințat RTP printr-un act oficial (88).
(172)
Astfel cum se menționează la considerentul 48 din prezenta decizie, obligațiile de serviciu public sunt în mod clar încredințate RTP în temeiul a diverse acte legislative și contracte: articolul 5 din Legea nr. 58/90, articolul 4 alineatul (1) și articolul 5 din Legea nr. 21/92 și clauza 1 din vechiul și noul contract de servicii publice.
(173)
Comisia nu a primit nicio observație din partea părților interesate sau a Portugaliei prin care să se susțină că mandatul de serviciu public nu a fost încredințat în mod suficient RTP printr-un act oficial. În conformitate cu Comunicarea privind radiodifuziunea și având în vedere legile și contractele menționate la punctul 48 din prezenta decizie, ar trebui concluzionat că, fără îndoială, RTP trebuie să îndeplinească obligații de serviciu public de televiziune și, prin urmare, i s-a încredințat în mod oficial RTP o misiune de serviciu public.
(174)
Nu numai că este necesar ca misiunea de serviciu public să îi fie încredințată RTP printr-un act oficial, dar ar trebui, de asemenea, să se ia măsuri pentru a se asigura faptul că serviciul public este furnizat în conformitate cu legea și cu contractele de serviciu public. Astfel cum se menționează la considerentele 49-59 din prezenta decizie, au fost instituite diverse mecanisme de control pentru a asigura faptul că RTP și-a îndeplinit obligațiile de serviciu public conform previziunilor.
(175)
În primul rând, RTP a avut obligația de a furniza rapoarte privind îndeplinirea obligațiilor sale de serviciu public și planuri însoțite de un aviz al Consiliului său intern de auditori. RTP a prezentat rapoarte privind serviciul public pentru anii 1993-1998, în care era descrisă îndeplinirea fiecărei obligații de serviciu public și erau identificate costurile fiecărei obligații de serviciu public prin intermediul unui sistem de contabilitate analitică.
(176)
În al doilea rând, Ministerul de Finanțe și membrul guvernului responsabil cu mass-media au auditat respectarea contractului de serviciu public, iar inspectorul general al finanțelor a auditat planul financiar.
(177)
În al treilea rând, se prevedea organizarea anuală de audituri externe. Comisia nu poate accepta argumentul prezentat de Portugalia, repetat după hotărârea Curții în cauza T-442/03, conform căruia, de fapt, rapoartele privind serviciul public au făcut obiectul unor audituri externe și, prin urmare, nu a fost necesar să se ia nicio măsură suplimentară. Situația de dinaintea adoptării deciziei din 15 octombrie 2003 poate fi descrisă după cum urmează:
(a)
pentru anul 1992, nu a existat niciun raport privind misiunea de serviciu public, întrucât obligația de a prezenta rapoarte privind misiunea de serviciu public și de a se efectua un audit al acestor rapoarte a fost instituită pentru prima oară odată cu încheierea contractului de concesiune din 1993;
(b)
pentru anii 1993 și 1994, nu a existat vreun audit extern, ci doar o declarație din partea reprezentanților societății, și anume din partea Consiliului fiscal al RTP (Conselho fiscal da RTP), care este un organism intern al societății;
(c)
pentru anii 1995-1998, rapoartele au fost însoțite de o declarație din partea unui auditor extern independent de RTP și din partea reprezentanților RTP. Respectivele declarații au confirmat faptul că RTP și-a respectat obligațiile de serviciu public. Nu au putut fi accesate însă rapoarte mai detaliate privind misiunea de serviciu public care au dus la aceste constatări.
(178)
Cu toate acestea, ținând cont de constatările Curții în cauza T-442/03, în special de punctele 232-256 din hotărârea respectivă, Comisia nu se putea baza exclusiv pe declarațiile (scurte) de audit referitoare la rapoartele privind serviciul public menționate la punctul 177, acceptând în schimb oferta Portugaliei de a efectua un audit extern pe baza rapoartelor de serviciu public existente pentru toți anii în cauză. Concret, au fost efectuate audituri externe privind îndeplinirea de către RTP a obligațiilor sale de serviciu public pentru anii 1992-1997. Pentru anul 1992, s-a efectuat un audit extern, chiar dacă nu a existat un raport privind serviciul public. Cu toate acestea, auditorul extern s-a bazat pe un alt document pentru a evalua dacă misiunea de serviciu public a fost dusă la îndeplinire. Pentru anul 1998, nu a fost efectuat niciun audit extern, deoarece a existat un audit extern, sub forma raportului BDO Binder pe 1998, care este menționat la considerentele 186-188 din prezenta decizie și care nu a fost contestat nici de SIC.
(179)
Noile audituri pentru anii 1992-1997 au fost organizate de către organismul de reglementare a mass-mediei naționale, și anume Entidade Reguladora para a Comunicaçăo Social, ERC. Acesta este un organism administrativ independent, care, în conformitate cu Constituția portugheză, are responsabilitatea de a asigura, printre altele, respectarea statuturilor și normelor care reglementează activitatea mass-mediei. ERC a organizat audituri pentru anii 1992-1997 prin contractarea unui auditor extern, Pedro Roque, care este independent de RTP.
(180)
Având în vedere perioada scursă între 1992 și 2010, anul efectuării auditurilor referitoare la rapoartele privind serviciul public, accesarea tuturor datelor a fost dificilă. Astfel se explică durata investigației și timpul necesar pentru efectuarea de noi audituri. Cu toate acestea, în cele din urmă, a fost posibilă efectuarea auditurilor, întrucât existau deja rapoarte privind serviciul public (mai puțin pentru anul 1992), astfel că auditorii au avut o bază pentru audit. Auditurile pentru anii 1992-1997 au fost prezentate Comisiei.
(181)
Auditurile externe afirmă că mandatul lor este de a evalua și de a monitoriza serviciul public de radiodifuziune furnizat de RTP și plata primită de aceasta pentru sarcina respectivă. Acestea conțin o descriere a informațiilor care au fost avute în vedere și se referă, inter alia, la Legea nr. 58/90 [(Legea privind serviciul public de radiodifuziune, Legea nr. 21/92 privind transformarea RTP, contractele de serviciu public, conturile anuale și auditurile externe privind conturile anuale, Planul de activitate și buget public (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) și rapoartele privind serviciul public pentru anii respectivi (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP)]. Auditurile menționează faptul că, din cauza perioadei lungi scurse între anii 1992 și 1997 și contractul de audit din 2010, unele documente au fost distruse, iar anumite informații nu au fost disponibile. Din acest motiv, raportul de audit s-a axat în special pe rapoartele disponibile, în special pe rapoartele privind serviciul public (89) și privind conturile anuale certificate.
(182)
În ciuda constrângerilor cauzate de scurgerea unei perioade lungi, auditorii au reușit să își îndeplinească atribuțiile prevăzute de contractul încheiat cu aceștia, au reușit să efectueze auditurile și o evaluare a îndeplinirii de către RTP a obligației de serviciu public și a compensației primite de aceasta. Auditurile indică în mod expres că auditorii au fost în măsură să depășească dificultățile create de scurgerea unei perioade lungi și să efectueze auditurile. De exemplu, deși auditorii au exprimat o rezervă cu privire la faptul că nu au putut fi consultate criteriile de contabilitate privind costurile și metodele de alocare a costurilor, acest lucru nu s-a dovedit un impediment în calea efectuării auditului și a ajungerii la o concluzie pozitivă. Raportul de sinteză prevede că: „toate costurile și veniturile RTP se bazează pe ipoteza că activitatea sa se referă exclusiv la furnizarea de servicii de televiziune publică și că auditurile actuale s-au bazat pe declarații financiare auditate atât de auditorul intern al societății, cât și de auditori externi, din care nu au rezultat alte fapte relevante decât cele descrise în detaliu în conturile anuale”. (90) Comisia stabilise deja (a se vedea considerentul 18 din prezenta decizie) că RTP desfășurase doar activități de serviciu public pe parcursul anilor care au făcut obiectul investigației, activitățile comerciale fiind desfășurate de către filiale ale RTP distincte de aceasta din punct de vedere juridic. Criteriile de alocare a costurilor sunt, prin urmare, relevante numai pentru plasarea alocării costurilor în cadrul costurilor suportate de RTP aferente furnizării unui serviciu public și nu ar trebui să aibă niciun efect asupra cuantumului total al costurilor aferente furnizării unui serviciu public.
În ceea ce privește informațiile financiare, Comisia a constatat că auditorii externi s-au putut baza în mod legitim pe conturile financiare anuale, care au fost întotdeauna însoțite de un audit ce atesta acuratețea conturilor RTP. În conformitate cu contractele de servicii publice, obiectivul auditului extern al raportului privind serviciul public l-a constituit verificarea faptului că RTP și-a îndeplinit obligațiile de serviciu public care i-au fost încredințate și că acele compensații primite pentru furnizarea unui serviciu public sunt în concordanță cu costurile aferente executării acestor obligații. Prin urmare, chiar dacă datele financiare aferente furnizării unui serviciu public în cursul anilor care au făcut obiectul investigației se refereau la furnizarea unui serviciu public de către RTP, a fost necesară efectuarea unei verificări suplimentare pentru a stabili dacă cheltuielile suportate au fost conforme cu misiunea de serviciu public.
(183)
Auditorii externi confirmă punctul respectiv. Pentru perioada 1992-1997, auditorii au ajuns la concluzia că: „RTP și-a îndeplinit, în esență, obligațiile de radiodifuziune în termeni cantitativi, astfel cum se prevede în contractul de concesiune, cu un accent special pe obligația privind conținutul radiodifuziunii”. Auditorul a constatat că „în urma analizei documentelor disponibile, și anume a rapoartelor auditorului și ale Comitetul de audit statutar, nu am găsit nimic care să ne determine să concluzionăm că documentele prezentate, referitoare la corespondența dintre sarcinile de serviciu public prestate și plata costurilor reale și efective ale acestora, conțin denaturări relevante din punct de vedere material care afectează conformitatea acestora cu legislația în vigoare la data respectivă” (91).
(184)
O serie de rapoarte de audit menționează că RTP ar fi putut solicita o compensație mai mare, dar nu a fost în măsură să o facă din cauza termenilor contractelor de servicii publice, având în vedere articolul 15 alineatul (4) din vechiul contract de servicii publice și articolul 19 alineatul (3) din noul contract de servicii publice, încheiat în 1996. Auditurile externe individuale pentru anii 1994, 1996 și 1997 conțin declarații privind diferența dintre costurile ridicate suportate efectiv de RTP pentru furnizarea serviciului public și compensația primită de aceasta, care a fost mai redusă decât costurile suportate (92). În ultimul raport de sinteză pentru toți anii auditați se afirmă în mod explicit că: „pentru toți anii, indemnizația compensatorie care a fost atribuită și plătită a fost inferioară sumelor indicate în fiecare RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público)” (93).
(185)
Unele audituri (cu excepția celor pentru anii 1992 și 1993) afirmă că RTP a depășit limita legală a pauzelor publicitare, și anume a transmis mai multe reclame decât i se permitea prin contractele de servicii publice. Veniturile încasate de RTP pentru o astfel de publicitate trebuie luate în considerare la calcularea costurilor aferente furnizării serviciului public, în conformitate cu Comunicarea privind radiodifuziunea, întrucât veniturile generate de serviciul public, inclusiv veniturile din publicitate, ar trebui luate în considerare la calcularea sumei necesare societății pentru finanțarea serviciului public.
Faptul că limitele privind pauzele publicitare au fost depășite nu a afectat analiza auditorului conform căreia pentru întreaga perioadă 1992-1997 compensația aferentă furnizării serviciului public a corespuns sarcinilor de serviciu public prestate de RTP și nu a existat o supracompensare. Portugalia a confirmat, de asemenea, că, în ceea ce privește anii 1994, 1995 și 1996, au fost luate în calcul toate profiturile obținute din publicitate (inclusiv cele rezultate din depășirea timpului permis pentru difuzarea de publicitate), reducându-se în consecință suma necesară pentru finanțarea serviciului public (94). În ceea ce privește anul 1996, articolul 15 din noul contract de servicii publice stipula că, pentru a determina compensația, profiturile rezultate din exploatarea canalelor nu pot fi luate în considerare atunci când sunt însumate costurile pentru a calcula costul total al serviciului public. Termenul „profituri” include veniturile din publicitate. Portugalia a confirmat în mod explicit faptul că profiturile obținute din publicitate au fost deduse din valoarea compensației necesare (95).
(186)
În ceea ce privește anul 1998, auditorul extern BDO Binder a efectuat o investigație privind relația dintre misiunea de serviciu public a RTP și costurile aferente. Raportul BDO Binder oferă o serie de recomandări orientate spre viitor și sugerează consolidarea controalelor interne ale RTP pentru a se asigura conformitatea cu reglementările interne, dar nu include nicio constatare conform căreia RTP ar fi primit compensații prea mari pentru sarcinile de serviciu public prestate de aceasta sau conform căreia cifrele utilizate în raportul privind serviciul public întocmit de RTP și utilizate de Comisie în decizia din 15 octombrie 2003 nu ar fi fiabile. Atunci când raportul BDO Binder abordează cifre concrete, se referă la faptul că nu s-a realizat un inventar al unor active. Cu toate acestea, raportul BDO Binder pare mai degrabă să critice absența unui inventar al activelor (96) decât să concluzioneze că investițiile respective nu au fost realizate și că valorile investițiilor au fost contabilizate greșit. Cu toate acestea, astfel cum a subliniat Portugalia, cifrele aferente investițiilor respective nu au fost oricum incluse în calculul compensării, ceea ce a exclus posibilitatea rambursării costurilor aferente deprecierii activelor fixe.
(187)
În ceea ce privește depășirea timpului permis pentru difuzarea de publicitate, raportul BDO Binder constată că toate veniturile provenite din publicitate au fost luate în considerare la calculul sumei necesare pentru finanțarea serviciului public. Din nou, niciunul dintre acești factori nu a determinat auditorul să dea un aviz negativ privind îndeplinirea de către RTP a obligațiilor sale de serviciu public și nici nu indică existența vreunei supracompensări.
(188)
Dar, cel mai important element pentru analiza efectuată în prezenta decizie este concluzia raportului BDO Binder (necontestată de către SIC) conform căreia RTP ar fi putut solicita 25 de miliarde PTE pentru a-și îndeplini obligațiile de serviciu public, însă a primit doar 14 miliarde PTE. Cu alte cuvinte, raportul BDO Binder nu numai că nu indică existența vreunei supracompensări, ci ajunge la concluzia contrară.
(189)
După cum se precizează în Decizia NN 31/06 privind restructurarea RTP, un audit extern efectuat de PriceWaterhouse Coopers a examinat dacă informațiile financiare furnizate de autoritățile portugheze au fost conforme cu conturile financiare ale RTP în perioada 1991-2003, cu sumele incluse în rapoartele de audit privind serviciul public și cu alte surse de informații considerate relevante pentru asigurarea conformității auditurilor raportate (a se vedea considerentul 38 din Decizia NN 31/06). Raportul de audit al PWC a validat datele fără nicio observație semnificativă (considerentul 52 din Decizia NN 31/06) și a confirmat în mod expres faptul că sumele primite de RTP cu titlu de compensații pentru prestarea unui serviciu public corespundeau sumelor indicate în rezoluțiile Consiliului de Miniștri (a se vedea considerentul 41 și tabelul 39 din Decizia NN 31/06). În raportul de audit al PWC se remarca subfinanțarea globală a RTP. În acesta se sublinia faptul că, pe lângă sarcinile de serviciu public rambursabile în temeiul contractelor de servicii publice au existat sarcini de serviciu public prestate de RTP pentru care nu se putea solicita nicio rambursare din partea statului. În decizia NN 31/06, Comisia a concluzionat că raportul de audit al PWC se putea baza în mod corect, prin urmare, pe conturile financiare ale RTP și a constatat că RTP a fost într-adevăr subfinanțat într-o foarte mare măsură. Prin urmare, în sensul prezentei decizii, raportul de audit al PWC poate fi considerat un alt element care atestă, pe lângă auditurile externe referitoare la rapoartele privind misiunea de serviciu public, că datele folosite de Comisie în Decizia 2005/403/CE au fost corecte.
(190)
În ceea ce privește argumentul reclamantului că ar trebui luat în considerare raportul nr. 8/2002 al auditorului de stat, Tribunal de Contas, Comisia a ținut într-adevăr seama de raport în evaluarea sa din prezenta decizie. În primul rând, trebuie să se admită, cum de altfel a făcut-o și SIC, faptul că raportul de audit nr. 8/2002 se referă la perioada cuprinsă între 1997 și 2000, fiind, prin urmare, relevant doar pentru anii 1997 și 1998. Chiar dacă în raportul respectiv au fost menționate cifrele aferente anilor anteriori, acestea aveau rolul de a descrie dezvoltarea financiară generală a RTP, nefăcând în sine obiectul vreunei investigații a Curții de Conturi.
(191)
Aspectul cel mai important îl constituie faptul că raportul nr. 8/2002 nu indică nicio neregulă în ceea ce privește finanțarea RTP sau nicio supracompensare pentru anii 1997-2000 (sau pentru oricare dintre ceilalți ani). Dimpotrivă, raportul nr. 8/2002 indică în mai multe rânduri faptul că RTP se confruntă cu dificultăți financiare structurale. În consecință, Comisia nu este în măsură, pe baza raportului nr. 8/2002, să individualizeze anumite plăți ca reprezentând o supracompensare și ajutor de stat ilegal. Dimpotrivă, raportul nr. 8/2002 confirmă în mod explicit că, din 1993 până spre sfârșitul anului 1999, supraviețuirea RTP s-a obținut printr-o îndatorare continuă și tot mai mare a societății.
(192)
Așa cum a menționat reclamantul, raportul nr. 8/2002 critică în mai multe rânduri cadrele de conducere ale societății și evidențiază deficiențe care ar fi putut fi evitate. Obiectivul raportului nr. 8/2002 este definit a fi o revizuire generală a gestionării RTP și a furnizării de către aceasta a serviciului public de televiziune în termeni de eficiență, eficacitate și economie. Așa cum a indicat reclamantul, raportul nr. 8/2002 a semnalat faptul că RTP avea structuri inflexibile, prea mult personal și furniza un serviciu public în mod ineficient. Raportul nr. 8/2002 critică, de asemenea, faptul că noțiunea misiunii de serviciu public este prea vagă și generică și, conform auditorului de stat, contractele de servicii publice favorizează ineficiența managerială.
(193)
Cu toate acestea, conceptul misiunii de serviciu public a RTP a fost analizat de Comisie în decizia din 15 noiembrie 2003. În cauza T-442/03, Curtea a susținut că definiția largă a misiunii RTP era acceptabilă (97). În ceea ce privește ineficiențele pretinse, Comisia ar dori să sublinieze că acest lucru nu este un aspect care trebuie luat în considerare în aplicarea Comunicării privind radiodifuziunea.
(194)
Al treilea criteriu pe care Comisia ar trebui să îl evalueze este dacă este finanțarea este proporțională cu costul net al serviciului public.
(195)
Comunicarea privind radiodifuziunea descrie criteriile pe baza cărora Comisia evaluează proporționalitatea finanțării de la stat. Cerința este ca ajutorul de stat să nu depășească costurile nete ale misiunii de serviciu public și să nu se producă denaturări ale pieței care nu sunt indispensabile pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public (98).
(196)
În primul rând, pentru a determina în mod corect costul activităților de serviciu public, Comunicarea privind radiodifuziunea prevede o alocare corespunzătoare a costurilor și veniturilor între serviciul public și activitățile comerciale.
(197)
Astfel cum se menționează la considerentele 61-67 din prezenta decizie, contractele de serviciu public definesc metoda de alocare a veniturilor și cheltuielilor pe care trebuie să o aplice RTP. În acest caz, sarcina Comisiei este, în principiu, facilitată prin faptul că RTP a pus în aplicare un sistem de contabilitate analitică, care permite cuantificarea costurilor eligibile suportate de către aceasta pentru îndeplinirea tuturor obligațiilor de serviciu public rambursabile.
(198)
Prin acest sistem, fiecare articol de cheltuieli eligibile este alocat unei activități și, ulterior, împărțit, pe baza unor principii obiective de contabilitate, între diferitele sarcini rambursabile aferente misiunii de serviciu public a RTP.
(199)
Cum veniturile obținute din fiecare sarcină rambursabilă aferentă misiunii de serviciu public sunt deduse din costurile de exploatare ale serviciului public, sistemul garantează că compensațiile anuale sunt limitate la costurile nete ale fiecărei obligații de serviciu public (a se vedea considerentul 65 din prezenta decizie).
(200)
Prin urmare, Comisia a ajuns la concluzia că parametrii pentru determinarea costului sunt stabiliți în mod obiectiv și transparent.
(201)
Cu toate acestea, normele de compensare ar putea subestima costul net real al serviciului public al RTP, ceea ce ar putea duce la o subfinanțare structurală a nevoilor reale de finanțare.
(202)
Așa cum se menționează la considerentul 65, în conformitate cu metoda de calcul al costurilor stabilită în contractele de servicii publice, costurile anumitor obligații de serviciu public au fost excluse de la plată prin intermediul compensațiilor anuale (99). Mai mult, Portugalia a informat Comisia că, deși RTP a trebuit să plătească TVA pe compensațiile anuale primite, costurile aferente nu au putut fi luate în considerare în conformitate cu normele contabile (a se vedea considerentul 94). În cele din urmă, în rapoartele sale de serviciu public, RTP nu a inclus toate investițiile realizate în echipamente de serviciu public, deși acestea au fost contabilizate în conturile sale financiare (a se vedea considerentul 67).
(203)
Cu toate acestea, în conformitate cu Protocolul de la Amsterdam, este de competența statelor membre să participe la finanțarea operatorilor serviciului public de radiodifuziune. În acest caz, Portugalia a decis să nu ramburseze o parte din costurile suportate de furnizorul de servicii în îndeplinirea sarcinilor sale.
(204)
În acest caz, statul a acordat RTP nu numai compensații anuale, ci și finanțări suplimentare sub formă de creștere a capitalului social, împrumuturi și un acord cu organismul care răspunde de sistemul de securitate socială. În conformitate cu punctul 57 din Comunicarea privind radiodifuziunea, Comisia trebuie să analizeze dacă toate măsurile sunt proporționale cu costurilor nete ale serviciului public. Numai în aceste condiții finanțarea RTP poate fi considerată compatibilă cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE.
(205)
De asemenea, Comisia consideră că obligațiile de serviciu public impuse RTP care nu erau eligibile pentru compensare în conformitate cu contractele de serviciu public pot fi considerate obligații de serviciu public definite în mod clar și legitim, impuse furnizorului de servicii în mod oficial de către stat. Prin urmare, în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat, Portugalia poate să finanțeze toate costurile nete aferente serviciului public ale RTP.
(206)
Tabelul 6 din considerentul 207 oferă o imagine de ansamblu a costurilor de serviciu public suportate de RTP (atât costurile de investiții, cât și costurile nete de exploatare), calculate conform normelor contabile aplicabile în ceea ce privește costurile, și a compensației primite pentru costurile de investiții și de exploatare.
(207)
Sunt prezentate, în primul rând, investițiile în echipamente de serviciu public (tabelul 5) și compensația acordată în vederea finanțării investițiilor (tabelul 2). În al doilea rând, sunt prezentate costurile nete de exploatare ale RTP (tabelul 4) și compensațiile pentru costurile respective (tabelul 1). În sfârșit, tabelul prezintă avantajul câștigat din ajutorul ad hoc rezultat din acordul cu sistemul de securitate socială și din împrumutul din 1998.
Tabelul 6
Rezumat al nevoilor de finanțare și al compensațiilor acordate pentru costurile nete de exploatare a serviciului public în conformitate cu normele contabile
(milioane PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Costuri de investiții
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Infuzii de capital
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Diferența dintre costurile de investiții și compensare
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Costurile de exploatare a serviciului public
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Compensații
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Securitate socială
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Împrumut
-20 000,0
-20 000,0
Diferența dintre costurile de exploatare și compensare
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Surse: Raportul financiar și rapoartele de serviciu public.
(208)
Astfel cum s-a subliniat în considerentele 201 și 202, sistemul de compensații anuale ales de Portugalia a avut ca efect subestimarea costurile reale ale sarcinilor aferente misiunii de serviciu public executate de RTP, ceea ce a dus la acumularea de datorii. Într-o a doua etapă, în vederea menținerii echilibrului financiar al RTP, Portugalia a recurs la măsuri ad hoc pentru finanțarea costurilor aferente misiunii de serviciu public suportate de RTP.
(209)
Așa cum se arată în tabelul 6 de la considerentul 207, infuzia de capital a presupus o supracompensare cu 26 736,8 milioane PTE a investițiilor aferente misiunii de serviciu public, în vreme ce costurile de exploatare au fost insuficient finanțate prin compensații și prin alte măsuri ad hoc până la 28 755,1 milioane PTE. Cu toate că infuziile de capital au fost, în principal, destinate finanțării investițiilor în echipamente, ele au fost utilizate și pentru rambursarea datoriile acumulate.
(210)
Tabelul 6 de la considerentul 207 mai arată și că totalul compensațiilor a fost cu 2 018,3 milioane PTE mai mic decât costurilor nete aferente misiunii de serviciu public (28 755,1 milioane PTE minus 26 736,8 milioane PTE). Comisia concluzionează, prin urmare, că, în temeiul reglementărilor Uniunii, finanțarea totală din partea statului este proporțională cu costurile nete de exploatare aferente misiunii de serviciu public suportate de RTP în perioada care a făcut obiectul investigării. Această constatare nu se modifică în cazul în care se consideră că cele 11 000 000 PTE, care rezultă din scutirea de la plata taxelor de înregistrare, au constituit, de asemenea, ajutor de stat (a se vedea considerentele 119 și 120 din prezenta decizie), contrar presupunerii inițiale a Comisiei. Chiar și luând în considerare suma respectivă, se menține o subfinanțare a RTP de 2 007,3 milioane PTE.
(211)
Comisia consideră că fondurile primite de RTP au fost chiar mai scăzute decât costurile totale nete aferente îndeplinirii obligațiilor impuse de stat, datorită faptului că în tabelul 6 de la considerentul 207 nu se iau în considerare toate costurile aferente misiunii de serviciu public suportate de RTP în perioada cuprinsă între 1992 și 1998.
(212)
În conformitate cu Comunicarea privind radiodifuziunea, Comisia trebuie să se asigure că finanțarea acordată de stat este proporțională cu costul net al furnizării serviciului public și că nu apar denaturări ale pieței în ceea ce privește activitățile comerciale care decurg din activitățile de serviciu public pentru care nu este posibilă o alocare corectă la capitolul de venituri a costurilor și care nu sunt necesare pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public. O astfel de denaturare ar apărea dacă RTP ar scădea prețurile pentru publicitate practicate pe piață, pentru a reduce astfel veniturile concurenților (101). În acest caz, RTP nu și-ar maximiza veniturile comerciale, ceea ce ar duce la creșterea nejustificată a necesarului de finanțare de la stat. În conformitate cu Comunicarea privind radiodifuziunea, un asemenea comportament, dacă este dovedit, nu poate fi considerat ca fiind inerent misiunii de serviciu public atribuite organismului de radiodifuziune (102).
(213)
În decizia de inițiere a procedurii de investigare din 15 noiembrie 2001, Comisia a declarat că, în cazul în care se stabilește că a fost vorba de un astfel de comportament, va lua în considerare aceste denaturări și creșterea necesarului de finanțare de la stat mai mari atunci când evaluează o eventuală supracompensare. În respectiva etapă a procedurii, Comisia a remarcat faptul că „pe baza informațiilor de care dispunea Comisia în momentul respectiv, nu se poate stabili dacă RTP a adoptat un astfel de comportament” (103).
(214)
În urma invitației de a prezenta observații cu privire la inițierea procedurii în acest caz, Comisia nu a primit nicio observație din partea concurenților RTP care să indice sau să demonstreze că RTP ar fi adoptat un comportament anticoncurențial pe piețele comerciale, care ar fi putut duce la creșterea finanțării de către stat într-un mod incompatibil cu Tratatul (104).
(215)
În aceste condiții, Comisia consideră că nu există indicii care să sugereze un astfel de comportament. Prin urmare, Comisia concluzionează că RTP nu pare a se fi angajat în comportamente anticoncurențiale pe piețele comerciale, care să ducă la creșterea necesarului de fonduri de la stat și că nu s-a realizat nicio supracompensare drept rezultat al unui astfel de comportament.
(216)
În consecință, Comisia concluzionează că acordul cu organismul responsabil cu sistemul de securitate socială, infuziile de capital și împrumuturile subordonate, precum și scutirea temporară de la plata taxelor de înregistrare trebuie să fie considerate ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Cu toate acestea, finanțarea RTP prin măsuri ad hoc este compatibilă cu piața internă în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE. Finanțarea totală este proporțională cu costurile nete aferente obligațiilor de serviciu public impuse, definite în mod clar. Prin urmare, finanțarea de la stat nu afectează condițiile schimburilor comerciale și concurența în Uniune într-o măsură care ar fi contrară intereselor Uniunii, în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE (105).
VI. CONCLUZII
(217)
Comisia constată că Portugalia a acordat ilegal ajutoarele ad hoc cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE (106). Aceasta nu se aplică derogării temporare de la plata taxelor pentru actele notariale și de publicare, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92, deoarece aceste măsuri nu sunt considerate a constitui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(218)
Așa cum se menționează la considerentul 143, Comisia concluzionează că acordul cu organismul de securitate socială din 1993, infuziile de capital din perioada cuprinsă între 1994 și 1997, precum și împrumutul din 1998 constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. În mod similar, scutirea de la plata taxelor de înregistrare, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Legea nr. 21/92 și scutirea definitivă de la plata taxelor în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 constituie ajutor de stat. Măsurile ad hoc sunt acordate prin intermediul unor resurse de stat și amenință să denatureze concurența de pe piața internă prin favorizarea RTP și au un efect asupra schimburilor comerciale.
Măsurile ad hoc nu îndeplinesc condițiile enunțate în hotărârea Altmark, deoarece acestea nu pot fi considerate ca parte a unui sistem de compensare ai cărui parametri să fi fost stabiliți în prealabil în mod obiectiv și transparent. În plus, este clar că RTP nu a fost selectată printr-o procedură de licitație publică prin care să se garanteze cel mai mic cost posibil și nu există indicii că valoarea plăților ad hoc a fost stabilită pe baza unei analize a costurilor pe care le-ar suporta o întreprindere reprezentativă.
(219)
Exceptarea prevăzută la articolul 106 alineatul (2) din TFUE se aplică măsurilor ad hoc cu excepția scutirii definitive a RTP în temeiul articolului 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92. Așa cum s-a analizat, măsurile au compensat obligații de serviciu public definite în mod clar, impuse RTP prin Legea nr. 21/92 și prin contractele de serviciu public. Măsurile ad hoc sunt proporționale cu costul net de exploatare a serviciului public furnizat de RTP. Măsurile ad hoc nu denaturează concurența într-o măsură contrară interesului Uniunii, deoarece măsurile sunt proporționale cu costul net al serviciul public furnizat de RTP. Totodată, RTP nu a avut un comportament anticoncurențial în cursul activităților comerciale.
(220)
Comisia constată că scutirea definitivă prevăzută la articolul 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 reprezintă ajutor de stat care nu este compatibil cu piața internă, deoarece nu se poate fi considerată o compensație pentru prestarea unui serviciu de interes economic general în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE. Prin urmare, Portugalia trebuie să abroge legea respectivă. Portugalia trebuie, de asemenea, să se asigure că toate ajutoarele plătite RTP în temeiul acestei legi sunt recuperate de la aceasta.
(221)
Având în vedere concluziile de mai sus,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
(1) Următoarele măsuri ad hoc acordate de Portugalia în favoarea Radiotelevisăo Portuguesa, S.A. (RTP) constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
(a)
reeșalonarea unei datorii de 1 206 milioane PTE de către Portugalia în favoarea RTP sub forma unui acord cu organismul responsabil pentru securitatea socială în 1993;
(b)
injecțiile de capital în perioada cuprinsă între 1994 și 1997, în valoare de 46 800 milioane PTE;
(c)
un împrumut de 20 000 de milioane PTE acordat în 1998;
(d)
scutirea temporară de la plata taxelor de înregistrare prevăzută la articolul 11 alineatul (1) din Legea portugheză nr. 21/92, în valoare de 11 000 000 PTE.
(2) Măsurile de ajutor de stat menționate în alineatul (1) din prezentul articol sunt compatibile cu piața internă în sensul articolului 106 alineatul (2) din tratat deoarece acestea nu au dus la o compensare excesivă a costurilor nete aferente misiunii de serviciu public încredințate RTP.
Articolul 2
Scutirea de la plata taxelor pe actele notariale și a costurilor de publicare prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Legea portugheză nr. 21/92 nu constituie ajutor de stat.
Articolul 3
(1) Scutirea nelimitată acordată RTP de la plata tuturor taxelor și onorariilor privind toate actele de înscriere, înregistrare sau completare, în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din Legea portugheză nr. 21/92, constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
(2) Ajutorul de stat acordat în mod ilegal de Portugalia, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din tratat, în temeiul articolului 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92 în favoarea RTP, este incompatibil cu piața internă.
Articolul 4
(1) Portugalia trebuie să abroge legislația menționată la articolul 3 alineatul (1) din prezenta decizie și să dispună recuperarea tuturor ajutoarelor de stat primite de RTP în temeiul respectivei dispoziții până la abrogarea legii.
(2) Sumele care sunt recuperate sunt purtătoare de dobândă începând cu data la care au fost puse la dispoziția RTP și până la momentul în care sunt recuperate.
(3) Dobânda se calculează ca dobândă compusă, în conformitate cu dispozițiile capitolului V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 și ale Regulamentului (CE) nr. 271/2008 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 794/2004.
Articolul 5
(1) Recuperarea ajutoarelor acordate în temeiul legii menționate la articolul 3 trebuie să fie imediată și eficace.
(2) Portugalia asigură punerea în aplicare a prezentei decizii în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 6
(1) În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, Portugalia transmite Comisiei următoarele informații:
(a)
o descriere detaliată a măsurilor întreprinse în vederea abrogării articolului 11 alineatul (2) din Legea nr. 21/92;
(b)
suma totală (suma de restituit și dobânda), care trebuie recuperată de la RTP;
(c)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate și planificate pentru punerea în aplicare a prezentei decizii;
(d)
documente care să demonstreze că RTP a fost somat să ramburseze ajutorul.
(2) Portugalia informează permanent Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale luate pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutorului menționat la articolul 3. Portugalia trebuie să transmită imediat, la simpla solicitare a Comisiei, informații privind măsurile care au fost deja adoptate și a celor planificate în vederea conformării cu prezenta decizie. De asemenea, Portugalia trebuie să furnizeze informații detaliate privind cuantumurile ajutoarelor și ale dobânzilor de recuperare care au fost deja recuperate de la beneficiar.
Articolul 7
Prezenta decizie se adresează Republicii Portugalia.
Adoptată la Bruxelles, 20 decembrie 2011.