РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
DECIZIA COMISIEI
din 25 aprilie 2012
privind ajutorul de stat SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) acordat de Germania în favoarea întreprinderii Zweckverband Tierkörperbeseitigung în Renania-Palatinat, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis și Landkreis Limburg-Weilburg
[notificată cu numărul C(2012) 2557]
(Numai textul în limba germană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/485/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf (1),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolul sus-menționat (2) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
Ca urmare a unei plângeri depuse de Saria Bio-Industries AG & Co KG („reclamanta”) la 23 februarie 2008, Comisia a fost informată că Germania acordă contribuții anuale întreprinderii Zweckverband Tierkörperbeseitigung (asociație înființată cu scop special pentru eliminarea carcaselor de animale) în Renania-Palatinat, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis și Landkreis Limburg-Weilburg („ZT”).
(2)
Comisia a informat Germania, prin scrisoarea din 20 iulie 2010, că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE în ceea ce privește măsura („decizia de inițiere”). Cu ocazia publicării deciziei de inițiere în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 26 octombrie 2010, Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile privind măsura (3) în cauză.
(3)
Comisia a primit observații din partea reclamantei la 25 noiembrie 2010. Conform solicitărilor aprobate de prelungire a termenului-limită din 20 august 2010 și din 18 noiembrie 2011, Germania și-a prezentat observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii și cu privire la observațiile reclamantei în mai multe părți la 3 martie 2011, 1 aprilie 2011, 4 aprilie 2011, 16 mai 2011, 15 iulie 2011 și 18 noiembrie 2011.
(4)
ZT a transmis observații scrise Comisiei la 4 aprilie 2011. Deși, în conformitate cu articolul 20 alineatul (1) coroborat cu articolul 6 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (4), părțile implicate trebuie să își depună observațiile în termen de cel mult o lună de la data publicării în Jurnalul Oficial, ZT nu și-a prezentat observațiile decât patru luni mai târziu. Comisia poate ține seama de observațiile transmise cu întârziere de părțile la procedură doar în cazuri individuale justificate (5). Comisia nu constată o astfel de justificare în scrisoarea ZT sau în alte circumstanțe. Prin urmare, Comisia a informat ZT, printr-o scrisoare din 18 aprilie 2011, că luarea în considerare a observațiilor sale în procedura oficială de investigare ar fi contrară normelor procedurale și ar conduce la un tratament inegal nejustificat al părților la procedură. Cu toate acestea, prezenta decizie a Comisiei se bazează pe toate informațiile conținute în observații.
(5)
În paralel cu procedura oficială de investigare a Comisiei, reclamanta a inițiat proceduri juridice la nivel național în Germania și a formulat o acțiune împotriva ZT înaintea Verwaltungsgericht Trier (Tribunalul Administrativ din Trier). La 2 decembrie 2008, instanța a susținut că contribuțiile anuale constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. În ceea ce privește rambursarea ajutorului ilegal, instanța a decis că ZT nu trebuie să ramburseze suma primită între anii 2005 și 2008, întrucât au existat circumstanțe speciale, care fac ca rambursarea să pară disproporționată.
(6)
Atât reclamanta, cât și ZT au contestat hotărârea Verwaltungsgericht Trier la Oberverwaltungsgericht Koblenz (Tribunalul Administrativ Superior Koblenz). La 24 noiembrie 2009, Oberverwaltungsgericht a menținut hotărârea Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Reclamanta și ZT au contestat la Bundesverwaltungsgericht („BverwG” - Tribunalul Administrativ Federal) hotărârea Oberverwaltungsgericht Koblenz. Într-o hotărâre din 16 decembrie 2010 (6), Bundesverwaltungsgericht a respins apelul formulat de reclamantă, a modificat hotărârea Oberverwaltungsgericht Koblenz și a respins cererile în ansamblu, apreciind că plângerea este inadmisibilă în ceea ce privește anii 2005-2009 și că contribuția anuală pentru anul 2010 nu reprezintă ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURII
2.1. Context juridic
2.1.1. Legislația europeană
(8)
Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 de stabilire a unor norme sanitare privind subprodusele de origine animală și produsele derivate care nu sunt destinate consumului uman și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1774/2002 (Regulament privind subprodusele de origine animală) (7) reglementează colectarea, transportul, depozitarea, tratarea, prelucrarea și folosirea sau eliminarea subproduselor de origine animală astfel încât să se evite orice risc pe care aceste produse îl pot prezenta pentru sănătatea umană și animală. Legislația are ca scop, printre altele, prevenirea focarelor de encefalită spongiformă transmisibilă (EST) și a altor boli animale transmisibile, cum ar fi pesta porcină clasică (PPC) sau febra aftoasă (FA).
(9)
Secțiunea 4 din Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 distinge trei categorii diferite de subproduse de origine animală în funcție de riscurile specifice pentru sănătatea animală și umană:
(a)
materialul de categoria 1 prezintă riscuri importante asociate, în special, cu encefalita spongiformă transmisibilă și cu existența anumitor substanțe interzise și contaminanți de mediu. Materialul din această categorie cuprinde, printre altele, părți din corpul animalelor suspecte de infecție cu EST sau în cazul cărora s-a confirmat oficial prezența unei EST, precum și amestecuri de material de categoria 1 cu material de categoria 2 sau 3. Aceste materiale trebuie eliminate prin incinerare sau prelucrare și nu trebuie încorporate în hrana animalelor de fermă sau în produse tehnice;
(b)
materialul de categoria 2 prezintă, de asemenea, riscuri considerabile, întrucât cuprinde animale moarte și alte materiale care conțin anumite substanțe interzise sau contaminanți. Această categorie de material trebuie eliminată prin incinerare sau prelucrare și nu trebuie încorporată în hrana animalelor de fermă. Cu toate acestea, în unele cazuri, ar putea fi utilizată ca îngrășământ sau în scopuri tehnice;
(c)
materialul de categoria 3 cuprinde, printre altele, părți de animale sacrificate care, deși respinse ca fiind neadecvate pentru consumul uman, nu sunt afectate de niciun semn al unei boli transmisibile la oameni sau animale și, de asemenea, materiale care provin de la animale care sunt adecvate alimentației umane, dar care, din motive economice, sunt utilizate în alte scopuri, cum ar fi hrană pentru animalele de fermă.
(10)
Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 este, în esență, echivalent cu predecesorul său, Regulamentul (CE) nr. 1774/2002 al Parlamentului European și al Consiliului (8), și include prevederi care interzic importul și exportul de materiale din categoriile 1 și 2 și care impun aprobarea unor instalații de eliminare de către autoritățile competente care să pună în aplicare dispozițiile regulamentului. Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 stabilește apoi dispoziții specifice de reglementare a eliminării materialelor din categoriile 1 și 2. În afara acestora, însă, regulamentul nu prevede cerințe în ceea ce privește modul în care ar trebui organizată eliminarea materialelor de categoria 1 și categoria 2 din punct de vedere economic. Astfel, Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 nu impune efectuarea eliminării într-o zonă specială de către o singură întreprindere, așa cum este cazul în Germania.
2.1.2. Legislația națională
(11)
În conformitate cu articolul 3 din legislația germană de aplicare a dispozițiilor comunitare cu privire la prelucrarea și eliminarea subproduselor de origine animală care nu sunt destinate consumului uman (9) („TierNebG”), districtele rurale (Landkreise) și districtele urbane (kreisfreie Städte) sunt obligate să efectueze eliminarea și prelucrarea materialelor din categoriile 1 și 2 - denumite în continuare „mărfuri controlate”. Districtele pot desfășura ele însele această activitate sau pot încheia contracte cu părți terțe în acest sens.
(12)
Eliminarea materialelor de categoria 3 - cunoscute ca „mărfuri necontrolate” - poate fi efectuată de orice întreprindere de prelucrare, cu condiția ca dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1069/2009 să fie respectate.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT este o entitate de drept public constituită în 1979 în conformitate cu articolele 1 și 2 din Rhineland-Palatinate Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG (10) („TierNebGAG RP” - Legea landului Renania-Palatinat de aplicare a Legii privind subprodusele de origine animală). Între timp, toate districtele rurale și districtele urbane mai mari din Renania-Palatinat și Saarland și două districte rurale din Hessa - Rheingau-Taunus-Kreis și Landkreis Limburg-Weilburg - au devenit membre ale ZT [a se vedea articolul 1 din Verbandsordnung (statutul) ZT].
(14)
În temeiul articolului 2 din Verbandsordnung, ZT este autorizată de membrii săi să își asume toate drepturile și obligațiile care revin districtelor rurale și urbane în calitatea acestora de organisme responsabile pentru eliminare, în conformitate cu articolul 3 din TierNebG coroborat cu legile din fiecare land german în parte.
(15)
În temeiul dreptului german, o asociație înființată cu scop special nu poate fi supusă unei proceduri de insolvență din cauza statutului său juridic de entitate de drept public. Membrii săi pot decide totuși dizolvarea acesteia.
2.3. Eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator
2.3.1. Activitățile ZT
(16)
ZT nu îndeplinește doar sarcina care îi revine în temeiul statutului său, și anume eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 din zona pe care o acoperă („materialul intern”), ci elimină și materialele din categoriile 1 și 2 din landurile germane învecinate Baden-Württemberg și Hessa (a se vedea descrierea detaliată de la considerentul 20 și următoarele), la care se adaugă materialele necontrolate de categoria 3 (în continuare denumite împreună „materialul extern”).
(17)
Astfel cum se poate observa din tabelul de mai jos, ZT a prelucrat cantități mari de material extern în trecut. În medie, aproape jumătate din cantitatea prelucrată în ultimii ani a constat în material extern.
Tabelul 1
Cantitățile prelucrate de ZT în perioada 1998-2009
Material intern
Material extern
Baden-Württemberg
Hessa de Nord și Centrală
Mărfuri controlate din categoriile 1 și 2
Mărfuri necontrolate de categoria 3
Mărfuri controlate din categoriile 1 și 2
Mărfuri controlate din categoriile 1 și 2
Total
1998
Tone
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tone
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tone
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tone
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tone
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tone
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tone
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tone
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tone
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tone
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tone
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tone
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Media
Tone
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Materialul intern constă în animale moarte și deșeuri de abator. ZT desfășoară atât activități de colectare, cât și activități de prelucrare (denumite în continuare împreună „eliminare”). Pentru a acoperi costurile implicate, ZT aplică taxe. Pentru animale moarte și deșeuri de abator se aplică niveluri diferite de taxe.
(19)
Întrucât materialul de categoria 3 este comercializat pe piața liberă, ZT acceptă taxele de eliminare în temeiul dreptului privat. În timp ce majoritatea instalațiilor private de eliminare elimină materialul de categoria 3 separat pentru a realiza venituri mai mari din vânzări prin prelucrarea acestuia - de exemplu, în hrană pentru animalele de companie - ZT prelucrează materialul de categoria 3 în comun cu mărfuri controlate, deoarece nu deține o instalație separată. În consecință, numai produse finite cu valoare mai scăzută - cum ar fi uleiuri și grăsimi - pot fi obținute din prelucrarea mărfurilor controlate.
(20)
Începând cu anul 2000, ZT prelucrează și deșeuri de abator din categoriile 1 și 2 din Baden-Württemberg. În acest sens, a fost încheiat un contract cu scop special în temeiul dreptului public între ZT și Zweckverband Neckar-Franken. În temeiul contractului, colectarea era efectuată la nivel local de către Zweckverband Neckar-Franken, iar materialul era ulterior livrat ZT pentru prelucrare.
(21)
În anul 2007, ZT a depus, de asemenea, o ofertă pentru eliminarea mărfurilor controlate din districtele rurale din Hessa de Nord și Centrală, în temeiul unei cereri de ofertă, ulterior fiindu-i atribuit contractul. Înainte ca ZT să preia sarcina de eliminare la 1 aprilie 2009, eliminarea era efectuată de una dintre societățile din grupul reclamantei.
(22)
ZT a urmărit, astfel, să maximizeze utilizarea capacității instalației sale, nu numai prin prelucrarea materialului extern, ci și angajându-se destul de ferm, dincolo de misiunea sa oficială, în prelucrarea atât a materialului de categoria 3, care poate fi comercializat în mod liber, cât și a materialului din categoriile 1 și 2 din afara zonei acoperite de asociație. Între anii 2002 și 2008, materialul intern a reprezentat numai 54 %-58 % din cantitățile prelucrate de ZT. În anul 2009 - parțial din cauza includerii materialelor din Hessa de Nord și Centrală - această proporție a scăzut considerabil, la doar 39 %, reprezentând mai puțin de jumătate din cantitatea totală prelucrată de ZT.
2.3.2. Capacitatea instalațiilor ZT
(23)
ZT deține două instalații de eliminare, la Rivenich și Sandersmühle. În regimul normal de operare, ambele instalații funcționează în medie cu un sistem de două schimburi, cinci zile pe săptămână (funcționare în două schimburi/5 zile). O cantitate maximă de 2 160 de tone pe săptămână poate fi prelucrată în această perioadă de funcționare. Această capacitate normală de funcționare a fost, în medie, suficientă pentru prelucrarea celor 88 000 de tone rezultate anual în ultimii ani, ceea ce înseamnă 1 700 de tone pe săptămână.
(24)
La fel ca alte întreprinderi de eliminare, ZT posedă o capacitate operațională neutilizată sub forma schimburilor neutilizate care apar în cursul funcționării normale în timpul săptămânii și la sfârșit de săptămână. Această capacitate operațională neutilizată poate fi întrebuințată pentru prelucrarea surplusului de carcase în cazul unei epidemii.
2.3.2.1. Capacitate operațională neutilizată pe termen scurt
(25)
Potrivit informațiilor furnizate de ZT, instalațiile pot fi exploatate în trei schimburi, șapte zile pe săptămână (funcționare în trei schimburi/7 zile) pentru o perioadă scurtă de 6 până la 12 săptămâni. Aceasta înseamnă că pentru perioade scurte de timp este disponibilă o capacitate săptămânală de până la 4 536 de tone. Cu toate acestea, funcționarea continuă în trei schimburi/7 zile nu poate fi menținută din cauza uzurii instalațiilor și a extenuării personalului.
(26)
În concluzie, pe termen scurt - pe o perioadă de până la 12 săptămâni - ZT are o capacitate operațională neutilizată, în plus față de cifra normală, de 2 376 de tone pe săptămână disponibilă pentru prelucrare în cazul unei epidemii (a se vedea, de asemenea, tabelul 3 din secțiunea 9.3.1).
2.3.2.2. Capacitatea operațională neutilizată pe termen lung
(27)
Pe termen mai lung, instalațiile ar putea fi, totuși, utilizate pentru un maximum de trei schimburi timp cinci zile pe săptămână (funcționare în trei schimburi/5 zile) pentru prelucrarea materialului suplimentar generat de o epidemie, întrucât week-end-urile ar fi necesare pentru lucrările de întreținere în cazul utilizării la capacitate mai mare pentru o perioadă destul de lungă. În acest caz, ar putea fi prelucrate până la 3 240 de tone pe săptămână.
(28)
În concluzie, pe termen lung - pe o perioadă mai lungă de 12 săptămâni - ZT are o capacitate operațională neutilizată, în plus față de cifra normală, de 1 080 de tone pe săptămână pentru prelucrare, în cazul unei epidemii (a se vedea, de asemenea, tabelul 3 din secțiunea 9.3.1).
2.4. Contribuția anuală și misiunea publică
(29)
Contribuțiile anuale pe care ZT le primește de la membrii săi (districte rurale și urbane) au ca temei juridic statutul ZT (Verbandsordnung). Scopul contribuției anuale este acela de a compensa costurile care nu sunt acoperite de venituri [a se vedea articolul 9 alineatul (1) din Verbandsordnung].
(30)
Cuantumul contribuției anuale este stabilit pe baza legii bugetului anual, care, mai întâi, trebuie aprobată de adunarea generală a membrilor. Imediat după aprobarea legii bugetului, ZT are dreptul de a solicita plata contribuției anuale prin intermediul unui act administrativ.
(31)
În luna februarie a anului 2010, Verbandsordnung ZT a fost modificat cu efect retroactiv de la 1 ianuarie 2009. Până atunci, Verbandsordnung nu conținea reglementări cu privire la utilizarea și calculul contribuțiilor anuale, în afară de prevederile articolului 9 alineatul (1) însă, din luna februarie 2010, au fost introduse dispozițiile noi de mai jos.
(32)
În conformitate cu articolul 9 alineatul (2) din Verbandsordnung, contribuția anuală trebuie stabilită acum în avans. De asemenea, reglementările prevăd că contribuția anuală poate fi percepută exclusiv drept compensație pentru costurile care decurg din obligația transferată către ZT de a elimina materialele din categoriile 1 și 2 și de a menține capacitatea neutilizată pentru a face față epidemiilor.
(33)
În conformitate cu articolul 10 alineatul (2) din Verbandsordnung, capacitatea de rezervă în caz de epidemii care a fost necesar să fie asigurată în fiecare dintre anii 2009 și 2010 a fost stabilită la 7 110 tone, aceasta urmând a fi prelucrată în termen de șase săptămâni (echivalent cu 6 × 1 185 de tone pe săptămână). La stabilirea dimensiunii rezervei pentru epidemii, s-a ținut seama de faptul că, pe lângă capacitatea proprie a ZT, o capacitate alternativă de eliminare suplimentară de 5 000 de tone era disponibilă pe an în cazul unei epidemii. Costurile rezervei pentru epidemii trebuie stabilite în avans în planul de afaceri relevant, iar singurele costuri care pot fi luate în considerare sunt proporția corespunzătoare de costuri fixe (amortizare, impozite, asigurări, dobândă la împrumuturi), costul contractelor externe de întreținere, precum și proporția costurilor de personal necesare pentru a menține o disponibilitate operațională constantă. Costurile rezervei pentru epidemii trebuie înregistrate în conturi specifice, separat de celelalte costuri ale întreprinderii și sunt alocate în funcție de ponderea relevantă a capacității.
(34)
De la înființare, în anul 1979, până în anul 2011, ZT a primit contribuții anuale în valoare totală de 66 493 680 EUR. Cifrele anuale începând cu 1998 au fost următoarele:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 și 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) anual
2002-2008
:
2 250 000 EUR anual
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Contribuțiile anuale între anii 1998 și 2011 se ridică la un total de 30 932 198 EUR.
(36)
În conformitate cu conturile de profit și pierdere prezentate, ZT a realizat o pierdere agregată de 4 562 795 EUR între anii 1998 și 2009, după includerea contribuțiilor anuale. Neincluzând contribuțiile, care au totalizat 26 757 292 EUR, pierderea agregată pentru perioada 1998-2009 se ridică la 31 320 678 EUR. Prin urmare, contribuțiile anuale nu au fost suficiente pentru a compensa integral pierderile totale.
2.5. Ajutorul de stat aprobat în legătură cu testele privind EST, animalele moarte și deșeurile de abator
(37)
Principiul „poluatorul plătește” prevăzut la articolul 191 alineatul (2) din TFUE se aplică, în general, în cazul eliminării subproduselor de origine animală. Așadar, este responsabilitatea primară a producătorilor de a efectua eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator și de a suporta costurile implicate (12).
(38)
Cu toate acestea, din cauza crizei EST, era necesar să se asigure tratamentul adecvat pentru animalele moarte și deșeurile de abator care conțineau materiale din categoriile 1 și 2, iar agricultorii să fie sprijiniți prin ajutoare de stat. Comisia Europeană a instituit măsuri corespunzătoare în Orientările comunitare privind ajutoarele de stat acordate în vederea efectuării testelor EST, animalele moarte și deșeurile de abator din 24 decembrie 2002 (13) („Orientările comunitare privind EST”). Aceste măsuri au fost incluse și înăsprite în secțiunea V.B.4 din Orientările comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (14) („Orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013”).
(39)
În conformitate cu Orientările comunitare privind EST și Orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013, în principiu, poluatorul trebuie să suporte costul eliminării subproduselor de origine animală (15). În anumite cazuri foarte restrânse, însă, sunt permise ajutoare pentru testele EST, precum și pentru eliminarea animalelor moarte (16). Niciun fel de ajutor nu poate fi acordat pentru eliminarea deșeurilor de abator (17). Mai mult decât atât, ajutorul este compatibil cu piața internă numai dacă se poate dovedi că acesta este destinat exclusiv agricultorilor, și nu întreprinderilor producătoare din aval (cum ar fi abatoarele sau instalațiile de eliminare a animalelor) (18).
2.5.1. Decizia Comisiei din 29 ianuarie 2004 în cazul privind ajutorul de stat NN 33/03
(40)
În anul 2004, Comisia a aprobat o schemă de ajutoare de stat pentru contracararea amenințării de EST în Renania-Palatinat, notificată Comisiei de către Germania în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, Orientărilor comunitare privind EST, precum și în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol din 12 august 2000 (19). Scopul schemei era acela de a preveni răspândirea EST, printre altele, prin rambursarea către agricultori a costurilor suplimentare suportate de aceștia pentru eliminarea corespunzătoare a materialului de risc, ulterior introducerii interdicției privind hrănirea vitelor cu carne și făină de oase.
(41)
Alături de alte măsuri, Comisia a aprobat un ajutor unic de 100 % pentru costurile de eliminare a deșeurilor de abator riscante specificate, care s-au acumulat din luna octombrie a anului 2000 până în luna septembrie a anului 2001, ca urmare a interdicției de a utiliza hrană ce conține carne și făină de oase. Cu toate acestea, beneficiarii ajutoarelor erau considerate a fi abatoarele, și nu ZT.
2.5.2. Decizia Comisiei din 6 iulie 2004 în cazul privind ajutorul de stat N-15/04
(42)
În cadrul celei de a doua scheme de ajutoare autorizată, de asemenea, în anul 2004, agricultorii din Renania-Palatinat urmau să primească compensații pentru costurile de colectare și prelucrare a animalelor moarte pentru care plătiseră contribuții la Tierseuchenkasse (20) (Fondul pentru sănătate animală). Taxele aplicate de ZT pentru colectarea și prelucrarea materialului intern constând în animale moarte sunt suportate în părți egale de statele germane (Renania-Palatinat, Hessa, Saarland), membrii asociației și Tierseuchenkasse din landurile respective. Cu toate acestea, în cazul costurilor de prelucrare, proprietarii de animale de fermă trebuie să aibă o contribuție de 25 %.
(43)
Ajutorul, plătit direct către ZT, a fost aprobat pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 1999 și 31 decembrie 2013. Condiția pentru acordarea acestuia a fost ca ajutorul să fie destinat exclusiv agricultorilor și să nu fie cumulat cu alte ajutoare.
(44)
Întrucât ajutorul compensează o parte din taxele stabilite în avans (100 % pentru colectare și 75 % pentru prelucrare), Comisia a concluzionat că acesta a fost destinat exclusiv agricultorilor și nu a creat niciun avantaj economic pentru ZT.
2.5.3. Relația între schemele de ajutoare aprobate NN 33/03 și N 15/04 și contribuțiile anuale
(45)
Ambele scheme de ajutoare („ajutoarele agricole”) sunt înregistrate ca venituri în evidențele contabile ale ZT. În consecință, pierderile indicate la considerentul 36 iau deja în considerare faptul că ZT a beneficiat de ajutor agricol cu titlu de venit.
(46)
Cu alte cuvinte, ZT a primit contribuțiile anuale și a beneficiat de ajutorul agricol pentru finanțarea pierderilor sale restante.
3. MOTIVELE PENTRU INIȚIEREA PROCEDURII
(47)
Reclamanta susține că ZT nu ar putea supraviețui din punct de vedere economic dacă membrii săi nu ar acoperi pierderile anuale rezultate din eliminarea materialului intern și extern prin plata contribuțiilor anuale. ZT, având monopol asupra eliminării materialului intern și, astfel, neavând concurență, oferă prețuri sub cele ale pieței pe piețele deschise pentru material extern. Politica de prețuri a ZT este orientată exclusiv în direcția maximizării utilizării în cadrul instalațiilor sale, care dispun de o capacitate neutilizată semnificativă.
(48)
Reclamanta remarcă numeroase tipuri de denaturări ale concurenței care sunt generate de plata contribuțiilor anuale. În special, aceasta a criticat modul în care ZT a stabilit prețurile în cazul materialului liber de categoria 3 și în cazul invitației de a participa la licitație pentru contractul privind contractul pentru operațiunile de eliminare din Hessa de Nord și Centrală:
(a)
ZT s-a oferit să elimine deșeurile de abator la costuri care nu depindeau de cantitatea prelucrată, ci la un preț fix per animal. Această ofertă era atractivă pentru abatoarele mai mici, unde separarea mărfurilor controlate și a celor necontrolate implică costuri mai mari decât în cazul abatoarelor mai mari și mai bine echipate, acestea putând să nu mai efectueze separarea și să predea materialul de categoria 3 la ZT împreună cu deșeurile de abator din categoriile 1 și 2. Astfel, ZT se oferă să elimine deșeurile de abator la prețuri care nu acoperă costurile sale, deoarece nu include în cheltuielile sale costurile suplimentare care rezultă din prelucrarea în același timp a materialului de categoria 3;
(b)
în cadrul procedurii de licitație pentru eliminarea mărfurilor controlate din Hessa de Nord și Centrală, ZT a reușit să câștige contractul numai deoarece costurile sale fixe pentru menținerea capacității de rezervă erau deja acoperite din contribuția anuală și, prin urmare, avea posibilitatea de a oferi costuri mai mici.
(49)
Germania susține, pe de altă parte, că această contribuție anuală era necesară pentru acoperirea costurilor ZT care rezultă din obligația sa de a asigura o capacitate de rezervă pentru a face față epidemiilor. În sprijinul acestei afirmații, Germania a prezentat un studiu de specialitate efectuat de Institutul Fraunhofer în luna martie a anului 2007 (21) („studiul Fraunhofer”) pentru a arăta că costul rezervei pentru epidemii se ridică la 50 % din costurile totale de capacitate. De asemenea, s-a susținut că această contribuție anuală era, de asemenea, necesară pentru acoperirea costurilor de decontaminare a amplasamentelor contaminate.
(50)
În cadrul examinării sale provizorii, Comisia a stabilit inițial că contribuțiile anuale oferă un avantaj economic ZT, deoarece reduc cheltuielile sale curente, iar celelalte criterii privind existența ajutorului sunt îndeplinite.
(51)
Comisia a subliniat că, în general, un astfel de ajutor este interzis și, de asemenea, și-a exprimat îndoiala în ceea ce privește măsura în care contribuția anuală ar putea fi justificată ca o compensație pentru menținerea unei rezerve pentru epidemii. Comisia și-a întemeiat concluzia pe o examinare a celor patru criterii stabilite în hotărârea Altmark (22):
(a)
întreprinderea beneficiară trebuie să aibă efectiv obligații de serviciu public de îndeplinit, iar aceste obligații trebuie definite în mod clar;
(b)
parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie elaborați în mod obiectiv și transparent în avans;
(c)
compensația nu trebuie să depășească necesarul pentru acoperirea, integrală sau parțială, a costurilor asociate îndeplinirii obligațiilor de serviciu public, ținând seama de veniturile realizate și un profit adecvat din îndeplinirea acestor obligații;
(d)
în cazul în care întreprinderea care trebuie să îndeplinească obligații de serviciu public nu este selectată în cadrul unei proceduri de achiziții publice, care să permită selectarea ofertantului în măsură să presteze aceste servicii la cel mai mic cost pentru comunitate, nivelul compensației necesare trebuie stabilit pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere tipică, bine administrată le-ar fi suportat pentru îndeplinirea acestor obligații.
(52)
În ceea ce privește existența unui serviciu de interes economic general, Comisia și-a exprimat îndoiala că există un interes public în asigurarea unei rezerve pentru epidemii, întrucât, în conformitate cu principiul „poluatorul plătește”, agricultorii au obligația de a elimina animalele moarte și deșeurile de abator și sunt susținuți prin ajutorul sus-menționat aprobat de Comisie în temeiul Orientărilor comunitare privind EST. De asemenea, este discutabilă necesitatea contribuției anuale, din moment ce practica altor landuri germane indică faptul că instalațiile operatorilor privați au o capacitate neutilizată suficientă pentru a face față unor epidemii animale, fără a primi o compensație suplimentară pentru asigurarea acesteia.
(53)
Comisia și-a exprimat, de asemenea, îndoiala în ceea ce privește măsura în care Verbandsordnung care reglementează ZT îndeplinește cerințele unui act transparent de încredințare, deoarece, înainte de anul 2010, asigurarea unei rezerve pentru epidemii nu era definită ca o obligație de interes public care să fie îndeplinită de ZT și deoarece nu stabilea parametrii necesari pentru calculul costului.
(54)
În ceea ce privește necesitatea unei plăți compensatorii, Comisia s-a întrebat dacă contribuțiile anuale nu finanțează, în realitate, pierderile rezultate în urma capacității neutilizate neprofitabile. Este discutabil dacă o contribuție anuală suplimentară este necesară în cazul în care în alte landuri germane toate costurile sunt acoperite de taxele plătite de poluatori.
(55)
Întrucât ZT nu a fost selectată printr-o procedură publică de depunere de oferte, este îndoielnic că ZT este o întreprindere cu eficiență medie.
(56)
În consecință, Comisia a ajuns la concluzia provizorie că este necesară o examinare detaliată pentru a stabili măsura în care contribuția anuală acordată ZT este, în realitate, necesară pentru a asigura existența unei rezerve pentru epidemii sau dacă piața în sine nu ar asigura o capacitate industrială liberă suficientă în cazul unei epidemii.
(57)
În final, a fost pus la îndoială argumentul Germaniei potrivit căruia contribuțiile anuale ar putea fi justificate ca o compensație pentru costurile de decontaminare a amplasamentelor contaminate. În conformitate cu punctul 132 din Orientările comunitare privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului din 1 aprilie 2008 (23) („Orientările privind ajutoarele de mediu”), un astfel de ajutor poate fi considerat compatibil cu piața internă numai în cazul în care beneficiarul nu poate fi răspunzător în temeiul legislației naționale, ceea ce, aparent, nu este cazul.
4. PROCEDURILE JUDICIARE NAȚIONALE
(58)
În hotărârea sa din 16 decembrie 2010, cea mai înaltă instanță administrativă din Germania, BVerwG a considerat că contribuțiile din anul 2010 nu au fost ajutoare de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, deoarece criteriile Altmark au fost îndeplinite. BVerwG nu s-a pronunțat în privința contribuțiilor anterioare, deoarece a considerat că apelul nu este admisibil cu privire la contribuțiile plătite înainte de anul 2010.
4.1. Primul criteriu Altmark
(59)
BVerwG a considerat că eliminarea subproduselor de origine animală în temeiul Regulamentului privind subprodusele de origine animală și al articolului 3 alineatul (1) din TierNebG constituie un serviciu de interes economic general și include asigurarea unei capacități de rezervă în caz de epidemii.
(60)
BVerwG a făcut o distincție între capacitatea utilizată pentru operațiuni normale, inclusiv capacitatea operațională neutilizată, și capacitatea inactivă, în mod normal, neutilizată. În cazul în care contribuțiile anuale ar acoperi costurile unei capacități normale, inclusiv o rezervă pentru epidemii esențială, BVerwG ar accepta că contribuțiile anuale au constituit ajutor de stat din cauza principiului „poluatorul plătește”.
(61)
Cu toate acestea, în cazul în care contribuțiile anuale ar acoperi doar costurile capacității neutilizate, păstrată exclusiv pentru declanșarea unei epidemii, acestea nu ar constitui ajutor de stat. Nu este important dacă această capacitate neutilizată este mai mare decât o impun cerințele operaționale, deoarece, prin însăși natura sa, aceasta nu se utilizează în mod normal. Numai în cazul în care ar exista indicii potrivit cărora capacitatea neutilizată a fost întrebuințată și pentru operațiuni normale (de exemplu, pentru eliminarea materialului de categoria 3), concluzia formulată ar fi una diferită. Totuși, deoarece acest lucru nu părea să fie valabil, contribuțiile anuale compensau doar costurile rezultate din obligația de serviciu public privind asigurarea unei rezerve pentru epidemii.
4.2. Al doilea criteriu Altmark
(62)
În ceea ce privește condiția de transparență, BVerwG a remarcat că Verbandsordnung a fost modificat la 2 februarie 2010, imediat înainte de stabilirea contribuțiilor pentru 2010. BVerwG a susținut că articolul 9 din Verbandsordnung 2010 a clarificat faptul că contribuțiile anuale compensau doar costul asigurării unei capacități de rezervă în caz de epidemii.
4.3. Al treilea criteriu Altmark
(63)
Articolul 9 modificat din Verbandsordnung a asigurat că contribuțiile anuale compensau doar costul asigurării rezervei pentru epidemii.
(64)
De asemenea, BVerwG a menționat că decizia privind dimensiunea rezervei nu era o decizie comercială care trebuia adoptată pe baza rentabilității sale economice. Prin însăși natura sa, păstrarea capacității de rezervă pentru izbucnirea unei epidemii este neeconomică, deoarece costul acestei rezerve este disproporționat în raport cu probabilitatea unor focare de boli animale de mari dimensiuni.
4.4. Al patrulea criteriu Altmark
(65)
BVerwG a susținut că aplicarea celui de al patrulea criteriu Altmark nu este posibilă în speță, deoarece eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 se realizează separat de eliminarea materialului de categoria 3. Serviciile publice și serviciile comerciale furnizate de ZT nu se suprapun, în timp ce, în cazul Altmark, o societate privată de transport cu autobuzul a fost supusă unui număr mare de cerințe de serviciu public (de exemplu, în ceea ce privește numărul stațiilor și orarul), care au modificat substanțial modul în care serviciul de transport de bază era efectuat. Contribuțiile anuale către ZT, prin urmare, au servit la compensarea costului asociat furnizării unui serviciu public în afara oricărei piețe.
(66)
BVerwG a susținut, de asemenea, că un organism public are dreptul să își îndeplinească sarcinile de interes public pe cont propriu, fără a fi obligat să recurgă la prestatori de servicii privați. În ceea ce privește jurisprudența Curții de Justiție cu privire la achizițiile publice, BVerwG a afirmat că un organism public are libertatea de a decide asupra prestării unui serviciu la nivel intern sau achiziționării acestuia de pe piață (24).
5. OBSERVAȚIILE RECLAMANTEI
5.1. Primul criteriu Altmark
(67)
Reclamanta susține că asigurarea unei rezerve pentru epidemii nu constituie un serviciu de interes economic general (SIEG) în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE din cauza principiului „poluatorul plătește”.
(68)
Agricultorii și abatoarele pot fi identificați cu ușurință drept poluatori. Agricultorii beneficiază în urma gestionării eficace a epidemiilor animale, deoarece acestea pot reprezenta o amenințare pentru efectivele lor și, prin urmare, pentru activele lor, iar gestionarea rapidă și eficientă a epidemiilor le permite abatoarelor să își continue activitatea comercială la nivel normal.
(69)
Principiul „poluatorul plătește” este, de asemenea, recunoscut în legislația germană relevantă, în care agricultorii și abatoarele sunt menționați în mod regulat ca poluatori care trebuie să suporte costurile de eliminare (25).
5.2. Al doilea criteriu Altmark
(70)
Reclamanta susține că ZT a început să susțină că i s-a încredințat întotdeauna sarcina asigurării unei capacități de rezervă numai după ce investigațiile naționale și ale Comisiei au fost inițiate. Înainte de modificarea Verbandsordnung în anul 2010, nu exista niciun act explicit de încredințare în ceea ce privește asigurarea de către ZT a unei capacități de rezervă și nici parametrii pentru calcularea compensației nu fuseseră stabiliți în avans.
5.3. Al treilea criteriu Altmark
(71)
Reclamanta susține că cerința de a menține o rezervă pentru epidemii nu presupune costuri nete pentru instalațiile de eliminare a animalelor.
5.3.1. Rezerva pentru epidemii acoperită din capacitatea operațională neutilizată
(72)
Instalațiile de eliminare a animalelor din Germania sunt, în general, operate în două schimburi cinci sau șase zile pe săptămână, cu fluctuații de +/- 5 % în ceea ce privește orele de funcționare. Fluctuațiile sezoniere ale cererii sunt gestionate prin funcționarea în trei schimburi, în perioadele de creștere a cererii sau prin revenirea la funcționarea în două schimburi/5 zile, atunci când cererea scade. Studiul Böckenhoff (26) a confirmat faptul că al treilea schimb din timpul săptămânii și schimburile suplimentare la sfârșit de săptămână asigură o rezervă pentru epidemii suficientă pentru a face față cantității mai mari de material în cazul unei epidemii.
(73)
Astfel, rezerva pentru epidemii necesară poate fi acoperită prin capacitatea operațională neutilizată disponibilă în exploatarea normală a instalațiilor de eliminare. Reclamanta subliniază că nu a fost niciodată nevoită să facă investiții suplimentare pentru a asigura un nivel suficient al rezervei pentru epidemii.
(74)
De asemenea, reclamanta susține că în momentul planificării capacității unei instalații de eliminare ar trebui să fie luate în considerare și capacitățile landurilor învecinate. În cazul unui focar de boală masiv, capacitățile celorlalte landuri pot fi utilizate pentru a face față unei creșteri pe termen scurt a cererii de capacitate. Nu există dispoziții juridice care să interzică transportul materialelor din categoriile 1 și 2. Dimpotrivă, legislația germană relevantă (27) consideră utilizarea capacităților regiunilor învecinate drept un mod evident de a gestiona blocajele apărute în capacitatea de prelucrare în cazul unei epidemii.
5.3.2. Costurile totale finanțate din veniturile realizate din taxele normale
(75)
Potrivit reclamantei, toate costurile de capacitate ar putea fi, în mod normal, finanțate din veniturile pe care societatea căreia i s-a încredințat sarcina de a elimina materiale din categoriile 1 și 2 le-a realizat din tarifarea operațiunilor sale normale. Întrucât costurile capacității operaționale neutilizate sunt parte integrantă din costurile fixe ale instalației, acestea pot fi incluse în calculul taxei percepute utilizatorilor. Printre altele, reclamanta a invocat o hotărâre a BVerwG (28), care a clarificat faptul că costul rezervelor de capacitate justificate în mod obiectiv ar putea fi inclus în calculul tarifelor.
(76)
În 10 din cele 16 landuri, numai întreprinderilor private li se încredințează eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saxonia Inferioară, Renania de Nord-Westfalia, Saxonia-Anhalt, Schleswig-Holstein și Turingia). În unele dintre aceste landuri există regiuni cu un număr extrem de mare de animale, cum ar fi Saxonia Inferioară, Renania de Nord-Westfalia și Schleswig-Holstein. În Bavaria și Hessa, eliminarea animalelor este asigurată parțial de întreprinderi private.
(77)
În acele landuri în care reclamantei sau întreprinderilor sale afiliate îi/le este încredințată eliminarea subproduselor de origine animală, de exemplu Mecklenburg-Vorpommern, Saxonia-Anhalt și Turingia, autoritatea publică și întreprinderea căreia i s-a încredințat sarcina convin asupra capacității maxime anuale pe care instalația de eliminare trebuie să o asigure. Aceste capacități sunt considerate suficiente pentru a face față cererii crescute în cazul unei epidemii. Reclamanta știe că, în anumite proceduri de achiziții publice din Renania de Nord-Westfalia, nivelul capacității de rezervă este deja stabilit. Exemplul citat este Kreis-Steinfurt, unde rezerva este stabilită la 5 % din efectivele de animale înregistrate anul anterior. Costurile de eliminare se calculează în așa fel încât costurile fixe totale ale instalațiilor de eliminare să fie complet refinanțate din taxele de eliminare percepute agricultorilor și abatoarelor.
(78)
În consecință, practica din celelalte landuri arată că costurile totale ale unei instalații de eliminare - incluzând orice costuri pentru o rezervă pentru epidemii - ar putea fi finanțate integral din veniturile realizate din taxe și că nu este necesară nicio compensație suplimentară de la bugetul de stat.
5.3.3. Utilizarea efectivă de către ZT a contribuțiilor anuale
(79)
Reclamanta susține că ZT utilizează contribuțiile anuale pentru finanțarea pierderilor realizate nu doar din operațiunile normale, ci și din menținerea unei supracapacități care, ulterior, este utilizată în scopuri externe.
5.3.3.1. Utilizarea presupusei rezerve pentru epidemii în scopul sarcinii publice încredințate în Hessa de Nord și Centrală
(80)
Comparând capacitatea neutilizată indicată de ZT în oferta sa pentru procedura de achiziții publice din Hessa de Nord în 2009 și capacitatea neutilizată descrisă în studiul Fraunhofer (29), se observă în timp o scădere substanțială a capacității neutilizate a ZT. În timp ce capacitatea neutilizată și, astfel, pretinsa rezervă pentru epidemii necesară încă se ridica la aproximativ 50 % din capacitatea totală în anul 2005, conform studiului Fraunhofer, până în 2009, aceasta s-a diminuat la doar 35 %, astfel cum o arată oferta ZT în cadrul procedurii de achiziții publice din Hessa de Nord.
(81)
Presupunând că asociației ZT i s-a încredințat, de fapt, sarcina de a menține o rezervă pentru epidemii și că 50 % din capacitatea medie a ZT era o rezervă adecvată (astfel cum s-a concluzionat în studiul Fraunhofer), ZT nu ar fi putut participa la procedura de achiziții publice din Hessa de Nord sau asuma în continuare obligații de eliminare în Baden-Württemberg.
(82)
Cu toate acestea, deoarece ZT a câștigat, în realitate, contractul în cadrul procedurii de achiziții publice din Hessa de Nord și și-a asumat furnizarea de servicii suplimentare de eliminare, aceasta trebuie să fi utilizat pentru operațiunile sale normale o parte din presupusa rezervă pentru epidemii necesară. Este evident că, astfel, contribuțiile anuale au finanțat costurile supracapacității care nu era necesară ca rezervă pentru epidemii.
5.3.3.2. Finanțarea unei capacități neutilizate inutile
(83)
Reclamanta a comparat nivelul rezervei pentru epidemii a ZT cu capacitatea neutilizată disponibilă în alte landuri și a ajuns la concluzia că rezerva pentru epidemii a ZT era de patru-cinci ori mai mare decât capacitatea neutilizată disponibilă ca rezerva pentru epidemii în alte landuri, luând în considerare diferențele în ceea ce privește efectivele de animale. Astfel, contribuțiile anuale au finanțat o supracapacitate care depășește substanțial rezerva pentru epidemii necesară, comparativ cu practicile din alte landuri. Această supracapacitate era la momentul respectiv disponibilă pentru a fi utilizată ulterior în scopuri comerciale - precum participarea la procedura de licitație din Hessa de Nord și Centrală.
5.4. Al patrulea criteriu Altmark
(84)
Reclamanta subliniază că ZT nu a primit contractul printr-o procedură de achiziții publice, în timp ce, în majoritatea celorlalte landuri, se organizează o procedură de licitație publică pentru selectarea celui mai eficient prestator. În plus, nu s-a realizat nicio analiză a costurilor care să compare costurile ZT cu cele ale unei întreprinderi medii bine gestionate.
(85)
În opinia reclamantei, nu au existat obstacole juridice pentru prevenirea unei proceduri de licitație publică în Renania-Palatinat.
5.5. Denaturarea concurenței pe piețele externe
5.5.1. Oferta ZT inferioară costurilor din cadrul procedurii de licitație din Hessa de Nord și Centrală
(86)
Reclamanta susține că efectul de denaturare al contribuțiilor anuale poate fi ilustrat prin modul în care s-a desfășurat licitația publică în Hessa de Nord.
(87)
Anterior procedurii de licitație, Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH („TBA Schäfer”), o filială a reclamantei, i s-a încredințat eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2. Cu toate acestea, TBA Schäfer nu a putut concura cu succes cu ZT în procedura de licitație din 2009. În timp ce oferta TBA Schäfer trebuia să se bazeze pe costuri integrale, ZT a putut oferi tarife inferioare costurilor, deoarece o parte din costurile sale fixe fuseseră deja finanțate prin contribuțiile anuale.
(88)
Alte dovezi legate de oferta ZT inferioară costurilor în cadrul licitației pentru Hessa de Nord provin dintr-o comparație cu tarifele aplicate de ZT în propriul teritoriu. Aici, taxa este de 328 EUR pe tonă, în timp ce oferta ZT din cadrul licitației pentru Hessa de Nord a fost de doar 208 EUR pe tonă. Deoarece nu există diferențe semnificative în ceea ce privește costurile de colectare între cele două regiuni, nu se poate înțelege motivul pentru care ZT a putut prezenta o ofertă de preț cu aproximativ o treime mai mică în Hessa de Nord decât în propriul teritoriu pentru exact același serviciu.
(89)
Întrucât costul de bază al TBA Schäfer era cunoscut publicului din ofertele anterioare, a fost ușor pentru ZT să elaboreze o ofertă de 208 EUR pe tonă, cu doar 4 EUR sub oferta TBA de 212 EUR pe tonă și, astfel, să câștige contractul.
5.5.2. Taxe inferioare costurilor percepute de ZT pentru eliminarea materialului de categoria 3
(90)
Reclamanta subliniază că stimulentul acordat abatoarelor pentru separarea materialului de categoria 3 de materialele din categoriile 1 și 2 este denaturat în landul Renania-Palatinat din cauza politicii de prețuri forfetare a ZT. Astfel, o cantitate substanțială de material de categoria 3, care, altfel, ar putea fi prelucrată ulterior în hrană pentru animale de companie, este eliminată împreună cu categoria inferioară de materiale din categoriile 1 și 2 (30).
(91)
De asemenea, cantitatea de material de categoria 3 retrasă de pe piață din cauza politicii tarifare a ZT a fost mai mare decât cea presupusă de Comisie în evaluarea sa preliminară de piață. La considerentul 33 din decizia de inițiere s-a afirmat că materialele din categoria 3 au fost separate în 72 % din totalul sacrificărilor din Renania-Palatinat. Totuși, această cifră se bazează exclusiv pe numărul de sacrificări. În cazul în care s-ar ține seama de faptul că sacrificarea unei vaci produce o cantitate mult mai mare de material de categoria 3 decât sacrificarea unui porc, rezultatul ar fi că doar 45 % din materialul de categoria de 3 a fost separat. Prin urmare, denaturarea pieței din cauza politicii tarifare a ZT ar fi mult mai importantă decât s-a presupus anterior.
6. OBSERVAȚIILE ZT
(92)
Observațiile ZT coincid în punctele relevante cu observațiile formulate de Germania, prezentate în secțiunea următoare. Prin urmare, observațiile ZT nu sunt prezentate separat pentru a evita repetiția inutilă.
7. OBSERVAȚIILE GERMANIEI
(93)
Germania contestă faptul că contribuția anuală impusă în temeiul Verbandsordnung al ZT constituie un ajutor ilegal, din moment ce criteriile Altmark sunt întrunite. În schimb, Germania susține că ajutorul este compatibil cu piața internă, deoarece contribuția anuală nu depășește costul de menținere a rezervei pentru epidemii și costurile de decontaminare pentru fostele amplasamente.
7.1. Primul criteriu Altmark
(94)
În primul rând, Germania susține că asigurarea unei rezerve pentru epidemii reprezintă un serviciu de interes economic general, argumentând că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 constituie o obligație legală pentru autoritățile locale.
(95)
Autoritățile locale au încredințat îndeplinirea acestei obligații legale asociației ZT, în calitate de entitate de drept public cu capacitate juridică. Interesul economic general constă în faptul că eliminarea corespunzătoare a materialelor din categoriile 1 și 2 servește la protejarea sănătății umane. Acest lucru este valabil mai ales în cazul unei epidemii.
(96)
Trebuia să se rețină că nu se putea imputa ZT faptul că finanțarea era, de asemenea, posibilă în conformitate cu Orientările comunitare privind EST și cu Orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013. Orientările reglementează numai finanțarea costurilor de eliminare a carcaselor de animale (animale moarte), însă nu neapărat costurile de menținere a unei rezerve pentru epidemii. Contribuția anuală nu se cumulează, prin urmare, cu ajutorul EST aprobat.
(97)
În plus, în ceea ce privește eliminarea animalelor moarte, agricultorii pot fi identificați drept poluatori, în timp ce, în cazul costurilor rezervei pentru epidemii, poluatorii nu pot fi identificați cu ușurință.
7.2. Al doilea criteriu Altmark
(98)
TierNebGAG RP a încredințat ZT sarcina eliminării subproduselor de origine animală din anul 1979.
(99)
Dimensiunea rezervei necesare pentru epidemii și parametrii pentru calculul costurilor nete au fost stabiliți în versiunea modificată a Verbandsordnung ZT din 1 februarie 2010. Acestea s-au bazat pe studiul Fraunhofer.
(100)
Germania subliniază că și înainte de modificarea Verbandsordnung în 2010, contribuțiile anuale percepute de ZT membrilor săi erau stabilite în mod obiectiv și transparent. În special, planul de afaceri pentru fiecare an era adoptat de Adunarea generală a ZT în cadrul unei proceduri publice, era aprobat de autoritatea de supraveghere și publicat în gazetele oficiale ale landurilor Renania-Palatinat, Hessa și Saarland.
7.3. Al treilea criteriu Altmark
(101)
În opinia Germaniei rezerva menținută pentru a face față epidemiilor este necesară pentru protejarea sănătății umane în cazul unei epidemii.
7.3.1. Studiu privind nivelul rezervei pentru epidemii
(102)
Potrivit Germaniei, dimensiunea rezervei pentru epidemii prevăzută în versiunea modificată a Verbandsordnung din 2 februarie 2010 s-a bazat pe studiul Fraunhofer. În urma inițierii procedurii, Germania a comandat efectuarea unui alt studiu (31) de către Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten („studiul ISPA-RP”).
(103)
Studiul Fraunhofer a estimat cantitatea anticipată de material în diverse scenarii, ținând seama de probabilitatea acestora. Studiul ISPA-RP urmează o abordare detaliată metodic pentru a modela diferitele scenarii epidemice în cazul apariției unui focar de febră aftoasă (FA) sau de pestă porcină clasică (PPC).
(104)
Ambele studii au ajuns la concluzia că capacitatea totală disponibilă a ZT era suficientă pentru a prelucra cantitățile rezultate din epidemiile de scurtă, dar și de lungă durată, în plus față de cantitățile normale de material intern și extern, care se ridică la aproximativ 1 700 de tone pe săptămână.
7.3.1.1. Epidemii de scurtă durată
(105)
Studiul ISPA arată că, în cazul epidemiilor de scurtă durată și, presupunând că acestea implică material suplimentar de până la aproximativ 200 de tone pe zi timp de 2 până la 5 zile, materialul suplimentar poate fi prelucrat cu ușurință împreună cu cantitatea normală prin utilizarea capacității neutilizate săptămânale disponibile, de până la 1 523 de tone prin funcționarea în trei schimburi 5 zile, fără a fi necesar să se recurgă la schimburi suplimentare la sfârșit de săptămână.
(106)
Chiar și în cazul unor epidemii care afectează porțiuni relativ întinse ale zonei acoperite de asociație, cantitățile suplimentare cuprinse între 1 300 și 1 800 de tone rezultate în decurs de 8 săptămâni ar putea fi prelucrate dacă schimburile din week-end ar fi lucrate, astfel încât să fie disponibilă o capacitate neutilizată pe termen scurt de până la 2 819 tone pe săptămână (a se vedea tabelul 3 din secțiunea 9.3.1).
7.3.1.2. Epidemii de lungă durată
(107)
Acest scenariu a pornit de la ipoteza unui focar de febră aftoasă în zona acoperită de asociație, cu o rată de sacrificare de 10 %, astfel cum a fost cazul în Regatul Unit în anul 2001. În acest caz, debitul estimat ar fi de aproximativ 1 300 de tone pe săptămână pe o perioadă de 18 săptămâni. Studiul ISPA-RP a arătat că, prin funcționarea în trei schimburi/5 zile, instalațiile ZT ar putea prelucra chiar și aceste cantități, în plus față de cantitatea normală (a se vedea tabelul 3 din secțiunea 9.3.1).
7.3.1.3. Concluzii rezultate din studiile prezentate
(108)
Studiile prezentate arată că este suficientă capacitatea totală disponibilă cu funcționarea în trei schimburi/5 zile pe săptămână pentru a prelucra cantitățile suplimentare care rezultă din epidemiile de scurtă durată și chiar epidemiile de lungă durată, precum și cantitățile normale. În majoritatea scenariilor, nu ar fi nici măcar nevoie să se recurgă la schimburi suplimentare disponibile la sfârșit de săptămână în cadrul funcționării la capacitate maximă timp de 6 până la 12 săptămâni.
(109)
Studiile concluzionează că ZT dispune de capacitate totală suficientă cu funcționarea în trei schimburi/5 zile pentru a prelucra cantitățile normale care apar și materialul anticipat din epidemiile de lungă durată. Capacitatea totală disponibilă în prezent este, prin urmare, considerată adecvată pentru cerințe, mai degrabă decât în exces.
7.3.2. Costul rezervei pentru epidemii
(110)
Calculele prezentate de Germania pentru costul rezervei pentru epidemii urmează abordarea studiului Fraunhofer. Defalcarea costurilor de capacitate între operațiunile normale și rezerva pentru epidemii a fost determinată pe baza mediei de utilizare a capacității totale disponibile în regim de funcționare în trei schimburi/5 zile. În medie, a reieșit că ZT utilizează aproximativ 50 % din capacitatea totală disponibilă în regim de funcționare în trei schimburi/5 zile.
(111)
Pe baza acestui nivel de utilizare, aproximativ 50 % din costurile de capacitate au fost alocate pentru funcționarea în condiții normale și pentru rezerva pentru epidemii, atât pentru colectare, cât și pentru prelucrare (32). Costul rezultat al rezervei pentru epidemii este după cum urmează:
Tabelul 2
Costul rezervei pentru epidemii, conform autorităților germane, pentru perioada 2000-2009
(în EUR)
Costurile rezervei pentru epidemii
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Medie
2 784 282
(112)
Trebuie remarcat faptul că doar aproximativ 45 % din costurile de capacitate au fost alocate rezervei pentru epidemii în anii 2000 și 2001, iar în 2009, includerea contractului din Hessa de Nord și Centrală a redus rezerva pentru epidemii cu aproape o cincime. Pentru perioada cuprinsă între 1998 și 1999, nu sunt disponibile calcule ale costului rezervei pentru epidemii.
7.3.3. Finanțarea costului rezervei pentru epidemii prin contribuții anuale
(113)
În anii prezentați, cu excepția anului 2009, contribuțiile anuale plătite către ZT de membrii săi au avut o valoare mai mică decât costurile rezervei pentru epidemii prezentate în tabelul 2. În 2009, contribuția anuală finală a fost la fel de ridicată ca valoarea costurilor rezervei.
(114)
Germania afirmă că costul asigurării rezervei pentru epidemii nu a fost inclus în calculul taxei de utilizare, deoarece nu era posibil din punct de vedere legal. Deși autoritățile locale pot percepe taxe de utilizare în schimbul utilizării spațiilor și instalațiilor publice pentru acoperirea costurilor prevăzute la articolul 7 din Kommunalabgabengesetz Rhineland-Palatinate (KAG RP: Legea privind taxele percepute de autoritățile locale din Renania-Palatinat), nu trebuie să existe o discrepanță evidentă între producția obținută la spațiile sau instalațiile în cauză și taxă. Conform articolului 8 din KAG RP, costurile pe care se bazează taxele de utilizare trebuie să fie stabilite în conformitate cu principiile comerciale de contabilitate a costurilor. Totuși, potrivit Germaniei, numai eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 constituie temeiul pentru taxe, nu asigurarea capacității în caz de epidemii. Aceasta din urmă nu este furnizată ca serviciu pentru contribuabili individuali, ci pentru a contracara pericolele viitoare pentru publicul larg.
7.3.4. Finanțarea în alte landuri germane
(115)
La solicitarea Comisiei, Germania a efectuat un sondaj la nivel național cu privire la practicile urmate pentru stabilirea și finanțarea rezervei pentru epidemii.
(116)
În toate landurile germane - cu excepția zonei acoperite de ZT - rezerva pentru epidemii este acoperită de capacitatea operațională neutilizată disponibilă în cursul săptămânii și la sfârșit de săptămână. Pe baza studiului Böckenhoff privind combaterea epidemiilor, nu există, în mod normal, nicio investiție suplimentară în capacitate. Capacitatea neutilizată disponibilă sub forma celui de al treilea schimb din timpul săptămânii și a schimburilor din week-end este suficientă pentru rezerva pentru epidemii. Între timp, se aplică metode de calcul alternative în urma unor studii de specialitate, cum ar fi studiul ISPA pentru Saxonia Inferioară (33) („studiul ISPA-NS”) sau prin acord cu grupurile de interes în cauză. Cu toate acestea, concluzia fundamentală a studiului Böckenhoff încă se menține, și anume că nu este nevoie de investiții suplimentare în capacitatea neutilizată.
(117)
Costul capacității operaționale neutilizate este finanțat prin redevențe sau taxe (în funcție de forma juridică a operatorului). Există metode diferite, în funcție de tiparul de împărțire a costului capacității operaționale neutilizate între eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator.
(118)
În ceea ce privește ajutoarele pentru agricultori pentru eliminarea animalelor moarte acordate în temeiul Orientărilor privind ajutoarele agricole din 2007-2013, asistența acordată de stat în majoritatea celorlalte landuri este cuprinsă între 67 % și 75 % din taxele de eliminare a animalelor moarte:
(a)
Baden-Württemberg și Renania de Nord-Westphalia: Proprietarii de animale plătesc 25 % din costurile de prelucrare, în timp ce 100 % din costurile de colectare și restul de 75 % din costurile de prelucrare sunt finanțate de la bugetul de stat (districtele rurale și landuri);
(b)
Saxonia-Anhalt, Turingia și Brandenburg: Proprietarii de animale plătesc 25 % din costurile de colectare și 33 % din costurile de prelucrare. Procentele rămase din costurile de colectare și de prelucrare (75 %, respectiv 67 %) sunt suportate de la bugetul de stat;
(c)
Bavaria, Renania-Palatinat și Saarland: O treime din costurile de colectare sunt plătite de stat, Tierseuchenkasse, și de Land, în timp ce 66 % din costurile de prelucrare sunt finanțate de la bugetul de stat, 25 % de proprietarii de animale și 8 % de Tierseuchenkasse;
(d)
în Saxonia, 25 % din costurile de colectare și de prelucrare sunt finanțate de proprietarii de animale, 8 % de Tierseuchenkasse și 66 % de la bugetul de stat;
(e)
în Saxonia Inferioară, 60 % din costurile de colectare și de prelucrare sunt finanțate de Tierseuchenkasse și 40 % de la bugetul de stat. Tierseuchenkasse percepe apoi 25 % din costurile de prelucrare proprietarilor de animale;
(f)
în Schleswig-Holstein, costurile de colectare și de prelucrare sunt suportate 100 % de Tierseuchenkasse;
(g)
în Mecklenburg-Vorpommern, costurile de colectare și de prelucrare sunt suportate 100 % de proprietarii de animale.
(119)
În opinia Germaniei, această imagine de ansamblu arată că este relativ nesemnificativă includerea costului rezervei pentru epidemii în calculul tarifelor și taxelor sau finanțarea acestuia printr-o contribuție anuală, ca în cazul landului Renania-Palatinat. Ceea ce este important este cine suportă efectiv costurile. În ultimă instanță, o mare parte din capacitatea neutilizată este, de asemenea, finanțată din fonduri publice prin ajutoare, în temeiul Orientărilor comunitare privind EST sau al Orientărilor privind ajutoarele agricole 2007-2013.
7.4. Al patrulea criteriu Altmark
(120)
Germania este de părere că legislația europeană nu prevede nicio cerință cu privire la liberalizarea unei piețe pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 prin intermediul procedurilor de achiziții. Acest lucru a fost, de asemenea, confirmat de Curtea Europeană de Justiție (34).
7.5. Nicio denaturare a concurenței pe piețele externe
(121)
Germania susține că, în acest caz, nu se produce nicio denaturare a concurenței pe piețele externe.
7.5.1. Eliminarea mărfurilor necontrolate de către ZT fără subvenționare încrucișată
(122)
Germania susține că nu au existat denaturări ale concurenței în cazul materialului de categoria 3 ca urmare a contribuției anuale percepute de ZT, deoarece nu există subvenționare încrucișată.
(a)
Conturile anuale demonstrează în mod clar că ZT a realizat marje considerabile de contribuție ani la rând prelucrând separat materialul de categoria 3, ceea ce exclude subvenționarea încrucișată.
(b)
În cazul în care materialul de categoria 3 este livrat împreună cu material controlat, amestecurile (în funcție de greutate) au fost deja incluse în calculul taxelor de eliminare a materiei prime din categoriile 1 și 2. Aceasta înseamnă că nivelul taxelor din planul tarifar include deja cantitățile de material mixt din această categorie, care sunt calculate în avans.
(123)
Nu există niciun temei pentru afirmația reclamantei potrivit căreia, din cauza politicii tarifare a ZT, numai 45 % din materialul de categoria 3 este separat. Aceste cantități mari de material de categoria 3 nu au fost niciodată prelucrate de ZT, aspect confirmat de analiza statisticilor relevante. Rata de separare de 72 % pentru anul 2009 invocată de Comisie în decizia de inițiere a procedurii poate fi confirmată.
(124)
De asemenea, trebuie subliniat faptul că, în zona acoperită de asociație, sacrificările se realizează în proporție de 85 % în 6 instalații în care separarea se asigură în sensul cel mai general. Reclamanta operează în aceste instalații și obține aici material separat de categoria 3. În consecință, reclamanta are acces la piețele de material de categoria 3 și deține, de asemenea, un segment considerabil din aceste piețe.
7.5.2. Invitația de participare la licitația din Hessa de Nord și Centrală
(125)
Faptul că ZT aplică taxe diferite în Hessa de Nord și Centrală față de teritoriul pe care îl acoperă nu dovedește existența unei denaturări a concurenței. Diferențele de finanțare sunt generate de cerințe juridice diferite în ceea ce privește calculul acestora. În conformitate cu secțiunea 3 alineatul (1) din TierNebG, eliminarea subproduselor de origine animală din categoriile 1 și 2 în Germania este responsabilitatea autorităților regionale și locale competente conform legislației landului. În consecință, finanțarea poate fi reglementată diferit în conformitate cu dispozițiile relevante la nivel de land și la nivel local.
(126)
În cazul în care eliminarea subproduselor de origine animală nu este efectuată chiar de responsabilii pentru eliminare, ci sarcina este încredințată unor terțe părți, ca în Hessa de Nord și Centrală, normele de calcul nu sunt reglementate de Legea privind taxele aplicate de autoritatea locală în cauză, ci de Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten [LSP - Orientări pentru stabilirea prețurilor de cost] (35).
(127)
Există diferențe mari între KAG RP și LSP, în special în ceea ce privește cuantumul cheltuielilor cu dobânzile care pot fi incluse în tarife/taxe, iar aceste diferențe sunt semnificative pentru ZT, deoarece și-a finanțat într-o măsură considerabilă investițiile prin împrumuturi și a plătit dobânzi substanțiale pentru acestea în fiecare an.
(128)
Deși ZT ar putea include aceste cheltuieli cu dobânzile în calculul tarifelor în temeiul articolului 8 din KAG RP, LSP a permis doar ca tarifele din Hessa de Nord și Centrală să se bazeze pe o dobândă calculată în raport cu capitalul mediu de exploatare necesar. Practic, transferul costului total al dobânzilor efective a fost imposibil.
(129)
Afirmația reclamantei, potrivit căreia TBA Schäfer nu a reușit să câștige procedura de selecție în Hessa de Nord și Centrală din cauza subvenționării încrucișate prin contribuția anuală, este, de asemenea, lipsită de temei. Oferta mai ridicată prezentată de TBA Schäfer s-a datorat faptului că estimarea TBA Schäfer în ceea ce privește venitul de producție a fost prea mică, precum și faptului că aceasta era obligată să suporte costuri de administrare și contribuții de grup mai mari. Pe de altă parte, ZT și-a estimat corect venitul de producție și, deoarece nu făcea parte dintr-un grup, nu era obligată să plătească niciun fel de contribuții de grup.
7.6. Decontaminarea amplasamentelor contaminate
(130)
Germania susține că o parte din contribuția anuală percepută de ZT este destinată finanțării costurilor de decontaminare a două amplasamente contaminate, Sohrschied și Sprendlingen-Gensingen.
(131)
Contaminarea solului și a apelor subterane s-a înrăutățit la ambele amplasamente contaminate prin utilizarea de către foștii proprietari sau operatori a hidrocarburilor. Ambele amplasamente au intrat în proprietatea ZT la data înființării acesteia, în anul 1979.
(132)
În conformitate cu deciziile guvernamentale de decontaminare din districtul Koblenz din 21 aprilie 1997 și 31 martie 1998, ZT a fost obligată să remedieze problema contaminării. Au fost impuse condiții suplimentare în ceea ce privește decontaminarea amplasamentului Sprendlingen-Gensingen printr-o decizie suplimentară din 13 iulie 2001. Costurile de decontaminare pentru perioada în cauză cuprinsă între 1998 și 2010 au însumat 2 413 049,36 EUR pentru cele două amplasamente.
7.6.1. Amplasamentul Sprendling-Gensingen
(133)
Germania confirmă că ZT este responsabilă pentru costurile de decontaminare a amplasamentului Sprendlingen-Gensingen, în conformitate cu decizia de decontaminare din 31 martie 1998. Cu toate acestea, consideră că, din punctul de vedere al legislației privind ajutoarele, nu este corect ca ZT să fie pe deplin responsabilă pentru costurile de decontaminare, deoarece răspunderea nelimitată ar determina un tratament inegal față de întreprinderile private, conform jurisprudenței germane mai recente.
(134)
În urma deciziei Bundesverfassungsgericht [Curtea Constituțională Federală] din 16 decembrie 2000 (36), o întreprindere privată ar fi considerată responsabilă, în temeiul legislației naționale, doar în limita rezonabilului. Potrivit Bundesverfassungsgericht, acest prag ar putea fi atins în cazul în care răspunderea ar depăși valoarea proprietății. Dincolo de această limită, răspunderea nu ar mai putea fi considerată o dispoziție de fond și de limitare proporțională în scopul protejării proprietății garantate în a doua teză a articolului 14 alineatul (2) din Grundgesetz [Legea fundamentală] din Germania. Cu toate acestea, întrucât ZT, ca persoană juridică de drept public, nu poate invoca drepturile acordate persoanelor fizice prin Legea fundamentală germană, această limitare a răspunderii nu se aplică în cazul ZT.
(135)
Potrivit Germaniei, amplasamentul Sprendlingen-Gensingen are o valoare de piață negativă, deoarece valoarea contabilă estimată în bilanțul din 31 decembrie 2009 a fost de 128 500,00 EUR, în timp ce costurile de decontaminare au crescut de atunci la un total de 1 542 315,85 EUR. Această sumă depășește limita de răspundere descrisă mai sus.
(136)
Finanțarea costurilor de decontaminare peste limita de răspundere prin contribuția anuală ar trebui considerată drept ajutor compatibil în conformitate cu punctul 132 din Orientările privind ajutoarele de mediu, deoarece persoanele fizice ar trebui să suporte doar costurile de decontaminare până la valoarea de piață a proprietății.
7.6.2. Amplasamentul Sohrschied
(137)
Deși ZT a fost considerată răspunzătoare ca poluator în decizia privind decontaminarea din 21 aprilie 1997, Germania se îndoiește că ZT a fost în realitate obligată, în temeiul legislației germane, să suporte costurile de decontaminare pentru prejudiciul cauzat de proprietarul sau operatorul anterior. Totuși, având în vedere că faptele datează de peste 30 de ani, problema răspunderii nu mai poate fi clarificată.
(138)
Germania consideră că contribuția anuală, în măsura în care aceasta vizează costurile de decontaminare a amplasamentului Sohrschied, reprezintă ajutor compatibil în temeiul Orientărilor privind ajutoarele de mediu, deoarece ZT nu ar fi trebuit obligată să efectueze decontaminarea.
(139)
Germania susține în continuare că valoarea de piață a amplasamentului Sohrschied este, de asemenea, negativă și că limita de răspundere a fost încălcată și în acest caz.
8. EVALUAREA PREZENȚEI AJUTORULUI ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE (FĂRĂ REFERIRE LA CRITERIILE ALTMARK)
(140)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de statele membre sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează sau amenință să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
8.1. Contribuția anuală finanțată din resurse de stat
(141)
Germania nu contestă faptul că contribuțiile anuale de la membrii Zweckverband sunt resurse de stat. Membrii ZT sunt districte rurale și urbane din Renania-Palatinat, Saarland și Hessa. Întrucât ZT percepea o contribuție anuală de la membrii săi prin intermediul unei legi administrative, măsura implică un transfer direct de resurse de stat. De asemenea, deoarece sunt implicate legi administrative, contribuțiile anuale pot fi atribuite statului.
8.2. Avantaj economic pentru ZT
(142)
În primul rând, beneficiarul trebuie să fie o întreprindere. Noțiunea de întreprindere cuprinde orice entitate care desfășoară o activitate economică, indiferent de statutul său juridic și de modul în care este finanțată. Acest lucru este valabil nu numai pentru întreprinderile private, ci și pentru întreprinderile publice (37). Orice activitate care presupune furnizarea unor bunuri sau prestarea unor servicii pe o anumită piață constituie o activitate economică (38). Întrucât ZT prestează servicii de eliminare a anumitor subproduse de origine animală în schimbul unei compensații, ZT este o întreprindere.
(143)
În esență, contribuțiile anuale conferă asociației ZT un avantaj economic, deoarece acestea reduc cheltuielile curente ale acesteia și nu sunt acordate în schimbul unei prestații corespunzătoare. Cu toate acestea, Germania susține că prin aceste contribuții nu s-a realizat decât o compensare a costurilor pe care ZT trebuia să le suporte ca urmare a obligației de a menține o rezervă pentru epidemii și că, prin urmare, ZT nu a obținut niciun avantaj economic.
(144)
În hotărârea pronunțată în cauza Altmark, Curtea Europeană de Justiție a susținut că o compensație pentru îndeplinirea unei obligații de serviciu public nu constituie ajutor de stat, adică nu conferă un avantaj beneficiarului, sub rezerva îndeplinirii în mod cumulativ a anumitor criterii (39).
(145)
Datorită importanței hotărârii Altmark pentru cazul de față, afirmația Germaniei potrivit căreia criteriile Altmark sunt îndeplinite va fi analizată în detaliu separat în secțiunea 9.
8.3. Denaturarea concurenței și afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre
(146)
Germania consideră că piața pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 din zona acoperită de asociație nu este deschisă concurenței și că, prin urmare, se poate exclude atât denaturarea concurenței, cât și efectul asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.
(147)
Pentru început, Comisia observă că există monopoluri regionale pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2. Cu toate acestea, cele mai multe dintre autoritățile regionale și locale competente acordă aceste monopoluri prin intermediul unor proceduri de achiziții publice. Există, deci, concurență pe piață. În cazul de față, acest lucru este confirmat prin procedura de achiziții pentru Hessa de Nord și Centrală.
(148)
În conformitate cu decizia sa din 23 februarie 2011 privind ajutorul de stat C58/06 (ex NN 98/05) acordat de Germania în favoarea Bahnen der Stadt Monheim (BSM) și Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40), Comisia consideră, prin urmare, că piața pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 este deschisă concurenței. Atât Uniunea Europeană, cât și legislația națională încredințează autorităților regionale și locale sarcina eliminării materialelor din categoriile 1 și 2, acestea având libertatea de a alege fie să găsească un furnizor de pe piață căruia să îi încredințeze sarcina printr-o procedură de achiziții, fie să asigure ele însele eliminarea printr-o soluție la nivel intern (41). În pofida afirmației Germaniei potrivit căreia ZT îndeplinește criteriile de atribuire la nivel intern (42), contribuțiile anuale consolidează poziția financiară a ZT în comparație cu alți potențiali furnizori. Întrucât la procedurile de achiziții publice pot participa furnizori din toate statele membre, contribuția este, de asemenea, de natură să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(149)
Avantajele economice din contribuțiile anuale sunt, de asemenea, de natură să consolideze poziția ZT pe piețele pe care se află în concurență directă cu alți furnizori (eliminarea materialului de categoria 3, procedura de achiziții pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 din Hessa de Nord și Centrală).
8.4. Concluzie provizorie cu privire la existența ajutorului
(150)
Contribuțiile anuale îndeplinesc condițiile pentru existența unui ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Următoarea secțiune va analiza în detaliu afirmația Germaniei că cele patru condiții ale hotărârii Altmark sunt îndeplinite.
9. EVALUAREA CRITERIILOR ALTMARK ÎN CONTEXTUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE
9.1. Primul criteriu Altmark
(151)
Primul criteriu Altmark prevede că întreprinderea beneficiară trebuie să aibă efectiv obligații de serviciu public de îndeplinit, iar obligațiile trebuie să fie definite în mod clar.
(152)
În primul rând, ar trebui remarcat faptul că este necesar să se facă distincție între perioada 1979-2008 și perioada 2009-2011.
(153)
Înainte de modificarea Verbandsordnung la 2 februarie 2010, cu efect retroactiv de la 1 ianuarie 2009, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 era încredințată doar în mod general ZT. Vechea versiune a Verbandsordnung nu specifica nicio obligație de a menține o rezervă pentru epidemii. Așadar, nu exista nicio obligație definită în mod clar de a menține o rezervă pentru epidemii în sensul primului criteriu Altmark.
(154)
În versiunea modificată a Verbandsordnung, există acum, pe lângă obligația de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2, și o obligație explicită pentru ZT de a menține o rezervă pentru epidemii.
(155)
În continuare, Comisia arată că nici obligația ZT de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2, nici obligația sa de a menține o rezervă pentru epidemii nu pot justifica statutul contribuțiilor anuale de plăți compensatorii din partea statului în sensul primului criteriu Altmark.
9.1.1. Obligația de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2
9.1.1.1. Nu constituie un serviciu de interes economic general
(156)
BVerwG a susținut că, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 și articolul 3 alineatul (1) din TierNebG, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 constituie o obligație de serviciu public și, prin urmare, un serviciu de interes economic general. BVerwG a atribuit o importanță deosebită faptului că, în temeiul dreptului german, eliminarea materialelor este o sarcină publică obligatorie, și a pornit de la ipoteza că, în acest sens, ZT exercită puteri publice. BVerwG a considerat că obligația de serviciu public includea, de asemenea, asigurarea unei rezerve pentru epidemii (43).
(157)
Germania împărtășește acest punct de vedere și susține că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 și asigurarea rezervei pentru epidemii au drept scop protejarea sănătății umane.
(158)
Deoarece eliminarea materialului din categoriile 1 și 2 constituie o obligație de serviciu public, BVerwG și Germania au considerat contribuțiile anuale ca fiind justificate, deoarece au reprezentat compensații din partea statului pentru costurile suportate de ZT ca urmare a obligației.
(159)
Astfel cum s-a explicat la punctul 13 din Orientările Uniunii privind ajutoarele de stat acordate drept compensații pentru prestarea de servicii publice (44) („Orientările Uniunii privind SIEG”), Curtea de Justiție a afirmat în mod constant că statele membre dispun de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește natura serviciilor care pot fi clasificate drept servicii de interes economic general, cu excepția sectoarelor în care există reglementări specifice ale Uniunii în acest sens.
(160)
Curtea de Justiție a subliniat că o activitate este de interes economic general numai în cazul în care prezintă caracteristici speciale în comparație cu interesul economic general al altor activități economice (45).
(161)
În GEMO, Curtea de Justiție a fost nevoită ofere un răspuns la întrebarea dacă costurile de eliminare a animalelor moarte și a deșeurilor de abator ar trebui să fie suportate de către agricultori și abatoare sau dacă statul ar putea suporta costurile pe motiv că acesta constituie un serviciu de interes economic general. În hotărârea sa, Curtea a susținut că agricultorii și abatoarele ar trebui să suporte integral costurile (46).
(162)
Curtea de Justiție a constatat că sarcina financiară generată de eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator este un element de cost inevitabil asociat activității economice a agricultorilor și abatoarelor. Activitățile acestora generează produse și reziduuri inutilizabile și, mai presus de toate, dăunătoare pentru mediu, iar eliminarea este sarcina poluatorilor.
(163)
Intervenția organismelor de stat cu scopul de a elibera agricultorii și abatoarele de această sarcină creează un avantaj economic, care poate denatura concurența. Chiar dacă statul ar urmări un obiectiv de politică în domeniul sănătății prin preluarea responsabilității pentru costurile de eliminare, aceasta nu ar schimba faptul că s-a creat un avantaj economic pentru agricultori și abatoare, având în vedere că jurisprudența constantă a stabilit că articolul 107 alineatul (1) din TFUE nu face distincții în funcție de motivele și obiectivele măsurilor de intervenție a statului, ci le definește prin efectele lor (47).
(164)
Orientările comunitare privind ajutoarele de stat acordate pentru testele EST, animalele moarte și deșeurile de abator (2002/C324/02) (până în 2006), punctele 27 și 37, precum și Orientările comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (2006/C319/01), secțiunea V.B.4, confirmă, de asemenea, că proprietarii sau producătorii de subproduse de origine animală sunt responsabili pentru eliminarea adecvată și, prin urmare, sunt obligați să suporte costurile în temeiul principiului „poluatorul plătește”. În conformitate cu aceste orientări, ajutorul de stat constituie o excepție de la regula potrivit căreia acesta este admisibil numai în situații speciale (în special pentru animale moarte).
(165)
Aplicabilitatea la nivel general a principiului „poluatorul plătește” este, de asemenea, confirmată de legislația landului Renania-Palatinat, unde articolul 4 alineatul (1) din TierNebGAG prevede că costurile de eliminare și costurile proceselor conexe pot fi impuse proprietarilor.
(166)
Pentru cazul de față, din jurisprudența Curții și liniile directoare și orientările comunitare decurg următoarele concluzii:
(167)
În primul rând, pentru a exista un serviciu de interes economic general, nu este hotărâtor dacă statul membru definește serviciul în cauză ca fiind o obligație comună. Definirea unui serviciu ca o obligație a unei comunități echivalează cu acordarea unui drept exclusiv. Dacă opinia BVerwG ar fi corectă, un stat membru ar putea declara orice serviciu ca fiind o obligație a unei comunități, făcându-l, astfel, un serviciu de interes economic general. Totuși, această interpretare ar face articolul 106 din TFUE ineficace: scopul acestuia este tocmai de a garanta că plățile compensatorii pot fi acordate doar atunci când acest lucru se impune deoarece există serviciu de interes economic general.
(168)
Comisia consideră că este necesar să se facă distincție între acordarea unui drept exclusiv și clasificarea unui serviciu ca serviciu de interes economic general.
(169)
Acordarea unui drept exclusiv pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 poate constitui o limitare a libertății de a presta servicii în temeiul articolului 56 din TFUE. În conformitate cu articolul 52 coroborat cu articolul 62 din TFUE poate fi justificată pe motive de protecție a sănătății publice. Atunci când autoritățile germane și din Renania-Palatinat stabilesc că o singură întreprindere este responsabilă pentru eliminarea materialului din categoriile 1 și 2 într-o anumită regiune, acestea urmăresc să garanteze că întreprinderea face obiectul unei supravegheri intense, protejând, astfel, sănătatea publică.
(170)
Cu toate acestea, o măsură care vizează protejarea sănătății publice nu constituie în mod automat un serviciu de interes public general - contrar punctului de vedere adoptat de Germania și BVerwG.
(171)
Astfel, Comisia nu contestă faptul că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 implică eliminarea unor deșeuri care, prin natura lor, reprezintă o amenințare deosebită pentru sănătate. De aceea, Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 prevede un sistem strict de controale pentru unitățile care elimină astfel de deșeuri. Aceste dispoziții presupun în mod cert costuri suplimentare pentru întreprinderile de eliminare, însă aceste costuri trebuie să fie incluse în taxe și tarife.
(172)
În acest sens, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 nu diferă de eliminarea altor deșeuri care, prin natura lor, reprezintă o amenințare deosebită pentru sănătate. Costul eliminării acestor deșeuri trebuie să fie suportat, în mod normal, de persoana care le-a generat, și nu de public.
(173)
În cazul de față, serviciul cuprinde eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2. Comisia trebuie, prin urmare, să examineze dacă acest serviciu este diferit în esență de alte activități economice, astfel încât să fie în interesul general, și nu numai în interesul operatorilor economici care beneficiază de acesta.
(174)
În opinia Comisiei, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 nu este fundamental diferită în ceea ce privește conținutul de alte activități economice. Din acest motiv, nu poate fi calificată ca fiind un serviciu de interes economic general.
(175)
Contrar opiniei BVerwG, controlul strict prevăzut de Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 nu înseamnă că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 trebuie să fie considerată drept serviciu de interes economic general.
(176)
Mai mult decât atât, sectorul în cauză este reglementat de dispozițiile dreptului Uniunii. Aceste dispoziții impun în special ca poluatorul să suporte costul pentru eliminarea materialului din categoriile 1 și 2. Prin urmare, nu există domeniu de aplicare pentru ca bugetul public să suporte o parte din cost, astfel cum a constatat Curtea de Justiție în hotărârea GEMO (48). Din cauza acestor dispoziții specifice ale dreptului Uniunii, nu mai există posibilitatea ca dispozițiile naționale de clasificare a eliminării materialului din categoriile 1 și 2 ca un serviciu de interes economic general să se îndepărteze de la litera dreptului Uniunii. Clasificarea ca serviciu de interes economic general este, prin urmare, exclusă.
(177)
În cele din urmă, în ceea ce privește afirmația Germaniei că eliminarea materialului din categoriile 1 și 2 are drept scop protejarea sănătății umane, Comisia face referire la hotărârea GEMO, în care Curtea de Justiție a hotărât că articolul 107 alineatul (1) din TFUE nu face distincție între măsurile de intervenție a statului prin referire la cauzele sau obiectivele acestora, ci le definește în funcție de efecte.
(178)
Astfel, în principiu, un operator economic trebuie să suporte costurile generate de dispozițiile de reglementare privind desfășurarea activității sale, cum ar fi normele stricte cu privire la eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 în cazul de față. Obiectivul protejării sănătății umane este luat în considerare pentru a justifica acordarea unui drept exclusiv cu privire la libertatea de a presta servicii și la nivelul de compatibilitate a ajutoarelor pentru agricultori cu piața internă.
(179)
Din aceste motive, Comisia consideră că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 nu poate fi clasificată de Germania drept un serviciu de interes economic general.
9.1.1.2. În subsidiar: plățile compensatorii nu sunt o cerință în niciun caz
(180)
Alternativ, Comisia subliniază că primul criteriu Altmark presupune, de asemenea, evaluarea necesității plăților compensatorii pentru un serviciu de interes economic general. Astfel, chiar dacă eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 ar constitui un serviciu de interes economic general, trebuie să fie examinată necesitatea plății compensatorii.
(181)
Argumentele Germaniei și BVerwG omit faptul că, în hotărârea GEMO, Curtea de Justiție a hotărât că obligațiile acceptate de întreprinderile cărora le-a fost încredințată eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 nu justifică o compensație din partea statului pentru costurile generate de aceste obligații. Toate costurile de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2 trebuie suportate de cei responsabili pentru producerea lor, dat fiind că este un cost inerent al activităților economice ale agricultorilor și abatoarelor.
(182)
Curtea de Justiție a susținut că o compensație de stat pentru costurile care decurg din această obligație nu este justificată, deoarece costurile trebuie suportate de cei responsabili.
(183)
Spre deosebire de punctul de vedere al BVerwG, controlul strict prevăzut de Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 nu implică posibilitatea acoperirii costului de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2 prin plăți compensatorii din partea statului.
(184)
Cu alte cuvinte, simpla existență a unei obligații de serviciu public nu presupune neapărat că este justificată o compensație din partea statului pentru costurile care decurg din această obligație.
(185)
În opinia Comisiei, Germania nu poate justifica contribuțiile anuale ca fiind compensații din partea statului pentru costurile suportate de ZT care rezultă din obligația de a elimina materialul din categoriile 1 și 2, deoarece, în conformitate cu principiul „poluatorul plătește”, costul integral trebuie acoperit din taxele pe care ZT le percepe responsabililor pentru producerea materialului respectiv.
9.1.2. Menținerea unei rezerve pentru epidemii
(186)
În ceea ce privește problema legată de posibilitatea clasificării capacității de rezervă, privită separat, drept serviciu de interes economic general, ar trebui făcute următoarele remarce. Conform dreptului german, o întreprindere care deține un monopol regional pentru eliminarea materialului din categoriile 1 și 2 trebuie să se asigure că poate face față unei creșteri a cantității de material în cazul unui focar de boală. Astfel cum se arată în comparația celor 16 landuri prezentată de guvernul german, oriunde, cu excepția zonei ZT, întreprinderile care își exploatează instalațiile în trei schimburi reușesc acest lucru prin operarea acestora și în week-end și, dacă este necesar, prin transferul materialului către alte landuri. Cu alte cuvinte, obligația de a menține o rezervă pentru epidemii nu determină niciun fel de costuri suplimentare, deoarece rezerva pentru epidemii poate fi acoperită prin capacitatea neutilizată disponibilă în cadrul operațiunilor.
(187)
Chiar dacă ar apărea costuri suplimentare, acestea ar trebui transmise agricultorilor și abatoarelor. A face față problemei creșterii gradului de utilizare a materialelor într-o epidemie face parte din costul inerent al funcționării unei instalații de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2.
(188)
Faptul că proprietarii, adică autoritățile regionale și locale, obligă întreprinderile pe care le dețin să mențină o rezervă pentru epidemii printr-un act oficial este irelevant. Menținerea rezervei pentru epidemii nu poate fi considerată a fi un serviciu de interes economic general din două motive.
(189)
În cazul în care capacitatea neutilizată disponibilă în cadrul operațiunilor - fără costuri suplimentare - nu este suficientă pentru a acoperi rezerva pentru epidemii prevăzută, astfel încât obligația de a menține rezerva pentru epidemii generează costuri de investiții suplimentare, principiul „poluatorul plătește” impune ca aceste costuri să fie acoperite din taxele percepute. Acest argument nu este diferit de cele anterioare referitoare la eliminarea celorlalte deșeuri (a se vedea considerentele 156-185 de mai sus pentru detalii).
(190)
În cazul în care capacitatea neutilizată menținută este mai mare decât nivelul efectiv necesar în cazul unei epidemii, nu există niciun interes public în a menține acel exces de capacitate neutilizată.
(191)
În acest sens, BVerwG a susținut că, în scopul clasificării asigurării capacității de rezervă, este lipsit de relevanță dacă ZT menține o capacitate în exces relativ inutilă. Era exclusiv la latitudinea autorităților regionale și locale de a decide asupra finanțării supracapacității sau de a insista ca acesta să fie redusă. Aceasta a reprezentat o chestiune de responsabilitate politică a autorităților regionale și locale, nu o problemă de legislație privind autoarele (49). Acest argument nu poate fi acceptat, întrucât capacitatea relativ inutilă este puțin probabil să servească interesului public.
(192)
Astfel cum s-a analizat mai pe larg în secțiunea 9.3, în cazul ZT, rezerva pentru epidemii prevăzută poate fi acoperită din capacitatea neutilizată disponibilă în cadrul operațiunilor, iar plățile compensatorii nu pot fi justificate în niciun fel.
(193)
Din aceste motive, Comisia consideră că obligația de a menține o rezervă pentru epidemii nu poate fi considerată un serviciu de interes economic general. În schimb, Comisia consideră că aceasta nu oferă nicio justificare pentru a se considera că contribuțiile anuale compensații din partea statului.
9.1.3. Eliminarea materialului de categoria 3
(194)
Întrucât eliminarea materialului de categoria 3 nu a fost încredințată ZT, aceasta nu poate fi calificată drept un serviciu de interes economic general doar din acest motiv. În orice caz, eliminarea nu poate fi calificată astfel din motivele expuse în secțiunea 9.1.1.
9.1.4. Rezumat
(195)
Prin urmare, primul criteriu Altmark nu este îndeplinit în cazul de față.
(196)
Următoarele considerente referitoare la al doilea, al treilea și al patrulea criteriu Altmark sunt, prin urmare, prezentate doar în subsidiar.
9.2. Al doilea criteriu Altmark
(197)
Al doilea criteriu Altmark impune ca parametrii pe baza cărora se calculează compensația să fie elaborați în mod obiectiv și transparent în avans. Prin urmare, în cazul în care un stat membru compensează o întreprindere pentru pierderi fără ca parametrii să fi fost stabiliți în prealabil, aceasta constituie un avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE,
(198)
În cazul de față, este necesar să se facă distincție între perioada 1979-2008 și perioada 2009-2012.
9.2.1. Perioada 1979-2008
(199)
Verbandsordnung adoptat la 28 octombrie 1994 a permis ZT să acopere toate pierderile suferite în cursul exercițiului financiar din contribuția anuală. Cu toate acestea, potrivit afirmației Germaniei, contribuțiile anuale au fost destinate să finanțeze costurile suportate de ZT prin menținerea rezervei pentru epidemii.
(200)
În Verbandsordnung din 1994, însă, nu există indicii referitoare la dimensiunea rezervei pentru epidemii pe care ZT era obligată să o mențină și nici cu privire la parametrii pentru calcularea costurilor rezervei. Pierderea suferită nu constituie un indicator obiectiv al costului rezervei pentru epidemii, deoarece valoarea pierderii depinde de un număr mare de factori care nu au nicio legătură cu costul rezervei pentru epidemii.
(201)
Astfel, nicio metodă obiectivă și transparentă, care să fi făcut posibilă calcularea costului rezervei pentru epidemii, nu a fost stabilită în prealabil. Prin urmare, al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru perioada 1979-2008.
9.2.2. Perioada 2009-2012
(202)
Verbandsordnung a fost modificat la 2 februarie 2010, cu efect retroactiv de la 1 ianuarie 2009. La articolul 10 alineatul (2), se prevede în mod explicit dimensiunea rezervei pentru epidemii care trebuie menținută. În conformitate cu articolele 9 alineatul (2) și 10 alineatul (4), costurile rezervei pentru epidemii și, prin urmare, cuantumul contribuției anuale trebuie să fie stabilite înainte de începerea exercițiului financiar prin intermediul bugetului.
(203)
La articolul 10 alineatul (5) din noul Verbandsordnung, au fost introduse reglementări pentru calculul costului rezervei pentru epidemii. În conformitate cu studiul Fraunhofer, o parte din costurile totale de capacitate sunt alocate rezervei pentru epidemii prevăzute. Verbandsordnung și legea bugetului anual stabilesc parametrii necesari calculării costurilor. Comisia a verificat caracterul obiectiv și rezonabil al parametrilor, iar metoda de calcul este stabilită în mod neechivoc și transparent. Pentru perioada ulterioară anului 2010, contribuțiile anuale sunt, prin urmare, stabilite în avans pe baza unor parametri obiectivi și transparenți.
(204)
Condiția de transparență impusă de al doilea criteriu Altmark este, astfel, îndeplinită pentru perioada 2010-2012. În același timp, însă, trebuie subliniat că, deși Comisia acceptă efectuarea calculelor în avans și într-o manieră transparentă, aceasta consideră că formula de calcul utilizată nu poate preveni supracompensarea în sensul celui de al treilea criteriu Altmark.
(205)
Pe de altă parte, pentru anul 2009, regulile de calculare a costului, bugetul și cuantumul contribuției anuale au fost stabilite retroactiv, nu în avans. Prin urmare, al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru anul 2009.
9.3. Al treilea criteriu Altmark
(206)
Conform celui de al treilea criteriu Altmark, compensația nu trebuie să depășească cuantumul necesar acoperirii integrale sau parțiale a costurilor de îndeplinire a obligațiilor de serviciu public, având în vedere veniturile realizate și un profit corespunzător din îndeplinirea acestor obligații.
(207)
În momentul calculării costului de îndeplinire a obligației de serviciu public, Comisia aplică metoda costului net evitat (50). Costurile nete necesare sau care ar trebui să fie necesare pentru îndeplinirea obligației de prestare de servicii publice se calculează ca diferența între costurile nete ale prestatorului de servicii care rezultă din îndeplinirea obligației de serviciu public și costurile nete ale prestatorului de servicii în lipsa acestei obligații. Trebuie să se acorde o atenție deosebită evaluării corecte a costurilor sau a veniturilor pe care prestatorul de servicii nu le-ar suporta, respectiv realiza, în lipsa obligației de serviciu public. La calcularea costurilor nete, ar trebui să se analizeze avantajul prestatorului serviciului de interes economic general, dacă este posibil, inclusiv avantajele nemateriale (51).
(208)
În conformitate cu articolul 10 alineatul (2) din Verbandsordnung din 2 februarie 2010, dimensiunea rezervei pentru epidemii care trebuie menținută din 2009 este stabilită la 7 110 de tone, care urmează să fie prelucrate într-un interval de șase săptămâni. În ceea ce privește numărul de tone pe săptămână, ZT trebuie, așadar, să ia măsuri pentru a garanta că, în cazul unei epidemii, o cantitate de 1 185 de tone pe săptămână peste cantitățile normale poate fi prelucrată pe o perioadă de șase săptămâni (52).
(209)
Germania susține că contribuțiile anuale compensează costurile nete suportate de ZT prin menținerea rezervei pentru epidemii. Deși Verbandsordnung conținea o obligație explicită de a menține o rezervă pentru epidemii doar de la modificarea acestuia la 2 februarie 2010, ZT a păstrat o rezervă pentru epidemii și anterior acestei modificări, și trebuia să suporte costurile pe care acest lucru le implică. Mai precis, în conformitate cu reglementările privind tarifele din Renania-Palatinat, ZT nu a putut include aceste costuri în taxele pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2.
(210)
Bazându-se pe studiul Fraunhofer, Germania calculează costurile rezervei pentru epidemii ca reprezentând aproximativ jumătate din costurile totale ale instalațiilor, deoarece rata de utilizare a capacității posibile din punct de vedere tehnic a instalațiilor în timpul săptămânii - adică funcționarea în trei schimburi, 5 zile pe săptămână - este sub 50 %.
(211)
Comisia va demonstra în considerentele următoare că ZT, contrar calculelor Germaniei, nu a suportat niciun fel de costuri nete ca urmare a menținerii unei rezerve pentru epidemii de dimensiunea prevăzută. Costurile invocate de Germania includ costul capacității neutilizate disponibile în cadrul operațiunilor, care trebuie acoperite din taxe, precum și costul capacității neutilizate rezultate în urma exploatării insuficiente a instalațiilor.
9.3.1. Acoperirea rezervei pentru epidemii prevăzute prin capacitatea operațională neutilizată a ZT
(212)
Raportul Böckenhoff din 1991 a examinat pentru prima dată necesitatea construirii unei instalații mai mari de eliminare în vederea asigurării unei capacități suficiente în caz de epidemie. Acesta a ajuns la concluzia contrară, deoarece, în cadrul operațiunilor normale, instalația de eliminare funcționează în două schimburi cinci zile pe săptămână, iar capacitatea operațională neutilizată a celui de al treilea schimb a fost considerată drept o rezervă adecvată pentru epidemii.
(213)
În timp, numeroase întreprinderi care prestează servicii de eliminare au trecut la utilizarea parțială a celui de al treilea schimb chiar și în cadrul operațiunilor normale sau la unul sau două schimburi în zilele de sâmbătă în perioadele de vârf pentru cantitățile supuse eliminării. Aceasta înseamnă că utilizarea capacității în cadrul operațiunilor normale este mai optimă și că în cazul unei epidemii este necesar să se utilizeze în mai mare măsură capacitatea neutilizată disponibilă la sfârșit de săptămână.
(214)
Cu toate acestea, calculele detaliate pentru diferite scenarii din literatura tehnică mai recentă (53) au confirmat concluziile fundamentale ale raportului Böckenhoff, potrivit cărora nu este necesară nicio investiție suplimentară în capacitate neutilizată pentru a face față situațiilor de epidemie, ci mai curând că pentru eliminarea carcaselor de animale în exces rezultate în urma unei epidemii este suficientă capacitatea neutilizată disponibilă sub forma celui de al treilea schimb din timpul săptămânii și a schimburilor de la sfârșit de săptămână. Se ține seama aici de gradul mai ridicat de utilizare a capacității în cadrul operațiunilor normale. Evenimentele epidemice avute în vedere sunt, în principal, focarele limitate la nivel local și focarele de scurtă durată de pestă porcină clasică (PPC) sau de febră aftoasă (FA).
(215)
Rezerva pentru epidemii prevăzută în Verbandsordnung din 2 februarie 2010 de 1 185 de tone pe săptămână, pe care ZT trebuie să o pună la dispoziție pe o perioadă de șase săptămâni în cazul unei epidemii, vizează focare de PPC și FA limitate la nivel local. Dimensiunea rezervei pentru epidemii se bazează pe studiul ISPA-RP, care arată că acele cantități suplimentare de carcase de animale preconizate în cazul unei epidemii de scurtă durată în zona acoperită de asociație sunt aproximativ de această amploare.
(216)
Rezerva pentru epidemii specificată de 1 185 t/săptămână se alătură capacității neutilizate de 2 819 t/săptămână disponibilă pentru perioada cerută de 6 săptămâni. Capacitatea neutilizată efectiv disponibilă este cu mult peste dublul capacității necesare. Astfel cum se arată în tabelul de mai jos, ZT poate acoperi rezerva prevăzută pentru epidemii prin capacitatea operațională neutilizată disponibilă pe termen scurt pe timp de noapte și în week-end, la fel ca în celelalte landuri. Capacitatea operațională neutilizată de 2 376 de tone pe săptămână, disponibilă în condiții de funcționare în trei schimburi șapte zile pe săptămână pe o perioadă de 6 săptămâni este aproape dublă față de rezerva prevăzută pentru epidemii de 1 185 de tone pe săptămână.
(217)
Chiar presupunând că instalația nu este exploatată la capacitate maximă în regim de trei schimburi șapte zile pe săptămână sau nu se utilizează capacitatea instalației în mod continuu timp de șapte zile, este disponibilă o capacitate operațională neutilizată suficientă pentru a asigura rezerva pentru epidemii necesară. Ca o comparație între rezerva pentru epidemii prevăzută de 1 185 de tone pe săptămână și capacitatea neutilizată disponibilă în instalația ZT potrivit studiului ISPA-RP (54), ZT dispune de o capacitate operațională neutilizată suficientă pe timp de noapte și în week-end:
Tabelul 3
Capacitatea neutilizată disponibilă a ZT în comparație cu rezerva pentru epidemii prevăzută (pe baza utilizării medii a capacității în perioada 1998-2009)
Tip de funcționare
Capacitate totală
Capacitate neutilizată disponibilă
Rezervă pentru epidemii în temeiul Verbandsordnung
Capacitate neutilizată după deducerea rezervei pentru epidemii
Datorată ratei de utilizare
Datorată unor factori de exploatare
Total
Total
2 schimburi/5 zile capacitate maximă
2 160
443
443
3 schimburi/5 zile capacitate maximă
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 schimburi/7 zile capacitate normală
3 864
443
1 704
2 147
962
3 schimburi/7 zile capacitate maximă
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Astfel, se confirmă că ZT, la fel ca întreprinderile din celelalte landuri, dispune de o capacitate operațională neutilizată suficientă pentru rezerva pentru epidemii. Prin urmare, ZT nu a avut niciodată nevoie să construiască o capacitate suplimentară pentru a asigura rezerva pentru epidemii. Prin urmare, ZT nu a suportat niciun fel de costuri nete ca urmare a acestei obligații.
(219)
Cu toate acestea, Germania susține în continuare că, în temeiul legii, ZT nu are dreptul să includă în taxele de eliminare costurile capacității neutilizate, care este folosită exclusiv în cazul unei epidemii, din moment ce rezerva pentru epidemii respectivă ar fi de interes public.
(220)
Rezultatele sondajului la nivel de landuri și contractele reclamantei care au fost prezentate indică, însă, că indiferent de forma juridică a întreprinderii de eliminare sau de regula de calcul care urmează a fi aplicată toate costurile de capacitate sunt finanțate, fără excepție, din veniturile din exploatare. Acest lucru reiese, de asemenea, în mod clar din articolul 8 din KAG RP, care prevede că „costurile care stau la baza tarifelor de utilizare și a contribuțiilor recurente se stabilesc în conformitate cu principiile comerciale de contabilitate a costurilor”. Cu alte cuvinte, costul capacității operaționale neutilizate trebuie să fie inclus în tarife, în mod proporțional, deoarece se stabilește o legătură cauzală cu eliminarea materialului intern și extern în condiții normale de funcționare.
(221)
BVerwG a constatat, de asemenea, în mod întemeiat, în hotărârea sa faptul că costul capacității operaționale neutilizate trebuie să fie finanțat din veniturile realizate din eliminarea materialului intern și extern (55). În consecință, în cazul în care - la fel ca în cazul ZT - rezerva pentru epidemii prevăzută poate fi asigurată din capacitatea operațională neutilizată, nu este nevoie de o contribuție anuală.
(222)
În final, Germania susține, ca justificare a contribuției anuale, că toate costurile de exploatare a capacității neutilizate din al treilea schimb din timpul săptămânii rezultă din obligația de a menține rezerva pentru epidemii. În absența acestei obligații, ZT ar putea utiliza la maximum capacitatea tehnică în regim de funcționare în trei schimburi 5 zile pe săptămână.
(223)
Cu toate acestea, Germania nu a prezentat nicio dovadă care să demonstreze că nu ar mai exista nicio capacitate operațională neutilizată în timpul săptămânii dacă nu ar exista obligația de a menține rezerva pentru epidemii. Mai curând, se pare, conform studiului ISPA-NS, de exemplu, că și întreprinderile care elimină doar material de categoria 3 și, în consecință, nu se supun niciunei obligații de a menține o rezervă pentru epidemii, dispun de o capacitate neutilizată considerabilă și își finanțează integral costurile de capacitate prin tarifele percepute.
9.3.2. Capacitatea neutilizată disponibilă depășește rezerva pentru epidemii prevăzută
(224)
Astfel cum se arată în tabelul 3, ZT dispune de o capacitate neutilizată mult mai mare decât este necesar pentru a asigura rezerva pentru epidemii prevăzută. Capacitatea neutilizată disponibilă pe termen scurt este mai mare decât dublul capacității necesare în cazul unui focar de boală. Figura 2 arată că, în câțiva ani, până la 25 % doar din capacitatea normală a rămas neutilizată în regim de funcționare în două schimburi/5 zile. Costul capacității neutilizate de care nu este deloc nevoie pentru rezerva pentru epidemii prevăzută nu poate fi inclus în costurile nete. Prin urmare, calculele costurilor nete prezentate de Germania trebuie respinse, deoarece atribuie în mod incorect costul întregii capacități neutilizate rezervei pentru epidemii.
(225)
Studiul ISPA-RP și studiul Fraunhofer arată că, în cazul ZT, capacitatea neutilizată de care dispunea era suficientă chiar și pentru a face față unui focar de febră aftoasă la nivelul întregului land pe o perioadă de 3 luni Cu toate acestea, asociației ZT nu i s-a impus niciodată să mențină rezerva pentru epidemii pe o perioadă mai lungă de șase săptămâni. Cu alte cuvinte, membrii asociației nu au obligat niciodată ZT să constituie o rezervă pentru epidemii disponibilă pe termen mai lung de șase 6 săptămâni pentru ca numai aceasta să poată face față unui focar de boală de lungă durată la nivelul întregului Land. Comparația cu capacitatea necesară pentru gestionarea unui focar de febră aftoasă la nivelului întregului Land este lipsită de relevanță (56).
(226)
Faptul că instalația ZT are o capacitate substanțial mai mare decât cea impusă de Verbandsordnung este confirmat prin cele ce urmează: ZT este obligată prin Verbandsordnung să prelucreze material intern din categoriile 1 și 2 în cantitate medie de aproximativ 900 de tone pe săptămână (57). În cazul în care s-ar adăuga rezerva pentru epidemii prevăzută de 1 185 de tone pe săptămână, ZT ar avea nevoie de o instalație cu o capacitate de 2 085 de tone pe săptămână în regim de funcționare în trei schimburi/7 zile pentru a îndeplini obligațiile care îi revin în temeiul Verbandsordnung.
(227)
În realitate, însă, instalațiile ZT au o capacitate maximă posibilă de 4 536 de tone pe săptămână. În această situație, ZT exploatează instalația la o capacitate de două ori mai mare decât este necesar pentru sarcinile stabilite în Verbandsordnung. Pentru că ZT dispune de o capacitate mult mai mare decât este necesar pentru îndeplinirea sarcinilor sale publice, nu este posibil să fi suportat costuri nete din cauza obligației de a menține rezerva pentru epidemii.
9.3.3. Rezumat
(228)
În concluzie, se poate afirma că Germania nu a putut demonstra că ZT a suportat costuri nete ca urmare a obligației de a menține rezerva pentru epidemii. Examinarea a arătat că prin contribuțiile anuale este finanțat costul capacității neutilizate care este disponibilă în condiții de funcționare normală (și, astfel, ar trebui finanțată din taxele și tarifele pentru aceste servicii) sau care este disponibilă deoarece capacitatea instalației ZT este insuficient exploatată.
9.4. Al patrulea criteriu Altmark
(229)
Al patrulea criteriu Altmark prevede că, în cazul în care o întreprindere care urmează să îndeplinească obligații de serviciu public nu este aleasă în urma unei proceduri de achiziții publice, care să permită selectarea ofertantului capabil să presteze aceste servicii la cel mai mic cost pentru comunitate, cuantumul compensației necesare se determină pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere tipică și bine gestionată le-ar fi suportat în îndeplinirea acestor obligații, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru îndeplinirea obligațiilor.
(230)
Cele patru criterii Altmark sunt o excepție de la principiul potrivit căruia plățile compensatorii constituie un avantaj. Prin urmare, este de datoria statului membru să demonstreze îndeplinirea acestora.
(231)
ZT nu a fost selectată printr-o procedură de achiziții publice și nici Germania nu a prezentat dovezi care să ateste că ZT este o întreprindere tipică, bine gestionată. În consecință, Germania nu a reușit să dovedească îndeplinirea celui de al patrulea criteriu Altmark. Tarifele mari pentru eliminarea carcaselor de animale în Renania-Palatinat, precum și nevoia de finanțare printr-o contribuție anuală care nu există în niciun alt Land sunt dovezi prima facie că ZT nu este o întreprindere tipică, bine gestionată.
(232)
În consecință, al patrulea criteriu Altmark nu este îndeplinit.
(233)
BVerwG a constatat că al patrulea criteriu Altmark nu se aplică în cazul ZT, deoarece contribuția anuală nu era destinată să compenseze ZT pentru costurile suplimentare generate de asumarea unei obligații de serviciu public în contextul unei activități, altfel, comerciale, ci pentru a finanța îndeplinirea oficială a unei sarcini publice în afara pieței. Caracter oficial al îndeplinirii acestei sarcini deriva, din punctul de vedere al BVerwG, din decizia politică a autorităților regionale și locale, membre ale asociației, de a atribui eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 la nivel intern. BVerwG și-a întemeiat interpretarea pe hotărârea Curții de Justiție în cauza Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Din punctul de vedere al BVerwG, al patrulea criteriu Altmark presupune că obligația de serviciu public trebuie efectuată de o întreprindere privată. Deoarece acest lucru nu este valabil atunci când atribuirea are loc la nivel intern, al patrulea criteriu Altmark nu se aplică întreprinderilor cărora li se încredințează obligații prin proceduri interne de atribuire (59).
(235)
Comisia nu împărtășește punctul de vedere adoptat de BVerwG. În primul rând, nu se indică nicăieri în al patrulea criteriu Altmark, astfel cum a fost formulat de Curtea de Justiție, că acesta nu se aplică în cazul procedurilor interne de atribuire. Dimpotrivă: prin două alternative (fie o procedură de achiziții, fie o analiză a costurilor pe care o întreprindere tipică, bine gestionată le-ar suporta), Curtea de Justiție a arătat că al patrulea criteriu Altmark este aplicabil, chiar dacă nu a fost organizată o procedură de achiziții publice și, deci, în special în cazul procedurilor interne de atribuire.
(236)
Hotărârea pronunțată în cauza Stadtreinigung Hamburg a vizat doar situațiile în care există și în care nu există o obligație de atribuire. Nu se poate formula în termeni absoluți nicio concluzie în ceea ce privește legislația privind ajutoarele. Dimpotrivă: a doua alternativă oferită de al patrulea criteriu Altmark se referă exact la cazul în care nu există nicio obligație de a organiza o procedură de achiziții publice.
(237)
BVerwG lasă astfel impresia că monopolul regional al ZT însemna că asociația nu se afla în concurență cu alte întreprinderi și că era posibil să nu existe o denaturare a concurenței. Cu toate acestea, denaturarea concurenței este un constituent separat al conceptului de ajutor, care este diferit de elementul de avantaj economic (contextul în care au fost dezvoltate cele patru criterii Altmark). Elementul constitutiv de denaturare a concurenței este îndeplinit în speță (a se vedea secțiunea 8.3). De asemenea, Comisia a confirmat în mod explicit la punctul 37 din Comunicarea sa referitoare la aplicarea normelor Uniunii Europene privind ajutoarele sub formă de compensații pentru prestarea de servicii de interes economic general (Comunicarea privind SIEG) (60) că o procedură internă de atribuire nu exclude denaturarea concurenței.
(238)
În final, accentul pus de BVerwG asupra caracterului oficial al activității ZT ridică întrebarea dacă BVerwG a respins implicit aplicabilitatea celui de al patrulea criteriu Altmark deoarece a presupus că ZT nu desfășura o activitate economică. Acest lucru este, de asemenea, incorect: ZT oferă un serviciu în schimbul unei plăți și, prin urmare, desfășoară o activitate economică (a se vedea secțiunea 8.2.). De asemenea, Comisia a confirmat în mod explicit acest lucru la punctul 13 din Comunicarea privind SIEG.
9.5. Concluzie în ceea ce privește existența unor avantaje economice pentru ZT
(239)
Contrar hotărârii BVerwG și argumentului Germaniei, criteriile hotărârii Altmark nu sunt îndeplinite. În primul rând, contribuțiile anuale nu pot fi justificate, în esență, ca plăți compensatorii din partea statului pentru obligațiile asumate de ZT, deoarece toate costurile asociate cu aceste obligații trebuie acoperite din veniturile realizate din taxe. De asemenea, s-a demonstrat că, spre deosebire de cele susținute de Germania, ZT nu a suportat niciun fel de costuri nete ca urmare a obligației de a menține o rezervă pentru epidemii. Costurile invocate de Germania sunt legate fie de capacitatea operațională neutilizată, care trebuie acoperite din veniturile realizate din taxe și din profituri, fie de capacitatea neutilizată în exces a rezervei pentru epidemii prevăzute. În plus, până în anul 2010, parametrii de calculare a contribuțiilor anuale nu au fost stabiliți în avans și cu transparența necesară. În final, Germania nu a fost în măsură să demonstreze că ZT este o întreprindere tipică, bine gestionată.
(240)
Prin urmare, contribuțiile anuale au conferit asociației ZT un avantaj economic.
(241)
În cazul în care costul rezervei pentru epidemii, calculat incorect de Germania, ar fi alocat corect în funcție de scop diferitelor servicii oferite, și anume eliminarea materialelor interne din categoriile 1 și 2, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 din Baden-Württemberg și Hessa și eliminarea materialului de categoria 3, avantajele economice obținute de ZT din contribuțiile anuale pe diferitele piețe ar putea fi analizate mai clar.
(242)
În secțiunile următoare se va arăta că, în realitate, contribuțiile anuale au compensat pierderile cauzate de următorii factori:
(a)
prelucrarea de calitate slabă a materialului de categoria 3;
(b)
capacitate insuficient exploatată;
(c)
tarife inferioare costurilor pentru eliminarea din Hessa de Nord și Centrală;
(d)
tarife inferioare costurilor pentru eliminarea materialului intern.
9.5.1. Pierderi din eliminarea materialului intern și extern atunci când costurile incorect calculate ale rezervei pentru epidemii sunt alocate în funcție de scop
(243)
Pe baza conturilor de profit și pierderi prezentate de ZT pentru perioada 2002-2009, toate costurile presupuse ale rezervei pentru epidemii au fost alocate în funcție de scop, în conformitate cu exploatarea instalației în regim de două schimburi/5zile.
(244)
În primul rând, trebuie remarcat faptul că un motiv important pentru costurile ridicate în legătură cu capacitatea neutilizată este subutilizarea instalației ZT. Aceste costuri în legătură cu capacitatea neutilizată datorate exploatării insuficiente în condiții de funcționare normală trebuie, prin urmare, să fie eliminate primele.
(245)
Astfel cum indică statisticile de utilizare din tabelul 3 (coloana „capacitate neutilizată datorată ratei de utilizare”), ZT nu a utilizat niciodată pe deplin capacitatea tehnică disponibilă în regim de funcționare de două schimburi/5 zile. În special din anul 2002, rata de utilizare a scăzut brusc ca urmare a scăderii puternice a materialului intern. Etalonul folosit pentru nivelul de subutilizare este capacitatea neutilizată în regim de funcționare de două schimburi/5 zile. Reperul adoptat pentru calcularea subutilizării a fost cel mai înalt nivel de utilizare atins în regim de funcționare de două schimburi/5 zile, și anume 101 855 de tone în 2002. În medie, este vorba despre o subutilizare de 13 %.
(246)
Astfel cum se poate observa din coloana corespunzătoare („capacitate neutilizată datorată ratei de utilizare”) din tabelul 4, costul mediu de subutilizare în condiții de funcționare normală se ridică la 434 304 EUR. ZT trebuie să poarte responsabilitatea comercială pentru acest cost, deoarece este rezultatul exploatării unei instalații a cărei capacitate nu este utilizată la maxim în regim de funcționare normală.
(247)
Costurile de exploatare legate de capacitatea neutilizată sunt defalcate proporțional pentru utilizare în regimul de funcționare în două schimburi/5 zile. Costurile de exploatare a capacității neutilizate sunt, astfel, împărțite proporțional între serviciile interne și serviciile externe. În același timp, în tabelul 4 de mai jos se face o distincție între costurile de exploatare a capacității neutilizate de colectare și de prelucrare.
(248)
În medie, în perioada 2002-2009, ZT nu a putut acoperi costurile de exploatare a capacității neutilizate din cifra de afaceri nici pentru serviciile sale interne, nici pentru cele externe. Coloana „Marja de contribuție II” indică o pierdere medie anuală de 1 198 257 EUR în ceea ce privește serviciile externe și de 1 140 898 EUR în ceea ce privește serviciile interne.
Tabelul 4
Contul de profit și pierdere
(în EUR)
Animale moarte
Deșeuri de abator
Material intern
Col. 1 + 2
Material de categoria 3
BW și Hessa
Subutilizare
Material extern
Col. 4 + 5+6
Total
Col 3 + 7
(1)
Cifra de afaceri
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Costurile prezentate de ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Cifra de afaceri
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Costuri corectate
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Contribuție de acoperire I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Capacitate neutilizată (CN) datorată ratei de utilizare
[…]
[…]
[…]
(7)
-
CN operațională - colectare
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
CN operațională - prelucrare
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Contribuție de acoperire II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Costuri fixe nealocate
[…]
(11)
Contribuție de acoperire III
[…]
(12)
+
Contribuție anuală
[…]
(13)
Profit sau pierdere
[…]
Rândurile (1) și (2): Informații furnizate de ZT
ZT nu înregistrează separat în conturile analitice veniturile din eliminarea materialului de categoria 3; în schimb, la fel ca în cazul veniturilor realizate din alte produse (de exemplu, pentru grăsimi și uleiuri), le deduce din costurile totale, care sunt apoi alocate între deșeurile interne de abator, materialul de categoria 3 și materialul din BW și Hessa. Cu toate acestea, întrucât pentru materialul de categoria 3 este creat un cont separat, în continuare, venitul din eliminarea materialului de categoria 3 trebuie exclus din costurile totale.
Rândurile (3)-(5): Calculul marjei de contribuție I
Pentru a obține costul corectat, venitul din prelucrarea materialului de categoria 3 care se deduce din costuri este alocat proporțional între deșeurile interne de abator, materialul de categoria 3 și materialul din BW si Hessa. Diferența de costuri totale între rândul (2) și rândul (4) corespunde, astfel, venitului din eliminarea materialului de categoria 3 de la rândul (3).
întrucât nu au fost disponibile date, Comisia nu a putut verifica dacă ZT a alocat costurile totale de la rândurile (2) și (3) în mod corect între diferitele servicii. În special, trebuie remarcat faptul că eliminarea carcaselor de animale reprezintă o proporție extrem de mare din costurile de capacitate. Prin urmare, contribuția de acoperire I pentru deșeurile interne de abator, materialul de categoria 3 și materialul din BW și Hessa ar putea fi stabilită la un nivel prea ridicat.
Rândurile (6)-(9): Calculul marjei de contribuție II
În primul rând, din costul rezervei pentru epidemii se calculează subutilizarea în regim de funcționare de două schimburi/5 zile (= capacitate neutilizată datorată ratei de utilizare). Celelalte costuri ale rezervei pentru epidemii sunt apoi împărțite proporțional cu cantitățile implicate și nivelul calculat de subutilizare. Deoarece nu există colectare pentru BW, costurile de colectare și de prelucrare sunt tratate separat. Întrucât costurile directe de capacitate neutilizată au fost deja adăugate în 2009 pentru misiunea din Hessa de Nord și Centrală, nu se mai adăugă alte costuri.
9.5.2. Contribuțiile anuale finanțează pierderile din eliminarea materialului extern
(249)
Pe piețele externe ZT are concurenți care sunt nevoiți să finanțeze costurile totale ale instalației integral din propria cifră de afaceri. Nici o întreprindere aflată în concurență cu ZT pentru materialul de categoria 3, nici operatorul anterior din Hessa de Nord și Centrală nu se pot baza pe refinanțarea suplimentară din partea statului a capacității neutilizate din cauza unor factori de exploatare sau a subutilizării datorate nivelului cererii.
9.5.2.1. Pierderi cu privire la eliminarea materialului de categoria 3
(250)
La fel ca toate celelalte întreprinderi care elimină material de categoria 3 fără să i se fi încredințat o misiune publică, ZT este obligată să suporte pe cont propriu toate costurile și riscurile asociate.
(251)
ZT elimină materialul de categoria 3 împreună cu materialele din categoriile 1 și 2 și, prin urmare, nu poate realiza același venit din produse ca în cazul eliminării separate. Creșterea cererii de material de categoria 3 pentru prelucrare pe cont propriu a determinat prăbușirea prețurilor pe care ZT le poate obține de la abatoare. Conform explicațiilor reclamantei, întreprinderile de eliminare plătesc chiar și prime abatoarelor pentru anumite materiale de categoria 3.
(252)
Tendința este foarte evidentă în rezultatul per tonă în ceea ce privește materialul de categoria 3 prelucrat: în timp ce ZT încă obținea […] EUR pe tonă în 2002, după o scădere constantă, rezultatul în 2009 a fost de numai […] EUR. Aceasta este o scădere a producției pe tonă de aproape 70 % în șapte ani.
Figura 1
Marjele de contribuție pentru materialul de categoria 3 din 2000 până în 2009 (în EUR)
[…]
(253)
În consecință, în ultimii câțiva ani, prelucrarea materialului de categoria 3 a devenit tot mai neprofitabilă pentru ZT. Deși, până în anul 2004, ZT încă își putea acoperi costurile directe, eliminarea materialului de categoria 3 în anii următori nu a mai reprezentat o contribuție pozitivă la acoperirea costurilor legate de capacitatea neutilizată.
(254)
Calculul prezentat de Germania, care arată că venitul pe care ZT îl poate obține din eliminarea materialului de categoria 3 este mai mare decât costurile directe, este incorect. Germania își bazează calculul pe costuri din care venitul a fost deja dedus [a se vedea rândul (2) din tabelul 4] și nu utilizează costurile efectiv suportate, cum ar fi corect [a se vedea costurile corectate de la rândul (4) din tabelul 4].
(255)
Aparent, ZT este pregătită să suporte pierderile constante datorate eliminării de slabă calitate a materialului de categoria 3 pentru a susține exploatarea instalațiilor sale.
9.5.2.2. Pierderi din subutilizare
(256)
Un alt motiv important pentru pierderile ZT este acela că instalația a fost insuficient exploatată în cei mai mulți dintre ani. În câțiva ani, subutilizarea în regim de funcționare de două schimburi/5 zile a crescut la peste 25 %, comparativ cu cea mai bună rată de utilizare din 2001. Numai în 2001 și 2002 s-a realizat o rată de utilizare mai bună, în contextul crizei de EST, deși chiar și atunci nu a fost necesar să se recurgă la capacitatea operațională neutilizată pe timp de noapte sau în week-end.
Figura 2
Subutilizarea capacității normale a ZT în regim de funcționare în două schimburi/5 zile din 1998 până în 2009
(257)
Motivul subutilizării însemnate după anul 2002 l-a reprezentat reducerea efectivelor de animale și, implicit, scăderea cantității de material intern, care s-a diminuat cu peste 35 % în perioada 2002-2009. ZT a urmărit să utilizeze capacitatea eliberată prin acceptarea unor cantități mai mari de material extern. Cu toate acestea, doar după ce a câștigat procedura de licitație din Hessa de Nord și Centrală, ZT a fost în măsură să readucă rata de utilizare aproximativ la nivelul din 2002/2003.
9.5.2.3. Pierderile din procedura de licitație din Hessa de Nord și Centrală
(258)
Deoarece ZT a prestat servicii de eliminare în Hessa de Nord și Centrală numai din anul 2009, există foarte puține date cu privire la rezultatele obținute din această activitate. Conturile analitice din 2009 care au fost prezentate par să arate că noua încredințare a generat o marjă de contribuție pozitivă, după deducerea costurilor de exploatare a capacității neutilizate de aproximativ 200 000 EUR.
(259)
Cu toate acestea, documentația de licitație sugerează că ZT a prezentat o ofertă care era sub costurile sale efective. Chiar potrivit declarației Germaniei, dobânda pe care ZT o plătește pentru creditele sale bancare este mai mare decât dobânda calculată stabilită de ZT în conformitate cu normele de calcul pentru procedura de licitație. Cu alte cuvinte, ZT nu se așteaptă să își poată acoperi integral cheltuielile legate de dobânzile la creditele contractate sau să poată obține un randament rezonabil al capitalului propriu.
(260)
Dobânda totală la credite a ZT se ridică la 1,07 milioane EUR pe an. Presupunând, în conformitate cu proporția din capacitatea totală reprezentată de cantitatea pentru eliminarea din Hessa de Nord și Centrală, că aproximativ un sfert din costul împrumuturilor poate fi atribuit misiunii din Hessa de Nord și Centrală, ponderea costurilor este de 0,26 milioane EUR, comparativ cu 0,16 milioane EUR, cuantum pe care ZT l-a stabilit în calculul tarifelor pentru Hessa de Nord și Centrală. În afară de cele 0,10 milioane EUR reprezentând dobânzi la împrumuturi, care nu sunt acoperite anual, nici dobânda la capital nu este acoperită.
(261)
O întreprindere care acționează rațional nu ar fi depus o ofertă care să nu acopere costurile anticipate de capital. Referirea repetată a Germaniei la presupuse cerințe ale unor norme de calculare a tarifelor care nu permit transferul integral al costului nu schimbă în niciun fel acest fapt. Niciun operator economic din sectorul privat nu poate fi obligat sau nu ar fi pregătit să presteze servicii la prețuri care nu îi permit să își acopere costurile și să realizeze un profit rezonabil.
(262)
Chiar dacă se pornește de la conturile analitice prezentate pentru 2009, care prezintă o marjă de contribuție pozitivă de aproximativ 200 000 EUR, marjele anticipate de contribuție pe parcursul duratei de 10 ani a contractului nu pot compensa pierderile datorate subutilizării, care, în medie, s-au ridicat la aproximativ 700 000 EUR pe an începând din 2002. Prin urmare, o întreprindere care funcționează în condiții de piață nu ar fi menținut o capacitate subutilizată o perioadă atât de îndelungată.
(263)
În cazul materialului extern, este evident că, datorită contribuțiilor anuale, ZT comercializa o capacitate la prețuri inferioare costurilor și menținea de mai mulți ani o capacitate subutilizată, fără a putea compensa prin câștiguri viitoare pierderile cauzate de subutilizare în anii precedenți. Astfel, este evident că ZT a păstrat capacitatea pe piață, ceea ce o întreprindere de eliminare rațională nu și-ar fi putut permite.
9.5.3. Contribuțiile anuale finanțează pierderile din eliminarea materialului intern
(264)
Costurile de exploatare a capacității neutilizate generate de eliminarea materialului intern trebuie să fie acoperite prin taxele percepute. ZT, la fel ca toate celelalte întreprinderi însărcinate cu eliminarea materialului controlat, trebuie să dea asigurări, pe propria răspundere, că îndeplinesc această sarcină în contextul unei gestionări prudente, desfășurându-și activitatea într-un mod adecvat. O plată compensatorie suplimentară ar elibera întreprinderea de această responsabilitate economică.
(265)
Costurile legate de capacitatea neutilizată cauzate de factori operaționali trebuie, prin urmare, alocate între eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator. Există diferite abordări în landuri pentru alocarea costurilor de exploatare a capacității neutilizate între eliminarea deșeurilor de abator și a carcaselor de animale. În unele landuri, pentru animalele moarte se alocă un procent mai mare din costurile de capacitate neutilizată decât pentru deșeurile de abator. Având în vedere că nici reglementările tarifare, nici Verbandsordnung nu stabilesc o scară de alocare, costurile de capacitate neutilizată vor fi alocate în mod proporțional.
9.5.3.1. Prețuri inferioare costurilor pentru eliminarea deșeurilor de abator
(266)
Conform declarațiilor Germaniei, ZT concurează cu alte întreprinderi de eliminare a deșeurilor de abator. Cuantumul taxelor de eliminare a deșeurilor interne de abator afectează cota de separare a abatoarelor și, prin urmare, cantitatea de material de categoria 3 pur disponibilă pentru alte întreprinderi de eliminare.
(267)
Întrucât, în medie, încasările abia acoperă costurile directe, de-a lungul timpului, se conturează același tip de imagine ca în cazul marjelor de contribuție privind materialul de categoria 3: până în 2004, încasările au depășit costurile directe, însă, odată cu noua schemă tarifară din 2005, care a condus la o scădere a veniturilor medii pe tonă de la 160 EUR la 116 EUR - cu alte cuvinte, o scădere de 27,5 % - nici măcar costurile directe nu pot fi acoperite în următorii ani și, prin urmare, nu ar putea fi obținută nicio contribuție care să acopere costurile de exploatare a capacității neutilizate. Până în anul 2009 nu s-a revenit la o marjă de contribuție I pozitivă (a se vedea tabelul 4).
(268)
În lipsa contribuției anuale, ZT nu ar fi putut, în mod evident, menține această politică tarifară. La fel ca în cazul deșeurilor de abator de categoria 3, din anul 2005, ZT a acceptat prețuri care nici măcar nu acopereau costurile sale directe pentru a exploata în continuare capacitatea instalației sale. În ansamblu, pentru materialele interne, există o clară marjă negativă de contribuție II - după deducerea costurilor de exploatare a capacității neutilizate - în valoare totală de aproximativ 13 % din cifra de afaceri (a se vedea tabelul 4).
9.5.3.2. Consolidarea prin contribuțiile anuale directe a poziției de monopol în zona acoperită de asociație
(269)
Germania consideră că ZT nu a obținut niciun avantaj economic din contribuțiile anuale, fiind irelevant dacă statul acordă compensații pentru menținerea rezervei pentru epidemii la dispoziția directă a întreprinderii de eliminare sau o finanțează indirect prin acordarea de ajutoare privind EST întreprinderilor producătoare de materiale. În acest ultim caz, costul rezervei pentru epidemii ar fi inclus în tarife, dar, în același timp, cei responsabili pentru producerea materialului ar obține o scutire printr-un ajutor proporțional mai mare. În ambele cazuri, bugetul public ar fi cel care ar suporta, în realitate, o mare parte a sarcinii, aspect care este vizat în principal de analiza din perspectiva dreptului concurenței.
(270)
În primul rând, trebuie remarcat încă o dată (a se vedea secțiunea 2.5.3) că ZT primește contribuția anuală în plus față de ajutorul privind EST, care este destinat agricultorilor. Mai mult decât atât, ZT beneficiază de un nivel mai ridicat de asistență prin ajutorul privind EST în Renania-Palatinat decât în Hessa de Nord și Centrală, având în vedere că prețul pe tonă în acest land (212 EUR) și, prin urmare, temeiul pentru ajutorul privind EST, este mult mai scăzut decât prețul pe tonă din Renania-Palatinat (390 EUR). În mod clar, agricultorii din zona acoperită de asociație nu beneficiază de tarife mai mici datorită contribuțiilor anuale.
(271)
În al doilea rând, Orientările comunitare privind EST impun în mod explicit prezentarea de dovezi care să ateste că ajutorul nu avantajează întreprinderile producătoare din aval (61). Totuși, așa cum se arată la secțiunile 9.5.2 și 9.5.3, ZT utilizează efectiv contribuția anuală pentru finanțarea pierderilor cauzate de politica sa tarifară, capacitatea subutilizată sau alte ineficiențe din cadrul operațiunilor sale comerciale.
(272)
Germania este, prin urmare, în mod clar în imposibilitatea de a dovedi că contribuția anuală avantajează agricultorii ca o compensație pentru costul eliminării animalelor moarte. În schimb, rămâne fără răspuns întrebarea dacă agricultorii nu ar beneficia de prețuri mai scăzute în absența contribuției anuale, deoarece ZT ar fi astfel supusă mai devreme presiuni economice mai mare privind adaptarea capacității și practicilor sale comerciale la condițiile pieței.
9.5.4. Rezumat
(273)
Germania nu a putut demonstra că contribuțiile anuale acordate ZT sunt justificate drept compensații din partea statului pentru obligațiile care decurg din Verbandsordnung. Criteriile Altmark nu sunt îndeplinite.
(274)
O analiză detaliată a veniturilor și a conturilor analitice ale ZT indică, în schimb, că prin contribuțiile anuale ZT a beneficiat de avantaje economice în legătură cu eliminarea materialului intern și extern.
(275)
Prin urmare, contribuțiile anuale constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
10. EVALUAREA ILEGALITĂȚII ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 108 ALINEATUL (3) DIN TFUE
(276)
Contribuțiile anuale de care a beneficiat ZT începând din 1979 nu au fost notificate Comisiei în temeiul articolului 108 (3) din TFUE. Prin urmare, contribuțiile anuale constituie ajutor de stat ilegal în temeiul articolului 108 alineatul (3) din TFUE.
(277)
Nu poate fi acordată nicio exceptare de la obligația de notificare în conformitate cu Decizia 2005/842CE a Comisiei din 28 noiembrie 2005 privind aplicarea articolului 86 alineatul (2) din Tratatul CE la ajutorul de stat, sub forma compensației pentru obligația de serviciu public, acordat anumitor întreprinderi cărora le-a fost încredințată prestarea unui serviciu de interes economic general (62) („Decizia SIEG 2005”), precum și cu Decizia 2012/21/UE a Comisiei din 20 decembrie 2011 privind aplicarea articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazul ajutoarelor de stat sub formă de compensații pentru obligația de serviciu public acordate anumitor întreprinderi cărora le-a fost încredințată prestarea unui serviciu de interes economic general (63) („Decizia SIEG 2011”), deoarece, astfel cum se arată în secțiunea 9, asociației ZT nu i s-a încredințat un serviciu de interes economic general, având în vedere faptul că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2, asigurarea unei rezerve pentru epidemii și eliminarea materialului de categoria 3 nu sunt servicii de interes economic general. În plus, al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru perioada 1979-2010, iar al treilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru întreaga perioadă începând cu anul 1979. În consecință, articolele 4 și 5 din Deciziile SIEG din 2005 și 2012 referitoare la exceptări nu sunt îndeplinite.
11. EVALUAREA COMPATIBILITĂȚII ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 106 ALINEATUL (2) DIN TFUE
(278)
În conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE, dispozițiile tratatului se aplică întreprinderilor cărora li s-au încredințat servicii de interes economic general sau care au caracterul unui monopol fiscal. Cu toate acestea, articolul 106 alineatul (2) din TFUE prevede o excepție de la normele TFUE în cazul în care aplicarea normelor în domeniul concurenței obstrucționează îndeplinirea, de drept sau de fapt, a sarcinilor specifice care le-au fost încredințate. Această dispoziție de exceptare este aplicabilă doar în cazul în care dezvoltarea schimburilor comerciale nu este afectată într-o măsură contrară intereselor Uniunii.
(279)
În conformitate cu punctul 69 din Orientările Uniunii privind SIEG, Comisia aplică principiile directoare ale Uniunii în cazul tuturor ajutoarelor ilegale asupra cărora a adoptat o decizie ulterior datei de 31 ianuarie 2012, chiar dacă ajutorul a fost acordat înainte de această dată. Întrucât contribuțiile anuale constituie ajutor de stat ilegal, trebuie aplicate Orientările Uniunii privind SIEG.
(280)
Astfel cum se precizează la secțiunea 8.1, asociației ZT nu i se încredințează un serviciu de interes economic general, întrucât eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2, menținerea unei rezerve pentru epidemii și eliminarea materialului de categoria 3 nu constituie servicii de interes economic general. Chiar și numai din acest motiv, contribuțiile anuale nu sunt compatibile în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE și al Orientărilor Uniunii privind SIEG.
(281)
În conformitate cu al doilea și al treilea criteriu Altmark, ajutorul acordat în temeiul Orientărilor Uniunii privind SIEG poate fi considerat compatibil cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE în cazul în care există un act de încredințare care să stabilească metodele de calcul al compensației (secțiunea 2.3) și în cazul în care cuantumul ajutorului nu depășește costurile nete ale obligației de serviciu public (secțiunea 2.8).
(282)
Astfel cum s-a dovedit în detaliu în secțiunea 9.2, al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru perioada 1979-2009, iar al treilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru întreaga perioadă. În consecință, secțiunea 2.3 din Orientările Uniunii privind SIEG (pentru perioada 1979-2009) și secțiunea 2.8 (pentru întreaga perioadă) nu sunt îndeplinite.
(283)
Prin urmare, contribuția anuală nu poate fi justificată în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE și al Orientărilor Uniunii privind SIEG ca ajutor pentru menținerea rezervei pentru epidemii în zona acoperită de asociație.
12. EVALUAREA COMPATIBILITĂȚII CA AJUTOR PENTRU FINANȚAREA COSTURILOR DE ELIMINARE A CARCASELOR DE ANIMALE ȘI A DEȘEURILOR DE ABATOR ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (3) LITERA (c) DIN TFUE
(284)
Contribuțiile anuale constituie ajutor de exploatare, care este, în general, interzis (64). Sarcina probei privind compatibilitatea unui astfel de ajutor revine, prin urmare, statului membru.
(285)
Orientările comunitare privind EST și orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013 interzic orice ajutor pentru finanțarea costurilor de eliminare a deșeurilor de abator și permit ajutorul pentru finanțarea costurilor de eliminare a animalelor moarte, cu condiția ca de acestea să beneficieze doar agricultorii. Întreprinderile din aval - precum abatoarele sau întreprinderi de eliminare - nu pot beneficia de ajutor în niciun caz (65).
(286)
În scopul simplificării administrative, ajutorul agricol pentru costurile de eliminare a animalelor moarte poate fi plătit direct către întreprinderile de eliminare, dar trebuie să se demonstreze că întregul ajutor revine agricultorilor (66).
(287)
După cum s-a arătat în secțiunea 9, contribuțiile anuale oferă asociației ZT un avantaj economic și nu avantajează în niciun fel agricultorii din zona acoperită de asociație, din moment ce aceștia trebuie chiar să plătească prețuri mai mari pentru eliminarea animalelor moarte decât în Hessa de Nord și Centrală, de exemplu. Germania nu a putut nici să demonstreze că există un transfer integral al contribuțiilor anuale către agricultori.
(288)
În plus, în decizia Comisiei N 15/04 din 6 iulie 2004 de aprobare a schemei de ajutoare pentru compensarea agricultorilor din zona acoperită de ZT pentru costurile de eliminare a animalelor moarte în perioada 1998-2013 s-a precizat că ajutorul agricol aprobat nu trebuie să fie cumulat cu alte ajutoare.
(289)
În ceea ce privește ajutorul ilegal acordat înainte de 1 ianuarie 2003, secțiunea VI din Orientările comunitare privind EST prevede excepții:
(a)
ajutorul poate fi aprobat pentru finanțarea costurilor de eliminare a animalelor moarte, chiar dacă este acordat la nivelul producției, prelucrării și comercializării, până la 100 %;
(b)
în plus, în cazuri excepționale, ajutorul pentru eliminarea deșeurilor de abator poate fi compatibil cu piața internă, ținând seama de durata scurtă și de necesitatea de a asigura că principiul „poluatorul plătește” este respectat pe termen lung.
(290)
Nici aceste excepții nu sunt aplicabile. Contribuțiile anuale nu sunt limitate la costurile de eliminare a animalelor moarte, care au fost, în orice caz, finanțate în cea mai mare parte în cadrul regimului de ajutoare agricole, nici nu sunt o măsură pe termen scurt de durată limitată în ceea ce privește deșeurile de abator.
(291)
În cele din urmă ar trebui, de asemenea, subliniat faptul că Germania nu a prezentat argumente care să confirme compatibilitatea contribuțiilor anuale în conformitate cu Orientările comunitare privind EST și cu Orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013.
(292)
Deoarece contribuțiile anuale sunt în beneficiul ZT, acestea nu pot fi considerate ajutoare compatibile cu piața internă în sensul Orientărilor comunitare privind EST și al Orientărilor privind ajutoarele agricole 2007-2013 în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
13. EVALUAREA COMPATIBILITĂȚII CONTRIBUȚIEI ANUALE CA AJUTOR DE MEDIU ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (3) LITERA (c) DIN TFUE
(293)
Contribuțiile anuale constituie ajutor de exploatare, care este în general interzis (67). Sarcina probei pentru compatibilitatea acestui ajutor revine, prin urmare, statului membru. Germania a susținut că contribuțiile anuale constituie ajutor de mediu.
(294)
În conformitate cu punctul 132 din Orientările privind ajutoarele de mediu, ajutoarele pentru investiții destinate întreprinderilor care remediază daunele aduse mediului prin decontaminarea amplasamentelor sunt considerate compatibile cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, cu condiția să conducă la o îmbunătățire a protecției mediului. Cu toate acestea, principiul „poluatorul plătește” prevăzut la articolul 191 alineatul (2) din TFUE și Orientările privind ajutoarele de mediu trebuie respectate. În conformitate cu punctul 132 din Orientările privind ajutoarele de mediu, poluatorul trebuie să finanțeze decontaminarea fără ajutor de stat. Persoana care trebuie considerată ca fiind poluator este stabilită în raport cu persoana răspunzătoare în temeiul legislației naționale.
(295)
Momentul temporal relevant pentru evaluarea situației în conformitate cu legea răspunderii naționale depinde de situația juridică din momentul în care decizia oficială a fost emisă.
(296)
Germania nu contestă că, în conformitate cu ordinele de decontaminare din 21 aprilie 1997 pentru amplasamentul Sohrschied și din 31 martie 1998 pentru amplasamentul Sprendlingen-Gensingen ZT, a avut obligația deplină, ca poluator, de a decontamina ambele amplasamente în conformitate cu legislația națională în vigoare la acel moment. Astfel, ZT este răspunzătoare în temeiul legislației germane, ca poluator, pentru costurile de decontaminare a solului ambelor amplasamente. Germania susține că, în temeiul unei hotărâri a Bundesverfassungsgericht, emisă la 16 februarie 2000 (68), finanțarea costurilor de decontaminare dincolo de pragul de răspundere prin intermediul contribuțiilor anuale ar trebui să fie considerată drept ajutor compatibil, deoarece răspunderea persoanelor private a fost limitată prin această hotărâre la valorile de piață ale terenurilor.
(297)
Cu toate acestea, argumentul Germaniei pierde din vedere esențialul. În primul rând, decizia Bundesverfassungsgericht se aplică numai „între părți”, cu alte cuvinte, între părțile la proceduri. Însă mai presus de toate, o schimbare în jurisprudența celei mai înalte instanțe nu schimbă situația juridică și, prin urmare, nu este un motiv de revizuire în sensul articolului 51 alineatul (1) punctul 1 din Codul de procedură administrativă în ceea ce privește actele administrative care au devenit obligatorii.
(298)
În conformitate cu jurisprudența germană, hotărârea Bundesverfassungsgericht nu schimbă cu nimic faptul că, la momentul ordinului de decontaminare, toți poluatorii erau răspunzători pentru toate costurile de decontaminare. După hotărârea Bundesverfassungsgericht din 16 februarie 2000, niciunul dintre poluatori nu ar fi putut evita răspunderea deplină ca poluator cu privire la un ordin anterior care a devenit obligatoriu.
(299)
ZT este, prin urmare, răspunzătoare, chiar luând în considerare hotărârea Bundesverfassungsgericht din 16 februarie 2000 în cazul amplasamentelor Sprendlingen-Gensingen și Sohrschied, care a fost citată de Germania.
(300)
Întrucât ZT nu a contestat ordinele de decontaminare, acestea au dobândit efect obligatoriu și sunt definitive. Faptul că în prezent, ulterior evenimentului, Germania neagă, în esență, răspunderea ZT pentru amplasamentul Sohrschied, este un argument care nu poate fi acceptat. ZT ar fi trebuit să conteste ordinul de decontaminare din 21 aprilie 1997 și să nu permită ca acesta să devină obligatoriu. Nu este obligația Comisiei să revizuiască o decizie cu caracter obligatoriu emisă de o autoritate națională în ceea ce privește situația națională referitoare la răspundere, având în vedere principiul „poluatorul plătește”.
(301)
În plus, chiar Germania recunoaște faptul că hotărârea Bundesverfassungsgericht din 16 februarie 2000 se aplică numai persoanelor private, nu și persoanelor juridice de drept public, deoarece temeiul juridic pentru limitarea răspunderii este legea proprietății, pe care persoanele juridice de drept public nu o pot invoca. Prin urmare, nu poate fi contestat faptul că, în conformitate cu legislația națională, ZT este pe deplin răspunzătoare pentru amplasamentele contaminate.
(302)
Potențialul tratament inegal între persoanele juridice de drept privat și persoanele juridice de drept public în sistemul juridic al statului membru nu poate fi invocat în cadrul Orientărilor privind ajutoarele de mediu. În ceea ce privește răspunderea pentru amplasamentele contaminate, în cadrul acestora se prevede că se aplică doar dreptul național.
(303)
Deoarece ZT este răspunzătoare în temeiul dreptului german pentru toate costurile de decontaminare ale ambelor amplasamente, contribuția anuală nu poate fi considerată compatibilă cu piața internă în sensul Orientărilor privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului, în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
14. CONCLUZII
(304)
Contribuțiile anuale acordate ZT începând din 1979 constituie ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Germania a acordat contribuțiile anuale, încălcând articolul 108 alineatul (3) din TFUE.
(305)
Acestea nu pot fi declarate compatibile cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, și nici în temeiul articolului 107 alineatele (2) și (3) din TFUE.
(306)
În conformitate cu articolul 1 litera (b) punctul (iv) coroborat cu articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, ajutorul pentru care termenul de recuperare a expirat este considerat a fi ajutor existent. În temeiul articolului 15, competența Comisiei de a recupera ajutorul este valabilă pentru o perioadă de zece ani. Termenul de recuperare începe la data la care ajutorul ilegal este acordat beneficiarului și se suspendă prin fiecare măsură adoptată de Comisie în ceea ce privește ajutorul ilegal. Termenul continuă să curgă după fiecare întrerupere.
(307)
Instanțele Uniunii au constatat nu numai că termenul de recuperare poate fi întrerupt printr-o procedură oficială, ci și că o solicitare de informații constituie, de asemenea, un act care poate întrerupe acest termen (69).
(308)
Reclamanta a contestat contribuția anuală în favoarea ZT în luna ianuarie a anului 2008, iar la 26 mai 2008, Germaniei i s-a transmis o solicitare de informații. Această solicitare de informații a întrerupt termenul de recuperare. În consecință, toate contribuțiile anuale primite de ZT înainte de 26 mai 1998 sunt considerate ajutoare existente. Pe de altă parte, toate contribuțiile anuale primite de ZT după data de 26 mai 1998 constituie ajutoare noi.
(309)
În conformitate cu articolul 14 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, Comisia nu solicită recuperarea ajutorului în cazul în care acest lucru ar fi contrar unui principiu general de drept al Uniunii. În speță, se ridică întrebarea dacă este posibil ca hotărârea BverwG din 16 decembrie 2010 să fi creat așteptări legitime pentru beneficiar în ceea ce privește posibilitatea ca măsura supusă evaluării să nu constituie ajutor de stat.
(310)
În această privință, Comisia observă în primul rând că hotărârea se referă doar la plățile efectuate pentru anul 2010. Prin urmare, aceasta ar fi putut crea, eventual, așteptări legitime doar pentru acel an (și anii următori, cu condiția ca mecanismul să rămână neschimbat).
(311)
Dar chiar și pentru anul 2010 (și anii următori), hotărârea nu poate crea așteptări legitime. Potrivit jurisprudenței, principiul protejării așteptărilor legitime se aplică oricărei persoane într-o situație în care o instituție a Uniunii Europene, prin faptul că a oferit persoanei respective asigurări precise, a determinat-o să aibă așteptări bine întemeiate (70). Aceste asigurări, indiferent de forma în care sunt oferite, constituie informații precise, necondiționate și coerente (71).
(312)
În cazul de față, Comisia nu a oferit ZT niciun fel de asigurări precise, dimpotrivă: aceasta a inițiat procedura oficială de investigare la 20 iulie 2010.
(313)
BverwG nu este o instituție a Uniunii Europene. Potrivit jurisprudenței, în ceea ce privește supravegherea respectării de către statele membre a obligațiilor care le revin în temeiul articolelor 107 și 108 din Tratatul CE, instanțele naționale și Comisia îndeplinesc roluri complementare și separate (72). În timp ce evaluarea compatibilității măsurilor de ajutor cu piața internă ține de competența exclusivă a Comisiei, sub rezerva revizuirii de către instanțele Uniunii, instanțele naționale sunt cele care trebuie să asigure protejarea drepturilor persoanelor fizice atunci când obligația de notificare prealabilă a ajutorului de stat către Comisie, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) din Tratat, este încălcată (73).
(314)
În cazul de față, BverwG s-a pronunțat asupra unei măsuri cu privire la care Comisia inițiase deja procedura oficială de investigare. Potrivit jurisprudenței Curții, această decizie trebuie să conducă statul membru la suspendarea plății în cadrul măsurii (74). Mai mult decât atât, BverwG și-a pronunțat hotărârea (motivând-o, printre altele, cu pretinsa neaplicabilitate a celui de al patrulea criteriu Altmark) fără a înainta cazul la Curtea de Justiție, deși Comisia deja inițiase o procedură oficială de investigare.
(315)
În aceste condiții, Comisia consideră că nici hotărârea pronunțată de BverwG nu poate constitui informații precise, necondiționate și coerente.
(316)
Prin urmare, recuperarea nu este contrară principiului general al dreptului Uniunii privind protejarea așteptărilor legitime,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Contribuțiile anuale acordate de Germania în favoarea întreprinderii Zweckverband Tierkörperbeseitigung în Renania-Palatinat, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis și Landkreis Limburg-Weilburg („beneficiarul”) începând de la 1 ianuarie 1979, în încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, constituie ajutor de stat și sunt incompatibile cu piața internă.
Articolul 2
(1) Germania recuperează imediat de la beneficiar ajutorul menționat la articolul 1, care a fost plătit începând de la 26 mai 1998.
(2) Sumele care urmează să fie recuperate sunt purtătoare de dobândă de la data la care ajutorul prevăzut la alineatul (1) a fost pus la dispoziția beneficiarului până la momentul recuperării sale efective.
(3) Dobânda se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei (75).
(4) Germania suspendă toate plățile restante ale ajutorului în cadrul schemei menționate la alineatul (1), cu efect de la data adoptării prezentei decizii.
Articolul 3
Germania se asigură că ajutorul prevăzut la articolul 2 alineatul (1) este rambursat în termen de patru luni de la data notificării prezentei decizii.
Articolul 4
(1) Germania oferă Comisiei următoarele informații în termen de două luni de la notificarea prezentei decizii:
(a)
suma totală (principal și dobândă) care urmează a fi recuperată de la beneficiar;
(b)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate sau planificate în vederea respectării prezentei decizii;
(c)
documente care să ateste că beneficiarul a fost somat să ramburseze ajutorul.
(2) Germania informează Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale adoptate pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutorului acordat în cadrul schemei menționate la articolul 2 alineatul (1). Aceasta transmite imediat, la simpla cerere a Comisiei, informații cu privire la măsurile deja adoptate sau planificate în vederea respectării prezentei decizii. De asemenea, Germania furnizează informații detaliate cu privire la cuantumurile ajutorului și la dobânda recuperată deja de la beneficiar.
Articolul 5
Prezenta decizie se adresează Republicii Federale Germania.
Adoptată la Bruxelles, 25 aprilie 2012.