РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 февруари 2011 година
относно държавна помощ, предоставена от Италия на Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA и Syndial SpA (мерки за държавна помощ C 38/B/04 (ex NN 58/04) и C 13/06 (ex N 587/05)
(нотифицирано под номер C(2011) 956)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/746/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. Дело C 38/B/04
(1)
С писмо от 4 декември 2003 г. адвокатска кантора, представляваща жалбоподател, представи на вниманието на Комисията редица статии, публикувани в италианската преса относно намерението на италианското правителство да въведе преференциални тарифи за електроенергия за някои предприятия, разположени в Сардиния.
(2)
Тарифите бяха въведени с член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г. (наричан по-долу „Указът от 2004 г.“). Указът доведе до две отделни последици: a) въвеждането на нови преференциални тарифи за електроенергия за предприятията Portovesme Srl, ILA SpA и Eurallumina SpA, и б) удължаването на съществуващата преференциална тарифа, с която се ползва предприятието Alcoa Trasformazioni (производител на първичен алуминий, наричано по-долу „Alcoa“).
(3)
С писма от 22 януари 2004 г. и 19 март 2004 г. Комисията поиска допълнителна информация относно тези мерки. Италианските власти отговориха с писма от 9 февруари 2004 г. и 9 юни 2004 г. Италия изпрати допълнителна информация с писмо от 20 септември 2004 г.
(4)
С писмо от 16 ноември 2004 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на мярката за помощ.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Италия представи мнението си с писма от 4 и 11 февруари 2005 г.
(7)
Комисията също така получи мнения от други заинтересовани страни, включително от три от предприятията, които се възползват от мерките, и от конкурентно на Portovesme предприятие. С писмо от 22 март 2005 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 20 септември 2005 г.
(8)
На 29 октомври 2008 г. делото C 38/04 беше разделено на част A, отнасяща се до предприятие Alcoa, и част Б, отнасяща се до предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina.
(9)
На 19 ноември 2009 г. Комисията прие окончателно отрицателно решение, съгласно което помощта за предприятието Alcoa трябва да бъде възстановена (3).
1.2. Дело C 13/06
(10)
С член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., в който се определят неотложни мерки в рамките на плана за действие за икономическото, социалното и териториалното развитие (наричан по-долу „Закон № 80/2005“), италианските власти удължиха до 2010 г. преференциалната тарифа за електроенергия, предоставена на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, и разшириха обхвата на тарифата, така че от нея да се ползва и Syndial SpA - производител на хлор, също намиращ се в Сардиния.
(11)
С писмо от 22 юли 2005 г. Комисията получи жалба от дружество - конкурент на Syndial, последвана от допълнителни коментари от същото дружество от 7 октомври 2005 г. и 7 декември 2005 г.
(12)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Италия подаде уведомление до Комисията относно мярката. С писмо от 28 ноември 2005 г. Италия предостави допълнителна информация.
(13)
С писмо от 22 декември 2005 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Италия предостави с писмо от 3 март 2006 г.
(14)
Междувременно с писмо от 20 януари 2006 г. същият конкурент на Portovesme, който беше представил мнение по дело C 38/B/04, изрази недоволство от новата мярка.
(15)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на промените и удължаването на срока на действие на специалния тарифен режим, въведен със Закон № 80/2005.
(16)
С писмо от 22 август 2006 г. Комисията поиска от Италия допълнително разяснение; Италия отговори с писмо от 28 септември 2006 г.
(17)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(18)
Комисията получи мнения от заинтересовани страни, включително от получателите на мерките, от двамата конкуренти на Portovesme и Syndial и от един производител на възобновяема енергия. С писмо от 5 октомври 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 1 декември 2006 г.
(19)
Италия предостави допълнителна информация с писма от 16 април 2007 г., 10 май 2007 г., 14 май 2007 г. и 22 юни 2010 г.
1.3. Обхват на настоящото решение
(20)
Настоящото решение обхваща както тарифите, въведени с член 1 от Указа от 2004 г. за получатели, различни от Alcoa („тарифите от 2004 г.“), така и тези, въведени с член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и впоследствие изложени в решенията, взети от Органа за електроенергия и газ (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas - наричан по-долу „AEEG“) („тарифите от 2005 г.“).
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Оспорваните тарифи от 2004 г.
(21)
С член 1 от Указа от 2004 г. се разширява обхватът на „[тарифното] третиране, предвидено в член 2 от Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. [наричан по-долу „Указът за Alcoa“], към доставките на енергия, предназначени за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, но само за съществуващите към датата на влизане в сила на настоящия указ структури, които се намират на островните територии, характеризиращи се с липсваща или недостатъчна междусистемна връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.“
(22)
Това тарифно третиране е трябвало да бъде преходно: очаквало се е да приключи „при завършване или подобряване на връзките с националните електро и газоразпределителни мрежи“ и не по-късно от 30 юни 2007 г.
(23)
На практика Указът от 2004 г. разширява обхвата на преференциалната тарифа, която вече се прилага за производителя на алуминий Alcoa, към три енергоемки дружества в Сардиния: Portovesme, производител на цинк, сребро и олово (5); ILA, производител на продукти от преработен алуминий; и Eurallumina, производител на алуминий (6).
(24)
На регулаторно ниво тарифата е приложена с решения (delibere) на AEEG (Органът за електроенергия и газ).
(25)
Решение № 110/04 на AEEG предвижда преференциалните тарифи да се прилагат само ако процедурата по уведомяване е имала положителен резултат. Въпреки това, следвайки инструкциите от кабинета на министър-председателя, в които се посочва, че за Указа от 2004 г. не е било изпратено официално уведомление в съответствие с правилата за държавна помощ, а само е бил „представен“ на Комисията в рамките на „предварително запитване“ (indagine conoscitiva preliminare), AEEG привежда в действие Указа от 2004 г. с Решение № 148/04 (7).
(26)
Системата позволява на получателите да получават компенсаторни плащания при условията, определени в Указа за Alcoa. За дадено предприятие, обхванато от режима, компенсаторното плащане е равно на разликата между платената цена на дружеството, снабдяващо предприятието с електроенергия, и преференциална цена, определена от държавата, умножена по потреблението на електроенергия на предприятието. Използваният метод за изчисляване на преференциалната цена (или „преференциалната тарифа“) е посочен в Решение CIP № 15/1993. Цената подлежи на механизъм за индексиране на базата на изменението в разходите за производство на електроенергия в Италия („компонент Ct“). През 2004 г. преференциалната цена, прилагана за получателите от Сардиния, варира между 26 EUR и 35 EUR за MWh.
(27)
Административното управление на режима е възложено на Изравнителната каса на електроенергийния отрасъл (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). На практика тарифната система работи по следния начин: получателите изпращат на Изравнителната каса ежемесечни подробни данни за количествата електроенергия, които са употребили, и цените, които са платили на доставчиците. След това те получават от Изравнителната каса плащания, изчислени по гореспоменатия начин (9).
(28)
Средствата, необходими за финансиране на компенсаторните плащания, са събирани чрез парафискален налог върху всички италиански потребители на електроенергия чрез компонент А4 от стандартната тарифа за електроенергията (10).
(29)
Тарифният режим е трябвало да приключи на 30 юни 2007 г. Въпреки това прилагането му е преустановено по нареждане на AEEG малко след като Комисията откри официалната процедура по разследване през ноември 2004 г. (11)
(30)
Данните, предоставени от Италия, показват, че предприятията Portovesme и Eurallumina са получили субсидии за електроенергията, изразходвана между април и октомври 2004 г., а предприятието ILA е получило субсидии за електроенергията, изразходвана между април и септември 2004 г. Общият размер на плащанията, извършени от Изравнителната каса към тези три предприятия по режима, е посочен по-долу (в евро).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Оспорваните тарифи от 2005 г.
(31)
С член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 италианските власти разширяват „тарифното третиране, установено в Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. […] към доставчиците на електроенергия за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, както и за цикъла за производство на хлор и сода каустик във връзка с цени, прилагани за подобни доставки на европейските пазари, но само по отношение на предприятията, които вече съществуват към датата на влизане в сила на настоящия указ, разположени в Сардиния и свързани към мрежата за високо напрежение. Това тарифно третиране подлежи на дългосрочни ангажименти, които следва да бъдат договорени между получателите, местните власти на Сардиния и съответните министерства.“
(32)
Така Закон № 80/2005 по същество въвежда отново тарифния режим, приложен през 2004 г., който разширява третирането на Alcoa към други енергоемки получатели в Сардиния. На практика законът се прилага само за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, както и за предприятието Syndial, производител на хлор и сода каустик, което преди не се е ползвало от преференциални цени.
(33)
Следва да се отбележи, че от 2005 г. нататък преференциалната цена вече не се определя според историческата тарифа, която първоначално е установена в Указа за Alcoa от 1995 г., а се определя независимо от AEEG, така че да отговаря на средните цени за електроенергия, заплащани от конкурентите на получателите на европейския пазар (12). Цената подлежи на годишна актуализация: съгласно член 11, параграф 13 от закона „тарифните условия, посочени в член 11 (13) и член 12, се прилагат от 1 януари 2005 г. и се актуализират от AEEG, който всяка година следва да увеличава номиналните стойности на тарифите с 4 % или, ако последната стойност е по-висока, с процентното увеличение на средната цена на едро за електроенергия, регистрирана на главните европейски борси за електроенергия, най-вече тези във Франкфурт и Амстердам“. В Решение № 217/05 AEEG предоставя тълкувание на този механизъм за актуализация, което е по-благоприятно за получателите на помощта, тъй като постановява, че годишното увеличение на тарифата не може да надвишава 4 %.
(34)
В същото решение AEEG установява преференциалните цени, приложими за различните промишлени отрасли за 2005 г., както следва:
Промишлени отрасли, отговарящи на условията за преференциални тарифи
Преференциална цена
EUR/MWh
Преработка на алуминий
50
Олово и цинк
23
Производство на алуминий
27
Цикъл за производство на хлор
27
(35)
Както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. е трябвало да бъдат финансирани от парафискален налог, с който се таксуват всички крайни потребители на електроенергия чрез компонент A4 от стандартната тарифа за електроенергия. Управлението на финансовите потоци на системата отново е поверено на Изравнителната каса.
(36)
Правото за възползване от тарифата зависи от ангажимента на получателите да направят производствени инвестиции в Сардиния на базата на промишлени планове, които следва да бъдат представени на регионалните власти. Например, предприятието Portovesme пое ангажимент да инвестира в самопроизводството на електроенергия или да участва в изграждането на нови електроцентрали.
(37)
Италия изпрати уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС. Изплащането на тарифите от 2005 г. подлежи на разрешаването на тарифния режим от Комисията. Тарифите от 2005 г. впоследствие не са били приложени.
2.3. Производства пред националните съдилища
(38)
Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi SpA, които се намират извън Сардиния и чиято дейност е свързана с цикъла за производство на хлор и сода каустик, сезират Регионалния административен съд на Ломбардия (14), като оспорват решенията на AEEG за прилагане на член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 на основанието, че те водят до предоставянето на неправомерни държавни помощи и че нарушават други разпоредби на италианското право (15). На 27 ноември 2006 г. съдът отлага производството в очакване на приключване на разследването относно наличието на държавна помощ, започнато от Комисията по дело C 13/06.
2.4. Комбинация с предишна несъвместима помощ - Deggendorf
(39)
След откриването на производството Италия посочи, че предприятието Eurallumina не е възстановило несъвместимата помощ, която е предмет на дело C 80/01 (помощ за производството на диалуминиев триоксид) (16), но че според дружеството регионалните власти на Сардиния са издали нареждане за възстановяване във връзка с тази мярка на 8 май 2006 г.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА, ПРЕДВИДЕНА В ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(40)
Комисията реши да открие официалната процедура по разследване поради следните основания.
3.1. Дело C 38/B/04
(41)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване (17) Комисията разгледа възможността тарифите от 2004 г. за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina да не представляват държавна помощ въз основа на това, че са подобни на преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa през 1996 г., за която Комисията в решението си от 4 декември 1996 г. (наричано по-долу „Решението Alumix“) (18) е установила, че не представлява държавна помощ.
(42)
Комисията отбеляза, че новата тарифа изглежда различна от тарифата Alumix, тъй като последната е била предоставена пряко от ENEL, италианския монополен доставчик на електроенергия, докато новата тарифа включва избирателна намеса на държавата за компенсиране на разликата между пазарната цена, договорена от получателите на помощта с техните доставчици на електроенергия, и преференциалната цена, определена през 1996 г. Комисията заключи, че Указът от 2004 г. не просто разширява към нови получатели обхвата на съществуваща мярка, която не представлява държавна помощ, а по-скоро въвежда нов режим в полза на трите разглеждани предприятия с финансов механизъм, който е много различен от тарифата Alumix.
(43)
В решението за откриване на официалната процедура по разследване тарифите, въведени с Указа от 2004 г., бяха класифицирани като оперативна помощ и бе оценено дали тази помощ би могла да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ (наричани по-долу „Насоките за регионална помощ“) (19), предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е била подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а). Комисията изрази съмнения дали помощта би могла да бъде разрешена на това основание, като се има предвид, че такъв вид ad hoc помощ, предоставена на ограничен брой предприятия, изглежда не насърчава регионалното развитие.
(44)
Комисията изрази също така опасения, че мярката е можела да доведе до намаляване на данъчната ставка, приложима към електроенергията. Всяко такова намаляване би трябвало да има за правно основание Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (20).
3.2. Дело C 13/06
(45)
В решението си от 27 април 2006 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията определя тарифния режим от 2005 г. като нова оперативна помощ.
(46)
Комисията разгледа дали преференциалната тарифа би могла да бъде разрешена като регионална оперативна помощ въз основа на Насоките за регионална помощ предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е трябвало да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(47)
Въпреки настояването на италианските власти, че високите цени на електроенергията в Сардиния пречат на развитието на острова, Комисията смята, че Италия не е доказала, че цените в Сардиния са значително по-високи, независимо дали като средна величина, или по-конкретно за енергоемките потребители (21). Комисията изтъкна, че производственият свръхкапацитет, съществуващ при производството на електроенергия в Сардиния, би могъл само да доведе до насърчаване на производителите на електроенергия да продават електроенергия на възможно най-ниска цена до момента на завършването на проектите за междусистемни връзки, даващи им възможност да изнасят електроенергия от Сардиния, което е било планирано за 2010 г.
(48)
Освен това Италия не обяснява защо по-високите цени следва да се считат за неблагоприятен регионален фактор, нито защо въпросната тарифа би допринесла за регионалното развитие. Поради това Комисията изрази съмнения по отношение на необходимостта от помощта.
(49)
Комисията също така изрази съмнения дали такъв вид ad hoc помощ е пропорционална на отрицателните регионални фактори, по-специално като се има предвид използваният метод за изчисляване на преференциалната цена, който няма никаква връзка с прилаганите в останалата част на Италия цени, а се основава на средните цени в Европа за енергоемките потребители.
(50)
Комисията отбеляза, че продължителността на мярката надвишава пет години, какъвто обикновено е максималният период, за който регионалната оперативна помощ би била разрешена, и че помощта не е постепенно намаляваща в реално изражение, тъй като повишаването на тарифата е ограничено до 4 %.
(51)
По отношение на периода, обхванат от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (22), Комисията установи, че Сардиния ще престане да отговаря на условията за ползване на помощ съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, и по-конкретно за оперативна помощ. Насоките предвиждат възможност за преходен период от две години за линейното постепенно премахване на съществуващите режими за оперативна помощ, но не изглежда уместно да се позволи да бъде въведена нова оперативна помощ за няколко месеца, която после постепенно да бъде премахната, най-вече предвид изразените съмнения и нарушаващия конкуренцията характер на помощта.
(52)
В заключение Комисията изрази съмнение дали предоставената преференциална тарифа на предприятията Portovesme, ILA, Eurallumina и Syndial би могла да бъде разрешена като регионална помощ или на някакви други основания, които във всеки случай Италия не е посочила.
(53)
По отношение на Eurallumina, Комисията отбеляза, че дружеството все още не е възстановило неправомерната и несъвместима държавна помощ, която е получило (23), както и че съгласно правилото в решението Deggendorf (24), то следователно не би могло да получава помощ при която и да било нова мярка.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. Дело C 38/B/04
(54)
В отговор на поканата на Комисията за представяне на мнения по решението от 2004 г. за започване на задълбочено разследване бяха получени мнения от първоначалния жалбоподател, няколко от получателите (Portovesme, Eurallumina и Alcoa) и други заинтересовани страни. В настоящия текст са обобщени само мненията, свързани с преференциалната тарифа за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina. Мненията на Alcoa не са включени, тъй като те са обстойно разгледани в окончателното решение, конкретно свързано с това дружество (25).
4.1.1. Мнение на Portovesme
(55)
Според предприятието Portovesme преференциалната тарифа е целяла да облекчи пазарната неефективност, а именно неспособността на наскоро либерализирания пазар на електроенергия в Сардиния да доставя електроенергия на конкурентни цени, поради значителната пазарна сила на историческите оператори. Portovesme твърди, че ENEL и Endesa (чиито активи за производство на електроенергия в Сардиния впоследствие са продадени на E.ON) са образували дуопол и изкуствено са поддържали цените на електроенергията в Сардиния на нивото на средните италиански цени, докато реално цените в Сардиния трябва да са много по-ниски, особено за големите потребители на електроенергия, като се има предвид свръхкапацитетът за производство на електроенергия, който би трябвало да насърчава производителите да продават на конкурентни цени.
(56)
Portovesme твърди, че съответната преференциална цена отговаря на цената, която дружеството би получило при нормални пазарни условия, т.е. ако пазарът на електроенергия функционира правилно.
(57)
Според Portovesme компенсаторните плащания, получени от Изравнителната каса (в размер на 37 EUR на MWh), привеждат цената, изплатена от Portovesme, на нивото на цените за електроенергия, плащани от неговите конкуренти, и не нарушават конкуренцията, тъй като всички производители на цинк от ЕС са платили еквивалентни цени и мярката просто компенсира неблагоприятната конкурентна позиция на дружеството, дължаща се на структурните проблеми в Сардиния (които включват липсата на природен газ).
(58)
Металите като цинк, алуминий и олово са стоки, за които има една световна цена, установена на Лондонската борса за метали. Разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени. По-специално производството на цинк на предприятието Portovesme е прекалено малко (по-малко от 1 % от световното производство), за да може да повлияе на световната цена.
(59)
Без тарифата предприятието Portovesme ще трябва да затвори завода си, като това затваряне няма да е в полза на другите производители на цинк от ЕС, които няма да са в състояние да увеличат производителността, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Portovesme стига до заключението, че преференциалната тарифа не е засегнала конкуренцията или търговията в ЕС.
(60)
Освен това според Portovesme компенсаторните плащания от Изравнителната каса не са включвали държавни ресурси, тъй като Изравнителната каса просто преразпределя частните средства, които са получени от крайните потребители на електроенергия.
(61)
Portovesme посочва, че потреблението на електроенергия от енергоемките промишлени отрасли е от значение за гарантирането на сигурността и непрекъснатостта на доставките в Сардиния и за избягването на недостиг в производството на електроенергия, който би довел до по-високи разходи за електроенергия на крайните потребители.
(62)
В заключение дружеството посочва, че ако е задължено да затвори завода си, последствията за производствената база на Сардиния ще са много сериозни, тъй като 790 преки и 500 косвени работни места ще бъдат загубени.
4.1.2. Мнение на Eurallumina
(63)
Предприятието Eurallumina твърди, че разходите за производство на диалуминиев триоксид в Европа са по-високи, отколкото в други региони на света, главно заради по-високите цени на електроенергията и горивата, както и заради разходите за транспортиране на боксит (26). По-високите разходи не могат да бъдат компенсирани от по-високи цени, тъй като цената на диалуминиевия триоксид е установена на Лондонската борса за метали и отделните производители не могат да оказват въздействие върху нея. Следователно европейското производство на диалуминиев триоксид е в конкурентно неизгодно положение спрямо останалия свят.
(64)
Освен общите проблеми, оказващи влияние върху европейските преработвателни предприятия за диалуминиев триоксид, Eurallumina също така посочва специфичните проблеми в Сардиния, които не позволяват на местните промишлени отрасли да се възползват от предимствата на либерализирането на пазара на електроенергия, най-вече пазарната сила на историческите оператори (вж. мнението на Portovesme в съображение 55 по-горе). Eurallumina също така твърди, че липсата на природен газ е в ущърб на производството на диалуминиев триоксид в Сардиния, тъй като огромните количества пара, необходими за процеса, трябва да се набавят чрез по-скъпия мазут.
(65)
Според Eurallumina след либерализацията пазарната сила на производителите на електроенергия в Сардиния е довела до увеличаване на цените на електроенергията: без тарифата Eurallumina ще трябва да плаща 65,95 EUR за MWh за доставките на електроенергия спрямо 44 EUR за MWh, които е плащала преди либерализацията. Тарифата от 2004 г. снижава цената до 35 EUR за MWh.
(66)
Както Portovesme, Eurallumina твърди, че ако бъде принудена да прекрати своята дейност, другите производители на диалуминиев триоксид в ЕС няма да могат да се намесят, тъй като те вече работят при максимален капацитет, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Затварянето ще доведе до загуба на 400 преки и 250 косвени работни места (27). Като се има предвид, че дружеството е единственият доставчик на диалуминиев триоксид за топилната пещ на Alcoa, Eurallumina счита, че затварянето на завода за диалуминиев триоксид може да застраши животоспособността на Alcoa в Сардиния.
(67)
Eurallumina стига до извода, че тарифата, въведена с Указа от 2004 г., е необходима с оглед развитието на новата инфраструктура, която ще отстрани основните фактори на конкурентното неизгодно положение, оказващо влияние върху промишления отрасъл на Сардиния.
4.1.3. Мнения на други заинтересовани страни
(68)
Един от конкурентите на Portovesme - същото дружество, което първоначално представи случая на вниманието на Комисията - отново писа на Комисията след откриването на официалната процедура по разследване. Това дружество представи анализ на преференциалната тарифа от 2004 г., в който се стига до заключението, че тарифата представлява неправомерна държавна помощ. Оспорваният тарифен режим е съвсем различен от тарифата Alumix, предоставена на Alcoa: не е възможно да се твърди, че той не представлява държавна помощ. Помощта трябва да се разглежда като несъвместима с общия пазар, тъй като не може да се одобри нито като регионална оперативна помощ, нито като помощ за преструктуриране.
(69)
Предприятията Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi, чиято дейност е свързана с промишления отрасъл за производство на хлор и сода каустик, представиха мненията си за тарифите от 2004 г. през юли 2005 г. след изтичането на едномесечния краен срок за представяне на мнения в отговор на решението за откриване на официалната процедура по разследване. Въпреки забавянето, тези дружества помолиха да бъдат разглеждани като заинтересовани страни. В своите мнения те посочват, че тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват неправомерна и несъвместима държавна помощ.
4.1.4. Мнение на Италия
(70)
Италия изрази твърдение, че пазарът за електроенергия в ЕС все още не е напълно конкурентен, както Комисията сама е признала в четвъртия си Годишен доклад за изграждането на вътрешния пазар за газ и електроенергия (28). Предприятията, по-конкретно тези с голямо потребление на електроенергия, не са в състояние свободно да избират доставчиците си на електроенергия при сравними условия в отделните държави-членки. Тези трудности не са свързани с предприемаческата политика на самите предприятия, а са резултат от структурните недостатъци на енергийните пазари. Настоящата ситуация на енергийния пазар на ЕС оказва отрицателно въздействие върху свободната конкуренция на продуктовите пазари на енергоемките потребители.
(71)
В Италия въпреки либерализирането на отрасъла съществуват специфични структурни недостатъци като например липсата на междусистемна връзка между различните части на националните мрежи и концентрирана пазарна структура. При тези обстоятелства либерализацията не е довела до по-добри цени за енергоемките потребители. Проблемите са особено остри в Сардиния, където междусистемната връзка е ограничена.
(72)
Ето защо Италия твърди, че специален тарифен режим, отразяващ профила на търсенето, следва да се счита за оправдан като регулаторна мярка, симулираща механизмите, които би трябвало да са налице при един напълно конкурентен пазар. Мярката е възстановила равенството на условията между енергоемките потребители, които функционират в различните държави-членки, като е премахнала неблагоприятните географски фактори, които засягат предприятията, разположени в Сардиния. В режима са предвидени очакваните последици от процеса на либерализация. Според Италия подобни мерки са приложени в други държави-членки, в които енергоемките потребители са били облагодетелствани в резултат на регламентирани тарифи за електроенергия.
(73)
Според Италия Указът от 2004 г. е целял постигането на две допълнителни цели: да се насърчи заетостта в Сардиния, където е съсредоточен металургичният отрасъл, и да се поддържа достатъчно добро равнище на търсенето на производство на електроенергия в Сардиния, която е страда от свръхкапацитет.
(74)
Италия твърди, че новият тарифен режим е de facto равностоен на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ. Разликите между стария и новия режим се дължат единствено на новата „тарифна структура“, изисквана след въвеждането на либерализирания енергиен пазар.
(75)
Италия изрази мнение, че тарифният режим не представлява държавна помощ. По отношение на използването на държавни ресурси тарифната система е напълно сравнима със системата, разглеждана в делото Preussen-Elektra, в което Съдът постановява, че не е налице използване на държавни ресурси (29). Изравнителната каса е техническият счетоводен орган на системата и не може свободно да разполага с финансовите средства, които управлява. Фактът, че AEEG и Министерството на финансите са упражнявали известен контрол върху нейните дейности не означава обаче, че държавата е можела свободно да разполага с тези средства. Следователно, според Италия, ресурсите, използвани за финансирането на тарифните механизми, са изцяло частни средства.
(76)
Италия също така заяви, че тарифата не оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза и не би могла да наруши конкуренцията, поради причини, свързани с наличието на световна цена за продуктите, които представляват стоки (вж. мнението на Portovesme, съображение 55). Освен това, както производството на ЕС, така и производството на Италия не е успяло да върви в крак с нарастващото търсене на съответните метали. През 2005 г. националното производство е покривало едва 12 % от търсенето на алуминий в Италия, 55 % от търсенето на цинк в Италия и 80 % от търсенето на олово в Италия. Съществувал е нарастващ дефицит в производството на тези метали в ЕС и в Италия, като търсенето е било задоволявано във все по-голяма степен чрез внос от трети държави. Ако италианският металургичен отрасъл изчезне, нито един нов участник на пазара на ЕС не би могъл да замени загубения капацитет в Италия, тъй като производствените съоръжения на ЕС вече работят с пълен капацитет и нито един новодошъл или вече установил се производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за наличието на електроенергия на разумни цени в дългосрочен план са несигурни. Поради това поддържането в Италия на тези производствени възможности не би могло да навреди на конкурентите. Тъй като преференциалната тарифа не е била по-ниска от средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на дружествата, тя не е насърчавала износа от Сардиния към други държави-членки.
(77)
Италия заяви, че дори ако Комисията заключи, че мярката наистина е държавна помощ, тарифата може да се счита за съвместима с вътрешния пазар на основание, че тя е регионална оперативна помощ, която е допустима в Сардиния въз основа на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(78)
Според Италия недостатъците на електроенергийния пазар на Сардиния (концентрация на пазара, лоша междусистемна връзка, свръхкапацитет в производството на електроенергия) и липсата на достъп до газопреносна инфраструктура представляват неблагоприятен регионален фактор и тарифата е целяла да облекчи последиците от него.
(79)
Цените на електроенергията в Италия са били с 38 % по-високи от средните за ЕС за енергоемки потребители. Това е създало проблем по отношение на конкурентоспособността, който е бил изострен в Сардиния от недостатъците на местния пазар на електроенергия и липсата на достъп до газопреносната мрежа.
(80)
Италия твърди, че мярката е допринесла за регионалното развитие, тъй като металургичният отрасъл значително е допринесъл за икономиката и заетостта в Сардиния: металургичният отрасъл съставлява 12 % от заетата работна ръка и 12,2 % от регионалния БНП в производствения сектор. Тарифата е оказала положително влияние върху заетостта и върху запазването на социалната и икономическата обстановка на острова.
(81)
Според Италия тарифата е пропорционална на неблагоприятните фактори, на които са изложени получателите, тъй като тя само е изравнила цените на електроенергията, заплащани от производители от Сардиния, спрямо средните цени, заплащани от техните конкуренти от ЕС.
(82)
Тарифата също така е с кратковременен и преходен характер, тъй като прилагането ѝ е предвидено да приключи със завършването на инфраструктурните проекти, насочени към подобряване на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи (новия междусистемен електропровод SAPEI и газопровода GALSI) (30).
(83)
Според Италия мярката също е постепенно намаляваща, тъй като преференциалната цена е била индексирана на основата на промените в цените на горивата и само би могла да бъде увеличавана или да остане непроменена.
4.2. Дело C 13/06
4.2.1. Мнение на Portovesme
(84)
Portovesme счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване (вж. съображения 87-104).
4.2.2. Мнение на Eurallumina
(85)
Eurallumina също счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване.
4.2.3. Мнения на други заинтересовани страни
(86)
Двамата конкуренти на предприятията Portovesme и Syndial, които бяха представили мнения по дело C 38/B/04, представиха мнения и по това дело. И двамата заявиха, че оспорваната мярка представлява оперативна помощ, която следва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар.
4.2.4. Мнение на Италия
(87)
Италия твърди, че тарифите от 2005 г. са много различни от тарифите, приложени през 2004 г., тъй като сега те отговарят на изискванията на Насоките за регионална помощ.
(88)
Според Италия въз основа на повърхностна оценка тарифите може да се класифицират като оперативна помощ, но реално те са част от поредица от мерки, предвидени в полза на регионалното развитие в Сардиния. По-специално, Италия насочва вниманието към близката връзка между тарифите и ангажимента за извършване на дългосрочни инвестиции, който се изисква да бъде поет от получателите на помощта. Според Италия клаузата за временно преустановяване, съгласно която изпълнението на мярката подлежи на разрешение от Комисията, свидетелства за нейния характер на регионална помощ.
(89)
Меморандумът за разбирателство (protocollo d’intesa), подписан от регионалните власти и получателите на помощта, е съществената част от тази стратегия. Той включва следното:
a)
производствени инвестиции, описани в промишлените планове, представени от получателите;
б)
ускореното упълномощаване на инфраструктура за междусистемна връзка между енергийни системи, която да позволява на получателите да получават енергия на конкурентни цени (газопроводът GALSI и междусистемния електропровод SAPEI);
в)
присъждането на интегрирана концесия за експлоатацията на каменовъглената мина в областта Sulcis и изграждането/експлоатацията на нова електроцентрала, работеща на въглища и предназначена за доставяне на електроенергия на получателите; и
г)
преференциални тарифи.
(90)
Италия твърди, че тарифите следва да се разглеждат като политически инструмент, който има за цел да предпази секторите, застрашени от високи цени на електроенергията, които в противен случай ще трябва да се преместят извън Италия и Европа с оглед на агресивната конкуренция от дружества извън ЕС с по-ниски производствени разходи. Тарифите следва да се прилагат до завършването на планираната инфраструктура и постигането на конкурентен вътрешен пазар на електроенергия. Мярката е в съответствие със същността на регионалните помощи, тъй като насърчава икономическото развитие и заетостта на остров, където енергоемкото производство е в конкурентно неизгодно положение не само заради несъвършеното състояние на либерализацията на пазара на електроенергия, но също и заради изключителните инфраструктурни недостатъци в Сардиния по отношение на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.
(91)
В подкрепа на този интегриран подход Италия цитира Първия доклад на Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (31), в който се установява, че процесът на либерализация в енергийния сектор не е довел до задоволителни резултати, че е необходима по-добра междусистемна връзка и че е желателно да се сключат дългосрочни договори с предвидими цени или партньорства между клиентите и доставчиците на електроенергия. Италия твърди, че мерките, планирани за Сардиния, отбелязват напредък в това направление, но че са необходими също така и краткосрочни мерки като тарифите, за да се запази конкурентоспособността на промишления отрасъл на Сардиния и да се гарантира оцеляването му, докато се направят планираните инвестиции и се решат структурните проблеми.
(92)
Италия твърди, че не е възможно да се сравняват цените за електроенергия, платени от получателите на помощта в Сардиния, със средните цени за електроенергия, платени от сходни предприятия от италианския полуостров, тъй като енергоемките предприятия са закупували електроенергия чрез двустранни договори, които не са били обществено достояние. Според Италия Комисията е сбъркала при извършването на сравнение, базирано на цените, регистрирани на енергийните борси, тъй като само минимална част от доставките на електроенергия на тези предприятия са получени от борсите.
(93)
Според Италия цените, договорени с двустранни договори, ще бъдат благоприятни за потребителите, само ако потребителите могат свободно да избират доставчиците и източника на електроенергия, произведена с конкурентни технологии. Това не е възможно в Сардиния, където централите за производство на електроенергия не могат да произвеждат евтина електроенергия заради липсата на достъп до природен газ. Освен това ограничената междусистемна връзка между енергийните системи обезкуражава новите инвестиции в съвременно производство на електроенергия, което прави изнасянето на електроенергия невъзможно. Друг фактор е пазарната концентрация и ролята на историческите оператори.
(94)
При тези обстоятелства, според Италия, е разумно да се прилагат тарифи, които стабилизират цените на електроенергията, докато не се постигне по-ефективна конкуренция на електроенергийния пазар. Италия отново посочи, че преференциалните тарифи симулират механизма на изцяло конкурентен пазар.
(95)
По отношение на производствения свръхкапацитет на електроенергия, който беше причината Комисията да се съмнява, че цените на електроенергията в Сардиния са по-високи от тези на италианския полуостров (тъй като свръхкапацитетът по-скоро следва да насърчава производителите на електроенергия да продават на конкурентни цени на големите консуматори - вж. съображение 47), Италия представи следните доводи. Свръхкапацитетът на мощностите за производство на електроенергия в Сардиния не може да доведе до по-ниски цени за потребителите, тъй като в този специфичен случай свръхкапацитетът е резултат от ограничената междусистемна връзка което налага установяването на много голям резерв от мощности, за да се обезпечи непрекъснатостта на доставките на електроенергия на острова (32). Тъй като този резерв при всички случаи е изплатен чрез налози върху всички крайни потребители на електроенергия, доставчиците на електроенергия нямат интерес да продават произведената с тази резервна мощност електроенергия на по-конкурентни цени.
(96)
Според Италия мярката е пропорционална, тъй като цената, фиксирана от AEEG за 2005 г. (вж. съображение 34 по-горе) отговаря на средната цена, плащана в ЕС от конкурентите на получателите и изчислена обективно от регулатора. Италия също така посочва, че в държавите-членки с регулирани тарифи големите промишлени потребители са плащали цени от порядъка на 25 EUR за MWh за доставките на електроенергия през 2005 г.
(97)
Следователно Италия оспорва данните, представени от жалбоподателите, които според нея са методологично погрешни, тъй като надценяват средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на получателите в ЕС.
(98)
Според Италия срокът на режима от шест години вместо пет години е оправдан от необходимостта да се изчака завършването на енергийната инфраструктура.
(99)
Италия също така твърди, че изискването за постепенно намаляване е спазено: тарифите са постепенно намаляващи, тъй като са адаптирани въз основа на средната стойност на промените на амстердамската и франкфуртската енергийна борса и могат само да се увеличават, но не и да намаляват.
(100)
Тарифите се определят според промените в цените на енергийните борси, тъй като според Италия това е обективен критерий, който достатъчно добре характеризира тенденциите в цените на електроенергията. Въпреки това Италия твърди, че реалните увеличения на цените за енергоемки потребители от ЕС обикновено са много по-ниски от увеличенията, регистрирани на борсите, тъй като тези потребители плащат цени, договорени с двустранни договори или установени от държавата, когато става дума за регулирани тарифи, и за тези цени е по-малко вероятно да се променят.
(101)
Италия стига до заключението, че годишното увеличение от 4 %, приложено за тарифите в Сардиния, отговаря на увеличенията в цените на електроенергията, приложени за преките им конкуренти от ЕС.
(102)
Италия насочва вниманието към съществуването в ЕС на мерки, които имат въздействие, еквивалентно на оспорваните преференциални тарифи, и твърди, че всички те трябва да се оценяват по един и същ начин, независимо от формата им, тъй като общата им цел е да се гарантира оцеляването на енергоемките промишлени отрасли в ЕС и да се предотврати тяхното преместване извън националната територия.
(103)
Въпреки че от 2007 г. насам Сардиния не би могла да се ползва повече от регионална оперативна помощ, Италия твърди, че в Насоките за регионална помощ е предвидена разпоредба за постепенно премахване на режимите, съществуващи по времето, когато регионът е престанал да отговаря на условията за дерогация, предвидени в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Следователно Комисията все още е била в позиция да разреши мярката съгласно Насоките за регионална помощ от 2007 г. Във всеки случай Италия заявява, че оспорваната мярка не следва да се разглежда като обикновена оперативна помощ.
(104)
Италия отново заяви, че тарифите не засягат търговията между държавите-членки въз основа на вече изложените в съображение 76 доводи по отношение на алуминия, цинка и оловото. Според Италия същата логика важи и за химическия промишлен отрасъл. Италия изтъкна, че през 2003 г. вносът на химически продукти в Италия е надвишавал износа, а производството на ЕС и производството на Италия рязко са спаднали от 2001 г. насам. По-специално по отношение на производството на PVC, което е основното приложение на хлора, Италия подчерта наличието на производствен дефицит в страната: през 2002 г. само 470 000 тона PVC са били произведени в Италия, докато потреблението е било 970 000 тона.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(105)
По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, ако отговаря едновременно на всички следни условия: мярката a) предоставя икономическо предимство на получателя; б) се предоставя от държавата или чрез държавни ресурси; в) е избирателна; и г) засяга търговията между държавите-членки и е в състояние да наруши конкуренцията в рамките на ЕС.
5.1.1. Наличие на предимство
(106)
Съгласно тарифните режими от 2004 г. и 2005 г. държавата се намесва, за да субсидира цената на електроенергията, договорена от получателите и техните доставчици. Например, през 2004 г. въз основа на действащите по това време двустранни договори за доставка и при липсата на компенсаторни плащания, предприятието Portovesme би трябвало да плати 63 EUR за MWh (33), а предприятието Eurallumina - 65,95 EUR. Тези данни бяха предоставени от Италия и от самите получатели и поради това не се оспорват.
(107)
През 2005 г. според данните, предоставени от Италия, цената на електроенергията, договорена от Syndial с неговия доставчик надвишава 60 EUR за MWh, докато тарифата би я свалила на 27 EUR за MWh. Логическата обосновка на двете мерки е, че държавата ще възстанови на получателите допълнителните разходи, които са понесли за купуването на електроенергия в Сардиния, в сравнение със средните цени, плащани от техните конкуренти в ЕС.
(108)
Portovesme твърди, че преференциалната цена отговаря на цената, която би преобладавала на един напълно конкурентен пазар и следователно не предоставя предимство. Комисията вече отхвърли този довод в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи. При оценяване наличието на предимство, нито съдилищата на Съюза, нито Комисията някога са взимали предвид условията, които биха преобладавали на един хипотетичен, по-ефективно функциониращ пазар. Референтната рамка винаги са били условията, преобладаващи на съответните реални пазари (34).
(109)
Този довод също така предполага, че при неправилно функциониране на пазара, би било оправдано дадена държава-членка да определя цени, симулиращи условията на ефективна конкуренция (вж. коментара на Италия в съображение 72 по-горе).
(110)
Подобна логика не може да бъде приета, тъй като противоречи на принципа, установен в съдебната практика на ЕС, според който „обстоятелството, че една държава-членка се опитва да доближи чрез едностранни мерки условията на конкуренцията, съществуващи в даден икономически отрасъл, до условията, които преобладават в други държави-членки, не следва да отнема характера на помощи на тези мерки“ (35). Комисията счита, че същият принцип се прилага към случаи, в които дадена държава-членка се опитва да доближи условията на конкуренцията до условията, които биха преобладавали на един напълно конкурентен пазар.
(111)
Освен това, ако се приеме този довод, то отпуснатата от държава-членка субсидия за запълване на разликата между дадена свободно договорена цена от двама пазарни оператори и дадена теоретичната цена, върху която те биха се споразумели при условията на пълна конкуренция, не би представлявала държавна помощ, което би обезсмислило основната цел на контрола на държавната помощ.
(112)
Италия твърди, че тези тарифи са идентични на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ (вж. съображение 74 по-горе) и по същия начин следва да се счита, че те не представляват държавна помощ.
(113)
Комисията подчертава, че ситуацията, относно която Комисията е взела позиция в делото Alumix е била много различна. В делото Alumix тарифата е била предоставена от ENEL, който тогава е бил публичен доставчик на електроенергия с монополен дял на един все още нелиберализиран енергиен пазар (36). В тази ситуация Комисията е трябвало да провери дали дружеството ENEL е продавало на изкуствено ниска цена или е имало поведение на рационален оператор в условията на пазарна икономика. Поради монопола, който дружеството ENEL е имало над производството и доставката на електроенергия, Комисията не е разполагала с конкурентна пазарна цена, с която да направи сравнение, за да прецени дали е имало наличие на предимство или не. Ето защо тя е разработила метод, чрез който да определи най-ниската теоретична пазарна цена, на която един разумен доставчик би искал да продава на „най-добрия си клиент“.
(114)
Въпреки това, този метод не може да се прилага в случаите, когато цените се договарят от крайните потребители с доставчиците на електроенергия на един либерализиран пазар и се субсидират с ex post компенсаторни плащания. Следователно анализът в решението Alumix и констатациите на Комисията по това дело са очевидно неуместни в настоящия случай. Това беше подкрепено от Решението на Първоинстанционния съд, който потвърди решението за откриване на официална процедура по разследване в делото Alcoa (37) (точка 132 от решението).
(115)
В настоящия случай принципът за оператор в условия на пазарна икономика не е приложим. Случаят би трябвало да бъде оценен с оглед на критерия за оператор в условията на пазарна икономика, ако държавата е продавала електроенергия на съответните дружества пряко или чрез държавно дружество, както е бил случаят с Alumix. Но в настоящия случай електроенергията се доставя от частни дружества. Поради това не е необходимо, за разлика от делото Alumix, да се провери дали поведението на държавата е сравнимо с това на рационален пазарен оператор.
(116)
Трябва да се заключи, че системите за компенсаторни плащания от 2004 г. и 2005 г. облекчават разходите, дължими по договорите за доставка, сключени от получателите, които принципно биха утежнили бюджета на дружествата. Следователно, съгласно утвърдената съдебна практика, оспорваната мярка предоставя икономическо предимство на получателите (38).
5.1.2. Избирателен характер
(117)
Тъй като преференциалните тарифи за електроенергия в Италия се предоставят изключително на предприятия, експлоатиращи съществуващи производствени съоръжения, разположени в Сардиния, и принадлежащи към ограничен списък на промишлени отрасли, определени в законодателни и регулаторни инструменти, които съставляват правната основа на мерките, предоставяното от тях предимство е избирателно.
5.1.3. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(118)
Съгласно установената съдебна практика дадено предимство представлява държавна помощ съгласно обхвата на член 87, параграф 1 от ДФЕС, само ако е пряко или косвено предоставено чрез държавни ресурси (39) и може да се вмени на държавата (40).
(119)
Както беше обяснено в съображение 28, разглежданите компенсаторни плащания се финансират от парафискален налог, събиран от Изравнителната каса чрез компонент A4 от тарифата за електроенергия. Този налог е задължителен, тъй като е наложен с решения на AEEG, изпълняващи националното законодателство. Изравнителната каса е публичен орган, установен със закон, който изпълнява функциите си съгласно точни инструкции, определени в решенията на AEEG.
(120)
Също съгласно установената съдебна практика приходът от налога, който е задължителен съгласно националното законодателство и се изплаща на създаден със закон орган, представлява държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, когато е предназначен за финансирането на мярка, отговаряща на останалите критерии, посочени в същия член (41).
(121)
Италия се позовава на решението на Съда по делото PreussenElektra (42), за да докаже тезата си, че въпросната мярка не е финансирана с държавни ресурси. Италия твърди, че необходимите средства за финансирането на тарифата са били осигурени от частни лица (потребителите на електроенергия) на частни лица (получателите), както и че ролята на държавата е ограничена до приемането на закон, налагащ плащането на изискваните суми, без да се предоставя дискреционна власт за разполагане със средствата, освен ако не е за прилагане на законно предвидения режим. По-конкретно, според Италия и някои от получателите Изравнителната каса не може да упражнява контрол върху средствата и е само счетоводен посредник.
(122)
В делото PreussenElektra Съдът постанови, че задължението, наложено на частните електроразпределителни дружества да закупуват електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия, на минимални цени, по-високи от реалната икономическа стойност на този вид енергия, не представлява държавна помощ, тъй като мярката не включва пряко или косвено прехвърляне на държавни ресурси.
(123)
Комисията изтъква, че в делото PreussenElektra необходимите ресурси за финансирането на мярката са били пряко предоставени от електроразпределителните дружества на производителите на енергия от възобновяеми източници, без да се преминава през публичен орган. При тази система сумите, които се прехвърлят, никога не биха могли да бъдат на разположение на органите на държавата-членка. В разглеждания случай обаче средствата преминават през публичен орган - Изравнителната каса, преди да бъдат изплатени на крайния получател. Поради това делото PreussenElektra разглежда различни фактически обстоятелства и не е приложимо в настоящия случай.
(124)
Решението по делото Pearle (43) не може да помогне нито на Италия, нито на получателите. В делото Pearle Съдът установи, че при някои определени условия приходът от налог, преминаващ през публичен орган, не представлява държавни ресурси. В това дело мерките са били изцяло финансирани от производителите от определен отрасъл единствено по тяхна собствена инициатива. Средствата са били събирани чрез парафискален налог, който преминава през публичен орган, който в нито един момент не е можел да разполага с тях свободно. Освен това страните, които са плащали налога, са били тези, които са се ползвали от мярката.
(125)
Италия твърди, че Изравнителната каса не разполага с дискреционна власт по отношение на изразходването на средствата, които са определени за финансирането на тарифите и те в нито един момент не попадат в „периметъра на публичните финанси“. Следователно държавата не може свободно да разполага с тези средства и следователно те не представляват държавни ресурси.
(126)
Като предварителна забележка следва да се подчертае, че макар и някои от критериите от делото Pearle да могат субективно да се считат за по-важни от други, нито един от тях не може да се счита за „основен критерий“ по това дело. Изброените в съдебното решение критерии са кумулативни. Това е и тълкуването на Първоинстанционния съд в решението по делото Earl Salvat, където той разглежда оспорвания в това дело парафискален налог спрямо всеки един от критериите по делото Pearle (44).
(127)
Преди да разгледа ролята на Изравнителната каса, Комисията провери дали някои от останалите изброени в делото Pearle критерии са изпълнени. Ясно е, че в настоящия случай, за разлика от делото Pearle, оспорваните тарифи са били установени по инициатива на държавата, а не по инициатива на даден икономически отрасъл. Още повече, в делото Pearle получателите на мярката са били и единствените, които допринасят за финансирането на използваните ресурси, така че намесата на публичния орган не е имала тенденцията да създаде предимство, което би представлявало допълнителна тежест за държавата. В разглеждания случай получателите не носят финансовата тежест от налога, плащането на който се поема единствено от потребителите на електроенергия. Следователно позоваване на решението по делото Pearle е недействително, независимо от евентуалната обосновка на довода, че Изравнителната каса изпълнява функцията единствено на счетоводен посредник.
(128)
По отношение на самата Изравнителната каса Комисията изтъква, че съгласно установената съдебна практика не следва да се прави разграничение между случаите, в които помощта е предоставена пряко от държавата, и тези, в които тя е предоставена посредством публичен или частен орган, предназначен или създаден от държавата (45). Следователно публичният или частният статут на Изравнителната каса не е определящ фактор за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Фактът, че Изравнителната каса е публичен орган не означава автоматично, че член 107 от ДФЕС е приложим (46); по същия начин намесата на публичен орган не изключва сама по себе си прилагането на този член.
(129)
Анализът обаче не може да бъде ограничен до предоставените на Изравнителната каса правомощия в качеството ѝ на публичен орган. Това, което по-скоро трябва да се провери, е по-общият въпрос дали държавата, пряко или посредством друг, определен от нея орган, може да упражнява контрол върху средствата, използвани за финансирането на тарифата. Такава проверка би трябвало да се направи и ако Изравнителната каса беше частен орган.
(130)
Наскоро постановеното решение на Съда по делото Essent (47) предоставя окончателни указания по тази точка. В делото Essent Нидерландия беше въвела със закон тарифна добавка върху цените на електроенергията. Добавката е била плащана от потребителите на електроенергия на операторите на електропреносната мрежа, които на свой ред са изплащали съответните суми на определено дружество - SEP. Последното не е разполагало с никаква дискреционна власт по отношение управлението на средствата и е функционирало под прекия контрол на органите. Съдът стигна до заключението, че приходите от тази добавка са представлявали държавни ресурси, защото добавката върху цената на електроенергията е била наложена с национален закон и следователно е представлявала налог. Дружеството SEP не е имало право да използва приходите от този налог за други цели, освен предвидените от закона, и поради това средствата са били под публичен контрол и националните органи са можели да разполагат с тях. Съдът прецени, че това е достатъчно за определянето на разглежданите средства като държавни ресурси.
(131)
Приликите с разглеждания случай са очевидни. Тарифната добавка върху цената на електроенергията, използвана за финансирането на оспорваните тарифи, в настоящия случай е наложена със закон, какъвто е случаят и в делото Essent. Изравнителната каса изпълнява същата функция като SEP, тъй като централизира и управлява приходите от парафискалния налог и подлежи на същите ограничения, тъй като не може да използва приходите от налога за други цели, освен за предвидените в закона (финансирането на преференциалните тарифи). Държавата е в позиция да контролира и насочва използването на средствата: Изравнителната каса изпълнява счетоводните си функции съгласно точни инструкции на AEEG, който действа в рамките на законовите си регулаторни правомощия и/или в изпълнение на националното законодателство. Поради това управляваните от Изравнителната каса средства са постоянно под публичен контрол.
(132)
Този анализ е в съответствие с решението на Комисията по италианското дело за трудно възстановимите разходи, в което средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка A6, са определени като държавни ресурси (48).
(133)
Определянето на средствата, управлявани от Изравнителната каса, като държавни ресурси, бе потвърдено в решението на Първоинстанционния съд по делото Iride (49).
(134)
Върховният касационен съд на Италия вече е постановил, че юридическата правосубектност на Изравнителната каса не е отделена от италианската държава и че прехвърлените средства на Изравнителната каса следва да се считат за собственост на държавата, дори и да произхождат от частни лица и да са били предназначени за частни предприятия (Решение № 11632/03 от 3 април 2003 г.). В делото Iride жалбоподателите, а именно Iride Spa и Iride Energia Spa, са сезирали Първоинстанционния съд срещу решение на Комисията, в което тя е определила като държавни ресурси средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка А6. Изложените от жалбоподателите доводи са много сходни. Те оспорват по същество решението на Върховния касационен съд, изтъквайки, че Изравнителната каса изпълнява само функцията на счетоводен посредник между гражданите, подлежащи на финансово задължение, и получателите на съответните суми - функция, която не ѝ позволява да използва внесените суми, дори и за кратък период от време. Жалбоподателите също така заявяват, че установената съдебната практика в делото PreussenElektra е приложима.
(135)
След като подчерта, че не е компетентен да разглежда тълкуването на италианското законодателство, направено от Върховния касационен съд, Първоинстанционният съд потвърди, че депозираните по сметка A6 на Изравнителната каса суми трябва да се квалифицират като държавни ресурси, не само защото са собственост на държавата, но също така защото са под постоянен публичен контрол (50).
(136)
Това заключение се отнася до сметка A6 на Изравнителната каса, използвана за финансиране на трудно възстановимите разходи в електроенергийния сектор на Италия. Въпреки това то може да се отнесе съвсем логично и към компонент A4, от който се финансират оспорваните тарифи. Решението на Върховния касационен съд се основава на анализ на юридическата правосубектност на Изравнителната каса и поради това заключението му, потвърждаващо собствеността на държавата, важи за всички средства, внасяни в Изравнителната каса. Същото важи и за заключението на Първоинстанционния съд, според което държавата може да контролира средствата, управлявани от Изравнителната каса. Няма никаква разлика между сметка A6 и компонент A4, освен предназначението на средствата (сметка А6 - за покриване на трудно възстановими разходи, а компонент А4 - за финансиране на преференциални тарифи). Следователно сумите, прехвърляни на получателите от Сардиния от компонент A4, също трябва да бъдат определени като държавни ресурси.
(137)
Освен че се финансират чрез държавни ресурси, отговорността за оспорваните тарифи може да се вмени на държавата, тъй като правното основание на мерките е определено в националното законодателство и в решенията на AEEG, който е публичен орган, взети при изпълнението на неговите публични функции (51).
5.1.4. Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(138)
Що се отнася до въздействието на мерките върху търговията между държавите-членки и произтичащото от това нарушаване на конкуренцията, безспорно е, че съответните пазари (на олово, цинк, сребро, алуминий и хлор/сода каустик) са напълно отворени за конкуренцията. Това само по себе си е достатъчно, за да се установи, че тарифите оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(139)
При все това Комисията взе предвид изложения от получателите и от Италия довод, според който в металургичния отрасъл (доводът не е изрично представен по отношение на производството на хлор) тарифата не оказва въздействие върху търговията и не нарушава конкуренцията, тъй като няма реални търговски потоци между държавите-членки, развиването на такива потоци е малко вероятно, а предвид на конкретните характеристики на този отрасъл тарифите не вредят на конкурентите на получателите в Съюза.
(140)
В решенията на Комисията и решенията на Съда липсата на реални търговски потоци никога не е била приемана като доказателство за липсата на въздействие на дадена мярка за помощ върху търговията в рамките на Съюза. В действителност Съдът винаги е постановявал, че помощта за дадено предприятие може да е такава, че да засяга търговията между държавите-членки и да нарушава конкуренцията, дори и самото предприятие - получател на помощта да не участва в търговията в рамките на Съюза. Когато дадена държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, националното производство може поради това да се запази на същото ниво или да нарасне, в резултат на което установените в други държави-членки предприятия ще имат по-малко възможности да изнасят продуктите си на пазара на съответната държава-членка (52).
(141)
Освен това ситуацията, характеризираща се с намаляване на производството в ЕС и увеличаване на вноса от държави извън Съюза при ограничени или несъществуващи търговски потоци между държавите-членки, не е рядко срещана: дори е типична за отраслите, изправени пред структурни трудности или подложени на силен конкурентен натиск. Тези промишлени отрасли са особено чувствителни към приеманите от държавите-членки мерки за подобряване на конкурентната позиция на техните национални промишлени отрасли.
(142)
Фактът, че производството на цинк, олово и сребро в Италия е твърде скромно, за да повлияе на референтната цена, не е от значение. Фактът, че съществува референтна цена за тези метали, която не се влияе лесно от производствените условия в една-единствена държава-членка, не изключва съществуването на конкуренция между предприятията, които са се установили в ЕИП и продават продукцията си на световните пазари на метали. Разбираемо е, че помощта, предоставена на получателите от Сардиния, не им дава възможност да намалят световната цена за продуктите си и да изместят пазарните си конкуренти, както и че другите европейски производители могат да продължат дейността си, докато са в състояние да продават на световната цена, като реализират печалба. Въпреки това печалбите, придобити в Италия благодарение на субсидираните тарифи на електроенергията, като цяло засилват конкурентната позиция на дружествата. Например, натрупаните капиталови резерви могат да се използват за поглъщане на конкурентите и за увеличаване на пазарния дял. Този довод е още по-уместен, като се има предвид, че някои от получателите принадлежат към многонационални дружества (53).
(143)
Противно на твърденията на получателите, фактът, че цената, заплащана в Италия в разглежданите сектори, съответства на стандартната цена на електроенергията, заплащана в Европа от конкурентни производители, не може да се счита за доказателство, че интересите на други европейски производители не са застрашени от италианската тарифа. В решението по дело C-372/97 Италия/Комисия бе ясно установено, че едностранните мерки, целящи да доближат условията на конкуренцията, съществуващи в една държава-членка, до преобладаващите в други държави-членки, действително засягат търговията (и следователно не могат да не бъдат определени като помощ). Освен това е възможно някои от действащите споразумения за доставка на електроенергия в други държави-членки да включват държавна помощ и Комисията е започнала задълбочени разследвания на няколко мерки от този вид (54). Макар и този защитен довод да не е изрично представен нито от Италия, нито от Alcoa, Комисията счита за полезно да привлече вниманието към утвърдения принцип, според който наличието на неправомерна помощ в някои държави-членки не може да оправдае приемането на подобни мерки от страна на друга държава-членка.
(144)
Във всеки случай получените жалби от конкурентите на получателите показват, че оспорваните тарифи действително пораждат проблеми относно конкуренцията и засягат търговията в рамките на Съюза.
(145)
Освен това Италия не е уведомила за тарифите от 2004 г. Съгласно установената съдебна практика в случаите, когато за помощта не е изпратено уведомление, Комисията не е длъжна да доказва нагледно действителните последици от мярката върху конкуренцията и търговията между държавите-членки. „Ако в решението си Комисията трябва да докаже нагледно действителните последици от вече предоставена помощ, това би довело до привилегироване на държавите-членки, които предоставят помощ в нарушение на задължението за уведомяване, определено в член 93, параграф 3 от Договора [за ЕО], което ще е в ущърб на онези, които уведомяват за помощта на етапа на планиране“ (55).
(146)
Трябва да се заключи, че оспорваните преференциални тарифи за електроенергия са в състояние да подобрят конкурентните позиции на техните получатели в сравнение с позициите на техните конкуренти в ЕС. Установена съдебна практика е при такива обстоятелства да се счита, че търговията между държавите-членки е засегната и конкуренцията е нарушена (56).
5.1.5. Заключения относно наличието на помощ
(147)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от ДФЕС и могат да бъдат разрешени, само ако отговарят на условията за някое от изключенията, предвидени в Договора. Това заключение е в съответствие със заключението, достигнато в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи.
5.2. Нова помощ или съществуваща помощ
(148)
Случаите, при които дадена мярка представлява съществуваща помощ, са подробно изброени в член 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (57).
(149)
Безспорно е, че оспорваните мерки не са били въведени в действие преди присъединяването на Италия към Съюза (член 1, буква б), подточка i) от регламента), че те не могат да се считат за разрешени поради липсата на приемане на решение от Комисията в предвидените срокове от процедурата (член 1, буква б), подточка iii), и че не могат да се считат за съществуваща помощ поради изтичането на давностните срокове (член 1, буква б), подточка iv). Те не са станали помощ поради еволюцията на общия пазар и без да са били изменяни от държавата-членка (член 1, буква б), подточка v), първо изречение).
(150)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи представляват нова помощ.
5.3. Правомерност на помощта
(151)
Съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС държавите-членки са длъжни да уведомяват Комисията за плановете за предоставяне или изменение на дадена помощ и не могат да прилагат предложените мерки, докато уведомителната процедура не приключи с постановяването на окончателно решение.
(152)
Тъй като Италия не е подала уведомление относно член 1 от Указа от 2004 г., тарифите от 2004 г. представляват неправомерна помощ.
(153)
Италия обаче действително е подала уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и се е въздържала от прилагането на тази мярка. Следователно,тя е изпълнила задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
6. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(154)
Чрез дерогация от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидена в член 107, параграф 1 от ДФЕС, дадена помощ може да бъде обявена за съвместима, ако отговаря на едно от посочените в Договора изключения.
(155)
Тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват оперативна помощ. Твърдението на Италия, че тарифите от 2005 г. не следва да се считат за оперативна помощ, защото са част от стратегия за регионална подкрепа и подлежат на условие за производствени инвестиции, следва да бъдат отхвърлени. Въпреки че меморандумът за разбирателство предвижда, че получателите на помощта трябва да извършат определени инвестиции, компонентът на помощ в преференциалните тарифи от 2005 г. не е част от допустимите разходи и не подлежи на максимален интензитет на помощта. Няма данни, показващи, че мярката отговаря на критериите за инвестиционна помощ или че помощта е пропорционална. Вместо това мярката е ясно обвързана с потреблението на електроенергия и е насочена към ограничаване на разходите за доставка на електроенергия, които са оперативни разходи, направени от съответните дружества. Следователно тя не може да се разглежда като инвестиционна помощ.
(156)
Оперативната помощ по принцип е несъвместима с вътрешния пазар. В решението по дело C-86/89 Италия/Комисия Съдът установи, че „разглежданата помощ, която се предоставя без конкретни условия и единствено според използваните количества, би следвало да се счита за оперативна помощ за въпросните предприятия и като такава засяга условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес“ (58).
(157)
В решението по дело T-459/93 Siemens/Комисия Първоинстанционният съд припомни принципа, според който „оперативната помощ, а именно помощта, предназначена да облекчи едно предприятие от разходите, които обикновено би трябвало да понесе само в процеса на ежедневното му управление или обичайните му дейности, по принцип не попада в обхвата на гореспоменатия член 92, параграф 3, [понастоящем член 107, параграф 3 от ДФЕС] […]. Съгласно съответната съдебна практика въздействието на такава помощ по принцип нарушава конкуренцията в отраслите, в които тя е предоставена, без обаче да може, поради самия си характер, да постигне някоя от целите на гореспоменатите изключения“.
(158)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предоставя оперативна помощ. По-специално, оперативна помощ може да се предоставя за цели, свързани с околната среда, въз основа на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (59). По същия начин в подпомаганите региони оперативната помощ може по изключение да бъде разрешена като регионална помощ. Комисията прецени дали оспорваните тарифи би могло да попаднат в една от тези категории.
(159)
Комисията отбелязва, че тарифите нямат свързани с околната среда цели и поради това не могат да бъдат разрешени като помощ за околната среда.
6.1. Съвместимост с Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(160)
По изключение, оперативна помощ може да се предоставя в подпомаганите региони, които отговарят на условията за предоставяне на помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Регион Сардиния е отговарял на условията за предоставяне на такава помощ до края на 2006 г. Ето защо Комисията провери дали през този период преференциалните тарифи от 2004 г. и 2005 г. биха могли да бъдат разрешени въз основа на Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(161)
Съгласно точка 4.15 от насоките, оперативна помощ може да бъде предоставена по изключение, при условие че: i) е обоснована от гледна точка на приноса ѝ към регионалното развитие и характера ѝ, и че: ii) размерът ѝ е пропорционален на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже съществуването на неблагоприятни фактори и да измери значимостта им. Съгласно точка 4.17 от същите насоки оперативната помощ трябва да бъде ограничена във времето и постепенно да намалява.
(162)
Съгласно точка 2 от насоките „индивидуално ad hoc плащане, предоставено на едно-единствено предприятие, или помощ, ограничена до една единствена област на дейност, могат да окажат значително въздействие върху конкуренцията на съответния пазар, като същевременно е вероятно техните последици върху регионалното развитие да бъдат прекалено ограничени […]. Следователно въпросните дерогации [от общата забрана за предоставяне на помощ] принципно се предоставят само за многосекторни схеми за помощ, достъпни за всички предприятия от засегнатите сектори в даден регион.“ Тарифа за електроенергия, избирателно предоставена на няколко отделни предприятия от определени сектори явно не съответства на същността на регионалната помощ, която се очаква да бъде многосекторна. Все пак, тъй като не съществува абсолютна забрана за предоставянето на ad hoc регионална помощ, Комисията разгледа дали съществуват някакви извънредни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на тарифата.
(163)
По-специално Комисията разгледа недостатъците на електроенергийния отрасъл в Сардиния въз основа на предоставените от Италия и получателите данни, за да оцени дали те биха могли да представляват неблагоприятен регионален фактор.
6.1.1. Електроенергийният пазар на Сардиния в контекста на италианския пазар
(164)
Като цяло италианският пазар на електроенергия е силно концентриран, с малки изключения в северната част на страната. Операторът с господстващо положение във всички региони на страната е някогашният монополист ENEL, освен в Сардиния, където предприятието има дуопол с E.ON. ENEL има значителна пазарна сила, с която италианският орган по конкуренция е установил, че е злоупотребил в няколко случая. Цените на електроенергията в Италия са като цяло високи, което се дължи на структурата на електропроизводството, базирана до голяма степен на изкопаеми горива (главно газ), липсата на ядрени мощности и претоварването на междусистемните електропроводи към останалата част на Европа.
(165)
В Сардиния, която съставлява 4,1 % от нетната инсталирана мощност в Италия (60), електроенергията се произвежда главно от топлоелектрически централи, захранвани с изкопаеми горива (въглища, мазут и битум от рафинериите). Островът не разполага с газоразпределителна инфраструктура за природен газ.
(166)
Сардиния страда от производствен свръхкапацитет, най-вече в сегмента с високи разходи (работещи на мазут централи), дължащ се на неосъществените планове на правителството да концентрира отрасъла на тежката промишленост в Италия на острова, които са подтикнали ENEL да направи свръхинвестиции в електроцентрали. Освен че тези централи са структурно по-скъпи, те също така бързо остаряват от техническа гледна точка. През разглеждания период износът на електроенергия от Сардиния към италианския полуостров е ограничен поради ниския капацитет на междусистемния електропровод, който често се претоварва (61).
(167)
Две електроенергийни дружества, ENEL и E.ON, притежават заедно пазарен дял, равен на 95 % от електроенергийните доставки в Сардиния (E.ON притежава около 58 %, а ENEL - около 42 %). Според проучването на електроенергийния отрасъл (62) по отношение на конкуренцията Сардиния може да се определи като дуопол с колективно господстващо положение. Пазарът е силно концентриран, макар и равнището на концентрация да не е най-високото в Италия (63). Като се има предвид, че те контролират на практика всички централи със средно висока или висока производителност, E.ON и ENEL определят цената на практика за повечето части от денонощието. Независимо от това положението в Сардиния изглежда по-малко критично, отколкото в южната част на Италия, където ENEL сам определя цената за цялото денонощие (64).
(168)
Цените на едро на електроенергията в Италия са едни от най-високите в Европа (65), а цените в Сардиния са сред най-високите в Италия. През 2007 г. средната национална цена (PUN) е била 70,99 EUR/MWh, докато средната цена в Сардиния - 75 EUR/MWh, спаднала от 80 EUR/MWh през 2006 г. (66) Тенденцията към повишаване на средните регионални цени в Сардиния продължава през 2008 г. и 2009 г. През първото полугодие на 2009 г. цените в Сардиния постоянно са били над средната стойност за страната (средна цена от 106,60 EUR/MWh при средна цена в страната от 60,50 EUR/MWh).
(169)
Цените, плащани в Сардиния от получателите на тарифите през 2004/2005 г., на базата на двустранни договори, са варирали от 60 EUR до 65 EUR за MWh. Не е възможно тези цени да бъдат сравнени с цените, регистрирани на италианския полуостров, тъй като Комисията не разполага с необходимите данни (които Италия твърди, че не е в състояние да предостави - вж. съображение 92 по-горе). Въпреки това, въз основа на горепосочения анализ на общите ценови тенденции, които могат да бъдат до голяма степен представителни за ценовите тенденции в двустранните договори, изглежда е възможно да се предположи, че през разглеждания период енергоемките предприятия в Сардиния за заплащали по-висока цена от цената на италианския полуостров.
(170)
В заключение електроенергийният пазар в Сардиния се характеризира с редица проблеми, включително високи цени, силна степен на пазарна концентрация, пазарна сила на доминиращите оператори, производствен свръхкапацитет в сегмента с високи разходи, относителна неефективност на електроцентралите, които бързо остаряват, липса на достъп до газоразпределителна инфраструктура за природен газ и недостатъчна междусистемна връзка. Тези проблеми е вероятно да доведат до по-високи цени на електроенергията за крайните потребители, включително и за най-енергоемките.
6.1.2. Наличие на неблагоприятен регионален фактор
(171)
Първият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали тези проблеми представляват неблагоприятен регионален фактор, т.е. дали засягат тежко икономическото развитие на Сардиния. В решението си по дело C 34/02 Комисията не приема, че липсата на междусистемни връзки представлява неблагоприятен регионален фактор (67). Макар и да е вярно, че малките и средните предприятия са по-малко засегнати от високите цени на електроенергията в сравнение с големите енергоемки потребители, то благосъстоянието на един единствен отрасъл не може автоматично да се равнява на благосъстоянието на цял един регион. Комисията счита, че Италия не е доказала в достатъчна степен, че състоянието на електроенергийния пазар на Сардиния представлява неблагоприятен регионален фактор.
(172)
Но дори и да се предположи, че е налице неблагоприятен регионален фактор, то определените в Насоките за регионалните помощи критерии трябва да бъдат изпълнени. Поради това Комисията разгледа дали тези критерии са изпълнени.
6.1.3. Принос за регионалното развитие
(173)
Помощта трябва да допринася по устойчив начин за регионалното развитие и да бъде пропорционална на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Оперативната помощ за даден подпомаган регион не може да бъде разрешена поради трудностите, които изпитва един единствен отрасъл, а трябва да се докаже, че тя допринася дълготрайно за регионалното развитие. В разглеждания случай това не е вероятно. Дори и да се предположи, че поддържането на острова на някои промишлени производствени мощности би допринесло за заетостта и за запазването на промишлената база в Сардиния, този резултат не би бил дълготраен. Ако високите цени на електроенергията са структурен проблем в Сардиния, както твърди Италия, проблемите в енергоемките отрасли ще се появят отново, веднага след като тарифите бъдат премахнати.
(174)
Италианските органи представят тарифите като временна мярка, чието прилагане е предвидено да приключи със завършването през 2010 г. на инфраструктурните проекти, свързани с енергийното производство и междусистемните връзки (газопровода GALSI и подводния електропровод SAPEI), които в момента се изпълняват (68). Доводът на Италия е, че по-добрите междусистемни връзки ще доведат до намаляване на цените, налагани за тези дружества. Комисията счита, че макар новата инфраструктура да може да намали или изравни ценовите различия между Сардиния и полуострова, изглежда малко вероятно подобни проекти да могат да намалят наполовина цените на електроенергията, за да ги сведат до предполагаемото необходимо равнище, което би осигурило печалба на тези промишлени дейности в дългосрочен план.
(175)
Също така Комисията изтъква, че наличието на държавна субсидия, целяща да намали разходите за електроенергия на големите потребители, не насърчава доставчиците на електроенергия да снижат цените, за да не загубят големите си клиенти и не предотвратява влошаването на разходните им структури. Субсидията по-скоро засилва мотивацията на доставчиците на електроенергия да използват пазарната си сила. В резултат на това, макар и да е вярно, предвид съществуващия свръхкапацитет, че енергоемките дружества по принцип биха могли да получат конкурентна цена, ако за това не пречеше пазарната сила на доставчиците на електроенергия, (които според Италия и получателите могат да имат интерес да поддържат цените високи), Комисията счита, че преференциалната тарифа не е подходящият инструмент за ограничаване на тази пазарна сила.
6.1.4. Пропорционалност
(176)
Субсидията, предоставена на получателите на тарифите, не е изчислена по такъв начин, че да компенсира регионалните различия (т.е. разликата между цените на електроенергията на италианския полуостров и цените в Сардиния за същата категория клиенти), а по-скоро цели да изравни цените в Сардиния спрямо цените, плащани от конкурентите на получателите в ЕС. Цените, определени за получателите от Сардиния, са особено ниски и със сигурност са по-ниски от цените на италианския полуостров, които са сред най-високите в ЕС. Следователно тарифите не са пропорционални на неблагоприятния регионален фактор, който се предполага, че целят да облекчат.
(177)
Самият метод, избран за изчисляване на размера на субсидията, предполага, че тази мярка преследва цел на промишлената политика, а не регионална цел. Действително, аспектът на тарифите, свързан с промишлената политика, е изтъкван многократно от Италия в представените от нея мнения.
6.1.5. Постепенно намаляване
(178)
Регионалната оперативна помощ трябва постепенно да намалява (вж. точка 4.17 от Насоките за регионална помощ). Тъй като механизмите за актуализиране на тарифите от 2004 г. и 2005 г. са различни, те са оценени поотделно.
(179)
Тарифите от 2004 г. са индексирани на основата на промените в цените на горивата и само могат само да нарастват или да останат непроменени. Според Италия това гарантира, че помощта постепенно намалява. Комисията счита, че изискването за постепенно намаляване може да се счита за изпълнено, само ако се гарантира постепенното намаляване с течение на времето на компенсаторните плащания, които се равняват на действителния размер на помощта. Не е достатъчно, че тарифата следва да се увеличава с времето, тъй като по-високата тарифа може все пак да представлява по-голям размер на помощта, ако в същото време цените за крайните потребители на съответния пазар са нараснали по-бързо от тарифата. Италианският метод не предоставя никакви гаранции в това отношение (69).
(180)
Що се отнася до тарифите от 2005 г., Комисията оцени механизма за индексиране, въведен с член 11, параграф 13 от Закон № 80/2005, според тълкуванието на AEEG в Решение 217/05 (вж. съображение 33). В съответствие с правилата за прилагане, определени от AEEG, тарифата подлежи на ежегодно увеличение с процент, отразяващ промените в цените на електроенергията в ЕС, но това увеличение не може да надвишава 4 %. Според Италия този механизъм гарантира постепенното намаляване.
(181)
Комисията обаче е на мнение, че фактът, че номиналната тарифа подлежи на доста ограничено годишно увеличение, не означава, че нетният размер на помощта - измерен чрез компенсаторните плащания - ще намалее с течение на времето.
(182)
Ако се приеме, че ценовите тенденции на енергийните борси могат да се считат до голяма степен за показателни за промените в цените по двустранните договори, както предполага Италия, тарифите от 2005 г. ще са постепенно намаляващи само в случай на спад в средните цени на ЕС (тъй като тарифите не могат да бъдат намалявани, а само увеличавани). Във всички други случаи тарифите ще предоставят нарастващо предимство (70). Тъй като поне от 2004 г. до 2007 г. средните за ЕС цени на електроенергията са имали тенденция за рязко покачване (ръст от нас 4 % годишно), елементът на помощ, съдържащ се в тарифите от 2005 г., би нараснал с течение на времето.
(183)
Освен това Италия твърди, че в действителност двустранните договори в по-малка степен подлежат на увеличаване на цените в сравнение с цените на енергийните борси и поради това тарифите от 2005 г. са de facto постепенно намаляващи. Комисията изтъква, че представеният за оценка метод за индексиране се основава на промени в цените на енергийните борси и че Италия не е представила данни за развитието на цените по двустранните договори. Следователно твърдението на Италия не е достатъчно обосновано.
(184)
Всъщност ограничената информация, с която разполага Комисията, показва обратното, т.е. че цените по двустранните договори са се увеличили рязко в Сардиния (вж. например твърдението на предприятието Eurallumina, че в периода 2005-2006 г. то е плащало цена в размер на 80 EUR за MWh на свободния пазар, която е по-висока в сравнение с цената от 65 EUR за MWh през 2004 г.) При тези обстоятелства, ако тарифите са били приложени, компенсаторните плащания биха се увеличили с течение на времето.
(185)
Следователно нито тарифите от 2004 г., нито тарифите от 2005 г. отговарят на изискването за постепенно намаляване.
6.1.6. Заключения относно съвместимостта на мярката като регионална помощ
(186)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи не могат да се считат за съвместими като регионална помощ съгласно Насоките за регионална помощ от 1998 г. Тъй като Сардиния е престанала да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) след декември 2006 г., не е необходимо да се разглежда съвместимостта на помощта с оглед на Насоките за регионална помощ за периода 2007-2013 г.
(187)
Комисията изрази подобно отрицателно становище през 2005 г. по отношение на мярка, предназначена да намали разходите за енергия на предприятието Eurallumina в Сардиния. Комисията счете тогава, че оспорваната мярка, която бе под формата на освобождаване от акциз на тежките масла, не може да бъде разрешена въз основа на Насоките за регионална помощ (71).
6.2. Други съображения относно съвместимостта на помощта
(188)
Италия и засегнатите предприятия твърдят, че тарифните режими имат за цел да компенсират недостатъците на електроенергийните пазари, които все още не предлагат конкурентни цени. Те твърдят, че цените на електроенергията застрашават конкурентоспособността на енергоемките отрасли. Те смятат, че помощта има стимулиращ ефект, тъй като без нея дружествата ще бъдат закрити.
(189)
Комисията не счита за възможно да приеме, че предоставянето на оперативна помощ на няколко промишлени предприятия е подходящ отговор на липсата на конкуренция на местния електроенергиен пазар, което засяга всички потребители на електроенергия.
(190)
Също така е съмнително дали помощта е подходящ и пропорционален начин за предотвратяване на преместването на предприятията извън ЕС. В решенията на Комисията и в съдебната практика на съдилищата на Съюза не съществува прецедентен случай, при който този довод да е бил приет като основание за предоставянето на държавна помощ. Решенията за цялостно или частично преместване на производството са част от бизнес стратегията на едно дружество и Комисията никога не е била на мнение, че те представляват пазарна неефективност. В решенията си по делата Terni (72) и Alcoa (73) Комисията изрази съмнения по отношение на подобни доводи, целящи да свържат мерките за помощ с целта да се възпрепятства преместването на предприятия извън ЕС.
(191)
Също така следва да се отбележи, че често цитираните в хода на процедурата заключения на специализирани инстанции като Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (74), не предполагат, че конкретни държавни помощи следва да бъдат предоставяни за разрешаване на проблеми с конкурентоспособността, дължащи се на високи цени на електроенергията, а защитават необходимостта от пълно спазване на приложимите правила за държавна помощ (75).
(192)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. не отговарят на условията на нито една от дерогациите, предвидени в член 107 от ДФЕС. Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС не са приложими, тъй като помощта няма социален характер, не е предназначена да компенсира вреди, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, и тя не е била предоставена, за да компенсира икономическите затруднения, причинени от разделението на Германия. Дерогациите, посочени в член 107, параграф 3, букви б) и г) от ДФЕС, също са неприложими, тъй като мярката не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка или за насърчаването на културата и опазването на културното наследство. По отношение на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, направеният по-горе анализ в съображения 160-187 показва, че тарифата не може да бъде одобрена като помощ, предназначена за насърчаване на икономическото развитие на регион, в който жизненото равнище е необичайно ниско или където има сериозни проблеми с безработицата. По отношение на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, оперативната помощ по принцип не отговаря на условията за такава дерогация, както е посочено в съображения 155-158, а Комисията не успя да установи някакви конкретни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на такава помощ в настоящия случай.
(193)
Поради това Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. са несъвместими с вътрешния пазар.
(194)
След като Комисията стигна до това заключение, не е необходимо да разглежда възможния кумулативен ефект на новата помощ и старата несъвместима помощ, посочена в съображение 31 с оглед на решението по делото Deggendorf.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(195)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 при отрицателно решение относно неправомерна помощ, несъвместима с общия пазар, е уместно да се възвърне ефективната конкуренция, освен ако възстановяването не противоречи на общ принцип от правото на Общността.
(196)
В настоящия случай само тарифите от 2004 г. (дело C 38/A/04) подлежат на възстановяване, тъй като тарифите от 2005 г. (дело C 13/06) не са били приложени.
7.1. Оправдани правни очаквания и други общи принципи на правото на Общността, които могат да попречат на възстановяването
(197)
Съгласно установената съдебна практика, когато дадена помощ е предоставена без изпращането на предварително уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС, получателят на помощта не може да има оправдани правни очаквания, че нейното предоставяне е правомерно (76). Едно съвестно предприятие следва да бъде в състояние да установи дали процедурата по уведомяване е била спазена и дали помощта е правомерна.
(198)
При все това не следва да се изключи възможността получателят на неправомерно предоставена помощ да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у него оправдани правни очаквания относно правомерния характер на помощта, и следователно да се противопостави на нейното възстановяване (77).
(199)
Получателите на тарифите от 2004 г. не са представили мнения в тази връзка, нито пък Комисията е установила наличието на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у получателите някакви оправдани правни очаквания. По-специално, не са могли да възникнат никакви очаквания, че тарифите няма да представляват държавна помощ вследствие на решението по делото Alumix от 1996 г. Както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване от 2004 г. (вж. съображение 37), тарифата, която е служила като основа за оспорваните тарифи от 2004 г., не е първоначалният режим Alumix, който Комисията е установила през 1996 г., че не представлява държавна помощ, а една съвсем нова мярка, която е била значително променена (по-специално по отношение на нейния механизъм на финансиране) (78) и чийто срок на действие е бил удължен във времето от италианските власти. При това положение един благоразумен получател би следвало да провери дали новата мярка е правомерна.
(200)
Освен това Комисията счита, че възстановяването на помощта няма да наруши други общи принципи на правото на Общността.
7.2. Количествено определяне на сумите, които трябва да бъдат възстановени
(201)
Цялата несъвместима помощ, получена от предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina съгласно член 1 от Указа от 2004 г. трябва да бъде възстановена с лихвите в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (79).
(202)
Целта на възстановяването е получателите да възвърнат конкурентната позиция, която са заемали преди предоставянето на несъвместимата помощ, като се премахне предоставеното от нея неправомерно предимство. В разглеждания случай предоставеното предимство се равнява на разликата между преференциалната тарифа и цената на електроенергията, която получателите на помощта щяха да платят на пазара при липсата на оспорваните тарифи.
(203)
Всички засегнати дружества са купували електроенергия въз основа на двустранни договори по времето, когато тарифите са били въведени. Държавата се намесва, за да субсидира договорно определените цени чрез предоставянето на компенсаторни плащания. Следователно сумите, които трябва да бъдат възстановени, се равняват на компенсаторните плащания, получени от получателите през разглеждания период (вж. съображение 30).
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. представляват оперативна помощ, която не отговаря на условията за допустимост за нито една от дерогациите от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидени в Договора за ЕО, и поради това помощта е несъвместима с вътрешния пазар.
По отношение на тарифите от 2004 г., които са били неправомерно приложени в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, всички плащания на неизплатената помощ следва да бъдат прекратени, а вече изплатената помощ трябва да бъде възстановена. Сумата, която трябва да бъде възстановена, съответства на сумата от всички компенсаторни плащания, изплатени на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina от Изравнителната каса.
Тарифите от 2005 г., за които Италия своевременно е подала уведомление, както се изисква от член 108, параграф 3 от ДФЕС, не трябва да се прилагат,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Италия планира да предостави на предприятията Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA и Syndial SpA съгласно член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Следователно помощта не може да бъде предоставена.
Член 2
Държавната помощ, неправомерно предоставена от Италия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г., в размер на 12 845 892,82 EUR за Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR за Eurallumina SpA и 291 120,27 EUR за ILA SpA, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
1. Италия възстановява от получателите помощта, посочена в член 2.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват начислените лихви от датата, на която се били предоставени на разположение на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Италия отменя предстоящите плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, е незабавно и ефективно.
2. Италия осигурява прилагането на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Италия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви при възстановяване), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и на планираните такива;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Италия информира редовно Комисията за хода на националните мерки, предприети за прилагане на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При искане от страна на Комисията, Италия предоставя незабавно информация за вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и за планираните такива. Тя предоставя също така подробна информация относно размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 февруари 2011 година.
DECIZIA COMISIEI
din 23 februarie 2011
privind ajutorul de stat acordat de Italia în favoarea Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA și Syndial SpA [Măsurile de ajutor de stat C 38/B/04 (ex NN 58/04) și C 13/06 (ex N 587/05)]
[notificată cu numărul C(2011) 956]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/746/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și, în special, articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European și, în special, articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile susmenționate (1), și având în vedere aceste observații,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
1.1. Cazul C 38/B/04
(1)
Prin scrisoarea din 4 decembrie 2003, o firmă de avocatură reprezentând reclamantul a adus în atenția Comisiei o serie de articole publicate în presa italiană cu privire la intenția guvernului italian de a introduce tarife preferențiale la energia electrică pentru anumite întreprinderi situate în Sardinia.
(2)
Aceste tarife au fost introduse prin articolul 1 din Decretul președintelui Consiliului de Miniștri din 6 februarie 2004 (denumit în continuare „Decretul din 2004”). Decretul a avut două efecte distincte: (a) a introdus noi tarife preferențiale la energia electrică pentru întreprinderile Portovesme Srl, ILA SpA și Eurallumina SpA; și (b) a prelungit un tarif preferențial de care beneficia deja Alcoa Trasformazioni, un producător de aluminiu primar (denumit în continuare „Alcoa”).
(3)
Prin scrisorile din 22 ianuarie 2004 și 19 martie 2004, Comisia a solicitat informații suplimentare cu privire la aceste măsuri. Autoritățile italiene au răspuns prin scrisorile din 9 februarie 2004 și 9 iunie 2004. Prin scrisoarea din 20 septembrie 2004, Italia a prezentat informații suplimentare.
(4)
Prin scrisoarea din 16 noiembrie 2004, Comisia a informat Italia cu privire la decizia sa de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din TFUE în ceea ce privește măsura în cauză.
(5)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în cauză.
(6)
Italia a trimis observații prin scrisorile din 4 și 11 februarie 2005.
(7)
Comisia a primit, de asemenea, observații de la părțile interesate, inclusiv de la trei dintre întreprinderile beneficiare în cadrul măsurilor, precum și de la un concurent al Portovesme. Prin scrisoarea din 22 martie 2005, Comisia a prezentat aceste observații Italiei, căreia i s-a oferit posibilitatea de a le comenta. Observațiile Italiei au fost primite prin scrisoarea din 20 septembrie 2005.
(8)
La 29 octombrie 2008, cazul C 38/04 a fost divizat în partea A, privind Alcoa, și partea B, privind Portovesme, ILA și Eurallumina.
(9)
La 19 noiembrie 2009, Comisia a adoptat o decizie finală negativă în ceea ce privește Alcoa și a dispus recuperarea ajutorului (3).
1.2. Cazul C 13/06
(10)
Prin articolul 11 alineatul (12) din Decretul-lege nr. 35 din 14 martie 2005, devenit Legea nr. 80/2005 din 14 mai 2005 de stabilire a unor prevederi urgente în cadrul Planului de acțiune pentru dezvoltare economică, socială și teritorială („Legea nr. 80/9005”), autoritățile italiene au prelungit până în 2010 tariful preferențial la energie electrică pentru Portovesme, ILA și Eurallumina, și au extins tariful la Syndial SpA, un producător de clor situat tot în Sardinia.
(11)
Comisia a primit o plângere din partea unei societăți concurente a Syndial prin scrisoarea din 22 iulie 2005, urmată de alte scrisori din partea aceleiași societăți în 7 octombrie 2005 și 7 decembrie 2005.
(12)
Italia a notificat măsura Comisiei prin scrisoarea din 23 noiembrie 2005. Prin scrisoarea din 28 noiembrie 2005, Italia a oferit informații suplimentare.
(13)
Prin scrisoarea din 22 decembrie 2005, Comisia a solicitat clarificări, pe care Italia le-a oferit prin scrisoarea din data de 3 martie 2006.
(14)
Între timp, prin scrisoarea din 20 ianuarie 2006, același concurent al Portovesme care a prezentat observații în cazul C 38/B/04, s-a plâns de noua măsură.
(15)
Prin scrisoarea din 26 aprilie 2006, Comisia a informat Italia cu privire la decizia sa de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din TFUE în ceea ce privește modificările și extinderea schemei tarifare speciale introduse prin Legea nr. 80/2005.
(16)
Comisia a solicitat Italiei informații suplimentare prin scrisoarea din 22 august 2006; Italia a răspuns prin scrisoarea din 28 septembrie 2006.
(17)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (4). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în cauză.
(18)
Comisia a primit observații de la părțile interesate, inclusiv de la beneficiari, de la cei doi concurenți ai Portovesme și Syndial, și de la un producător de energie regenerabilă. Prin scrisoarea din 5 octombrie 2006, Comisia a prezentat aceste observații Italiei, căreia i s-a oferit posibilitatea de a le comenta. Observațiile Italiei au fost primite prin scrisoarea din 1 decembrie 2006.
(19)
Italia a oferit informații suplimentare prin scrisorile din 16 aprilie 2007, 10 mai 2007, 14 mai 2007 și 22 iunie 2010.
1.3. Domeniul de aplicare al prezentei decizii
(20)
Prezenta decizie acoperă atât tarifele introduse prin articolul 1 din Decretul 2004 pentru beneficiari alții decât Alcoa („tarifele pentru 2004”), cât și tarifele introduse prin articolul 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005 și definite ulterior în deciziile adoptate de Autoritatea pentru Energie Electrică și Gaz (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas -„AEEG”) (denumite în continuare „tarifele pentru 2005”).
2. DESCRIERE DETALIATĂ A MĂSURII
2.1. Tarifele pentru 2004 contestate
(21)
Articolul 1 din Decretul din 2004 a extins „tratamentul [tarifar] prevăzut la articolul 2 din Decretul Ministerului Industriei, Comerțului și Artizanatului din 19 decembrie 1995 [«Decretul Alcoa»] la furnizarea de energie pentru producția și prelucrarea aluminiului, plumbului, argintului și zincului, însă doar în privința centralelor deja existente la data intrării în vigoare a prezentului decret și situate pe insule, cu interconexiune insuficientă sau fără interconexiune la rețelele naționale de energie electrică și gaze”.
(22)
Acest tratament tarifar trebuia să fie tranzitoriu: urma să înceteze „la finalizarea sau modernizarea conexiunilor la rețelele naționale de electricitate și gaz” și nu mai târziu de 30 iunie 2007.
(23)
În practică, Decretul din 2004 a extins tariful preferențial de care beneficia deja producătorul de aluminiu Alcoa la trei societăți mari consumatoare de energie situate în Sardinia: Portovesme, un producător de zinc, argint și plumb (5); ILA, un fabricant de produse din aluminiu prelucrat; și Eurallumina, un producător de alumină (6).
(24)
La nivel de reglementare, tariful a fost pus în aplicare prin deciziile (delibere) AEEG.
(25)
Decizia AEEG nr. 110/04 a prevăzut că tarifele preferențiale se vor aplica doar în cazul în care procedura de notificare ar avea un rezultat pozitiv. Cu toate acestea, în urma instrucțiunilor biroului prim-ministrului, care precizează că Decretul din 2004 nu a fost notificat oficial în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat, ci doar „prezentate” Comisiei în cadrul unei „anchete preliminare” (indagine conoscitiva preliminare), AEEG a pus în aplicare decretul din 2004 prin Decizia nr. 148/04 (7).
(26)
Sistemul a permis beneficiarilor să primească plăți compensatorii în condițiile prevăzute în decretul Alcoa. Pentru o anumită centrală inclusă în schemă, plata compensatorie era egală cu diferența dintre prețul plătit societății sale furnizoare de energie electrică și un preț preferențial stabilit de stat, înmulțit cu consumul de energie electrică al centralei. Metoda utilizată pentru calcularea prețului preferențial (sau „tarifului preferențial”) a fost prevăzută în decizia CIP nr. 15/1993. Prețul a fost supus unui mecanism de indexare bazat pe variația costurilor de producție a energiei electrice din Italia („componenta Ct”). În 2004, prețul preferențial aplicat beneficiarilor din Sardinia a variat între 26 EUR și 35 EUR/MWh.
(27)
Gestionarea administrativă a schemei a fost încredințată Fondului de compensare în sectorul energiei electrice (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). În realitate, sistemul tarifar a funcționat după cum urmează. Beneficiarii au trimis Fondului de compensare date lunare detaliate privind cantitatea de energie consumată și prețurile plătite furnizorilor lor de energie electrică. Aceștia au primit ulterior din partea Fondului de compensare plăți în numerar calculate astfel cum se indică mai sus (9).
(28)
Resursele solicitate pentru finanțarea plăților compensatorii au fost crescute printr-o taxă parafiscală impusă tuturor consumatorilor de energie electrică din Italia prin componenta A4 a tarifului standard la energia electrică (10).
(29)
Schema trebuia să se încheie la 30 iunie 2007. Cu toate acestea, punerea sa în aplicare a fost întreruptă la dispozițiile AEEG la scurt timp după inițierea procedurii oficiale de investigare a Comisiei din noiembrie 2004 (11).
(30)
Datele furnizate de Italia indică faptul că Portovesme și Eurallumina au primit subvenții pentru energia consumată în perioada aprilie-octombrie 2004, iar ILA a primit subvenții pentru energia consumată în perioada aprilie-septembrie 2004. Plățile totale efectuate de Fondul de compensare către aceste trei întreprinderi în cadrul schemei sunt prezentate mai jos (în euro).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Tarifele pentru 2005 contestate
(31)
Prin articolul 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005, autoritățile italiene au extins „tratamentul tarifar prevăzut în Decretul Ministerului Industriei, Comerțului și Artizanatului din 19 decembrie 1995 la furnizarea de energie pentru producția și prelucrarea de aluminiu, plumb, argint și zinc și la ciclul clor-sodă, prin trimiterea la prețurile aplicate serviciilor similare pe piețele europene, însă doar în privința centralelor deja existente la data intrării în vigoare a prezentului decret, situate în Sardinia și racordate la rețeaua de înaltă tensiune. Acest tratament tarifar se supune unor angajamente pe termen lung care trebuie convenite între beneficiari, autoritățile locale din Sardinia și ministerele de resort”.
(32)
Prin urmare, Legea nr. 80/2005 a reintrodus, în fond, schema tarifară pusă în aplicare în 2004, care a extins tratamentul Alcoa la alți beneficiari mari consumatori de energie din Sardinia. În realitate, legea s-a aplicat doar întreprinderilor Portovesme, ILA și Eurallumina, precum și întreprinderii Syndial, un producător de clor-sodă care nu a mai beneficiat de prețuri preferențiale.
(33)
Trebuie observat că, începând cu 2005, prețul preferențial nu a mai fost indexat la tariful istoric prevăzut inițial în Decretul Alcoa din 1995, ci trebuia stabilit în mod independent de AEEG astfel încât să corespundă prețurilor medii la energia electrică plătite de concurenții beneficiarilor de pe piața europeană (12). Prețul a făcut obiectul unor actualizări anuale: conform articolului 11 alineatul (13) din lege, „condițiile tarifare menționate la articolele 11 (13) și 12 se aplică de la 1 ianuarie 2005 și sunt actualizate de AEEG, care crește anual valorile nominale ale tarifelor cu 4 % sau, în cazul în care această ultimă valoare este mai mare, cu creșterea procentuală a prețului mediu de vânzare cu ridicata al energiei electrice înregistrat în cadrul principalelor burse europene de energie, în special de la Frankfurt și Amsterdam”. În decizia nr. 217/05, AEEG a furnizat o interpretare a acestui mecanism de actualizare care a fost mai favorabilă beneficiarilor, întrucât prevede o creștere anuală a tarifului de cel mult 4 %.
(34)
În aceeași decizie, AEEG a stabilit prețurile preferențiale aplicabile diverselor industrii pentru anul 2005 după cum urmează:
Industriile care îndeplinesc condițiile pentru a beneficia de tarife preferențiale
Prețul preferențial
EUR/MWh
Prelucrarea aluminiului
50
Plumb și zinc
23
Producția de aluminiu
27
Ciclul clor
27
(35)
La fel ca tarifele din 2004, tarifele din 2005 trebuiau finanțate printr-o taxă parafiscală percepută tuturor utilizatorilor finali de energie electrică prin componenta A4 a tarifului standard la energia electrică. Gestionarea fluxurilor financiare ale sistemului a fost și de această dată încredințată Fondului de compensare.
(36)
Dreptul la tarif a fost condiționat de un angajament prin care beneficiarii se angajau să efectueze investiții productive în Sardinia pe baza planurilor industriale care trebuiau prezentate autorităților regionale. De exemplu, Portovesme s-a angajat să investească în generarea automată de energie electrică sau să participe la construirea de noi centrale electrice.
(37)
Italia a notificat articolul 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005 în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) din TFUE. Plata tarifelor pentru 2005 a fost supusă autorizării schemei de către Comisie. Prin urmare, tarifele pentru 2005 nu au fost puse în aplicare.
2.3. Proceduri înaintea instanțelor naționale
(38)
Solvay Chimica Italia și Solvay Chimica Bussi SpA, care operează în ciclul clor-sodă și sunt situate în afara Sardiniei, au introdus o acțiune la Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia (14), contestând deciziile adoptate de AEEG în aplicarea articolului 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005, pe motiv că implică acordarea de ajutoare de stat ilegale și că încalcă alte dispoziții ale dreptului italian (15). La 27 noiembrie 2006, Tribunalul a hotărât să suspende judecarea cauzei, în așteptarea încheierii anchetei privind ajutoarele de stat inițiate de Comisie în cazul C 13/06.
2.4. Combinarea cu ajutorul incompatibil anterior - Deggendorf
(39)
În urma inițierii procedurii, Italia a indicat că Eurallumina nu a rambursat ajutorul incompatibil care a făcut obiectul cauzei C 80/01 (ajutor pentru producția de alumină) (16), dar că, potrivit societății, autoritățile regionale din Sardinia au emis un ordin de plată în privința acestei măsuri la 8 mai 2006.
3. DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURILOR ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 108 ALINEATUL (2) DIN TFUE
(40)
Comisia a hotărât să inițieze procedura oficială de investigare din următoarele motive.
3.1. Cazul C 38/B/04
(41)
În decizia sa de inițiere a procedurii oficiale de investigare (17), Comisia a analizat posibilitatea ca tarifele pentru 2004 acordate întreprinderilor Portovesme, ILA și Eurallumina să constituie ajutor de stat, pe motiv că sunt similare tarifului preferențial acordat Alcoa în 1996, cu privire la care Comisia s-a pronunțat că nu constituie ajutor de stat în decizia sa din 4 decembrie 1996 („decizia Alumix”) (18).
(42)
Comisia a observat că noul tarif părea diferit de tariful Alumix, întrucât tariful Alumix a fost acordat direct de ENEL, operatorul italian de energie electrică care deține monopolul, în timp ce noul tarif a implicat intervenția selectivă a statului pentru a compensa diferența dintre prețul pieței convenit de beneficiari împreună cu furnizorii proprii de energie electrică și prețul preferențial fixat în 1996. Comisia a concluzionat că Decretul din 2004 nu a extins doar la noii beneficiari domeniul de aplicare al unei măsuri existente care nu reprezintă ajutor de stat, ci a introdus o nouă schemă în favoarea celor trei întreprinderi implicate, cu un mecanism financiar extrem de diferit de tariful Alumix.
(43)
Decizia de inițiere a procedurii a clasificat tarifele introduse prin Decretul din 2004 drept ajutor de exploatare și a evaluat măsura în care acest ajutor poate fi autorizat în temeiul Orientărilor privind ajutoarele de stat regionale („Orientările privind ajutoarele regionale”) (19), întrucât Sardinia a fost o regiune asistată în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (a) până la sfârșitul anului 2006. Comisia și-a exprimat îndoiala în ceea ce privește faptul că ajutorul ar putea fi autorizat în acest temei, întrucât ajutoarele ad hoc de acest tip, acordate unui număr limitat de întreprinderi, nu au părut să promoveze dezvoltarea regională.
(44)
Comisia și-a exprimat, de asemenea, îngrijorarea cu privire la faptul că măsura ar putea avea ca efect reducerea nivelului de impozitare aplicabil energiei electrice. Orice astfel de reducere ar trebui să aibă un temei juridic în Directiva 2003/96/CE a Consiliului din 27 octombrie 2003 privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității (20).
3.2. Cazul C 13/06
(45)
În decizia sa din 27 aprilie 2006 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia a clasificat schema tarifară pentru 2005 drept nou ajutor de exploatare.
(46)
Comisia a examinat dacă tariful preferențial ar putea fi autorizat drept ajutor de exploatare regional pe baza Orientărilor privind ajutoarele de stat regionale, întrucât Sardinia urma să fie o regiune asistată în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE până la sfârșitul lui 2006.
(47)
În pofida insistenței Italiei asupra faptului că prețurile ridicate la energie electrică în Sardinia au constituit un obstacol în calea dezvoltării insulei, Comisia a fost de părere că Italia nu a demonstrat faptul că prețurile din Sardinia sunt semnificativ mai ridicate, fie în medie, fie, mai specific, pentru utilizatorii mari consumatori de energie electrică (21). Comisia a subliniat faptul că supra-capacitatea existentă în ceea ce privește producerea de energie electrică în Sardinia nu ar putea face decât să încurajeze producătorii de energie electrică să vândă energie electrică la cel mai redus preț posibil, până la finalizarea proiectelor de interconectare, programată pentru 2010, care le-ar permite să exporte energie din Sardinia.
(48)
În plus, Italia nu a explicat motivul pentru care prețurile mai ridicate ar trebui considerate un handicap regional sau modul în care tariful ar contribui la dezvoltarea regională. În consecință, Comisia și-a exprimat îndoiala în privința necesității ajutorului.
(49)
De asemenea, Comisia și-a exprimat rezerva că ajutorul ad hoc de această natură este proporțional cu handicapurile regionale, având în vedere, în special, metoda utilizată pentru calcularea tarifului preferențial, fără nicio legătură cu prețurile practicate în restul Italiei, însă bazată pe prețurile medii percepute în Europa utilizatorilor mari consumatori de energie.
(50)
Comisia a notat că durata măsurii a depășit cinci ani, ceea ce reprezintă, în general, durata maximă pentru care este autorizat ajutorul regional de exploatare, și că ajutorul nu scade proporțional în termeni reali, având în vedere plafonul de 4 % impus creșterilor de tarif.
(51)
În ceea ce privește perioada vizată de Orientările privind ajutoarele de stat regionale pentru perioada 2007-2013 (22), Comisia a constatat că Sardinia nu va mai îndeplini condițiile pentru a beneficia de ajutoare în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE, în special de ajutoare de exploatare. Deși orientările autorizează o perioadă tranzitorie de doi ani pentru eliminarea liniară a schemelor de ajutoare de exploatare existente, nu părea oportună autorizarea introducerii de ajutoare de exploatare noi pentru câteva luni, urmând apoi a fi eliminate, în special având în vedere rezervele exprimate și caracterul denaturant al ajutorului.
(52)
În final, Comisia și-a exprimat rezervele cu privire la posibilitatea de a autoriza tariful preferențial pentru întreprinderile Portovesme, ILA, Eurallumina și Syndial ca ajutor regional sau în orice alt temei, pe care Italia, în orice caz, nu l-a semnalat.
(53)
În ceea ce privește Eurallumina, Comisia a observat că societatea nu a rambursat încă ajutorul de stat ilegal și incompatibil primit (23) și că, în conformitate cu norma din Deggendorf (24), nu a putut beneficia, așadar, de ajutor în cadrul niciunei măsuri noi.
4. OBSERVAȚII PREZENTATE DE PĂRȚILE INTERESATE
4.1. Cazul C 38/B/04
(54)
Ca răspuns la invitația Comisiei de a prezenta observații referitoare la decizia din 2004 de inițiere a procedurii de investigare detaliate, s-au primit observații de la reclamantul inițial, de la o parte dintre beneficiari (Portovesme, Eurallumina și Alcoa) și de la alte părți interesate. În această secțiune sunt rezumate doar informațiile relevante pentru tariful preferențial în favoarea Portovesme, ILA și Eurallumina. Observațiile prezentate de Alcoa nu sunt incluse, acestea fiind abordate pe larg în decizia finală specifică societății respective (25).
4.1.1. Observațiile prezentate de Portovesme
(55)
Portovesme a susținut că tariful preferențial viza eliminarea unei deficiențe a pieței, și anume, incapacitatea pieței energiei electrice din Sardinia liberalizată recent de a oferi prețuri competitive, din cauza puterii de piață semnificative a operatorilor existenți. Portovesme a susținut că ENEL și Endesa (ale căror instalații de producție de energie din Sardinia au fost vândute ulterior către E.ON) au format un duopol, păstrând prețurile la energia electrică din Sardinia aliniate la prețurile medii din Italia, când, de fapt, prețurile din Sardinia trebuiau să fie mult mai scăzute, în special pentru marii consumatori de energie electrică, dată fiind supra-capacitatea de producție de energie electrică, ceea ce ar trebui să încurajeze producătorii să vândă la prețuri competitive.
(56)
Portovesme a invocat faptul că prețul preferențial de care a beneficiat a corespuns prețului pe care l-ar fi obținut societatea în condiții normale de piață, și anume, dacă piața energiei electrice ar fi funcționat corect.
(57)
Potrivit Portovesme, plățile compensatorii primite din partea Fondului de compensare (în valoare de 37 EUR/MWh) au aliniat prețul plătit de Portovesme la prețul energiei electrice plătit de concurenții săi și nu au denaturat concurența, întrucât toți producătorii europeni de zinc au plătit prețuri echivalente, iar măsura doar compensează dezavantajul concurențial suferit de societate ca urmare a problemelor structurale ale Sardiniei (care a inclus absența gazelor naturale).
(58)
Metale precum zincul, aluminiul și plumbul sunt bunuri pentru care există un preț mondial, calculat la London Metal Exchange (Bursa metalelor din Londra). Variațiile costurilor de producție locale nu s-au tradus prin diferențe în prețurile mondiale. În special, producția de zinc a Portovesme a fost atât de redusă (mai puțin de 1 % din producția mondială) încât nu ar fi putut afecta prețul mondial.
(59)
Fără acest tarif preferențial, Portovesme va trebui să vândă centrala proprie, însă închiderea acesteia nu va fi în avantajul altor producători de zinc din UE, care nu sunt în măsură să crească producția, iar această diferență va fi compensată prin importuri din țări terțe. Portovesme a constatat că tariful preferențial nu a afectat concurența și nici schimburile comerciale din UE.
(60)
De asemenea, potrivit Portovesme, plățile compensatorii din partea Fondului de compensare nu au implicat resurse de stat, întrucât Fondul de compensare redistribuia doar fonduri private provenite de la utilizatorii finali de energie electrică.
(61)
Portovesme a notat că retragerea de energie de către industriile mari consumatoare de energie electrică este importantă, întrucât asigură securitatea și continuitatea aprovizionării în Sardinia și evită ineficiențele în generarea de energie, care ar determina creșterea prețurilor la energia electrică pentru utilizatorii finali.
(62)
În final, societatea subliniază că, în cazul în care ar fi obligată să își închidă centrala, consecințele pentru baza de producție a Sardiniei ar fi extrem de grave, întrucât s-ar pierde 790 de locuri de muncă directe și 500 de locuri de muncă indirecte.
4.1.2. Observațiile prezentate de Eurallumina
(63)
Potrivit Eurallumina, costurile producției de alumină din Europa au fost mai ridicate decât în alte regiuni ale lumii, în special din cauza prețurilor mai ridicate la combustibil și energie electrică și a costului de transport al bauxitei (26). Costurile mai ridicate nu pot fi transmise sub forma unor prețuri mai ridicate, întrucât prețul aluminei a fost fixat la London Metal Exchange (Bursa metalelor din Londra), iar producătorii individuali nu au avut nicio influență asupra acestuia. Prin urmare, producția europeană de alumină a suferit un dezavantaj concurențial în comparație cu restul lumii.
(64)
Pe lângă problemele generale care afectează rafinăriile europene de alumină, Eurallumina a făcut, de asemenea, referire la anumite probleme specifice Sardiniei, care nu au permis industriilor locale să profite din plin de avantajele liberalizării pieței energiei electrice, în special, de puterea de piață a operatorilor existenți de energie electrică (a se vedea observațiile Portovesme de la considerentul 55 de mai sus). Eurallumina a invocat, de asemenea, faptul că absența gazelor naturale este un handicap specific producției de alumină din Sardinia, întrucât cantitățile semnificative de aburi necesare prelucrării au trebuit obținute prin utilizarea de ulei greu mai scump.
(65)
Potrivit Eurallumina, în urma liberalizării, puterea de piață a producătorilor de energie electrică din Sardinia a determinat o creștere a prețurilor la energia electrică: fără acest tarif, Eurallumina ar fi trebuit să plătească 65,95 EUR/MWh pentru aprovizionările sale cu energie electrică, față de 44 EUR/MWh, preț plătit înainte de liberalizare. Tariful pentru 2004 a redus prețul la 35 EUR/MWh.
(66)
Asemenea Portovesme, Eurallumina a susținut că, dacă ar fi forțată să iasă de pe piață, alți producători europeni de alumină nu ar putea interveni, întrucât aceștia deja funcționează la capacitate maximă, iar diferența ar fi acoperită prin importuri din țări terțe. Închiderea ar conduce la pierderea a 400 de locuri de muncă directe și a 250 de locuri de muncă indirecte (27). Dat fiind faptul că este singurul furnizor de alumină pentru turnătoria Alcoa, Eurallumina a considerat că închiderea uzinei sale de alumină ar putea compromite și viabilitatea Alcoa în Sardinia.
(67)
Eurallumina a concluzionat că tariful introdus prin Decretul din 2004 era necesar până la dezvoltarea noii infrastructuri care să elimine principalii factori ai dezavantajului concurențial care afectează industria din Sardinia.
4.1.3. Observațiile prezentate de alte părți interesate
(68)
Un concurent al Portovesme - aceeași societate care a adus cazul în atenția Comisiei - a trimis o nouă scrisoare Comisiei în urma inițierii procedurii oficiale de investigare. Acesta a prezentat o analiză a tarifului preferențial pentru 2004, în care a concluzionat că tariful constituie ajutor de stat ilegal. Schema tarifară diferea fundamental de tariful Alumix acordat Alcoa: nu se putea considera că nu constituie ajutor de stat. Ajutorul trebuie considerat incompatibil cu piața comună, întrucât nu a putut fi aprobat nici ca ajutor regional de exploatare, nici ca ajutor de restructurare.
(69)
Solvay Chimica Italia și Solvay Chimica Bussi, care operează în industria de clor-sodă, au trimis observații privind tarifele pentru 2004 în iulie 2005, după expirarea termenului de o lună pentru prezentarea observațiilor ca răspuns la decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare. În pofida întârzierii, aceste societăți au solicitat să fie considerate drept părți interesate. În observațiile prezentate, acestea au susținut că atât tariful pentru 2004, cât și cel pentru 2005 constituie ajutor de stat ilegal și incompatibil.
4.1.4. Observațiile prezentate de Italia
(70)
Italia a susținut că piața energiei electrice din UE nu este încă pe deplin competitivă, după cum a recunoscut și Comisia în cel de al patrulea Raport anual al său privind punerea în aplicare a pieței interne a gazului și a electricității (28). Întreprinderile, în special cele mari consumatoare de energie, nu au avut posibilitatea să își aleagă furnizorii în mod liber și să obțină energie electrică în condiții similare în diversele state membre. Aceste dificultăți nu au ținut de propriul antreprenoriat al întreprinderilor, ci au fost rezultatul deficiențelor structurale ale piețelor de energie. Situația actuală a pieței europene a energiei a avut efecte negative asupra concurenței libere pe piețele de produse ale utilizatorilor mari consumatori de energie.
(71)
În Italia, în pofida liberalizării sectorului, au existat deficiențe structurale deosebite, precum interconexiunea insuficientă între diferitele părți ale rețelelor naționale și o structură de piață concentrată. În aceste condiții, liberalizarea nu s-a tradus prin prețuri mai avantajoase pentru utilizatorii mari consumatori de energie. Problemele au fost deosebit de grave în Sardinia, unde interconexiunea a fost limitată.
(72)
Prin urmare, Italia a susținut că o schemă tarifară specială care să reflecte profilurile cererii ar trebui considerată drept justificată, ca măsură de reglementare care a simulat mecanismele ce ar fi în joc pe o piață pe deplin competitivă. Măsura a restabilit condițiile de concurență echitabile între întreprinderile mari consumatoare de energie care operează în diferite state membre, eliminând dezavantajele geografice pentru întreprinderile situate în Sardinia. Schema a anticipat efectele preconizate ale procesului de liberalizare. Italia a afirmat că în alte state membre au fost puse în aplicare măsuri similare în care utilizatorii mari consumatori de energie au beneficiat de pe urma reglementării tarifelor la energia electrică.
(73)
Potrivit Italiei, decretul din 2004 a urmărit două obiective suplimentare: sprijinirea ocupării forței de muncă în Sardinia, concentrată în sectorul metalelor, și menținerea unui nivel de cerere suficient pentru generarea de energie în Sardinia, afectată de supra-capacitate.
(74)
Italia a afirmat că noul regim tarifar este echivalent, de facto, cu tariful Alumix, despre care Comisia a considerat că nu constituie ajutor de stat. Diferențele dintre vechea și noua schemă s-au datorat exclusiv noii „structuri tarifare” impuse de lansarea pieței liberalizate de energie.
(75)
Italia a susținut că regimul tarifar nu a constituit ajutor de stat. În ceea ce privește utilizarea resurselor de stat, sistemul tarifar era comparabil cu acordul din cauza PreussenElektra, asupra căruia Curtea de Justiție s-a pronunțat că nu a implicat resurse de stat (29). Fondul de compensare a fost un organism tehnic care a ținut conturile schemei și nu a putut dispune liber de resursele financiare pe care le gestiona. Faptul că AEEG și Ministerul de Finanțe au exercitat o măsură de control asupra activităților Fondului de compensare nu înseamnă că statul putea dispune liber de aceste resurse. Prin urmare, potrivit Italiei, resursele utilizate pentru finanțarea mecanismului tarifar au fost în totalitate private.
(76)
Italia a susținut în continuare că tariful nu a avut niciun impact asupra schimburilor intracomunitare și nu putea denatura concurența din motive asociate existenței unui preț mondial pentru produse, care reprezentau mărfuri (a se vedea observațiile prezentate de Portovesme, considerentul 55 de mai sus). De asemenea, nici producția italiană, nici cea europeană nu au reușit să țină pasul cu cererea în creștere pentru metalele în cauză. În 2005, producția internă a acoperit doar 12 % din cererea italiană de aluminiu, 55 % din cererea italiană de zinc, și 80 % din cererea italiană de plumb. Deficitul de producție s-a agravat pentru aceste metale în UE și în Italia, iar cererea a fost satisfăcută din ce în ce mai mult prin importuri din țări terțe. Dacă industria metalelor din Italia ar dispărea, niciun operator nou din UE nu ar putea înlocui capacitatea închisă din Italia, întrucât instalațiile de producție din UE funcționează deja la capacitate maximă și niciun operator nou sau existent nu ar fi stimulat în sensul creșterii capacităților, dat fiind că nu ar avea certitudinea că ar putea procura energie electrică la prețuri rezonabile pe termen lung. În consecință, menținerea în Italia a acestor capacități de producție nu ar putea afecta concurenții. Întrucât tariful preferențial nu a fost mai scăzut decât prețurile la energie electrică plătite în medie de concurenții societăților, acesta nu a încurajat exporturile din Sardinia către alte state membre.
(77)
Italia a susținut că, și în cazul în care Comisia ar concluziona că măsura a constituit într-adevăr ajutor de stat, tariful ar putea fi considerat compatibil cu piața internă pe motiv că a reprezentat ajutor regional de exploatare, admisibil în Sardinia pe baza derogării prevăzute în articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE.
(78)
Potrivit Italiei, imperfecțiunile pieței energiei electrice din Sardinia (concentrarea pieței, interconexiunea slabă și supra-capacitatea de producție de energie electrică) și lipsa accesului la infrastructura de gaz constituiau un handicap regional, iar tariful a vizat eliminarea acestui handicap.
(79)
Prețurile la energia electrică din Italia au fost cu 38 % mai ridicate decât media europeană pentru utilizatorii mari consumatori de energie. Aceasta a ridicat o problemă de competitivitate, exacerbată în Sardinia de deficiențele pieței locale de energie electrică și de absența accesului la rețeaua de gaze naturale.
(80)
Italia a invocat faptul că măsura a contribuit la dezvoltarea regională, deoarece industria metalelor a avut o contribuție majoră la economie și la ocuparea forței de muncă din Sardinia: industria metalelor a reprezentat 12 % din forța de muncă angajată și 12,2 % din PNB-ul regional din producție. Tariful a avut consecințe pozitive asupra ocupării forței de muncă și asupra menținerii sistemului economic și social al insulei.
(81)
Potrivit Italiei, tariful a fost proporțional cu dezavantajele suferite de beneficiari, întrucât nu a făcut decât să alinieze prețurile la energia electrică plătite de producătorii din Sardinia la prețurile medii plătite de concurenții lor europeni.
(82)
Tariful a fost, de asemenea, pe termen scurt și tranzitoriu, întrucât a fost preconizat să înceteze odată cu finalizarea proiectelor de infrastructură axate pe îmbunătățirea infrastructurii cu rețele de gaz și de energie electrică (noul cablu de interconexiune SAPEI și conducta de gaz GALSI) (30).
(83)
Potrivit Italiei, măsura a fost, de asemenea, degresivă, întrucât prețul preferențial a fost indexat pe baza variațiilor prețurilor la combustibil, acesta putând doar să crească sau să rămână neschimbat.
4.2. Cazul C 13/06
4.2.1. Observațiile prezentate de Portovesme
(84)
Portovesme a considerat că tarifele pentru 2005 nu denaturau concurența, erau necesare pentru a asigura supraviețuirea industriilor în cauză și puteau fi considerate compatibile ca ajutoare regionale. Argumentele societăților sunt similare celor prezentate de Italia, la care se poate face trimitere (a se vedea considerentele 87-104).
4.2.2. Observațiile prezentate de Eurallumina
(85)
Eurallumina a considerat, de asemenea, că tarifele pentru 2005 nu denaturau concurența, erau necesare pentru a asigura supraviețuirea industriilor în cauză și puteau fi considerate compatibile ca ajutoare regionale. Argumentele societăților sunt similare celor prezentate de Italia, la care se poate face trimitere.
4.2.3. Observații prezentate de alte părți interesate
(86)
Cei doi concurenți ai Portovesme și Syndial care au formulat observații în cazul C 38/B/04 au prezentat observații și în această cauză. Ambii au invocat faptul că măsura contestată constituie ajutor de exploatare care ar trebui considerat incompatibil cu piața internă.
4.2.4. Observațiile prezentate de Italia
(87)
Italia a invocat faptul că tarifele pentru 2005 sunt foarte diferite față de tarifele puse în aplicare în 2004, întrucât acestea sunt, în prezent, în conformitate cu cerințele prevăzute de Orientările privind ajutoarele de stat regionale.
(88)
Potrivit Italiei, tarifele ar putea fi clasificate, pe baza unei evaluări superficiale, drept ajutoare de exploatare, însă, în realitate, acestea au făcut parte dintr-o serie de măsuri menite să favorizeze dezvoltarea regională în Sardinia. Italia a atras atenția în special asupra legăturii strânse dintre tarife și angajamentul de a efectua investiții pe termen lung solicitate beneficiarilor. Clauza suspensivă prin care punerea în aplicare a măsurii se supune autorizării Comisiei demonstrează, potrivit Italiei, caracterul de ajutor regional al acesteia.
(89)
Memorandumul de înțelegere (protocollo d’intesa) semnat de Regiune și de beneficiari a reprezentat axa centrală a acestei strategii, cuprinzând următoarele elemente:
(a)
investițiile productive descrise în planurile industriale prezentate de beneficiari;
(b)
autorizarea rapidă a infrastructurii de interconexiune energetică prin care beneficiarii să genereze energie la prețuri competitive (conducta de gaz GALSI și cablul de interconexiune SAPEI);
(c)
acordarea unei concesiuni integrate pentru exploatarea minelor de cărbuni Sulcis și pentru construcția/exploatarea unei noi centrale electrice pe bază de cărbune care să aprovizioneze beneficiarii cu energie electrică; și
(d)
tarifele preferențiale.
(90)
Italia a fost de părere că tarifele trebuie considerate drept un instrument strategic menit să protejeze sectoarele amenințate de prețuri ridicate la energie, care, altfel, ar putea fi relocate în afara Italiei și a Europei, din cauza concurenței agresive din partea societăților din afara UE ale căror costuri de producție sunt mai scăzute. Tarifele urmau să fie aplicate până la finalizarea infrastructurii planificate și realizarea unei piețe interne competitive pentru energie. Măsura era conformă cu spiritul ajutorului regional, întrucât promova creșterea economică și ocuparea forței de muncă pe o insulă pe care producția mare consumatoare de energie era afectată de un dezavantaj concurențial nu doar din cauza stării imperfecte de liberalizare a pieței de energie electrică, ci și din cauza deficiențelor excepționale ale infrastructurii din Sardinia în ceea ce privește interconexiunea cu rețelele naționale de gaz și energie electrică.
(91)
În sprijinul acestei abordări integrate, Italia a citat Primul raport al Grupului la nivel înalt pentru competitivitate, energie și mediu (31), care a constatat că procesul de liberalizare din sectorul energetic nu a produs rezultate satisfăcătoare, că este necesară o mai bună interconexiune și că erau necesare contracte de aprovizionare pe termen lung cu prețuri previzibile sau parteneriate între consumatori și furnizorii de energie. Italia a susținut că măsurile planificate pentru Sardinia s-au îndreptat în această direcție, însă că măsuri pe termen scurt precum tarifele erau la fel de necesare pentru a proteja competitivitatea industriei din Sardinia și pentru a-i asigura supraviețuirea până la realizarea investițiilor planificate și până la soluționarea problemelor structurale.
(92)
Italia a invocat faptul că prețurile la energie plătite de beneficiarii din Sardinia și prețurile medii la energie plătite de întreprinderi similare din Italia continentală nu puteau fi comparate, întrucât întreprinderile mari consumatoare de energie au achiziționat energie electrică prin contracte bilaterale care nu aparțineau domeniului public. Potrivit Italiei, Comisia a comis o eroare prin efectuarea unei comparații pe baza prețurilor înregistrate la bursele de energie, întrucât doar o mică parte din energia furnizată acestor întreprinderi a fost mobilizată la bursele de energie.
(93)
Potrivit Italiei, prețurile negociate prin contracte bilaterale ar fi favorabile consumatorilor doar în cazul în care consumatorii și-ar putea alege liber furnizorii și ar genera energie electrică produsă prin utilizarea de tehnologii competitive. Aceasta nu a fost posibilă în Sardinia, unde centralele electrice nu au putut produce energie electrică ieftină, întrucât nu aveau acces la gaze naturale. În plus, noile investiții în modernizarea generării de energie electrică au fost descurajate de interconexiunea electrică limitată care a făcut imposibil exportul energiei electrice. Un alt factor a fost reprezentat de concentrarea pieței și de rolul jucat de operatorii existenți.
(94)
În aceste condiții, potrivit Italiei, se impunea aplicarea unor tarife care să stabilizeze prețurile la energia electrică până la obținerea unei concurențe mai eficiente pe piața energiei electrice. Italia a susținut din nou că tarifele preferențiale au simulat mecanismul unei piețe pe deplin competitive.
(95)
În ceea ce privește supra-capacitatea de producție de energie electrică care a determinat Comisia să aibă îndoieli că prețurile la energie din Sardinia sunt mai ridicate decât în Italia continentală (întrucât supra-capacitatea ar trebui mai curând să încurajeze producătorii să vândă la prețuri competitive unor consumatori de mari dimensiuni - a se vedea considerentul 47), Italia a formulat următoarele argumente. Supra-capacitatea de producție de energie electrică din Sardinia nu putea determina prețuri mai scăzute pentru consumatori, deoarece, în această situație specifică, supra-capacitatea era rezultatul unei interconexiuni limitate, care a necesitat stabilirea unei rezerve ridicate de energie pentru a proteja continuitatea aprovizionării cu energie electrică pe insulă (32). Întrucât această rezervă nu a fost în niciun caz remunerată prin taxe impuse tuturor utilizatorilor finali de energie electrică, furnizorii de energie electrică nu au avut niciun interes să vândă energia electrică produsă prin utilizarea acestei capacități neutilizate la prețuri mai competitive.
(96)
Potrivit Italiei, măsura a fost proporțională, întrucât prețul fixat de AEEG pentru 2005 (a se vedea considerentul 34 de mai sus) a corespuns prețului mediu plătit în UE de concurenții beneficiarilor, care a fost calculat în mod obiectiv de organismul de reglementare. Italia a subliniat, de asemenea, că în statele membre cu tarife reglementate, consumatorii industriali de mari dimensiuni au plătit prețuri de 25 EUR/MWh pentru energia electrică furnizată în 2005.
(97)
Prin urmare, Italia a contestat datele prezentate de reclamanți, care, în opinia sa, sunt eronate din punct de vedere metodologic, prin faptul că aceștia au supraestimat prețurile medii la energia electrică plătite de concurenții beneficiarilor din UE.
(98)
Potrivit Italiei, durata schemei, de șase și nu de cinci ani, a fost justificată de nevoia de a aștepta finalizarea infrastructurii energetice.
(99)
Italia a afirmat, de asemenea, că cerința privind caracterul degresiv a fost îndeplinită: tarifele au scăzut proporțional întrucât au fost ajustate pe baza mediei ponderate a variațiilor de la bursele de energie din Amsterdam și Frankfurt, putând doar să crească, nu să și scadă.
(100)
Tarifele au fost fixate în funcție de variațiile prețurilor de la bursele de energie, deoarece, potrivit Italiei, acestea au fost un etalon obiectiv care a reprezentat în cea mai mare parte tendințele prețurilor la energie. Cu toate acestea, Italia a susținut în continuare că, în general, creșterile efective ale prețurilor pentru utilizatorii mari consumatori de energie din UE au fost mult mai reduse decât creșterile înregistrate la burse, astfel încât utilizatorii au plătit prețuri convenite prin contracte bilaterale sau fixate de statul în care există tarife reglementate, iar aceste prețuri au fost mai puțin supuse variațiilor.
(101)
Italia a concluzionat că respectiva creștere anuală de 4 % aplicată tarifelor din Sardinia este conformă cu creșterile prețurilor la energia electrică aplicate concurenților europeni direcți.
(102)
Italia a atras atenția asupra existenței în UE a unor măsuri care au avut efecte echivalente tarifelor preferențiale contestate și a susținut că toate acestea ar trebui evaluate în același mod, indiferent de forma lor, întrucât obiectivul lor comun a constat în asigurarea supraviețuirii industriilor mari consumatoare de energie din UE și în prevenirea relocalizării acestora în afara teritoriului național.
(103)
Deși începând cu 2007, Sardinia nu a mai putut beneficia de ajutor regional de exploatare, Italia a susținut că Orientările privind ajutoarele de stat regionale prevăd eliminarea schemelor în curs la data la care o regiune încetează să mai fie eligibilă pentru derogarea prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE. Prin urmare, Comisia era încă în măsură să autorizeze măsura în cadrul Orientărilor privind ajutoarele regionale din 2007. În orice caz, Italia a invocat faptul că măsura contestată nu trebuie considerată ajutor de exploatare obișnuit.
(104)
Italia a reafirmat că tarifele nu au afectat schimburile comerciale dintre statele membre, pe baza argumentelor deja menționate cu privire la aluminiu, zinc și plumb la considerentul 76. Potrivit Italiei, același raționament este valabil și pentru industria chimică. Italia a subliniat că, în 2003, importurile de produse chimice în Italia au depășit exporturile și că producția italiană și cea europeană s-au prăbușit începând cu 2001. Cu referire specială la producția de PVC, care era principala utilizare a clorului, Italia a indicat un deficit de producție în țară: în 2002, doar 470 000 de tone de PVC au fost produse în Italia, în timp ce consumul a fost de 970 000 de tone.
5. EVALUAREA MĂSURII
5.1. Existența ajutorului de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE
(105)
O măsură constituie ajutor de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE în cazul în care sunt îndeplinite următoarele condiții: măsura (a) conferă un avantaj economic beneficiarului; (b) este acordată de stat sau prin resurse de stat; (c) este selectivă; și (d) afectează schimburile dintre statele membre și poate denatura concurența în cadrul UE.
5.1.1. Existența unui avantaj
(106)
Conform regimurilor tarifare pentru 2004 și 2005, statul a intervenit pentru a subvenționa prețul la energia electrică negociat de beneficiari cu furnizorii lor. În 2004, de exemplu, pe baza contractelor de furnizare bilaterale în vigoare la acea dată și în absența plăților compensatorii, Portovesme ar fi plătit 63 EUR/MWh (33), iar Eurallumina 65,95 EUR/MWh. Aceste cifre au fost furnizate de Italia și de beneficiarii înșiși și nu sunt, prin urmare, contestate.
(107)
În 2005, potrivit datelor furnizate de Italia, prețul la energia electrică negociat de Syndial cu furnizorul său a depășit 60 EUR/MWh, în timp ce tariful l-ar fi redus la 27 EUR/MWh. Raționamentul care stă la baza celor două măsuri a fost acela că statul ar restitui beneficiarilor costurile suplimentare suportate de aceștia pentru achiziționarea energiei electrice din Sardinia față de prețurile medii plătite de concurenții lor europeni.
(108)
Portovesme invocă faptul că prețul preferențial corespunde prețului care ar prevala pe o piață în deplină concurență și, prin urmare, nu conferă un avantaj. Comisia a respins deja această logică în cauza Alcoa, care a vizat tarife practic identice. Pentru evaluarea existenței unui avantaj, nici instanțele Uniunii și nici Comisia nu au ținut vreodată seama de condițiile predominante pe o piață ipotetic mai eficientă. Cadrul de referință l-au reprezentat întotdeauna condițiile care prevalează pe piețele în cauză (34).
(109)
Acest argument presupune, de asemenea, că o funcționare incorectă a pieței ar justifica stabilirea de către un stat membru a unor prețuri care să simuleze condiții de concurență efectivă (a se vedea observația Italiei de la considerentul 72 de mai sus).
(110)
Acest raționament nu poate fi acceptat, întrucât este contrar principiului stabilit în jurisprudența comunitară, conform căruia „împrejurarea potrivit căreia un stat membru încearcă să apropie, prin măsuri unilaterale, condițiile de concurență care există într-un anumit sector economic de condițiile care predomină în alte state membre, nu poate priva aceste măsuri de caracterul de ajutor” (35). Comisia consideră că același principiu se aplică și cazurilor în care un stat membru încearcă să apropie condițiile de concurență de cele care ar predomina pe o piață în deplină concurență.
(111)
De asemenea, dacă această afirmație ar fi acceptată, nu ar exista ajutor de stat în cazul în care un stat membru acordă o subvenție pentru a acoperi diferența dintre un preț liber negociat între doi operatori de pe piață și prețul teoretic care ar fi putut fi convenit în condiții de deplină concurență, ceea ce ar anula obiectivul principal al controlului ajutoarelor de stat.
(112)
Italia susține că aceste tarife sunt identice tarifului Alumix, despre care Comisia a considerat că nu constituie ajutor (a se vedea considerentul 74 de mai sus), și nu constituie, astfel, ajutor de stat.
(113)
Comisia susține că situația cu privire la care Comisia s-a pronunțat în cazul Alumix este extrem de diferită. În cazul Alumix, tariful a fost acordat de ENEL, care, la acel moment, era un organism public furnizor de energie electrică în situație de monopol pe o piață încă neliberalizată (36). În această situație, Comisia a fost nevoită să verifice dacă ENEL vindea la un preț scăzut în mod artificial sau dacă se comporta ca un operator de piață rațional. Având în vedere monopolul asupra producției și furnizării de energie electrică deținut de ENEL, Comisia nu dispunea de niciun preț competitiv al pieței la care să se raporteze pentru a evalua existența unui avantaj. Prin urmare, Comisia a elaborat o metodă care să îi permită să identifice cel mai scăzut preț teoretic al pieței la care un furnizor rațional ar fi dispus să vândă „celui mai bun client”.
(114)
Totuși, această metodă nu poate fi aplicată într-o situație în care prețurile sunt negociate de utilizatorii finali cu furnizorii de energie electrică pe o piață liberalizată și sunt subvenționate prin plăți compensatorii ex-post. Prin urmare, analiza din decizia Alumix și constatările Comisiei în acest caz sunt, în mod evident, irelevante. Această situație a fost susținută de hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 25 martie 2009, care a confirmat decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare în cauza Alcoa (37) (punctul 132 din hotărâre).
(115)
În speță, principiul operatorului de piață nu se aplică. Poziția va trebui evaluată în lumina testului operatorului de piață în cazul în care statul a vândut energie electrică societăților în cauză, fie direct, fie printr-o societate de stat, precum în cazul Alumix. Însă, în acest caz, energia electrică este furnizată de societăți private. Prin urmare, nu este necesar, precum în cazul Alumix, să se examineze dacă statul a acționat asemenea unui operator de piață rațional.
(116)
Trebuie concluzionat că sistemele de plăți compensatorii pentru 2004 și 2005 atenuează taxele plătibile în baza contractelor de furnizare încheiate cu beneficiarii, care ar trebui să fie incluse, în mod normal, în bugetele societăților. Prin urmare, potrivit jurisprudenței constante, măsurile contestate conferă un avantaj economic beneficiarilor (38).
5.1.2. Selectivitate
(117)
Întrucât tarifele preferențiale la energie electrică se acordă exclusiv întreprinderilor care exploatează centralele existente situate în Sardinia și care aparțin unei liste închise de industrii identificate în instrumentele legislative și de reglementare care constituie temeiul juridic al măsurilor, avantajul pe care îl conferă este unul selectiv.
5.1.3. Resursele de stat și imputabilitatea statului
(118)
Din jurisprudența constantă rezultă că un avantaj constituie ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din TFUE doar dacă se acordă direct sau indirect prin resurse de stat (39) și este imputabil statului (40).
(119)
Astfel cum se explică la considerentul 28, plățile compensatorii în cauză sunt finanțate printr-o taxă parafiscală colectată de Fondul de compensare prin componenta A4 a tarifului pentru energie electrică. O asemenea taxă este obligatorie deoarece este impusă prin intermediul unei decizii a AEEG care pune în aplicare legislația națională. Fondul de compensare este un organism public instituit prin lege care își îndeplinește funcțiile pe baza dispozițiilor precise prevăzute în deciziile AEEG.
(120)
Constituie jurisprudență constantă și faptul că rezultatul perceperii unei taxe obligatorii în temeiul legislației naționale și plătite unui organism public instituit prin lege reprezintă resurse de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat atunci când este alocat în vederea finanțării unei măsuri care îndeplinește celelalte criterii de la articolul respectiv (41).
(121)
Italia invocă hotărârea Curții de Justiție din cauza PreussenElektra (42) pentru a fundamenta teza potrivit căreia măsura în cauză nu este finanțată prin resurse de stat. Italia susține că fondurile necesare finanțării tarifului sunt transferate de persoane particulare (consumatorii de energie electrică) unor părți private (beneficiarii) și că rolul statului se limitează la adoptarea unei legi care să impună plata sumelor solicitate, fără a-i fi conferită nicio putere discreționară de a dispune de fonduri, alta decât aplicarea schemei prevăzute de lege. Italia și o parte dintre beneficiari susțin, în special, că Fondul de compensare nu poate exercita niciun control asupra fondurilor, acționând doar ca intermediar contabil.
(122)
În cauza PreussenElektra, Curtea a considerat că o obligație impusă distribuitorilor privați de energie electrică de a cumpăra energie electrică produsă din surse de energie regenerabilă la prețuri minime mai mari decât valoarea economică reală a acestui tip de energie electrică nu constituie ajutor de stat, în sensul că măsura nu implică niciun transfer direct sau indirect de resurse de stat.
(123)
Comisia subliniază că, în cauza PreussenElektra, resursele necesare finanțării măsurii au fost asigurate direct de furnizorii de energie producătorilor de energie regenerabilă, fără a trece printr-un organism public. În conformitate cu respectivul sistem, sumele care urmau a fi transferate nu s-au aflat, de fapt, niciodată la dispoziția autorităților statului membru. În cazul de față, în schimb, sumele trec prin Fondul de compensare, care este un organism public, înainte de a fi direcționate către beneficiarul final. Din acest motiv, cauza PreussenElektra privește circumstanțe faptice diferite și nu este relevantă pentru cazul în speță.
(124)
Hotărârea în cauza Pearle (43) nu poate asista Italia și nici beneficiarii. În cauza Pearle, Curtea a constatat că, în anumite condiții specifice, venitul unei taxe care trece printr-un organism public nu reprezintă resurse de stat. În cauza Pearle, măsurile au fost finanțate integral de un anumit sector economic la inițiativa exclusivă a acestuia. Fondurile au fost colectate prin intermediul unei taxe parafiscale, care trecea printr-un organism public care nu putea dispune de acestea în niciun moment. În plus, părțile care achitau taxa erau cele care beneficiau de măsură.
(125)
Italia invocă faptul că Fondul de compensare nu dispune de nicio putere discreționară în ceea ce privește plata fondurilor, care sunt destinate finanțării tarifului și nu pot intra în niciun caz „în perimetrul finanțelor publice”. Statul nu poate, așadar, să dispună liber de fonduri care, în consecință, nu constituie resurse de stat.
(126)
Ca remarcă preliminară, trebuie menționat că, dacă unele criterii ale cauzei Pearle pot fi considerate, în mod obiectiv, mai relevante decât altele, niciunul nu poate fi considerat un „criteriu esențial”. Testele enumerate în hotărâre sunt cumulative. Aceasta este și interpretarea dată de Tribunalul de Primă Instanță în hotărârea Earl Salvat, în momentul examinării unei taxe parafiscale contestate în lumina acestei cauze cu privire la toate criteriile Pearle (44).
(127)
Înainte de a lua în considerare rolul jucat de Fondul de compensare, Comisia a analizat dacă testele enumerate în cauza Pearle sunt îndeplinite. Este clar că în acest caz, spre deosebire de cauza Pearle, tarifele contestate erau stabilite la inițiativa statului, nu la inițiativa unui sector economic. De asemenea, în cauza Pearle, beneficiarii măsurii erau și singurii care contribuiau la finanțarea acesteia, intervenția organismului public vizând să nu creeze un avantaj care putea constitui o sarcină suplimentară pentru stat. În cazul de față, beneficiarii nu suportă sarcina financiară a taxei, care aparține doar consumatorilor de energie electrică. În consecință, hotărârea Pearle nu poate fi invocată în mod valabil, indiferent de eventuala temeinicie a argumentului în ceea ce privește rolul de simplu intermediar contabil jucat de Fondul de compensare.
(128)
În ceea ce privește Fondul de compensare, Comisia subliniază că, potrivit unei jurisprudențe constante, nu este necesar să se facă o distincție între cazurile în care ajutorul este acordat direct de stat și cazurile în care acesta este acordat prin intermediul unui organism public sau privat, desemnat sau înființat de statul respectiv (45). În consecință, statutul public sau privat al Fondului de compensare nu este hotărâtor pentru scopul aplicării normelor privind ajutoarele de stat. Faptul că Fondul de compensare este un organism public nu determină automat aplicarea articolului 107 din TFUE (46). În același mod, intervenția unui organism public nu exclude în sine aplicarea acestui articol.
(129)
Cu toate acestea, analiza nu poate să se limiteze la puterile conferite Fondului de compensare prin statutul acestuia de organism public. Trebuie stabilit dacă, într-o manieră mai generală, statul, fie direct, fie prin intermediul oricărui alt organism pe care l-ar desemna, poate sau nu să exercite un control asupra fondurilor utilizate pentru finanțarea tarifului. Aceeași verificare s-ar impune dacă Fondul de compensare ar fi un organism privat.
(130)
În hotărârea adoptată recent în cauza Essent (47), Curtea se pronunță definitiv asupra acestui aspect. În această cauză, Țările de Jos au introdus, prin lege, o taxă suplimentară plătită de consumatorii de energie electrică operatorilor din sistem care, la rândul lor, transferau sumele corespondente unei societăți desemnate, SEP. Aceasta din urmă nu dispunea de nicio marjă de apreciere pentru gestionarea fondurilor și opera sub controlul strict al autorităților. Curtea a concluzionat că produsul acestei taxe suplimentare reprezintă resurse de stat deoarece taxa suplimentară a fost impusă printr-o lege națională și reprezenta, astfel, o impunere. SEP nu era autorizată să utilizeze produsul acestei taxe suplimentare în alte scopuri decât cele definite de lege, astfel că resursele rămâneau sub control public, iar autoritățile naționale puteau să dispună de acestea. Curtea a considerat că aceste elemente sunt suficiente pentru a declara că fondurile sunt resurse publice.
(131)
Asemănările cu cazul în speță sunt evidente. Suplimentul tarifar utilizat pentru finanțarea schemei Alcoa este impus prin lege, precum în cauza Essent. Fondul de compensare joacă același rol ca SEP, întrucât acesta centralizează și gestionează produsul taxei parafiscale, și se supune acelorași constrângeri, deoarece acesta nu poate utiliza fondurile percepute în alte scopuri decât cele prevăzute de lege (finanțarea tarifurilor preferențiale). Statul poate controla și orienta utilizarea resurselor: Fondul de compensare își îndeplinește sarcinile contabile pe baza dispozițiilor precise ale AEEG, care acționează în sfera competențelor sale statutare și/sau în aplicarea legislației naționale. Astfel, resursele gestionate de Fondul de compensare rămân în permanență sub control public.
(132)
Această analiză este în concordanță cu decizia Comisiei din cauza italiană privind costurile irecuperabile, în care Comisia a calificat drept resurse de stat fondurile gestionate de Fondul de compensare în contul A6 (48).
(133)
Faptul că fondurile gestionate de Fondul de compensare reprezintă resurse de stat a fost confirmat prin hotărârea Tribunalului de Primă Instanță în cauza Iride (49).
(134)
În Hotărârea nr. 11632/03 din 3 aprilie 2003, Curtea de Casație ajunsese deja la concluzia că Fondul de compensare nu are personalitate juridică separată de cea a statului italian și că acesta din urmă ar trebui considerat drept proprietarul plăților transferate în Fondul de compensare, deși acestea proveneau de la persoane private și erau destinate unor întreprinderi private. În cauza Iride, reclamantele, respectiv Iride Spa și Iride Energia Spa, au introdus la Tribunalul de Primă Instanță o acțiune împotriva unei decizii a Comisiei care califica drept resurse de stat fondurile gestionate de Fondul de compensare în contul A6. Argumentele avansate de reclamante erau foarte apropiate. Cele două întreprinderi contestau fondul hotărârii Curții de Casație, susținând că Fondul de compensare are doar rol de intermediar contabil între persoanele particulare supuse obligației financiare și beneficiarii sumelor în cauză, rol care nu îi permite să dispună de plățile depuse, nici măcar pentru o perioadă scurtă. De asemenea, reclamantele susțineau aplicabilitatea cauzei PreussenElektra.
(135)
După ce a subliniat că nu are competența de a revizui interpretarea legislației italiene dată de Curtea de Casație, Tribunalul de Primă Instanță a confirmat că era necesar ca plățile depuse în contul A6 al Fondului de compensare să fie calificate drept resurse de stat, nu doar pentru că erau proprietatea statului, ci și fiindcă acestea erau în permanență sub controlul statului (50).
(136)
Această concluzie a vizat contul A6 al Fondului de compensare, care finanțează costurile irecuperabile din sectorului energiei electrice din Italia. Concluzia poate fi, însă, extinsă, în mod firesc, la componenta A4, care finanțează tarifele contestate. Hotărârea Curții de Casație s-a bazat pe o analiză a personalității juridice a Fondului de compensare, iar concluzia potrivit căreia sumele în cauză erau proprietatea statului este valabilă pentru toate sumele depuse în Fond. Același lucru este valabil și în ceea ce privește concluzia Tribunalului de Primă Instanță, conform căreia statul poate controla resursele gestionate de Fondul de compensare. Nu există nicio diferență între contul A6 și componenta A4, cu excepția destinației resurselor (plata costurilor irecuperabile, în cazul contului A6, și finanțarea tarifelor preferențiale, în cazul componentei A4). În consecință, sumele transferate întreprinderii Alcoa din componenta A4 trebuie să fie, de asemenea, calificate drept resurse de stat.
(137)
În afara faptului că sunt finanțate prin resurse publice, tarifele contestate sunt imputabile statului deoarece temeiul juridic al măsurii este prevăzut în legislația și decretele naționale și în deciziile adoptate de AEEG, care este un organism public, în exercițiul funcțiilor sale de autoritate publică (51).
5.1.4. Efectul asupra schimburilor și denaturarea concurenței
(138)
În ceea ce privește efectul măsurilor asupra schimburilor dintre statele membre și denaturarea concurenței care rezultă, piețele în cauză (plumb, zinc, argint, aluminiu și clor/sodă) sunt incontestabil deschise concurenței. Această afirmație este în sine suficientă pentru a stabili că tarifele au un efect asupra schimburilor intracomunitare.
(139)
Cu toate acestea, Comisia a analizat argumentul beneficiarilor și al Italiei potrivit căruia, în industria metalelor (argumentul nu a fost prezentat în mod expres cu privire la clor), tarifele nu au niciun efect asupra schimburilor și nu denaturează concurența deoarece nu există fluxuri comerciale efective între statele membre; este puțin probabil ca astfel de fluxuri să se dezvolte și, având în vedere particularitățile sectorului, tariful nu afectează concurenții beneficiarilor din Uniune.
(140)
În deciziile Comisiei și în hotărârile Curții de Justiție, absența unor fluxuri comerciale reale nu a fost niciodată acceptată drept probă a absenței efectelor unei măsuri de ajutor asupra schimburilor intracomunitare. Într-adevăr, Curtea a afirmat în permanență că un ajutor acordat unei întreprinderi poate afecta schimburile dintre statele membre și denatura concurența, deși această întreprindere nu participă ea însăși la schimburile intracomunitare. Într-adevăr, când un stat membru acordă ajutor de stat unei întreprinderi, producția națională poate fi menținută sau crescută, având ca rezultat faptul că întreprinderile înființate în alte state membre au șanse mai mici de a-și exporta produsele pe piața statului membru respectiv (52).
(141)
De asemenea, un context caracterizat de o diminuare a producției la nivelul UE și de o creștere a importurilor din țări nemembre UE, cu fluxuri comerciale limitate sau inexistente între statele membre, nu este neobișnuit, ci chiar tipic sectoarelor care se confruntă cu dificultăți structurale sau sunt supuse unei presiuni concurențiale puternice. Aceste sectoare sunt deosebit de sensibile la măsurile adoptate de statele membre în vederea îmbunătățirii poziției concurențiale a industriilor lor naționale.
(142)
Faptul că producția de zinc, plumb și argint din Italia este prea modestă pentru a influența prețul de referință este irelevant. Existența unui preț de referință pentru aceste metale, care nu este ușor influențat de condițiile de producție dintr-un singur stat membru, nu exclude existența unei concurențe între întreprinderile care sunt situate în SEE și care își comercializează producția pe piața mondială a metalelor. Se poate considera că ajutorul acordat beneficiarilor din Sardinia nu le permite acestora din urmă să reducă prețul mondial pentru produsele lor și să elimine concurenți de pe piață, precum și că ceilalți producători europeni își pot continua activitatea în măsura în care reușesc să vândă la prețul mondial, realizând profit. Însă profiturile obținute în Italia datorită tarifelor subvenționate la energie electrică consolidează în sens general competitivitatea acestora. De exemplu, rezervele de capital acumulate pot fi utilizate pentru a prelua societăți concurente și pentru a crește cota de piață. Acest raționament este și mai pertinent dacă se ia în considerare faptul că unii beneficiari fac parte din companii multinaționale (53).
(143)
Contrar afirmațiilor beneficiarilor, faptul că prețul plătit în Italia în sectoarele în cauză este comparabil cu prețul mediu plătit în Europa pentru energia electrică de producătorii concurenți nu poate fi considerat drept probă a faptului că tariful italian nu amenință interesele altor producători europeni. Cauza C-372/97, Italia/Comisia, specifică în mod clar faptul că măsurile unilaterale care vizează apropierea condițiilor de concurență existente într-un stat membru de cele care predomină în alte state membre afectează schimburile (și nu pot fi, așadar, eliminate din definiția ajutorului). De asemenea, este posibil ca anumite acorduri de furnizare de energie în vigoare în alte state europene să reprezinte ajutoare de stat, iar Comisia a inițiat anchete aprofundate cu privire la diverse măsuri de acest tip (54). Deși această apărare nu a fost avansată în mod explicit nici de Italia, nici de Alcoa, Comisia consideră util să reamintească principiul, bine integrat în jurisprudență, conform căruia existența ajutoarelor ilegale în anumite state membre nu justifică adoptarea unor măsuri similare de către alt stat membru.
(144)
În orice caz, plângerile primite din partea concurenților beneficiarilor indică clar faptul că tarifele contestate ridică probleme de concurență și afectează schimburile în cadrul Uniunii.
(145)
De asemenea, Italia nu a notificat tarifele pentru 2004. Conform jurisprudenței constante, în cazul în care ajutorul nu a fost notificat, Comisia nu este obligată să demonstreze consecințele efective ale măsurii asupra concurenței și schimburilor comerciale dintre statele membre: „În cazul în care Comisiei i s-ar solicita să facă, în decizia sa, dovada efectului real al ajutoarelor deja acordate, aceasta ar favoriza imediat statele membre care acordă ajutoare prin încălcarea obligației de notificare prevăzute la articolul 93 alineatul (3) din Tratatul [CE], în defavoarea celor care notifică ajutoarele aflate în stadiu de proiect” (55).
(146)
Prin urmare, concluzia este că tarifele preferențiale la energia electrică disputate sunt susceptibile să îmbunătățească poziția concurențială a beneficiarilor în raport cu întreprinderile concurente din UE. Din jurisprudența constantă reiese că, în asemenea situații, schimburile comerciale ar trebui considerate afectate, iar concurența, denaturată (56).
5.1.5. Concluzii referitoare la prezența ajutorului
(147)
Comisia a ajuns la concluzia că tarifele pentru 2004 și 2005 contestate constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din TFUE, putând fi autorizate doar dacă se califică pentru una dintre derogările prevăzute în tratat. Concluzia este în conformitate cu cea la care s-a ajuns în cauza Alcoa, care a vizat tarife practic identice.
5.2. Ajutor nou sau ajutor existent
(148)
Situațiile în care o măsură reprezintă ajutor existent sunt enumerate exhaustiv la articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (57).
(149)
Este de necontestat faptul că măsurile în cauză nu au fost puse în aplicare înainte de aderarea Italiei la UE [articolul 1 litera (b) punctul (i) din Regulament], că acestea nu pot fi considerate autorizate ca urmare a neadoptării, de către Comisie, a unei decizii în termenele de procedură prevăzute [articolul 1 litera (b) punctul (iii)], și că nu pot fi considerate nici ajutor existent datorită expirării termenelor de prescripție [articolul 1 litera (b) punctul (iv)]. Acestea nu au devenit ajutor de stat ca urmare a evoluției pieței comune și fără a fi afectate de statul membru [prima teză din articolul 1 litera (b) punctul (v)].
(150)
În lumina celor de mai sus, Comisia consideră că tarifele contestate constituie ajutor nou.
5.3. Legalitatea ajutorului
(151)
În temeiul articolului 108 alineatul (3) din TFUE, statele membre trebuie să notifice orice planuri privind acordarea sau modificarea unui ajutor și nu pot pune în aplicare măsurile propuse înainte de pronunțarea unei decizii finale în cadrul procedurii de notificare.
(152)
Întrucât Italia nu a notificat articolul 1 din Decretul din 2004, tarifele pentru 2004 constituie ajutor ilegal.
(153)
Cu toate acestea, Italia a notificat articolul 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005 și nu a pus în aplicare măsura respectivă. Prin urmare, aceasta și-a respectat obligațiile conform articolului 108 alineatul (3) din TFUE.
6. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI
(154)
Prin derogare de la interdicția generală de acordare a ajutoarelor de stat prevăzută la articolul 107 alineatul (1) din TFUE, un ajutor poate fi declarat compatibil dacă se califică pentru una dintre excepțiile enumerate în tratat.
(155)
Tarifele pentru 2004 și 2005 constituie ajutor de exploatare. Afirmația Italiei potrivit căreia tarifele pentru 2005 nu ar trebui considerate ajutoare de exploatare, deoarece fac parte din strategia de sprijin național și sunt condiționate de investiții productive, trebuie respinsă. Deși memorandumul de înțelegere prevede că beneficiarii trebuie să efectueze anumite investiții, componenta ajutorului din tarifele preferențiale pentru 2005 nu reprezintă o proporție din cheltuielile eligibile și nu se supune unei intensități maxime a ajutoarelor. Nu există indicii că măsura îndeplinește criteriile pentru ajutoarele pentru investiții sau că ajutorul este proporțional. În schimb, măsura este evident indexată la consumul de energie electrică și a urmărit reducerea costurilor aprovizionării cu energie electrică, care sunt costuri de exploatare suportate de societățile în cauză. Prin urmare, aceasta nu poate fi interpretată drept ajutor pentru investiții.
(156)
Ajutorul de exploatare este, în principiu, incompatibil cu piața internă. În cauza C-86/89, Italia/Comisia, Curtea de Justiție a constatat că „ajutorul în cauză, care este acordat fără condiții specifice și doar în funcție de cantitățile utilizate, ar trebui să fie considerat ajutor de exploatare pentru întreprinderile în cauză și, astfel, acesta afectează condițiile schimburilor comerciale într-o măsură contrară interesului comun” (58).
(157)
În cauza T-459/93, Siemens/Comisia,Tribunalul de Primă Instanță a confirmat principiul conform căruia „ajutoarele de exploatare, și anume ajutoarele care vizează scutirea unei întreprinderi de costurile pe care aceasta ar fi trebuit, în mod normal, să le suporte în cadrul gestiunii sale curente sau activităților sale normale, nu intră, în principiu, sub incidența articolului 92 alineatul (3), [actualmente articolul 107 alineatul (3)] […]. Într-adevăr, conform jurisprudenței relevante, efectul acestor ajutoare este, în principiu, acela de a denatura concurența în sectoarele în care sunt acordate, fără a fi, însă, capabile, prin însăși natura lor, să atingă unul dintre obiectivele stabilite prin dispozițiile derogatorii susmenționate”.
(158)
Există, cu toate acestea, situații clar definite în care se pot acorda ajutoare de exploatare. În special, pot fi aprobate ajutoare de exploatare care urmăresc un obiectiv de mediu, conform orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului (59). În regiunile asistate, ajutoarele de exploatare pot fi, de asemenea, autorizate în mod excepțional drept ajutoare regionale. Comisia a încercat să determine dacă tarifele contestate pot fi clasificate într-una din aceste categorii.
(159)
Comisia observă că tarifele nu urmăresc niciun obiectiv de mediu și, prin urmare, nu pot fi autorizate ca ajutoare de mediu.
6.1. Compatibilitatea cu Orientările privind ajutoarele de stat regionale din 1998
(160)
În mod excepțional, ajutorul operațional poate fi acordat în zonele asistate eligibile pentru ajutor în temeiul derogării de la articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE. Regiunea Sardinia a fost eligibilă pentru un astfel de ajutor până la sfârșitul lui 2006. Prin urmare, Comisia a examinat dacă, în cursul acelei perioade, tarifele pentru 2004 și 2005 puteau fi autorizate în conformitate cu Orientările privind ajutoarele de stat regionale din 1998.
(161)
În conformitate cu punctul 4.15 din orientări, ajutoarele de exploatare pot fi acordate, în mod excepțional, cu condiția ca: (i) acestea să fie justificate în funcție de contribuția la dezvoltarea regională și de natura lor; și (ii) nivelul acestora să fie proporțional handicapurilor pe care urmăresc să le elimine. Sarcina demonstrării existenței handicapurilor și a măsurării importanței acestora revine statului membru. În temeiul punctului 4.17 din aceleași orientări, ajutoarele de exploatare trebuie să fie valabile pentru o perioadă limitată și reduse progresiv.
(162)
În conformitate cu punctul 2 din orientări, „un ajutor individual ad hoc acordat unei singure întreprinderi sau limitat la un singur sector de activitate poate avea un impact semnificativ asupra concurenței de pe piața relevantă, iar efectele sale asupra dezvoltării regionale pot fi destul de limitate. […] În consecință, derogările în cauză [de la interdicția generală a ajutorului] nu vor fi, în principiu, acordate decât pentru scheme de ajutor multisectoriale și deschise, într-o anumită regiune, tuturor întreprinderilor din sectoarele relevante”. Un tarif la energia electrică aprobat în mod selectiv pentru anumite întreprinderi individuale din anumite sectoare nu este, în mod evident, conform cu spiritul ajutoarelor regionale, care trebuie să fie multisectoriale. Cu toate acestea, deoarece ajutoarele regionale ad hoc nu fac obiectul unei interdicții absolute, Comisia a examinat dacă acordarea tarifului poate fi justificată de circumstanțe excepționale.
(163)
Comisia a examinat, în special, deficiențele pieței energiei electrice din Sardinia, pe baza documentelor comunicate de Italia și de beneficiari, pentru a evalua dacă acestea ar putea reprezenta un handicap regional.
6.1.1. Piața energiei electrice din Sardinia în context italian
(164)
În general, piața italiană a energiei electrice este foarte concentrată, chiar dacă într-o mai mică măsură în partea de nord a țării. Operatorul dominant în toate regiunile țării este fostul monopolist ENEL, cu excepția Sardiniei, în care deține un duopol cu E.ON. ENEL dispune de o putere de piață importantă despre care autoritatea italiană în domeniul concurenței a constatat că ENEL a abuzat într-o serie de cazuri. Prețurile la energia electrică sunt, în general, ridicate în Italia din cauza unei producții combinate, în mare parte pe bază de combustibili fosili (în principal gaz), absenței capacității nucleare și congestiei interconexiunilor cu restul Europei.
(165)
În Sardinia, regiune care reprezintă 4,1 % din puterea instalată în Italia (60), energia electrică este produsă, în principal, de centrale termoelectrice alimentate cu combustibili fosili (cărbune, combustibil lichid, gudron de rafinărie). Insula nu deține infrastructură pentru distribuția gazului natural.
(166)
Sardinia suferă de supra-capacitate de producție, mai ales în segmentul de piață cu preț crescut (centrale alimentate cu combustibil lichid) din cauza proiectului abandonat al guvernului de concentrare a industriei grele din Italia pe insulă, care a determinat ENEL să suprainvestească în centrale electrice. Pe lângă faptul că sunt mai costisitoare din punct de vedere structural, aceste centrale se învechesc moral mai repede. În cursul perioadei analizate, exporturile de energie electrică din insulă pe continent au fost, de asemenea, limitate de modesta capacitate de interconexiune, predispusă la congestii (61).
(167)
Două întreprinderi furnizoare de energie electrică, ENEL și E.ON, dețin împreună o cotă de piață echivalentă cu 95 % din livrările de energie electrică din Sardinia (aproximativ 58 % pentru E.ON și 42 % pentru ENEL). Potrivit Anchetei privind sectorul energetic (62), Sardinia poate fi clasificată în termeni de concurență ca duopol, cu dominație colectivă. În această regiune, concentrarea pe piață este ridicată, deși nu cea mai ridicată din Italia (63). Întrucât cei doi furnizori controlează practic toate centralele cu randament mediu sau de vârf, E.ON și ENEL stabilesc prețul pentru majoritatea intervalelor orare. Cu toate acestea, situația pare mai puțin critică în Sardinia decât în sudul Italiei, unde ENEL fixează prețul pentru toate intervalele orare. (64).
(168)
Prețurile cu ridicata la energia electrică în Italia se numără printre cele mai ridicate din Europa (65), iar prețurile practicate în Sardinia, printre cele mai ridicate din Italia. În 2007, prețul mediu național (PUN) era de 70,99 EUR/MWh, în timp ce prețul mediu în Sardinia era de 75 EUR/MWh față de 80 EUR/MWh în 2006 (66). Tendința crescătoare a prețului mediu regional din Sardinia s-a afirmat în 2008 și în 2009. În primul trimestru al anului 2009, tarifele în Sardinia au rămas în mod constant peste media națională (cu un preț mediu de 106,60 EUR/MWh în comparație cu un preț mediu național de 60,50 EUR/MWh).
(169)
Prețurile plătite în Sardinia de beneficiarii tarifelor din 2004/2005 în baza unor contracte bilaterale au variat între 60 EUR și 65 EUR/MWh. Nu a fost posibilă compararea acelor prețuri cu cele înregistrate pe peninsulă, întrucât Comisia nu deține datele relevante (despre care Italia a susținut că nu le poate furniza - a se vedea considerentul 92 de mai sus). Cu toate acestea, pe baza analizei de mai sus a tendinței generale a prețurilor, care poate reprezenta în mare măsură tendințele prețurilor din contractele bilaterale, pare posibil să se preconizeze că, în perioada analizată, întreprinderile mari consumatoare de energie din Sardinia au plătit un preț mai ridicat decât în peninsulă.
(170)
În concluzie, piața energiei electrice din Sardinia prezintă o combinație de probleme, inclusiv prețuri ridicate, o concentrare puternică a pieței, puterea de piață a operatorilor dominanți, supra-capacitatea de producție pe segmentul de costuri ridicate, ineficiența relativă a centralelor electrice învechite moral, absența accesului la gaze naturale și lipsa interconexiunii. Aceste probleme se pot traduce prin prețuri la energia electrică mai ridicate pentru utilizatorii finali, inclusiv pentru cei mai mari consumatori de energie.
6.1.2. Prezența sau absența unui handicap regional
(171)
În primul rând, este necesar să se determine dacă aceste probleme reprezintă un handicap regional, și anume dacă afectează grav dezvoltarea economică a Sardiniei. În cazul C 34/02, Comisia nu a recunoscut absența interconexiunii energetice drept handicap (67). Dacă este adevărat că IMM-urile sunt mai puțin afectate decât industriile importante, mari consumatoare de energie electrică, de prețurile ridicate la energia electrică, interesele unui singur sector nu pot fi, cu toate acestea, asimilate în mod automat intereselor unei întregi regiuni. Comisia consideră că Italia nu a prezentat dovezi suficiente care să confirme presupusul handicap regional care rezultă din situația pieței energiei electrice din Sardinia.
(172)
Chiar presupunând că s-ar putea considera că a existat, într-adevăr, un handicap regional, trebuie să fie îndeplinite criteriile specificate în Orientările privind ajutoarele de stat regionale. În consecință, Comisia a examinat dacă aceste teste sunt îndeplinite.
6.1.3. Contribuția la dezvoltarea regională
(173)
Ajutorul trebuie să contribuie în mod durabil la dezvoltarea regională și să fie proporțional cu handicapurile pe care încearcă să le diminueze. Ajutoarele de exploatare destinate unei regiuni asistate nu pot fi autorizate din cauza dificultăților cu care se confruntă un singur sector, însă trebuie dovedit faptul că au o contribuție importantă la dezvoltarea regională. În cazul de față, este puțin probabil. Chiar dacă s-ar admite faptul că menținerea pe insulă a unor instalații de producție industrială ar contribui la ocuparea forței de muncă și la menținerea unei baze locale de producție pe insulă, efectele nu ar fi de durată. Dacă prețurile ridicate la energia electrică sunt o problemă structurală în Sardinia, după cum susține Italia, dificultățile întâmpinate de industriile mari consumatoare de energie vor reapărea imediat ce tarifele preferențiale sunt eliminate.
(174)
Autoritățile italiene prezintă tarifele ca o măsură temporară, destinată să dureze doar până la finalizarea, în 2010, a proiectelor de infrastructură în curs în legătură cu generarea de energie și interconexiunea (conducta GALSI și cablul submarin SAPEI) (68). Potrivit Italiei, o mai bună interconexiune va reduce prețurile percepute acestor societăți. Comisia consideră că, deși noua infrastructură poate reduce sau echilibra diferențele de preț dintre Sardinia și peninsulă, pare destul de improbabil ca astfel de proiecte să poată înjumătăți prețurile la energia electrică, pentru a le aduce la presupusele niveluri necesare pentru consolidarea rentabilității acestor activități industriale pe termen lung.
(175)
De asemenea, Comisia remarcă faptul că existența unei contribuții din partea statului vizând reducerea costurilor la energia electrică pentru marii consumatori nu încurajează furnizorii de energie electrică să reducă prețurile pentru a evita pierderea celor mai importanți clienți și nu împiedică deteriorarea structurii costurilor. Subvenția consolidează mai curând motivarea furnizorilor de energie electrică de a-și exploata puterea de piață. În consecință, chiar dacă este adevărat că, ținând seama de supra-capacitatea existentă, societățile mari consumatoare de energie ar fi capabile, în mod normal, să obțină un preț competitiv dacă nu ar fi puterea de piață a furnizorilor de energie electrică (care, potrivit beneficiarilor și Alcoa, au interesul de a menține prețurile ridicate), Comisia consideră că tariful preferențial nu este instrumentul adecvat pentru restrângerea acestei puteri de piață.
6.1.4. Proporționalitate
(176)
Subvenția acordată beneficiarilor tarifelor nu este calculată în așa fel încât să compenseze diferența regională (și anume, diferențialul dintre prețurile la energia electrică din peninsulă și prețurile din Sardinia pentru aceeași categorie de consumatori), ci vizează mai curând alinierea prețurilor din Sardinia la cele plătite de concurenții beneficiarilor din UE. Prețurile stabilite pentru beneficiarii din Sardinia sunt deosebit de scăzute, și cu siguranță inferioare prețurilor din peninsulă, care sunt printre cele mai ridicate din UE. Prin urmare, tarifele nu sunt proporționale cu handicapul regional pe care se presupune că urmăresc să îl diminueze.
(177)
Metoda aleasă pentru calculul cuantumului subvenției sugerează că măsura urmărește mai curând un obiectiv de politică industrială decât un obiectiv regional. Într-adevăr, dimensiunea de politică industrială a tarifelor a fost subliniată în repetate rânduri de Italia în scrisorile sale.
6.1.5. Caracter degresiv
(178)
Ajutorul regional de exploatare trebuie redus progresiv (punctul 4.17 din Orientările privind ajutoarele de stat regionale). Întrucât mecanismele de actualizare a tarifelor pentru 2004 și 2005 sunt diferite, acestea au fost evaluate separat.
(179)
Tarifele pentru 2004 se indexează pe baza variațiilor prețurilor la combustibil și pot doar să crească sau să rămână neschimbate. Potrivit Italiei, aceasta asigură că ajutorul este redus progresiv. Comisia consideră că cerința privind caracterul degresiv poate fi considerată îndeplinită doar dacă se garantează că plățile compensatorii - care sunt egale cu cuantumul efectiv al ajutorului - vor scădea în timp. Nu este suficient ca tariful să crească în timp, întrucât un tarif ridicat poate reprezenta, totuși, un volum mai mare de ajutor dacă, între timp, prețurile percepute utilizatorilor finali de pe piața în cauză au crescut mai repede decât tariful. Metoda italiană nu oferă nicio garanție în această privință (69).
(180)
În ceea ce privește tarifele pentru 2005, Comisia a evaluat mecanismul de indexare introdus prin articolul 11 alineatul (13) din Legea nr. 80/2005, astfel cum a fost interpretat de AEEG în decizia 217/05 (a se vedea considerentul 33). Conform normelor de punere în aplicare prevăzute de AEEG, tariful trebuie să crească anual cu un procent care să reflecte tendințele prețurilor la energia electrică din UE, însă creșterea nu poate depăși 4 %. Potrivit Italiei, acest mecanism asigură reducerea progresivă.
(181)
Cu toate acestea, Comisia este de părere că, faptul că tariful nominal este supus unei creșteri anuale destul de limitate nu înseamnă că valoarea netă a ajutorului - măsurată de plățile compensatorii - va scădea în timp.
(182)
Dacă se acceptă că tendințele prețurilor de la bursele de energie pot fi considerate în mare parte ca reprezentând modificările prețurilor din contractele bilaterale, astfel cum a sugerat Italia, tarifele pentru 2005 ar descrește doar în cazul unei căderi a prețurilor medii în UE (întrucât tarifele nu pot descrește, ci doar crește). În toate celelalte cazuri, tarifele ar conferi un avantaj crescător (70). Întrucât, din 2004 până cel puțin în 2007, prețurile medii la energia electrică în UE au înregistrat o puternică tendință de creștere (crescând cu peste 4 % anual), elementul de ajutor conținut în tarifele pentru 2005 ar fi crescut în timp.
(183)
Italia invocă, de asemenea, faptul că, în realitate, contractele bilaterale sunt mai puțin predispuse la creșteri de prețuri decât prețurile la bursele de energie și că, prin urmare, tarifele pentru 2005 sunt, de facto, degresive. Comisia subliniază că metoda de indexare prezentată spre evaluare este bazată pe variațiile prețurilor de pe bursele de energie și că Italia nu a prezentat date privind evoluția prețurilor din contractele bilaterale. Prin urmare, declarația Italiei nu este suficient de întemeiată.
(184)
De fapt, informațiile limitate de care dispune Comisia demonstrează contrariul, și anume, că prețurile contractelor bilaterale au crescut semnificativ în Sardinia (a se vedea, de exemplu, declarația Eurallumina potrivit căreia, în 2005/2006, aceasta a plătit un preț de 80 EUR/MWh pe piața liberă, de la 65 EUR/MWh în 2004). În aceste condiții, dacă tarifele ar fi fost puse în aplicare, plățile compensatorii ar fi crescut în timp.
(185)
Prin urmare, nici tarifele pentru 2004, nici cele pentru 2005 nu îndeplinesc cerința privind caracterul degresiv.
6.1.6. Concluzii privind compatibilitatea măsurii în calitate de ajutor regional
(186)
Comisia concluzionează că tarifele în cauză nu pot fi considerate compatibile ca ajutor regional în conformitate cu Orientările privind ajutoarele de stat regionale din 1998. Întrucât Sardinia a încetat să mai fie asistată în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) începând cu luna decembrie 2006, nu este necesar să se examineze compatibilitatea ajutorului în lumina Orientărilor privind ajutoarele de stat regionale pentru 2007-2013.
(187)
Comisia a adoptat o poziție negativă similară în 2005 cu privire la o măsură menită să diminueze costurile energetice ale Eurallumina în Sardinia. Comisia a considerat că măsura contestată, care a luat forma unei scutiri de la plata accizelor la uleiuri grele, nu a putut fi autorizată în baza Orientărilor privind ajutoarele de stat regionale (71).
6.2. Alte considerente relevante pentru compatibilitate
(188)
Italia și întreprinderile în cauză au susținut că schemele vizează remedierea deficiențelor piețelor de energie electrică, ce nu oferă încă prețuri competitive. Potrivit acestora, prețurile la energia electrică pun în pericol competitivitatea industriilor mari consumatoare de energie electrică. Ajutorul are un efect de stimulare, conform declarațiilor lor, în sensul că, în absența lui, societățile și-ar înceta activitatea.
(189)
Comisia consideră drept imposibilă acceptarea faptului că ajutorul de exploatare pentru câteva societăți industriale este un răspuns adecvat dat absenței concurenței pe piața locală a energiei electrice, care afectează toți utilizatorii de energie electrică.
(190)
De asemenea, este pus la îndoială și faptul că ajutorul este un mod adecvat și proporțional de prevenire a relocalizării în afara UE. Nu există precedent în deciziile Comisiei sau în hotărârile tribunalelor Uniunii pentru acceptarea acestui argument drept justificare a acordării ajutorului de stat. Deciziile privind relocalizarea integrală sau parțială a producției fac parte din strategia economică a societății, iar Comisia nu a susținut niciodată că acestea reprezintă o disfuncționalitate de piață. În cauzele Terni (72) și Alcoa (73), Comisia și-a exprimat rezerva cu privire la argumente similare care leagă măsurile de ajutor de obiectivul prevenirii relocalizării industriei în afara UE.
(191)
De asemenea, este important de menționat că niciuna dintre concluziile organismelor specializate precum Grupul la nivel înalt pentru competitivitate, energie și mediu (74), citate în cursul procedurii, nu sugerează necesitatea acordării unui ajutor de stat special pentru abordarea problemelor de competitivitate ridicate de prețurile mari la energia electrică, însă, în schimb, apără necesitatea unei conformități depline cu normele aplicabile privind ajutoarele de stat (75).
(192)
În lumina celor de mai sus, Comisia consideră că tarifele disputate pentru 2004 și 2005 nu îndeplinesc condițiile pentru niciuna dintre derogările prevăzute la articolul 107 din TFUE. Scutirile prevăzute la articolul 107 alineatul (2) din TFUE nu sunt aplicabile, întrucât ajutorul nu are caracter social, nu este destinat să compenseze daune cauzate de catastrofe naturale sau evenimente excepționale și nu a fost acordat pentru a compensa dezavantaje economice cauzate de divizarea Germaniei. Nici derogările de la articolul 107 alineatul (3) literele (b) și (d) din TFUE nu se aplică, deoarece măsura nu are ca scop promovarea realizării unui proiect important de interes european comun, remedierea unei perturbări grave a economiei unui stat membru sau promovarea culturii și conservării patrimoniului. În ceea ce privește derogarea prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE, analiza realizată mai sus la considerentele 160-187 demonstrează că ajutorul nu poate fi autorizat drept ajutor vizând să favorizeze dezvoltarea economică a unei regiuni cu un nivel de trai anormal de scăzut sau în care se înregistrează o stare gravă de subocupare a forței de muncă. În ceea ce privește articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, ajutorul de exploatare nu îndeplinește, în principiu, condițiile pentru această derogare, astfel cum se indică la considerentele 155-158, iar Comisia nu a putut identifica nicio condiție specifică pentru a justifica acordarea unui ajutor în acest caz.
(193)
Prin urmare, Comisia consideră că atât tariful pentru 2004, cât și cel pentru 2005, sunt incompatibile cu piața internă.
(194)
Având în vedere această concluzie, Comisia nu trebuie să examineze posibilul efect cumulativ al noului ajutor și al ajutorului incompatibil anterior la care se face referire la considerentul 31 în lumina hotărârii Deggendorf.
7. RECUPERARE
(195)
Articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 subliniază că, în cazul unui ajutor ilegal, incompatibil cu piața internă, este necesară restabilirea unei concurențe efective, exceptând cazul în care această recuperare contravine unui principiu general de drept comunitar.
(196)
În speță, doar tarifele pentru 2004 (cazul C 38/A/04) fac obiectul recuperării, întrucât tarifele pentru 2005 (cazul C 13/06) nu au fost puse în aplicare.
7.1. Așteptări legitime și alte principii generale de drept comunitar care ar putea împiedica recuperarea
(197)
În temeiul jurisprudenței constante, dacă ajutorul a fost acordat fără a fi notificat în prealabil în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) din TFUE, beneficiarul ajutorului nu se poate aștepta în mod legitim ca ajutorul să fie legal (76). O întreprindere diligentă ar trebui să poată stabili dacă procedura de notificare a fost respectată și dacă ajutorul este legal.
(198)
Cu toate acestea, beneficiarul unui ajutor ilegal are posibilitatea de a invoca circumstanțe excepționale pe baza cărora a considerat în mod legitim ajutorul ca fiind legal, opunându-se, prin urmare, rambursării acestuia (77).
(199)
Beneficiarii tarifelor pentru 2004 nu au prezentat documente în această privință, iar Comisia nu a identificat nicio condiție excepțională care să fi determinat beneficiarii să aibă așteptări legitime. Mai precis, nicio așteptare potrivit căreia tarifele nu ar constitui ajutor de stat nu ar fi putut rezulta în urma deciziei Alumix din 1996. Astfel cum se indică în decizia de inițiere din 2004 (a se vedea considerentul 37) tariful care a servit drept model pentru tarifele pentru 2004 nu a fost măsura Alumix inițială, considerată de Comisie a nu constitui ajutor în 1996, ci o măsură întru totul nouă, care a fost modificată considerabil (în special în ceea ce privește mecanismul său de finanțare) (78) și prelungită în timp de autoritățile italiene. În această situație, un beneficiar prudent ar fi trebuit să verifice inițial legalitatea noii măsuri.
(200)
Comisia consideră, de asemenea, că recuperarea nu ar încălca niciun alt principiu general de drept comunitar.
7.2. Valoarea sumelor de recuperat
(201)
Toate ajutoarele incompatibile primite de Portovesme, ILA și Eurallumina în temeiul articolului 1 din Decretul din 2004 trebuie recuperate, împreună cu dobânda, conform capitolului V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 privind punerea în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului privind normele de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (79).
(202)
Obiectivul recuperării constă în restabilirea poziției concurențiale ocupate de beneficiari înainte de acordarea ajutorului incompatibil prin eliminarea avantajului necuvenit conferit de acesta. În cazul de față, avantajul conferit este egal cu diferența dintre tariful preferențial și prețul la energia electrică pe care l-ar fi plătit beneficiarii pe piață în absența tarifelor contestate.
(203)
Toate societățile în cauză achiziționau energie electrică pe bază de contracte bilaterale în momentul introducerii tarifelor. Statul a intervenit pentru a subvenționa prețul stabilit prin contract prin plăți compensatorii. Sumele de recuperat sunt, prin urmare, egale cu plățile compensatorii primite de beneficiari în perioada în cauză (a se vedea considerentul 30).
8. CONCLUZIE
Comisia constată că atât tarifele pentru 2004, cât și cele pentru 2005 constituie ajutor de exploatare care nu este eligibil pentru niciuna dintre derogările de la interdicția generală de a acorda ajutoare de stat în temeiul Tratatului CE și este, prin urmare, incompatibil cu piața internă.
În cazul tarifelor pentru 2004, puse în aplicare în mod ilegal, prin încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE, toate plățile ajutoarelor neacordate trebuie anulate, iar ajutoarele deja acordate trebuie recuperate. Cuantumul de recuperat corespunde sumei tuturor plăților compensatorii plătite întreprinderilor Portovesme, ILA și Eurallumina prin Fondul de compensare.
Tarifele pentru 2005 notificate corespunzător de Italia, astfel cum se prevede la articolul 108 alineatul (3) din TFUE, nu trebuie aplicate.
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
(1) Ajutorul de stat pe care Italia plănuiește să îl acorde în favoarea Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA și Syndial SpA în temeiul articolului 11 alineatul (12) din Decretul-lege nr. 35 din 14 martie 2005, devenit Legea nr. 80/2005 din 14 mai 2005, este incompatibil cu piața internă.
(2) Ajutorul în cauză nu poate fi, în consecință, acordat.
Articolul 2
Ajutorul de stat acordat ilegal de Italia prin încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE, pe baza articolului 1 din Decretul președintelui Consiliului de Miniștri din 6 februarie 2004, în valoare de 12 845 892,82 EUR pentru Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR pentru Eurallumina SpA și 291 120,27 EUR pentru ILA SpA, este incompatibil cu piața internă.
Articolul 3
(1) Italia recuperează de la beneficiari ajutorul la care se face referire la articolul 2.
(2) Sumele de recuperat sunt purtătoare de dobândă de la data la care au fost puse la dispoziția beneficiarului până la data recuperării efective a acestora.
(3) Dobânda se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004.
(4) Italia anulează toate plățile viitoare ale ajutorului la care se face referire la articolul 2, începând cu data adoptării prezentei decizii.
Articolul 4
(1) Recuperarea ajutorului la care se face referire la articolul 2 este imediată și efectivă.
(2) Italia asigură aplicarea prezentei decizii în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 5
(1) În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, Italia pune la dispoziția Comisiei următoarele informații:
(a)
suma totală (suma principală și dobânda) care urmează a fi recuperată de la beneficiar;
(b)
o descriere detaliată a măsurilor deja luate și planificate în vederea respectării prezentei decizii;
(c)
documente care să demonstreze că beneficiarul a fost somat să restituie ajutorul.
(2) Italia informează Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale adoptate în vederea punerii în aplicare a prezentei decizii până la recuperarea ajutorului la care se face referire la articolul 2. La solicitarea Comisiei, Italia pune la dispoziție fără întârziere informații privind măsurile deja adoptate și planificate în vederea respectării prezentei decizii. Italia furnizează, de asemenea, informații detaliate privind cuantumul ajutorului și dobânzile deja recuperate de la beneficiar.
Articolul 6
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 23 februarie 2011.