РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка SA.14588 (C 20/09), приведена в действие от Белгия в полза на De Post - La Poste (понастоящем „bpost“)
(нотифицирано под номер C(2012) 178)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/321/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТ 2003 Г., АНУЛИРАНО ОТ ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД
(1)
На 3 декември 2002 г. белгийските власти уведомиха (3) Комисията за увеличение на капитала на белгийския пощенски оператор De Post - La Poste (наричан по-долу „DPLP“, понастоящем „bpost (4)“). След предварително разследване Комисията реши на 23 юли 2003 г. (5) да не повдига възражения относно мярката, за която е подадено уведомление. В решението си Комисията установи, че капиталовите инжекции, както и другите мерки в полза на DPLP, установени при предварителното разследване, не са довели до свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от предприятието при изпълнението на задачите му за обществена услуга от 1992 до 2002 г.
(2)
На 27 ноември 2003 г. решението на Комисията е обжалвано пред Първоинстанционния съд от Deutsche Post AG и неговото белгийско дъщерно предприятие DHL International (6). На 10 февруари 2009 г. Първоинстанционният съд анулира решението на Комисията, като заключи, че последната е решила да не се повдигат възражения въпреки наличието на сериозни затруднения, които биха довели до започване на официална процедура по разследване.
(3)
През април 2009 г. Белгия подаде жалба (7) (C-148/09) пред Съда на Европейските общности срещу анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. да не повдига възражения.
(4)
На 22 септември 2011 г. Съдът на Европейските общности отхвърли подадената от Белгия жалба, като установи, че Първоинстанционният съд правилно е анулирал решението на Комисията от 2003 г.
1.2. ЖАЛБА ОТНОСНО ПОМОЩТА ЗА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА ПЕЧАТНИ ИЗДАНИЯ
(5)
През 2005 г. редица белгийски предприятия за разпространение на печатни издания подадоха оплаквания (8) съгласно правилата в областта на антитръстовата политика и държавните помощи срещу схемата за разпространение на печатни издания, съгласувана между белгийските власти и DPLP. Чрез съгласуваната схема на DPLP се възлага задачата за обществена услуга за разпространение на печатни издания в цяла Белгия и се определят тарифите за тази услуга, както и компенсацията, на която има право DPLP при допълнително направени разходи за изпълнението на тази задача. Жалбата се отнася главно до предложените от DPLP тарифи за услугите, по отношение на които тъжителите твърдят, че са толкова ниски, че в действителност изключват всякакво конкурентно намерение.
(6)
По отношение на приложимите към държавните помощи правила службите на Комисията отхвърлиха жалбата, след като предварителното разследване установи липсата на свръхкомпенсация за допълнителни нетни разходи, направени за тази обществена услуга. Независимо от това през май 2009 г. тъжителите оспориха тази предварителна позиция, предоставиха допълнителна информация и поискаха от Комисията да извърши задълбочено разследване.
1.3. ЧЕТВЪРТИ „ДОГОВОР ЗА УПРАВЛЕНИЕ“ (2005-2010 Г.)
(7)
При разглеждането на жалбата във връзка с отпуснатата компенсация за разпространението на печатни издания Комисията разкри, че през 2005 г. Белгия е сключила с DPLP „договор за управление“, за който не е подала уведомление, в който се предвижда изплащане на компенсация за услуги от общ икономически интерес (УОИИ). В резултат на това Комисията започна еx-officio процедура (9) и през април 2007 г. изпрати на Белгия искане за сведения.
(8)
През декември 2007 г. белгийските власти отговориха, че не са считали компенсацията за УОИИ за държавна помощ, тъй като е било изпълнено всяко едно от четирите условия, посочени в решението по делото Altmark (10). По-късно те изпратиха информация относно четвъртия договор за управление, и по-специално за системата за аналитично счетоводство, използвана за изчисляване на изплащаната от държавата компенсация.
(9)
Впоследствие посочените в еx-officio процедурата мерки и оплакванията бяха включени в официалната процедура по разследване C20/2009, започната на 23 юли 2009 г.
1.4. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(10)
Като взе предвид анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. и след като разгледа предоставените от белгийските власти сведения относно разглежданите мерки, на 13 юли 2009 г. Комисията реши да започне предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС (11) официална процедура по разследване.
(11)
Решението на Комисията за започване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
1.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(12)
Белгийските власти представиха своето мнение на 13 август 2009 г. и го допълниха на 10 септември 2009 г., 12 октомври 2009 г., 23 април 2010 г., 26 април 2010 г., 19 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 21 декември 2010 г., 18 януари 2011 г., 17 февруари 2011 г., 2 март 2011 г., 29 март 2011 г., 11 април 2011 г., 10 май 2011 г., 27 май 2011 г., 14 юни 2011 г., 10 август 2011 г., 26 август 2011 г., 7 октомври 2011 г., 14 декември 2011 г., 19 декември 2011 г., 20 декември 2011 г. и 26 декември 2011 г. Те посочиха, че на 22 април 2009 г. са подали жалба срещу решението на Общия съд от 10 февруари 2009 г. и предоставиха уточнения относно компенсацията за обществени услуги и други ad hoc мерки в полза на DPLP.
1.6. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И МНЕНИЯ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(13)
Deutsche Post AG и DHL International N.V./S.A. представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (Фламандска федерация на разпространителите на печатни издания, наричана по-долу „VFP“) и Prodipresse („Съюз на разпространителите на печатни издания“) представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (наричан по-долу „BD“, конкурент на DPLP на пазара на разпространението на печатни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
(16)
Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Белгийска асоциация на издателите на ежедневни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПРАВЕН СТАТУТ И ДЕЙНОСТИ НА DPLP
(17)
Белгийските пощи са държавно предприятие („Régie des postes“) до 1992 г., когато са регистрирани като отделно юридическо лице („самостоятелно публично предприятие“). През 2000 г. техният правен статут е променен на „публичноправно акционерно дружество“.
(18)
През 2010 г. DPLP реализира приходи от дейността в размер на 2 318 млн. евро и печалба от дейността в размер на 319 млн. евро. В края на 2010 г. персоналът му наброява 33 616 души. За сравнение, през 2002 г. този брой е 42 000 души. Разходите за персонала представляват 65 % от общите оперативни разходи.
(19)
Частният инвеститор CVC Capital Partners притежава миноритарно дялово участие от 50 % без един дял. Белгийската държава е мажоритарен акционер.
2.2. ОБОБЩЕНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ДЪРЖАВНИ МЕРКИ
2.2.1. Задачи за обществена услуга през периода 1992-2010 г.
(20)
В съответствие със Закона за пощите (12) и четири последователни договора за управление през целия период, обхванат от разследването, т.е. от 1992 до 2010 г., на DPLP са възложени задачи за обществена услуга.
2.2.1.1. Задължения за обществена услуга, определени в договорите за управление
(21)
В договорите за управление се съдържат правилата и редът и условията за изпълнение на предприетите от DPLP задачи в рамките на извършването на дейностите му от обществен интерес и се определя финансовата намеса от страна на белгийската държава.
(22)
От създаването му през 1992 г. DPLP е подписало с белгийската държава четири договора за управление, които обхващат следните периоди (13):
1.
първи договор: 14.9.1992 г.-31.12.1996 г.;
2.
втори договор: 1.1.1997 г.-23.9.2002 г.;
3.
трети договор: 24.9.2002 г.-23.9.2005 г.;
4.
четвърти договор: 24.9.2005 г.-23.9.2010 г.; удължен договор до сключването на новия договор.
(23)
В договорите за управление се определя списъкът на задачите за обществена услуга. Предвидените от Белгия задачи за обществена услуга в действащия договор за управление са следните (14):
Пощенски услуги
i)
Универсална пощенска услуга
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
vii)
Международни пощенски услуги
viii)
Международни колетни пратки
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
x)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи за лица с увреждания
xii)
Изплащане на възнаграждения за участие в изборите
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xvii)
Предоставяне на подходяща информация на обществеността
xviii)
Отпечатване и доставка на електронна поща
xix)
Услуги за сертифициране на съобщения
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
xxii)
Сътрудничество при разпространението на пакети с бюлетини за гласуване.
2.2.2. Държавни мерки, обхванати от разследването
(24)
От 1992 до 2010 г. DPLP получава държавна подкрепа под формата на различни мерки:
1.
поемане на разходите за пенсии: след реформирането през 1997 г. на пенсионната система държавата освободи DPLP от нейните натрупани пенсионни задължения в размер на 3,8 млрд. евро;
2.
годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга (15) общо в размер на 5,2 млрд. евро за периода 1992-2010 г.;
3.
капиталови инжекции: два пъти през 1997 г. (62 млн. евро), един път през 2003 г. (297,5 млн. евро) и един път през 2006 г. (40 млн. евро);
4.
данъчни облекчения: освобождаване от корпоративен данък, от данък сгради и други косвени и местни данъци;
5.
прехвърляне на недвижими имоти: през 1992 г. 63 недвижими имота на стойност 112,2 млн. евро са прехвърлени на DPLP;
6.
предоставяне през 2004 г. на държавна гаранция за заем в размер на 100 млн. евро срещу премия от 0,25 %.
2.2.2.1. Поемане на разходите за пенсии
(25)
През 1992 г. Régie des postes (държавно предприятие на пощите) е преобразувано в самостоятелно публично предприятие (СПП), наречено „De Post-La Poste“. В качеството си на законен приемник на Régie des postes DPLP поема активите и персонала ѝ. Тази промяна бележи важна стъпка по отношение на модела на предприятието:
1.
за разлика от Régie des postes, управлявано от и под ръководството на компетентния министър, DPLP вече се управлява от управителен съвет и управителен комитет, като правителството запазва само надзорни правомощия в съответствие със законодателството и договора за управление (16);
2.
по принцип DPLP носи отговорност за финансовия си баланс, докато годишният бюджет на Régie des postes дотогава се е определял от компетентния министър, който го е представял за одобрение от Парламента като приложение към бюджета на собственото му министерство.
(26)
Така през 1992 г. DPLP поема 43 747 държавни служители, както и правната им защита по отношение на сигурността относно работните места, пенсионирането и възнагражденията (член 33 от закона от 21 март 1991 г.).
(27)
През 2008 г. DPLP все още работят около 23 500 щатни служители (чийто статут е подобен на този на държавните служители), които съставляват близо две трети от персонала му, както е посочено по-долу.
Таблица 1
Схеми на наемане в DPLP
(28)
Между 1972 и 1996 г. пенсиите са се изплащали съгласно схема на разпределение, по която DPLP възстановява на държавата сумата на платените от последната пенсии на вече пенсионираните държавни служители (17) за натрупалите се техни пенсионни права от 1972 г. - годината, през която белгийското предприятие La Poste се преобразува в отделна счетоводно образувание в държавата (Régie des postes).
(29)
До пенсионната реформа през 1997 г. промяна в системата за финансиране на пенсиите не е извършена. Тази реформа се изразява в приравняване на пенсионната система от първи стълб, приложима към щатния персонал на DPLP, с тази от частния сектор: от 1997 г. DLPL трябва да плаща на ONSS (Националната социалноосигурителна служба) пенсионна вноска, възлизаща на 8,86 % от заплатите.
(30)
Заедно с това държавата приема да поеме натрупаните от DPLP пенсионни разходи, които са възлизали на 3,8 млрд. евро.
2.2.2.2. Годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга
(31)
Във всеки договор се е предвиждало изплащането на годишна компенсация от държавата с цел изпълнение на задачите за обществена услуга, определени в посочения договор.
(32)
В първите три договора компенсацията се е определяла според действителната разлика между разходите и приходите от задачите за обществена услуга. В четвъртия договор за управление се предвижда плащането на фиксирана компенсация, изчислена на базата на очакваната разлика между направените от DPLP разходи и получените приходи от потребителите на обществените услуги, за която компенсация все пак има праг, посочен в договорите за управление (18).
(33)
Обществените услуги, за които DPLP в съответствие с действащия понастоящем договор за управление (19) има право да получава компенсация от държавата, са следните:
Пощенски услуги
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
х)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи на лица с увреждания
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
(34)
Следва да се отбележи, че универсалната пощенска услуга не може да дава право на компенсация съгласно трите последни договора за управление (20). Въпреки че разпространението на печатни издания като цяло да може да се впише в рамките на универсалната услуга съгласно Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (21), конкретните задачи (разпространение на ежедневни и периодични издания), които трябва да дават право на компенсация съгласно договорите за управление, са определени от белгийските власти според критериите, които ги различават от универсалната пощенска услуга. Тези критерии са: 1) целите на задачата, които са извън целите на универсалната услуга, 2) конкретните условия, изложени в посочените договори, и 3) конкретните разпоредби в областта на тарифирането, които се различават от приложимите към тарифирането на универсалната услуга.
(35)
Цели на задачата: белгийските власти считат за особено важно да се осигури широко разпространение на печатните издания на цялата територия на Белгия, за да се повишат равнището на информираност и многообразието на мненията, както и да се насърчи участието на обществеността в политическия дебат.
(36)
В договора се определят конкретни условия за извършване: конкретната услуга за разпространение на печатни издания, възложена DPLP, която дава право на компенсация, надхвърля услугата за традиционното разпространение, включено в универсалната услуга. Тя подлежи на редица строги условия по отношение на качеството и резултатите, които се отнасят до часа на разпространението (например разпространение преди 7,30 ч.), честотата, възможностите за разпространение от страна на издателите, предоставената на издателите гъвкавост по отношение на обема, както и непрекъснатостта на услугата (включително строго определение на случаите на форсмажорни обстоятелства).
(37)
Специално тарифиране: тарифите за задачата за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са определени чрез тристранни преговори (белгийската държава/DPLP/секторът на печатни издания) и не е необходимо да бъдат одобрявани от регулаторния орган - за разлика от тарифите за универсалната пощенска услуга. Докато тарифите за универсалната пощенска услуга зависят от разходите, тарифите за конкретната задача за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са значително по-високи, така че да могат да бъдат постигнати целите на тази услуга.
(38)
За посочените в съображение 33 обществени услуги може да се получава компенсация за обществена услуга. Действително изплатените компенсации за обществени услуги за всяка финансова година са следните:
Първи договор за управление
Година
Сума (в евро)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996 г.
314 205 000
Втори договор за управление
Година
Сума (в евро)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Трети договор за управление
Година
Сума (в евро)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Четвърти договор за управление
Година
Сума (в евро)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Капиталови инжекции
(39)
Капиталови инжекции през 1997 г.: DPLP е получило две капиталови инжекции, за които не е подадено уведомление, в размер на 62 млн. евро. Впоследствие белгийските власти все пак посочват, че на практика тези средства са били отложени компенсации за обществени услуги, които не са били своевременно изплатени на DPLP.
(40)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са предоставили капиталова инжекция в полза на DPLP в размер на 297,5 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена при условия, приемливи за частен инвеститор, действащ в обичайни условия на пазарна икономика; в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, това не представлява държавна помощ.
(41)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са предоставили нова капиталова инжекция в размер на 40 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика при същите условия, при които частните инвеститори са направили своите инвестиции (принципът pari passu).
2.2.2.4. Данъчни облекчения
(42)
До 31 декември 2005 г. DPLP е освободено от корпоративен данък.
(43)
През обхванатия от разследването период предприятието е било освободено от данък сгради, използвани при изпълнението на обществените услуги, което представлява предимство между […] (23) и […] EUR годишно. Ако този данък е бил плащан, разходите за продуктите (обществената услуга и търговските продукти), за които са се ползвали тези сгради, пропорционално биха били по-големи.
(44)
DPLP е освободено и от други косвени и местни данъци. Белгийските власти не са в състояние да представят точна оценка на това предимство, но посочват, че тази мярка влиза в приложното поле на правилата de minimis.
(45)
Данъчните облекчения предхождат влизането в сила на Договора за ЕО през 1958 г. и продължават да се прилагат без голяма промяна. Докато освобождаването от корпоративен данък е преустановено на 31 декември 2005 г., другите две мерки все още са в сила.
2.2.2.5. Прехвърляне на недвижими имоти
(46)
През 1992 г. белгийската държава прехвърля 63 сгради, без насрещна престация, на DPLP (24). Тези сгради вече са били ползвани от последното, макар че юридически те са били собственост на държавата. Общата стойност на тези сгради е била оценена на 112,2 млн. евро (25). Тези сгради са различни от първоначалните активи, към които се добавят, които са били разделени от сградите, собственост на държавата, когато La Poste е преобразувана в отделно държавно предприятие („la Régie des postes“) през 1971 г. La Régie des postes тогава вече е притежавало по закон активите, включени в баланса му. В замяна на това се е предполагало, че тези допълнителни сгради, прехвърлени през 1992 г., ще компенсират тежестта на пенсиите, която продължавала да пада върху DPLP, когато статутът му от предприятие е променен на самостоятелно публично предприятие.
(47)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е било нищо повече от вътрешна реорганизация на имотите, собственост на държавата, без да представлява предимство. Според тях тези недвижими имоти вече са били използвани от белгийското предприятие La Poste, преди то да бъде преобразувано в DPLP през 1992 г. (и следователно са били използвани от La Régie des postes).
2.2.2.6. Държавна гаранция
(48)
На DPLP е дадена възможност да поиска публична гаранция за заемите си срещу премия от 0,25 %.
(49)
През посочения в разследването период тази гаранция е използвана само един път за заем от 100 млн. евро, сключен с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). Подписаното между DPLP и ЕИБ споразумение на 22 декември 2004 г. е дало възможност на DPLP да използва кредитното улеснение от ЕИБ до 10 юни 2008 г. Чрез това улеснение на 8 ноември 2007 г. DPLP е поискало сума от 100 млн. евро, която реално получава на 5 декември 2007 г. DPLP се задължава да възстанови заема на 11 равни годишни транша, възлизащи на около 9,09 млн. евро. Първият транш трябва да бъде изплатен на 5 декември 2012 г., а последният - на 5 декември 2022 г. Лихвите се плащат на тримесечие (5 декември, 5 март, 5 юни, 5 септември). Лихвеният процент е определен въз основа на тримесечния EURIBOR, намален с 37 базови пункта.
3. ОПИСАНИЕ НА ПРИЧИНИТЕ, ДОВЕЛИ ДО ЗАПОЧВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ ПРЕЗ 2009 Г.
(50)
Като се основава на решението по делото Altmark (26), Комисията счете, че компенсациите за обществени услуги, плащани от 1992 г. насам, както и данъчните облекчения, капиталовите инжекции, държавната гаранция и прехвърлянето на горепосочените недвижими имоти, е възможно да представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(51)
Държавните помощи, които се състоят от компенсации за разходите, свързани със задължения за универсална услуга, могат да бъдат обявени за съвместими с член 106, параграф 2 от ДФЕС, ако са необходими за изпълнението на тези услуги и не засягат развитието на търговията до степен, която противоречи на интересите на Европейския съюз.
(52)
В решението за започване на официална процедура по разследване от 2009 г. Комисията изрази съмнения относно необходимостта и пропорционалността на предоставените на DPLP мерки за помощ за целите на изпълнението на задачите му за обществена услуга.
(53)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС Комисията счете, че всички приходи и разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, са взети под внимание с оглед да се гарантира отсъствието на свръхкомпенсация за задачите за обществена услуга. За целите на изчислението следва да се провери стабилността на счетоводния метод, приложен за определянето на разходите за услугите от общ икономически интерес, както и да се отчетат всички нетни разходи за обществените услуги и допълнителните помощи, отпуснати под каквато и да било форма.
(54)
Що се отнася до финансирането на пенсиите на държавните служители от държавата, Комисията разгледа до каква степен фактът, че DPLP е освободено от пенсионни задължения, го поставя в сравнимо положение с това на неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски.
(55)
В съответствие с приложения от Комисията подход в решението ѝ за публичното финансиране на разходите за пенсии на държавните служители, които работят за френското предприятие La Poste (27), следва да се провери дали тази мярка е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и в този смисъл да се определи до каква степен разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP след като е било освободено от тези задължения, са сравними с разходите на неговите конкуренти.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЕ НА VFP И НА PRODIPRESSE
(56)
На 28 август 2009 г. VFP и Prodipresse представиха мнението си относно системата за разпространение на печатни издания, прилагана от DPLP.
(57)
В по-рано подадената от тях жалба VFP и Prodipresse подчертават нарушенията на конкуренцията в резултат на прилаганите от DPLP ниски тарифи за разпространението на печатни издания, с което се възпрепятства всякаква конкуренция от страна на останалите оператори на пазара.
(58)
Те посочват, че цените на DPLP са били определени по време на тристранни преговори между DPLP, издателите и държавата. Според VFP и Prodipresse понесените от DPLP загуби поради тези ниски цени на пазара са компенсирани от държавата чрез компенсацията за УОИИ. Ако DPLP получава пряко тази помощ, издателите на ежедневни издания също биха се ползвали косвено от нея.
(59)
VFP и Prodipresse считат, че DPLP би могло да получи свръхкомпенсация за системата за разпространение на печатни издания, която би използвало за финансиране на останалите си дейности.
4.2. МНЕНИЕ НА ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
На 28 август 2009 г. Association belge des éditeurs des journaux (Белгийската асоциация на издателите на вестници) представи своето мнение. По този повод тя подчерта колко е важно за демокрацията и равенството да е налице ефективна система за разпространение на ежедневни издания на цялата територия на Белгия при еднакви и разумни цени, така че абонатите да могат да получават ежедневниците си рано сутрин.
4.3. МНЕНИЕ НА DEUTSCHE POST AG И DHL INTERNATIONAL
(61)
На 28 август 2009 г. Deutsche Post AG и DHL International представиха своето мнение. Те подчертаха необходимостта да се разгледа поемането на пенсионните задължения на DPLP, и по-специално да се гарантира съответствието на тази мярка с предходната практика, да се контролира съответствието на капиталовите инжекции с пазара, да се провери съответствието на разпределението на разходите с решението по дело Chronopost и накрая да се разгледа прехвърлянето на недвижими имоти.
4.4. МНЕНИЕ НА BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
На 28 август 2009 г. Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA („BD“), което е част от групата TNT, представи своето мнение. BD е конкурент на DPLP, и по-конкретно на дъщерното му предприятие Deltamedia, което се занимава с разпространението на печатни издания, на пазара на разпространението на ежедневни и периодични издания. В по-рано подадената жалба BD подчерта, че DPLP прилага цени, по-ниски от разходите му за разпространението на ежедневни издания. Според BD понесените от DPLP загуби са били финансирани чрез държавни субсидии. Ниските цени биха затруднили всякаква конкуренция по отношение на DPLP.
(63)
Според BD DPLP е нарушило Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (28), както и член 7 от Директива 96/67/ЕО. BD също така изрази съмнения дали не е налице помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, както и дали компенсацията за разходите, свързани с УОИИ, е съвместима съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(64)
BD постави въпроса дали разпространението на ежедневни издания би могло да се определи като УОИИ, като се има предвид, че в повечето държави членки тази дейност е отворена за конкуренцията, без намеса от страна на пощенския оператор.
(65)
BD също така постави въпроса дали една субсидия, запазена изключително за пощенския оператор, е най-подходящото средство за подкрепа на разпространението на ежедневни издания в противовес на предоставена на издателите помощ, които тогава биха могли да предоставят услугите си за разпространение на свободния пазар и това би позволило на различни доставчици да се конкурират.
(66)
BD изрази съмнения относно необходимостта от разходите и дори дали възложената на DPLP задача за разпространение на ежедневни издания е трябвало да бъде одобрена. Според BD разходите на DPLP са много по-високи от разходите на другите оператори, което повишава равнището на необходимите субсидии. В този смисъл субсидиите не са били нито пропорционални, нито обосновани.
(67)
Накрая BD счита, че поетите от държавата разходи на DPLP може да включват инвестиционни разходи, които не биха били необходими за целите на изпълнението на УОИИ, като се има предвид, че DPLP може да е използвало създадената инфраструктура за други услуги. Рекламните кампании за търговските продукти също може да са били финансирани чрез държавна субсидия.
5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ
5.1. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
(68)
Белгийските власти са на мнение, че в съответствие с подхода, следван в решението по делото Combus (29), поемането на пенсионните задължения не е държавна помощ, като се има предвид, че това облекчава белгийското предприятие La Poste от необичайна тежест, а не от тежест, която по принцип е част от бюджета на едно предприятие.
(69)
Те считат, че тази необичайна тежест произтича от по-високите разходи за заплати на щатния персонал, както и от липсата на оперативна гъвкавост, което пречи на DPLP да намалява колкото би желало броя на държавните служители сред своя персонал.
(70)
Белгийските власти определят три причини за недостатъчната гъвкавост:
1.
сигурността относно работните места на държавните служители;
2.
липсата на вътрешна мобилност;
3.
липсата на достъп до принудителен временен отпуск.
(71)
Сигурност относно работните места на държавните служители: DPLP изтъква, че щатният персонал на предприятието de facto е назначен за неопределен срок. DPLP не може да прекрати договорите на щатния си персонал освен при сериозна причина или повтарящи се лоши резултати. Дори и тогава процедурата за съкращения подлежи на особено тежки изисквания.
(72)
Освен това Държавният съвет (белгийска административна юрисдикция, компетентна за щатния персонал, докато договорно наетият персонал е в компетенцията на трудовите съдилища) е показал склонност да благоприятства щатния персонал, като определя строг стандарт за целите на установяването на „валиден мотив“. Ето защо DPLP не е в състояние да съкрати щатния си персонал, било то индивидуално или колективно, поради икономически или технически причини.
(73)
Следователно прекратяването на един трудов договор не е средство за управление, което да позволява преструктуриране на състава на персонала в зависимост от действителните оперативни нужди. Също така, невъзможността за уволнения поради икономически причини значително ограничава средствата, с които DPLP разполага за решаването на проблеми като недостатъчна мобилност или по-високи заплати и обезщетения за висшия щатен персонал от прилаганите на пазара. Освен това щатният персонал няма право да поиска автоматично прехвърляне към публичната администрация и съответно DPLP не може да наложи подобно прехвърляне.
(74)
Това означава, че съкращението на щатния персонал се ограничава главно до доброволни напускания, което се случва рядко, и на напускания поради навършване на пенсионна възраст.
(75)
Липса на вътрешна мобилност: освен неспособността на DPLP да намали щатния персонал в секторите с намалено търсене на услуги, възможностите, с които разполага за преразпределение на щатния си персонал в самата организация според нуждите, подлежат на строги ограничения.
(76)
Елементи като езикова принадлежност, квалификации, осигурителен стаж и функционална класификация водят до това DPLP да е до голяма степен неспособно да преразпределя персонала си, който работи в области с намалени нужди от персонал, например поради намаляването на традиционните пощенски писма, в полза на секторите с недостиг на персонал, пенсионирането на служители или повишено търсене.
(77)
С други думи, поради липсата на гъвкавост на „устава“ DPLP се оказва в голяма степен неспособно да преразпределя щатния си персонал според нуждите си или да компенсира несъответствията между областите на дейност с излишен и тези с недостиг на персонал. Парадоксално е, че за да отговори на нуждите в секторите с недостиг на персонал, DPLP трябва да наема временен или договорна нает персонал, като запазва излишния си щатен персонал в секторите с повече от необходимия персонал.
(78)
Липса на достъп до принудителен временен отпуск: освен това DPLP не може да пуска в принудителен временен отпуск щатния си персонал („икономическа безработица“), както могат да постъпват операторите от частния сектор при намален обем на работа.
(79)
По-високи разходи за заплати: когато през 1992 г. la Régie des postes е преобразувано в самостоятелно публично предприятие и е преименувано на DPLP, щатният персонал е получавал значително по-високи заплати и обезщетения от договорно наетия персонал в частния сектор. От 1992 г. насам автоматичните увеличения на заплатите за осигурителен стаж и силните правомощия за водене на преговори на синдикатите допринасят за запазването на заплатите и придобивките на сравнително високо равнище.
(80)
Освен по-високите заплати и по-големите придобивка, които получават в сравнения с договорно наетия персонал, щатните служители имат право на 4 до 11 дни допълнителен платен отпуск (30), което увеличава разходите на DPLP. Тези елементи, които характеризират щатния персонал, затрудняват управлението от страна DPLP на разходите за единица щатен персонал, които са значително по-високи от разходите за договорно наетите служители в частния сектор.
(81)
След поемането на щатния персонал на la Régie des postes през 1992 г. ръководителите на DPLP признават, че по-високите разходи за заплати и липсата на оперативна гъвкавост са представлявали структурен недостатък, все по-труден за овладяване в хода на либерализацията на пазара на пощенски услуги. Вследствие на това през 1998 г. DPLP спира да наема щатни служители. Доброволното напускане, главно поради пенсиониране, води до съкращение в абсолютна стойност на персонала, който през 2008 г. наброява 23 538 души.
(82)
Съкращението на щатния персонал, което зависи главно от процента на доброволно напускащите служители в пенсионна възраст в контекста на настоящата възрастова структура, е бавен процес и ще продължи по всяка вероятност до 2030 г., т.е. след пълната либерализация на пазара на пощенски услуги, както се вижда от таблицата по-долу.
Таблица 2
Промени в броя на щатните служители на DPLP
(83)
Поради това белгийските власти считат, че щатният персонал на DPLP представлява сериозен недостатък в оперативен план и по отношение на разходите в сравнение с частните оператори и че държавата е облекчила DPLP от необичайна тежест, каквато неговите конкуренти нямат.
(84)
Според белгийските власти мярката не представлява държавна помощ и следваният от Комисията подход в решението за започване на официална процедура по разследване съгласно предишни дела, свързани с пенсионни системи [EDF (31), La Poste (Франция) (32), Royal Маil (33)], следователно не е необходим в случая на DPLP.
(85)
При все това белгийските власти подчертават, че при евентуално прилагане на подобен метод към DPLP ще се стигне до заключението, че частта от разходите за социално осигуряване, плащана от DPLP, е равна на тази на неговите конкуренти.
5.2. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГОДИШНАТА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА РАЗХОДИТЕ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(86)
Белгийските власти предоставиха счетоводните данни (34) за DPLP и изложиха прилаганите от предприятието принципи за аналитично счетоводство.
(87)
Най-напред те изтъкват, че годишно изплащаната компенсация за обществени услуги не представлява помощ, доколкото съответства на съдебната практика по делото Altmark.
(88)
След това подчертават, че ако компенсацията за обществена услуга представлява помощ, тя е съвместима, като се има предвид, че не представлява свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от DPLP в рамките на изпълнението на задачите му за обществена услуга. Представените от белгийските власти изчисления според тях показват недостатъчна компенсация за понесените от DPLP разходи.
(89)
Накрая белгийските власти посочват, че някои от мерките представляват съществуваща помощ. В този смисъл те препращат към раздела относно съществуващи помощи (съображение 224 и сл.).
5.3. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО КАПИТАЛОВИТЕ ИНЖЕКЦИИ
5.3.1. Капиталова инжекция през 1997 г.
(90)
В писмо, изпратено до Комисията на 12 август 2009 г., белгийските власти посочват, че предоставената през 1997 г. капиталова инжекция на обща стойност 62 млн. евро следва да се счита за отложена компенсация за задължения за обществена услуга.
5.3.2. Капиталови инжекции през 2003 и 2006 г.
(91)
Според белгийските власти и двете увеличения на капитала, извършени през 2003 г. и 2006 г., се основават на стратегически план (35), целта на който е да се подобри конкурентоспособността и рентабилността на предприятието в контекста на постепенната либерализация на пазара на пощенски услуги.
(92)
В този стратегически план са заложени две основни цели:
1.
повишаване на производителността, за да се гарантират конкурентоспособността и рентабилността във все по-либерализирана пазарна среда;
2.
DPLP да се насочи към пазарна логика, като отвори капитала си за частни инвеститори, т.е. да постигне и запази търсените равнища за възвръщаемост, за да може да привлече частни инвеститори и да освободи потенциала на предприятието по отношение на рентабилността.
(93)
Капиталова инжекция през 2003 г.: според белгийските власти увеличението на капитала през 2003 г. е имало за цел да укрепи собствения капитал на DPLP предвид огромните финансови задължения, поети от предприятието за изграждането на четири нови центъра за сортиране и за модернизиране на съществуващ център, както и за оптимизирането на маршрутите за доставяне на пощенски пратки и за автоматизацията.
(94)
Освен това белгийските власти са на мнение, че инжектираните средства също така са покривали разходи за персонала вследствие на съкращението на броя на служителите поради по-ранно пенсиониране, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(95)
Тези мерки разумно са гарантирали по-висока рентабилност през периода 2003-2007 г., като са отговаряли на очакванията на частните инвеститори. В този смисъл белгийската държава, като единствен акционер в DPLP през 2003 г., е била ръководена от перспективи за рентабилност, следвайки логиката на пълно спазване на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, когато тя решава да осъществи капиталова инвестиция.
(96)
На 5 август 2009 г. белгийските власти също така изтъкват, че прогнозите за рентабилност са показвали, че капиталовата инжекция е предоставена при условия, съответстващи на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, като се има предвид, че очакваната производителност е превишавала изискванията на частния инвеститор. Тези прогнози не са били нереалистични, тъй като реално регистрираната рентабилност между 2003 г. и 2008 г. е била значително по-висока от очакваната.
(97)
Белгийските власти уточниха, че капиталовата инжекция през 2003 г. и анулирането през 2005 г. на държавни вземания в сметките на DPLP по никакъв начин не са били свързани. Това анулиране, направено в друг момент, е било обичайна счетоводна операция, като се има предвид, че държавата ясно е посочила, че тези вземания няма да бъдат платени на DPLP. Окончателно анулираните суми в рамките на оздравяването на счетоводния баланс от 2005 г. са се различавали от капиталовата инжекция през 2003 г. и натрупаните загуби в края на 2002 година.
(98)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти подчертават, че тази капиталова инжекция е била в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, доколкото е предоставена при условия, равни на прилаганите към частен инвеститор (pari passu), т.е. Post Invest Europe SA, предприятие, което е инвестирало 300 млн. евро. Държавата и частният инвеститор записват нови акции, чрез което новият частен инвеститор получава 50 % от акциите без един дял, а държавата запазва 50 % от акциите плюс един дял (36).
(99)
За да определи цената на новоемитираните акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е определила общата стойност на DPLP между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Белгийските власти признават, че впоследствие постигнатите от DPLP резултати превишават хипотезите към момента на оценката.
(100)
Според белгийските власти прилагането на стратегическия план е довело до превръщането на DPLP в един от най-ефективните оператори в Европа. DPLP е постигнало значителен напредък по отношение на рентабилността, ефективността (37) и качеството, като е запазило разумно равнище на цените за своите клиенти.
5.4. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ДАНЪЧНИТЕ ОБЛЕКЧЕНИЯ
(101)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти допускат, че до 27 декември 2005 г. DPLP не е подлежало на режима на облагане с корпоративен данък, а на данък върху печалбата (т.е. данъчно облагане на юридическите лица). Независимо от това те подчертават, че през периода 2003-2005 г. DPLP не се е възползвало от този данъчен режим: всъщност, ако предприятието е подлежало на облагане с корпоративен данък, то би могло да разсрочи загубите си от минали периоди и не би плащало корпоративен данък през този период.
(102)
Освен това те твърдят, че DPLP е трябвало да плати данък върху печалбата в размер на 2 млн. евро през периода 2003-2005 г.
(103)
От финансовата 2006 година насам DLPL е трябвало да плаща корпоративен данък, без да може да разсрочва загубите си от минали периоди. Белгийските власти оценяват неплатения данъчен кредит към тази дата на 51,87 млн. евро.
(104)
Поради това те заключават, че DPLP не е реализирало нетна печалба от освобождаването от корпоративен данък преди 2006 г.
(105)
Белгийските власти уточняват, че DPLP е освободено от данък сгради за доходите, получени от недвижими имоти, използвани за целите на изпълнението на услуга от обществен интерес.
(106)
Те са оценили полученото от DPLP нетно предимство, което според тях е само малка част от допълнително плащаните разходи предвид задължението му да поддържа пощенска мрежа, която се характеризира със строго определена териториална гъстота - задължение, което не подлежи на никаква друга компенсация.
(107)
Белгийските власти обясняват, че DPLP е освободено от някои косвени и местни данъци. Те подчертават, че тези облекчения имат нетно въздействие de minimis.
5.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА НЕДВИЖИМИ ИМОТИ
(108)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти потвърдиха, че известен брой недвижими имоти са прехвърлени на DPLP в момента на преобразуването му в самостоятелно публично предприятие. Тези сгради вече са били използвани от DPLP от 1971 г. насам и са били необходими за изпълнението на задачата му за изпълнение на пощенска услуга.
(109)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е предоставило никакво предимство на DPLP, тъй като предприятието вече ги е използвало в рамките на задачата си за обществена услуга. С други думи, според тях не става въпрос за реорганизация на публични активи.
5.6. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГАРАНТИРАНЕТО НА ЗАЕМИ ОТ ДЪРЖАВАТА
(110)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти подчертават, че DPLP не получава автоматично държавна гаранция за заемите си. Ако DPLP трябва да поиска такава гаранция, то следва да получи одобрението на белгийските власти и да плаща на държавната хазна годишна премия в размер на 0,25 %.
(111)
През разглеждания период DPLP е прибягнало един-единствен път до държавна гаранция.
(112)
Белгийските власти считат, че премия в размер на 0,25 % е подходяща предвид финансовото положение на DPLP и малката вероятност гаранцията да не бъде възстановена от страна на DPLP. От друга страна те считат, че при отсъствието на държавна гаранция пазарната лихва за подобен заем би била с до 40 базисни пункта по-висока.
5.7. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(113)
В декларацията си от 12 октомври 2009 г. белгийските власти подчертават, че единствено декларациите на BD и FVP/Prodipresse съдържат определящи данни. Тези данни се отнасят по-специално до разширеното разпространение на ежедневни и периодични издания.
(114)
Противно на подчертаното от BD, белгийските власти изтъкват, че възлагането на предоставяне на незапазени пощенски услуги (като разпространението на печатни издания) не попада в приложното поле на законодателството на Европейския съюз в областта на обществените поръчки (Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (38)).
(115)
Те твърдят също, че разпространението на ежедневни и периодични издания, което е услуга от общ икономически интерес, не нарушава разпоредбите на Съюза по отношение на либерализацията на пазара на пощенски услуги.
(116)
Белгийските власти също така посочват, че въпросното възлагане не е резултат от произволно решение. Според тях DPLP е единственото предприятие, което може да изпълни условията и задълженията на доставчик на подобен вид услуги.
(117)
Противно на твърденията на BD белгийските власти изтъкват, че през периода 2002-2008 г. DPLP не е получавало свръхкомпенсация за разходите, свързани с извършването на услугата за разпространение на ежедневни и периодични издания.
(118)
Те не споделят становището на FVP/Prodipresse, според което DPLP е „надуло“ своите инвестиции и допълнителните си разходи, свързани с разширяването на националното покритие от 82 % на 100 %. Тъй като тези 18 % засягат главно отдалечени региони, разходите за персонал на DPLP са се увеличили непропорционално и DPLP е трябвало да закупи транспортни средства за дълги разстояния, които се характеризират с високи амортизационни разходи.
(119)
Накрая белгийските власти подчертават, че разходите за рекламната кампания на предприятието не са били взети предвид при изчисляването на компенсацията, получена от държавата за разширеното разпространение на печатни издания.
(120)
BD посочва, че DPLP очевидно не е ефективно от гледна точка на разходите. Белгийските власти оспорват това твърдение, като подчертават, че BD не отчита изцяло големите допълнителни разходи, свързани с разширеното разпространение на печатни издания, както и че пренебрегва големите усилия, полагани от DPLP за управлението на разходите му и повишаването на неговата производителност.
(121)
Според BD, разходите на Deltamedia са по-ниски от разходите на DPLP. Това положение според белгийските власти се дължи на следните фактори:
а)
Deltamedia не предлага национално покритие;
б)
Deltamedia работи с независими разпространители;
в)
предлаганата от Deltamedia услуга е опростена, като се има предвид, че работи само с ограничен брой издатели, обединени в една-единствена група за печатни издания;
г)
издателите доставят ежедневните издания веднага на пунктовете за разпространение.
5.8. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО СЪЩЕСТВУВАЩАТА ПОМОЩ
(122)
В декларацията си от 21 декември 2010 г. белгийските власти посочват, че някои от мерките, обхванати от разследването, представляват съществуващи помощи.
(123)
Първо, белгийските власти подчертават, че данъчните облекчения, от които се е ползвало DPLP, предхождат присъединяването на Белгия към Европейския съюз и следователно представляват съществуващи помощи.
(124)
Второ, белгийските власти твърдят, че годишната субсидия, отпускана на DPLP преди 1999 г., предхожда либерализацията на пазара на пощенски услуги и следователно представлява съществуваща помощ. Също така не би следвало капиталовите инжекции, осъществени преди 1999 г., независимо дали представляват държавни помощи, да се считат за съществуващи помощи.
(125)
Трето, белгийските власти поддържат, че поради десетгодишния давностен срок всички приети преди 13 юли 1999 г. мерки (т.е. 10 години преди започването на въпросната официална процедура) представляват съществуващи помощи, като се има предвид, че анулирането от Първоинстанционния съд по-рано също би довело до анулиране на всички предходни разследващи действия на Комисията. От друга страна, те твърдят, че тъй като Комисията извършва първото си разследващо действие през декември 2002 г., разследването не следва да включва мерките, приведени в действие преди декември 1992 г. Това би засегнало прехвърлянето на недвижими имоти и първата годишна субсидия, изплатена през 1992 г.
6. ОЦЕНКА
6.1. ПРЕДВАРИТЕЛНИ ЗАБЕЛЕЖКИ ОТНОСНО СИСТЕМАТА ЗА АНАЛИТИЧНО СЧЕТОВОДСТВО НА DPLP
(126)
В член 14 от Директива 97/67/ЕО, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността (39) (Третата директива за пощенските услуги) от пощенските оператори се изисква да водят аналитично счетоводство, като правят ясна разлика между услугите и продуктите, които са част от универсалната услуга, от една страна, и услугите и продуктите, които не са част от нея, от друга страна. Тяхното счетоводство следва да разпределя директно преките разходи за продуктите, както и да разпределя пряко или непряко общите разходи, и по-специално да начислява по подходящ начин общите разходи, необходими за предоставянето и на универсални, и на неуниверсални услуги. Аналитичното счетоводство на DPLP се състои от метод за определяне и отчитане на разходите по видове дейности (ABC), въз основа на който се начисляват всички оперативни разходи до равнището на получените резултати преди лихви и данъци (EBIT) за отделните продукти в съответствие с метода за пълно разпределение на разходите (FDC). Аналитичното счетоводство обхваща всички оперативни разходи и организационни звена на DPLP. През 2009 г. търговските продукти са представлявали […] % от оборота на DPLP спрямо […] % на продуктите, свързани с обществена услуга.
(127)
Методът на аналитично счетоводство отчита три равнища: ресурсите, дейностите и продуктите. Този метод има за цел да определи частта на разходите, която трябва да бъде начислена за всеки продукт.
(128)
Разходите са разделени на 398 различни вида разходи и 3 954 центъра на отговорност. По счетоводни съображения те са разпределени в 34 ресурсни фонда и 108 групи кодове. Съществуват 986 различни дейности.
(129)
Разходите за ресурсите се начисляват според характера на дейностите: „преките ресурси“ са пряко свързвани с конкретна дейност, докато „непреките ресурси“ допринасят за многобройни дейности и трябва да се начисляват чрез кодове за разпределение, като отразяват равнището на използване на въпросния ресурс за всяка дейност. Накрая общият принос за дейността включва общите разходи, които не могат да се начисляват за конкретни дейности; тогава тези разходи се начисляват поравно за всички продукти на основата на увеличената цена по себестойност.
(130)
Отделните 986 дейности образуват съставните елементи на веригата на стойността на всеки продукт. Една част от разходите, свързани с дадена дейност, се определя за продукти според използването на въпросната дейност във всеки продукт. Разходите за неоперативните дейности най-напред се разпределят към оперативните дейности, които допринасят пряко за продуктите.
(131)
На последния етап от процеса разходите за дейностите най-накрая се начисляват по код на разпределение според обема. С други думи, всички продукти, за които се използва една дейност, се осчетоводяват с част от разходите за тази дейност пропорционално на обема на използването ѝ.
(132)
Комисията счита, че методът на аналитично счетоводство, прилаган понастоящем от DPLP, е задоволителен, като се има предвид, че предприятието разпределя правилно и достатъчно адекватно всички разходи. Комисията отбелязва обаче, че DPLP постепенно е усъвършенствало този метод следователно може да се смята, че счетоводните данни от началото на обхванатия от разследването период, дори и като цяло да са надеждни, не са толкова подробни като данните от настоящата счетоводна система.
(133)
През март 2011 г. белгийските власти предоставиха на Комисията изменение с обратна сила на метода на аналитично счетоводство на DPLP, за да може някои разходи да се разпределят поотделно между търговските дейности и дейностите за обществени услуги. Предвиденото от белгийските власти изменение се отнася до последния етап от разпределянето на разходите, когато продуктите се осчетоводяват с разходи пропорционално на обема на използването им от всяка дейност.
(134)
Изменението променя метода за разпределяне на оперативните разходи към продуктите, прилаган от DPLP до момента. След подобно изменение някои разходи, свързани с търговските продукти, ще преминат в сферата на обществените услуги, което ще разшири базата на разходите за обществени услуги. В резултат на това разходите за обществените услуги средно ще възлизат годишно на […] EUR, които понастоящем се начисляват към търговските продукти. Другите пера на метода на аналитично счетоводство остават без промяна.
(135)
Белгийските власти посочват, че разходите за някои дейности по своя характер са определени на дадено равнище според нуждите от обществената услуга. С други думи, разходите за тези дейности, използвани за целите на обществените услуги, биха останали без промяна дори тези дейности да не се използват за нито един търговски продукт. Доколкото един търговски продукт не е в основата на въпросната дейност, продуктът не би трябвало да поема свързаните с тази дейност оперативни разходи, дори и да я използва.
(136)
Въпреки че белгийските власти изтъкват, че преразгледаният метод е съвместим с Директива 97/67/ЕО, решението по делото Chronopost (40) и Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (41) (наричана по-долу „рамката за УОИИ“), тъй като той разпределя към продуктите пряко начисляваните разходи и част от общите разходи и отразява по-добре действителните разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, Комисията счита, че тази нова обосновка не може да бъде приета поради формални, икономически и правни причини.
(137)
От формална гледна точка предложеният метод в действителност не се използва във вътрешното счетоводство на DPLP, но съставлява допълнително изменение ex post на предходните данни. Преразгледаният метод не е получил одобрението на регулаторния орган като база за тарифиране и не се използва от държавата за изчисляването на компенсацията за УОИИ. Преразгледаният метод изглежда е теоретично представяне, изготвено за целите на настоящата процедура в областта на държавните помощи. От икономическа гледна точка само може да се предполага, по отношение на определянето на цената на извършеното прехвърляне на вътрешно равнище, че за търговските продукти не би следвало да се начисляват една част от разходите за ресурсите, които се използват за тях (например според този метод търговските продукти не биха допринесли за разходите във връзка с маршрутите на пощальоните за разпространение, дори и последните да разпространяват също търговски продукти). Накрая, от правна гледна точка подобно изменение не изглежда съвместимо с член 14, параграф 3, буква б), подточка iv) от Директива 97/67/ЕО, с решението по делото Chronopost (42) и рамката за УОИИ от 2005 г. (43), всичките изискващи общите разходи да се начисляват по начин, подходящ за търговските дейности.
(138)
Поради това Комисията няма да основава оценката си на изменените сметки, а на потвърдените данни от аналитичното счетоводство в съответствие с Директива 97/67/ЕО и на данните от Белгийския институт за пощенски услуги и телекомуникации (IBPT - регулаторният орган на белгийския пощенски сектор (44)), които са предоставени по-рано и които се основават на официално прилагания от DPLP метод на аналитично счетоводство.
6.2. ОЦЕНКА НА ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
6.2.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(139)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС постановява, че „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(140)
За да представлява една мярка държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните четири кумулативни условия: мярката следва:
i)
да предоставя предимство на получателя;
ii)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия;
iii)
да представлява намеса на държавата или посредством ресурси на държавата;
iv)
да е в състояние да засегне търговията между държавите членки.
6.2.1.1. Предимство и избирателност
(141)
Като се основават на следвания в решението по делото Combus (45) подход, белгийските власти изтъкват, че пенсионните задължения са представлявали необичайна тежест, която конкурентите не са имали, и следователно поемането им от държавата не представлява помощ.
(142)
По същество те изтъкват, че поради липсата на гъвкавост, която характеризира статута на щатния персонал, DPLP не е имало възможност да намали дела на тази категория персонал, въпреки че тя изисква много по-големи разходи в сравнение с хипотетичен персонал, съставен от служители, наети на договори с по-малко благоприятни условия.
(143)
Следва най-напред принципно да се напомни, че решението по делото Combus не е било потвърдено от Съда. Противно на това, в съдебната практика на Съда се оспорва хипотезата, според която компенсацията за структурен недостатък изключва всякакво определяне като помощ. Следователно, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (46). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (47).
(144)
Освен това Съдът е посочил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, по своя характер са част от бюджета на предприятията, независимо дали тези разходи произтичат или не от законови задължения или колективни трудови договори (48). В този смисъл той е установил, че фактът, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, не може да бъде причина за избягване на определението за помощ (49).
(145)
Също така се забелязва, че конкурентната среда по отношение на Combus е била различна от тази на DPLP. Combus е трябвало да извършва транспортната си дейност на търговска основа и да работи на пазара в условия на конкуренция, сравними с тези при частните автобусни дружества. След приключването на процедурата за представяне на оферти дружествата за обществен транспорт преотстъпват автобусната си транспортна дейност на частни и публични предприятия. Съгласно правилата за възлагане на обществени поръчки, поръчките се възлагат на „икономически най-изгодната оферта“, независимо от публичния или частния характер на изпълнителя. През целия период на оценката DPLP се е ползвало с широко монополно положение, така че икономическият натиск е бил упражняван по съвсем различен начин. Освен това, противно на делото Combus, Белгия в случая не е приела законодателни разпоредби, имащи за цел премахването или адаптирането на специална схема за назначаване, приложима към наетите от DPLP държавни служители, или на начина, по който те са придобивали пенсионните си права.
(146)
Поради това Комисията счита, че фактическите разлики между делото Combus и разглежданото дело са основание за различно заключение по отношение на настоящото дело.
(147)
За да се оцени дали разглежданите мерки съдържат елементи на държавна помощ, следва да се определи дали тези мерки предоставят икономическо предимство на DPLP поради това, че позволяват на дружеството да избегне заплащането на разходи, които нормално биха утежнили собствените му финансови ресурси и по този начин биха попречили на пазарните принципи да проявят обичайното си въздействие. Дадена помощ представлява облекчаване на разходите, които при обичайни условия утежняват бюджета на предприятията предвид естеството или икономическия характер на въпросната разходна схема. Обратно, би могло да е възможно да се определи понятие за „специално задължение“, което да представлява допълнително задължение по отношение на обичайните разходи. Оттеглянето на едно такова специално задължение посредством законодателна разпоредба не би предоставило предимство на получателя и следователно не би представлявало държавна помощ.
(148)
Подобно на съдебната практика на Съда във връзка с анализа на избирателността, включващ сравнение с една референтна рамка, за да се определи наличието или отсъствието на съответствие с „естеството и общата схема на системата“ на едно диференцирано третиране на някои предприятия и някои производства в едно нормално състояние на пазара от структурна гледна точка, определянето на „нормално“ или „специално“ задължение означава да бъде определена референтна рамка или обект за сравнение с оглед установяване на предприятия, които са в подобно правно и фактическо положение по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка.
(149)
При все това изглежда е невъзможно да се определи външен обект за сравнение, чрез който да се даде определение за „обичаен“ принос, поет от предприятия в правно и фактическо положение, сравнимо с това на DPLP по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка. По-специално конкурентите на DPLP са предприятия, регулирани от частното право, които извършват дейностите си на конкурентни пазари, докато DPLP е имало законен монопол през обхванатия от оценката период преди пълната либерализация през 2011 г.
(150)
За да определи наличието на предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията следва да разгледа положението на DPLP и да сравни социалноосигурителните вноски преди и след поемането на разходите за пенсии.
(151)
От закона от 6 юли 1971 г. до пенсионната реформа през 1997 г. DPLP е поемало всички разходи за пенсии и социалноосигурителните вноски за държавните служители. При това положение Комисията счита, че тези разходи са част от обичайните разходи, които DPLP е трябвало да финансира със собствени средства предвид правното и фактическото си положение на белгийския пазар на пощенски услуги.
(152)
Тъй като поемането на разходите за пенсии през 1997 г., обхванати от разследването, е позволило на DPLP да не поема разходи, които по принцип би трябвало да поеме и да финансира със собствени средства, разглежданите мерки предоставят на оператора предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(153)
Разглежданото предимство е избирателно, тъй като засяга само DPLP.
6.2.1.2. Държавни ресурси
(154)
Поемането на разходите за пенсии е било финансирано от държавата, която е поела правомощията на DPLP в областта на пенсиите.
(155)
Като се има предвид, че държавата плаща пряко пенсиите на пенсионираните служители на DPLP от собствения си бюджет, явно са използвани държавни ресурси.
6.2.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(156)
Горепосочените мерки могат да засегнат търговията между държавите членки, като се има предвид, че DPLP присъства на отворени за конкуренцията пазари, като услугите за доставка на колетни пратки, за които е характерна значителна по обем трансгранична търговия. На пазара на колетните пратки DPLP се конкурира с предприятия, които извършват дейности в други държави членки, като UPS, FedEx или TNT Express. DPLP също извършва дейности на пазара на разпространението на печатни издания, където работят или може да работят предприятия от други държави членки. Разпространението на колетни пратки никога не е било изцяло запазено за DPLP, като и други предприятия вече са предлагали някои услуги за разпространение на колетни пратки (50) или други специфични пощенски услуги в началото на 90-те години на миналия век (51). DPLP присъства също на пазара на финансови,услуги (текущи пощенски сметки, спестовни сметки и разплащателни услуги), на който се конкурира с оператори, които предлагат финансови продукти, като банки и финансови оператори. Текущите пощенски и спестовни сметки, използвани както за разплащателни, така и за спестовни цели, конкурират текущите и спестовни банкови сметки. Преди 1992 г. банковият сектор вече е бил отворен за конкуренцията и се е характеризирал с голяма по обем търговия между държавите членки. Банки на различни държави членки са навлезли на белгийския пазар преди 1992 г.: в действителност тогава на територията на страната е имало над 70 чуждестранни финансови институции (52).
(157)
Предвид горепосочените съображения е очевидно, че всяка държавна мярка, която предоставя икономическо предимство на DPLP, може да засегне търговията между държавите членки.
(158)
Поради посочените в съображения 141-157 причини Комисията счита, че поемането на разходите за пенсии представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
6.2.2. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар на поемането на разходите за пенсии по смисъла на член 107, параграф 3, буква в)
(159)
В рамките на пенсионната реформа през 1997 г. възстановяването на държавата от страна DPLP на годишните нетни разходи за пенсии е заменено с погасителна вноска за изравняване на разходите за пенсии, направени от DPLP, за да бъдат уеднаквени с тези на конкурентите му. При отсъствие на тази реформа равнището на разходите за пенсии би продължило значително да нараства през следващите години, по-специално поради влошаване на съотношението между работещите държавни служители (плащащи осигурителни вноски) и неработещите държавни служители (получателите на пенсии) след решението на DPLP повече да не наема държавни служители.
(160)
Като се има предвид, че предвидените дерогации от член 107, параграф 2 и параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС очевидно не се прилагат, както и че Белгия не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на поемането на разходите за пенсии в полза на DPLP, Комисията ще разгледа дали поемането на разходите за пенсии може да бъде обявено за съвместимо с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, в който е постановено, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(161)
Комисията най-напред ще разгледа степента, до която поемането на всички свързани с пенсиите разходи отговаря на цел от общ интерес, и степента, до която е необходима за тази цел, преди да разгледа пропорционалността на тази мярка и да претегли положителните и отрицателните последици от помощта.
6.2.2.1. Либерализацията на пощенския сектор представлява цел от общ интерес
(162)
Правото на Съюза насърчава все по-голямата либерализация на пощенския сектор от 1992 г. насам с приемането на Зелената книга, което доведе по-късно до приемането на три директиви, а именно i) Директива 97/67/ЕО, ii) Директива 2002/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО относно по-нататъшното отваряне на пощенските услуги в Общността за конкуренция (53), и iii) Директива 2008/6/ЕО. Също така се приема, че либерализацията на пазарите на пощенски услуги на равнището на ЕС е изиграла важна роля в Лисабонската стратегия за постигане на растеж и трудова заетост.
(163)
Следователно е важно не само да се гарантира предоставянето на основните пощенски услуги в съответствие с понятието за задължение за предоставяне на универсална услуга, но и да се въведат еднакви условия за конкуренция за заварения оператор, вече присъстващите конкуренти и новите участници на пазара.
(164)
В решението относно френското предприятие La Poste Комисията вече е признала, че въвеждането на равни условия в областта на социалноосигурителните вноски за заварения оператор и неговите конкуренти е било ключово условие за наличието на равни условия на конкуренция в пощенския сектор. Тя е сметнала, че поемането на задължения за финансиране на пенсиите на държавните служители, наложени на френското предприятие La Poste, е било съвместимо с вътрешния пазар, тъй като държавните субсидии гарантират равни нива на социалноосигурителни вноски за френското предприятие La Poste и неговите конкуренти. В настоящия случай Комисията възнамерява да следва същата логика като приложената в глава 6.3 от това решение, която трябва да се счита за приложима към него, доколкото е уместно.
6.2.2.2. Необходимост от поемането на разходите за пенсии
(165)
Комисията счита, че преобразуването на DPLP през 1992 г. е било необходимо за насърчаване на конкуренцията на пазара на пощенски услуги: тази мярка в действителност е поставила DPLP и неговите конкуренти на равни начала по отношение на правната форма (и по този начин на практика е премахната неограничената гаранция, от която се е ползвало дотогава DPLP като публично образувание).
(166)
При все това нито белгийската държава, нито la Régie des postes не са имали заделени резерви, които да съответстват на натрупаните пенсионни задължения. При създаването му през 1992 г. DPLP продължава да поема пенсионните задължения, но за тяхното покриване в счетоводството му не са начислени никакви активи.
(167)
Плащането на пенсии постепенно би се превърнало в прекомерна тежест за DPLP поради наближаването на пенсионна възраст от много държавни служители. Въпреки че са били взети мерки (повишаване на производителността, постепенно съкращение на персонала вследствие на доброволни напускания поради навършване на пенсионна възраст, индексиране на заплатите) за подобряване на положението, те не са били достатъчни за постигането на трайно равновесие на финансите на DPLP (вж. таблица 3 по-долу).
(168)
Това се дължи по-специално на факта, че преобразуването в частноправно предприятие също така е означавало за DPLP да не наема повече държавни служители, а само договорно наети служители (на общ трудов договор и съгласно разпоредбите на трудовото право). След 1997 г. DPLP е трябвало да финансира от собствените си приходи едновременно разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители и социалноосигурителните вноски за пенсионно осигуряване на работещите договорно наети служители.
(169)
Отрицателната тенденция на паричните потоци на DPLP се е утежнявала с течение на времето, тъй като плащането на по-високи пенсии е превишавало приходите от неговите дейности (вж. таблица 3).
Таблица 3
Симулации на паричните потоци на DPLP, изготвени от белгийските власти през 1996 г.
(170)
Несъмнено DPLP би понесло много по-високи разходи, в случай че е трябвало да финансира пенсиите на всички свои пенсионирани държавни служители след 1997 г. Очевидно е, че при отсъствието на помощ преобразуването на правния статут от статут на публична администрация в статут на частно предприятие би било застрашено.
(171)
Освен това при пълно рефинансиране на разходите за пенсии чрез увеличение на приходите, получавани от регламентираните пощенски пратки, би се стигнало до много високи пощенски тарифи и до потенциално много сериозно намаление на броя на изпратените писма, като предлагането на услуги за универсални пощенски пратки би било застрашено.
(172)
Освен това Комисията е на мнение, че разглежданите мерки са адаптирани към заложената в тях цел от интерес на Общността. Никакъв друг инструмент не би могъл да реши въпроса по по-ефективен начин. В секторите, в които се предоставя УОИИ, със сигурност би могло да се предоставят компенсации за обществени услуги, но подобен подход не би бил устойчив в дългосрочен план поради специфичния структурен характер на проблема.
(173)
Предвид целите за либерализация на пазара на пощенски услуги, която по-специално се състои в това да се гарантира предлагане на качествени и достъпни универсални пощенски услуги, както и целта за насърчаване на лоялна конкуренция, поемането на разходите за пенсии е представлявало необходима мярка.
6.2.2.3. Пропорционалност на поемането на разходите за пенсии
(174)
В решението относно френското предприятие La Poste се представя оценката на Комисията на пропорционалността на мерките за помощ, свързани с поемането на разходите за пенсии, плащани от заварените оператори в пощенския сектор, които продължават да наемат държавни служители при условия, договорени по времето, когато са били в монополно положение. Пропорционалността следва да се оцени по отношение на въвеждането на равни условия на пазарите, отворени за конкуренцията (например писма, колетни пратки и финансови услуги). Завареният оператор трябва да плаща процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(175)
Тъй като договорно наетият персонал на DPLP, който в правно отношение се намира в същото положение като служителите от което и да било частно предприятие, за разлика от щатния персонал, който има статут, подобен на този на държавните служители, чрез сравняване на социалноосигурителните вноски, плащани от DPLP за всяка категория служители, може да се провери дали DPLP спазва, откакто е освободено от плащането на пенсионни разходи, условието за плащане на процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(176)
В обобщената таблица по-долу са представени подробно разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP за щатния и за договорно наетия персонал:
Разходи за социално осигуряване, поети и плащани от DPLP
Щатен персонал
Договорно нает персонал
Вноска на DPLP в системата за социално осигуряване, 8,86 % от която за пенсии
[…] %
[…] %
Пряко поети от DPLP разходи
[…] %
[…] %
За болести и увреждания
[…] %
[…] %
Семейни надбавки
[…] %
-
Вноска за плащането на компенсации (54)
[…] %
Структурно съкращение (55)
[…] %
ВНОСКА НА РАБОТОДАТЕЛЯ общо
[…] %
[…] %
ВНОСКА НА СЛУЖИТЕЛИТЕ
[…] %
[…] %
Вноска на служителя в общата система за социално осигуряване
[…] %
[…] %
(177)
Както е видно от таблицата по-горе, равнището на вноската на DPLP в белгийската система за социално осигуряване (номинален процент от разходите за заплати) е значително по-ниско от равнището на вноската на частните оператори ([…] % при […] %).
(178)
При все това, ако се отчетат пряко поеманите от работодателя разходи, за да се сравнят действителните проценти на социалноосигурителните вноски, двата процента са почти едни и същи и дори малко по-високи за щатния персонал на DPLP ([…] % спрямо […] %).
(179)
Видно е също, че плащаните от служителите вноски в двата случая са съвсем идентични ([…] % спрямо […] %).
(180)
По-ниският номинален процент на социалноосигурителната вноска, плащана от DPLP за щатния му персонал, се дължи на освобождаването от някои социалноосигурителни вноски, които не се прилагат към служителите със статут на държавни служители (например за професионално заболяване, безработица, трудова злополука). При все това самото DPLP пряко поема разходите за вноските, като се ползва от освобождаването поради специфичния статут на щатния му персонал. Този подход води до големи преки разходи за DPLP.
(181)
По отношение на вноската на самите служители, която също следва се вземе предвид, тъй като служителите трябва да плащат тази вноска върху заплатата, плащана от работодателя (вноска, която също представлява разход за последния), тя е малко по-висока за щатния персонал, отколкото за договорно наетия персонал.
(182)
Белгийските власти и DPLP предоставиха информация, която показва, че преките вноски като цяло са останали непроменени в течение на времето.
(183)
Въпреки че поетите от DPLP преки разходи ([…] %) не са равни в тесния смисъл на думата на социалноосигурителните вноски, следва да се вземе предвид фактът, че тези разходи не са доброволни разходи, а произтичат пряко от особения статут на щатните служители и поради това те са наложени на DPLP. Ето защо изглежда логично те да бъдат приравнени към другите задължителни разходи за социално осигуряване по отношение на произхода и предназначението.
(184)
Следователно тези преки разходи трябва да се вземат предвид при изчисляването на действителните социалноосигурителни вноски на DPLP. Полученото общо равнище на социалноосигурителните вноски би било малко по-високо за щатния персонал на DPLP ([…] %), отколкото за персонала в предприятия от частния сектор ([…] %).
6.2.2.4. Критерий за претегляне на поемането на разходите за пенсии
(185)
Реформата на приложимата към DPLP пенсионна система е отбелязала съществен етап в адаптирането на предприятието към постепенната либерализация, както и предвид пълната либерализация на белгийския пазар на пощенски услуги, която играе важна роля в рамките на Лисабонската стратегия за растеж и трудова заетост.
(186)
В решението относно La Poste Комисията е посочила, че либерализацията на пощенския сектор може да бъде затруднена, ако проектите за пенсионна реформа (сравнима с въведената в Белгия) не бъдат одобрени.
(187)
Комисията счита също, че разглежданите мерки, дори и да не се отнасят до една специална схема за изплащаните на пенсионерите суми, позволяват създаването на един устойчив механизъм на финансиране, който историческото развитие е извадило от употреба. Поради тази причина тя счита, че тези мерки се вписват в по-общата рамка на реформата в пенсионните системи на държавите членки, реформа, която се желае както от Съвета, така и от Комисията.
(188)
Отрицателният ефект от мярката изглежда ограничен, като се има предвид, че поради миналото на DPLP и неговите дейности е ясно, че голяма част от пенсионните задължения са свързани с дейностите в запазения сектор, където нарушаването на конкуренцията е ограничено само по себе си.
(189)
Теоретично разглежданата мярка би могла да позволи на DPLP да запази господстващо положение. При все това Комисията счита този риск за нисък, тъй като мерките се ограничават до това да изравнят плащаните от DPLP вноски с тези на неговите конкуренти.
(190)
От горепосоченото следва, че отрицателният ефект от предоставената на DPLP помощ е ограничен в сравнение с положителния ефект от мярката.
(191)
Като се има предвид, че мерките се ограничават до строго необходимото за установяването на равни условия по отношение на социалноосигурителните вноски и слагат край на нарушаването на конкуренцията в ущърб на DPLP, те не изменят условията на търговия в степен, която да противоречи на общия интерес.
(192)
Следователно Комисията е на мнение, че одобрената през 1997 г. мярка за поемане на разходите за пенсии може да се счита за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като се има предвид, че DPLP не е поставено в по-изгодна позиция от останалите оператори по отношение на социалноосигурителните разходи за щатния си персонал.
6.3. ОЦЕНКА НА КОМПЕНСАЦИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ И ДРУГИ МЕРКИ
6.3.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
6.3.1.1. Предимство и избирателност
(193)
Що се отнася до компенсацията за разходите за обществена услуга, в решението по дело Altmark (56) се определят критериите, на които трябва да отговаря една намеса на държавата, за да може да се счита за компенсация за задължения за обществена услуга, както и за да може да избегне определянето за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(194)
В случая тези критерии, и по-специално четвъртият критерий, не са изпълнени: изборът на DPLP не е извършен в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка. Още повече че белгийските власти не са доказали, че равнището на компенсацията е било определено чрез анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и разполагащо с достатъчно средства, би направило, за да изпълни възложените му задължения за обществена услуга, и Комисията не разполага с никакво указание или сведения, които да я накарат да счита, че четвъртият критерий е изпълнен.
(195)
Тъй като от годишните компенсации се е ползвало едно-единствено предприятие и на същото са предоставени допълнителни ресурси, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(196)
Капиталова инжекция през 1997 г.: белгийските власти са признали, че капиталовата инжекция през 1997 г. в размер на 62 млн. евро всъщност е представлявала отложено плащане на компенсация за УОИИ, дължима за 1996 г. Следователно тази капиталова инжекция следва да бъде определена като годишна компенсация. Тъй като отделните условия, определени в решението по дело Altmark, не са изпълнени, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(197)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2003 г. (297,5 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, поради което не представлява държавна помощ. Според тях тази капиталова инжекция е имала за цел да подсили собствените финансови средства на DPLP за изграждането и модернизирането на центровете за сортиране, оптимизирането на маршрутите за раздаване на пощенските пратки и за автоматизирането. Инжектираните средства също така са били предназначени да покрият разходи за персонала вследствие съкращението на броя на служителите по предпенсионна схема, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(198)
За да докажат, че тази капиталова инжекция е бил в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, белгийските власти са направили прогнози за рентабилност в рамките на стратегическия си план, които показват по-високо равнище на рентабилност спрямо стойността на капитала, което би изисквал един частен инвеститор.
(199)
Прогнозите и изчислението на печалбата, изготвени от белгийските власти, имат прогнозен характер, подробни са и са в съответствие с метода, който би използвал един частен инвеститор:
1.
рентабилността е изчислена по метода на актуализираните бъдещи парични потоци, който отчита бъдещия растеж на предприятието и способността на инвестициите да генерират печалба и парични потоци за неговите акционери;
2.
предвидени са три различни сценария: оптимистичен, песимистичен и най-вероятен сценарий, който в крайна сметка е приет за целите на оценката на надеждността на прогнозите;
3.
според прогнозите маржът на печалбата бележи увеличение до […] % през 2007 г. (вж. таблица 4) и очакван процент на възвръщаемост на капитала от […] % за периода 2003-2012 г. (вж. таблица 5), т.е. по-висок процент от […] %, посочен от независими експерт (банка Degroof) като марж на печалбата, който частните инвеститори от пощенския сектор биха сметнали за подходящ.
Таблица 4
Прогнози ex ante за печалбата за периода 2003-2007 г., изготвени от белгийските власти
[…]
Източник: белгийските власти.
Таблица 5
Изчисляване ex ante на процента на възвръщаемост на капитала, изготвено от белгийските власти за най-вероятния сценарий
[…]
Източник: белгийските власти.
(200)
Също така може да се отбележи, че стабилността на прогнозите се е потвърдила изцяло от финансовите резултати през следващите години (вж. таблица 6). Вследствие на нарастването на рентабилността от 2007 година насам DPLP е започнало да разпределя дивиденти.
Таблица 6
Еx post приходи за периода 2003-2007 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(201)
Регистрираните резултати за десетгодишен период също отговарят на прогнозите от 2003 г., като се има предвид, че процентът на възвръщаемост на капитала ex post би трябвало да е […] %, т.е. повече от […] %, според прогнозите от 2003 г.
(202)
Макар възвръщаемостта на вложените от белгийската държава инвестиции да изглежда достатъчна, за да се потвърди спазването, при въпросната инвестиция, на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, следва да се отбележи, че очакваните приходи, които служат за основа на оценката на тази рентабилност, са включвали държавни помощи, и по-специално изплащаните на DPLP годишни компенсации.
(203)
При все това тези мерки за държавна помощ очевидно имат различни цели и нямат хронологична връзка с реализираната през 2003 г. капиталовата инжекция.
(204)
Освен това несигурността, която може да произтече за един частен инвеститор вследствие на помощта в полза на DPLP, за която не е подадено уведомление, е била смекчена от официалното разрешение за капиталова инжекция, дадено от Комисията в решението ѝ от 2003 г. В момента на инвестирането всеки частен инвеститор, който има добри перспективи за възвръщаемост, вероятно би поел риска да осъществи тази инвестиция след приемането от Комисията на положително решение, макар и все още неокончателно. За взимането на подобно решение един частен инвеститор не би чакал години наред, т.е. до произнасянето на решение от Общия съд и от Съда на Европейския съюз. Следователно анулирането впоследствие на това решение е било събитие, което не е било предвидимо в момента на осъществяването на инвестицията, а е изглеждало малко вероятно с оглед на това, че решенията на Комисията се считат за законни, докато не бъдат анулирани.
(205)
Ето защо Комисията е на мнение, че капиталовата инжекция през 2003 г. може да се счита за съвместима с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика и не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(206)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2006 г. (40 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това не представлява държавна помощ.
(207)
Капиталът е бил предоставен при същите условия, които се прилагат към частен инвеститор: увеличението на капитала на DPLP е било записано от държавата (в размер на 40 млн. евро) и от Post Invest Europe (в размер на 300 млн. евро), при еднаква цена на акция (принципът pari passu). По това време Post Invest Europe е външен инвеститор, който не е имал никаква връзка с DPLP или с белгийската държава.
(208)
Освен това емисионната цена на акциите е била определена правилно. За да определи цената на новите акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е сметнала, че общата стойност на DPLP е била между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Хипотезите, свързани с равнището на възвръщаемостта и риска като такива са се основавали, според общ бизнес план, на съображения, свързани с оптимизирането на дългосрочните печалби. По-късно регистрираните резултати от DPLP вследствие на увеличението на капитала през 2006 г. (вж. по-долу) също потвърждават стабилността на хипотезите и на отчетените параметри в момента на инвестиционното решение.
Таблица 7
Резултати на DPLP между 2006 и 2010 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(209)
Комисията счита, че капиталовата инжекция през 2006 г. в размер на 40 млн. евро очевидно е била в съответствие с поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика и следователно не представлява държавна помощ.
(210)
Освобождаването от корпоративен данък, макар да е възможно да предостави предимство на DPLP поради евентуално намаление на размера на иначе дължимия и платим от предприятието данък, не е довело до никакво конкретно предимство: в действителност от 1992 до 2005 г., годината на преустановяване на това освобождаване, кумулативният резултат за DPLP след облагането е бил отрицателен. Макар нетният резултат на предприятието да е бил положителен през някои години, данъчният кредит, който би бил отсрочван за всяка следваща година, би позволил на DPLP да не плаща данъка, дори и предприятието да е подлежало на облагане с корпоративен данък. Ето защо това данъчно облекчение не се разглежда в подробности в настоящото решение.
(211)
Освобождаването от данък сгради и от местен данък обаче поставят DPLP в по-благоприятно положение спрямо останалите предприятия, тъй като те го облекчават от задължения, които обичайно то би трябвало да покрива. Следователно те му предоставят избирателно предимство.
(212)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на недвижими имоти е било част от вътрешна реорганизация на недвижими имоти, собственост на държавата, тъй като DPLP тогава е било изцяло собственост на държавата. Независимо от това прехвърлянето на недвижими имоти е предоставило на разположение на DPLP нови активи, принадлежали по-рано на държавата. DPLP вече е използвало тези недвижими имоти, докато са били собственост на държавата, но не е било техен законен собственик. Законното прехвърляне на собствеността е предоставило на DPLP, различно от държавата предприятие, правата за собственост върху недвижимите имоти. Така DPLP е получило допълнителни ресурси в сравнение с положението преди прехвърлянето. Следователно тази мярка е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(213)
При отсъствието на държавна гаранция DPLP не би получило заем при същите условия. Белгийските власти са сметнали, че пазарните лихвени проценти биха стигнали до 40 базисни пункта, докато платената на държавата премия е възлизала на 25 базисни пункта.
(214)
Съгласно Известие на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (57) (точка 3.2, буква г) „поемането на риск обикновено би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия върху гарантираната или насрещно гарантираната сума. Когато цената, платена за гаранцията, е поне колкото съответната база за сравнение на премията за гаранция, която може да се намери на финансовите пазари, гаранцията не съдържа помощ. Ако на финансовите пазари не може да бъде намерена съответстваща база за сравнение на премията за гаранция, общият финансов разход за гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранция, трябва да бъде сравнен с пазарната цена за подобен негарантиран заем“. Като се има предвид, че премията не изглежда да е съвместима с пазара, държавната гаранция е предоставила възможност на DPLP да получи финансиране с по-нисък разход от този, който по принцип би имало предприятието.
(215)
Следователно мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP, равняващо се на разликата между лихвения процент, който DPLP би трябвало да плати при липсата на държавна гаранция, и действителния лихвен процент, плюс гаранцията, изплатената за премията. Полученото предимство е възлизало всяка година на 15 базисни пункта върху непогасената сума. Следователно предимството може да бъде оценено на 1,5 млн. евро за целия период на заема.
6.3.1.2. Наличие на държавни ресурси
(216)
Годишната компенсация за УОИИ е била финансирана от бюджета на белгийската държава в съответствие с последователно сключените договори за управление между DPLP и белгийската държава. Според информацията, предоставена от белгийската държава, капиталовата инжекция през 1997 г. de facto представлява компенсация за УОИИ и поради това е включена в тази част от решението.
(217)
Данъчните облекчения са довели до намаление на данъчните приходи за държавата поради намалението на приходите, които тя би получила, ако въпросните облекчения не съществуваха. Следователно те включват прехвърляне на държавни ресурси, което представлява загуба на данъчни приходи за белгийската държава.
(218)
Прехвърлените на DPLP недвижими имоти преди това са били собственост на държавата. Тя е отстъпила собствеността върху тях на DPLP, като по този начин е намалила собствените си активи и е увеличила тези на DPLP. Следователно мярката представлява прехвърляне на държавни ресурси.
(219)
Свързаната със заема гаранция е била предоставена от държавата, която е поела съответните рискове със собствения си бюджет без насрещна престация; следователно тя представлява държавни ресурси под формата на отказ от приходи.
(220)
Приходите, получени от услугите за разпространение на пощенски пратки, не представляват държавни приходи съгласно решението по дело Preussen Elektra (58), като се има предвид, че плащаните от потребителите цени се финансират с техни собствени средства, които не се контролират от държавата.
(221)
Независимо от това, за целите на оценката на съвместимостта тези приходи са пряко свързани с предоставянето на услуга от общ интерес в пощенския сектор и поради тази причина трябва да бъдат взети предвид съгласно точка 17 от рамката за УОИИ и член 7 от Директива 97/67/ЕО за целите на определянето на необходимостта от и пропорционалността на компенсацията.
6.3.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(222)
Мерките могат да засегнат търговията между държавите членки поради причините, посочени в съображение 156.
6.3.1.4. Обобщение на мерките за помощ
(223)
Поради изложените в съображения 193-222 причини, следните мерки представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
а)
годишна компенсация за УОИИ (1992-2010 г.);
б)
капиталова инжекция през 1997 г.;
в)
освобождаване от данък сгради (1992-2005 г.);
г)
прехвърляне на недвижими имоти през 1992 г.;
д)
предоставена държавна гаранция през 2004 г.
6.3.2. Съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС
(224)
Някои от разгледаните в случая мерки биха могли да се считат за съществуващи помощи по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
6.3.2.1. Освобождаване от корпоративен данък и от данък сгради
(225)
DPLP е освободено от корпоративен данък и от данък сгради, когато все още е било публична администрация, т.е. преди 1971 г. и преди присъединяването на Белгия към ЕИО. Оттогава това не е променено. Следователно тези мерки представляват съществуващи помощи.
(226)
Освобождаването от корпоративен данък е преустановено през 2005 г., докато освобождаването от данък сгради продължава да се прилага.
6.3.2.2. Либерализация на пазара на пощенски услуги
(227)
Според белгийските власти всички мерки, които предхождат либерализацията на пазарите на пощенски услуги през 1999 г., следва да се считат за съществуващи помощи. При все това от въпросните мерки са се възползвали всички дейности на DPLP, предприятие, действащо на конкурентни пазари (като пазарите на разпространението на колетни пратки и финансови услуги) много преди влизането в сила на Директива 97/67/ЕО през 1999 г. Следователно, съгласно решението по делото Alzetta (59), не може да се счита, че подобна помощ се превръща в съществуваща помощ поради развитието на вътрешния пазар: тя може да се счита за съществуваща помощ за даден получател, доколкото същият е извършвал дейности единствено на пазари, които не са били отворени за конкуренцията, когато помощта е била приведена в действие.
(228)
Следователно този аргумент не може да бъде приет от Комисията.
6.3.2.3. Десетгодишен давностен срок
(229)
Твърдението, според което десетгодишният давностен срок би трябвало да започне да тече от започването на настоящата официална процедура по разследване през 2009 г., също не следва да бъде прието. Произнесеното от Общия съд решение през 2009 г. не е анулирало всички предходни действия по разследване. От него само се разбира, че тези действия би трябвало да насърчат Комисията да започне официална процедура по разследване (60).
(230)
От друга страна, тъй като Комисията е извършила първото си действие по разследване на 23 декември 2002 г., когато е изпратила първото си искане за сведения до белгийските власти, приведените преди 23 декември 1992 г. мерки следва да се считат за съществуващи помощи.
6.3.3. Съвместимост на компенсацията за УОИИ в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС
(231)
Съвместимостта на компенсацията за УОИИ е оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС и рамката за УОИИ. Рамката за УОИИ се прилага от влизането си в сила на 29 ноември 2005 г. Като се има предвид, че по същество тя се състои от кодификация на правила, които са съществували още преди влизането ѝ в сила, позоваване на последните ще се прави при оценката на мерките, които предхождат влизането ѝ в сила.
6.3.3.1. Обхват на оценката, определен въз основа на възлагането в договорите за управление
(232)
В мнението си белгийските власти и DPLP категорично се противопоставят на това, че Комисията, съгласно по-рано възприетия подход на оценка в други дела за незаконно изплащани в миналото помощи, извършва общ анализ на предоставената на DPLP помощ за целия период, което предполага, че тази помощ е финансирала без разграничение всички задачи за обществена услуга, възложени на предприятието. Белгийските власти и DPLP подчертават, че в конкретния случай, противно на това, което се забелязва в други дела, в сключените от тях договори за управление строго се ограничава обхватът на дейностите на DPLP, които следва да получават помощ, както и сумите на помощта, които могат да се искат за тези дейности (61).
(233)
Комисията счита, че в разглежданите договори за управление строго се определят съответните права и задължения на държавата и на получателя на помощта, като се посочват параметрите за изчисляване на компенсацията, на която последният може да има право за посочените в договорите конкретни дейности и периоди. Поради това Комисията ще основава оценката си на разпоредбите на различните договори за управление.
(234)
УОИИ, за които следва да се контролира съвместимостта на помощта, са определени в установените от държавата членка възлагания. Задачите за обществена услуга, които следва да изпълнява DPLP, са му възложени чрез последователни административни актове, с които на около всеки пет години се одобряват подписваните с държавата договори за управление. Тези договори доразвиват и допълват разпоредбите на националния закон за пощите.
(235)
Всеки следващ договор за управление представлява отделно възлагане, в което се описват задачите за обществена услуга, възложени на DPLP, и се определя продължителността на периода на възлагане, както и параметрите, чрез които се изчислява платимата от държавата компенсация. В договорите за управление се уточняват дейностите, които се вземат предвид при изчисляването на размера на предоставената от държавата финансова компенсация.
(236)
Съвместимостта на мерките за помощ следва да се оцени в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като компенсацията е била отпусната за финансиране на разходи, направени за изпълнението на задачи за обществена услуга. Компенсацията би била съвместима, ако не компенсира прекомерно допълнително направените от DPLP разходи по изпълнението на задачите за обществена услуга, които са му възложени чрез договорите за управление, и ако включва разумна печалба. Всяка свръхкомпенсация подлежи на възстановяване.
(237)
Обхватът на оценката на свръхкомпенсацията включва УОИИ, за които разпоредбите на последователните договори за управление предвиждат компенсация.
(238)
Важно е да се отбележи, че между последователните договори за управление има някои разлики. Следователно свръхкомпенсацията следва да се изчислява според конкретните параметри, определени за всеки от договорите.
(239)
В първия договор за управление (1992-1996 г.) компенсацията за УОИИ обхваща всички обществени услуги. Разпоредбите на първия договор за управление не разпределят компенсацията между отделните обществени услуги, според които може да има или не право на компенсация по силата на посочения договор.
(240)
Следователно трябва да се счита, че предвидената в този договор компенсация покрива допълнително направените разходи за изпълнението на всички задачи за обществена услуга, без разграничение. За този период контролът на евентуалната свръхкомпенсация ще засегне всички мерки за обществени услуги: универсалната пощенска услуга (задължение за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ), както и разпространението на печатни издания и други задачи, възложени на DPLP.
(241)
Противно на първия договор за управление, във втория, третия и четвъртия договор за управление помощите са запазени за определени УОИИ, посочени в договорите. УОИИ, за които може да има право на компенсация, са: разпространението на ежедневни и периодични издания, както и останалите обществени услуги, изброени в съображение (33). Клаузите за определяне на услугите, които се ползват от подпомагане, са включени в договорите за управление: член 7 от втория договор за управление, член 15 от третия договор за управление и членове 12 и 13 от четвъртия договор за управление.
(242)
Универсалната пощенска услуга обаче не се ползва от никаква компенсация съгласно договорите за управление, с изключение на първия.
(243)
Приходите и разходите, свързани с универсалната пощенска услуга, не се вземат предвид при изчисляването на свръхкомпенсацията, освен когато това е целесъобразно, за допълнителните печалби от запазения сектор (62).
6.3.3.2. Изчисляване на свръхкомпенсацията
(244)
Поради разликите между посочените в съображения 239-243 възлагания за обществена услуга, евентуалната свръхкомпенсация се изчислява по различен начин за първия договор за управление и за последващите три договора за управление.
(245)
Освен покриването на разходите, направени за изпълнението на задълженията за обществена услуга, в рамката за УОИИ се предвижда и компенсация с разумен коефициент на възвръщаемост (63).
(246)
В точка 18 от рамката за УОИИ е постановено, че разумната печалба „следва да се разбира като коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата членка, особено ако последната предоставя изключителни или специални права. По принцип този коефициент не трябва да надвишава средния коефициент за съответния сектор през последните години. Ако в сектора няма предприятия, съпоставими с това, на което е възложена услугата от общ икономически интерес, може да се направи съпоставка с предприятия в други държави членки, или - ако е необходимо - с предприятия от други сектори, като се отчитат специфичните особености на всеки сектор. При определяне на това, кое представлява разумна печалба, държавата членка може да въведе стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност.“
(247)
Следователно съответното равнище на разумна печалба трябва да се избира, като се отчитат различни параметри, и по-специално средният коефициент за въпросния сектор, рискът, свързан с дейностите на предприятието, и ако се налага, стимулиращите критерии, свързани с разглежданото дружество.
(248)
За да установи разумно равнище на печалба, Комисията се основа на различни експертни проучвания, подробно изложени по-долу. Въз основа на тези проучвания и на равнището на риск за всеки договор за управление Комисията определи набор от равнища на разумна печалба за DPLP, които, от една страна, се отнасят за разпространението на пощенските пратки, а от друга - за разпространението на печатни издания за всеки от четирите договора за управление. Общото между тези проучвания е, че в тях се прави опит да се определят групи от достатъчно сравними предприятия по отношение на дейностите и рисковия профил с разглеждания заварен пощенски оператор, както и да се установи референтно равнище на печалба за същия според наблюдаваната печалба в сравнимите предприятия.
(249)
Що се отнася по-специално до риска, Комисията държи да подчертае, че през целия разглеждан период DPLP е било изправено пред слаба конкуренция за голяма част от дейностите си или защото е разполагало със законно защитен монопол (приложим към повечето услуги за разпространение на пощенски пратки), или защото е имало господстващо положение, характеризиращо се с високи пазарни дялове и пречки за навлизане, създадени чрез субсидирането на ниски цени по отношение на разходите (например разпространението на печатни издания). Според Комисията този аспект следва да бъде отчетен във всички сравнителни проучвания по отношение на дружества, които чрез извършването на услуги, подобни на тези на DPLP, е трябвало да извършват дейността си в конкурентна среда.
(250)
Освен това степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи основно от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм.
(251)
По отношение на разпространението на пощенските пратки - сектор, в който задължението за универсална услуга на DPLP е било финансирано посредством цените на пощенските марки (64) - Комисията счита, че рискът е бил много различен според това дали цените на пощенските марки са били по-често или по-рядко коригирани от регулаторния орган (например в началото на всяка година или винаги, когато се е налагало), за да може да се осигури постоянно покриване на нетните разходи на задължението за универсална услуга, или според това дали цените на пощенските марки (65) са били предварително определяни за продължителен период (например за четири или пет години напред) чрез дългосрочен договор (66). Първият начин на ценово регулиране е насочен към това да се минимизира рискът за предприятието, доколкото цените на пощенските марки се коригират достатъчно често, така че да се поддържа постоянно финансово равновесие между приходите и разходите. Този вид регулиране защитава маржа на печалбата на дружеството срещу несигурността. Вторият начин води до по-висок риск, тъй като излага оператора на последиците от колебанията в приходите и разходите за продължителен период.
(252)
По същия начин, що се отнася до разпространението на печатни издания (задължение за универсална услуга, финансирано чрез финансови компенсации), разликата е значителна според това дали компенсацията се основава на действителни нетни разходи (действително понесени нетни разходи) или на предвидени за продължителен период нетни разходи. По този начин плащаната под формата на фиксирана сума компенсация за покриване на очакваните за продължителен бъдещ период нетни разходи излага оператора на всички промени в приходите и разходите. Тогава операторът е изправен пред по-висок риск, отколкото в случая на пълна компенсация въз основа на впоследствие определените приходи и разходи.
(253)
Ако договорът, който обвързва оператора и публичните органи, е такъв, че обществената услуга е съпътствана от известен риск, например тъй като излага заварения оператор на сериозни промени в приходите и разходите, разумната печалба, на която има право завареният оператор, следва да бъде пропорционална на съответното равнище на риска. Напротив, ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга не е съпътствана от значителен риск, разрешената разумна печалба също следва да бъде малка.
(254)
Освен това Комисията отбелязва, че равнището на риска за дружеството и равнището на компенсациите, на които то има право за целите на производствената ефективност, са тясно свързани. По този начин публичните органи могат предварително да определят фиксирано равнище на компенсация, чрез което се прогнозира и се включва производствената ефективност, която предприятието би трябвало нормално да достигне през времетраенето на възлагането. Като излага дружеството на всички колебания в приходите и разходите, договорът го стимулира да стане по-ефективно и да подобри съотношението между разходи и ефективност. Едновременно с това, за него рискът е по-голям. До известна степен риск и стимули за ефективност вървят ръка за ръка. По същия начин предварително определен ценови праг за продължителен период по принцип стимулира още повече ефективността, но е по-рисков за съответното дружество.
(255)
За да разгледа въпроса за равнището на разумната печалба на DPLP, Комисията се основава на няколко експертни проучвания:
(256)
Проучване на WIK: в рамките на дело C 36/2007, процедура за държавна помощ, свързана с германския пощенски оператор Deutsche Post AG (наричан по-долу „DP“), Комисията поиска от WIK Consult да направи проучване на съответното равнище на разумна печалба за заварените пощенски оператори (67) (наричано по-долу „проучването WIK“). Съответните аспекти на проучването на WIK са предоставени на Белгия на 25 март 2010 г. и на 7 февруари 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването на WIK на 23 април 2010 г. и на 1 март 2011 г.
(257)
Проучване на Deloitte: на 23 април 2010 г. Комисията получи проучване, осъществено от дружеството Deloitte (68) (наричано по-долу „проучването Deloitte“), в което последната излага становището си относно равнището на разумна печалба, което следва да бъде прието за универсалните услуги на DP. Това проучване е предадено на Белгия на 9 декември 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването Deloitte на 26 декември 2011 г.
(258)
Проучване на CRA: на 1 март 2011 г. Белгия представи проучване на Charles Rivers Associates (69), в което се оспорва проучването на WIK (наричано по-долу „CRA“).
(259)
В това проучване WIK определя референтна разумна печалба за DP. По-конкретно WIK анализира най-напред задачите и риска за DP и заключава, че предприятието изпълнява главно рутинни задачи и предприемаческият риск за него е ограничен (70). Въз основа на този анализ WIK избира предприятията за целите на сравнението, т.е. определя състава на референтните групи, чрез които да се определи референтната разумна печалба. Като цяло WIK подчертава, че възприетата процедура за оценка отчита принципите на типовата методология, използвана за референтните стойности на рентабилността в цената на прехвърляне (71). Подобна методология се прилага не само при националната законова уредба в областта на цените на прехвърляне, но и при принципите на ОИСР в областта на цените на прехвърляне (наричани по-долу „принципите на ОИСР“) (72).
(260)
WIK прилага различни инструменти за измерване на рентабилността и разграничава процента на възвръщаемост на капитала (IRR), основан на паричните потоци и считан като теоретично правилен инструмент за измерване на рентабилността на една дейност, и други показатели, извлечени от счетоводните данни (възвръщаемост), като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE), възвръщаемостта на собствения капитал (ROE), възвръщаемостта на активите (ROA) и възвръщаемостта на продажбите (ROS) (73). Както е разяснено в глава 5 от проучването, в разглеждания случай WIK предлага за показател за рентабилността да се използва възвръщаемостта на продажбите. Едно от предимствата на този инструмент е, че не зависи от счетоводните данни за печалбата (EBIT (74)) и за продажбите - две пера, които лесно се наблюдават в счетоводството на дружеството. Освен това чрез използването на възвръщаемостта на продажбите се избягва оценката и разпределянето на активи между различните услуги, което би било необходимо за референтен показател, базиран на капитала, като възвръщаемостта на собствения капитал и възвръщаемостта на вложения капитал, и обикновено представлява трудна задача. WIK посочва също, че се препоръчва референтен показател, основан на възвръщаемостта на продажбите, ако предприятията, за целите на сравнението и дружеството, предмет на проучването, са от един и същ отрасъл/промишлен сектор, което е гаранция за хомогенността на структурата на EBIT и на продажбите.
(261)
По отношение на състава на референтната група WIK заключава, че е необходимо да се намери компромис между сравнимостта на предприятията в извадката и нейния размер. WIK е против включването в извадката на заварени европейски пощенски оператори, тъй като цените им са били регулирани на затворен за конкуренцията пазар в повечето държави през целия разглеждан период. По същата причина броят на дружествата, които се конкурират пряко със заварените пощенски оператори, е съвсем ограничен. Основно става въпрос за съвсем малки дружества. За да получи балансирана група от сравними предприятия, WIK включва едновременно преките конкуренти на националните пазари и големите многонационални оператори като международните дружества за експресни пратки (UPS, FedEx, DHL), които извършват по-рискови и по-капиталоемки дейности, отколкото заварен пощенски оператор на защитен национален пазар.
(262)
По отношение на въпроса за компромиса между сравнимостта и размера на извадката WIK предвижда три референтни групи: i) референтна група I, или ограничен сектор на колетни пратки, която включва главно активни дружества като доставчици на услуги за колетни пратки (10 дружества, считани за силно сравними с доставчиците на универсална пощенска услуга); ii) референтна група II, или разширен сектор на колетни пратки, която включва дружества, чиято основна дейност може да е свързана с други услуги, като услугите за пощенски пратки (26 дружества с малко по-ниска степен на сравнимост), и iii) референтна група III, която включва също дружества от сектора на наземния транспорт (1 163 дружества с ниска сравнимост) (75). Според WIK този подход засилва статистическата валидност на окончателното сравнително проучване.
(263)
Един от приложените критерии за избор към всички референтни групи се отнася до размера на дружеството; взети са предвид само дружествата с приходи над 3 млн. евро (76). Що се отнася до периода, обхванат от данните, надеждни данни е имало единствено за периода 1998-2007 г., а за периода за 1990-1997 г. са използвани интерполации със задна дата (77).
(264)
Освен това WIK продължава приетия анализ по отношение на цените на прехвърляне, като се основава на концепцията за интерквартилния размах (78), за да смекчи ефекта от крайните стойности и за да определи равнище на разумна печалба.
(265)
WIK получи следните резултати за периода 1998-2007 г.:
а)
референтна група I: 25-и процентил, равен на -0,42 %, 75-и процентил, равен на 6,72 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,86 %;
б)
референтна група II: 25-и процентил, равен на 0,45 %, 75-и процентил, равен на 6,77 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,48 %;
в)
референтна група III: 25-и процентил, равен на 0,64 %, 75-и процентил, равен на 5,57 %, и медиана (50-и процентил), равна на 2,59 %.
(266)
WIK заключава, че разширеният сектор на колетни пратки, т.е. референтна група II, е по-подходяща група за сравнение, тъй като получените резултати са сравнително стабилни във времето в сравнение с другата референтна група (ограничен сектор на колетните пратки), и защото този сектор е функционално по-близък до дейностите, свързани с куриерските услуги и колетните пратки, отколкото другата референтна група (сектор на наземния транспорт).
(267)
Направена е и друга корекция, за да се получи горна граница на разумната печалба на DP, основана на анализа на предприемаческия риск за предприятието в сравнение с референтната група. На тази основа WIK предлага за горна граница на разумната печалба на DP стойността от 3,48 %, която съответства на средната възвръщаемост на продажбите на референтна група II. Като избира по-скоро медианата, а не 75-ия процентил за по-висока стойност на разумната печалба, WIK иска да отрази факта, че дружествата от извадката поемат по-висок риск, отколкото заварените пощенски оператори, като се има предвид, че тези дружества не се ползват с никакви специални права.
(268)
Белгийските власти считат използваната в доклада на WIK методология за неправилна и представят различни документи (писма, становища и доклади) на 23 април 2010 г., 1 март 2011 г., 14 юни 2011 г., 5 август 2011 г., 10 август 2011 г., 14 декември 2011 г. и 19 декември 2011 г., като опровергават подхода в доклада на WIK и представят свой собствен метод за определяне на референтната разумна печалба.
(269)
В изпратено становище на 5 август 2011 г. белгийските власти по същество изтъкват, че използваната в проучването WIK извадка не е била представителна за дейността, размера, рисковия профил и референтния период. Белгия твърди, че е много трудно извадката да бъде приета за легитимна въз основа на критериите, изложени в точка 18 от рамката за УОИИ.
(270)
В същото становище Белгия изтъква също, че би било логично да се направи разграничение между маржа на печалбата от дейности със значително различаващо се равнище на риск: белгийските власти изтъкват, че ако разпространението на печатни издания и разпространението на пощенски пратки са дейности с различен рисков профил, би било уместно да се използват различни равнища на разумна печалба.
(271)
Освен това белгийските власти твърдят, че е налице повишаване на производителността на дейностите на DPLP и че Комисията следва да вземе предвид този факт при определянето на равнището на разумна възвръщаемост, както е предвидено в точка 18 от рамката за УОИИ. Белгийските власти подчертават, че DPLP е станало рентабилно след многобройни реформи и след като дълго време е било на загуба. Разходите на DPLP са били съкратени именно благодарение на закриването на пощенски клонове. Делът в размер на 50 %, притежаван от частни инвеститори от 2006 г., е довел до нова култура, насочена към ефективност. Според белгийските власти подобна повишена производствена ефективност би трябвало да се вземе предвид при определянето на равнището на разумна възвръщаемост по отношение на DPLP.
(272)
На 1 март 2011 г. белгийските власти изпратиха на Комисията доклад, изготвен от Charles River Associates (CRA), в който се отправят критични забележки към проучването на WIK и се предлага друг метод за оценяване на разумната печалба на DPLP.
(273)
По отношение на състава на съдържанието CRA изтъква, че трите извадки на WIK включват много на брой, но малки по размер дружества, чийто рисков профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA оспорва заключенията на WIK, че предоставянето на услуги за писмовни пратки от въпросния заварен пощенски оператор съдържа нисък риск, както и че включените в референтните групи дружества дават възможност за подходящи сравнения.
(274)
CRA привлича вниманието именно върху взаимовръзката между структурата на разходите на едно предприятие (по отношение на дела на фиксираните и променливите разходи) и поетия търговски риск. CRA изтъква, че един пощенски оператор със задължение за универсална услуга е изправен пред по-големи фиксирани разходи и следователно в по-голяма степен е изложен на намаляване на търсенето в сравнение с дружество с по-ниски фиксирани разходи. Освен това CRA подчертава разликата между възвръщаемостта на продажбите на малките и големите предприятия от групите на WIK (79), от което се подразбира, според него, за съществуването на системни разлики между малките дружества за куриерски услуги и по-големите предприятия като UPS и FedEX, които би могло да се обяснят с различната структура на разходите.
(275)
CRA също така анализира по-подробно характеристиките на някои малки дружества за куриерски услуги в извадката на референтна група I на WIK и заключава, че рисковият им профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA също така счита за неподходящо да се увеличава размерът на тази вече трудно сравнима извадка с добавянето на още по-малко сравними предприятия.
(276)
CRA отхвърля аргумента на WIK, според който заварените европейски пощенски оператори не би следвало да бъдат включени в извадката, тъй като печалбите им са се определяли не на конкурентна основа, а от ценовото регулиране, като рискът е, че тези заварени пощенски оператори в резултат на ценовото регулиране са могли да генерират прекомерни печалби. CRA изтъква, че след като за целите на сравнението отхвърля другите заварени пощенски оператори, WIK се основава на теоретичната хипотеза, според която на тези заварени оператори би могло да се наложи да прилагат прекомерно високи цени, но без да представи емпирични доказателства в подкрепа на твърдението си. В това отношение CRA подчертава, че предвид прилаганите в повечето държави членки механизми за ценово регулиране, като например ценовите прагове (80), най-големите наблюдавани печалби биха били в резултат по-скоро на повишаването на производителността, отколкото на високите цени.
(277)
CRA изтъква, че естественият метод на изчисление на разумен марж на печалбата на DPLP за задълженията му за обществена услуга би следвало да се основава на наличните данни за маржовете на печалбата, реализирани от куриерските дейности на другите пощенски оператори от Западна Европа. Това е много по-естествено, тъй като въпросните обществени услуги са преди всичко услуги за писмовни пратки и данните за маржовете на печалбата, реализирани от свързаните с пощенските пратки операции на другите пощенски оператори от Западна Европа, са пряко достъпни и не разкриват каквото и да било прекалено благоприятно ценово регулиране.
(278)
CRA изтъква по-специално, че анализът би следвало да се основава на маржовете EBIT (ROS), реализирани от куриерските дейности на пощенските оператори от Западна Европа, които предоставят секторни сведения за маржовете EBIT от куриерските си дейности (ако секторните сведения за маржовете EBIT не са предоставени) или за общите маржове EBIT на пощенските оператори от Западна Европа, над 75 % от приходите на които са от куриерски услуги. CRA изключва извадката на операторите от Източна Европа поради относителната им неефективност в сравнение с пощенските оператори от Западна Европа.
(279)
Следователно анализът на CRA се основава на извадка от 11 пощенски оператори от Западна Европа за периода 2002-2009 г. (общо 73 наблюдения). Средната възвръщаемост на продажбите от тази извадка е […] %, медианата - […] %, 75-ият процентил е равен на […] % (81). CRA изчислява както пресечената средна стойност ([…] %), така и средната стойност по метода на Winsor ([…] %), които, подобно на медианата, не са засегнати от крайните стойности (82).
(280)
По отношение на определението за референтна стойност на разумен марж на печалбата CRA изтъква, че използването на средни стойности поражда методологични проблеми. CRA обяснява, че поради промените в наблюдаваните маржове на печалбата в извадката, критичният праг за определяне на прекомерна рентабилност би трябвало да е по-висок от средната стойност или всяка друга централна средна величина и би трябвало например да е равен на 75-ия процентил. Според CRA, един такъв подход би подхождал на използвания в разследванията метод за цените на трансфер, който се изразява в базиране на размах (например интерквартилен размах или други процентили).
(281)
На 14 декември 2011 г. белгийските власти представиха на Комисията документ, съдържащ становището на DPLP относно поеманите от пощенските оператори рискове, и предложиха методология за изготвяне на инструмент за измерване на рисковата премия, който, в допълнение към възвръщаемостта на безрисковите продажби, би дал разумно равнище на възвръщаемостта на продажбите.
(282)
В документа не се обяснява как възвръщаемостта на безрисковите продажби (изразена спрямо ROS) би могла да се определи в случая, нито се изяснява точно какво би трябвало да представлява разумна възвръщаемост на продажбите според предложената методология. В анализа се набляга по-скоро на оценката на различните рискове и изчисляването на рискова премия, която отразява всички видове рискове.
(283)
Белгийските власти отдават най-голямо значение по-специално на три големи категории риск - секторният риск, свързаният с услугата риск и договорният риск - и обичайните видове рискове за всяка категория, на които са изложени пощенските оператори. Методологията на оценяване на рисковата премия предвижда: i) определянето на „максимална рискова премия“ (83); ii) разделянето на отчитания период на договорни периоди, за да се разграничат свързаните с всеки договор рискове; iii) използването на опростена скала за оценка на всеки договорен период (нисък, среден или висок); iv) преобразуването на дадените оценки на всеки риск в обща оценка за всяка от трите големи категории рискове, и v) преобразуването на общите оценки в рискови премии, сумата от които представлява общата рискова премия.
(284)
Също така са посочени примери, които да докажат, че DPLP поема рискове, които надвишават средните. По този начин белгийските власти твърдят, че DPLP е изправено пред по-висок риск, свързан с обемите, тъй като получава значителна част от своите приходи от „куриерската“ си дейност, а тяхната разходна структура се характеризира със силна липса на гъвкавост поради по-високия дял на фиксираните разходи от средното равнище. Други вид риск, считан за по-висок за DPLP, е рискът, свързан със сигурността. Според анализа това се дължи на факта, че DPLP е един от малкото европейски пощенски оператори, който разнася по домашен адрес пенсиите в брой.
(285)
Въз основа на оценката на отделните рискове белгийските власти заключават, че четвъртият договор за управление съдържа по-високо равнище от трите вида риск, докато първият, вторият и третият договор се характеризират със средно рисково равнище (единственото изключение е секторният риск, който се счита за нисък за първия договор). Белгийските власти посочват други примери как да се преобразува в рискова премия горепосочената класация на отделните рискове, като се основават на различни стойности за „максималната рискова премия“.
(286)
Проучването Deloite, посочено по-горе в съображение 257, по много от точките се доближава до проучването на WIK:
1.
и двете използват една и съща методология за проучване на сравними дружества по отношение на функциите и риска във финансовите бази данни;
2.
и двете предлагат възвръщаемостта на продажбите за най-подходяща референтна рамка за определяне на референтната печалба (поради липса на данни има разлики в счетоводното третиране между отделните дружества);
3.
накрая, доставчиците на универсална пощенска услуга са изключени от групата на сравними предприятия, тъй като работят главно на регулирани пазари и се ползват с изключителни права.
(287)
По отношение на групата сравними предприятия главната разлика между проучването на WIK и проучването Deloitte се отнася до размера на разглежданите дружества. Deloitte включва в извадката си само дружества с годишни приходи над 100 млн. евро (84). Това ограничение се обяснява с анализа му на спецификата на дейностите, свързани с предоставянето на универсална услуга, и съответните търговски и пазарни рискове (85).
(288)
Deloitte счита по-специално, че дружествата от пощенския сектор и сектора на колетните пратки, които използват огромни и сложни мрежи за събиране и разпространение, логично могат да се сравняват с DP. Като се имат предвид икономиите от мащаба, обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, както и високият дял на оперативните разходи в сравнение с капиталовите, както и свързаните с тях рискове (като свързания с обемите риск, риска от заместване с електронната поща), големите предприятия, които предлагат разнообразни продукти в пощенския сектор и сектора на колетните пратки, са по-подходящи за сравнение, отколкото малките предприятия за куриерски услуги. Дружества за транспортиране на стоки и логистика също биха могли - в по-малка степен - да послужат за сравнение, тъй като те използват същите активи.
(289)
За да илюстрира важността на размера на дружествата, Deloitte сравнява своята извадка с извадката на референтна група II на WIK. Deloitte отбелязва, че средната възвръщаемост на продажбите в извадката на WIK чувствително се различава между групите с дружества с различен размер (което става ясно от броя на служителите) (86). Deloitte изтъква, че в неговата извадка (основана на по-големите дружества), напротив, няма тясна връзка между мащаба и възвръщаемостта на продажбите.
(290)
След приключване на подбора на извадката Deloitte основава анализа си на 7 пощенски дружества и дружества за колетни пратки, 18 логистични дружества и 19 дружества за транспортиране на стоки. Що се отнася до пощенския сектор и сектора на колетните пратки, малката група от седем сравними дружества включва големи многонационални оператори за експресни пратки, като UPS, FedEx и TNT Express, както и няколко пощенски оператори, главно от САЩ и Обединеното кралство (87). По принцип всички данни обхващат периода 1990-2007 г., но данните за първите три години са все пак много ограничени и поради това Deloitte счита, че резултатите за тези години са с по-ниска степен на надеждност (88).
(291)
Deloitte разглежда освен това предимствата и недостатъците на много други инструменти за измерване на рентабилността. В случая поради практически затруднения, свързани с получаването на подходящи данни за паричните потоци, се отхвърля използването на процента на възвръщаемост на капитала. Отхвърля се и използването на възвръщаемостта на вложения капитал или на възвръщаемостта на собствения капитал, например поради разлики между дружествата в областта на осчетоводяването на разходите и капиталовата структура (последната има важно значение за възвръщаемостта на собствения капитал). Възвръщаемостта на активите също се счита за неподходяща, тъй като е насочена към всички активи. Ето защо Deloitte предлага да се избере възвръщаемостта на продажбите, но подчертава, че като се има предвид, че последната не измерва пряко възвръщаемостта на капитала, може да се използва за сравнителни изследвания само ако сравняваните предприятия имат близка капиталоемкост.
(292)
При все това Deloitte изчислява възвръщаемостта на собствения капитал (както и възвръщаемостта на собствения капитал при пазарна стойност и възвръщаемостта на активите) за малка подизвадка от шест дружества, но заключава, че диапазонът и варирането на възвръщаемостта на собствения капитал може да отразяват различни фактори, което изисква предпазливо тълкуване, и вредѝ на уместността ѝ като референтен показател. Сред тези фактори Deloitte подчертава значението на капиталоемкостта. Deloitte изтъква, че по отношение на капиталоемкостта универсалната услуга на DP е по-близка до тази например на UPS и на FedEx, отколкото до тази на оператори на транспортиране на стоки като Kuehne&Nagel или Wincanton.
(293)
Deloitte подчертава и значителните разлики в рентабилността между дружествата в течение на времето, както и в различните сектори и между тях. Тези разлики според Deloitt оправдават използването по-скоро на рамки за разумна печалба, отколкото на единна средна стойност. Подобен подход също така би бил подходящ предвид необходимостта да не се санкционират по-високите получени резултати от средното равнище в резултат на повишената ефективност.
(294)
Събраните от Deloitte резултати по сектори и за всички сектори са обобщени в таблица 22 от проучването Deloitte. Следователно:
а)
в пощенския сектор и сектора на колетните пратки за периода 1998-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 8,1 %, средната стойност на медианите на възвръщаемостта на продажбите - 7,4 %, средният годишен 25-и процентил - 4,8 % и средният годишен 75-и процентил - 12 %;
б)
за всички сектори за периода 1990-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 6 %, средната стойност на годишните медиани на възвръщаемостта на продажбите - 5,4 %, средният годишен 25-и процентил - 3,6 % и средният годишен 75-и процентил - 8,1 % (89).
(295)
За референтен показател Deloitte предлага стойност, основана на средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите, равна на 7,9 % (90); за да отрази наблюдаваната разлика на възвръщаемостта на продажбите, Deloitte определя и диапазон за разумна възвръщаемост на продажбите, основана на годишния интеквартилен размах (91).
(296)
Избирането на подходяща извадка от сравними предприятия за заварените пощенски оператори е сложна задача. От само себе си се разбира, че най-много трябва да се внимава при избирането на група предприятия, които могат да послужат за сравнение на търговските дейности и риска.
(297)
Общото между проучванията на WIK и Deloitte е, че те са насочени към търговски дружества, които развиват сравними дейности с тези на DPLP, като изключват заварените пощенски оператори от сравнителната извадка. Обратно, CRA използва сравнителна извадка, съставена единствено от европейски заварени пощенски оператори.
(298)
Комисията споделя становището на WIK и на Deloitte, според което печалбите на заварените пощенски оператори (използвани в сравнителното проучване на CRA) на практика не са при обичайни пазарни условия, а са резултат до голяма степен от избора на други държави членки в областта на регулирането. Ето защо те може да не отразяват правилно референтната възвръщаемост. В същото време, тъй като извадката на CRA включва заварени пощенски оператори от други европейски страни, изглежда това е извадката с предприятия, които се доближават най-много до DPLP. Поради това Комисията счита за уместно да се вземе предвид изцяло извадката на CRA, по-специално за да се проверят чрез съпоставяне референтните равнища на разумната печалба (възвръщаемостта на продажбите), определени въз основа на проучванията на WIK и на Deloitte.
(299)
Както в проучването на WIK, така и в проучването на Deloitte се признава, че трябва да е налице достатъчно голяма извадка, за да се направят съществени заключения за целите на сравнителното проучване. Затова те се основават на (относително) ограничена извадка от предприятия в пощенския сектор и сектора на колетните пратки и на по-широкообхватни извадки, които включват дружества от сектора на логистиката и сектора на транспортирането на стоки. Комисията признава, че е важно да има достатъчно голяма извадка за целите на статистиката. По отношение на позицията на CRA в това отношение, която оспорва ползата от увеличение на размера на извадката с добавяне на по-малко сравними предприятия, Комисията счита, че по-широкообхватните извадки, определени от WIK и особено от Deloitte, чрез възприетите методологии за избиране на извадки са достатъчно сравними, за да послужат като значими референтни групи за оценяването на печалбата на DPLP.
(300)
В проучването на WIK се прави опит да се определи референтна възвръщаемост на продажбите на базата на трите групи, създадени за целите на сравнението. Комисията обаче счита също, че проучването на WIK може да бъде атакувано по две различни, макар и свързани точки (92): i) използването от страна на WIK на извадки, които включват също голям брой малки дружества (93), които очевидно не са сравними със заварените пощенски оператори като DPLP; и ii) хипотезите на WIK относно равнището на риска, пред който е изправен пощенският оператор, предмет на разследването.
(301)
Комисията счита, че мащабът на дейностите, както и структурата на разходите на заварените пощенски оператори като DPLP (заедно с вида на въведения регулаторен механизъм) са съществени елементи за оценката на сравнителното проучване на равнищата на печалба.
(302)
Първо, ако фиксираните разходи са високи (и засягат например капиталовите разходи или други фиксирани разходи, свързани с мрежата), най-големите предприятия получават още по-големи икономии от мащаба и гъстотата в сравнение с малките. При сравнението на средната възвръщаемост на продажбите на големите и малките предприятия, включени в извадката на WIK, проучването Deloitte-II успява да докаже, че средната възвръщаемост на продажбите се увеличава с размера на предприятията (измерен по брой на служителите) (94). В действителност средната стойност на първия квартил (Q1) е най-ниска в трите извадки WIK (например само 0,75 % за извадката WIK II за периода 1998-2007 г.) (95), което може да отразява прекомерно висок дял на (най-малките) предприятията, които понасят загуби и полагат големи усилия, за да останат на пазара. С включването на толкова малки предприятия в извадките си (включително в основната извадка от референтна група II), WIK може би е подценило референтната възвръщаемост на продажбите, която вероятно имат по-големи и по-добре установени на пазара предприятия като DP или DPLP.
(303)
Второ, макар и основателно да посочва нискорисковия профил на оператора поради монополния характер на дейностите му, WIK явно не отчита в достатъчна степен значителните фиксирани разходи (в сравнение с променливите разходи), породени от задължението за универсална услуга, нито развитието на рисковия профил - фактори, които вероятно са довели до изменения във времето на регулаторния режим за оператора, по-специално между отделните периоди на регулиране (например различните договори за управление в случая на DPLP).
(304)
Делът на фиксираните разходи може да е висок не само поради високата капиталоемкост на едно предприятие (едно от текущите обяснения на високия размер на фиксираните разходи), но и поради затруднението му да адаптира общите си разходи предвид задължението му (свързано със задължението за универсална услуга) да поддържа широка разпространителска мрежа и неспособността му да намали разходите си за труд поради съществуващи трудови договори. Високият дял на фиксираните разходи (96) допълнително поставя под въпрос включването на малките дружества, чиято структура на разходите (съотношението фиксирани разходи/променливи разходи) очевидно е много различна (97).
(305)
Както се посочва във въведението, Комисията счита също, че степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи до голяма степен от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм за финансирането на задължението за универсална услуга. Преминаването към система от ценови прагове в по-дългосрочен план по отношение на цените на пощенските марки (което се случва при DPLP през 2006 г.) води именно до чувствително увеличение на значението на риска, свързан с обемите. Съществуването на такъв риск разклаща хипотезата на WIK за присъщо ниския риск за дейностите на DPLP, поне за периода, характеризиращ се със система от ценови прагове.
(306)
Като се имат предвид изложените в съображения 286-295 доводи, Комисията счита, че за оценката на печалбата на DPLP извадките на Deloitte са по-добри от извадките на WIK, тъй като се ограничават до предприятия с по-висок минимален размер (годишен оборот над 100 млн. евро).
(307)
Същевременно все пак следва да се отбележи, че в някои аспекти подходът Deloitte съдържа и известни потенциални слабости и заключенията му трябва да се тълкуват с известна предпазливост.
(308)
По-специално извадките на Deloitte включват голям брой предприятия с капиталоемкост над приложимата за операторите на куриерски услуги (98). От методологична гледна точка използването на възвръщаемостта на продажбите като средство за оценка на печалбата се нуждае от сравнителна извадка на дружества с подобно равнище на капиталоемкост (тук определено като съотношение капитал/продажби). Работната хипотеза е, че дружествата с еднаква възвръщаемост на продажбите ще имат възвръщаемост на използвания капитал (ROE (99)), която е обратно пропорционална на съотношението капитал/продажби. Следователно използването на възвръщаемостта на продажбите за референтен показател изисква идентична капиталоемкост на включените в референтната група дружества. Макар да е трудно да се получат надеждни оценки на капиталоемкостта (100), вероятно дейностите за разпространение на пощенски пратки и разпространението на печатни издания са с по-малка капиталоемкост в сравнение с дейностите за експресни колетни пратки на големите многонационални предприятия като UPS, TNT, FedEx и DHL (101). Следователно е възможно показателят за разумна печалба, определен въз основа на извадките Deloitte, да надценява референтната печалба, която би трябвало да се приложи към предприятия с капиталова структура като тази на DPLP (102).
(309)
Предвид многобройните несигурности, съпътстващи извършената оценка, Комисията счита, че е оправдано да се определи разумен диапазон на възвръщаемостта на продажбите въз основа на оценките на Deloitte на медианата на възвръщаемостта на продажбите за по-широкообхватната извадка за всички сектори (5,4 %), както и на медианата на възвръщаемостта на продажбите за извадката с активни дружества в пощенския сектор и сектора на колетните пратки (7,4 %) (103). Така полученият диапазон (5,4 - 7,4 %) според Комисията представлява „диапазон по подразбиране“ за разумната печалба поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск предвид действащия договор за компенсация и пред сериозни стимулиращи мерки с цел да стане по-ефективно (104).
(310)
Комисията счита, че диапазонът (5,4 % - 7,4 %) е подходящ като стойност по подразбиране както за дейностите на DPLP за разпространение на пощенски пратки, така и за дейностите му за разпространение на печатни издания, тъй като става въпрос за тясно свързани дейности с много сходни търговски характеристики.
(311)
Вярно е, че DPLP е изправено пред слаба или несъществуваща конкуренция във въпросните области на дейност (разпространение на писма и печатни издания). Поради това възниква въпросът да се установи дали е уместно да се оценява печалбата му въз основа на медианата на печалбата от извадки с действително изправени пред конкуренция предприятия и дали една по-рестриктивна референтна стойност (т.е. по-ниска) като първия квартил (25-ия процентил) не би била достатъчна за дружество в положението на DPLP. При все това Комисията счита, че подобен подход не би установил в достатъчна степен съществуването на значително вариране на равнищата на печалба както между дружествата, така и във времето. Освен това би било уместно да се избегне всякакво неоправдано премахване на евентуално повишение на производствената ефективност, като се наложи също толкова строг ценови праг по отношение на възвръщаемостта на продажбите, достигната впоследствие от дружеството.
(312)
В разглежданото дело Комисията счита също, че е неуместно да се основава на мерки, които надхвърлят медианата, като третия квартил (105). Като се има предвид, че възприетият подход вече определя диапазона между отделни извадки, предоставената добавена стойност чрез отчитането за целите на статистиката на диапазоните от едната и другата страна на медианата в извадките (обичайно използвания интерквартилен размах в цените на трансфер) изглежда до известна степен ограничена (106). Комисията взема предвид по-скоро варирането на медианата в отделните референтни групи, отколкото варирането около медианата в конкретна извадка (107).
(313)
Най-вече като се има предвид, че в сектора на „писмата“ на DPLP капиталоемкостта е по-ниска в сравнение с тази на операторите на експресни колетни пратки (108), използването на медианата от тази последна извадка само по себе си вече би предложило известно поле за действие, което дава възможност да се ограничи варирането на равнищата на печалба около медианата за дружествата с по-ниска капиталоемкост като DPLP, и при необходимост да бъде възнаградено в достатъчна степен повишението на ефективността.
(314)
Могат да се направят различни кръстосани проверки за последователност, като се сравни посоченият диапазон по подразбиране в съображение 309 с други налични оценки на разумната печалба. Както се посочва в началото на настоящия подраздел, ще бъде уместно да се направи кръстосана проверка с медианата на възвръщаемостта на продажбите от проучването CRA, равна на […] % (109). Медианата на възвръщаемостта на продажбите, изчислена въз основа на извадката от референтна група II на WIK, ограничена до дружествата с оборот над 100 млн. евро, дава възвръщаемост на продажбите, равна на 7,1 %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (5,4 % - 7,4 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(315)
Като цяло, Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попада в диапазона (5,4 % - 7,4 %), изглежда е подходящ референтен марж за печалбата, поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск и значителни стимули за ефективност.
(316)
Като цяло Комисията счита, че ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга е свързана с висока степен на риск, определената разумна печалба за заварения оператор следва да бъде пропорционална на съответното равнище на поетия риск. Обратно, ако договорът води до нисък риск, равнището на разумна печалба трябва да бъде ниско.
(317)
В предходния раздел Комисията разясни подхода си, целящ да определи диапазон по подразбиране за разумна печалба (5,4 % - 7,4 %), който да се счита за подходящ за договорите с висока степен на риск. Трудно е да се намери подходящата референтна стойност по отношение на диапазона на разумна възвръщаемост на продажбите при нисък риск, но е очевидно, че един такъв диапазон на възвръщаемостта на продажбите би трябвало да е в лявата страна от разпределението в извадката на наблюдаваните равнища на печалба. В тази връзка Комисията счита, че е оправдано да се приеме диапазон за разумната печалба, основана на първия квартил (25-ия процентил) вместо медианата.
(318)
Използването на 25-ия процентил като референтна стойност за договорите с нисък риск води до диапазон с разумна възвръщаемост на продажбите от (3,6 % - 4,8 %) според отделни извадки на Deloitte.
(319)
Тук отново при сравнение с резултатите на CRA за заварените пощенски оператори може да се изготви друга полезна кръстосана проверка. Средната стойност на годишния 25-и процентил, изчислена от Комисията, е равна на […] %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(320)
Като цяло Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен марж за печалба за периодите, през които DPLP е било изправено пред ниска степен на риск.
(321)
Както се разяснява във въведението на настоящия раздел, поетият от DPLP риск зависи от компенсационния механизъм, приложен от Белгия. Този механизъм е предвиден в различните договори за управление, сключени между DPLP и белгийската държава, и се променя с течение на времето. Поради това е разумно различните диапазони на „разумна възвръщаемост на продажбите“ да се разглеждат според въведения компенсационен механизъм, който определя равнището на риск, на който е изложено DPLP, но и степента, до която DPLP е стимулирано да повиши своята ефективност.
(322)
В този контекст Комисията държи да подчертае, че характеризирането на риска в договорите не зависи просто от наличието на риска в договорите за управление на DPLP, нито от абсолютната стойност на риска, а по-скоро от степента, в която рискът е по-висок или по-нисък от риска, поет от дружествата, включени в същите групи от извадки. Същото се отнася и за интензитета на мерките, стимулиращи DPLP да повишава своята ефективност. Като се има предвид, че тези групи от извадки се състоят от дружества, действащи в конкурентна среда, обичайно те са изложени на висок риск и са подложени на силни стимули за постигане на по-висока ефективност.
(323)
Комисията счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) ясно са предвидени механизми, които включват дългосрочни задължения по отношение на цените и финансирането, основани на предварителни параметри. Това е приложимо към дейностите на DPLP по отношение както на разпространението на пощенските пратки, така и на разпространението на печатни издания.
(324)
По-конкретно по отношение на разпространението на печатни издания член 9 от четвъртия договор за управление гласи, че по време на срока на договора (стандартен петгодишен период) средно претеглената стойност на тарифите за предоставянето на услуги от „кошницата с малки потребители“ няма да се увеличава по-бързо, отколкото позволява един механизъм за ценови прагове, основан на „здравословния индекс“ (специфичен индекс за потребителски цени), и бонус за качество, който отразява процента на индивидуални пощенски пратки, разпределен във времето. Според Комисията определянето по този начин на тарифите за целия период на договора съдържа всички характеристики на стимулиращ договор, което излага дружеството на висока степен на риск.
(325)
Що се отнася до разпространението на печатни издания, в член 2 от четвъртия договор за управление се уточнява, че през периода на договора тарифите за разпространение на печатни издания не могат да се увеличават по-бързо от „здравословния индекс“. За покриване на нетните разходи за разпространението на печатни издания, предвид прогнозираната ефективност, в член 13, параграф 2 се определя размерът на годишната компенсация, на която DPLP има право, на 290 613 000 EUR (коригиран размер с отчитане на инфлацията) (110). Член 13, параграф 5 гласи, че ако съдържанието на или условията за УОИИ се променят или ако настъпи значителна промяна в разходите, с която DPLP не може да се справи, страните ще разгледат дали е необходима корекция на размера на компенсацията в съответствие с промяната в разходите. За подобна корекция е необходимо решение на Министерския съвет. Комисията признава, че тази последна клауза би могла да се тълкува като клауза за дерогация, с която в договора се въвеждат някои елементи на по-късен етап (които предпазват DPLP от риска). При все това Комисията счита, че използваните от публичните органи термини са достатъчно уклончиви и че поради тази причина DPLP не може да разчита на използването ѝ. Като цяло Комисията смята, че приетите разпоредби за дейностите на DPLP, свързани с разпространението на печатни издания, предполагат дългосрочно задължение по отношение на компенсацията.
(326)
Следователно според Комисията не може да се счита, че четвъртият договор за управление (2006-2010 г.) води до ниска, а по-скоро до висока степен на риск. Като цяло диапазонът по подразбиране от (5,4 % - 7,4 %) изглежда подходящ и за двата вида дейности, предвидени в четвъртия договор за управление.
(327)
Обратно, предходните договори за управление (до 2005 г.) изглежда се основават до голяма степен на ценови и компенсационни механизми, предполагащи ниска степен на риск за DPLP.
(328)
Що се отнася до определянето на цените на пощенските марки, Комисията отбелязва, че първите три договора за управление не прилагат механизъм за ценови прагове от вида, използван в четвъртия договор за управление (който предвижда дългосрочно ценово задължение). В най-общ план тези договори препращат по-скоро към тарифи, основани на действителни разходи, установени чрез подходящи счетоводни принципи (111).
(329)
По същия начин, по отношение на разпространението на печатни издания Комисията отбелязва, че в първите три договора за управление не се предвижда никакъв фиксиран бюджет за периода на договора, както четвъртият договор за управление (112). Те по-скоро се позовават на компенсации въз основа на действителните разходи (113). Комисията установи, че във втория договор също така се определя общ праг за компенсацията, но наблюдаваните действителни компенсационни суми през периода изглежда поставят под въпрос действително обвързващия характер на прага (114). В първия договор за управление се определя и годишна дотация (компенсация), но Комисията отбелязва, че същевременно в договора не се определя дългосрочен праг за тарифите за разпространението на печатни издания.
(330)
Поради това Комисията е на мнение, че диапазонът от (3,6 %-4,8 %), определен за разумен при отсъствието на значителен риск, свързан с договора, следва да се приложи едновременно към разпространението на печатни издания и към разпространението на пощенски пратки за съответния период от първите три договора за управление.
(331)
Комисията установи, че в документа, представен от белгийските власти на 14 декември 2011 г., те също предлагат основан на договорите подход. Макар предложената методология да повдига различни въпроси по отношение на рисковите фактори и начина им на претегляне (115), извършването на анализ по договорен период, който главно класира поетия от DPLP риск в три степени (нисък, среден, висок) изцяло съответства на подхода, приет от Комисията. Като цяло правилното класиране на договорите по отношение на заложения риск, извършено от DPLP, изглежда съответства на анализа на Комисията, като се има предвид, че белгийските власти също считат четвъртия договор в общи линии за по-рисков в сравнение с първите три договора.
(332)
Комисията достига до заключението, че диапазон на възвръщаемост на продажбите между (5,4 % - 7,4 %) е подходяща референтна рамка за определянето на разумната печалба за периодите, през които DPLP е трябвало да се изправи пред значителен риск и да отчита силни стимули за ефективност.
(333)
Комисията заключава също, че диапазон по подразбиране за възвръщаемост на продажбите между (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен диапазон за определяне на разумната печалба за периодите, през които DPLP не е поело значителен риск.
(334)
За да отчете усилията, които според белгийските власти DPLP е положило за постигане на повишена ефективност, Комисията реши да прояви известна предпазливост, като използва горните граници на тези два диапазона за определяне на разумната печалба, която да бъде включена в разходите за обществени услуги. Този подход е представен и в проучването Deloitte (вж. съображение 293), според което използването на диапазони е уместно предвид необходимостта да не се санкционират по-високите резултати над средната стойност, получени в резултат на повишената ефективност.
(335)
Комисията счита, че първите три договора за управление (1992-1996 г., 1997-2002 г. и 2003-2005 г.) съдържат ниска степен на риск и че може да се приложи равнище на разумна печалба, съответстващо на възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %, към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки. В замяна на това тя счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) рискът е значително по-висок, така че към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки може да се приложи равнище на възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %.
(336)
В първия договор за управление се посочва, че плащаната от държавата годишна компенсация е предназначена за всички задачи за обществена услуга.
(337)
Следователно евентуалната свръхкомпенсация следва да се изчислява, като се сумират всички приходи и разходи за всички задачи за обществена услуга.
(338)
Плащаната от държавата годишна компенсация за задачите за обществена услуга следва да бъде включена в приходите. Получените от DPLP годишни компенсации съгласно първия договор за управление възлизат общо на 1,5 млрд. евро.
(339)
Освен това следва да бъдат взети предвид посочените по-долу мерки за помощ:
Прехвърляне на недвижими имоти
(340)
В първия договор за управление също така се е предвиждало прехвърляне на недвижими имоти от държавата на DPLP. Прехвърлянето на собствеността върху недвижими имоти на стойност 112,2 млн. евро без никаква насрещна престация следва да бъде включено в приходите на DPLP, за да се изчисли свръхкомпенсацията за периода на първия договор за управление. DPLP не е платило никаква насрещна престация на държавата за използването на сградите през периода преди прехвърлянето.
(341)
През 1997 г. държавата е платила на DPLP сумата от 62 млн. евро, която е осчетоводила като капиталова инжекция. Впоследствие белгийските власти са приели, че на практика това прехвърляне е съответствало на отложено изплащане на остатъка от предвидената за 1996 г. годишна компенсация в първия договор за управление.
(342)
В началото въпросната сума не е била изплатена навреме на DPLP през 1996 г., въпреки че компенсацията от страна на държавата е била по-малка от годишната сума, предвидена от договора за управление за въпросната година.
(343)
За целите на контрола на свръхкомпенсацията изплащането на 62 млн. евро е включено в компенсацията за УОИИ за периода, обхванат от първия договор за управление.
(344)
Изчисляването на свръхкомпенсацията за първия договор за управление може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за всички задачи за обществена услуга, включително задължението за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Прехвърляне на недвижими имоти
+
Капиталова инжекция през 1997 г.
=
Свръхкомпенсация
(345)
По отношение на следващите три договора за управление, за изчисляването на свръхкомпенсацията ще бъдат отчетени само приходите и разходите за УОИИ, които, съгласно разпоредбите в тези договори, може да са били предмет на компенсация за обществена услуга. Приходите и разходите, свързани с другите УОИИ, за които съгласно разпоредбите от договорите за управление не може да се иска помощ, не са взети предвид. Тъй като универсалната пощенска услуга не е част от дейностите, за които се получава помощ, свързаните с нея евентуални нетни разходи няма да се вземат предвид, тъй като те се финансират изцяло със собствени ресурси на DPLP в съответствие с възлагането за обществена услуга, посочена в договорите за управление. Дейностите, за които съгласно договорите за управление се получава посочената в тях компенсационна сума, обхващат по-конкретно разпространението на печатни издания (ежедневни и периодични издания) и останалите обществени услуги, изброени в съображение 33.
(346)
Поради невисоките тарифи, прилагани за разпространението на печатни издания, УОИИ, които се ползват от помощи, като цяло са на загуба.
(347)
Доколкото евентуалната свръхкомпенсация за дадена услуга може да се използва за финансиране на нетните разходи, направени за други задачи за обществена услуга, които не са компенсирани в достатъчна степен, всички приходи и разходи, свързани с УОИИ, за които може да има право на помощ съгласно договорите за управление, ще бъдат добавени за целите на изчисляването.
(348)
Получените от DPLP годишни компенсации съгласно тези три договора за управление възлизат общо на 3,5 млрд. евро.
(349)
Освен компенсациите, предвидени в договорите за управление, DPLP се е ползвало през целия период, обхванат от разследването, от изключителни права, предоставени от държавата, за предоставянето на запазени пощенски услуги. Въпреки че евентуалните нетни излишъци от запазения сектор не представляват държавни ресурси за целите на контрола на държавните помощи и следователно не могат да бъдат предмет на разпореждане за възстановяване при свръхкомпенсация, те може и следва да бъдат отчетени в рамките на прилагането на правилата в областта на държавните помощи при оценката на необходимостта и пропорционалността на всяка друга помощ, отпусната на въпросния оператор като компенсация за обществени услуги. Следователно в оценката на съвместимостта на предоставената на DPLP компенсация съгласно отделните договори за управление в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, допълнителните печалби на белгийския пощенски оператор в този запазен сектор ще бъдат приспаднати от разходите за УОИИ, за които може да има право на компенсация за обществена услуга съгласно разпоредбите на посочените договори.
(350)
Следва да се отбележи, че този принцип е включен в рамката за УОИИ, в която се постановява, че „ако предприятието има специални или изключителни права по отношение на услуга от общ икономически интерес, която генерира печалба над разумната печалба, или ако от страна на държавата са му предоставени други предимства, всички те се вземат предвид, независимо как са класифицирани за целите на член 87 от Договора за ЕО, и се добавят към приходите на предприятието“ (116). Този принцип отразява условието за необходимост и пропорционалност от член 106, параграф 2 от ДФЕС. В действителност изплатената за дадена УОИИ помощ се добавя към допълнителните печалби, които произтичат от изключително или специално право, предоставено на оператора, и сами по себе си достатъчни за покриване на разходите за друга УОИИ, не е необходима за предоставянето на въпросната УОИИ. Операторът, който реализира тези допълнителни печалби, вече се ползва от държавна мярка, която му позволява да осигури УОИИ в условия на икономическа стабилност, така че не е необходима никаква допълнителна компенсация.
(351)
Следователно всяка допълнителна печалба в запазения сектор, произтичаща от предоставено изключително право, следва да бъде отчетена, за да се оцени необходимостта от разглежданите компенсации за УОИИ, предоставени на DPLP.
(352)
Поради това всяка генерирана в запазения сектор печалба (ЗПУУ R) над равнището на разумна печалба се отчита в анализа на свръхкомпенсацията за УОИИ.
(353)
При все това, тъй като запазеният сектор преди всичко е предназначен за финансиране на универсалната услуга, всяка регистрирана загуба в други области на универсалната услуга намалява приноса на запазения сектор в разходите за другите УОИИ, свързани с нея.
(354)
Също така, за да се определи действително получената допълнителна печалба от запазения сектор, е необходимо да се отчетат разходите, произтичащи от задължението за предоставяне на универсална услуга, но които се поемат от дейности извън обхвата на универсалната услуга. В съответствие със съдебната практика Chronopost разходите на мрежата за продажби на дребно се разпределят в аналитичното счетоводство на DPLP между дейностите, за които е необходим достъп до мрежата, което включва, но не само, продукти от универсалната услуга. По-специално наложеното на DPLP задължение да поддържа мрежа за продажби на дребно с определен обхват и гъстота, за да предоставя универсална пощенска услуга с достатъчно добро качество, определено от белгийските власти, води до загуби за търговските дейности извън обхвата на универсалната услуга, тъй като част от разходите на мрежата за продажби на дребно се приписват, в съответствие със съдебната практика Chronopost, на търговските продукти, за които се използва мрежата за продажби на дребно.
(355)
Изискване за мрежа, наложено от договорите за управление: наложените от държавата изисквания се отнасят до гъстотата и вида на пунктовете за пощенско обслужване (пощенски станции и/или клонове), които образуват мрежата за продажби на дребно. Те са определени в последователните договори за управление. Така в четвъртия договор за управление (2005-2010 г.) се предвижда:
а)
общо задължение за поддържане на мрежа, чрез която се изпълнява универсалната услуга и останалите обществени услуги, възложени на DPLP (117);
б)
задължение за поддържане на поне 1 300 пункта за пощенско обслужване (пощенски станции и пощенски клонове (118));
в)
задължение за поддържане на поне 589 пощенски служби;
г)
освен това максималното разстояние от пътя на всеки клон за пощенско обслужване, който предлага набор от базови услуги, и пощенска станция, която предлага пълен набор от пощенски услуги, не може да превишава 10 km.
(356)
Белгийските власти считат, че конкретните изисквания, приложими към броя и вида на пунктовете за пощенско обслужване, които образуват мрежата за продажби на дребно на DPLP, представляват отделно задължение за териториално присъствие, наложено от държавата отвъд изискванията, свързани със задължението за предоставяне на универсална услуга (ЗПУУ). Поради това Белгия счита, че всички нетни разходи, свързани с такова конкретно задължение за териториално присъствие, би трябвало да се компенсират от държавата.
(357)
Количествено определяне на изискването за мрежа: за да определят нетните разходи на DPLP вследствие на задължението за поддържане на мрежа за продажби на дребно с най-малко 1 300 пункта за пощенско обслужване, минимум 589 от които пощенски станции, белгийските власти са сравнили действителната мрежа за продажби на дребно, чиято гъстота и вид на пунктовете за пощенско обслужване са наложени от държавата, с хипотетична мрежа за продажби на дребно, която DPLP би използвала, ако не трябваше да се спазват тези конкретни изисквания. С други думи, хипотетичната мрежа за продажби на дребно е тази, която DPLP би избрало да използва при търговски условия, ако държавата не му налагаше задължения за предоставяне на обществена услуга.
(358)
Белгийските власти считат, че хипотетичната мрежа би включвала единствено пощенски клонове. Пощенските станции щяха да бъдат премахнати. За да може да продължи да обслужва обаче същия общ обем от клиенти, DPLP би трябвало да увеличи значително броя на пощенските клонове.
Сравнение между сегашната мрежа за продажби на дребно на DPLP и хипотетична мрежа, ако нямаше наложени от държавата задължения
Общ брой на пунктовете за пощенско обслужване
Пощенски станции (a) + пощенски клонове (б)
(a)
Брой на пощенските станции
(специални пунктове за пощенско обслужване, управлявани от самото DPLP)
(б)
Брой на пощенските клонове
(пунктове за пощенско обслужване, разположени в помещения на трети лица)
Съществуваща мрежа на DPLP за продажби на дребно (в края на 2009 г.)
1 401 =
713 +
688
Хипотетична мрежа за продажби на дребно, ако нямаше наложени от държавата изисквания (според белгийските власти)
[…] =
[…] +
[…]
Задължение за мрежа за продажби на дребно, наложено от държавата
Минимум 1 300
Минимум 589
Никакво задължение
(359)
Както се вижда от таблицата по-горе, съществуващата мрежа за продажби на дребно на DPLP отговаря на изискванията на държавата: и общият брой на пощенските клонове, и броят на пощенските станции са над изискваното равнище. В замяна на това хипотетичната мрежа, която DPLP би използвало по чисто търговски съображения, ако имаше право да избира мрежата си за продажби на дребно, би била много различна: общият брой на пощенските клонове би се увеличил, а управляваните от DPLP пощенски станции щяха да бъдат премахнати.
(360)
Реалност на изискването за мрежа: следва да се уточни, че изискването, което налага държавата на DPLP, не е ясно определено.
(361)
Първо, действително поддържаната от DPLP мрежа е по-голяма от изискваната от държавата. Както общият брой на пунктовете за пощенско обслужване, така и броят на пощенските станции е по-голям от минимално изискваното от държавата, което може да наведе на мисълта, че задълженията, които DPLP трябва да изпълнява, не са тежест за него, тъй като поддържа мрежа със сегашния размер по свое собствено желание.
(362)
Белгийските власти обясняват този излишък от пощенски станции с условието за разстояние от 10 km, с необходимостта от марж на сигурност при неочаквано закриване на пощенски станции и с намерението си да променят минимално изисквания брой пощенски станции на 650 в следващия договор за управление, така че би било непродуктивно да се съобразят с определения в момента брой, като закрият пощенски станции, и да ги откриват отново след известно време. Белгийските власти изтъкват, че поради тези причини DPLP не е било в състояние да намали допълнително броя на пощенските станции, за да се доближи до минимално изискваното от 589. Според тях, въпреки номиналния излишък от пунктове за пощенско обслужване, сегашната конфигурация на мрежата от 713 пощенски станции на практика е продиктувана от изискванията на държавата.
(363)
Второ, възприетият от белгийските власти метод се основава на ретрополацията на разходите за мрежата за продажби на дребно от 2009 до 1992 г. Подобна ретрополация неизбежно води до методологическа несигурност. Търговският модел на пощенските клонове не е непременно налице от 1992 г. насам. Още повече че в миналото персоналът на DPLP се е състоял предимно от щатни служители, разходите за чиито заплати са били строго определени. Тъй като пощенските клонове не се управляват от персонал на DPLP, щатните служители, които вече не биха работили в пощенските станции, биха продължили да получават заплата от DPLP. Следователно е малко вероятно, че евентуалното закриване на пощенски станции в началото на обхванатия от разследването период би могло да доведе до пряко намаление на разходите за заплати. В замяна на това подобни икономии биха могли да се реализират в известна степен през 2009 г. по отношение на договорно наетия персонал. Като се имат предвид постепенното преминаване към персонал с не толкова строго определен статут и последователните подобрения в системата за аналитично счетоводство, може да се счита, че в счетоводните данни за по-скорошните финансови години няма подобни нарушения. При все това, като се има предвид, че над 20 000 държавни служители все още работят за bpost и че те нито могат да бъдат наети в пощенските клонове, нито да бъдат съкратени, замяната на всички пощенски станции с пощенски клонове и понастоящем продължава да бъде теоретична и нереалистична възможност.
(364)
Белгийските власти подчертават обаче, че в миналото евентуалните разходи за съкращение на персонал биха могли да се компенсират с икономии на оперативни разходи и продажбата на ненужни вече сгради. По отношение на надеждността на данните за периода 1992-2002 г., белгийските власти твърдят, че в действителност разходите за мрежата за продажби на дребно вероятно са били подценени, тъй като някои елементи, които биха могли да се считат за разходи за мрежата, са били прегрупирани като други разходни пера. Следователно слабостите на метода на ретрополацията биха били смекчени с другите предпазливи хипотези на белгийските власти, приети за изчисляването на разходите от предходните финансови години.
(365)
Наличие на конкретно задължение за териториално присъствие: дори и да се допусне наличието на изискване за мрежа, твърдението на белгийските власти, според което това изискване е придружено от отделна задача за териториално присъствие, не изглежда основателно. Всъщност договорите за управление явно не съдържат конкретни разпоредби за определяне на реално задължение за териториално присъствие, което да надхвърля изискванията, свързани със задълженията за предоставяне на универсална услуга и с другите задължения за обществена услуга. Обратно, в сключените между DPLP и белгийската държава договори за управление се посочва, че единствената цел на изискването за мрежа е осигуряването на универсалната услуга и на другите УОИИ (разпространение на ежедневни издания и списания, пощенски сметки и записи), и необходимите разходи за мрежа за тази цел вече предварително са осчетоводени в сметките за тези отделни услуги (119). Освен това в договорите за управление не се предвижда механизъм, целящ компенсирането на разходите за задължение за териториално присъствие. Комисията отбелязва, че задължението за предварително определяне на параметрите за изчисляване на компенсацията е било въведено в рамката за УОИИ от 2005 г., както и че за периода след 2005 г. е била установена свръхкомпенсация за разходите за УОИИ, поети от DPLP (вж. съображение 386).
(366)
Следва да се отбележи, че съгласно член 3 от Директива 97/67/ЕО държавите членки са длъжни да наложат на своите заварени пощенски оператори задължението за предоставяне на универсална услуга с адекватно равнище за качество, особено по отношение на географското покритие. Териториалното покритие, което е налице в настоящото дело по отношение на Белгия, е само един от многобройните аспекти на задължението за предоставяне на универсална услуга. В договорите за управление, с които се възлага задачата за универсална услуга на DPLP, Комисията не посочва никаква допълнителна задача, която да задължава заварения пощенски оператор да поддържа по-голяма мрежа с повече пощенски станции, отколкото го изисква териториалното покритие съгласно задължението за обществена услуга и другите свързани с нея обществени услуги, и което отговаря на логиката за сближаване и териториално покритие. Несъмнено всяка пощенска станция, управлявана от DPLP с цел осигуряване на универсалната услуга, допринася за териториалното сближаване (120), но от правна гледна точка задължението за поддържане на тази пощенска станция зависи от необходимостта за гарантиране на универсална пощенска услуга и други произтичаща от нея услуги с достатъчно качество. В съответствие с приложимата съдебна практика, за да може да се изтъкне допълнителна териториална задача, DPLP трябва да е натоварено с различна и ясно определена задача за поддържане на пощенските станции в допълнение към своята пощенска мрежа, чийто размер е бил определен за универсалната услуга. В това възлагане би следвало да уточнява задълженията, произтичащите от тях разходи, както и системата за финансиране на нетните разходи за допълнителната териториална задача.
(367)
Комисията не открива нито един от тези елементи в договорите за управление, сключени между държавата и DPLP. Белгийските власти и DPLP в действителност се опитват a posteriori и по изкуствен начин да обосноват отделна териториална задача, като изтъкват, че определеното в договорите за управление териториално покритие съществува по две причини: то е резултат едновременно от задачата за предоставяне на универсалната услуга и от така наречената териториална задача, която надхвърля задължението за универсалната услуга. При все това съответните договори не съдържат разпоредба, свързана с така наречената отделна териториална задача, задължаваща DPLP да поддържа по-обширна мрежа от предвидената за целите на предоставянето на универсална услуга.
(368)
Следва да се отбележи, че изкуственият характер на твърденията на белгийските власти и на DPLP е плод на собствената им логика. За да се намали равнището на евентуална свръхкомпенсация, белгийските власти биха искали Комисията да счита за разходи, направени за допълнителна териториална задача, превишаваща задължението за универсална услуга, и разликата между всички действителни разходи на една пощенска станция и хипотетичните разходи за пощенски клон, който би го заместил. Тази логика не се основава на по-обширна хипотетична мрежа от тази, която DPLP би поддържало за постигането на териториалните си цели. Тя се ограничава до посочването на направените допълнителни разходи за покритието на универсалната услуга, за която, в съответствие с договорите за управление, няма право на помощ. Тази липса на териториална цел е потвърдена от факта, че белгийските власти би трябвало значително да увеличат броя на пощенските клонове във връзка с предоставянето на универсалната услуга, тъй като е невъзможно тя да бъде осигурена със същия брой пощенски клонове.
(369)
Независимо от това може да се отбележи, че макар да не изглежда възможно да се приеме твърдението на белгийските власти, които се позовават на задължение, което е реално и различно от териториалното присъствие, наложеното от белгийската държава изискване за мрежа, с което се изисква поддържане на мрежа, чрез която да се осигурява универсалната услуга и останалите обществени услуги, не засяга само тези услуги; то също така включва допълнителни разходи за търговските услуги.
(370)
Съгласно метода за определяне и отчитане на разходите по видове дейности и в съответствие със съдебната практика Chronopost, всички дейности, за които се използва мрежата за продажби на дребно, допринасят за общите разходи, както е разяснено в съображение 354. Следователно всички продукти, включително търговските продукти, допринасят за разходите за мрежата. Разходите, произтичащи от наложеното от държавата задължение за поддържане на пощенските станции, се поемат от търговските продукти, които изглежда непрекъснато са на загуба, въпреки че се продават по пазарни цени. DPLP предлага търговските си услуги чрез мрежата, тъй като те финансират част от фиксираните му разходи и участват непряко в универсалната услуга.
(371)
От икономическа гледна точка би изглеждало разумно при оценяването на свръхкомпенсацията за DPLP да се отчетат регистрираните от търговските продукти загуби, които са породени на задълженията за универсална услуга и другите обществени услуги. Макар DPLP да има икономически интерес да използва мрежата си за продажби на дребно за продажбата на търговските си продукти, резултатът от гледна точка на аналитичното счетоводство е, че една част от разходите за мрежата, които иначе биха произтичали от обществената услуга, произтичат от търговските продукти, които поради тази причина изглежда са на загуба.
(372)
Следователно изчисляването на свръхкомпенсацията в случая може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за УОИИ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Допълнителни прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (след финансиране на универсалната услуга, включително допълнителните разходи за мрежата, свързани с търговските услуги)
=
Свръхкомпенсация
(373)
Съвместимостта на капиталовата инжекция през 1997 г. следва да се оцени по-долу в рамките на оценката на съвместимостта на годишните компенсации за УОИИ, тъй като тук не става въпрос за отделна рекапитализация, а за плащане, свързано с компенсацията, предоставена за задачите за обществена услуга за периода 1992-1996 г.
(374)
Тъй като капиталовата инжекция през 2003 г. не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(375)
Тъй като капиталовата инжекция през 2006 г. не представлява държавна помощ по смисъла на 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(376)
Следва да се отбележи, че държавната гаранция не е посочена в договора за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга, въпреки че нейната съвместимост не може да бъде оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС. Тъй като белгийските власти не са посочили друга база за установяване на съвместимостта и Комисията не е установила такава, мярката се счита за оперативна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар и следователно трябва да бъде възстановена.
(377)
Както вече беше посочено, освобождаването от корпоративен данък не е предоставило предимство на DPLP и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(378)
Освобождаванията от данък сгради и от местни данъци представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, но те следва да се считат за съществуващи помощи, тъй като са били въведени преди влизането в сила на Договора за ЕО. Също така следва да се отбележи, че тези данъчни мерки не се съдържат в договорите за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга.
(379)
Следователно данъчните облекчения не засягат изчисляването на свръхкомпенсацията, основаващо се на действително направените от DPLP разходи (в които вече са включени ефектите от тези данъчни облекчения).
(380)
Поради това данъчните облекчения ще бъдат разгледани в рамките на отделна процедура, свързана със съществуващи помощи, в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (121).
6.3.3.3. Изчисляване на размера на свръхкомпенсацията
(381)
Размерът на свръхкомпенсацията може да се изчисли въз основа на оценката, изложена в подраздел 6.3.3.2. В съответствие с механизма за финансиране на обществената услуга, въведен от белгийските власти в договорите за управление, свръхкомпенсацията ще се изчислява отделно за всеки период на възлагане.
Първи договор за управление: 1992-1996 г.
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разходи, свързани с мрежата
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
[…]
+
Капиталова инжекция (1997 г.)
:
+
62 000
(отложена компенсация за УОИИ)
+
Прехвърляне на недвижими имоти
:
+
112 209
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Втори договор за управление: 1997-2002 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби (OSU R)
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR на загуба)
Разумна печалба OSU NR
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи за универсалната услуга, които следва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 286 461
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Трети договор за управление: 2003-2005 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
-
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата за OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи, направени за OSU, които трябва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
(без загуби за финансиране)
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
677 985
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Четвърти договор за управление: 2006-2010 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
=
Разходи, направени от OSU, които следва да се финансират от запазения сектор финансиране
=
[…]
(без загуби за)
които намаляват нетните разходи за УОИИ Допълнителни прекомерни печалби, генерирани от запазения сектор,
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 568 787
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Други мерки
Държавна гаранция
(в хил. EUR)
Предоставена държавна гаранция през 2004 г.:
1 500
=
1 500
(382)
Както е договорено с белгийските власти (122), „най-обективният и най-балансираният“ метод за определяне на времевия интервал, който да бъде взет под внимание за изчисляването на общата свръхкомпенсация, в случая е подходът „договор по договор“. Комисията прие без възражения молбата на белгийските власти. В действителност този метод предлага по-голяма предвидимост и правна сигурност на страните и се стреми да намали риска от свръхкомпенсация. По този начин всеки период ще бъде разгледан поотделно, без пренасяне на недостатъчна компенсация или на свръхкомпенсация от един период в друг.
(383)
При все това белгийските власти изтъкват, че преди влизането в сила на рамката за УОИИ през 2005 г. Комисията винаги е прилагала общ метод за изчисляване на недостатъчна компенсация/свръхкомпенсация. Въз основа на това именно белгийските власти са поискали да прегрупират годините преди 2005 (123), за да бъде направено общо изчисление на недостатъчната компенсация/свръхкомпенсацията.
(384)
Комисията отбелязва, че след като е установена недостатъчна компенсация за трите договора за управление, прилагани преди 2005 г., прегрупирането на всички години не би довело до промяна на сумата на свръхкомпенсацията, която би следвало да бъде възстановена.
(385)
Освен това Комисията отбелязва, че след приемането на рамката за УОИИ през 2005 г. „параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията“ трябва да бъдат предварително определени в акта или актовете за възлагане (124). Тъй като в четвъртия договор за управление не се предвижда никаква компенсация за каквито и да било разходи, направени извън периода на действие на договора (2006-2010 г.), установената недостатъчна компенсация за необхванатите от него периоди не може да бъде компенсирана с евентуална свръхкомпенсация, изплатена на DPLP.
(386)
Комисията заключава, че DPLP е получило свръхкомпенсация в размер на 415 млн. евро за изпълнението на задачата си за обществена услуга, по-специално през периода на изпълнение на четвъртия договор за управление. Предвид факта, че свръхкомпенсацията представлява несъвместима помощ, тя следва да бъде възстановена.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(387)
Поемането на разходите за пенсии, годишните публични трансфери, прехвърлянията на недвижими имоти, капиталовата инжекция през 1997 г., данъчните облекчения и държавната гаранция представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са освободили DPLP от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат.
(388)
Капиталовите инжекции през 2003 г. и 2006 г. не представляват помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като държавата е действала в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(389)
Комисията констатира, че Белгия неправомерно е привела в действие мерките в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС, с изключение на капиталовата инжекция през 2003 г., за която надлежно е подадено уведомление до Комисията преди привеждането в действие на тази мярка, както и на данъчните облекчения, които представляват съществуващи помощи.
(390)
Поемането на разходите за пенсии не е поставило DPLP в по-благоприятно положение в сравнение неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски. Следователно мярката може да бъде обявена за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(391)
Годишните компенсации, предоставени в рамките на четвъртия договор за управление, представляват несъвместими помощи по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС до степента, до която е имало свръхкомпенсация за DPLP.
(392)
Гаранцията, предоставена от държавата, представлява несъвместима помощ.
(393)
Освобождаването от данък сгради и освобождаването от местни данъци представляват съществуващи помощи и ще бъдат разгледани поотделно в рамките на процедура относно съществуващите помощи в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(394)
Съгласно точка 5 от рамката за УОИИ настоящото решение не накърнява разпоредбите на Съюза в областта на обществените поръчки и конкуренцията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на поемане на разходите за пенсии, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и приведена в действие от Белгия, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Държавната помощ под формата на компенсация за разходите за обществена услуга, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
Капиталовите инжекции в полза на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) от Белгия през 2003 и 2006 г. не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 4
Държавната помощ под формата на държавна гаранция, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost), и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 5
1. Белгия следва да си възстанови несъвместимите помощи, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (125) и Регламент (ЕО) № 271/2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Белгия анулира всички останали плащания на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 6
1. Възстановяването на предоставените помощи в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, се извършва незабавно и ефективно.
2. Белгия прави прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 7
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Белгия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите и планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Белгия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 8
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 25 stycznia 2012 r.
w sprawie środka pomocy SA.14588 (C 20/09) udzielonego przez Belgię na rzecz De Post-La Poste (obecnie bpost)
(notyfikowana jako dokument nr C(2012) 178)
(Jedynie teksty w języku francuskim i niderlandzkim są autentyczne)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2012/321/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy (1),
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
1.1. STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI DECYZJI KOMISJI Z 2003 r. PRZEZ SĄD
(1)
Dnia 3 grudnia 2002 r. władze belgijskie poinformowały (3) Komisję o podwyższeniu kapitału przedsiębiorstwa De Post-La Poste (zwanego dalej „DPLP”, obecnie „bpost” (4)), belgijskiego operatora pocztowego. Po wstępnym zbadaniu zgłoszenia Komisja postanowiła dnia 23 lipca 2003 r. (5) nie wnosić sprzeciwu wobec zgłoszonego środka. W swojej decyzji Komisja uznała, że zastrzyk kapitałowy, wraz z innymi środkami na rzecz przedsiębiorstwa DPLP określonymi w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego, nie stanowił nadwyżki rekompensaty z tytułu kosztów netto poniesionych w związku z wypełnianiem zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej w latach 1992-2002.
(2)
Decyzja Komisji została zaskarżona przed Sądem dnia 27 listopada 2003 r. przez przedsiębiorstwo Deutsche Post AG i jego belgijską spółkę zależną DHL International (6). Dnia 10 lutego 2009 r. Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji. Sąd stwierdził, że Komisja podjęła decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń, pomimo poważnych trudności, ze względu na które powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające.
(3)
W kwietniu 2009 r. Belgia złożyła odwołanie (7) (C-148/09) do Trybunału Sprawiedliwości od stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji Komisji z dnia 23 lipca 2003 r.
(4)
W dniu 22 września 2011 r. Trybunał oddalił odwołanie Belgii i uznał, że Sąd słusznie stwierdził nieważność decyzji Komisji z 2003 r.
1.2. SKARGA DOTYCZĄCA POMOCY W ZAKRESIE DYSTRYBUCJI PRASY
(5)
W 2005 roku, na mocy zarówno zasad ochrony konkurencji, jak i zasad pomocy państwa, część prywatnych belgijskich przedsiębiorstw zajmujących się dystrybucją prasy zaskarżyła (8) umowę dotyczącą dystrybucji prasy zawartą przez władze belgijskie i przedsiębiorstwo DPLP. W ramach umowy powierza się przedsiębiorstwu DPLP zadania w zakresie świadczenia usługi publicznej polegającej na dystrybucji prasy na terenie całej Belgii oraz ustala się stawki za świadczenie tej usługi oraz rekompensatę, która przysługuje przedsiębiorstwu DPLP z tytułu kosztów dodatkowych poniesionych w związku z wykonywaniem tego obowiązku. Głównym przedmiotem skargi są stawki za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo DPLP, które zdaniem skarżących są tak niskie, że skutecznie eliminują każdą potencjalną konkurencję.
(6)
W odniesieniu do zasad pomocy państwa Komisja odrzuciła skargę, ponieważ ze wstępnej oceny wynikało, że nie doszło do nadwyżki rekompensaty kosztów dodatkowych usługi publicznej. W maju 2009 r. skarżący zakwestionowali jednak to wstępne stanowisko, przedstawili dodatkowe informacje i wystąpili do Komisji o przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego.
1.3. CZWARTA UMOWA O ZARZĄDZANIE (LATA 2005-2010)
(7)
Badając skargę dotyczącą rekompensaty za dystrybucję prasy, Komisja dowiedziała się, że Belgia w 2005 r. zawarła z przedsiębiorstwem DPLP umowę o zarządzanie („contrat de gestion”), która nie została zgłoszona Komisji i w której przewidziano wypłatę rekompensaty za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. W związku z tym Komisja wszczęła sprawę z urzędu (9) i wezwała Belgię do udzielenia informacji w kwietniu 2007 r.
(8)
W grudniu 2007 r. władze belgijskie odpowiedziały, że nie uznają rekompensaty z tytułu usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym za pomoc państwa, ponieważ spełnia ona wszystkie cztery warunki określone w wyroku w sprawie Altmark (10). Następnie władze belgijskie przedstawiły informacje dotyczące czwartej umowy o zarządzanie, w szczególności w odniesieniu do systemu księgowania kosztów stosowanego do obliczania rekompensaty wypłacanej przez państwo.
(9)
Następnie środki, które były przedmiotem sprawy wszczętej z urzędu i skarg, objęto formalnym postępowaniem wyjaśniającym C20/09 wszczętym w dniu 23 lipca 2009 r.
1.4. DECYZJA O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
(10)
Uwzględniając stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Komisji z dnia 23 lipca 2003 r. i po zbadaniu informacji przedstawionych przez władze belgijskie na temat przedmiotowego środka, w dniu 13 lipca 2009 r. Komisja podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE (11).
(11)
Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag.
1.5. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
(12)
W dniu 13 sierpnia 2009 r. władze belgijskie przedstawiły uwagi, po czym przedstawiły dalsze uwagi w dniach 10 września 2009 r., 12 października 2009 r., 23 kwietnia 2010 r., 26 kwietnia 2010 r., 19 października 2010 r., 19 listopada 2010 r., 21 grudnia 2010 r., 18 stycznia 2011 r., 17 lutego 2011 r., 2 marca 2011 r., 29 marca 2011 r., 11 kwietnia 2011 r., 10 maja 2011 r., 27 maja 2011 r., 14 czerwca 2011 r., 10 sierpnia 2011 r., 26 sierpnia 2011 r., 7 października 2011 r., 14 grudnia 2011 r., 19 grudnia 2011 r., 20 grudnia 2011 r. i 26 grudnia 2011 r. Władze belgijskie zwróciły uwagę, że w dniu 22 kwietnia 2009 r. wniosły odwołanie od wyroku Sądu z dnia 10 lutego 2009 r. i przedstawiły wyjaśnienia dotyczące rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych oraz innych środków ad hoc na rzecz przedsiębiorstwa DPLP.
1.6. UWAGI STRON TRZECICH DOTYCZĄCE DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA I UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE UWAG STRON TRZECICH
(13)
W dniu 28 sierpnia 2009 r. uwagi przedstawiły Deutsche Post AG i DHL International NV/SA.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (niderlandzkojęzyczne stowarzyszenie dystrybutorów prasy, zwane dalej „VFP”) i Prodipresse („Union des professionnels de la diffusion de la presse”, francuskojęzyczne stowarzyszenie dystrybutorów prasy) przedstawiły uwagi w dniu 28 sierpnia 2009 r.
(15)
Spółka Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (konkurent DPLP na rynku dystrybucji prasy, zwana dalej „BD”) przedstawiła uwagi w dniu 28 sierpnia 2009 r.
(16)
Association Belge des Editeurs de Journaux/Belgische Vereniging van Dagbladuitgevers (belgijskie stowarzyszenie wydawców gazet) przedstawiło uwagi w dniu 28 sierpnia 2009 r.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
2.1. STATUS PRAWNY I DZIAŁALNOŚĆ PRZEDSIĘBIORSTWA DPLP
(17)
Poczta belgijska była agencją państwową („Régie des Postes”) do 1992 r., w którym uzyskała odrębną osobowość prawną („enterprise publique autonome”, samodzielne przedsiębiorstwo publiczne). W 2000 r. jej status prawny zmienił się na „société anonyme de droit public” (spółka akcyjna będąca własnością państwa).
(18)
W 2010 r. dochód z działalności operacyjnej przedsiębiorstwa DPLP wyniósł 2 318 mln EUR, a jego zysk z działalności operacyjnej - 319 mln EUR. Na koniec 2010 r. przedsiębiorstwo DPLP zatrudniało 33 616 osób. Tytułem porównania, w 2002 r. liczba pracowników przedsiębiorstwa wynosiła 42 000 osób. Koszty osobowe stanowiły 65 % łącznych kosztów operacyjnych.
(19)
Akcjonariuszem mniejszościowym posiadającym 50 % akcji minus jedna akcja jest prywatny inwestor CVC Capital Partners. Akcjonariuszem większościowym jest państwo belgijskie.
2.2. PRZEGLĄD ODPOWIEDNICH ŚRODKÓW PAŃSTWOWYCH
2.2.1. Zadania w zakresie świadczenia usługi publicznej w okresie 1992-2010
(20)
Przedsiębiorstwu DPLP powierzono zadania w zakresie świadczenia usługi publicznej na mocy ustawy w sprawie usług pocztowych (12) i zawarto z nim cztery następujące po sobie umowy o zarządzanie obejmujące cały okres objęty postępowaniem wyjaśniającym, tj. lata 1992-2010.
2.2.1.1. Obowiązki świadczenia usługi publicznej określone w umowach o zarządzanie
(21)
Umowy o zarządzanie określają zasady i warunki wykonywania zadań podejmowanych przez przedsiębiorstwo DPLP w ramach jego działalności prowadzonej w interesie publicznym i ustalają wysokość interwencji finansowej państwa belgijskiego.
(22)
Od czasu nadania przedsiębiorstwu DPLP osobowości prawnej w 1992 r. podpisało ono cztery umowy o zarządzanie z państwem belgijskim obejmujące następujące okresy (13):
1)
pierwsza umowa: 14.9.1992 r. - 31.12.1996 r.;
2)
druga umowa: 1.1.1997 r. - 23.9.2002 r.;
3)
trzecia umowa: 24.9.2002 r. - 23.9.2005;
4)
czwarta umowa: 24.9.2005 r. - 23.9.2010 r., przedłużona do czasu zawarcia nowej umowy.
(23)
W umowach o zarządzanie określono zadania w zakresie świadczenia usługi publicznej. Zadania w zakresie świadczenia usługi publicznej określone przez państwo belgijskie w obowiązującej umowie o zarządzanie są następujące (14):
Usługi pocztowe
(i)
powszechna usługa pocztowa;
(ii)
dystrybucja gazet codziennych;
(iii)
dystrybucja czasopism;
(iv)
dystrybucja materiałów wyborczych;
(v)
specjalne stawki dla organizacji niedochodowych;
(vi)
poczta niepodlegająca opłatom pocztowym (korespondencja królewska i inna specjalna korespondencja);
(vii)
międzynarodowe usługi pocztowe;
(viii)
międzynarodowe paczki.
Usługi finansowe
(ix)
przyjmowanie depozytów gotówkowych na pocztowych rachunkach bieżących;
(x)
nadawanie przekazów pocztowych;
(xi)
doręczanie do domu emerytur, rent rodzinnych i rent inwalidzkich;
(xii)
wypłaty należności za udział w wyborach;
(xiii)
księgowanie środków finansowych i dokumentów związanych z mandatami drogowymi;
(xiv)
zezwolenia na połów ryb.
Sprzedaż znaczków
(xv)
sprzedaż znaczków.
Inne usługi publiczne
(xvi)
społeczna rola listonosza;
(xvii)
właściwe informowanie społeczeństwa;
(xviii)
drukowanie i dostarczanie poczty elektronicznej;
(xix)
usługi w zakresie certyfikacji wiadomości poczty elektronicznej;
(xx)
usługi świadczone na rzecz państwowych biegłych rewidentów;
(xxi)
sprzedaż znaczków skarbowych i znaczków na opłaty karne;
(xxii)
współpraca przy dystrybucji paczek z kartami do głosowania.
2.2.2. Środki publiczne objęte postępowaniem wyjaśniającym
(24)
W okresie 1992-2010 przedsiębiorstwu DPLP przyznano wsparcie publiczne w formie szeregu różnych środków:
1)
zwolnienia ze zobowiązań emerytalnych: po reformie emerytalnej z 1997 r. państwo zwolniło przedsiębiorstwo DPLP ze skumulowanych zobowiązań emerytalnych o wartości 3,8 mld EUR;
2)
roczna rekompensata z tytułu kosztów wykonywania obowiązku świadczenia usługi publicznej (15) w wysokości 5,2 mld EUR w latach 1992-2010;
3)
zastrzyki kapitałowe: dwa w 1997 r. (62 mln EUR), jeden w 2003 r. (297,5 mln EUR) i jeden w 2006 r. (40 mln EUR);
4)
zwolnienia podatkowe: zwolnienie z podatku od przedsiębiorstw, podatku od nieruchomości i innych podatków pośrednich i lokalnych;
5)
przekazanie budynków: 63 budynki warte 112,2 mln EUR przekazano przedsiębiorstwu DPLP w 1992 r.;
6)
gwarancja państwa udzielona w 2004 r. ze składką 0,25 % na pożyczkę w wysokości 100 mln EUR.
2.2.2.1. Zwolnienia ze zobowiązań emerytalnych
(25)
W 1992 r. Régie des Postes przekształcono w drodze ustawy w samodzielne przedsiębiorstwo publiczne o nazwie „De Post-La Poste”. Przedsiębiorstwo DPLP, jako prawny następca Régie des Postes, przejęło jej aktywa i personel. W wyniku przekształcenia doszło do istotnej zmiany modelu działalności:
1)
od tego czasu przedsiębiorstwem DPLP zarządzała jego własna rada dyrektorów i komitet zarządzający, a rząd zachował jedynie uprawnienia w zakresie nadzoru związane z przestrzeganiem prawa i umowy o zarządzanie. Wcześniej natomiast Régie des Postes było zarządzane przez właściwego ministra, pod jego zwierzchnictwem i kierownictwem (16);
2)
zasadniczo przedsiębiorstwo DPLP było odpowiedzialne za bilansowanie własnych ksiąg, natomiast poprzednio roczny budżet Régie des Poste sporządzał właściwy minister, który przedstawiał go w Parlamencie do zatwierdzenia w formie załącznika do budżetu swojego resortu.
(26)
Przedsiębiorstwo DPLP przejęło zatem w 1992 r. odpowiedzialność za 43 747 urzędników służby cywilnej i za zapewnienie związanej z tym faktem ochrony prawnej, która im przysługiwała, w zakresie bezpieczeństwa zatrudnienia, wynagrodzenia i uprawnień emerytalnych (art. 33 ustawy z dnia 21 marca 1991 r.).
(27)
W 2008 r. w przedsiębiorstwie DPLP nadal zatrudnionych było 23 500 pracowników statutowych (o statusie podobnym do statusu urzędników służby cywilnej), stanowiących około dwie trzecie łącznej siły roboczej, co przedstawiono poniżej.
Rysunek 1
Systemy zatrudnienia w przedsiębiorstwie DPLP
(28)
W okresie 1972-1996 emerytury wypłacano w ramach systemu repartycyjnego. W ramach tego systemu przedsiębiorstwo DPLP zwracało państwu wartość emerytur, które państwo wypłacało byłym pracownikom będącym emerytowanymi urzędnikami służby cywilnej (17) z tytułu uprawnień emerytalnych, które zakumulowali od 1972 r., w którym poczta belgijska stała się oddzielną jednostką rachunkową w państwie (Régie des Postes).
(29)
System finansowania emerytur pozostał w niezmienionej formie do reformy emerytalnej z 1997 r. W ramach tej reformy dostosowano system emerytur pierwszego filara dla personelu statutowego przedsiębiorstwa DPLP do systemu sektora prywatnego: od 1997 r. przedsiębiorstwo DPLP musiało płacić składkę na emerytury do ONSS (belgijskiego Krajowego Urzędu Ubezpieczeń Społecznych) w wysokości 8,86 % wynagrodzeń.
(30)
Równocześnie państwo zgodziło się przejąć zakumulowane zobowiązania emerytalne wynoszące 3,8 mld EUR.
2.2.2.2. Roczna rekompensata kosztów wykonywania obowiązków świadczenia usługi publicznej
(31)
W każdej umowie przewidziano wypłatę przez państwo rocznej rekompensaty z tytułu wykonywania zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej określonych w danej umowie.
(32)
Na mocy trzech pierwszych umów rekompensatę obliczano na podstawie faktycznej różnicy między wydatkami ponoszonymi na wykonywanie zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej a uzyskanym z tego tytułu dochodem. Na mocy czwartej umowy o zarządzanie wypłacana jest stała kwota rekompensaty w oparciu o prognozowaną różnicę między kosztami poniesionymi przez przedsiębiorstwo DPLP a dochodami generowanymi w ramach korzystania z usług publicznych. Rekompensata ta podlega ograniczeniu określonemu w umowach o zarządzanie (18).
(33)
Na mocy obowiązującej umowy o zarządzanie (19) przedsiębiorstwo DPLP jest uprawnione do otrzymywania rekompensaty od państwa za świadczenie następujących usług publicznych:
Usługi pocztowe
(ii)
dystrybucja gazet codziennych;
(iii)
dystrybucja czasopism;
(iv)
dystrybucja materiałów wyborczych;
(v)
specjalne stawki dla organizacji niedochodowych;
(vi)
poczta niepodlegająca opłatom pocztowym (korespondencja królewska i inna specjalna korespondencja).
Usługi finansowe
(ix)
przyjmowanie depozytów gotówkowych na pocztowych rachunkach bieżących;
(x)
nadawanie przekazów pocztowych;
(xi)
doręczanie do domu emerytur, rent rodzinnych i rent inwalidzkich;
(xiii)
księgowanie środków finansowych i dokumentów związanych z mandatami drogowymi;
(xiv)
zezwolenia na połów ryb.
Sprzedaż znaczków
(xv)
sprzedaż znaczków.
Inne usługi publiczne
(xvi)
społeczna rola listonosza;
(xx)
usługi świadczone na rzecz państwowych biegłych rewidentów;
(xxi)
Sprzedaż znaczków skarbowych i znaczków na opłaty karne.
(34)
Należy zauważyć, że powszechną usługę pocztową wyłączono z rekompensaty na mocy ostatnich trzech umów o zarządzanie (20). Mimo że dystrybucja prasy może zasadniczo stanowić element usługi powszechnej zgodnie z dyrektywą 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (21), konkretne obowiązki (dystrybucja gazet codziennych i czasopism), podlegające rekompensacie na mocy umów o zarządzanie, określiły władze belgijskie zgodnie z kryteriami odróżniającymi je od powszechnej usługi pocztowej. Te kryteria to: 1) cele obowiązku wykraczające poza świadczenie powszechnej usługi pocztowej; 2) szczególne warunki określone w umowach; oraz 3) szczegółowe przepisy dotyczące wyceny różniące się od przepisów dotyczących wyceny usługi powszechnej.
(35)
Cele obowiązku: władze belgijskie uważają za szczególnie istotne zapewnienie powszechnej dystrybucji prasy drukowanej na terenie całej Belgii w celu zwiększenia poziomu informowania i różnorodności opinii oraz w celu promowania uczestnictwa społeczeństwa w debacie politycznej.
(36)
W umowie określono szczególne wymogi operacyjne: szczególna usługa polegająca na dystrybucji prasy, narzucona DPLP i skutkująca przyznaniem przedsiębiorstwu rekompensaty, wykracza poza konwencjonalną usługę w zakresie dystrybucji objętą usługą powszechną. Podlega ona szeregowi rygorystycznych wymogów jakościowych i wykonania pod względem: czasu dostarczania (np. przed 7.30), częstotliwości, sposobów dostarczania w odniesieniu do wydawców, elastyczności w odniesieniu do wydawców pod względem ilości oraz ciągłości świadczenia usługi (w tym wąska definicja siły wyższej).
(37)
Szczególna kalkulacja ceny: stawki dotyczące dystrybucji prasy skutkujące przyznaniem rekompensaty są ustalane w ramach negocjacji trójstronnych (państwo belgijskie/DPLP/sektor prasowy) oraz, w odróżnieniu od stawek powszechnej usługi publicznej, nie wymagają zatwierdzenia przez regulatora. O ile stawki powszechnej usługi publicznej są dostosowane do kosztów, stawki w zakresie szczególnego obowiązku polegającego na dystrybucji prasy skutkującego przyznaniem rekompensaty są znacznie niższe, aby można było zrealizować szczególne cele tego obowiązku.
(38)
Usługi publiczne wymienione w motywie 33 podlegają rekompensacie z tytułu świadczenia usługi publicznej. W poszczególnych latach obrotowych faktycznie wypłacona rekompensata z tytułu świadczenia usługi publicznej wyniosła:
Pierwsza umowa o zarządzanie
Rok
Kwota (w EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Druga umowa o zarządzanie
Rok
Kwota (w EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Trzecia umowa o zarządzanie
Rok
Kwota (w EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Czwarta umowa o zarządzanie
Rok
Kwota (w EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Zastrzyki kapitałowe
(39)
Zastrzyki kapitałowe w 1997 r.: przedsiębiorstwo DPLP otrzymało dwa niezgłoszone zastrzyki kapitałowe w wysokości 62 mln EUR. Władze belgijskie stwierdziły później, że w rzeczywistości fundusze te stanowiły opóźnioną rekompensatę z tytułu świadczenia usługi publicznej, która nie została wypłacona przedsiębiorstwu DPLP w terminie.
(40)
Zastrzyk kapitałowy w 2003 r.: władze belgijskie wniosły do przedsiębiorstwa DPLP kapitał w wysokości 297,5 mln EUR. Twierdzą, że tego zastrzyku dokonano na warunkach prywatnego inwestora, a zatem zgodnie z testem prywatnego inwestora nie stanowi on pomocy państwa.
(41)
Zastrzyk kapitałowy w 2006 r.: władze belgijskie dokonały nowego zastrzyku kapitałowego w wysokości 40 mln EUR. Twierdzą one, że zastrzyk ten był zgodny z testem prywatnego inwestora, ponieważ został on dokonany na warunkach identycznych z warunkami mającymi zastosowanie do inwestora prywatnego (o równym stopniu uprzywilejowania).
2.2.2.4. Zwolnienia podatkowe
(42)
Do dnia 31 grudnia 2005 r. przedsiębiorstwo DPLP było zwolnione z podatku od przedsiębiorstw.
(43)
W trakcie okresu badanego w ramach postępowania wyjaśniającego przedsiębiorstwo DPLP zwolniono z podatku od nieruchomości wykorzystywanych do celów realizacji zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej. W skali roku korzyść z tego tytułu wahała się między […] (23) EUR a […] EUR. Gdyby podatek ten był uiszczany, koszt produktów (zarówno usługi publicznej, jak i produktów komercyjnych) dostarczanych w tych budynkach, uległby proporcjonalnemu wzrostowi.
(44)
Przedsiębiorstwo DPLP zwolniono również z innych podatków pośrednich i lokalnych. Władze belgijskie nie są w stanie oszacować dokładnej wartości powstałych w ten sposób korzyści, jednak twierdzą one, że środek ten jest zgodny z zasadami de minimis.
(45)
Przedmiotowe zwolnienia podatkowe istniały przed wejściem w życie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w 1958 r. i nadal istnieją w niezmienionej zasadniczo formie. Chociaż ze zwolnienia z podatku od przedsiębiorstw zrezygnowano w dniu 31 grudnia 2005 r., to dwa pozostałe środki nadal mają zastosowanie.
2.2.2.5. Przekazanie budynków
(46)
W 1992 r. państwo belgijskie nieodpłatnie przekazało przedsiębiorstwu DPLP 63 budynki (24). Przedsiębiorstwo DPLP już wcześniej korzystało z tych budynków, jednak z prawnego punktu widzenia należały one do państwa. Łączną wartość budynków oszacowano na 112,2 mln EUR (25). Budynki nie wchodziły w skład pierwotnych aktywów i stanowiły dodatek do tych aktywów, które zostały odłączone od własności państwowej w 1971 r., w którym poczta stała się oddzielną agencją państwową (Régie des Postes). Agencja Régie des Postes była już wtedy właścicielem prawnym aktywów, które zostały uwzględnione w jej bilansie. Natomiast dodatkowe budynki przekazane w 1992 r. miały stanowić rekompensatę z tytułu pozostałego obciążenia przedsiębiorstwa DPLP wynikającego z systemu emerytalnego w czasie zmiany jego statusu z agencji państwowej na samodzielne przedsiębiorstwo publiczne.
(47)
Władze belgijskie twierdzą, że przekazanie budynków było jedynie elementem wewnętrznej reorganizacji własności państwowej i nie stanowiło korzyści. Twierdzą one, że przedmiotowe budynki były już wykorzystywane przez pocztę belgijską przed nadaniem osobowości prawnej przedsiębiorstwu DPLP w 1992 r. (tj. były już wykorzystywane przez agencję państwową).
2.2.2.6. Gwarancja państwa
(48)
Przedsiębiorstwu DPLP umożliwiono ubieganie się o gwarancję państwa na pożyczki ze składką wynoszącą 0,25 %.
(49)
W okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym gwarancję zastosowano tylko raz w odniesieniu do pożyczki wynoszącej 100 mln EUR zaciągniętej w Europejskim Banku Inwestycyjnym (EBI). Umowa podpisana przez przedsiębiorstwo DPLP i EBI w dniu 22 grudnia 2004 r. umożliwiła przedsiębiorstwu DPLP korzystanie z instrumentu kredytowego EBI do dnia 10 czerwca 2008 r. W ramach korzystania z tego instrumentu w dniu 8 listopada 2007 r. przedsiębiorstwo DPLP wystąpiło o wypłacenie kwoty 100 mln EUR, którą otrzymało w dniu 5 grudnia 2007 r. Przedsiębiorstwo DPLP zobowiązało się do zwrotu pożyczki w 11 równych rocznych ratach wynoszących w przybliżeniu 9,09 mln EUR. Termin spłaty pierwszej raty mija w dniu 5 grudnia 2012 r., a ostatniej w dniu 5 grudnia 2022 r. Odsetki są płatne co kwartał (w dniach 5 grudnia, 5 marca, 5 czerwca, 5 września). Stopę procentową oblicza się na podstawie trzymiesięcznej stopy EURIBOR pomniejszonej o 37 punktów bazowych.
3. PODSTAWY DO WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA W 2009 R.
(50)
Na podstawie wyroku w sprawie Altmark (26) Komisja stwierdziła, że rekompensata z tytułu świadczenia usługi publicznej wypłacana od 1992 r., jak również zwolnienia podatkowe, zastrzyki kapitałowe, gwarancja państwa i przekazanie budynków, o których mowa powyżej, mogły stanowić pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(51)
Pomoc państwa w formie rekompensaty z tytułu kosztów związanych z obowiązkami w zakresie usługi publicznej można uznać za zgodną na mocy art. 106 ust. 2 TFUE, jeżeli jest ona niezbędna do świadczenia takich usług i nie narusza rozwoju handlu w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii Europejskiej.
(52)
W decyzji o wszczęciu postępowania z 2009 r. Komisja wyraziła wątpliwości, czy środki pomocy przyznane przedsiębiorstwu DPLP były niezbędne do wykonywania zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej i proporcjonalne do tego celu.
(53)
W odniesieniu do wyliczenia nadwyżki rekompensaty zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE Komisja uznała, że przy weryfikacji braku wystąpienia nadwyżki rekompensaty z tytułu zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej musiały być uwzględnione wszystkie przychody i koszty związane z obowiązkami świadczenia usługi publicznej. Wyliczenia te obejmowałyby sprawdzenie trafności metody rachunkowości stosowanej do określenia kosztów związanych z usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym z uwzględnieniem wszystkich kosztów netto usługi publicznej, a także dodatkowej pomocy, niezależnie od formy, w jakiej została udzielona.
(54)
W odniesieniu do finansowania publicznego emerytur urzędników służby cywilnej Komisja wyraziła wątpliwości, czy przedsiębiorstwo DPLP znajdowało się w sytuacji porównywalnej do sytuacji jego konkurentów pod względem składek na ubezpieczenie społeczne, w wyniku zwolnienia go ze zobowiązań emerytalnych.
(55)
Zgodnie z podejściem przyjętym w decyzji Komisji dotyczącej finansowania publicznego kosztów związanych z emeryturami urzędników służby cywilnej pracujących dla poczty francuskiej (27) należało zbadać kwestię, czy środek był zgodny z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz ustalić w tym celu stopień, w jakim obciążenia socjalne opłacane przez przedsiębiorstwo DPLP po zwolnieniu z jego zobowiązań finansowych, były porównywalne z obciążeniami jego konkurentów.
4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
4.1. UWAGI VFP I PRODIPRESSE
(56)
W dniu 28 sierpnia 2009 r. stowarzyszenia VFP i Prodipresse przedstawiły swoje uwagi dotyczące systemu dystrybucji prasy obsługiwanego przez przedsiębiorstwo DPLP.
(57)
Zgodnie z ich wcześniejszą skargą. stowarzyszenia VFP i Prodipresse podkreśliły zakłócenie konkurencji wynikające z niskich stawek za dystrybucję prasy oferowanych przez przedsiębiorstwo DPLP, które uniemożliwiały innym podmiotom gospodarczym konkurowanie na rynku.
(58)
Z przedstawionych przez nie informacji wynika, że ceny oferowane przez przedsiębiorstwo DPLP zostały ustalone w ramach negocjacji trójstronnych między przedsiębiorstwem DPLP, wydawcami i państwem. Twierdzą, że straty poniesione przez DPLP wskutek stosowania cen niższych od rynkowych pokrywa państwo w ramach rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Chociaż przedsiębiorstwo DPLP jest bezpośrednim beneficjentem tego środka pomocy, wydawcy gazet również pośrednio z niego korzystają.
(59)
VFP i Prodipresse podejrzewają, że przedsiębiorstwo DPLP może otrzymywać nadwyżkę rekompensaty z tytułu systemu dystrybucji prasy i może wykorzystywać tę nadwyżkę rekompensaty na finansowanie jej innej działalności.
4.2. UWAGI ASSOCIATION BELGE DES EDITEURS DE JOURNAUX/BELGISCHE VERENIGING VAN DAGBLADUITGEVERS
(60)
W dniu 28 sierpnia 2009 r. stowarzyszenie Association Belge des Editeurs de Journaux/Belgische Vereniging van Dagbladuitgevers przedstawiło uwagi, w których podkreśliło znaczenie, jakie ma pod względem demokracji i równości skuteczny system dystrybucji gazet w Belgii, charakteryzujący się jednakowymi i przystępnymi cenami, funkcjonujący tak, aby prenumeratorzy mogli otrzymywać ich gazety we wczesnych godzinach porannych.
4.3 UWAGI DEUTSCHE POST AG I DHL INTERNATIONAL
(61)
W dniu 28 sierpnia 2009 r. swoje uwagi przedstawiły Deutsche Post AG i DHL International. W przedstawionych informacjach podkreślono potrzebę zbadania zwolnienia ze zobowiązań emerytalnych udzielonego przedsiębiorstwu DPLP, w szczególności w celu upewnienia się, że była ona zgodna z wcześniejszą praktyką, sprawdzenia zgodności zastrzyków kapitałowych z rynkiem, sprawdzenia, czy przydzielenie kosztów było zgodne z wyrokiem w sprawie Chronopost oraz zbadania sprawy przekazania budynków.
4.4. UWAGI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
W dniu 28 sierpnia 2009 r. swoje uwagi przedstawiła spółka Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA („BD”), wchodząca w skład grupy TNT. Spółka BD, a w szczególności jej spółka zależna Deltamedia, zajmująca się dystrybucją prasy, konkuruje z DPLP na rynku dystrybucji gazet i czasopism. Zgodnie z jej wcześniejszą skargą, spółka BD zakwestionowała praktykę DPLP polegającą na kalkulacji cen dystrybucji gazet na poziomie niższym od kosztów. Twierdziła, że straty ponoszone przez DPLP są finansowane z dotacji publicznych oraz że niskie ceny utrudniają konkurowanie z DPLP.
(63)
Spółka BD zarzuciła DPLP naruszenie dyrektywy Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi (28) i art. 7 dyrektywy 97/67/WE. Zakwestionowała ona również istnienie pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a także zgodność rekompensaty kosztów usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE.
(64)
Spółka BD poddała w wątpliwość możliwość zakwalifikowania dystrybucji gazet do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ w większości państw członkowskich działalność ta jest otwarta dla konkurencji i nie jest w nią zaangażowany operator pocztowy.
(65)
Spółka BD poddała również w wątpliwość kwestię, czy dotacja zastrzeżona wyłącznie dla operatora pocztowego była najodpowiedniejszym sposobem wsparcia dystrybucji gazet, w przeciwieństwie do udzielenia pomocy wydawcom, którzy mogliby następnie zakupić usługi dystrybucji na rynku otwartym, w ten sposób umożliwiając konkurowanie różnym usługodawcom.
(66)
Nawet jeżeli zatwierdzono powierzenie dystrybucji gazet przedsiębiorstwu DPLP, spółka BD miała wątpliwości, czy koszty były konieczne. Zdaniem spółki BD koszty ponoszone przez przedsiębiorstwo DPLP są znacznie wyższe od kosztów ponoszonych przez inne podmioty gospodarcze, co powoduje zwiększanie poziomu wymaganych dotacji. Pod tym względem dotacje nie były ani proporcjonalne, ani uzasadnione.
(67)
Ponadto spółka BD podejrzewa, że koszty ponoszone przez przedsiębiorstwo DPLP i pokrywane przez państwo mogły obejmować koszty inwestycji, które nie są niezbędne do świadczenia przedmiotowej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ przedsiębiorstwo DPLP mogło korzystać z istniejącej infrastruktury do świadczenia innych usług. Dotacja państwowa mogła być również wykorzystywana do finansowania kampanii marketingowych dotyczących produktów handlowych.
5. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH
5.1. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE ZWOLNIENIA ZE ZOBOWIĄZAŃ EMERYTALNYCH
(68)
Władze belgijskie twierdzą, że w następstwie podejścia przyjętego w wyroku w sprawie Combus (29) zwolnienie ze zobowiązań emerytalnych nie stanowi pomocy państwa, ponieważ zwalnia pocztę belgijską z nadmiernego obciążenia, które w normalnych warunkach nie byłoby pokrywane z budżetu przedsiębiorstwa.
(69)
Takie nadmierne obciążenie wynika z wyższych kosztów wynagrodzenia związanych z personelem statutowym i braków w elastyczności operacyjnej, które uniemożliwiają przedsiębiorstwu DPLP ograniczenie według własnego uznania liczby urzędników służby cywilnej wchodzących w skład siły roboczej przedsiębiorstwa.
(70)
Władze belgijskie określiły trzy źródła braku elastyczności:
1)
bezpieczeństwo zatrudnienia przysługujące urzędnikom służby cywilnej;
2)
brak wewnętrznej mobilności;
3)
brak dostępu do przymusowych urlopów bezpłatnych.
(71)
Bezpieczeństwo zatrudnienia przysługujące urzędnikom służby cywilnej: DPLP twierdzi, że jego personel statutowy faktycznie posiada stałe umowy o pracę. DPLP nie może rozwiązać stosunku pracy z personelem statutowym z wyjątkiem zaistnienia ku temu poważnych powodów lub stałego osiągania słabych wyników. Nawet w takich okolicznościach procedura zwolnienia podlega szczególnie uciążliwym wymogom.
(72)
Ponadto belgijski Conseil d’État (sąd administracyjny właściwy do spraw dotyczących personelu statutowego, natomiast sądy pracy są właściwe w sprawach dotyczących personelu kontraktowego) wykazuje tendencję do faworyzowania personelu statutowego, ustalając rygorystyczną normę w zakresie przedstawienia „uzasadnionego powodu”. W rezultacie przedsiębiorstwo DPLP nie może zwalniać personelu statutowego, ani pojedynczo ani zbiorowo, ani ze względów ekonomicznych, ani technicznych.
(73)
Rozwiązanie stosunku pracy nie stanowi zatem narzędzia zarządzania w zakresie dostosowywania liczby pracowników do faktycznych potrzeb operacyjnych. Ponadto brak możliwości rozwiązania stosunku pracy z przyczyn ekonomicznych w znacznym stopniu ogranicza możliwość przedsiębiorstwa DPLP w zakresie rozwiązania problemów, takich jak niedostateczna mobilność i wyższe od rynkowych wynagrodzenia i świadczenia personelu statutowego. Ponadto personel statutowy nie jest upoważniony do automatycznego przechodzenia do administracji publicznej, a przedsiębiorstwo DPLP nie może narzucić takiego przeniesienia.
(74)
Oznacza to, że zmniejszenie liczby pracowników statutowych DPLP zasadniczo ogranicza się do dobrowolnego odchodzenia pracowników, co nie zdarza się jednak często, i odejścia z przyczyn naturalnych.
(75)
Brak wewnętrznej mobilności: oprócz braku możliwości ograniczenia liczby pracowników statutowych w obszarach, w których zapotrzebowanie na ich usługi uległo zmniejszeniu, zdolność przedsiębiorstwa DPLP do przenoszenia pracowników statutowych w jego ramach organizacyjnych zgodnie z potrzebami związanymi z działalnością podlega ścisłym ograniczeniom.
(76)
Ze względu na czynniki, takie jak grupa językowa, poziom w hierarchii i klasyfikacja funkcjonalna, przedsiębiorstwo DPLP jest w dużej mierze niezdolne do przenoszenia pracowników statutowych z obszarów, w których zapotrzebowanie na personel uległo zmniejszeniu, na przykład w wyniku zmniejszenia się rozmiaru działalności poczty tradycyjnej, do obszarów, w których brakuje pracowników ze względu m.in. na przechodzenie pracowników na emeryturę lub wzrost popytu.
(77)
Innymi słowy, ze względu na brak elastyczności statusu pracowników statutowych DPLP zasadniczo nie może ich przenosić zgodnie z jego potrzebami ani rozwiązać problemu niedopasowania między segmentami działalności, w których jest za mało pracowników, a tymi, w których jest ich za dużo. Paradoksalnie, aby sprostać potrzebom w obszarach, w których brakuje personelu, przedsiębiorstwo DPLP musi zatrudniać personel tymczasowy lub kontraktowy, jednocześnie mając na liście płac nadwyżkę personelu statutowego w obszarach, w których jest za dużo pracowników.
(78)
Brak dostępu do przymusowych urlopów bezpłatnych: ponadto przedsiębiorstwo DPLP nie może wysyłać personelu statutowego na przymusowy urlop bezpłatny, co mogą czynić podmioty gospodarcze z sektora prywatnego w przypadku braku pracy.
(79)
Wyższe koszty wynagrodzeń: w 1992 r., w którym agencja Régie des Postes stała się samodzielnym przedsiębiorstwem publicznym i nadano jej nową nazwę - DPLP, personel statutowy otrzymywał znacznie wyższe wynagrodzenia i świadczenia niż personel kontraktowy w sektorze prywatnym. Od 1992 r. automatyczne podwyżki wynagrodzeń związane z czasem trwania zatrudnienia i silna pozycja negocjacyjna związku przyczyniły się do utrzymania wynagrodzeń i świadczeń na stosunkowo wysokim poziomie.
(80)
Oprócz wyższych wynagrodzeń i świadczeń w porównaniu z personelem kontraktowym, pracownicy statutowi są uprawnieni do 4-11 dodatkowych dni płatnego urlopu (30), co stanowi dodatkowy koszt dla DPLP. Te elementy związane z personelem statutowym utrudniają przedsiębiorstwu DPLP zarządzanie jego jednostkowym kosztem osobowym, który jest znacznie wyższy niż jednostkowy koszt osobowy ponoszony w przypadku pracowników kontraktowych w sektorze prywatnym.
(81)
Od czasu przejęcia personelu statutowego Régie des Postes w 1992 r. zarząd DPLP uznaje, że pracownicy ci, ze względu na znacznie wyższe koszty ich wynagrodzeń i związany z nimi brak elastyczności operacyjnej, stanowią strukturalne utrudnienie, które staje się coraz bardziej uciążliwe wraz z postępem liberalizacji rynku usług pocztowych. W 1998 r. przedsiębiorstwo DPLP zaprzestało zatem zatrudniania pracowników statutowych. Ubytek, głównie ze względu na przechodzenie pracowników na emeryturę, spowodował redukcję liczby tych pracowników w bezwzględnych wartościach do 23 538 osób w 2008 r.
(82)
Ponieważ zmniejszenie liczby pracowników statutowych w głównej mierze zależy od wskaźnika redukcji personelu z przyczyn naturalnych w świetle obowiązującej piramidy wieku, jego tempo jest małe i najprawdopodobniej będzie takie do 2030 r., czyli jeszcze długo po nastąpieniu pełnej liberalizacji rynku usług pocztowych, co ilustruje poniższy rysunek.
Rysunek 2
Zmiany siły roboczej DPLP
(83)
W związku z tym władze belgijskie uważają, że personel statutowy przedsiębiorstwa DPLP stanowi poważne utrudnienie pod względem działalności i kosztów w porównaniu z sytuacją prywatnych podmiotów gospodarczych oraz że państwo zwolniło przedsiębiorstwo DPLP z nadmiernego obciążenia, które nie jest ponoszone przez jego konkurentów.
(84)
Twierdzą, że przedmiotowy środek nie stanowi pomocy państwa, a zatem podejście przyjęte przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, zgodne z wcześniejszymi sprawami dotyczącymi systemu emerytalnego (EDF (31), LA Poste (Francja) (32), Royal Mail (33)), nie jest konieczne w przypadku przedsiębiorstwa DPLP.
(85)
Władze belgijskie twierdzą jednak, że jeżeli taką metodę zastosowano by w przypadku DPLP, to w jej wyniku stwierdzono by, że procentowy udział obciążeń socjalnych ponoszonych przez przedsiębiorstwo DPLP w kosztach wynagrodzeń jest taki sam jak udział obciążeń jego konkurentów.
5.2. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE ROCZNEJ REKOMPENSATY Z TYTUŁU KOSZTÓW ŚWIADCZENIA USŁUGI PUBLICZNEJ
(86)
Władze belgijskie przedstawiły dane księgowe (34) DPLP i opisały zasady jego systemu księgowania kosztów.
(87)
Władze belgijskie twierdzą, po pierwsze, że roczna rekompensata z tytułu świadczenia usługi publicznej nie stanowi pomocy, ponieważ jest zgodna z wyrokiem w sprawie Altmark.
(88)
Po drugie, władze belgijskie twierdzą, że jeżeli rekompensata z tytułu świadczenia usługi publicznej stanowiłaby pomoc, to byłaby zgodna, ponieważ nie stanowiłaby nadwyżki rekompensaty dla DPLP z tytułu kosztów netto poniesionych przez przedsiębiorstwo w związku z wykonywaniem powierzonych mu zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej. Twierdzą, że z obliczeń przez nie przedstawionych wynika, że DPLP otrzymuje niewystarczającą rekompensatę z tytułu poniesionych przez przedsiębiorstwo kosztów.
(89)
Ponadto władze belgijskie wskazują, że niektóre środki stanowią istniejącą pomoc. Zob. sekcja poświęcona istniejącej pomocy (motyw 224 i następne).
5.3. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE ZASTRZYKÓW KAPITAŁOWYCH
5.3.1. Zastrzyki kapitałowe w 1997 r.
(90)
W piśmie do Komisji z dnia 12 sierpnia 2009 r. władze belgijskie wskazują, że zastrzyki kapitałowe dokonane w 1997 r. na łączną kwotę 62 mln EUR należy uznać za odroczoną rekompensatę z tytułu obowiązków świadczenia usługi publicznej.
5.3.2. Zastrzyki kapitałowe w latach 2003 i 2006
(91)
Zdaniem władz belgijskich obu podwyższeń kapitału w latach 2003 i 2006 dokonano na podstawie planu strategicznego (35), którego ostatecznym celem było zwiększenie konkurencyjności i rentowności przedsiębiorstwa w kontekście postępującej liberalizacji rynku usług pocztowych.
(92)
Przedmiotowy plan strategiczny miał dwa główne cele:
1)
poprawę wydajności w celu zapewnienia konkurencyjności i rentowności w bardziej liberalnym otoczeniu rynkowym;
2)
wprowadzenie przedsiębiorstwa DPLP na drogę logiki rynku poprzez otwarcie jego kapitału podstawowego na prywatnych inwestorów; innymi słowy, osiągnięcie i utrzymanie niezbędnych poziomów zwrotu w celu przyciągnięcia prywatnych inwestorów oraz uwolnienie potencjału przedsiębiorstwa pod względem rentowności.
(93)
Zastrzyk kapitałowy w 2003 r.: zdaniem władz belgijskich celem podwyższenia kapitału w 2003 r. było wzmocnienie kapitału własnego przedsiębiorstwa DPLP w związku ze znacznymi zobowiązaniami finansowymi, jakich się podjęło, w szczególności dotyczącymi budowy czterech nowych sortowni i modernizacji sortowni istniejącej, optymalizacji tras i automatyzacji dystrybucji poczty.
(94)
Ponadto władze belgijskie twierdzą, że z przekazanych funduszy pokryto również koszty zatrudnienia związane ze zmniejszeniem liczby pracowników w wyniku systemu wczesnych emerytur, skróceniem czasu pracy i wzrostem wynagrodzeń nowych pracowników poczty.
(95)
Środki te zapewniały wystarczającą pewność wzrostu rentowności w okresie 2003-2007 do poziomów oczekiwanych przez prywatnych inwestorów. Decydując się na dokonanie inwestycji kapitałowej, państwo belgijskie, jako jedyny akcjonariusz inwestujący w przedsiębiorstwo DPLP w 2003 r., kierowało się zatem perspektywą rentowności w całkowitej zgodności z testem prywatnego inwestora.
(96)
W dniu 5 sierpnia 2009 r. władze belgijskie stwierdziły ponadto, że prognozy rentowności wykazały, że zastrzyk kapitałowy był zgodny z testem prywatnego inwestora, ponieważ oczekiwany poziom zwrotu był wyższy od poziomu, jakiego wymagałby prywatny inwestor. Prognozy te nie były nierealne, ponieważ faktyczna rentowność w latach 2003-2008 była konsekwentnie większa niż przewidywana.
(97)
Władze belgijskie wyjaśniły, że nie ma żadnego związku między zastrzykiem kapitałowym w 2003 r. a anulowaniem należności ze strony państwa na rachunkach DPLP w 2005 r. Anulowanie, które miało miejsce w innym czasie, stanowiło zwykłą operację księgową, ponieważ państwo wyraźnie dało do zrozumienia, że należności te nie zostaną wypłacone przedsiębiorstwu DPLP. Ostateczne anulowane kwoty widniejące w bilansie zamknięcia w 2005 r. były inne niż kwoty zastrzyku kapitałowego w 2003 r. i skumulowanych strat na koniec 2002 r.
(98)
Zastrzyk kapitałowy w 2006 r.: władze belgijskie twierdzą, że zastrzyk ten był zgodny z testem prywatnego inwestora, ponieważ został dokonany na takich samych warunkach, jakie zastosował prywatny inwestor (o równym stopniu uprzywilejowania), a mianowicie spółka Post Invest Europe SA, która zainwestowała 300 mln EUR. Wyemitowano nowe akcje zarówno dla państwa, jak i dla prywatnego inwestora. W rezultacie nowy inwestor otrzymał 50 % akcji minus jedna akcja, natomiast państwo zachowało 50 % akcji plus jedna akcja (36).
(99)
W celu określenia ceny nowych wyemitowanych akcji, wynajęty przez władze belgijskie bank inwestycyjny oszacował łączną wartość przedsiębiorstwa DPLP na kwotę w wysokości między […] EUR a […] EUR. Państwo ostatecznie zdecydowało się na wycenę całego przedsiębiorstwa przed dokonaniem zastrzyków kapitałowych na kwotę […] EUR. Władze belgijskie przyznają, że późniejsze wyniki przedsiębiorstwa DPLP przekroczyły założenia, których dokonano w czasie wyceny.
(100)
Zdaniem władz belgijskich dzięki wdrożeniu planu strategicznego przedsiębiorstwo DPLP stało się jednym z najskuteczniejszych operatorów w Europie. Osiągnęło ono znaczną poprawę rentowności, skuteczności (37) i jakości, przy jednoczesnym zachowaniu cen dla klientów na przystępnym poziomie.
5.4. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE ZWOLNIEŃ PODATKOWYCH
(101)
W informacjach przedłożonych w dniu 12 sierpnia 2009 r. władze belgijskie przyznają, że do dnia 27 grudnia 2005 r. przedsiębiorstwo DPLP nie podlegało zasadom opodatkowania przedsiębiorstw tylko było płatnikiem podatku dochodowego (tj. podatku od osób prawnych). Twierdzą one jednak, że w latach 2003-2005 przedsiębiorstwo DPLP nie odnosiło korzyści z tych zasad opodatkowania, ponieważ, jeżeli byłoby objęte podatkiem od przedsiębiorstw, mogłoby przenieść poniesione straty i nie musiałoby płacić podatku od przedsiębiorstw w tym okresie.
(102)
Ponadto twierdzi się, że w latach 2003-2005 przedsiębiorstwo DPLP musiało płacić podatki dochodowe rzędu 2 mln EUR.
(103)
Od roku obrotowego 2006 przedsiębiorstwo DPLP płaciło podatki od przedsiębiorstw bez możliwości przeniesienia poniesionych strat. Władze belgijskie szacują, że ulga podatkowa udzielona do tego czasu wyniosła 51,87 mln EUR.
(104)
Z tego względu twierdzą one, że przedsiębiorstwo DPLP nie otrzymało korzyści netto wynikającej ze zwolnienia z podatku od przedsiębiorstw przed 2006 r.
(105)
Władze belgijskie wyjaśniają, że przedsiębiorstwo DPLP jest zwolnione z podatku od nieruchomości w odniesieniu do dochodów generowanych z udziałem majątku wykorzystywanego do świadczenia usługi w interesie publicznym.
(106)
Władze belgijskie oszacowały korzyść netto osiąganą przez przedsiębiorstwo DPLP i twierdzą, że jest ona jedynie drobną częścią kosztów dodatkowych poniesionych przez DPLP w związku z jego obowiązkiem zachowania sieci placówek pocztowych o ściśle określonej gęstości terytorialnej, który nie jest rekompensowany w żaden inny sposób.
(107)
Władze belgijskie wyjaśniają, że przedsiębiorstwo DPLP korzysta z określonych zwolnień z podatków pośrednich i lokalnych. Twierdzą, że efekt netto tych zwolnień utrzymuje się na poziomie de minimis.
5.5. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE PRZEKAZANIA BUDYNKÓW
(108)
W informacjach przedłożonych w dniu 12 sierpnia 2009 r. władze belgijskie potwierdzają, że przekazano przedsiębiorstwu DPLP szereg budynków w czasie, w którym zostało ono przekształcone w samodzielne przedsiębiorstwo publiczne. Były to budynki, z których przedsiębiorstwo DPLP korzystało od 1971 r. i które były niezbędne do wykonywania powierzonego mu obowiązku świadczenia usługi publicznej.
(109)
Władze belgijskie twierdzą, że przekazanie tych budynków nie przyniosło przedsiębiorstwu DPLP żadnej korzyści, ponieważ już wcześniej z nich korzystało do celów świadczenia usługi publicznej. Innymi słowy, przekazanie to stanowiło tylko reorganizację własności publicznej.
5.6. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE GWARANCJI PAŃSTWA NA POŻYCZKI
(110)
W informacjach przedstawionych w dniu 12 sierpnia 2009 r. władze belgijskie twierdzą, że DPLP nie korzysta automatycznie z gwarancji państwa na pożyczki. Gdyby przedsiębiorstwo DPLP zwróciło się z wnioskiem o udzielenie gwarancji, władze belgijskie musiałyby wyrazić zgodę, a przedsiębiorstwo DPLP musiałoby wpłacać roczną składkę wynoszącą 0,25 % do skarbu państwa.
(111)
W badanym okresie przedsiębiorstwo DPLP skorzystało z gwarancji państwa tylko raz.
(112)
Władze belgijskie uznają składkę na poziomie 0,25 % za odpowiednią, biorąc pod uwagę sytuację finansową DPLP i nikłe prawdopodobieństwo, że pożyczki nie zostaną spłacone. Ponadto szacują, że rynkowa stopa procentowa dla podobnej pożyczki bez gwarancji państwa byłaby wyższa nawet o 40 punktów bazowych.
5.7. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE UWAG ZAINTERESOWANYCH STRON
(113)
W informacjach przedłożonych w dniu 12 października 2009 r. władze belgijskie twierdzą, że wyłącznie uwagi spółki BD i stowarzyszeń VFP/Prodipresse zawierają szczególne decydujące elementy. Elementy te głównie dotyczą wczesnej dystrybucji gazet i czasopism.
(114)
Władze belgijskie twierdzą, że wbrew uwagom spółki BD udzielenie zamówienia na niezastrzeżone usługi pocztowe (takie jak dystrybucja prasy) nie jest objęte zakresem stosowania unijnych zasad udzielania zamówień publicznych (dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (38)).
(115)
Ponadto władze belgijskie twierdzą, że dystrybucja gazet i czasopism, która stanowi usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym nie narusza przepisów UE dotyczących liberalizacji rynku usług pocztowych.
(116)
Władze belgijskie wskazują również, że decyzja o udzieleniu zamówienia nie była przypadkowa. Twierdzą, że DPLP jest jedynym przedsiębiorstwem spełniającym warunki i obowiązki nałożone na dostawcę takich usług.
(117)
Władze belgijskie twierdzą, że wbrew zarzutom ze strony BD, w okresie 2002-2008 przedsiębiorstwo DPLP nie osiągnęło korzyści polegającej na otrzymaniu nadwyżki rekompensaty z tytułu kosztów związanych ze świadczeniem usługi polegającej na dystrybucji gazet i czasopism.
(118)
Władze belgijskie nie zgadzają się z twierdzeniem stowarzyszeń VFP/Prodipresse, według których przedsiębiorstwo DPLP przesadziło z kosztami inwestycji i kosztami dodatkowymi związanymi ze zwiększeniem zasięgu świadczenia krajowej usługi dystrybucji prasy we wczesnych godzinach porannych z 82 % do 100 %. Ponieważ te 18 % dotyczy zasadniczo obszarów oddalonych, koszty zatrudnienia ponoszone przez DPLP nieproporcjonalnie wzrosły i przedsiębiorstwo musiało nabyć pojazdy ciężarowe dalekobieżne, których koszty amortyzacji są wysokie.
(119)
Ponadto władze belgijskie twierdzą, że w obliczeniach rekompensaty, którą przedsiębiorstwo DPLP otrzymało od państwa z tytułu dystrybucji prasy we wczesnych godzinach porannych, nie uwzględniono kosztów kampanii informacyjnej.
(120)
Spółka BD twierdzi, że przedsiębiorstwo DPLP jest wyraźnie nieopłacalne. Władze belgijskie kwestionują ten argument, podkreślając, że nie uwzględniono w nim w pełni znacznych kosztów dodatkowych związanych z dostarczaniem prasy we wczesnych godzinach porannych i nie dostrzeżono znacznych wysiłków podejmowanych przez przedsiębiorstwo DPLP w celu kontroli ponoszonych przez nie kosztów i zwiększenia jego rentowności.
(121)
Jak zapewnia BD, koszty Deltamedia są niższe od kosztów DPLP. Zdaniem władz belgijskich wynika to z następujących czynników:
a)
Deltamedia nie pokrywa zasięgiem swoich usług całego kraju;
b)
Deltamedia współpracuje z niezależnymi dystrybutorami;
c)
usługa świadczona przez Deltamedia ma charakter uproszczony, ponieważ spółka współpracuje wyłącznie z ograniczoną liczbą wydawców związanych z jedną grupą wydawniczą;
d)
wydawcy dostarczają gazety bezpośrednio do punktów dystrybucji.
5.8. UWAGI WŁADZ BELGIJSKICH DOTYCZĄCE ISTNIEJĄCEJ POMOCY
(122)
W informacjach przedstawionych w dniu 21 grudnia 2010 r. władze belgijskie twierdzą, że niektóre badane środki pomocy stanowią istniejącą pomoc.
(123)
Po pierwsze, władze belgijskie twierdzą, że zwolnienia podatkowe przysługujące przedsiębiorstwu DPLP poprzedzają przystąpienie Belgii do Unii Europejskiej, a zatem stanowią istniejącą pomoc.
(124)
Po drugie, władze belgijskie twierdzą, że roczna dotacja dla DPLP była już wypłacana przed rokiem 1999, czyli przed liberalizacją rynku usług pocztowych, a zatem stanowi istniejącą pomoc. Podobnie zastrzyki kapitałowe dokonane przed rokiem 1999, jeżeli stanowiły pomoc państwa, nie powinny być uznawane za istniejącą pomoc.
(125)
Po trzecie, w związku z dziesięcioletnim okresem przedawnienia władze belgijskie twierdzą, że wszystkie środki podjęte przed dniem 13 lipca 1999 r. (10 lat przed wszczęciem obecnego formalnego postępowania wyjaśniającego) stanowią istniejącą pomoc, ponieważ wcześniejsze stwierdzenie nieważności przez Sąd spowodowałoby stwierdzenie nieważności również wszystkich poprzednich czynności dochodzeniowych Komisji. Twierdzą one jednak, że nie należy obejmować zakresem postępowania środków podjętych przed grudniem 1992 r., ponieważ pierwsza czynność Komisji miała miejsce w grudniu 2002 r. Dotyczy to przekazania budynków i pierwszej rocznej dotacji wypłaconej w 1992 r.
6. OCENA
6.1. WSTĘPNE UWAGI DOTYCZĄCE SYSTEMU KSIĘGOWANIA KOSZTÓW PRZEDSIĘBIORSTWA DPLP
(126)
W art. 14 dyrektywy 97/67/WE zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającą dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty (39) (trzecia dyrektywa pocztowa) wymaga się, aby operatorzy pocztowi posiadali system księgowania kosztów, w ramach którego stosuje się wyraźne rozróżnienie na usługi i produkty stanowiące element usługi powszechnej oraz na takie, których usługa powszechna nie obejmuje. W rozliczeniach koszty bezpośrednie należy przypisywać bezpośrednio do produktów, a koszty wspólne należy przydzielać bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności należy odpowiednio przydzielić te koszty wspólne, które są niezbędne do świadczenia zarówno usług powszechnych, jak i pozostałych usług. System księgowania kosztów przedsiębiorstwa DPLP polega na metodyce rachunku kosztów działań (ABC), w ramach której wszystkie koszty operacyjne, do poziomu zysku operacyjnego przed odliczeniem odsetek i opodatkowaniem (EBIT), przydziela się poszczególnym produktom według metody kosztów w pełni rozdzielonych. System księgowania kosztów swoim zakresem obejmuje wszystkie koszty operacyjne i jednostki organizacyjne przedsiębiorstwa DPLP. W 2009 r. produkty handlowe odpowiadały […] % obrotu DPLP, natomiast produkty z zakresu usługi publicznej odpowiadały […] %.
(127)
Metoda księgowania kosztów obejmuje trzy poziomy: zasoby, działania i produkty. Celem jest obliczenie udziału kosztów przypisywanych każdemu produktowi.
(128)
Koszty dzieli się na 398 różnych rodzajów i 3 954 ośrodki odpowiedzialności. Do celów rachunkowości zostały one dalej podzielone na 34 pule zasobów i 108 grup kodów. Istnieje 986 różnych działań.
(129)
Koszty zasobów przydziela się do działań w zależności od ich charakteru: „zasoby bezpośrednie” są bezpośrednio związane z konkretnym działaniem, natomiast „zasoby pośrednie” są wykorzystywane przy realizacji szeregu działań i należy je przydzielić, stosując klucze przydziału odzwierciedlające stopień, w jakim dane zasoby wykorzystuje się do każdego działania. Ponadto łączny wkład w działania obejmuje ogólne koszty, których nie sposób przydzielić do konkretnych działań, w związku z czym są one przydzielane równomiernie do wszystkich produktów w oparciu o metodę koszt plus.
(130)
986 różnych działań stanowi elementy składające się na łańcuch wartości każdego produktu. Część kosztów związanych z danym działaniem przydziela się do produktów zgodnie z udziałem danego działania w każdym produkcie. Koszty działań innych niż operacyjne są w pierwszej kolejności przydzielane do działań operacyjnych, które są bezpośrednio związane z produktami.
(131)
Na ostatnim etapie tej procedury koszty działań są ostatecznie przydzielane do każdego produktu według klucza przydziału, który zazwyczaj jest oparty na stopniu wykorzystania tego działania. Innymi słowy wszystkim produktom, których dotyczy dane działanie, przydziela się część kosztów związanych z tym działaniem proporcjonalnie do stopnia, w jakim dane działanie było wykorzystane przy danym produkcie.
(132)
Komisja uważa, że metoda księgowania kosztów stosowana obecnie przez przedsiębiorstwo DPLP jest prawidłowa, ponieważ na jej podstawie prawidłowo przydziela się koszty na wystarczającym poziomie dokładności. Ponieważ jednak przedsiębiorstwo DPLP opracowało tę metodę na przestrzeni pewnego okresu czasu, Komisja zauważa, że, można założyć, że dane księgowe z wcześniejszej części badanego okresu, mimo że są ogólnie wiarygodne, nie posiadają tego samego poziomu szczegółowości co dane gromadzone w ramach obecnego systemu rachunkowości.
(133)
W marcu 2011 r. władze belgijskie przedstawiły Komisji wsteczną zmianę metody księgowania kosztów przedsiębiorstwa DPLP w celu dostosowania przydziału określonych kosztów do działalności komercyjnej i działalności związanej ze świadczeniem usługi publicznej. Rozważana przez władze belgijskie zmiana dotyczy ostatniego etapu przydziału kosztów, na którym do produktów przydziela się koszty proporcjonalnie do stopnia, w jakim zastosowano do nich dane działanie.
(134)
Zmiana dotyczy metody przydzielania kosztów operacyjnych do produktów, którą przedsiębiorstwo DPLP stosowało do chwili obecnej. W ramach takiej zmiany niektóre koszty związane z produktami handlowymi przesunięto by do sfery usługi publicznej, zwiększając w ten sposób koszty usług publicznych. W rezultacie do usług publicznych przydzielono by średnio […] EUR rocznie kosztów obecnie przydzielonych do produktów handlowych. Pozostałe części metody księgowania kosztów pozostały bez zmian.
(135)
Władze belgijskie twierdzą, że koszty niektórych działań są z natury rzeczy ustalone na pewnym poziomie, który podyktowany jest potrzebami związanymi ze świadczeniem usługi publicznej. Innymi słowy koszty takich działań przeprowadzanych do celów świadczenia usługi publicznej nie uległyby zmianie, nawet jeżeli działań tych nie stosowano by do żadnych produktów handlowych. Jeżeli dany produkt handlowy nie był przyczyną przeprowadzenia danego działania, nawet jeśli było ono stosowane w przypadku tego produktu, nie należy przypisywać mu kosztów operacyjnych związanych z tym działaniem.
(136)
Chociaż władze belgijskie twierdzą, że zmieniona metoda jest zgodna z dyrektywą 97/67/WE, wyrokiem w sprawie Chronopost (40) i Wspólnotowymi ramami dotyczącymi pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (41) (zwanymi dalej „ramami dotyczącymi usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym”), ponieważ w jej ramach przydziela się do produktów zarówno koszty przypisywane bezpośrednio, jak i część kosztów wspólnych, oraz ponieważ lepiej oddaje ona faktyczne koszty spełniania obowiązków świadczenia usługi publicznej, to jednak Komisja uważa, że istnieją względy formalne, ekonomiczne i prawne, aby nie zgodzić się z nowymi twierdzeniami.
(137)
Z formalnego punktu widzenia proponowana metoda nie jest faktycznie stosowana w ramach wewnętrznej księgowości DPLP, a raczej stanowi ona zmianę ex post wcześniejszych danych. Organ regulacyjny nie zatwierdził zmienionej metody jako podstawy do ustalania stawek, ani nie jest ona stosowana przez państwo przy obliczaniu rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Zmieniona metoda zdaje się zatem być teoretycznym opisem opracowanym do celów tego postępowania w sprawie pomocy państwa. Z ekonomicznego punktu widzenia nie można założyć, że w odniesieniu do ustalania cen transferów wewnętrznych nie należy przypisać produktom handlowym żadnej części kosztów wykorzystywanych do nich zasobów (np. zgodnie z przedmiotową metodą produkty handlowe nie miałyby udziału w kosztach dostarczania przesyłek przez listonoszy, mimo że listonosze ci dostarczają również produkty handlowe). Ponadto z punktu widzenia prawa tego rodzaju zmiana nie jest zgodna z art. 14 ust. 3 lit. b) pkt (iv) dyrektywy 97/67/WE, wyrokiem w sprawie Chronopost (42) ani z ramami dotyczącymi usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2005 r. (43), ponieważ wszystkie powyższe nakazują obciążenie działań handlowych odpowiednią częścią kosztów wspólnych.
(138)
W związku z tym w swojej ocenie Komisja zamiast opierać się na zmienionych rozliczeniach, wykorzysta dane dotyczące księgowania kosztów, zatwierdzone zgodnie z dyrektywą 97/67/WE przez belgijski instytut usług pocztowych i telekomunikacyjnych (IBPT/BIPT, belgijski pocztowy organ regulacyjny (44)), które zostały przedstawione poprzednio i opierają się na metodzie księgowania kosztów oficjalnie stosowanej przez DPLP.
6.2. OCENA ZWOLNIENIA ZE ZOBOWIĄZAŃ EMERYTALNYCH
6.2.1. ISTNIENIE POMOCY W ROZUMIENIU ART. 107 UST. 1 TFUE
(139)
Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi: „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(140)
Aby środek stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, muszą być spełnione łącznie cztery warunki. Środek musi:
(i)
przynosić korzyść beneficjentowi;
(ii)
zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom;
(iii)
być podejmowany prze państwo lub z wykorzystaniem państwowych zasobów;
(iv)
być w stanie oddziaływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
6.2.1.1. Korzyść i selektywność
(141)
Odwołując się do podejścia przyjętego w wyroku w sprawie Combus (45) władze belgijskie twierdzą, że zobowiązania emerytalne stanowią nadmierne obciążenie, którego nie muszą uiszczać konkurenci, a zatem zwolnienie przyznane przez państwo nie stanowi pomocy państwa.
(142)
Ich głównym argumentem jest twierdzenie, że ze względu na brak elastyczności statusu personelu statutowego przedsiębiorstwo DPLP nie mogło zmniejszyć udziału tego rodzaju pracowników w swojej sile roboczej, mimo że wiązało się to ze znacznie większymi kosztami niż hipotetyczna siła robocza, w skład której wchodziliby pracownicy z umowami przynoszącymi im mniej korzyści.
(143)
Zasadniczo w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Trybunał Sprawiedliwości nie potwierdził wyroku w sprawie Combus. Przeciwnie, orzecznictwo Trybunału stoi w sprzeczności z założeniem, że rekompensata z tytułu ograniczeń strukturalnych wyklucza zaklasyfikowanie jej jako pomocy. Przykładowo Trybunał konsekwentnie orzekał, że zaistnienie pomocy należy oceniać w związku ze skutkami, a nie przyczynami lub celami interwencji państwa (46). Utrzymywał również, że pojęcie pomocy obejmuje korzyści przyznane przez organy sektora publicznego, które w różnej formie zmniejszają zwykłe obciążenia dla budżetu przedsiębiorstwa (47).
(144)
Trybunał wskazał również, że koszty związane z wynagrodzeniem pracowników z natury rzeczy stanowią obciążenie dla budżetu przedsiębiorstwa, niezależnie od tego, czy wynikają one ze zobowiązań prawnych czy z układów zbiorowych (48). W związku z tym Trybunał orzekł, że nie można wykluczać zakwalifikowania środków państwowych mających na celu rekompensatę kosztów dodatkowych jako pomocy (49).
(145)
Ponadto można zauważyć, że kontekst konkurencji dla działalności Combus był odmienny od sytuacji, w której znajduje się DPLP. Spółka akcyjna Combus A/S musiała zarządzać działalnością transportową według zasad komercyjnych i działać na rynku w warunkach konkurencji porównywalnej z warunkami prywatnych przedsiębiorstw świadczących usługi przewozów autobusowych. W tym kontekście przedsiębiorstwa transportu publicznego przekazują w drodze postępowania o udzielenie zamówienia przedsiębiorstwom prywatnym i publicznym świadczenie usługi przewozów autobusowych. Zgodnie z zasadami stosowanymi w przetargach zlecenia przyznawane są tym oferentom, którzy złożyli „ofertę najkorzystniejszą z punktu widzenia ekonomicznego”, niezależnie od tego, czy są przedsiębiorstwem prywatnym czy publicznym. Przez cały oceniany okres DPLP cieszyło się szerokim monopolem, w ramach którego oddziaływania gospodarcze kształtowały się w odmienny sposób. Ponadto w przeciwieństwie do sprawy Combus, w przedmiotowej sprawie Belgia nie przyjęła żadnych przepisów prawnych mających na celu zniesienie lub zmianę specjalnego systemu zatrudnienia urzędników służby cywilnej w DPLP oraz sposobu nabywania przez nich uprawnień emerytalnych.
(146)
Komisja uważa w związku z tym, że różnice faktyczne między sprawą Combus a analizowanym przypadkiem uzasadniają odrębne wnioski wyciągnięte w analizowanym przypadku.
(147)
Aby ocenić, czy omawiane środki zawierają elementy pomocy państwa, należy ustalić, czy środki te przynoszą DPLP korzyść ekonomiczną w zakresie, w jakim pozwalają jej uniknąć ponoszenia kosztów, które w normalnej sytuacji ciążyłyby na zasobach finansowych przedsiębiorstwa i czy w ten sposób nie uniemożliwiły wywołania swoich normalnych skutków w ramach mechanizmów rynkowych. Pomoc polega na zmniejszeniu obciążeń, które normalnie ciążą na budżecie przedsiębiorstwa, biorąc pod uwagę charakter lub ekonomię danego systemu obciążeń. Możliwe byłoby natomiast zdefiniowanie pojęcia „obciążenia specjalnego”, które polegałoby na obciążeniu dodatkowym w stosunku do tych obciążeń normalnych. Zniesienie takiego obciążenia specjalnego w przepisach prawnych nie przynosiłoby korzyści beneficjentowi, a więc nie stanowiłoby pomocy państwa.
(148)
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału w zakresie analizy selektywności, która wymaga porównania z ramami odniesienia w celu ustalenia, czy odmienne traktowanie niektórych przedsiębiorstw i niektórych rodzajów produkcji jest zgodne z „charakterem i ekonomią systemu”, zaklasyfikowanie obciążenia jako „normalne” lub „specjalne” w normalnej z punktu widzenia strukturalnego sytuacji rynkowej, musi opierać się na ramach odniesienia lub porównywalnym produkcie w celu ustalenia, które przedsiębiorstwa znajdują się prawnie i faktycznie w sytuacji porównywalnej, uwzględniając cele, których realizacji mają służyć omawiane środki.
(149)
Nie wydaje się jednak możliwe zidentyfikowanie zewnętrznego punktu odniesienia, który pozwoliłby ustalić „normalną” składkę opłacaną przez przedsiębiorstwa znajdujące się w sytuacji prawnej i faktycznej porównywalnej do sytuacji, w której znajduje się DPLP, uwzględniając cele omawianych środków. W szczególności konkurenci DPLP są spółkami prawa prywatnego działającymi na rynkach konkurencyjnych, natomiast DPLP korzystało z ustawowego monopolu w badanym okresie przed pełną liberalizacją w 2011 r.
(150)
Przy ustalaniu zaistnienia korzyści w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu Komisja powinna zatem zbadać sytuację DPLP i porównać składki na ubezpieczenie społeczne przed i po zwolnieniu ze zobowiązań emerytalnych.
(151)
Od przyjęcia ustawy z dnia 6 lipca 1971 r. i do reformy emerytalnej z 1997 r. przedsiębiorstwo DPLP ponosiło wszystkie koszty emerytalne i pokrywało należności socjalne na rzecz swoich pracowników będących urzędnikami służby cywilnej. W tych okolicznościach Komisja uznaje, że koszty te stanowią element normalnych kosztów, które przedsiębiorstwo DPLP musiało pokryć z własnych środków, uwzględniając jego prawną i faktyczną pozycję na belgijskim rynku usług pocztowych.
(152)
Ponieważ w ramach badanego zwolnienia ze zobowiązań emerytalnych z 1997 r. przedsiębiorstwo DPLP zostało zwolnione z kosztów, które normalnie musiałoby pokryć z własnych zasobów finansowych, dany środek przynosi operatorowi korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu.
(153)
Przedmiotowa korzyść ma charakter selektywny, ponieważ dotyczy wyłącznie przedsiębiorstwa DPLP.
6.2.1.2. Zasoby państwowe
(154)
Zwolnienie ze zobowiązań emerytalnych było finansowane przez państwo, które przejęło obowiązki DPLP w zakresie emerytur.
(155)
Ponieważ państwo wypłaca emerytury pracownikom DPLP, którzy przeszli na emeryturę, bezpośrednio z budżetu państwa, sprawa wyraźnie dotyczy zasobów państwowych.
6.2.1.3. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
(156)
Opisane powyżej środki mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, biorąc pod uwagę fakt, że przedsiębiorstwo DPLP działa na rynkach otwartych na konkurencję, takich jak rynek usług dostarczania paczek, które charakteryzują się dużą liczbą transakcji transgranicznych. Na rynku paczek przedsiębiorstwo DPLP ma do czynienia z konkurencją ze strony przedsiębiorstw prowadzących działalność w innych państwach członkowskich, takich jak UPS, FedEx i TNT Express. Przedsiębiorstwo DPLP działa również na rynku dystrybucji prasy, na którym prowadzą lub mogą zacząć prowadzić działalność przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich. Dostarczanie paczek nigdy nie było w pełni zastrzeżone dla przedsiębiorstwa DPLP i inne przedsiębiorstwa świadczyły określone usługi dostarczania paczek (50) i inne szczególne usługi pocztowe już na początku lat 90. XX w. (51). Przedsiębiorstwo DPLP działa również w branży usług finansowych (pocztowe rachunki bieżące i oszczędnościowe oraz usługi płatnicze), w której konkuruje z podmiotami gospodarczymi oferującymi produkty finansowe, takimi jak banki i podmioty finansowe. Pocztowe rachunki bieżące i oszczędnościowe wykorzystywane zarówno do celów płatniczych, jak i oszczędnościowych konkurują z bankowymi rachunkami bieżącymi i produktami oszczędnościowymi. Sektor bankowy był otwarty na konkurencję już przed 1992 r. i charakteryzował się intensywną wymianą handlową między państwami członkowskimi. Banki z różnych państw członkowskich działały w Belgii jeszcze przed 1992 r., w którym działało tam już ponad 70 zagranicznych instytucji finansowych (52).
(157)
W świetle powyższego wyraźnie widać, że każdy środek państwowy przynoszący przedsiębiorstwu DPLP korzyść ekonomiczną może wpłynąć na handel między państwami członkowskimi.
(158)
Z przyczyn wyjaśnionych w motywach 141-157 Komisja uznaje, że zwolnienie ze zobowiązań emerytalnych stanowi pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
6.2.2. Ocena zgodności zwolnienia ze zobowiązań emerytalnych z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c)
(159)
W ramach reformy emerytalnej z 1997 r. zwrot rocznych kosztów emerytalnych dokonywany przez DPLP na rzecz państwa zastąpiono składką zwalniającą od zobowiązań, zrównującą koszty emerytalne ponoszone przez przedsiębiorstwo DPLP z takimi kosztami ponoszonymi przez jego konkurentów. Gdyby nie wprowadzono tej reformy, wysokość kosztów emerytalnych w dalszym ciągu rosłaby w znaczący sposób w kolejnych latach, między innymi w związku z pogarszaniem się proporcji urzędników służby cywilnej czynnie zatrudnionych (opłacających składki) do pracowników biernych (beneficjentów świadczeń) na skutek zaprzestania zatrudniania urzędników służby cywilnej przez DPLP.
(160)
Ponieważ odstępstwa przewidziane w art. 107 ust. 2 i 107 ust. 3 lit. a) i b) TFUE wyraźnie nie mają zastosowania i ponieważ Belgia nie powołała się na art. 106 ust. 2 TFUE jako uzasadnienia zgodności zwolnienia ze zobowiązań emerytalnych przyznanych przedsiębiorstwu DPLP, Komisja zbada, czy zwolnienie ze zobowiązań emerytalnych można uznać za zgodne na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, który stanowi, że pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(161)
W pierwszej kolejności Komisja zbada stopień, w jakim zwolnienie z pełnych kosztów emerytalnych spełnia cel dotyczący wspólnego interesu i jest niezbędne do osiągnięcia tego celu, zanim przejdzie do zbadania jego proporcjonalności i przeprowadzenia testu bilansującego pozytywne i negatywne skutki przedmiotowego środka.
6.2.2.1. Liberalizacja sektora usług pocztowych jako cel leżący we wspólnym interesie
(162)
W prawie UE promuje się coraz większy stopień liberalizacji sektora usług pocztowych od 1992 r. wraz z przyjęciem zielonej księgi, w wyniku czego przyjęto później trzy dyrektywy: (i) dyrektywę 97/67/WE; (ii) dyrektywę 2002/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. zmieniającą dyrektywę 97/67/WE w zakresie dalszego otwarcia na konkurencję wspólnotowych usług pocztowych (53); oraz (iii) dyrektywę 2008/6/WE. Uznaje się również, że liberalizacja rynków usług pocztowych na szczeblu EU pełni istotną rolę w strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.
(163)
Ważne jest zatem, aby oprócz zapewnienia świadczenia podstawowych usług pocztowych, które oddaje pojęcie obowiązku w zakresie usługi publicznej, stworzyć równe warunki działania dla przedsiębiorstwa zasiedziałego, istniejących konkurentów i nowych uczestników rynku.
(164)
W decyzji w sprawie La Poste (Francja) Komisja uznała już, że tworzenie równych warunków działania dla przedsiębiorstwa zasiedziałego i jego konkurentów w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne jest kluczowym warunkiem uczciwej konkurencji w sektorze usług pocztowych. Komisja stwierdziła, że zwolnienie z obowiązków nałożonych na La Poste polegających na finansowaniu emerytur urzędników służby cywilnej zatrudnionych w La Poste jest zgodne z rynkiem wewnętrznym, ponieważ dotacje publiczne gwarantują płacenie jednakowych stawek ubezpieczeń społecznych przez La Poste i jej konkurentów. Komisja zamierza przyjąć takie samo rozumowanie w badanej sprawie, jakie zastosowała w rozdziale 6.3 przedmiotowej decyzji, które należy uznać za mające zastosowanie w tym przypadku w takim zakresie, w jakim go dotyczy.
6.2.2.2. Konieczność zwolnienia ze zobowiązań emerytalnych
(165)
Komisja uważa, że przekształcenie przedsiębiorstwa DPLP w 1992 r. było niezbędne, aby można było promować konkurencję na rynku usług pocztowych, ponieważ dzięki temu przedsiębiorstwo DPLP i jego konkurenci znaleźli się w tej samej sytuacji pod względem formy prawnej (i nastąpiło ograniczenie wcześniej nieograniczonej gwarancji, z której przedsiębiorstwo DPLP mogło korzystać jako podmiot publiczny).
(166)
Ani państwo belgijskie ani Régie des Postes nie zgromadziły jednak rezerw równych zakumulowanym zobowiązaniom emerytalnym. Po uzyskaniu osobowości prawnej w 1992 r. DPLP nadal ponosiło zobowiązania emerytalne, jednak nie przekazano żadnych odpowiednich aktywów na rachunki przedsiębiorstwa DPLP, aby pokryć te zobowiązania.
(167)
W rezultacie wypłacanie emerytur stopniowo stawałoby się zbyt dużym obciążeniem dla przedsiębiorstwa DPLP, ponieważ wielu urzędników służby cywilnej zbliżało się do wieku emerytalnego. Nawet gdyby podjęto środki (większa wydajność, stopniowe zmniejszanie liczby pracowników wynikające z przyczyn naturalnych, indeksacja płac) w celu poprawy tej sytuacji, nie byłyby one wystarczające do zrównoważenia finansów DPLP w długiej perspektywie (zob. rys. 3 poniżej).
(168)
Jest to szczególnie ważne, ponieważ przekształcenie DPLP w spółkę prawa prywatnego oznaczało również, że przedsiębiorstwo przestało zatrudniać urzędników służby cywilnej i zatrudniało wyłącznie pracowników kontraktowych (w oparciu o ogólną umowę o pracę i wymogi prawa pracy). Po 1997 r. musiałoby ono w rezultacie finansować z własnych dochodów zarówno emerytury emerytowanych urzędników służby cywilnej, jak i składki na ubezpieczenie społeczne związane z emeryturami aktywnych pracowników kontraktowych.
(169)
Przepływy środków pieniężnych z roku na rok wykazywałyby coraz bardziej ujemne wartości, ponieważ rosnące płatności z tytułu świadczeń emerytalnych przewyższyłyby dochody z działalności (zob. rys. 3).
Rysunek 3
Symulacje przepływów środków pieniężnych przeprowadzone przez władze belgijskie w 1996 r.
(170)
Nie można zaprzeczyć, że przedsiębiorstwo DPLP ponosiłoby znacznie wyższe koszty, gdyby z własnych zasobów musiało ono finansować emerytury dla wszystkich emerytowanych urzędników służby cywilnej po 1997 r. Oczywiste jest, że bez żadnej pomocy zmiana formy prawnej z administracji publicznej na przedsiębiorstwo prawa prywatnego byłaby utrudniona.
(171)
Ponadto pełna refundacja kosztów emerytalnych poprzez większe regulowane dochody z doręczania listów spowodowałaby wysokie ceny wysyłki listów i mogłyby spowodować znaczny spadek liczby wysyłanych listów w stopniu zagrażającym świadczeniu powszechnych usług w zakresie doręczania listów.
(172)
Komisja jest również zdania, że przedmiotowe środki są dopasowane do realizowanego celu leżącego we wspólnym interesie. Żaden inny instrument nie mógł być bardziej skuteczny. W sektorach obejmujących usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym można było faktycznie udzielić rekompensaty z tytułu świadczenia usługi publicznej, jednak takiego podejścia nie można by stosować w dłuższej perspektywie ze względu na szczególny strukturalny charakter problemu.
(173)
Biorąc pod uwagę cele polegające na liberalizacji rynków usług pocztowych, w szczególności zapewnienie świadczenia powszechnych usług pocztowych wysokiej jakości i w przystępnych cenach, oraz cel polegający na promowaniu uczciwej konkurencji, zwolnienie ze zobowiązań emerytalnych stanowi niezbędny środek.
6.2.2.3. Proporcjonalność zwolnienia ze zobowiązań emerytalnych
(174)
W decyzji w sprawie La Poste określono ocenę Komisji w zakresie proporcjonalności środków pomocy, w ramach których zwalnia się z kosztów emerytalnych przedsiębiorstwa zasiedziałe w sektorze usług pocztowych, które nadal zatrudniają urzędników służby cywilnej na warunkach uzgodnionych w okresie monopolu. Ocenę proporcjonalności należy przeprowadzić poprzez ustalenie równych warunków działania na rynkach otwartych na konkurencję (takich jak rynki usług pocztowych, dostarczania paczek i usług finansowych). Przedsiębiorstwo zasiedziałe musi być objęte takimi samymi stawkami składek na ubezpieczenie społeczne, jak jego konkurenci.
(175)
Ze względu na fakt, że pracownicy kontraktowi przedsiębiorstwa DPLP w świetle prawa znajdują się w takiej samej sytuacji jak pracownicy każdego prywatnego przedsiębiorstwa, natomiast pracownicy statutowi mają status podobny do statusu urzędników służby cywilnej, w ramach porównania składek na ubezpieczenie społeczne płaconych przez DPLP w odniesieniu do poszczególnych kategorii pracowników możliwe jest sprawdzenie, czy po wdrożeniu środka polegającego na zwolnieniu ze zobowiązań emerytalnych przedsiębiorstwo DPLP spełnia warunek, zgodnie z którym musi ono opłacać taką samą stawkę składki na ubezpieczenie społeczne jak jego konkurenci.
(176)
Szczegółowe porównanie kosztów ubezpieczenia społecznego opłacanych przez DPLP, związanych z jego personelem statutowym i kontraktowym, podsumowano w poniższej tabeli:
Koszty ubezpieczenia społecznego opłacane i ponoszone przez DPLP
Personel statutowy
Personel kontraktowy
Składki płacone przez DPLP na rzecz systemu zabezpieczenia społecznego, w tym 8,86 % na składki emerytalne
[…] %
[…] %
Koszty ponoszone bezpośrednio przez DPLP
[…] %
[…] %
Świadczenia chorobowe i renty inwalidzkie
[…] %
[…] %
Dodatki rodzinne
[…] %
-
Składka kompensacyjna (54)
[…] %
Ograniczenie strukturalne (55)
[…] %
WKŁAD PRACODAWCY łącznie
[…] %
[…] %
Składki pracowników
[…] %
[…] %
Składki pracowników na ogólny system zabezpieczenia społecznego
[…] %
[…] %
(177)
Jak przedstawiono w tabeli, wysokość wkładu przedsiębiorstwa DPLP w belgijski system zabezpieczenia społecznego (nominalna procentowa część kosztów wynagrodzeń) jest znacznie niższa od wysokości wkładu podmiotów prywatnych ([…] % a […] %).
(178)
Jeżeli jednak weźmie się pod uwagę koszty bezpośrednio ponoszone przez pracodawcę, aby porównać faktyczne stawki składek na ubezpieczenie społeczne, te dwie wartości procentowe są niemal równe, a nawet nieznacznie wyższe w przypadku personelu statutowego DPLP ([…] % wobec […] %).
(179)
Można również zauważyć, że składki opłacane przez pracowników są zasadniczo równe w obu przypadkach ([…] % wobec […] %).
(180)
Niższa stawka nominalna składek na ubezpieczenie społeczne opłacanych przez przedsiębiorstwo DPLP z tytułu zatrudnienia personelu statutowego wynika ze zwolnienia z określonych składek na ubezpieczenie społeczne, które nie mają zastosowania w przypadku pracowników o statusie urzędnika służby cywilnej (z tytułu choroby zawodowej, bezrobocia, wypadku przemysłowego). DPLP pokrywa jednak bezpośrednio we własnym zakresie koszty wyłączonych składek ze względu na szczególny status jego personelu statutowego. Takie podejście skutkuje dużymi kosztami bezpośrednimi ponoszonymi przez przedsiębiorstwo DPLP.
(181)
Składka pracowników, którą również należy uwzględnić, ponieważ pracownicy pokrywają ją z wynagrodzenia wypłacanego im przez pracodawcę (w związku z czym jest to również koszt dla pracodawcy), jest nieznacznie wyższa w przypadku personelu statutowego niż w przypadku personelu kontraktowego.
(182)
Władze belgijskie i DPLP przedstawiły informacje wykazujące ogólną stabilność składek bezpośrednich w czasie.
(183)
Chociaż koszty bezpośrednie ponoszone bezpośrednio przez DPLP ([…] %) nie są, ściśle mówiąc, równe składkom na ubezpieczenie społeczne, należy wziąć pod uwagę, że koszty te nie są dobrowolne, ale wynikają bezpośrednio ze statusu pracowników statutowych, a zatem zostały nałożone na przedsiębiorstwo DPLP. Logiczne wydaje się zatem traktowanie ich jako równoznacznych innym obowiązkowym kosztom ubezpieczenia społecznego pod względem ich źródła i celowości.
(184)
W związku z tym te koszty bezpośrednie należy uwzględnić przy obliczaniu faktycznych składek na ubezpieczenie społeczne opłacanych przez przedsiębiorstwo DPLP. Wynikła całkowita stawka składek na ubezpieczenie społeczne byłaby nieznacznie wyższa w przypadku personelu statutowego DPLP ([…] %) niż w przypadku personelu prywatnych przedsiębiorstw ([…] %).
6.2.2.4. Test bilansujący w zakresie zwolnienia ze zobowiązań emerytalnych
(185)
Reforma systemu emerytalnego mająca zastosowanie do przedsiębiorstwa DPLP stanowiła istotny etap dostosowania przedsiębiorstwa do stopniowej liberalizacji oraz w perspektywie pełnej liberalizacji belgijskiego rynku usług pocztowych, która odgrywa istotną rolę w strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.
(186)
W decyzji w sprawie La Poste Komisja stwierdziła, że liberalizacja sektora usług pocztowych mogłaby zostać utrudniona, gdyby projekty reform emerytalnych (podobne do reformy przeprowadzonej w Belgii) nie były zatwierdzane.
(187)
Komisja uważa również, że przedmiotowe środki, mimo że nie dotyczą specjalnego systemu wypłacanych świadczeń emerytalnych, pozwalają na utrwalenie mechanizmu finansowania, który z powodów historycznych stał się przedawniony. Komisja uważa, że środki te wpisują się w bardziej ogólne ramy reform systemów emerytalnych w państwach członkowskich, których to reform oczekuje zarówno Rada, jak i Komisja.
(188)
Negatywne skutki przedmiotowego środka wydają się ograniczone, ponieważ z historii przedsiębiorstwa DPLP i jego działalności wyraźnie wynika, że duża część jego zobowiązań emerytalnych jest związana z działalnością w sektorze zastrzeżonym, w którym zakłócenie konkurencji z natury rzeczy ma ograniczony charakter.
(189)
Nawet jeżeli dzięki przedmiotowemu środkowi przedsiębiorstwo DPLP mogło teoretycznie utrzymać pozycję dominującą, Komisja uznaje to ryzyko za niskie, ponieważ środki ograniczają się do dostosowania poziomu składek opłacanych przez DPLP do poziomu składek płaconych przez konkurentów DPLP.
(190)
Z powyższego wynika, że negatywne skutki pomocy przyznanej DPLP miały ograniczony charakter w porównaniu z pozytywnymi skutkami środka.
(191)
Ponieważ środki ograniczają się do tego, co jest ściśle niezbędne do stworzenia równych warunków działania w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne i usunięcia zakłócenia konkurencji, które stawiało DPLP w niekorzystnej sytuacji, nie zmieniają one warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(192)
W związku z tym Komisja uważa, że zwolnienie ze zobowiązań emerytalnych z 1997 r. można zatem uznać za pomoc zgodną w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, ponieważ przedsiębiorstwo DPLP nie znajduje się w lepszej pozycji niż inne podmioty gospodarcze pod względem kosztów ubezpieczenia społecznego związanych z jego personelem statutowym.
6.3. OCENA REKOMPENSATY Z TYTUŁU ŚWIADCZENIA USŁUGI PUBLICZNEJ I INNYCH ŚRODKÓW
6.3.1. Istnienie pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE
6.3.1.1. Korzyść i selektywność
(193)
W przypadku rekompensaty z tytułu kosztów związanych ze świadczeniem usługi publicznej, w wyroku w sprawie Altmark (56) określa się kryteria, które muszą spełnić środki publiczne, aby można je było uznać za rekompensatę z tytułu obowiązków świadczenia usługi publicznej a nie za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(194)
W badanym przypadku kryteria te, w szczególności kryterium czwarte, nie są spełnione: przedsiębiorstwo DPLP nie zostało wybrane w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Ponadto władze belgijskie nie dowiodły, że poziom rekompensaty był określany na podstawie analizy kosztów, które typowe, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo, dysponujące odpowiednimi środkami, poniosłoby w ramach wypełniania powierzonych mu obowiązków świadczenia usługi publicznej. Co więcej, nie wskazano ani nie przekazano Komisji żadnych informacji, z których wynikałoby, że czwarte kryterium jest spełnione.
(195)
Ponieważ z rocznej rekompensaty korzystało wyłącznie jedno przedsiębiorstwo, które w ten sposób zyskało dodatkowe fundusze, środek ten przyniósł przedsiębiorstwu DPLP selektywną korzyść.
(196)
Zastrzyki kapitałowe w 1997 r.: władze belgijskie przyznały, że dokonane w 1997 r. zastrzyki kapitałowe w wysokości 62 mln EUR stanowiły w praktyce opóźnioną płatność rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym za 1996 r. Należy je zatem ocenić na tej samej zasadzie co rekompensatę roczną. Ponieważ nie wszystkie warunki określone w wyroku w sprawie Altmark zostały spełnione, środek ten przyniósł przedsiębiorstwu DPLP selektywną korzyść.
(197)
Zastrzyk kapitałowy w 2003 r.: władze belgijskie twierdzą, że zastrzyk kapitałowy w 2003 r. (297,5 mln EUR) był zgodny z testem prywatnego inwestora, a zatem nie stanowił pomocy państwa. Zdaniem władz belgijskich celem podwyższenia kapitału było wzmocnienie kapitału własnego przedsiębiorstwa DPLP w związku z budową i modernizacją sortowni, optymalizacją tras i automatyzacją dystrybucji poczty. Przekazane fundusze były przeznaczone również na pokrycie kosztów zatrudnienia związanych ze zmniejszeniem liczby pracowników w wyniku systemu wczesnych emerytur, skróceniem czasu pracy i wzrostem wynagrodzeń nowych pracowników poczty.
(198)
Aby udowodnić, że przedmiotowy zastrzyk kapitałowy był zgodny z testem prywatnego inwestora, władze belgijskie opracowały prognozy rentowności w ramach ich planu strategicznego, które wykazały poziom rentowności wyższy od kosztu kapitału, jakiego wymagałby prywatny inwestor.
(199)
Prognozy i obliczenia zysku dokonane przez władze belgijskie są przyszłościowe, bardzo szczegółowe i zgodne z metodą, którą zastosowałby prywatny inwestor:
1)
rentowność obliczono metodą zdyskontowanych przyszłych przepływów środków pieniężnych, w ramach której uwzględnia się przyszły rozwój przedsiębiorstwa i zdolność inwestycji do generowania zysków oraz przepływów środków pieniężnych w odniesieniu do akcjonariuszy;
2)
rozważono trzy różne scenariusze: optymistyczny, pesymistyczny i najbardziej prawdopodobny, który ostatecznie przyjęto do oceny wrażliwości prognoz;
3)
prognozy wskazywały wzrost marży zysku do poziomu […] % w 2007 r. (zob. rys. 4) oraz oczekiwaną wewnętrzną stopę zwrotu na poziomie […] % w okresie 2003-2012 (zob. rys. 5), wyższe od poziomu […] % wskazanego przez niezależnego eksperta (Bank Degroof) jako marżę zysku, którą prywatni inwestorzy w sektorze usług pocztowych uznaliby za odpowiednią.
Rysunek 4
Prognozy zysku ex ante na okres 2003-2007 sporządzone przez władze belgijskie
[…]
Źródło: władze belgijskie.
Rysunek 5
Obliczenie wewnętrznej stopy zwrotu ex ante przeprowadzone przez władze belgijskie dla najbardziej prawdopodobnego scenariusza
[…]
Źródło: władze belgijskie.
(200)
Należy również zauważyć, że solidność prognoz potwierdziły ogólne wyniki finansowe osiągnięte w następnych latach (zob. rys. 6). W wyniku tego wzrostu rentowności DPLP zaczęło wypłacać dywidendy od 2007 r.
Rysunek 6
Zyski ex post w okresie 2003-2007
[…]
Źródło: władze belgijskie.
(201)
Wyniki w dziesięcioletnim okresie są również zgodne z prognozami z 2003 r., ponieważ wewnętrzna stopa zwrotu ex post powinna osiągnąć poziom […] %, czyli wyższy od prognozowanego w 2003 r. poziomu […] %.
(202)
Chociaż rentowność inwestycji państwa belgijskiego wydaje się być dostateczna, aby uzasadniać jej zgodność z testem prywatnego inwestora, należy zauważyć, że w prognozowanych przychodach wykorzystanych do oceny tej rentowności uwzględniono pomoc państwa, a w szczególności roczną rekompensatę przyznaną DPLP.
(203)
Te środki pomocy państwa mają jednak inne cele i nie ma żadnego chronologicznego związku między nimi a zastrzykiem kapitału z 2003 r.
(204)
Ponadto ewentualna niepewność w przypadku prywatnego inwestora, do której mogło dojść w związku z udzieleniem niezgłoszonej pomocy na rzecz DPLP, została zmniejszona formalnym zezwoleniem na przystąpienie do realizacji zastrzyku kapitałowego udzielonym przez Komisję w decyzji z 2003 r. W czasie wdrożenia inwestycji każdy prywatny inwestor, dostrzegający dobre perspektywy zwrotu, prawdopodobnie podjąłby ryzyko inwestowania po przyjęciu pozytywnej decyzji Komisji, nawet jeżeli decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. Prywatny inwestor nie czekałby kilka lat na wyrok Sądu i Trybunału Sprawiedliwości przed podjęciem decyzji o inwestycji. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji Komisji jest zatem wydarzeniem, którego nie można było przewidzieć w czasie dokonywania inwestycji i które musiało wydawać się wielce nieprawdopodobne, ponieważ decyzje Komisji uznaje się za prawne do czasu stwierdzenia ich nieważności.
(205)
W związku z tym Komisja uznaje, że zastrzyk kapitałowy w 2003 r. można uznać za zgodny z testem prywatnego inwestora i nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(206)
Zastrzyk kapitałowy w 2006 r.: władze belgijskie twierdzą, że zastrzyk kapitałowy w 2006 r. (40 mln EUR) był dokonany na warunkach zgodnych z testem prywatnego inwestora, a zatem nie stanowił pomocy państwa.
(207)
Zastrzyku kapitałowego w 2006 r. dokonano na tych samych warunkach, jakie mają zastosowanie do prywatnego inwestora: podwyżkę kapitału DPLP nabyło państwo (40 mln EUR) i Post Invest Europe (300 mln EUR) po równoważnej cenie za akcję (o równym stopniu uprzywilejowania). W tym czasie spółka Post Invest Europe była inwestorem zewnętrznym niezwiązanym z DPLP lub państwem belgijskim.
(208)
Ponadto cena emisyjna nowych akcji była prawidłowo ustalona. W celu określenia ceny nowych akcji, bank inwestycyjny wynajęty przez władze belgijskie oszacował łączną wartość przedsiębiorstwa DPLP na kwotę w wysokości między […] EUR a […] EUR. Państwo ostatecznie zdecydowało się na wycenę całego przedsiębiorstwa przed dokonaniem zastrzyków kapitałowych na kwotę […] EUR. W założeniach dotyczących poziomu zwrotu i ryzyka opartych na wspólnym planie działalności kierowano się względami długoterminowej optymalizacji zysków. Późniejsze wyniki przedsiębiorstwa DPLP po podwyższeniu kapitału w 2006 r. (zob. poniżej) również potwierdzają prawidłowość założeń i parametrów uwzględnionych w czasie podejmowania decyzji o inwestycji.
Rysunek 7
Wyniki DPLP w latach 2006-2010
[…]
Źródło: władze belgijskie.
(209)
Komisja uważa, że dokonany w 2006 r. zastrzyk kapitałowy w wysokości 40 mln EUR wyraźnie odpowiada zachowaniu prywatnego inwestora, a zatem nie stanowi pomocy państwa.
(210)
Chociaż istnieje duże prawdopodobieństwo, że zwolnienie z podatku od przedsiębiorstw przyniosło korzyść przedsiębiorstwu DPLP dzięki ewentualnemu zmniejszeniu wartości podatku, który w przeciwnym razie musiałoby uiścić, to jednak zwolnienie to nie przyniosło przedsiębiorstwu żadnej konkretnej korzyści, ponieważ od roku 1992 do roku 2005, w którym zniesiono zwolnienie z podatku, łączne osiągnięte przez DPLP wyniki po opodatkowaniu były ujemne. Chociaż wyniki netto DPLP w niektórych latach były dodatnie, to jednak w wyniku przenoszonej z roku na rok ulgi podatkowej DPLP nie musiałoby uiszczać żadnych płatności z tytułu podatków, nawet gdyby było objęte podatkiem od przedsiębiorstw. W związku z tym zwolnienie to nie jest badane bardziej szczegółowo w niniejszej decyzji.
(211)
Dzięki zwolnieniom z podatku od nieruchomości i z lokalnych podatków DPLP znajduje się natomiast w korzystniejszej sytuacji niż inne przedsiębiorstwa, ponieważ jest ono zwolnione ze zobowiązań, z których w normalnych okolicznościach musiałoby się wywiązać. Przedmiotowe zwolnienia podatkowe przynoszą zatem przedsiębiorstwu DPLP selektywną korzyść.
(212)
Władze belgijskie twierdzą, że przekazanie budynków stanowiło element wewnętrznej reorganizacji własności państwowej, ponieważ w tamtym czasie przedsiębiorstwo DPLP w całości stanowiło własność państwową. W ramach przekazania budynków udostępniono jednak przedsiębiorstwu DPLP nowe nieruchomości, które poprzednio należały do państwa. Przedsiębiorstwo DPLP korzystało już z tych budynków w czasie, w którym należały one do państwa, jednak w świetle prawa nie było ono właścicielem tych budynków. Dzięki przekazaniu tytułu prawnego do własności przedsiębiorstwo DPLP, czyli przedsiębiorstwo niezależne od państwa, zyskało prawa własności do tych budynków. Przedsiębiorstwo DPLP zyskało zatem dodatkowe zasoby w porównaniu z sytuacją sprzed przekazania. Środek ten przyniósł zatem przedsiębiorstwu DPLP selektywną korzyść.
(213)
Bez gwarancji państwa przedsiębiorstwo DPLP nie mogłoby otrzymać pożyczki na takich samych warunkach. Władze belgijskie oszacowały, że kursy rynkowe byłyby wyższe nawet o 40 punktów bazowych, natomiast składka płacona państwu wynosiła 25 punktów bazowych.
(214)
Zgodnie z komunikatem Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji (57) (pkt 3.2 lit. d)) „ponoszone ryzyko powinno być normalnie wynagradzane odpowiednią stawką za kwotę będącą przedmiotem gwarancji lub regwarancji. Kiedy cena gwarancji jest co najmniej tak wysoka, jak właściwy poziom odniesienia stawki za gwarancję na rynkach finansowych, gwarancja nie zawiera elementu pomocy. Jeśli na rynkach finansowych nie można znaleźć właściwego poziomu odniesienia stawki za gwarancję, należy porównać łączny koszt finansowy gwarantowanego kredytu, w tym stopę procentową kredytu i stawkę za gwarancję, z ceną rynkową podobnego kredytu bez gwarancji”. Ponieważ nie wydaje się, aby wyznaczona stawka była zwykłą stawką rynkową, dzięki gwarancji państwa przedsiębiorstwo DPLP mogło uzyskać fundusze po koszcie niższym od kosztów, które w normalnych okolicznościach musiałoby ponieść.
(215)
Środek ten przyniósł zatem DPLP selektywną korzyść, która odpowiada różnicy między stopą procentową, którą DPLP musiałoby opłacić w sytuacji braku gwarancji państwa, a faktyczną stopą procentową powiększoną o stawkę płaconą w związku z gwarancją. Uzyskana korzyść wyniosła zatem 15 punktów bazowych od niespłaconego kapitału każdego roku. Korzyść tę można zatem oszacować na 1,5 mln EUR w okresie kredytowania.
6.3.1.2. Istnienie zasobów państwowych
(216)
Roczną rekompensatę z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym finansowano z budżetu państwa, jak określono w kolejnych umowach o zarządzanie między DPLP a państwem belgijskim. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Belgię zastrzyki kapitałowe dokonane w 1997 r. faktycznie stanowią rekompensatę z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, a zatem rozpatruje się je w tej części niniejszej decyzji.
(217)
W związku ze zwolnieniami podatkowymi zmniejszeniu uległy dochody podatkowe państwa wskutek zmniejszenia dochodów, jakie uzyskałoby ono w sytuacji braku zwolnień podatkowych. Ze zwolnieniami wiązało się zatem przekazanie zasobów państwowych w formie utraty dochodów podatkowych przez państwo belgijskie.
(218)
Budynki przekazane DPLP były wcześniej własnością państwową. Państwo przekazało prawa własności przedsiębiorstwu DPLP, w ten sposób zmniejszając własne aktywa i zwiększając aktywa DPLP. W związku z tym środek stanowi przekazanie zasobów państwowych.
(219)
Gwarancja kredytu została udzielona przez państwo, które przejęło powiązane ryzyko z własnego budżetu nieodpłatnie, a zatem należy ona do zasobów państwowych w formie utraconych dochodów.
(220)
Dochody z usług dystrybucji poczty nie stanowią pomocy państwa zgodnie z wyrokiem w sprawie Preussen Elektra (58), ponieważ ceny płacone przez użytkowników są finansowane z ich własnych funduszy, które nie podlegają kontroli państwa.
(221)
Do celów oceny zgodności dochody te bezpośrednio wiążą się jednak ze świadczeniem usługi w ogólnym interesie w sektorze usług pocztowych, a zatem należy je uwzględnić zgodnie z pkt 17 ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i art. 7 dyrektywy 97/67/WE w celu ustalenia niezbędności i proporcjonalności rekompensaty.
6.3.1.3. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
(222)
Przedmiotowe środki mogą mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi z przyczyn wskazanych z motywie 156 powyżej.
6.3.1.4. Podsumowanie środków pomocy
(223)
Z przyczyn wyjaśnionych w motywach 193-222 następujące środki stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE:
a)
roczna rekompensata z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (w latach 1992-2010);
b)
zastrzyki kapitałowe dokonane w 1997 r.;
c)
zwolnienie z podatku od nieruchomości (w latach 1992-2005);
d)
przekazanie budynków w 1992 r.;
e)
gwarancja państwa udzielona 2004 r.
6.3.2. Istniejąca pomoc w rozumieniu art. 108 ust. 1 TFUE
(224)
Określone oceniane środki można uznać za istniejącą pomoc w rozumieniu art. 108 ust. 1 TFUE.
6.3.2.1. Zwolnienia z podatku od przedsiębiorstw i z podatku od nieruchomości.
(225)
Przedsiębiorstwo DPLP korzystało ze zwolnień z podatku od przedsiębiorstw i z podatku od nieruchomości w czasie, w którym było jeszcze urzędem administracji państwowej przed 1971 r. i przed przystąpieniem Belgii do EWG. Od tamtej pory nie wprowadzano w nich żadnych zmian. Środki te stanowią zatem istniejącą pomoc.
(226)
Zwolnienie z podatku od przedsiębiorstw zniesiono w 2005 r., natomiast zwolnienie z podatku od nieruchomości nadal obowiązuje.
6.3.2.2. Liberalizacja rynku usług pocztowych
(227)
Władze belgijskie twierdziły, że wszystkie środki sprzed liberalizacji rynków usług pocztowych w 1999 r. należy uznać za istniejącą pomoc. Dane środki przynosiły jednak korzyść w zakresie całej działalności przedsiębiorstwa DPLP, które uczestniczyło w rynkach konkurencyjnych (takich jak rynki dystrybucji paczek i usług finansowych) na długo przed wejściem w życie dyrektywy 97/67/WE w 1999 r. W związku z tym, zgodnie z wyrokiem w sprawie Alzetta (59), takiej pomocy nie można uznać za istniejącą ze względu na zmiany na rynku wewnętrznym: można ją uznać za istniejącą pomoc na rzecz danego beneficjenta w stopniu, w jakim dany beneficjent uczestniczył wyłącznie w rynkach zamkniętych na konkurencję w czasie, w którym pomoc została wprowadzona w życie.
(228)
Komisja nie może zatem zaakceptować tego twierdzenia.
6.3.2.3. Dziesięcioletni okres przedawnienia
(229)
Nie można również przyjąć twierdzenia, że dziesięcioletni okres przedawnienia należy liczyć od momentu wszczęcia obecnego formalnego postępowania wyjaśniającego, które miało miejsce w 2009 r. W wyroku Sądu z 2009 r. nie stwierdzono nieważności wszystkich poprzednich czynności dochodzeniowych, jednak wskazano, że Komisja powinna wszcząć w związku z nimi formalne dochodzenie wyjaśniające (60).
(230)
Ponieważ jednak do pierwszego działania dochodzeniowego Komisji doszło w dniu 23 grudnia 2002 r., kiedy to Komisja przesłała władzom belgijskim wezwanie do udzielenia informacji, środki, które weszły w życie przed dniem 23 grudnia 1992 r., należy uznać za istniejącą pomoc.
6.3.3. Zgodność rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w świetle art. 106 ust. 2 TFUE
(231)
Zgodność rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ocenia się na mocy art. 106 ust. 2 TFUE i ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Ramy dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym mają zastosowanie od daty ich wejścia w życie w dniu 29 listopada 2005 r. Ponieważ w dużej mierze ramy te stanowią ujednolicenie zasad, które już istniały przed ich wejściem w życie, będą one przywoływane również przy ocenie środków poprzedzających ich wejście w życie.
6.3.3.1. Zakres oceny w oparciu o zadania powierzone w umowach o zarządzanie.
(232)
W przedstawionych informacjach władze belgijskie i przedsiębiorstwo DPLP zdecydowanie sprzeciwiły się przeprowadzeniu przez Komisję ogólnej analizy całej pomocy udzielonej na rzecz DPLP w całym okresie, zgodnie z przyjętym przez nią wcześniej podejściem przy ocenie innych przypadków, w których pomoc została bezprawnie wypłacona w przeszłości, ponieważ w takiej sytuacji zakłada się, że z pomocy finansowano bez wyjątku wszystkie zadania w zakresie świadczenia usługi publicznej powierzone przedsiębiorstwu. Władze belgijskie i przedsiębiorstwo DPLP utrzymywały, że w danym przypadku, w odróżnieniu od innych, w ramach zawartych przez siebie umów o zarządzanie ściśle wyznaczono zakres działań przedsiębiorstwa DPLP, na które przeznacza się pomoc, oraz kwoty pomocy, do których się kwalifikują (61).
(233)
Komisja uznaje, że we właściwych umowach o zarządzanie rygorystycznie określono prawa i obowiązki odpowiednio państwa i beneficjenta pomocy, ustalając parametry do celów obliczania rekompensaty, do której beneficjent jest uprawniony z tytułu konkretnych wymienionych działań i we wskazanych okresach. Komisja oprze swoją ocenę odpowiednio na postanowieniach określonych w poszczególnych umowach o zarządzanie.
(234)
Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, w odniesieniu do których należy sprawdzić zgodność pomocy, określono w aktach powierzenia realizacji zadania ustanowionych przez państwa członkowskie. Zadania w zakresie świadczenia usługi publicznej, wykonywane przez przedsiębiorstwo DPLP, są mu powierzane w kolejnych aktach administracyjnych zatwierdzających umowy o zarządzanie zawierane między DPLP a państwem w przybliżeniu co pięć lat. Umowy te stanowią rozwinięcie i uzupełnienie przepisów krajowej ustawy w sprawie usług pocztowych.
(235)
Każda kolejna umowa o zarządzanie stanowi oddzielny akt powierzenia realizacji zadania, w których opisuje się obowiązki publiczne wykonywane przez DPLP, określa się okres, na jaki zadanie jest powierzane, i parametry obliczania rekompensaty wypłacanej przez państwo. W umowach o zarządzanie określa się działania uwzględniane przy obliczaniu kwoty rekompensaty finansowej przyznawanej przez państwo.
(236)
Zgodność środków pomocy należy rozważać w świetle art. 106 ust. 2 TFUE, ponieważ rekompensata została przyznana na finansowanie kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej. Rekompensata jest zgodna w stopniu, w jakim nie stanowi nadwyżki rekompensaty dla przedsiębiorstwa DPLP z tytułu kosztów dodatkowych ponoszonych przy wykonywaniu zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej powierzonych przedsiębiorstwu na mocy umów o zarządzanie, przy uwzględnieniu rozsądnego zysku. Każdą nadwyżkę rekompensaty należy odzyskać.
(237)
Zakres oceny nadwyżki rekompensaty obejmuje te usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, w odniesieniu do których w klauzulach kolejnych umów o zarządzanie przewidziano rekompensatę.
(238)
Należy zauważyć, że postanowienia kolejnych umów o zarządzanie różnią się między sobą do pewnego stopnia. Nadwyżkę rekompensaty należy zatem obliczać na podstawie konkretnych parametrów przewidzianych w każdej umowie.
(239)
W pierwszej umowie o zarządzanie (1992-1996) rekompensatą z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym objęto wszystkie usługi publiczne. W postanowieniach tej umowy nie rozdziela się tej rekompensaty między różne usługi publiczne w zależności od tego, czy kwalifikują się do rekompensaty na mocy postanowień umowy.
(240)
Należy rozumieć zatem, że rekompensatą przewidzianą w umowie obejmuje się koszty dodatkowe wykonywania wszystkich zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej bez ich rozróżniania. Sprawdzając możliwość wystąpienia nadwyżki rekompensaty, należy zatem uwzględnić wszystkie działania w zakresie usług publicznych: powszechną usługę pocztową (obowiązek w zakresie usługi publicznej), dystrybucję prasy i inne działania powierzone przedsiębiorstwu DPLP.
(241)
Na mocy klauzuli drugiej, trzeciej i czwartej umowy o zarządzanie do działań objętych pomocą zaliczają się natomiast niektóre obowiązki w zakresie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym określone w tych umowach. Rekompensacie podlegają następujące obowiązki w zakresie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym: dystrybucja gazet i czasopism oraz inne usługi publiczne wymienione w motywie 33. Klauzule, w których określono zakres działań objętych pomocą, są zawarte w umowach o zarządzanie: art. 7 drugiej umowy o zarządzanie, art. 15 trzeciej umowy o zarządzanie oraz art. 12 i 13 czwartej umowy o zarządzanie.
(242)
W odniesieniu do powszechnej usługi pocztowej nie przysługuje natomiast żadna rekompensata na mocy umów o zarządzanie, z wyjątkiem pierwszej umowy o zarządzanie.
(243)
Koszty i przychody związane z powszechną usługą pocztową nie są zatem uwzględniane przy obliczaniu nadwyżki rekompensaty, z wyjątkiem, w stosownych przypadkach, w odniesieniu do nadmiernych zysków z obszarów zastrzeżonych (62).
6.3.3.2. Obliczanie nadwyżki rekompensaty
(244)
W związku z różnicami występującymi między powierzonymi zadaniami w zakresie świadczenia usługi publicznej, o których mowa w motywach 239-243, ewentualną nadwyżkę rekompensaty oblicza się inaczej w przypadku pierwszej umowy o zarządzanie niż w przypadku kolejnych trzech umów o zarządzanie.
(245)
Oprócz pokrycia kosztów ponoszonych w ramach wykonywania obowiązków świadczenia usługi publicznej w ramach dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym przewiduje się również rekompensatę z tytułu rozsądnej stopy zwrotu (63).
(246)
Punkt 18 ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym stanowi, że rozsądny zysk „należy rozumieć jako stopę zwrotu własnego kapitału, która uwzględnia ryzyko lub brak ryzyka, wynikające dla przedsiębiorstwa z interwencji państwa członkowskiego, szczególnie jeśli przyznało ono wyłączne lub szczególne prawa. Stopa ta nie powinna zwykle przewyższać średniej stopy dla danego sektora w ostatnich latach. W sektorach, gdzie nie ma innego przedsiębiorstwa odpowiadającego przedsiębiorstwu, któremu zostało powierzone świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, porównanie może zostać dokonane na podstawie przedsiębiorstwa działającego w innym państwie członkowskim, lub, jeśli zajdzie taka potrzeba, w innych sektorach, zakładając, że zostały wzięte pod uwagę szczególne cechy charakterystyczne poszczególnych sektorów. Przy określaniu wysokości rozsądnego zysku, państwa członkowskie mogą wprowadzić kryteria motywacyjne, w szczególności w zakresie jakości świadczonej usługi oraz wzroście wydajności”.
(247)
Wyboru odpowiedniego poziomu rozsądnego zysku należy zatem dokonać przy uwzględnieniu szeregu parametrów, w szczególności średniej stopy dla danego sektora, ryzyka związanego z działalnością przedsiębiorstwa oraz w stosownych przypadkach kryteria motywacyjne w odniesieniu do danego przedsiębiorstwa.
(248)
W celu ustalenia poziomu rozsądnego zysku Komisja oparła się na szeregu specjalistycznych badań, które bardziej szczegółowo przedstawiono poniżej. W oparciu o te badania oraz o poziom ryzyka związany z każdą umową o zarządzanie Komisja określiła szereg rozsądnych poziomów zysku dla przedsiębiorstwa DPLP w zakresie doręczania poczty, z jednej strony, i dystrybucji prasy, z drugiej, dla każdej z czterech umów o zarządzanie. We wszystkich tych badaniach podjęto próbę określenia zbiorów przedsiębiorstw, które są w wystarczającym stopniu porównywalne pod względem działalności i profilu ryzyka z danym zasiedziałym operatorem pocztowym oraz ustalenia poziomu odniesienia w zakresie zysku dla przedsiębiorstwa zasiedziałego na podstawie obserwowanych poziomów zysku porównywalnych przedsiębiorstw.
(249)
Jeżeli chodzi w szczególności o ryzyko, Komisja pragnie podkreślić, że przez cały badany okres DPLP miało niewielką lub nie miało żadnej konkurencji w przypadku przeważającej większości swoich działań, ponieważ albo posiadało prawnie chroniony monopol (dotyczy to większości usług pocztowych), albo dominującą pozycję charakteryzującą się bardzo dużymi udziałami w rynku i barierami wejścia dzięki dopłatom do cen, aby można je było utrzymać na poziomie niższym od kosztów (na przykład w przypadku dystrybucji prasy). W opinii Komisji należy pamiętać o tej kwestii przy dokonywaniu wszystkich analiz obejmujących analizę porównawczą z innymi przedsiębiorstwami, które świadcząc podobne usługi co przedsiębiorstwo DPLP, musiały prowadzić działalność w konkurencyjnym środowisku.
(250)
Ponadto stopień, w jakim zasiedziały operator pocztowy jest narażony na ryzyko, zależy zasadniczo od właściwości mechanizmu regulacyjnego ustanowionego przez organ sektora publicznego.
(251)
W kontekście doręczania poczty, czyli sektora, w którym świadczenie przez DPLP obowiązku w zakresie usługi publicznej było finansowane głównie z cen znaczków (64), Komisja uważa, że istotne pod względem ryzyka znaczenie ma kwestia, czy ceny znaczków były w mniejszym lub większym stopniu często korygowane przez organ regulacyjny (na przykład na początku każdego roku lub po prostu zawsze, jeżeli zaszła taka potrzeba), tak aby na bieżąco pokrywano koszty netto związane z obowiązkiem w zakresie usługi publicznej lub czy ceny znaczków (65) ustalano z góry na dłuższy okres (na przykład czterech lub pięciu lat) jako element umowy długoterminowej (66). Z pierwszym sposobem regulowania cen zazwyczaj wiąże się raczej małe ryzyko dla danego przedsiębiorstwa, pod warunkiem że ceny znaczków koryguje się stosunkowo często, aby utrzymać stałą równowagę finansową miedzy przychodami a kosztami. Ten rodzaj regulowania stanowi ochronę marży zysku przedsiębiorstwa przed niepewnością. Z drugim rodzajem wiąże się większe ryzyko, ponieważ stosując go, podmiot gospodarczy naraża się na skutki zmienności kosztów i przychodów zachodzących w długim czasie.
(252)
Podobnie w kontekście działań z zakresu dystrybucji prasy (obowiązek w zakresie usługi publicznej finansowany poprzez rekompensatę finansową) to, czy rekompensata opiera się na faktycznych kosztach netto (czyli faktycznie poniesionych kosztach netto) czy na prognozowanych kosztach netto na dłuższy okres, stanowi zasadniczą różnicę. Przykładowo, jeżeli rekompensata ma formę ustalonej płatności ryczałtowej obejmującej przewidywane koszty netto w dłuższym okresie, podmiot gospodarczy zostaje narażony na wszelkie zmienności przychodów i kosztów. W takiej sytuacji podmiot gospodarczy stoi w obliczu większego ryzyka niż w sytuacji, w której dostaje pełną rekompensatę na podstawie kosztów i przychodów ex post.
(253)
Jeżeli zgodnie z umową między podmiotem gospodarczym a organem sektora publicznego świadczenie usługi publicznej wiąże się z pewnym stopniem ryzyka, przykładowo ze względu na narażenie przedsiębiorstwa zasiedziałego na znaczne zmienności przychodów i kosztów, rozsądny zysk dopuszczany w przypadku przedsiębiorstwa zasiedziałego powinien być proporcjonalny do odpowiedniego poziomu ryzyka wiążącego się z daną usługą. Jeżeli jednak zgodnie z umową między przedsiębiorstwem zasiedziałym a organem sektora publicznego świadczenie usługi publicznej nie wiąże się ze znacznym ryzykiem, dopuszczalny rozsądny zysk również powinien pozostawać na niskim poziomie.
(254)
Komisja chciałaby również wskazać, że stopień ryzyka ponoszonego przez przedsiębiorstwo i stopień, w jakim przedsiębiorstwo jest uprawnione do otrzymania rekompensaty z tytułu przyrostu wydajności, są ściśle ze sobą powiązane. Przykładowo organ sektora publicznego może z góry ustalić stały poziom rekompensaty, w ramach którego przewiduje się i uwzględnia przyrost efektywności, który zgodnie z oczekiwaniami dane przedsiębiorstwo powinno osiągnąć w okresie powierzenia. Narażając przedsiębiorstwo na wszelkie zmienności przychodów i kosztów, w umowie zawiera się zachęty do poprawy wyników i rentowności. Jednocześnie wiąże się z nią większe ryzyko dla przedsiębiorstwa. W pewnym stopniu zatem ryzyko i zachęty do poprawy efektywności są ze sobą powiązane. Podobnie próg cenowy ex ante w długim okresie zazwyczaj wiąże się z silniejszymi zachętami do poprawy efektywności, jednak rozwiązanie to jest również bardziej ryzykowne dla danego przedsiębiorstwa.
(255)
Aby rozstrzygnąć kwestię rozsądnej stopy zysku dla przedsiębiorstwa DPLP, Komisja opiera się na szeregu badań ekspertów:
(256)
Badanie WIK: w związku ze sprawą C-36/07, postępowaniem w sprawie pomocy państwa dotyczącym niemieckiego operatora pocztowego Deutsche Post AG (zwanego dalej „DP”), Komisja zleciła firmie WIK Consult przeprowadzenie badania odpowiedniego poziomu rozsądnego zysku dla zasiedziałych operatorów pocztowych (67) (zwane dalej „badaniem WIK”). Odpowiednie aspekty przeanalizowane w badaniu WIK zostały przedstawione Belgii w dniach 25 marca 2010 r. i 7 lutego 2011 r. Komisja otrzymała uwagi od Belgii dotyczące badania WIK w dniach 23 kwietnia 2010 r. i 1 marca 2011 r.
(257)
Badanie Deloitte: w dniu 23 kwietnia 2010 r. Komisja otrzymała badanie przeprowadzone przez firmę Deloitte (68) (zwane dalej „badaniem Deloitte”), przedstawiające jej opinie na temat poziomu rozsądnego zysku, jaki należy stosować w przypadku usług powszechnych DP. Badanie to przesłano Belgii w dniu 9 grudnia 2011 r. Komisja otrzymała od Belgii uwagi dotyczące badania Deloitte w dniu 26 grudnia 2011 r.
(258)
Badanie CRA: w dniu 1 marca 2011 r. w odpowiedzi na badanie WIK Belgia przedstawiła badanie eksperta przeprowadzone przez firmę Charles Rivers Associates (69) (zwaną dalej „CRA”).
(259)
W badaniu tym firma WIK ustanawia poziom odniesienia dla rozsądnego zysku dla DP. W szczególności WIK dokonuje analizy funkcji i ryzyka operatora DP, stwierdzając że operator ten pełni w przeważającej mierze standardowe funkcje oraz jest narażony na ograniczone ryzyko działalności gospodarczej (70). Na podstawie tej analizy firma WIK wybiera odpowiednie przedsiębiorstwa na potrzeby porównania, tj. ustala skład grup odniesienia, na podstawie których określa poziom odniesienia dla rozsądnego zysku. Zasadniczo WIK stwierdza, że pod względem koncepcji przyjęta procedura określania punktów odniesienia jest zgodna ze standardową metodyką stosowaną do celów ustalania punktów odniesienia rentowności w przypadku cen transferowych (71). Metodyka ta jest stosowana nie tylko w krajowych regulacjach dotyczących cen transferowych, ale również w wytycznych OECD w sprawie cen transferowych (zwanych dalej „wytycznymi OCED”) (72).
(260)
Firma WIK analizuje kilka miar rentowności, rozróżniając między wewnętrzną stopą zwrotu, która opiera się na przepływach środków pieniężnych i jest uznawana za poprawną pod względem koncepcji miarę rentowności działalności, a innymi miarami opartymi na danych księgowych (stopami zwrotu), takimi jak rentowność zaangażowanego kapitału, stopa zwrotu z kapitału własnego, stopa zwrotu z aktywów i rentowność sprzedaży (73). Zgodnie z rozdziałem 5 badania firma WIK proponuje zastosowanie rentowności sprzedaży jako wskaźnika rentowności. Jedną z dodatnich stron tej miary jest to, że zależy on tylko od danych dotyczących wyniku finansowego brutto (EBIT (74)) i sprzedaży, przy czym obie te kategorie danych są łatwe do wyszczególnienia w sprawozdaniach finansowych przedsiębiorstw. Ponadto zastosowanie rentowności sprzedaży pozwala uniknąć wyceny i przypisywania aktywów do różnych usług, co byłoby konieczne w przypadku punktu odniesienia opartego na kapitale, takiego jak stopa zwrotu z kapitału własnego i rentowność zaangażowanego kapitału, i przysparza zwykle trudności. Firma WIK zauważa również, że punkt odniesienia oparty na rentowności sprzedaży jest wskazany w przypadku, w którym przedsiębiorstwa wybrane na potrzeby porównania i porównywane z nimi przedsiębiorstwo należą do tej samej branży lub sektora przemysłu, co pozwala zapewnić jednolitość struktury EBIT i sprzedaży.
(261)
Jeżeli chodzi o skład grupy odniesienia, WIK stwierdza, że istnieje kompromis między porównywalnością przedsiębiorstw w próbie i wielkością próby. Firma WIK jest przeciwna włączeniu europejskich zasiedziałych operatorów pocztowych do próby, ponieważ ich ceny były regulowane na rynku, który pozostawał zamknięty dla konkurencji w większości państw przez cały okres objęty postępowaniem. Z tego samego powodu liczba przedsiębiorstw bezpośrednio konkurujących z zasiedziałymi operatorami pocztowymi jest raczej niewielka. W większości przypadków są to mniejsze przedsiębiorstwa. Aby uzyskać wyważony zbiór porównywalnych przedsiębiorstw, WIK uwzględnia zarówno bezpośrednich konkurentów na rynkach krajowych, jak i duże podmioty wielonarodowe, takie jak duże międzynarodowe przedsiębiorstwa zajmujące się doręczaniem paczek ekspresowych (np. UPS, FedEx, DHL), które prowadzą bardziej kapitałochłonną i ryzykowną działalność niż zasiedziały operator pocztowy na chronionym rynku krajowym.
(262)
Firma WIK analizuje kwestię kompromisu między porównywalnością i wielkością próby, uwzględniając trzy różne grupy odniesienia: (i) grupę odniesienia I, tj. zawężony sektor paczek, obejmujący przedsiębiorstwa prowadzące działalność polegającą głównie na świadczeniu usług w zakresie doręczania paczek (10 przedsiębiorstw uznanych za wysoce porównywalne z operatorami świadczącymi powszechną usługę pocztową); (ii) grupę odniesienia II, tj. szerszy sektor paczek, obejmujący przedsiębiorstwa, których główna działalność może koncentrować się na innych usługach, takich jak usługi kurierskie (26 przedsiębiorstw o nieco niższym poziomie porównywalności); oraz (iii) grupę odniesienia III, obejmującą również przedsiębiorstwa z sektora transportu drogowego (1 163 przedsiębiorstw o niższym poziomie porównywalności) (75). Zdaniem firmy WIK przedstawione podejście przyczynia się do zwiększenia zasadności końcowego punktu odniesienia pod względem statystycznym.
(263)
Jednym z kryteriów wyboru zastosowanym do wszystkich grup odniesienia jest wielkość przedsiębiorstwa; uwzględnia się tylko przedsiębiorstwa osiągające dochody powyżej 3 milionów EUR (76). Jeżeli chodzi o przedział czasowy danych, wiarygodne dane były dostępne tylko za okres 1998-2007, natomiast w przypadku okresu 1990-1997 zastosowano interpolację wsteczną (77).
(264)
Ponadto WIK bazuje na analizie zastosowanej w przypadku cen transferowych, opierając się na koncepcji rozstępu międzykwartylowego (78), aby ograniczyć efekt obserwacji nietypowych oraz ustalić poziom racjonalnego zysku.
(265)
Firma WIK uzyskała następujące wyniki w odniesieniu do okresu 1998-2007:
a)
grupa odniesienia I: 25. percentyl wynosi -0,42 %, 75. percentyl wynosi 6,72 % a mediana (50. percentyl) - 3,86 %;
b)
grupa odniesienia II: 25. percentyl wynosi 0,45 %, 75. percentyl wynosi 6,77 % a mediana (50. percentyl) - 3,48 %;
c)
grupa odniesienia III: 25. percentyl wynosi 0,64 %, 75. percentyl wynosi 5,57 % a mediana (50. percentyl) - 2,59 %.
(266)
Firma WIK stwierdza, że szerszy sektor paczek, tj. grupa odniesienia II, stanowi najlepszy punkt odniesienia, ponieważ uzyskane wyniki są stosunkowo niezmienne w czasie w porównaniu z alternatywnym punktem odniesienia (zawężonym sektorem paczek) oraz ponieważ sektor ten jest bardziej zbliżony pod względem funkcji do działalności polegającej na doręczaniu listów i paczek niż tamten alternatywny punkt odniesienia (sektor transportu drogowego).
(267)
Dokonano dalszego dostosowania, aby uzyskać górny limit rozsądnego zysku dla przedsiębiorstwa DP na podstawie analizy ryzyka działalności gospodarczej DP w powiązaniu z grupą odniesienia. Na tej podstawie WIK proponuje rentowność sprzedaży na poziomie 3,48 %, odpowiadającą medianie dla grupy odniesienia II, jako górny limit rozsądnego zysku dla przedsiębiorstwa DP. Firma WIK wybiera jako górną wartość rozsądnego zysku medianę zamiast 75. percentyla, aby odzwierciedlić to, że przedsiębiorstwa objęte próbą ponoszą większe ryzyko niż zasiedziali operatorzy pocztowi, gdyż nie korzystają one ze specjalnych praw.
(268)
Władze belgijskie uznały metodykę zastosowaną w sprawozdaniu WIK za błędną i przedstawiły szereg dokumentów (pism, dokumentów w sprawie stanowiska i sprawozdań) w dniach 23 kwietnia 2010 r., 1 marca 2011 r., 14 czerwca 2011 r., 5 sierpnia 2011 r., 10 sierpnia 2011 r., 14 grudnia 2011 r. oraz 19 grudnia 2011 r., w których odrzuciły podejście przyjęte w sprawozdaniu WIK i przedstawiły własną metodę oszacowania poziomu odniesienia dla rozsądnego zysku.
(269)
W dokumencie w sprawie stanowiska wysłanym w dniu 5 sierpnia 2011 r. władze belgijskie zakwestionowały zasadniczo, że próba zastosowana w badaniu WIK nie jest reprezentatywna pod względem działalności, wielkości, profilu ryzyka i okresu referencyjnego. Belgia twierdzi zatem, że bardzo trudno jest uznać próbę za uzasadnioną w świetle kryteriów przedstawionych w pkt 18 ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
(270)
W tym samym dokumencie, przedstawiającym stanowisko Belgii, Belgia twierdzi również, że właściwe jest dokonanie rozróżnienia między marżami zysku w przypadku rodzajów działalności, które są związane z bardzo różnymi poziomami ryzyka: władze belgijskie twierdzą, że jeżeli dystrybucja prasy i doręczanie listów są rodzajami działalności o różnym profilu ryzyka, należy zastosować różne poziomy rozsądnego zysku.
(271)
Ponadto władze belgijskie twierdzą, że korzystny wpływ na działalność przedsiębiorstwa DPLP mają przyrosty wydajności i Komisja powinna to uwzględnić przy ustalaniu stopy rozsądnego zwrotu, zgodnie z pkt 18 ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Władze belgijskie zauważają, że przedsiębiorstwo DPLP stało się rentowne w wyniku licznych reform, po tym jak przynosiło wcześniej straty. Dokonano cięć kosztów DPLP, w szczególności poprzez zamknięcie urzędów pocztowych. Udział na poziomie 50 % posiadany od 2006 r. przez inwestorów prywatnych przyczynił się do zbudowania nowej kultury ukierunkowanej na wydajność. Zdaniem władz belgijskich należy uwzględnić wspomniane przyrosty wydajności przy ustalaniu rozsądnej rentowności, jaką można przyznać przedsiębiorstwu DPLP.
(272)
W dniu 1 marca 2011 r. władze belgijskie wysłały do Komisji sprawozdanie przygotowane przez firmę Charles River Associates (CRA), która negatywnie ocenia badanie WIK i proponuje alternatywną metodę analizy porównawczej rozsądnego zysku DPLP.
(273)
W odniesieniu do składu próby CRA stwierdzi, że wszystkie trzy próby WIK obejmują wiele małych firm, których profile ryzyka nie są porównywalne z profilem ryzyka dużego operatora pocztowego. W związku z powyższym firma CRA krytykuje wnioski WIK, zgodnie z którymi świadczenie usług w zakresie doręczania listów przez przedmiotowego operatora pocztowego jest związane z niskim ryzykiem oraz że przedsiębiorstwa włączone do grup odniesienia są właściwe na potrzeby porównania.
(274)
W szczególności CRA odnosi się do związku między strukturą kosztów firmy (jeżeli chodzi o stosunek kosztów stałych i zmiennych) a ryzykiem działalności gospodarczej, na które jest narażona. CRA twierdzi, że operator pocztowy, któremu powierzono pełnienie obowiązku w zakresie usługi publicznej, ponosi większe koszty stałe, w związku z czym jest narażony na stosunkowo większe ryzyko związane ze spadkiem popytu w porównaniu z przedsiębiorstwem o niższych kosztach stałych. Ponadto CRA wskazuje na różnicę w rentowności sprzedaży występującą między małymi i dużymi przedsiębiorstwami w grupach WIK (79), co zdaniem CRA sugeruje występowanie różnic systemowych między małymi firmami zajmującymi się doręczaniem paczek i większymi firmami, takimi jak UPS i FedEx, które można wyjaśnić różną strukturą kosztów.
(275)
CRA analizuje również w bardziej szczegółowy sposób cechy niektórych małych firm doręczających paczki, włączonych do próby, jaką stanowi grupa odniesienia I WIK, stwierdzając, że ich profil ryzyka nie jest porównywalny z profilem ryzyka dużych operatorów pocztowych. CRA uważa również, że nie jest właściwe zwiększenie tej już ledwie porównywalnej próby poprzez dodanie przedsiębiorstw porównywalnych w jeszcze mniejszym stopniu.
(276)
CRA odrzuca argument WIK, że nie należy włączać europejskich zasiedziałych operatorów pocztowych do próby, ponieważ ich zyski zostały ograniczone w większym stopniu regulacją cen niż w wyniku konkurencji, co doprowadziło do ryzyka związanego z tym, że poprzez tę regulację cen umożliwiono wspomnianym zasiedziałym przedsiębiorstwom osiąganie nadmiernych zysków. CRA twierdzi, że odrzucając innych zasiedziałych operatorów pocztowych jako niewłaściwych przedsiębiorstw na potrzeby porównania, WIK opiera się na teoretycznej możliwości, że dopuszczono, aby te zasiedziałe przedsiębiorstwa naliczały zawyżone ceny, nie popierając jednak swojego argumentu empirycznymi dowodami. W powyższym względzie CRA zauważa, że rodzaj mechanizmów regulacji cen stosowanych w szeregu państw członkowskich, takich jak progi cenowe (80), sugerowałby, że odnotowane wysokie zyski są w większym stopniu wynikiem przyrostów wydajności niż wysokich cen.
(277)
CRA twierdzi, że naturalna metoda obliczenia dla DPLP rozsądnej marży zysków pochodzących z wypełniania przez nie obowiązków świadczenia usługi publicznej byłaby oparta na dostępnych danych dotyczących marży zysku w odniesieniu do działalności w zakresie doręczania listów, prowadzonej przez innych zachodnioeuropejskich operatorów pocztowych. Metoda ta jest tym bardziej naturalna, że przedmiotowe usługi publiczne są głównie usługami w zakresie doręczania listów, a dane dotyczące marż zysku innych zachodnioeuropejskich operatorów pocztowych z działalności związanej z doręczaniem listów są łatwo dostępne i nie świadczą o stosowaniu zbyt pobłażliwej regulacji cen.
(278)
W szczególności CRA utrzymuje, że analiza powinna być oparta na marżach EBIT (rentowności sprzedaży) osiąganych z działalności związanej z doręczaniem listów przez zachodnioeuropejskich operatorów pocztowych, którzy przedstawiają dane segmentowe obejmujące marże EBIT w odniesieniu do ich działalności w zakresie doręczania listów, lub (jeżeli nie są zgłaszane dane segmentowe) na marżach EBIT na poziomie całego przedsiębiorstwa dla zachodnioeuropejskich operatorów pocztowych, którzy generują ponad 75 % ich dochodu z usług w zakresie doręczania listów. CRA wyklucza ze swojej próby zachodnioeuropejskich operatorów ze względu na ich stosunkowy brak wydajności w porównaniu z operatorami pocztowymi z Europy Wschodniej.
(279)
W rezultacie CRA przeprowadza analizę na podstawie próby 11 zachodnioeuropejskich operatorów pocztowych w okresie od 2002 r. do 2009 r. (ogółem 73 obserwacje). Średnia rentowność sprzedaży w tej próbie wynosi […] %, mediana - […] %, a 75. percentyl - […] % (81). CRA oblicza również średnią obciętą ([…] %) oraz średnią winsorowską, na które, podobnie jak na medianę, nie mają wpływu wartości graniczne (82).
(280)
Jeżeli chodzi o ustanowienie punktu odniesienia dla rozsądnej marży zysku, CRA twierdzi, że istnieją problemy natury metodycznej związane z oparciem szacunków na średnich wartościach. CRA wyjaśnia, że z powodu różnic w odnotowanych marżach zysku w próbie, próg krytyczny stosowany do ustalenia nadmiernej rentowności powinien przekraczać średnią lub każdą inną średnią i mógłby być równy na przykład 75. percentylowi. Zdaniem CRA podejście to byłoby spójne ze praktyką, stosowaną w postępowaniach w sprawie cen transferowych, polegającą na przyjęciu przedziału (na przykład rozstępu międzykwartylowego lub innych percentyli).
(281)
W dniu 14 grudnia 2011 r. władze belgijskie przedstawiły Komisji dokument, w którym zawarto podsumowanie opinii DPLP dotyczących ryzyka, na jakie są narażeni operatorzy pocztowi, oraz zaproponowano metodykę w celu opracowania narzędzia do pomiaru składki z tytułu ryzyka, która łącznie z dochodami ze sprzedaży nieobciążonymi ryzykiem umożliwiłaby określenie rozsądnej rentowności sprzedaży.
(282)
W dokumencie nie wyjaśniono, w jaki sposób można by ustalić rentowność sprzedaży wolną od ryzyka (wyrażoną jako rentowność sprzedaży) w niniejszym przypadku oraz nie doprecyzowano, jaka miałaby być dokładnie rozsądna rentowność sprzedaży zgodnie z zaproponowaną metodyką. W analizie położono natomiast nacisk na ocenę różnych rodzajów ryzyka i obliczenie składki z tytułu ryzyka, która odzwierciedla wszystkie rodzaje ryzyka.
(283)
W szczególności władze belgijskie kładą nacisk na trzy szerokie kategorie ryzyka - ryzyko sektorowe, ryzyko związane ze świadczeniem usług oraz ryzyko umowne - a także na typowe rodzaje ryzyka w ramach każdej kategorii, na które narażeni są operatorzy pocztowi. Metodyka oszacowania składki z tytułu ryzyka obejmuje: (i) zdefiniowanie „maksymalnej składki z tytułu ryzyka” (83); (ii) podział odpowiedniego okresu na okresy umowne w celu ujęcia ryzyka związanego z każdą umową; (iii) zastosowanie prostej skali do zaszeregowania każdego poszczególnego rodzaju ryzyka dla każdego okresu umownego (jako niskie, średnie lub wysokie); (iv) przeliczenie poszczególnych poziomów ryzyka na ogólny poziom dla każdej z trzech szerokich kategorii ryzyka; oraz (v) przeliczenie ogólnych poziomów na składki z tytułu ryzyka, których suma daje całkowitą składkę z tytułu ryzyka.
(284)
Ponadto przedstawiono przykłady na to, że przedsiębiorstwo DPLP jest narażone na ponadprzeciętny poziom ryzyka. W związku z powyższym władze belgijskie utrzymują, że przedsiębiorstwo DPLP jest narażone na podwyższone ryzyko, ponieważ osiąga większą część swoich dochodów z segmentu pocztowego, a jego struktura kosztów charakteryzuje się większą sztywnością z powodu ponadprzeciętnego poziomu kosztów stałych. Innym rodzajem ryzyka uznawanym za wyższe w przypadku przedsiębiorstwa DPLP jest ryzyko związane z bezpieczeństwem. Zgodnie z analizą wynika to z faktu, że przedsiębiorstwo DPLP jest jednym z niewielu europejskich operatorów pocztowych doręczających wypłaty emerytur w gotówce do gospodarstw domowych.
(285)
Na podstawie oceny różnych rodzajów ryzyka władze belgijskie stwierdzają, że z czwartej umowy o zarządzanie wynika wysoki poziom wszystkich trzech rodzajów ryzyka, podczas gdy pierwszą, drugą i trzecią umowę charakteryzuje średni poziom ryzyka (jedynym wyjątkiem jest ryzyko sektorowe, które uznaje się za niskie w przypadku pierwszej umowy). Władze belgijskie podają dodatkowe przykłady na to, w jaki sposób poziomy różnych rodzajów ryzyka ujętych w powyższej klasyfikacji można przeliczyć na składkę z tytułu ryzyka na podstawie różnych wartości „maksymalnej składki z tytułu ryzyka”.
(286)
Badanie Deloitte, o którym mowa w motywie 257 powyżej, jest spójne z badaniem WIK w kilku punktach:
1)
w obu badaniach stosuje się tę samą metodykę analizowania baz danych finansowych dla porównywalnych przedsiębiorstw pod kątem funkcji i ryzyka;
2)
w obu badaniach proponuje się rentowność sprzedaży jako najbardziej odpowiedni punkt odniesienia na potrzeby analizy porównawczej poziomów zysku (z powodu ograniczonej ilości danych i różnic w księgowaniu między różnymi przedsiębiorstwami);
3)
co więcej, operatorzy świadczący powszechną usługę pocztową zostali wyłączeni ze zbioru porównywalnych przedsiębiorstw, ponieważ działają głównie na rynkach regulowanych i korzystają z wyłącznych praw.
(287)
Jeżeli chodzi o zbiór porównywalnych przedsiębiorstw, główną różnicą między badaniem WIK i Deloitte jest wielkość uwzględnionych przedsiębiorstw. Firma Deloitte włączyła do swojej próby tylko przedsiębiorstwa o rocznych dochodach przekraczających 100 mln EUR (84). Powyższe ograniczenie jest oparte na przeprowadzonej przez firmę Deloitte analizie szczególnych cech rodzajów działalności związanej ze świadczeniem usługi powszechnej oraz powiązanego ryzyka działalności gospodarczej i ryzyka rynkowego (85).
(288)
W szczególności Deloitte uważa, że przedsiębiorstwa z sektora paczek i sektora pocztowego, które prowadzą dużą i złożoną sieć odbierania i doręczania można w uzasadniony sposób porównać z przedsiębiorstwem DP. Korzyści skali, zakresu i gęstości przeważające w sieciach pocztowych oraz wysoki stosunek kosztów operacyjnych do kosztów kapitału, jak również powiązane rodzaje ryzyka (na przykład ryzyka związanego z wielkością obrotu, ryzyka wyparcia przez usługi elektroniczne), oznaczają, że duże przedsiębiorstwa wieloproduktowe w sektorze pocztowym i sektorze paczek są bardziej odpowiednimi przedsiębiorstwami na potrzeby porównania niż małe przedsiębiorstwa pocztowe. Przedsiębiorstwa transportu towarów i przedsiębiorstwa logistyczne również byłby - w mniejszym stopniu - odpowiednimi przedsiębiorstwami na potrzeby porównania, ponieważ angażują podobne aktywa.
(289)
Aby wyjaśnić znaczenie wielkości przedsiębiorstwa, firma Deloitte porównuje swoją próbę z próbą, jaką stanowi grupa odniesienia II WIK. Na podstawie porównania Deloitte pokazuje, że średnia rentowność sprzedaży w próbie WIK różni się znacznie dla grup przedsiębiorstw o różnej wielkości (której wskaźnikiem zastępczym jest liczba pracowników) (86). Firma Deloitte twierdzi, że w jej próbie (opartej na dużych przedsiębiorstwach) nie ma natomiast silnego powiązania skali i rentowności sprzedaży.
(290)
W wyniku przeprowadzonego procesu wyboru prób Deloitte opiera swoją analizę na siedmiu przedsiębiorstwach zajmujących się świadczeniem usług pocztowych i usług w zakresie doręczania paczek, 18 przedsiębiorstwach logistycznych oraz 19 przedsiębiorstwach transportu towarowego. Jeżeli chodzi o sektor pocztowy i sektor paczek, mały zbiór siedmiu porównywalnych przedsiębiorstw obejmuje dużych wielonarodowych operatorów zajmujących się doręczaniem paczek ekspresowych, takich jak UPS, FedEx i TNT Express, jak również szereg innych operatorów pocztowych, w większości ze Stanów Zjednoczonych i Zjednoczonego Królestwa (87). Zasadniczo zbiór danych obejmuje lata 1990-2007, jednakże danych dotyczących początkowych lat tego okresu jest bardzo niewiele, w związku z czym Deloitte uznaje wyniki dla tych lat za mniej wiarygodne (88).
(291)
Deloitte analizuje również dodatnie i ujemne strony szeregu alternatywnych miar rentowności. Odrzuca możliwość zastosowania wewnętrznej stopy zwrotu w przedmiotowym przypadku z powodu praktycznych trudności związanych z uzyskaniem odpowiednich danych dotyczących przepływów środków pieniężnych. Odrzuca również zastosowanie rentowności zaangażowanego kapitału lub stopy zwrotu z kapitału własnego, na przykład ze względu na różnice, jakie występują między przedsiębiorstwami w księgowaniu kosztów i w strukturze kapitału (różnice w strukturze kapitału mają znaczenie w przypadku stopy zwrotu z kapitału własnego). Za nieodpowiednią uznaje się również stopę zwrotu z aktywów, ponieważ jej podstawą jest całkowita suma bilansowa. Z związku z tym Deloitte proponuje zastosowanie rentowności sprzedaży, ale podkreśla, że można się na niej opierać do celów analizy porównawczej dopóki porównywane przedsiębiorstwa odnotują podobną kapitałochłonność, ponieważ rentowność ta nie jest bezpośrednią miarą stopy zwrotu z kapitału.
(292)
Deloitte oblicza jednak stopę zwrotu z zaangażowanego kapitału (oraz rynkową stopę zwrotu z zaangażowanego kapitału i stopę zwrotu z aktywów) dla małej podpróby sześciu przedsiębiorstw, zastrzegając, że zakres i wahanie stopy zwrotu z zaangażowanego kapitału może odzwierciedlać szereg czynników, co wymaga ostrożnej interpretacji i podważa użyteczność tej stopy zwrotu jako punktu odniesienia. Spośród tych czynników Deloitte wyszczególnia znaczenie kapitałochłonności. Firma Deloitte twierdzi, że pod względem kapitałochłonności usługa powszechna świadczona przez przedsiębiorstwo DP jest na przykład bardziej podobna do usługi powszechnej przedsiębiorstwa UPS i Fedex niż do usługi powszechnej przedsiębiorstw transportu towarowego, takich jak Kuehne&Nagel lub Wincanton.
(293)
Deloitte podkreśla również znaczną różnicę w rentowności przedsiębiorstw występującą w czasie, jak również w ramach różnych sektorów i między nimi. Zdaniem firmy Deloitte różnica ta uzasadniałaby zastosowanie zakresów racjonalnego zysku zamiast jednej średniej wartości. Podejście to byłoby również bardziej odpowiednie ze względu na konieczność uniknięcia niesprawiedliwego traktowania w przypadku osiągnięcia ponadprzeciętnych wyników, będących rezultatem przyrostów wydajności.
(294)
Zestawienie wyników uzyskanych przez firmę Deloitte, dla poszczególnych sektorów i dla wszystkich sektorów ogółem, przedstawiono w tabeli 22 w badaniu Deloitte. W związku z powyższym:
a)
dla sektora pocztowego i sektora paczek, w latach 1998-2007, przeciętna średnia rentowność sprzedaży wynosi 8,1 %, przeciętna mediana rocznej rentowności sprzedaży - 7,4 %, średnia roczna wartość 25. percentyla - 4,8 %, a średnia roczna wartość 75. percentyla - 12 %;
b)
dla wszystkich sektorów w latach 1990-2007, przeciętna średnia roczna rentowność sprzedaży wynosi 6 %, przeciętna roczna mediana rentowności sprzedaży - 5,4 %, średnia roczna wartość 25. percentyla - 3,6 %, a średnia roczna wartość 75. percentyla - 8,1 % (89).
(295)
Jako punkt odniesienia Deloitte proponuje wartość opartą na średniej ze średnich rocznych rentownościach sprzedaży wynoszącej 7,9 % (90); aby odzwierciedlić stwierdzone wahania rentowności sprzedaży, Deloitte określa następnie przedział rozsądnej rentowności sprzedaży na podstawie rocznych rozstępów międzykwartylowych (91).
(296)
Wybór odpowiedniej próby przedsiębiorstw porównywalnych do zasiedziałych operatorów pocztowych jest skomplikowanym zadaniem. Rozumie się samo przez się, że należy ostrożnie dokonywać wyboru właściwej grupy przedsiębiorstw jako punktu odniesienia w kontekście działalności gospodarczej i ryzyka.
(297)
Zarówno w badaniu WIK, jak i w badaniu Deloitte skoncentrowano się na przedsiębiorstwach komercyjnych prowadzących działalność porównywalną do działalności przedsiębiorstwa DPLP, wyłączając z próby porównawczej zasiedziałych operatorów pocztowych. Firma CRA wykorzystuje natomiast próbę porównawczą, która obejmuje tylko innych europejskich zasiedziałych operatorów pocztowych.
(298)
Komisja podziela opinię zarówno WIK, jak i Deloitte, że zyski zasiedziałych operatorów pocztowych (które firma CRA wykorzystuje na potrzeby swojej analizy porównawczej) nie są określane w normalnych warunkach rynkowych, ale wynikają w dużej mierze z opcji regulacyjnych wybranych przez inne państwa członkowskie. Jako takie nie muszą one odzwierciedlać we właściwy sposób odpowiedniej referencyjnej stopy zwrotu. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że próba CRA koncentruje się na zasiedziałych operatorach pocztowych w innych państwach europejskich, wydaje się, że stanowi ona próbę przedsiębiorstw najbardziej podobnych do przedsiębiorstwa DPLP. Z tego względu Komisja uważa za właściwe uwzględnienie próby CRA w całości, w szczególności na potrzeby weryfikacji poziomów odniesienia rozsądnych zysków (rentowność sprzedaży) ustalonych na podstawie badań WIK i Deloitte.
(299)
Zarówno w badaniu WIK, jak i w badaniu Deloitte uznaje się potrzebę dysponowania wystarczająco dużą próbą umożliwiającą wyciągnięcie odpowiednich wniosków do celów analizy porównawczej. W tym celu w badaniach tych rozpatruje się zarówno (stosunkowo) wąską próbę przedsiębiorstw działających w sektorze pocztowym i w sektorze paczek, jak i szersze próby obejmujące przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorach logistyki i transportu towarowego. Komisja uznaje, że dostateczna wielkość próby jest istotna dla celów statystycznych. W odniesieniu do stanowiska, które w tym zakresie przedstawia firma CRA, kwestionując użyteczność zwiększenia wielkości próby dzięki dodaniu mniej porównywalnych przedsiębiorstw, Komisja jest zdania, że szersze próby określone przez WIK, w szczególności przez Deloitte, na podstawie przyjętej metodyki wyboru prób, są na tyle porównywalne, aby mogły służyć jako istotne grupy odniesienia do celów analizy porównawczej zysku przedsiębiorstwa DPLP.
(300)
W ramach badania WIK podejmuje się próbę określenia referencyjnej stopy zwrotu ze sprzedaży na podstawie trzech różnych grup porównawczych. Komisja jest jednak również zdania, że badanie WIK można ocenić krytycznie w odniesieniu do dwóch różnych, choć powiązanych ze sobą, kwestii (92): (i) wykorzystania przez WIK prób obejmujących również dużą liczbę mniejszych przedsiębiorstw (93), które ewidentnie nie są porównywalne z zasiedziałymi operatorami pocztowymi, takimi jak przedsiębiorstwo DPLP; oraz (ii) założeń WIK dotyczących poziomu ryzyka, na które jest narażony operator pocztowy, którego dotyczy postępowanie.
(301)
Komisja uważa, że skala operacji, a także struktura kosztów zasiedziałych operatorów pocztowych, takich jak DPLP (w połączeniu z rodzajem obowiązującego mechanizmu regulacyjnego), mają podstawowe znaczenie dla oceny analizy porównawczej poziomów zysku.
(302)
Po pierwsze, przy wysokich kosztach stałych (związanych na przykład z kosztami inwestycji lub innymi kosztami stałymi związanymi z siecią) największe przedsiębiorstwa czerpią więcej z korzyści skali i zagęszczenia niż małe przedsiębiorstwa. Porównując średnią rentowność sprzedaży w przypadku dużych i małych przedsiębiorstw w próbie WIK, w badaniu Deloitte II w przekonujący sposób wykazuje się, że średnia rentowność sprzedaży rośnie wraz z wielkością przedsiębiorstw (mierzoną liczbą pracowników) (94). Istotnie, średnia wartość pierwszego kwartyla (Q1) jest bardzo niska w trzech próbach WIK (np. zaledwie 0,75 % w przypadku próby WIK II w latach 1998-2007) (95), a zatem mogłoby się wydawać, że istnieje pewna nadmierna reprezentacja (najmniejszych) przedsiębiorstw, które ponoszą straty i z trudem utrzymują się na rynku. Włączając tak dużą liczbę małych przedsiębiorstw do swoich prób (w tym do swojej głównej próby WIK II), firma WIK mogła zbyt nisko oszacować referencyjną stopę zwrotu, która mogłaby mieć większe znaczenie w przypadku większych i bardziej uznanych przedsiębiorstw, takich jak DP i DPLP.
(303)
Po drugie, chociaż firma WIK prawidłowo odnosi się do niskiego profilu ryzyka operatora z powodu monopolistycznego charakteru jego operacji, wydaje się, że nie zwróciła dostatecznej uwagi na wysokie koszty stałe (zależne od kosztów zmiennych), wynikające z obowiązku w zakresie usługi publicznej, ani na zmiany profilu ryzyka, które mogły nastąpić w efekcie zmian w systemie regulacyjnym, z jakimi operator miał do czynienia na przestrzeni czasu, w szczególności między poszczególnymi okresami regulacyjnymi (np. różne umowy o zarządzanie w przypadku przedsiębiorstwa DPLP).
(304)
Udział procentowy kosztów stałych może być wysoki nie tylko z powodu wysokiej kapitałochłonności przedsiębiorstwa (częsta przyczyna wysokich kosztów stałych), ale również dlatego, że przedsiębiorstwo to nie może dostosować swoich kosztów ogólnych ze względu na obowiązek utrzymania rozległej sieci dystrybucyjnej (w związku z obowiązkiem w zakresie usługi publicznej) i ponieważ nie jest w stanie obniżyć kosztów pracy ze względu na istniejące umowy o pracę. Wysoki udział procentowy kosztów stałych (96) budzi również wątpliwości z powodu włączenie małych przedsiębiorstw, których struktura kosztów (stosunek kosztów stałych do kosztów zmiennych) wydaje się zdecydowanie odmienna (97).
(305)
Jak wskazano we wstępie, Komisja uważa również, że ekspozycja na ryzyko zasiedziałego operatora pocztowego zależy w dużym stopniu od właściwości mechanizmu regulacyjnego ustanowionego przez organ publiczny na potrzeby finansowania obowiązku w zakresie usługi publicznej. W szczególności przejście na długoterminowy próg cenowy dla cen znaczków (którego przedsiębiorstwo DPLP doświadczyło w 2006 r.) wiąże się ze znacznym wzrostem ryzyka zmiany wolumenu sprzedaży. Obecność takiego ryzyka osłabia założenia firmy WIK dotyczące niskiego z natury stopnia ryzyka działalności przedsiębiorstwa DPLP, co najmniej w okresie obowiązywania progu cenowego.
(306)
Biorąc pod uwagę okoliczności przedstawione w motywach 286-295, Komisja uważa, że na potrzeby analizy porównawczej zysku przedsiębiorstwa DPLP próby Deloitte oznaczają poprawę w stosunku do prób WIK w zakresie, w jakim ograniczają się do przedsiębiorstw o większej minimalnej wielkości (obrót roczny powyżej 100 mln EUR).
(307)
Jednocześnie należy zauważyć, że pod pewnymi względami podejście przyjęte przez firmę Deloitte wykazuje kilka potencjalnych słabych stron i wnioski tej firmy należy interpretować z ostrożnością.
(308)
W szczególności próby Deloitte wydają się obejmować wiele przedsiębiorstw, których kapitałochłonność jest wyższa niż kapitałochłonność operatorów pocztowych (98). Z metodologicznego punktu widzenia wykorzystanie rentowności sprzedaży jako narzędzia do celów analizy porównawczej zysków wymaga porównywalnej próby przedsiębiorstw charakteryzujących się podobnym poziomem kapitałochłonności (w niniejszym dokumencie definiowanej jako stosunek kapitału do sprzedaży). Hipoteza robocza zakłada, że stopa zwrotu z zaangażowanego kapitału (ROCE (99)) w przypadku przedsiębiorstw odnotowujących taką samą rentowność sprzedaży będzie odwrotnie proporcjonalna do stosunku kapitału do sprzedaży tych przedsiębiorstw. Zastosowanie rentowności sprzedaży jako wskaźnika odniesienia dla rentowności wymaga zatem, aby przedsiębiorstwa tworzące grupę odniesienia charakteryzowały się identyczną kapitałochłonnością. Chociaż trudno jest uzyskać wiarygodne szacunki dotyczące kapitałochłonności (100), wydaje się, że działalność w zakresie dystrybucji poczty i prasy jest mniej kapitałochłonna niż działalność w zakresie doręczania paczek ekspresowych realizowana przez duże przedsiębiorstwa wielonarodowe, takie jak: UPS, TNT, FedEX i DHL (101). W rezultacie wskaźnik rozsądnego zysku, określony na podstawie prób Deloitte, może zawyżać poziom odniesienia dla zysku, który byłby odpowiedni w przypadku przedsiębiorstw o takiej samej strukturze kapitału jak DPLP (102).
(309)
Z uwagi na liczne niewiadome dotyczące przedmiotowej analizy porównawczej Komisja uznaje za uzasadnione ustanowienie rozsądnego przedziału rentowności sprzedaży na podstawie szacunków firmy Deloitte dotyczących mediany rentowności sprzedaży dla szerszej próby obejmującej wszystkie sektory (5,4 %) oraz mediany rentowności sprzedaży dla próby przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze pocztowym i w sektorze paczek (7,4 %) (103). Uzyskany w ten sposób przedział [5,4-7,4 %] stanowi, zdaniem Komisji, „domyślny przedział” dla rozsądnego zysku, przynajmniej w odniesieniu do okresów, w których przedsiębiorstwo DPLP było narażone na wysokie ryzyko, w świetle obowiązującej umowy w sprawie rekompensaty, a także czynnik silnie motywujący do zwiększenia efektywności (104).
(310)
Komisja uznaje przedział [5,4-7,4 %] za odpowiednią wartość domyślną, zarówno w odniesieniu do działalności DPLP w zakresie doręczania poczty, jak i w odniesieniu do działalności w zakresie dystrybucji prasy, biorąc pod uwagę fakt, że są one ściśle powiązane ze sobą i mają podobną charakterystykę działalności gospodarczej.
(311)
Prawdą jest, że przedsiębiorstwo DPLP miało do czynienia z niewielką konkurencją, lub wręcz żadną, w przedmiotowych obszarach (dystrybucja poczty i paczek). W związku z tym pojawia się pytanie, czy rzeczywiście właściwe jest przeprowadzenie analizy porównawczej zysków tego przedsiębiorstwa przy użyciu mediany zysków prób przedsiębiorstw, które mają do czynienia z rzeczywistą konkurencją, oraz czy bardziej restrykcyjny (tzn. niższy) poziom odniesienia, np. pierwszy kwartyl (25. percentyl) nie byłby wystarczający w przypadku przedsiębiorstwa znajdującego się w sytuacji DPLP. Zdaniem Komisji jednak takie podejście nie uwzględniałoby w wystarczającym stopniu znaczących zmian poziomów zysku, zarówno w przedsiębiorstwach, jak i na przestrzeni czasu. Ponadto należy uniknąć eliminacji możliwych przyrostów wydajności dzięki nałożeniu rygorystycznego progu w odniesieniu do osiągniętej przez przedsiębiorstwo rentowności sprzedaży ex post.
(312)
W przedmiotowej sprawie Komisja uważa również, że nie powinna bazować na miarach wykraczających poza medianę, takich jak trzeci kwartyl (105). Ponieważ w ramach wybranego podejścia określono już rozstęp między różnymi próbami, wartość dodana uwzględniania również, dla celów statystycznych, rozstępów wokół mediany w ramach poszczególnych prób (rozstęp międzykwartylowy powszechnie stosowany w przypadku cen transferowych) wydaje się nieco ograniczona (106). Komisja uwzględnia zatem raczej zmianę mediany w różnych grupach odniesienia niż zmianę wokół mediany w ramach konkretnej próby (107).
(313)
Co ważniejsze jednak, biorąc pod uwagę to, że segment pocztowy DPLP jest mniej kapitałochłonny niż w przypadku operatorów doręczających paczki ekspresowe (108), wydawałoby się, że już samo wykorzystanie mediany tej ostatniej próby zapewnia pewien zakres swobody w określaniu zmiany poziomów zysku wokół mediany w przypadku mniej kapitałochłonnych przedsiębiorstw, takich jak DPLP, oraz w odniesieniu do odpowiedniego wynagrodzenia, w stosownych przypadkach, przyrostów wydajności.
(314)
Można przeprowadzić kilka weryfikacji polegających na porównaniu domyślnego przedziału, o którym mowa w motywie 309, z innymi dostępnymi szacunkami dotyczącymi rozsądnych zysków. Jak wskazano na początku niniejszej podsekcji, należałoby przeprowadzić weryfikację z medianą rentowności sprzedaży na podstawie badania CRA, która wynosi […] % (109). Wartość rentowności sprzedaży wynikająca z jej mediany, obliczonej na podstawie próby odniesienia II WIK, która ogranicza się do przedsiębiorstw, których obrót przekracza 100 mln EUR, wynosi 7,1 %. Komisja stwierdza, że dane te mieszą się w przedziale [5,4-7,4 %], a zatem pozwalają na potwierdzenie, że przedział ten można uznać za rozsądny.
(315)
W związku z tym Komisja stwierdza ogólnie, że domyślny przedział [5,4-7,4 %] wydaje się stanowić odpowiedni przedział odniesienia dla zysku, co najmniej w odniesieniu do okresów, w których przedsiębiorstwo DPLP było narażone na wysokie ryzyko, a także silny czynnik motywujący do zwiększenia efektywności.
(316)
Ogólnie Komisja uważa, że jeżeli zgodnie z umową między przedsiębiorstwem zasiedziałym a organem sektora publicznego świadczenie usługi publicznej wiąże się ze znacznym poziomem ryzyka, rozsądny zysk dopuszczalny w przypadku przedsiębiorstwa zasiedziałego powinien być proporcjonalny do odpowiedniego poziomu ryzyka wiążącego się z daną usługą. Jeżeli natomiast umowa wiąże się z niewielkim ryzykiem, poziom rozsądnego zysku powinien być niski.
(317)
W poprzedniej sekcji Komisja wyjaśniła swoje podejście do ustanowienia domyślnego przedziału rozsądnego zysku wynoszącego [5,4-7,4 %], który uznaje się za właściwy w przypadku umów wiążących się z wysokim ryzykiem. Trudno jest określić ilościowo odpowiedni poziom odniesienia w kontekście rozsądnej rentowności sprzedaży, ale oczywiste jest, że taka rentowność powinna znajdować się po lewej stronie rozkładu próby obserwowanych poziomów zysku. Komisja uważa, że z tej perspektywy uzasadnione jest przyjęcie przedziału rozsądnego zysku na podstawie pierwszego kwartyla (25. percentyl), a nie na podstawie mediany.
(318)
W efekcie wykorzystania 25. percentyla jako poziomu odniesienia dla umów niskiego ryzyka, na podstawie różnych prób Deloitte otrzymuje się przedział rozsądnej rentowności sprzedaży wynoszący [3,6-4,8 %].
(319)
Tak jak to miało miejsce wcześniej, porównanie z wynikami CRA dotyczącymi zasiedziałych operatorów pocztowych może stanowić kolejną użyteczną weryfikację. Średnia z rocznych wartości 25. percentyla obliczona przez Komisję wynosi […] %. Komisja stwierdza, że dane te mieszą się w przedziale [3,6-4,8 %], a zatem pozwalają na potwierdzenie, że przedział ten można postrzegać jako rozsądny.
(320)
Ogólnie Komisja stwierdza, że domyślny przedział wynoszący [3,6-4,8 %] wydaje się stanowić odpowiedni przedział odniesienia dla zysku w okresach, w których przedsiębiorstwo DPLP było narażone na niskie ryzyko.
(321)
Jak wyjaśniono we wstępie do niniejszej sekcji, ryzyko ponoszone przez przedsiębiorstwo DPLP zależy od mechanizmu kompensacyjnego stosowanego przez Belgię. Mechanizm ten znajduje odzwierciedlenie w różnych umowach o zarządzanie zawartych między przedsiębiorstwem DPLP a państwem belgijskim i jest zmienny w czasie. W związku z tym uzasadnione jest wzięcie pod uwagę różnych przedziałów „rozsądnej rentowności sprzedaży” w zależności od obowiązującego mechanizmu kompensacyjnego, określającego poziom ryzyka, na jakie było narażone przedsiębiorstwo DPLP, ale również stopień zmotywowania tego przedsiębiorstwa do zwiększania wydajności.
(322)
W tym kontekście Komisja pragnie podkreślić, że charakterystyka ryzyka w przypadku umów zależy nie tyle od samej obecności ryzyka w umowach o zarządzanie zawartych przez DPLP, czy nawet od bezwzględnego poziomu ryzyka, ale przede wszystkim od stopnia, w jakim ryzyko to jest wyższe lub niższe od ryzyka, na jakie są narażone przedsiębiorstwa w tych samych próbach. Ta sama uwaga odnosi się do stopnia zmotywowania przedsiębiorstwa DPLP do osiągnięcia przyrostu wydajności. Biorąc pod uwagę fakt, że na próby te składają się przedsiębiorstwa działające w konkurencyjnym środowisku, zwykle przedsiębiorstwa te są narażone na wysokie ryzyko i są silnie zmotywowane do zwiększenia efektywności.
(323)
Komisji jest zdania, że czwarta umowa o zarządzanie (2006-2010) przewiduje wyraźnie mechanizmy obejmujące długoterminowe zobowiązania dotyczące cen i finansowania w oparciu o parametry ex ante. Dotyczą one działalności DPLP zarówno w zakresie doręczania poczty, jak i dystrybucji prasy.
(324)
W szczególności, jeżeli chodzi o dystrybucję prasy, w art. 9 czwartej umowy o zarządzanie określa się, że przez cały okres obowiązywania umowy (standardowy okres pięciu lat), średnia ważona stawek za świadczenie usług w ramach „pakietu małych użytkowników” nie zwiększy się szybciej niż pozwala na to mechanizm progów cenowych na podstawie „indeksu zdrowia” (szczegółowy indeks cen konsumenckich) oraz premii za jakość, która odzwierciedla odsetek przesyłek pocztowych doręczonych w terminie. Zdaniem Komisji ten sposób ustalenia stawek na cały okres obowiązywania umowy odzwierciedla wszystkie cechy kontraktu bodźcowego, który powoduje ekspozycję przedsiębiorstwa na wysokie ryzyko.
(325)
Jeżeli chodzi o dystrybucję prasy, w art. 2 czwartej umowy o zarządzanie określa się, że przez cały okres obowiązywania umowy stawki za dystrybucję prasy nie będą rosnąć szybciej niż „indeks zdrowia”. W celu pokrycia kosztów netto dystrybucji prasy, z uwzględnieniem prognozowanej efektywności, w art. 13 ust. 2 ustala się roczną rekompensatę, do otrzymania której jest uprawnione przedsiębiorstwo DPLP, w kwocie 290 613 000 EUR (skorygowanej o inflację) (110). W art. 13 ust. 5 określa się, że w przypadku zmiany zakresu lub warunków usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym lub w przypadku znaczącej zmiany kosztów, której DPLP nie może kontrolować, umawiające się strony zbadają konieczność skorygowania kwoty rekompensaty w celu zachowania jej zgodności z kosztami. Wszelkie takie korekty wymagają decyzji rady ministrów. Komisja uznaje, że tę ostatnią klauzulę można odczytywać jako klauzulę korekcyjną, którą ponownie wprowadza się do umowy niektóre elementy ex post (zabezpieczające przedsiębiorstwo DPLP przed ryzykiem). Komisja uważa jednak, że terminologia stosowana przez organy publiczne jest dostatecznie niejednoznaczna, oraz że w związku z tym przedsiębiorstwo DPLP nie może liczyć na stosowanie tej klauzuli. Ogólnie Komisja uważa, że z ustaleń dotyczących działalności DPLP w zakresie dystrybucji prasy wynika długoterminowe zobowiązanie co do poziomu rekompensaty.
(326)
W związku z tym zdaniem Komisji nie można stwierdzić, że czwarta umowa o zarządzanie (2006-2010) wiąże się z niskim ryzykiem, lecz należy raczej uznać, że towarzyszy jej wysoki poziom ryzyka. Ogólnie domyślny przedział wynoszący [5,4-7,4 %] wydaje się odpowiedni w przypadku obu rodzajów działalności realizowanych w ramach czwartej umowy o zarządzanie.
(327)
Wydaje się natomiast, że wcześniejsze umowy o zarządzanie (do 2005 r.) opierały się na mechanizmach cenowych i kompensacyjnych wiążących się z niskim ryzykiem dla DPLP.
(328)
Jeżeli chodzi o ustalanie cen znaczków pocztowych, Komisja stwierdza, że w pierwszych trzech umowach o zarządzanie nie wykorzystuje się takiego rodzaju mechanizmu progów cenowych, jak w przypadku czwartej umowy o zarządzanie (obejmującej długoterminowe zobowiązanie cenowe). W zamian umowy te odnoszą się, w raczej ogólny sposób, do stawek opartych na kosztach rzeczywistych na podstawie odpowiednich zasad rachunkowości (111).
(329)
Podobnie, w odniesieniu do dystrybucji prasy, Komisja uważa, że pierwsze trzy umowy o zarządzanie, w przeciwieństwie do czwartej umowy, nie uwzględniają budżetu ryczałtowego na cały okres obowiązywania umowy (112). Odnoszą się one raczej do rekompensaty na podstawie kosztów rzeczywistych (113). Komisja zauważa, że w drugiej umowie określono również ogólny próg rekompensaty, ale rzeczywista kwota rekompensaty stwierdzona w tym okresie wydaje wzbudzać wątpliwości, czy próg ten był rzeczywiście wiążący (114). W pierwszej umowie o zarządzanie określono również kwotę rocznej rekompensaty, ale Komisja zauważa, że jednocześnie w umowie tej nie określono długoterminowego progu dla stawek za dystrybucję prasy.
(330)
W rezultacie Komisja jest zdania, że przedział [3,6-4,8 %], który uznano za rozsądny przy braku znaczącego ryzyka właściwego dla umów, należy stosować zarówno w odniesieniu do dystrybucji prasy, jak i do doręczania poczty w okresie obowiązywania pierwszych trzech umów o zarządzanie.
(331)
Komisja zauważa, że podejście oparte na umowach proponują również władze belgijskie w swojej uwadze z dnia 14 grudnia 2011 r. Chociaż proponowana przez nie metodyka rodzi szereg pytań dotyczących poszczególnych czynników ryzyka i sposobu ich ważenia (115), analiza według okresów obowiązywania umów, w ramach której ryzyko, na jakie jest narażone przedsiębiorstwo DPLP, jest klasyfikowane przy użyciu trzystopniowej skali (niskie, średnie i wysokie), jest ogólnie spójna z podejściem przyjętym przez Komisję. Ogólnie rzecz biorąc, odnośna klasyfikacja pod względem ryzykowności umów zawartych przez przedsiębiorstwo DPLP wydaje się być zgodna z analizą przeprowadzoną przez Komisję, ponieważ również władze belgijskie uważają, że czwarta umowa jest ogólnie bardziej ryzykowna od pierwszych trzech.
(332)
Komisja stwierdza, że domyślny przedział rentowności sprzedaży na poziomie [5,4-7,4 %] jest odpowiednim przedziałem odniesienia dla określenia poziomu rozsądnego zysku za okresy, w których przedsiębiorstwo DPLP poniosło znaczne ryzyko, oraz dla uwzględnienia zdecydowanych zachęt w zakresie efektywności.
(333)
Komisja stwierdza również, że przedział rentowności sprzedaży na poziomie [3,6-4,8 %] jest odpowiednim przedziałem odniesienia dla określenia poziomu rozsądnego zysku za okresy, w których przedsiębiorstwo DPLP nie poniosło znacznego ryzyka.
(334)
Aby uwzględnić wysiłki mające na celu zapewnienie przyrostów wydajności, które według władz belgijskich osiągnęło przedsiębiorstwo DPLP, Komisja podjęła decyzję o przyjęciu ostrożnego podejścia polegającego na zastosowaniu górnych pułapów tych dwóch przedziałów przy określaniu poziomu rozsądnego zysku, który należy uwzględnić w kosztach świadczenia usługi publicznej. Podejście to podkreślano również w badaniu Deloitte (zob. motyw 293), zgodnie z którym właściwe jest stosowanie tych przedziałów z uwagi na konieczność uniknięcia penalizacji ponadprzeciętnych wyników związanych z przyrostami wydajności.
(335)
Komisja uważa, że pierwsze trzy umowy o zarządzanie (na lata 1992-1996, 1997-2002 i 2003-2005) są obciążone niskim ryzykiem i że może mieć do nich zastosowanie stopa rozsądnego zysku na poziomie 4,8 % rentowności sprzedaży, zarówno w zakresie doręczania poczty, jak i w zakresie dystrybucji prasy. Uznaje się natomiast, że czwarta umowa o zarządzanie (na lata 2006-10) wiąże się ze znacznie wyższym ryzykiem i że w jej przypadku stopa rozsądnego zysku na poziomie 7,4 % rentowności sprzedaży może mieć zastosowanie zarówno do doręczania poczty, jak i do dystrybucji prasy.
(336)
W pierwszej umowie o zarządzanie przewidziano roczną rekompensatę państwa z tytułu realizacji wszystkich zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej.
(337)
W związku z tym ewentualną nadwyżkę rekompensaty należy obliczać, sumując wszystkie dochody i koszty realizacji wszystkich zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej.
(338)
Roczną rekompensatę państwa z tytułu realizacji zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej należy uwzględniać w dochodach. Całkowita kwota rocznej rekompensaty otrzymanej przez DPLP w ramach pierwszej umowy o zarządzanie wynosi 1,5 mld EUR.
(339)
Ponadto należy wziąć pod uwagę następujące środki pomocy:
Przekazanie budynków
(340)
Pierwsza umowa o zarządzanie przewidywała również przekazanie budynków przez państwo na rzecz DPLP. Wspomniane przekazanie budynków o wartości 112,2 mld EUR, za które nie uiszczono żadnej zapłaty, należy uwzględnić w dochodach DPLP do celów obliczenia nadwyżki rekompensaty za okres objęty pierwszą umową o zarządzanie. Przedsiębiorstwo DPLP nie uiściło żadnej zapłaty na rzecz państwa z tytułu użytkowania tych budynków w okresie poprzedzającym przeniesienie.
(341)
W 1997 r. państwo wypłaciło na rzecz DPLP kwotę 62 mln EUR, którą przedsiębiorstwo zaksięgowało jako zastrzyk kapitałowy. Następnie władze belgijskie przyznały, że omawiane przekazanie aktywów faktycznie stanowiło opóźnioną wypłatę rocznej rekompensaty za rok 1996 przewidzianej w pierwszej umowie o zarządzanie.
(342)
Pierwotnie kwoty tej nie wypłacono DPLP terminowo w 1996 r., w związku z czym wartość rekompensaty państwa była niższa niż kwota roczna przewidziana w umowie o zarządzanie na ten rok.
(343)
Do celów kontroli dotyczącej nadwyżki rekompensaty kwotę 62 mln EUR uwzględniono w ramach rekompensaty z tytułu realizacji usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym za okres objęty pierwszą umową o zarządzanie.
(344)
Sposób obliczania nadwyżki rekompensaty z tytułu pierwszej umowy o zarządzanie można podsumować w następujący sposób:
-
koszt netto (koszty pomniejszone o dochody) realizacji wszystkich zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej, w tym wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej
-
rozsądny zysk dopuszczony dla usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym
+
roczna rekompensata z tytułu realizacji usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym
+
przekazanie budynków
+
zastrzyk kapitałowy z 1997 r.
=
nadwyżka rekompensaty
(345)
Jeżeli chodzi o kolejne trzy umowy o zarządzanie, przy obliczaniu nadwyżki rekompensaty zostaną uwzględnione jedynie dochody i koszty realizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które zgodnie postanowieniami tych umów mogłyby być objęte rekompensatą z tytułu świadczenia usług publicznych. Odpowiednie dochody i koszty realizacji pozostałych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które zgodnie z postanowieniami tych umów nie kwalifikowały się do pomocy, nie są brane pod uwagę. Ponieważ świadczenie powszechnej usługi pocztowej nie zalicza się do działalności objętej pomocą, jego potencjalny koszt netto nie będzie brany pod uwagę; realizację tej usługi będzie musiało w pełni finansować przedsiębiorstwo DPLP przy użyciu kapitału własnego zgodnie z obowiązkiem świadczenia usługi publicznej, jaki powierzono mu na mocy umów o zarządzanie. Działalność, która zgodnie z umowami o zarządzanie kwalifikuje się do rekompensaty na poziomie określonym w każdej z tych umów, obejmuje w szczególności dystrybucję prasy (gazet i czasopism) oraz inne usługi publiczne wymienione w motywie 33 powyżej.
(346)
Biorąc pod uwagę niskie stawki z tytułu dystrybucji prasy, usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym objęte pomocą zasadniczo generują straty.
(347)
Ponieważ ewentualna nadwyżka rekompensaty z tytułu świadczenia jednej usługi może być wykorzystywana do pokrywania kosztów netto realizacji innych zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej, odnośnie do których nie wypłacono dostatecznej rekompensaty, przy jej obliczaniu zsumowane zostaną wszystkie dochody i koszty realizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które kwalifikują się do pomocy na mocy umów o zarządzanie.
(348)
Całkowita kwota rocznej rekompensaty otrzymanej przez DPLP na mocy tych trzech umów o zarządzanie wynosi 3,5 mld EUR.
(349)
Oprócz rekompensaty przewidzianej w umowach o zarządzanie, przedsiębiorstwo DPLP korzystało w całym okresie objętym postępowaniem z wyłącznych praw przyznanych mu przez państwo w zakresie świadczenia zastrzeżonych usług pocztowych. Chociaż potencjalne nadwyżki netto związane z obszarem zastrzeżonym nie stanowią zasobów państwowych do celów kontroli pomocy państwa, i tym samym nie mogą być objęte nakazem odzyskania środków w przypadku nadwyżki rekompensaty, można i należy je brać pod uwagę zgodnie z zasadami pomocy państwa przy ocenie konieczności i proporcjonalności każdej innej pomocy państwa przyznanej temu samemu podmiotowi jako rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych. W związku z tym przy ocenie zgodności rekompensaty przyznanej DPLP na mocy różnych umów o zarządzanie w świetle art. 106 ust. 2 TFUE nadmierne zyski generowane przez belgijskiego operatora pocztowego w obszarze zastrzeżonym zostaną odliczone od kosztów realizacji każdej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym kwalifikującej się do rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych zgodnie z postanowieniami tych umów.
(350)
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zasadę tę uwzględniono w ramach dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, które stanowią, że: „jeśli dane przedsiębiorstwo posiada specjalne lub wyłączne prawa związane z usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, która daje zyski wyższe niż rozsądny zysk, lub jeśli państwo przyznało mu inne korzyści, należy to uwzględnić - niezależnie od sklasyfikowania tych korzyści dla celów art. 87 Traktatu WE - i doliczyć do dochodów przedsiębiorstwa” (116). Zasada ta odzwierciedla warunek konieczności i proporcjonalności wynikający z art. 106 ust. 2 TFUE. Każda pomoc na realizację usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym wypłacana powyżej poziomu nadmiernych zysków wynikających z wyłącznego lub specjalnego prawa przyznanego temu samemu podmiotowi, które już są wystarczające do pokrycia kosztów realizacji innej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, nie jest konieczna w odniesieniu do realizacji tej usługi. Podmiot osiągający takie nadmierne zyski jest już beneficjentem środka państwowego, który umożliwia mu realizację usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym w warunkach równowagi gospodarczej, w związku z czym nie jest konieczna żadna dodatkowa rekompensata.
(351)
Każdy nadmierny zysk osiągnięty w obszarze zastrzeżonym w wyniku posiadania wyłącznego prawa należy zatem wziąć pod uwagę przy ocenie konieczności rekompensaty z tytułu usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym przyznanej DPLP.
(352)
Każdy zysk z obszaru zastrzeżonego (obowiązek w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym) powyżej poziomu rozsądnego zysku jest więc uwzględniany w analizie dotyczącej nadwyżki rekompensaty z tytułu realizacji usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.
(353)
Ponieważ usługa powszechna ma jednak być finansowana przede wszystkim z zysków w obszarze zastrzeżonym, każda strata poniesiona z tytułu świadczenia usługi powszechnej w innych obszarach spowoduje zmniejszenie udziału zysków w obszarze zastrzeżonym w kosztach realizacji innych powiązanych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
(354)
Ponadto, aby określić pierwotny nadmierny zysk generowany przez usługi w obszarze zastrzeżonym, należy wziąć pod uwagę koszty związane z obowiązkiem w zakresie usługi publicznej, jakie generuje działalność nieobjęta zakresem usługi powszechnej. Zgodnie z orzecznictwem w sprawie Chronopost koszty obsługi sieci sprzedaży detalicznej są przydzielane w ramach księgowania kosztów DPLP do działalności wykorzystującej sieć sprzedaży detalicznej, która obejmuje zarówno produkty wchodzące w zakres usługi powszechnej, jak i produkty niewchodzące w jej zakres. W szczególności spoczywający na DPLP obowiązek utrzymywania sieci sprzedaży detalicznej o określonych rozmiarach i liczebności umożliwiających świadczenie powszechnej usługi pocztowej na odpowiednim poziomie jakościowym określonym przez władze belgijskie generuje straty związane z działalnością komercyjną niewchodzącą w zakres usługi powszechnej, ponieważ zgodnie z orzecznictwem w sprawie Chronopost koszty obsługi sieci sprzedaży detalicznej są przydzielone do produktów komercyjnych wykorzystujących sieć sprzedaży detalicznej.
(355)
Wymóg obsługi sieci przewidziany w umowach o zarządzanie: wymogi narzucone przez państwo dotyczą liczby i rodzaju punktów sprzedaży (urzędów pocztowych lubpoints poste (stoisk usługowych)) tworzących sieć sprzedaży detalicznej. Wymogi te są określone w kolejnych umowach o zarządzanie. Na przykład czwarta umowa o zarządzanie (na lata 2005-2010) przewiduje:
a)
ogólny wymóg dotyczący obsługi sieci umożliwiającej świadczenie usługi powszechnej oraz innych usług publicznych, których realizację powierzono DPLP (117);
b)
wymóg dotyczący obsługi co najmniej 1 300 punktów sprzedaży (urzędów pocztowych i points poste (118));
c)
wymóg dotyczący obsługi co najmniej 589 urzędów pocztowych;
d)
ponadto maksymalna odległość drogowa od każdego punktu sprzedaży oferującego podstawowy zakres usług do urzędu pocztowego oferującego pełen zakres usług nie może przekraczać 10 km.
(356)
Władze belgijskie uważają, że szczególne wymogi dotyczące liczby i rodzaju punktów sprzedaży w ramach sieci sprzedaży detalicznej DPLP stanowią odrębny obowiązek terytorialny nałożony przez państwo poza wymogami związanymi z obowiązkiem w zakresie usługi publicznej. Na tej podstawie Belgia uważa, że wszystkie koszty netto związane z tym szczególnym obowiązkiem terytorialnym powinny być przedmiotem rekompensaty państwa.
(357)
Kwantyfikacja wymogu obsługi sieci: do celów określenia kosztów netto ponoszonych przez DPLP w związku z obowiązkiem obsługi sieci sprzedaży detalicznej składającej się co najmniej z 1 300 punktów sprzedaży, z których co najmniej 589 muszą stanowić urzędy pocztowe, władze belgijskie porównały faktycznie istniejącą sieć sprzedaży detalicznej, w ramach której liczba i rodzaj punktów usługowych są narzucone przez państwo, z hipotetyczną siecią sprzedaży detalicznej, którą przedsiębiorstwo DPLP obsługiwałoby w przypadku braku szczególnych wymogów. Oznacza to, że hipotetyczna sieć sprzedaży detalicznej jest siecią, którą przedsiębiorstwo DPLP obsługiwałoby na warunkach handlowych w przypadku braku obowiązków świadczenia usługi publicznej narzuconych przez państwo.
(358)
Władze belgijskie uważają, że hipotetyczna sieć składałaby się w całości z points poste. Nie byłoby już urzędów pocztowych. Aby jednak móc nadal obsługiwać tę samą całkowitą liczbę klientów, przedsiębiorstwo DPLP musiałoby radykalnie zmniejszyć liczbę points poste.
Porównanie obecnej sieci sprzedaży detalicznej DPLP z siecią hipotetyczną w przypadku braku obowiązków narzuconych przez państwo
Całkowita liczba punktów sprzedaży
Urzędy pocztowe (a) + points poste (b)
(a)
Liczba urzędów pocztowych
(dedykowanych punktów sprzedaży prowadzonych przez samo przedsiębiorstwo DPLP)
(b)
Liczba points poste
(stoisk usługowych znajdujących się w lokalach osób trzecich)
Faktyczna sieć sprzedaży detalicznej DPLP (na koniec 2009 r.)
1 401 =
713 +
688
Hipotetyczna sieć sprzedaży detalicznej w przypadku braku wymogów narzuconych przez państwo (według władz belgijskich)
[…] =
[…] +
[…]
Obowiązek obsługi sieci sprzedaży detalicznej
Minimum 1 300
Minimum 589
Brak obowiązku
(359)
Jak wynika z powyższej tabeli, faktyczna sieć sprzedaży detalicznej DPLP spełnia wymogi narzucone przez państwo: całkowita liczba punktów sprzedaży oraz liczba urzędów pocztowych przekraczają wymagany poziom. Natomiast hipotetyczna sieć sprzedaży, którą przedsiębiorstwo DPLP obsługiwałoby, gdyby mogło samo obsługiwać swoją sieć sprzedaży detalicznej na zasadach czysto komercyjnych, znacznie różniłaby się od faktycznej sieci sprzedaży: wzrosłaby całkowita liczba points poste, nie byłoby już jednak urzędów pocztowych obsługiwanych przez DPLP.
(360)
Sytuacja faktyczna związana z wymogiem obsługi sieci: należy zwrócić uwagę, że obowiązek nałożony na DPLP przez państwo nie został ustanowiony w jasny sposób.
(361)
Po pierwsze, faktyczna sieć obsługiwana przez DPLP jest większa niż sieć wymagana przez państwo. Zarówno całkowita liczba punktów sprzedaży, jak i liczba urzędów pocztowych jest wyższa niż minimalna liczba wymagana przez państwo. Mogłoby to oznaczać, że przedsiębiorstwo DPLP faktycznie nie podlega żadnym obowiązkom, tylko swobodnie podejmuje decyzje o obsłudze sieci sprzedaży o obecnych rozmiarach.
(362)
Władze belgijskie uzasadniają tę nadmierną liczbę urzędów pocztowych wymogiem dotyczącym odległości 10 km, koniecznością zachowania marginesu bezpieczeństwa na wypadek nieprzewidzianego zamknięcia points poste oraz zamiarem podniesienia wymaganej minimalnej liczby urzędów pocztowych do 650 w ramach następnej umowy o zarządzanie, co przyniosłoby skutek odwrotny do pożądanego, polegający na zamykaniu urzędów w celu osiągnięcia obecnie wymaganego poziomu tylko po to, by je następnie ponownie otworzyć. Władze belgijskie twierdzą, że z tych powodów przedsiębiorstwo DPLP nie mogło dalej zmniejszać liczby urzędów pocztowych, aby zbliżyć ich liczbę do minimalnej wymaganej liczby 589. Według władz belgijskich obecna sieć obejmująca 713 urzędów pocztowych jest zatem de facto ograniczona wymogami państwa, pomimo nominalnej nadwyżki dotyczącej liczby punktów sprzedaży.
(363)
Po drugie, metoda wybrana przez władze belgijskie opiera się na ekstrapolacji retrospektywnej dotyczącej kosztów obsługi sieci sprzedaży detalicznej od roku 2009 do roku 1992. Taka ekstrapolacja retrospektywna w nieuchronny sposób wiąże się z pewnymi wątpliwościami co do metodyki. Model biznesowy dotyczący points poste niekoniecznie był dostępny od 1992 r. Ponadto w przeszłości siła robocza DPLP składała się głównie z urzędników służby cywilnej, w przypadku których koszty wynagrodzeń były bardzo mało elastyczne. Ponieważ points poste nie są obsługiwane przez pracowników DPLP, mianowani urzędnicy DPLP, którzy już nie pracują w urzędach pocztowych, nadal otrzymywaliby wynagrodzenia od DPLP. W związku z tym jest wątpliwe, aby na początku okresu objętego postępowaniem możliwe zamykanie urzędów pocztowych przyniosło oszczędności związane z bezpośrednimi kosztami wynagrodzeń. Natomiast w 2009 r., gdy siła robocza składała się w większym stopniu z pracowników kontraktowych, takie oszczędności kosztów mogły do pewnego stopnia faktycznie zostać osiągnięte. Biorąc pod uwagę stopniowe przechodzenie na bardziej elastyczny model zatrudniania pracowników oraz sukcesywne usprawnianie systemu naliczania kosztów, dane księgowe z późniejszych lat można uznać za wolne od tego rodzaju zniekształceń. Biorąc jednak pod uwagę, że dla bpost nadal pracuje ponad 20 000 urzędników służby cywilnej, których nie można zatrudnić w points poste ani zwolnić, zastąpienie wszystkich urzędów pocztowych points poste nadal jest rozwiązaniem czysto teoretycznym i nierealnym.
(364)
Władze belgijskie podkreślają jednak, że potencjalne koszty zwolnień w przeszłości byłyby zrównoważone oszczędnościami kosztów operacyjnych oraz dochodami ze sprzedaży zbędnych budynków. Jeżeli chodzi o wiarygodność danych za lata 1992-2002, władze belgijskie stwierdzają, że prawdopodobnie niedoszacowano kosztów obsługi sieci sprzedaży detalicznej, ponieważ niektóre pozycje, które można było uznać za koszty obsługi sieci, zaliczono do innych grup kosztów. W związku z tym problemy dotyczące metody ekstrapolacji retrospektywnej miałyby być zrównoważone dzięki innym, ostrożnym założeniom przyjętym przez władze belgijskie przy obliczaniu kosztów poniesionych w poprzednich latach.
(365)
Istnienie szczególnego obowiązku terytorialnego: nawet gdyby przyjęto argument dotyczący istnienia wymogu obsługi sieci, stwierdzenie władz belgijskich, że ma on związek z odrębnym obowiązkiem terytorialnym, wydaje się nieuzasadnione, ponieważ wygląda na to, iż umowy o zarządzanie nie zawierają żadnych szczególnych postanowień w sprawie takiego obowiązku, które różniłyby się od i wykraczały poza zakres wymogów dotyczących obowiązku w zakresie usługi publicznej i innych obowiązków świadczenia usługi publicznej. Umowy o zarządzanie między DPLP a państwem belgijskim stanowią natomiast, że jedynym celem wymogu obsługi sieci jest zapewnienie realizacji usługi powszechnej i innych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (dystrybucji gazet i czasopism, obsługi rachunków pocztowych, realizacji przekazów pocztowych itp.); koszty obsługi sieci w konieczny sposób związane ze świadczeniem tych usług z założenia są już zaksięgowane na rachunkach dotyczących tych różnych usług (119). Ponadto w umowach o zarządzanie nie ma mowy o żadnym mechanizmie rekompensaty z tytułu kosztów wypełniania obowiązku terytorialnego. Komisja zwraca uwagę, że wymóg wcześniejszego określenia parametrów do celów obliczenia rekompensaty wprowadzono w ramach dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2005 r. oraz że nadwyżkę rekompensaty z tytułu kosztów realizacji tych usług poniesionych przez DPLP stwierdzono w okresie po 2005 r. (zob. motyw 386).
(366)
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 dyrektywy 97/67/WE państwa członkowskie muszą nałożyć na zasiedziałych operatorów pocztowych obowiązek świadczenia usługi powszechnej na odpowiednim poziomie jakościowym, dotyczącej między innymi zakresu geograficznego. Wspomniany zakres terytorialny, który jest istotny również w przedmiotowej sprawie belgijskiej, stanowi jednak tylko jeden z wielu aspektów związanych z obowiązkiem w zakresie usługi publicznej. W umowach o zarządzanie, w których DPLP powierza się misję świadczenia usługi powszechnej, Komisja nie może znaleźć żadnego odniesienia do dodatkowego obowiązku wymagającego od zasiedziałego operatora pocztowego obsługi większej sieci urzędów poza określonym zakresem terytorialnym narzuconym w ramach obowiązku usługi publicznej i innych powiązanych usług publicznych, aby zrealizować cele związane ze spójnością terytorialną lub z rozwojem. Nie ma wątpliwości co do tego, że każdy urząd pocztowy obsługiwany przez DPLP do celów świadczenia usługi powszechnej przyczynia się do poprawy spójności terytorialnej (120). Z prawnego punktu widzenia obowiązek obsługi ma jednak związek z koniecznością zapewnienia wystarczającego poziomu jakości powszechnej usługi pocztowej i innych powiązanych usług. Aby powołać się na taki dodatkowy obowiązek terytorialny, w świetle odpowiedniego orzecznictwa przedsiębiorstwu DPLP należałoby powierzyć odrębny i jasno określony obowiązek obsługi urzędów poza zakresem sieci pocztowej określonym do celów świadczenia usługi powszechnej. Powierzając DPLP taki obowiązek, należałoby określić obowiązki, koszty i system pokrywania kosztów netto realizacji dodatkowego obowiązku terytorialnego.
(367)
Komisja nie może znaleźć w umowach o zarządzanie zawartych między państwem a DPLP żadnego z tych elementów. Władze belgijskie i DPLP próbują po fakcie sztucznie uzasadnić istnienie odrębnego obowiązku terytorialnego, twierdząc, że zakres terytorialny określony w umowach o zarządzanie jest niezbędny z dwóch powodów: zarówno do celów świadczenia obowiązków w zakresie usługi publicznej, jak i do celów realizacji rzekomego obowiązku terytorialnego niezwiązanego z obowiązkiem świadczenia usługi publicznej. Odpowiednie umowy nie zawierają jednak żadnych postanowień dotyczących rzekomego odrębnego obowiązku terytorialnego zmuszającego DPLP do obsługi sieci większej niż określona do celów świadczenia usługi powszechnej.
(368)
Należy zwrócić uwagę, że sztuczny charakter stwierdzeń władz belgijskich i DPLP znajduje ponadto potwierdzenie w ich własnej argumentacji. Władze belgijskie, mając na celu zmniejszenie poziomu ewentualnej nadwyżki rekompensaty, chciałyby, aby Komisja uwzględniła w części kosztów dotyczącej dodatkowego obowiązku terytorialnego niezwiązanego z obowiązkiem świadczenia usługi publicznej różnicę między faktycznym kosztem obsługi pełnoprawnego urzędu a kosztem obsługi hipotetycznego point poste, którym miano by go zastąpić. Ta argumentacja nie odnosi się do hipotetycznie większej sieci, którą przedsiębiorstwo DPLP obsługiwałoby, aby zrealizować cele terytorialne, a jedynie wskazuje na dodatkowy koszt świadczenia usługi powszechnej, która nie kwalifikuje się do pomocy zgodnie z umowami o zarządzanie. Brak celu terytorialnego potwierdza fakt, że władze belgijskie musiałyby znacznie zwiększyć liczbę points poste do celów świadczenia usługi powszechnej, ponieważ realizacja tego celu nie jest możliwa przy równej liczbie points poste.
(369)
Można jednak zauważyć, że chociaż stwierdzenie władz belgijskich odnośnie do faktycznego, odrębnego obowiązku terytorialnego wydaje się nie do przyjęcia, nałożony przez państwo belgijskie wymóg obsługi sieci umożliwiającej świadczenie usługi powszechnej oraz innych usług publicznych dotyczy nie tylko tych usług, lecz także obejmuje dodatkowe koszty związane ze świadczeniem usług komercyjnych.
(370)
Zgodnie z rachunkiem kosztów działań i z orzecznictwem w sprawie Chronopost wszelka działalność wykorzystująca sieć sprzedaży detalicznej jest uwzględniana w kosztach wspólnych, jak wyjaśniono w motywie 354. W związku z tym wszystkie produkty, w tym produkty komercyjne, są uwzględniane w kosztach obsługi sieci. Koszty wynikające z narzuconego przez państwo wymogu w zakresie obsługi urzędów pocztowych stanowią obciążenie dotyczące produktów komercyjnych, które, jak się wydaje, stale przynoszą straty, nawet wówczas, gdy są sprzedawane po cenie rynkowej. Przedsiębiorstwo DPLP sprzedaje usługi komercyjne w ramach sieci, ponieważ z zysków z tych usług pokrywana jest część kosztów stałych związanych z obsługą sieci, w związku z czym usługi te w pośredni sposób wspomagają świadczenie usługi powszechnej.
(371)
Z gospodarczego punktu widzenia wydawałoby się rozsądne, aby przy ocenie nadwyżki rekompensaty na rzecz DPLP uwzględniono straty dotyczące produktów komercyjnych związane z obowiązkiem w zakresie usługi publicznej oraz z innymi obowiązkami świadczenia usługi publicznej. Istnieje zachęta gospodarcza dla DPLP dla sprzedaży produktów komercyjnych w ramach sieci sprzedaży detalicznej, której konsekwencją z punktu widzenia księgowania kosztów jest fakt, że koszty obsługi sieci, które w innym przypadku byłyby naliczane w odniesieniu do usługi publicznej, przydziela się do produktów komercyjnych, które w efekcie przynoszą straty.
(372)
W przedmiotowym przypadku sposób obliczania nadwyżki rekompensaty można odpowiednio podsumować w następujący sposób:
-
koszt netto (koszty pomniejszone o dochody) realizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym
-
rozsądny zysk dopuszczony dla usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym
+
roczna rekompensata z tytułu realizacji usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym
+
nadwyżka w ramach nadmiernego zysku z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym (po sfinansowaniu usługi powszechnej, w tym po pokryciu dodatkowego kosztu, jaki generuje odnośnie do usług komercyjnych)
=
nadwyżka rekompensaty
(373)
Zgodność zastrzyku kapitałowego z 1997 r. z rynkiem wewnętrznym powinno się przeanalizować w ramach oceny zgodności rocznej rekompensaty z tytułu usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ nie stanowił on odrębnego dokapitalizowania, tylko płatność związaną z rekompensatą z tytułu realizacji zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej za lata 1992-1996.
(374)
Ponieważ zastrzyk kapitałowy z 2003 r. nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, nie występuje problem zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.
(375)
Ponieważ zastrzyk kapitałowy z 2006 r. nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, nie występuje problem zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.
(376)
Warto zwrócić uwagę, że gwarancja państwa nie jest objęta umową o zarządzanie jako forma rekompensaty z tytułu realizacji obowiązków świadczenia usługi publicznej, w związku z czym jej zgodność z rynkiem wewnętrznym nie może być poddana ocenie w świetle art. 106 ust. 2 TFUE. Ponieważ władze belgijskie nie przedstawiły żadnej innej podstawy dla stwierdzenia zgodności, a Komisja nie stwierdziła istnienia takiej podstawy, przedmiotowy środek stanowi pomoc operacyjną niezgodną z rynkiem wewnętrznym, i tym samym musi zostać odzyskany.
(377)
Jak wskazano powyżej, zwolnienie z podatku od osób prawnych nie stanowiło korzyści dla DPLP, w związku z czym nie stanowi ono pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(378)
Zwolnienia z podatku od nieruchomości i z podatku lokalnego stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ale należy je uznać za istniejącą pomoc, ponieważ ustanowiono je przed wejściem w życie Traktatu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że te środki podatkowe nie są uwzględnione w umowach o zarządzanie jako forma rekompensaty z tytułu realizacji obowiązków świadczenia usługi publicznej.
(379)
W związku z tym zwolnienia z podatków nie mają wpływu na obliczenia nadwyżki rekompensaty, oparte na faktycznych kosztach poniesionych przez DPLP (w których wspomniane zwolnienia z podatków są już uwzględnione).
(380)
W związku z tym zwolnienia z podatków zostaną rozpatrzone osobno w ramach procedury istniejącej pomocy zgodnie z art. 17-19 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (121).
6.3.3.3. Obliczanie kwoty nadwyżki rekompensaty
(381)
Kwotę nadwyżki rekompensaty można obliczyć na podstawie oceny określonej w podsekcji 6.3.3.2. Zgodnie z mechanizmem finansowania usługi publicznej ustanowionym przez władze belgijskie w umowach o zarządzanie nadwyżka rekompensaty będzie obliczana osobno odnośnie do każdego okresu świadczenia usługi.
Pierwsza umowa o zarządzanie: na lata 1992-96
(w tysiącach EUR)
-
koszty netto świadczenia usługi publicznej
:
-
[…]
-
powiązane koszty obsługi sieci:
:
-
[…]
-
dopuszczalny rozsądny zysk
:
-
[…]
(rentowność sprzedaży na poziomie 4,8 %)
+
rekompensata państwa
:
+
[…]
+
zastrzyk kapitałowy (z 1997 r.)
:
+
62 000
(opóźniona rekompensata z tytułu realizacji usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym)
+
przekazanie budynków
:
+
112 209
=
nadwyżka rekompensaty
=
[…]
Druga umowa o zarządzanie: na lata 1997-2002
Obliczanie nadwyżki w ramach nadmiernego zysku z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym
(w tysiącach EUR)
+
nadmierny zysk z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym
:
+
[…]
(zysk z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym powyżej rentowności sprzedaży na poziomie 4,8 %)
koszty obsługi sieci powiązane z realizacją obowiązku w zakresie usługi publicznej
:
[…]
koszt netto wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze niezastrzeżonym
:
[…]
(realizacja obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze niezastrzeżonym przynosi straty)
rozsądny zysk z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze niezastrzeżonym
:
[…]
(rentowność sprzedaży na poziomie 4,8 %)
=
koszty wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej pokrywane z zysków w obszarze zastrzeżonym
=
[…]
obszarze zastrzeżonym, o którą pomniejszone są koszty netto realizacji usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym nadwyżka w ramach nadmiernego zysku w
=
[…]
Obliczanie nadwyżki rekompensaty:
(w tysiącach EUR)
-
koszty netto świadczenia usługi publicznej
:
-
[…]
-
dopuszczalny rozsądny zysk
:
-
[…]
(rentowność sprzedaży na poziomie 4,8 %)
+
rekompensata państwa
:
+
1 286 461
+
nadwyżka zysków z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym
+
[…]
=
nadwyżka rekompensaty
=
[…]
Trzecia umowa o zarządzanie: na lata 2003-2005
Obliczanie nadwyżki w ramach nadmiernego zysku z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym
(w tysiącach EUR)
+
nadmierny zysk z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym
:
+
[…]
(zysk z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym powyżej rentowności sprzedaży na poziomie 4,8 %)
koszty obsługi sieci powiązane z obowiązkiem w zakresie usługi publicznej
:
[…]
koszt netto wypełniania obowiązku w zakresie świadczenia usługi publicznej w obszarze niezastrzeżonym
:
-
[…]
(realizacja obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze niezastrzeżonym przynosi zyski)
rozsądny zysk z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej
:
[…]
(rentowność sprzedaży na poziomie 4,8 %)
=
koszt wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej pokrywany z zysków w obszarze zastrzeżonym
=
[…]
z zysków w obszarze zastrzeżonym
nadwyżka w ramach nadmiernego zysku w obszarze zastrzeżonym, o którą pomniejszone są koszty netto realizacji usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym
=
[…]
Obliczanie nadwyżki rekompensaty:
(w tysiącach EUR)
-
koszty netto świadczenia usługi publicznej
:
-
[…]
-
dopuszczalny rozsądny zysk
:
-
[…]
(rentowność sprzedaży na poziomie 4,8 %)
+
rekompensata państwa
:
+
677 985
+
nadwyżka zysków z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym
:
+
[…]
=
nadwyżka rekompensaty
=
[…]
Czwarta umowa o zarządzanie: na lata 2006-2010
Obliczanie nadwyżki w ramach nadmiernego zysku z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym
(w tysiącach EUR)
+
nadmierny zysk z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym
:
+
[…]
(zysk z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym powyżej rentowności sprzedaży na poziomie 7,4 %)
koszty obsługi sieci powiązane z obowiązkiem w zakresie usługi publicznej:
:
[…]
koszt netto wypełniania obowiązku w zakresie świadczenia usługi publicznej w obszarze niezastrzeżonym
:
[…]
(realizacja obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze niezastrzeżonym przynosi zyski)
rozsądny zysk z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej
:
[…]
(rentowność sprzedaży na poziomie 7,4 %)
=
koszt realizacji usługi w zakresie usługi publicznej pokrywany z zysków w obszarze zastrzeżonym
=
[…]
(brak strat do pokrycia)
obszarze zastrzeżonym, o którą pomniejszone są koszty netto realizacji usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym nadwyżka w ramach nadmiernego zysku w
=
[…]
Obliczanie nadwyżki rekompensaty:
(w tysiącach EUR)
-
koszty netto świadczenia usługi publicznej
:
-
[…]
-
dopuszczalny rozsądny zysk
:
-
[…]
(rentowność sprzedaży na poziomie 7,4 %)
+
rekompensata państwa
:
+
1 568 787
+
nadwyżka zysków z wypełniania obowiązku w zakresie usługi publicznej w obszarze zastrzeżonym
:
+
[…]
=
nadwyżka rekompensaty
=
[…]
Pozostałe środki
Gwarancja państwa
(w tysiącach EUR)
gwarancja państwa z 2004 r.:
1 500
=
1 500
(382)
Jak uzgodniono z władzami belgijskimi (122), najbardziej „obiektywną i zrównoważoną” metodą określenia okresu, jaki należy wziąć pod uwagę przy obliczaniu ogólnej nadwyżki rekompensaty w przedmiotowym przypadku jest podejście „umowa po umowie”. Komisja nie widzi żadnych przeciwwskazań dla przyjęcia wniosku władz belgijskich. Metoda ta gwarantuje umawiającym się stronom większą przewidywalność i pewność prawa, i tym samym przyczynia się ona do zmniejszenia ryzyka wystąpienia nadwyżki rekompensaty. W związku z tym każdy okres będzie rozpatrywany osobno i żadna nadwyżka/żaden niedobór rekompensaty nie będą przenoszone z jednego okresu do następnego.
(383)
Władze belgijskie twierdzą jednak, że przed wejściem w życie w 2005 r. ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym do obliczania nadwyżki/niedoboru rekompensaty Komisja konsekwentnie stosowała metodę globalną. Na tej podstawie władze belgijskie w szczególności zwróciły się o łączne ujęcie wyników za wszystkie lata przed 2005 r. (123) w ramach globalnej kalkulacji dotyczącej nadwyżki/niedoboru rekompensaty.
(384)
Komisja zwraca uwagę, że ponieważ w przypadku wszystkich trzech umów o zarządzanie sprzed 2005 r. odnotowano niedobór rekompensaty, łączne ujęcie wyników za wszystkie lata nie miałoby żadnego wpływu na kwotę nadwyżki rekompensaty, którą należy odzyskać.
(385)
Ponadto Komisja zwraca uwagę, że od czasu przyjęcia ram dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2005 r. „wskaźniki służące do obliczania, kontroli i przeglądu rekompensaty” należy określić wcześniej w akcie/aktach dotyczącym(-ch) świadczenia tych usług (124). Ponieważ w czwartej umowie o zarządzanie nie przewidziano rekompensaty z tytułu żadnych kosztów poniesionych poza okresem ważności (latami 2006-2010), niedobór rekompensaty stwierdzony za okresy nieobjęte umową nie może być zrównoważony ewentualną nadwyżką rekompensaty przyznanej DPLP.
(386)
Komisja stwierdza, że nadwyżka rekompensaty przyznanej DPLP wynosi 415 mln EUR z tytułu wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej, w szczególności w okresie obowiązywania czwartej umowy o zarządzanie. Ponieważ nadwyżka rekompensaty stanowi pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym, musi ona zostać odzyskana.
7. WNIOSEK
(387)
Ulga emerytalna, roczne transfery środków publicznych, zastrzyk kapitałowy z 1997 r., zwolnienia z podatków oraz gwarancja państwa stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ dzięki nim przedsiębiorstwo DPLP nie musiało ponosić kosztów normalnie ponoszonych przez przedsiębiorstwa prywatne.
(388)
Zastrzyki kapitałowe z lat 2003 i 2006 nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ państwo działało zgodnie z testem prywatnego inwestora.
(389)
Komisja uważa, że Belgia bezprawnie wdrożyła przedmiotowe środki, naruszając postanowienia art. 108 ust. 2 TFUE; wyjątek dotyczy zastrzyku kapitałowego z 2003 r., który należycie zgłoszono Komisji przez wdrożeniem, oraz zwolnień z podatków, które stanowią istniejącą pomoc.
(390)
W związku z zastosowaniem ulgi emerytalnej przedsiębiorstwo DPLP nie znalazło się w korzystniejszej sytuacji w porównaniu ze swoimi konkurentami, jeżeli chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne. W związku z tym środek można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
(391)
Roczna rekompensata przyznana na mocy czwartej umowy o zarządzanie stanowi pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE w zakresie, w jakim skutkowała ona nadwyżką rekompensaty dla DPLP.
(392)
Gwarancja państwa stanowi pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
(393)
Zwolnienie z podatku od nieruchomości i z podatku lokalnego stanowi istniejącą pomoc państwa i będzie przedmiotem osobnego postępowania w sprawie istniejącej pomocy zgodnie z art. 17-19 rozporządzenia (WE) nr 659/1999.
(394)
Zgodnie z art. 5 ram dotyczących usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym niniejsza decyzja nie stanowi uszczerbku dla obowiązujących przepisów unijnych w obszarze zamówień publicznych i konkurencji,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa w formie ulgi emerytalnej przyznana na rzecz De Post-La Poste (DPLP, obecnie bpost) i wdrożona przez Belgię jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 2
Pomoc państwa w formie rekompensaty z tytułu kosztów świadczenia usługi publicznej, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przyznana przez Belgię na rzecz De Post-La Poste (DPLP, obecnie bpost), jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 3
Zastrzyki kapitałowe na rzecz De Post-La Poste (DPLP, obecnie bpost) dokonane przez Belgię w latach 2003 i 2006 nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 4
Pomoc państwa w formie gwarancji państwa, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przyznana przez Belgię na rzecz De Post-La Poste (DPLP, obecnie bpost), jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 5
1. Belgia odzyskuje pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym przyznaną w ramach środków, o których mowa w art. 2 i 4.
2. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 (125) i z przepisami rozporządzenia (WE) nr 271/2008 zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 794/2004.
4. Belgia anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 2 i 4, ze skutkiem od daty przyjęcia niniejszej decyzji.
Artykuł 6
1. Odzyskanie pomocy przyznanej w ramach środków, o których mowa w art. 2 i 4, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Belgia zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 7
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Belgia przekazuje Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitego odzyskania pomocy przyznanej w ramach programów, o których mowa w art. 2 i 4, Belgia na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Belgia bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Belgia dostarcza również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 8
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Belgii.
Sporządzono w Brukseli dnia 25 stycznia 2012 r.