РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 25 kwietnia 2012 r.
w sprawie pomocy państwa SA.25051 - C 19/10 (ex NN 23/10) przyznanej przez Niemcy na rzecz Zweckverband Tierkörperbeseitigung w Nadrenii-Palatynacie i Saarze oraz w powiatach Rheingau-Taunus-Kreis i Limburg-Weilburg
(notyfikowana jako dokument nr C(2012) 2557)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2012/485/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy (1),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanym artykułem (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W skardze złożonej przez przedsiębiorstwo Saria Bio-Industries AG & KG („skarżący”) w dniu 23 lutego 2008 r. Komisję poinformowano, że Niemcy przyznają roczne wkłady na rzecz Zweckverband Tierkörperbeseitigung (związku celowego zajmującego się usuwaniem zwłok zwierzęcych; związek celowy jest formą współpracy jednostek samorządu terytorialnego) w krajach związkowych Nadrenia-Palatynat i Saara oraz w powiatach Rheingau-Taunus-Kreis i Limburg-Weilburg (zwanego dalej „ZT”).
(2)
Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. Komisja powiadomiła Niemcy o swojej decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do przedmiotowego środka („decyzja o wszczęciu postępowania”). Publikując decyzję o wszczęciu postępowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 26 października 2010 r., Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w sprawie przedmiotowego środka (3).
(3)
Komisja otrzymała uwagi skarżącego w dniu 25 listopada 2010 r. Zgodnie z zatwierdzonymi wnioskami o przedłużenie terminów z dnia 20 sierpnia 2010 r. i 18 listopada 2010 r. Niemcy przedstawiły swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania oraz uwag skarżącego w kilku częściach w dniach 3 marca 2011 r., 1 kwietnia 2011 r., 4 kwietnia 2011 r., 16 maja 2011 r., 15 lipca 2011 r. oraz 9 listopada 2011 r.
(4)
ZT przesłało Komisji uwagi na piśmie w dniu 4 kwietnia 2011 r. Chociaż zgodnie z art. 20 ust. 1 w związku z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (4) zainteresowane strony muszą przedstawić swoje uwagi najpóźniej w ciągu miesiąca od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym, ZT przedstawiło swoje uwagi dopiero po upływie czterech miesięcy. Komisja może uwzględniać uwagi stron postępowania przedstawione w późniejszym terminie wyłącznie w uzasadnionych przypadkach (5). Komisja nie znajduje takiego uzasadnienia w piśmie ZT ani w ramach żadnych innych okoliczności. W związku z tym pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Komisja poinformowała ZT, że uwzględnienie jego uwag w formalnym postępowaniu wyjaśniającym byłoby sprzeczne z przepisami proceduralnymi i doprowadziłoby do nieuzasadnionego nierównego traktowania stron postępowania. Komisja wykorzystała jednak wszystkie informacje zawarte w tych uwagach jako podstawę niniejszej decyzji.
(5)
Równocześnie z formalnym postępowaniem wyjaśniającym wszczętym przez Komisję skarżący podjął kroki prawne na poziomie krajowym w Niemczech i wytoczył powództwo przeciwko ZT przed Verwaltungsgericht Trier (sąd administracyjny w Trewirze). Dnia 2 grudnia 2008 r. sąd uznał, że roczne wkłady stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Jeżeli chodzi o zwrot pomocy niezgodnej z prawem, sąd orzekł, że ZT nie musi zwracać kwoty otrzymanej w latach 2005-2008 z uwagi na szczególne okoliczności, w związku z którymi zwrot wydawał się nieproporcjonalny.
(6)
Zarówno skarżący, jak i ZT odwołali się od wyroku Verwaltungsgericht Trier do Oberverwaltungsgericht Koblenz (naczelnego sądu administracyjnego w Koblencji). Dnia 24 listopada 2009 r. Oberverwaltungsgericht podtrzymał wyrok Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Od decyzji Oberverwaltungsgericht Koblenz skarżący i ZT odwołali się do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, „BverwG”). Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. (6) Bundesverwaltungsgericht oddalił odwołanie skarżącego, zmienił decyzję Oberverwaltungsgericht Koblenz i odrzucił wnioski w całości, uznając, że skarga była niedopuszczalna w odniesieniu do lat 2005-2009 oraz że roczny wkład za 2010 r. nie stanowił pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY
2.1. Kontekst prawny
2.1.1. Prawodawstwo europejskie
(8)
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (7) reguluje kwestie związane z gromadzeniem, przewozem, przechowywaniem, obróbką, przetwarzaniem i stosowaniem lub usuwaniem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w taki sposób, aby produkty te nie stwarzały ryzyka dla zdrowia ludzi i zwierząt. Przepisy te mają na celu między innymi zapobieganie pojawianiu się ognisk pasażowalnych encefalopatii gąbczastych (TSE) i innych chorób zakaźnych zwierząt, takich jak klasyczny pomór świń i pryszczyca.
(9)
W sekcji 4 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 dokonuje się rozróżnienia między trzema odrębnymi kategoriami produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w zależności od szczególnego ryzyka, jakie stwarzają dla zdrowia ludzi i zwierząt:
a)
materiał kategorii 1 stwarza znaczące ryzyko związane w szczególności z TSE oraz z występowaniem pewnych zabronionych substancji i zanieczyszczeń środowiskowych. Do materiału tej kategorii należą między innymi części ciała zwierząt, co do których podejrzewa się zakażenie TSE, lub zwierząt, w przypadku których zakażenie TSE zostało potwierdzone, oraz połączenia materiału kategorii 1 z materiałem kategorii 2 lub 3. Materiał taki musi być usuwany poprzez spalanie lub przetwarzanie i nie może być dodawany do paszy dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych ani wykorzystywany w produktach technicznych;
b)
materiał kategorii 2 również stwarza znaczne ryzyko, ponieważ obejmuje padłe zwierzęta i pozostały materiał zawierający pewne zabronione substancje lub zanieczyszczenia. Materiał tej kategorii musi być usuwany poprzez spalanie lub przetwarzanie i nie może być dodawany do paszy dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych. W niektórych przypadkach może jednak być wykorzystywany jako nawóz lub do celów technicznych;
c)
materiał kategorii 3 obejmuje między innymi części zwierząt poddanych ubojowi, które, choć odrzucone jako niezdatne do spożycia przez ludzi, nie wykazują żadnych objawów choroby przenoszonej na ludzi lub zwierzęta, a także materiał pochodzący od zwierząt, który jest zdatny do spożycia przez ludzi, lecz który ze względów ekonomicznych wykorzystuje się do innych celów, np. w paszach dla zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych.
(10)
Rozporządzenie (WE) nr 1069/2009 zasadniczo jest równoważne poprzedzającemu je dokumentowi, tj. rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1774/2002 (8), i zawiera przepisy, zgodnie z którymi wywóz i przywóz materiału kategorii 1 i 2 są zabronione, a zakłady odpowiedzialne za usuwanie muszą być zatwierdzone przez właściwe organy zobowiązane do stosowania przepisów rozporządzenia. Rozporządzenie (WE) nr 1069/2009 zawiera ponadto szczegółowe przepisy dotyczące kontroli usuwania materiału kategorii 1 i 2. Poza nimi w rozporządzeniu nie ustanawia się jednak żadnych innych wymogów odnośnie do sposobu, w jaki usuwanie materiału kategorii 1 i 2 powinno być zorganizowane z ekonomicznego punktu widzenia. W związku z tym rozporządzenie (WE) nr 1069/2009 nie zawiera wymogu dotyczącego usuwania produktów pochodzenia zwierzęcego na konkretnym obszarze przez jedno przedsiębiorstwo, tak jak ma to miejsce w przypadku Niemiec.
2.1.2. Prawodawstwo krajowe
(11)
Zgodnie z § 3 niemieckiej ustawy wdrażającej przepisy wspólnotowe w zakresie przetwarzania i usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (9) („TierNebG”) powiaty (Landkreise) i miasta na prawach powiatu (kreisfreie Städte) mają obowiązek usuwania i przetwarzania materiału kategorii 1 i kategorii 2, zwanego „towarami objętymi kontrolą”. Zadanie to mogą wykonywać samodzielnie lub mogą zlecać jego wykonanie osobom trzecim.
(12)
Materiał kategorii 3, zwany „towarami nieobjętymi kontrolą”, może być usuwany przed dowolne przedsiębiorstwo zajmujące się przetwarzaniem pod warunkiem przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT jest podmiotem prawa publicznego założonym w 1979 r. na mocy §§ 1 i 2 Rheinland-Palatinate Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG (10) („TierNebGAG RP” - obowiązujące w kraju związkowym Nadrenia-Palatynat prawo wdrażające ustawę o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego). W międzyczasie wszystkie powiaty i większe miasta na prawach powiatu w Nadrenii-Palatynacie i Saarze oraz dwa powiaty w Hesji, Rheingau-Taunus-Kreis i Limburg-Weilburg, zostały członkami ZT (zob. § 1 Verbandsordnung ZT, tj. statut ZT).
(14)
Na mocy § 2 Verbandsordnung ZT jest upoważnione przez swoich członków do przejęcia wszystkich praw i obowiązków spoczywających na powiatach i miastach na prawach powiatu jako na podmiotach odpowiedzialnych za usuwanie materiału na mocy § 3 TierNebG w związku z przepisami prawa poszczególnych niemieckich krajów związkowych.
(15)
Zgodnie z prawem niemieckim związek celowy nie może być objęty postępowaniem upadłościowym z uwagi na jego status prawny jako podmiotu prawa publicznego. Członkowie tego stowarzyszenia mogą jednak podjąć decyzję o jego rozwiązaniu.
2.3. Usuwanie padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych
2.3.1. Działalność ZT
(16)
ZT nie tylko wykonuje zadania powierzone mu na mocy statutu, mianowicie polegające na usuwaniu materiału kategorii 1 i 2 z obszaru, za który jest odpowiedzialne („materiału wewnętrznego”), lecz także usuwa materiał kategorii 1 i 2 z sąsiednich niemieckich krajów związkowych Badenii-Wirtembergii i Hesji (zob. szczegółowy opis w motywie 20 i nast.) oraz nieobjęty kontrolą materiał kategorii 3 (zwany łącznie „materiałem zewnętrznym”).
(17)
Jak wynika z poniższej tabeli, ZT przetworzyło w poprzednich latach znaczne ilości materiału zewnętrznego. Średnio prawie połowę materiału przetworzonego w ostatnich latach stanowił materiał zewnętrzny.
Tabela 1
Ilości materiału przetworzonego przez ZT w latach 1998-2009
Material wewnętrzny
Material zewnętrzny
Badenia- Wirtembergia
Północna i środkowa Hesja
Objęte kontrolą towary kategorii 1 i 2
Nieobjęte kontrolą towary kategorii 3
Objęte kontrolą towary kategorii 1 i 2
Objęte kontrolą towary kategorii 1 i 2
Ogółem
1998
tony
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
tony
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
tony
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
tony
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
tony
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
tony
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
tony
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
tony
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
tony
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
tony
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
tony
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
tony
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Średnia z okresu
tony
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Materiał wewnętrzny obejmuje padłe zwierzęta i odpady rzeźnicze. ZT wykonuje czynności związane zarówno z gromadzeniem, jak i z przetwarzaniem (zwane dalej łącznie „usuwaniem”). Aby pokryć powstałe koszty, ZT pobiera opłaty. Do padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych stosuje się różne taryfy opłat.
(19)
Ponieważ materiał kategorii 3 jest przedmiotem obrotu na wolnym rynku, ZT uzgadnia stawki opłat za usuwanie zgodnie z prawem prywatnym. Podczas gdy większość prywatnych zakładów odpowiedzialnych za usuwanie usuwa materiał kategorii 3 osobno, aby osiągnąć wyższy dochód ze sprzedaży poprzez jego przetwarzanie na przykład na karmę dla zwierząt domowych, ZT przetwarza materiał kategorii 3 wraz z towarami objętymi kontrolą, ponieważ nie dysponuje osobnym zakładem. W związku z tym z przetwarzanych towarów objętych kontrolą można otrzymać jedynie produkty końcowe o niższej wartości, takie jak oleje i tłuszcze.
(20)
Od 2000 r. ZT przetwarza również materiał kategorii 1 i 2, tj. odpady rzeźnicze z Badenii-Wirtembergii. W tym celu ZT i Zweckverband Neckar-Franken zawarły specjalną umowę na mocy prawa publicznego. Zgodnie z tą umową czynności związane z gromadzeniem wykonywał lokalnie Zweckverband Neckar-Franken, a następnie materiał dostarczano do ZT w celu przetworzenia.
(21)
W 2007 r. ZT odpowiedziało również na zaproszenie do składania ofert na usuwanie towarów objętych kontrolą w powiatach północnej i środkowej Hesji i zamówienia tego mu udzielono. Zanim ZT przejęło wspomniane zadanie w dniu 1 kwietnia 2009 r., zajmowało się tym jedno z przedsiębiorstw należących do grupy przedsiębiorstw skarżącego.
(22)
ZT starało się zatem maksymalnie wykorzystać moce produkcyjne swojego zakładu, nie tylko przetwarzając materiał wewnętrzny kategorii 1 i 2, lecz także bardzo aktywnie angażując się w przetwarzanie materiału kategorii 3, podlegającego swobodnej wymianie handlowej, oraz materiału kategorii 1 i 2 spoza obszaru wchodzącego w zakres działalności tego związku, co nie należało do formalnych obowiązków ZT. W latach 2002-2008 zaledwie 54-58 % materiału przetworzonego przez ZT stanowił materiał wewnętrzny. W 2009 r., częściowo z powodu włączenia materiału z północnej i środkowej Hesji, odsetek ten znacznie się zmniejszył do zaledwie 39 %, co nie stanowiło nawet połowy całkowitej ilości materiału przetwarzanego przez ZT.
2.3.2. Moce produkcyjne zakładu ZT
(23)
ZT dysponuje dwoma zakładami odpowiedzialnymi za usuwanie odpadów, z których jeden znajduje się w Rivenich, a drugi w Sandersmühle. Podczas normalnej eksploatacji zakłady pracują średnio na dwie zmiany pięć dni w tygodniu (praca na 2 zmiany 5 dni w tygodniu). W tym czasie można przetworzyć maksymalnie 2 160 ton materiału tygodniowo. Takie moce produkcyjne przy normalnej eksploatacji były zazwyczaj wystarczające do przetworzenia 88 000 ton rocznie w ostatnich latach, co odpowiada 1 700 tonom tygodniowo.
(24)
Podobnie jak inne przedsiębiorstwa zajmujące się unieszkodliwianiem odpadów, ZT posiada wolne moce produkcyjne w postaci niewykorzystanych zmian, które pojawiają się podczas normalnej eksploatacji zakładu w tygodniu oraz w weekendy. Te wolne moce produkcyjne można wykorzystać do celów przetwarzania dodatkowych tusz w razie epidemii.
2.3.2.1. Wolne moce produkcyjne w perspektywie krótkoterminowej
(25)
Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez ZT zakłady mogą działać na trzy zmiany przez wszystkie siedem dni w tygodniu (praca na 3 zmiany 7 dni w tygodniu) przez krótki okres 6-12 tygodni. Oznacza to, że w krótkich okresach dostępne są moce produkcyjne pozwalające na przetworzenie do 4 536 ton tygodniowo. Ciągła praca w trybie trzyzmianowym przez siedem dni w tygodniu nie jednak możliwa z uwagi na zmęczenie pracowników i zużycie.
(26)
W perspektywie krótkoterminowej - w okresie do 12 tygodni - ZT posiada zatem zapasowe, większe niż normalnie, wolne moce produkcyjne wynoszące 2 376 ton tygodniowo, które można wykorzystać do celów przetwarzania materiału w razie epidemii (zob. także tabela 3 w sekcji 9.3.1).
2.3.2.2. Wolne moce produkcyjne w perspektywie długoterminowej
(27)
W dłuższym okresie zakłady mogłyby jednak pracować maksymalnie na trzy zmiany przez pięć dni w tygodniu (praca na 3 zmiany 5 dni w tygodniu) w celu przetworzenia dodatkowego materiału powstałego w wyniku epidemii, ponieważ weekendy musiałyby być wolne z uwagi na konieczność prowadzenia prac konserwacyjnych w przypadku bardziej intensywnego użytkowania przez stosunkowo długi okres. W takim przypadku można by przetwarzać tygodniowo do 3 240 ton materiału.
(28)
W perspektywie długoterminowej - w okresie dłuższym niż 12 tygodni - ZT posiada zatem zapasowe wolne moce produkcyjne wynoszące 1 080 ton tygodniowo, powyżej normalnej produkcji, które można wykorzystać do celów przetwarzania materiału w razie epidemii (zob. także tabela 3 w sekcji 9.3.1).
2.4. Roczny wkład i zadanie publiczne
(29)
Podstawą prawną rocznych wkładów, które ZT otrzymuje od swoich członków (powiatów i miast na prawach powiatu), jest jego statut - Verbandsordnung. Celem rocznego wkładu jest zrównoważenie kosztów, których nie pokrywają dochody (zob. § 9 ust. 1 Verbandsordnung).
(30)
Kwotę rocznego wkładu ustala się na podstawie rocznej uchwały budżetowej, którą najpierw musi zatwierdzić walne zgromadzenie członków. Po przyjęciu uchwały budżetowej ZT może, w drodze aktu administracyjnego, zażądać od członków płatności rocznego wkładu.
(31)
W lutym 2010 r. Verbandsordnung ZT zmieniono z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2009 r. Do tego czasu Verbandsordnung oprócz przepisów § 9 ust. 1 nie zawierał żadnych zasad dotyczących wykorzystania i obliczania kwoty rocznych wkładów, jednak w lutym 2010 r. wprowadzono następujące nowe przepisy.
(32)
Zgodnie z § 9 ust. 2 Verbandsordnung roczny wkład należy ustalać z wyprzedzeniem. Ponadto zgodnie z tymi zasadami roczny wkład można pobierać wyłącznie jako rekompensatę z tytułu kosztów wynikających z przeniesionego na ZT obowiązku usuwania materiału kategorii 1 i 2 oraz utrzymywania rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek epidemii.
(33)
Zgodnie z § 10 ust. 2 Verbandsordnung począwszy od 2009, rezerwowe moce produkcyjne na wypadek epidemii, które należało zapewnić, określono na 7 110 ton materiału, który należało przetworzyć w ciągu sześciu tygodni (równowartość sześciokrotności 1 185 ton tygodniowo). Przy określaniu poziomu rezerw na wypadek epidemii wzięto pod uwagę fakt, że oprócz własnych mocy produkcyjnych ZT zakład posiadał dodatkowe moce produkcyjne wynoszące 5 000 ton rocznie dostępne w razie epidemii. Koszty związane z utrzymywaniem rezerw na wypadek epidemii muszą być przewidziane w stosownym planie operacyjnym z wyprzedzeniem, przy czym pod uwagę można wziąć tylko te koszty, które stanowią odpowiednią część kosztów stałych (kosztów amortyzacji, podatków, ubezpieczenia, odsetek z tytułu pożyczek), kosztów wynikających z umów o konserwację zawartych z osobami trzecimi oraz części kosztów zatrudnienia pracowników, którzy są niezbędni do utrzymania stałej gotowości operacyjnej. Koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii muszą być odnotowywane w specjalnych księgach rachunkowych, oddzielnie od pozostałych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo, i są przydzielane zgodnie z odpowiednim udziałem w mocach produkcyjnych.
(34)
Od czasu powstania w 1979 r. do 2011 r. ZT otrzymało roczne wkłady wynoszące łącznie 66 493 680 EUR. Roczne kwoty od 1998 r. były następujące:
rok 1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
rok 1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
lata 2000 i 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) rocznie
lata 2002-2008
:
2 250 000 EUR rocznie
rok 2009
:
1 961 515 EUR
rok 2010
:
2 212 392 EUR
rok 2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Wartość rocznych wkładów za lata 1998-2011 ogółem wynosi 30 932 198 EUR.
(36)
Zgodnie z przedstawionymi rachunkami zysków i strat w latach 1998-2009 po odliczeniu wartości rocznych wkładów ZT poniosło stratę o łącznej wartości 4 562 795 EUR. Po odliczeniu całkowitej wartości wkładów, która wyniosła 26 757 292 EUR, łączna wysokość straty poniesionej w latach 1998-2009 wynosi 31 320 678 EUR. W związku z tym roczne wkłady nie były wystarczające do całkowitego zrównoważenia wszystkich strat.
2.5. Zatwierdzona pomoc państwa w związku z testami na obecność TSE, padłymi zwierzętami i odpadami rzeźniczymi
(37)
Zasada „zanieczyszczający płaci” określona w art. 191 ust. 2 TFUE zasadniczo ma zastosowanie do usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. W związku z tym głównie do obowiązków producentów należy dopilnowanie, aby padłe zwierzęta i odpady rzeźnicze zostały usunięte, a także pokrycie związanych z tym kosztów (12).
(38)
Z uwagi na kryzys związany z TSE należało jednak zapewnić odpowiednie unieszkodliwienie padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych będących materiałami kategorii 1 i 2 oraz zagwarantować wsparcie rolnikom poprzez przyznanie pomocy państwa. Komisja Europejska przyjęła odpowiednie ustalenia w wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa dotyczącej testów na obecność TSE, padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych z dnia 24 grudnia 2002 r. (13) (zwanych danej „wytycznymi Wspólnoty w zakresie TSE”). Ustalenia te uwzględniono i zaostrzono w sekcji V.B.4 wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym i leśnym na lata 2007-2013 (14) („wytyczne w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013”).
(39)
Zgodnie z wytycznymi Wspólnoty w zakresie TSE i z wytycznymi w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013 zanieczyszczający musi ponieść koszt usunięcia produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego (15). W bardzo ograniczonej liczbie przypadków dozwolona jest jednak pomoc na przeprowadzenie testów na obecność TSE oraz na usunięcie padłych zwierząt (16). Żadnej pomocy nie można udzielić na usuwanie odpadów rzeźniczych (17). Ponadto pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, wyłącznie jeśli można wykazać, że pomoc ta trafia wyłącznie do rolników, a nie do przedsiębiorstw produkcyjnych niższego szczebla (takich jak rzeźnie czy zakłady odpowiedzialne za usuwanie odpadów zwierzęcych) (18).
2.5.1. Decyzja Komisji z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie pomocy państwa NN 33/03
(40)
W 2004 r. Komisja zatwierdziła program pomocy państwa na zwalczanie zagrożenia TSE w Nadrenii-Palatynacie, który Niemcy zgłosiły zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, z wytycznymi Wspólnoty w zakresie TSE oraz z wytycznymi Wspólnoty w sprawie pomocy w sektorze rolnym z dnia 12 sierpnia 2000 r. (19). Celem tego program było zapobieganie rozprzestrzenianiu się TSE między innymi poprzez zwracanie rolnikom dodatkowych kosztów poniesionych przez nich w związku z prawidłowym usuwaniem stwarzającego ryzyko materiału po wprowadzeniu zakazu karmienia bydła mączką mięsno-kostną.
(41)
Poza innymi środkami Komisja zatwierdziła jednorazową pomoc w wysokości 100 % kosztów usunięcia określonych stwarzających ryzyko odpadów rzeźniczych zgromadzonych w okresie od października 2000 r. do września 2001 r. w wyniku zakazu karmienia zwierząt mączką mięsno-kostną. Za beneficjentów tej pomocy uznano jednak rzeźnie, a nie ZT.
2.5.2. Decyzja Komisji z dnia 6 lipca 2004 r. w sprawie pomocy państwa N 15/04
(42)
W ramach drugiego programu pomocy również zatwierdzonego w 2004 r. rolnicy z Nadrenii-Palatynatu mieli otrzymać rekompensatę z tytułu kosztów gromadzenia i przetwarzania padłych zwierząt, za które odprowadzili składki do Tierseuchenkasse (20) (funduszu na rzecz zwalczania chorób zwierząt). Opłaty nałożone przez ZT z tytułu gromadzenia i przetwarzania materiału wewnętrznego składającego się z padłych zwierząt są równo dzielone między niemieckie kraje związkowe (Nadrenię-Palatynat, Hesję, Saarę), członków związku i Tierseuchenkasse poszczególnych krajów związkowych. W przypadku kosztów przetwarzania właściciele zwierząt utrzymywanych w warunkach fermowych muszą jednak uiścić składkę w wysokości 25 %.
(43)
Pomoc wypłacona bezpośrednio ZT została zatwierdzona za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Pomoc obwarowano warunkiem, że musi trafić wyłącznie do rolników i nie można jej łączyć z inną pomocą.
(44)
Ponieważ pomoc rekompensuje pewien odsetek opłat ustalonych z góry (100 % w przypadku gromadzenia i 75 % w przypadku przetwarzania), Komisja stwierdziła, że pomoc trafiła wyłącznie do rolników oraz że nie stanowiła korzyści gospodarczej dla ZT.
2.5.3. Związek między zatwierdzonymi programami pomocy NN 33/03 i N 15/04 a rocznymi wkładami
(45)
Obydwa programy pomocy („pomoc dla rolnictwa”) są zapisywane w księgach ZT jako dochód. W związku z tym w ramach strat, o których mowa w motywie 36, uwzględniono już fakt, że ZT otrzymało pomoc dla rolnictwa jako dochód.
(46)
Innymi słowy, ZT otrzymało roczne wkłady oraz pomoc dla rolnictwa do celów pokrycia pozostałych strat.
3. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(47)
Skarżący utrzymuje, że ZT nie miałoby szans na gospodarcze przetrwanie, gdyby jego członkowie nie pokryli rocznych strat wynikających z usuwania materiału wewnętrznego i zewnętrznego poprzez wnoszenie rocznych wkładów. ZT, posiadające monopol na usuwanie materiału wewnętrznego i tym samym pozbawione wszelkiej konkurencji, oferuje na otwartych rynkach ceny niższe od cen rynkowych w odniesieniu do materiału zewnętrznego. Polityka cenowa ZT jest zorientowana wyłącznie na maksymalne wykorzystanie mocy produkcyjnych zakładów ZT, które posiadają znaczne wolne moce produkcyjne.
(48)
Skarżący dostrzega wiele form zakłócenia konkurencji, które wynikają z wnoszenia rocznych wkładów. W szczególności skrytykował politykę cenową ZT w przypadku nieobjętego kontrolą materiału kategorii 3 oraz w przypadku odpowiedzi na zaproszenie do składania ofert na usuwanie przedmiotowego materiału w północnej i środkowej Hesji:
a)
ZT złożyło ofertę usuwania odpadów rzeźniczych nie po stawkach uzależnionych od ilości przetwarzanego materiału, tylko po ustalonej cenie za jedno zwierzę. W ten sposób z punktu widzenia mniejszych rzeźni, w których oddzielanie materiału kategorii 3 od materiału kategorii 1 i 2 wiąże się z wyższymi kosztami niż w przypadku większych i lepiej wyposażonych rzeźni, atrakcyjniejszym rozwiązaniem staje się rezygnacja z oddzielania i przekazanie ZT materiału kategorii 3 wraz z odpadami rzeźniczymi kategorii 1 i 2. ZT oferuje zatem usuwanie odpadów rzeźniczych po cenach, które nie pokrywają kosztów wykonania tej czynności, ponieważ nie obejmują dodatkowych kosztów związanych z jednoczesnym przetwarzaniem materiału kategorii 3;
b)
ZT udało się wygrać postępowanie o udzielenie zamówienia na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 w północnej i środkowej Hesji wyłącznie dlatego, że zaproponowane przez nie koszty stałe utrzymywania rezerwowych mocy produkcyjnych zostały już pokryte za pomocą rocznego wkładu, dzięki czemu ZT mogło zaoferować niższe stawki opłat.
(49)
Niemcy z kolei twierdzą, że roczny wkład był niezbędny do pokrycia kosztów związanych ze spoczywającym na ZT obowiązkiem zapewnienia odpowiednich rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek epidemii. Na poparcie tego argumentu Niemcy przedstawiły ekspertyzę z Instytutu Fraunhofera z marca 2007 r. (21) („badanie Instytutu Fraunhofera”), aby wykazać, że koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii wynosił 50 % łącznych kosztów mocy produkcyjnych. Ponadto argumentowano, że roczny wkład był również konieczny do pokrycia kosztów oczyszczania zanieczyszczonych terenów.
(50)
Po wstępnym zbadaniu sprawy Komisja początkowo ustaliła, że roczne wkłady stanowią korzyść gospodarczą dla ZT, ponieważ ograniczają bieżące wydatki ZT, oraz że inne kryteria istnienia pomocy zostały spełnione.
(51)
Komisja wskazała, że taka pomoc zasadniczo jest zabroniona. Komisja wyraziła również wątpliwości co do tego, czy roczny wkład można uzasadnić jako rekompensatę z tytułu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Komisja oparła swój wniosek na analizie czterech kryteriów określonych w wyroku w sprawie Altmark (22):
a)
przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi faktycznie być obciążone obowiązkami świadczenia usługi publicznej, przy czym obowiązki te muszą być jasno określone;
b)
parametry, na podstawie których oblicza się rekompensatę, muszą być ustalone z wyprzedzeniem w sposób obiektywny i przejrzysty;
c)
rekompensata nie powinna przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania obowiązków świadczenia usługi publicznej, przy uwzględnieniu uzyskanego dochodu oraz odpowiedniego zysku z tytułu wypełniania tych obowiązków;
d)
jeżeli wyboru przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie obowiązków świadczenia usługi publicznej, nie dokonuje się w ramach postępowania o udzielanie zamówienia publicznego, pozwalającego na wybór oferenta zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty należy ustalić na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo w związku z wypełnianiem takich obowiązków.
(52)
W odniesieniu do kwestii istnienia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym Komisja wyraziła wątpliwości co do tego, czy utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii leży w interesie publicznym, ponieważ zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” rolnicy mają obowiązek usuwania padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych oraz uzyskują wsparcie w formie wspomnianej wyżej pomocy zatwierdzonej przez Komisję na mocy wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE. Wątpliwości budzi również to, czy roczny wkład jest konieczny, zważywszy, że jak pokazuje praktyka stosowana w innych niemieckich krajach związkowych, zakłady podmiotów prywatnych mają wystarczające wolne moce produkcyjne, by stawić czoła epizootii bez otrzymywania dodatkowej rekompensaty z tytułu utrzymywania takich rezerw.
(53)
Komisja wyraziła również wątpliwości co do tego, czy dokument Verbandsordnung regulujący działalność ZT spełnia wymogi dotyczące przejrzystego aktu powierzenia, ponieważ przed rokiem 2010 utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii nie było określone jako spoczywający na ZT obowiązek działania w interesie publicznym oraz ponieważ w dokumencie tym nie określono parametrów niezbędnych do obliczania kosztów.
(54)
Jeżeli chodzi o konieczność wypłaty rekompensaty, Komisja podniosła kwestię tego, czy roczne wkłady nie pokrywają w rzeczywistości strat związanych z nieprzynoszącym zysku utrzymywaniem wolnych mocy produkcyjnych. Kwestią sporną jest, czy dodatkowy roczny wkład jest konieczny, skoro w innych niemieckich krajach związkowych wszystkie koszty pokrywa się z opłat uiszczanych przez zanieczyszczających.
(55)
Ponieważ ZT nie wybrano w drodze zaproszenia do składania ofert, wątpliwe jest, czy ZT jest przedsiębiorstwem o przeciętnej wydajności.
(56)
W związku z tym Komisja sformułowała wstępny wniosek, zgodnie z którym konieczne jest szczegółowe zbadanie sprawy, aby ustalić, czy roczny wkład na rzecz ZT jest faktycznie niezbędny do zagwarantowania rezerw na wypadek epidemii lub czy rynek jako taki nie byłby w stanie zapewnić wystarczających wolnych mocy produkcyjnych w zakładach w razie epidemii.
(57)
Ponadto wątpliwości wzbudził argument Niemiec dotyczący możliwości uzasadnienia rocznych wkładów jako rekompensaty z tytułu kosztów oczyszczania zanieczyszczonych terenów. Zgodnie z pkt 132 wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska z dnia 1 kwietnia 2008 r. (23) („wytyczne w sprawie pomocy na ochronę środowiska”) pomoc taka może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, wyłącznie jeśli beneficjent nie może ponosić odpowiedzialności w świetle prawa krajowego, który to warunek najwyraźniej nie jest spełniony w omawianym przypadku.
4. POSTĘPOWANIA PROWADZONE PRZED SĄDAMI KRAJOWYMI
(58)
W decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r. najwyższy niemiecki sąd administracyjny, BVerwG, uznał, że wkłady za 2010 r. nie stanowiły pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ kryteria Altmark zostały spełnione. BVerwG nie wypowiedział się w kwestii wcześniejszych wkładów, ponieważ stwierdził, że odwołanie było niedopuszczalne w odniesieniu do wkładów wniesionych przed rokiem 2010.
4.1. Pierwsze kryterium Altmark
(59)
Sąd BVerwG orzekł, że usuwanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego na mocy rozporządzenia w sprawie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego oraz § 3 ust. 1 TierNebG jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, której zakres obejmuje utrzymywanie rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek epidemii.
(60)
BVerwG dokonał rozróżnienia między mocami produkcyjnymi wykorzystywanymi na potrzeby normalnej eksploatacji, obejmującymi wolne moce produkcyjne, a niewykorzystanymi mocami produkcyjnymi, które zazwyczaj nie są wykorzystywane. Gdyby roczne wkłady pokrywały koszty utrzymania normalnych mocy produkcyjnych, w tym niezbędnych rezerw na wypadek epidemii, BVerwG zgodziłby się, że roczne wkłady stanowiły pomoc państwa ze względu na zasadę „zanieczyszczający płaci”.
(61)
Gdyby jednak roczne wkłady pokrywały jedynie koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych wyłącznie na wypadek wybuchu epidemii, wówczas nie stanowiłyby pomocy państwa. Nie ma znaczenia, że wolne moce produkcyjne mogą być większe niż zalecane zgodnie z wymogami operacyjnymi, ponieważ ze względu na ich charakter zazwyczaj nie są wykorzystywane. Wyłącznie gdyby istniały przesłanki do stwierdzenia, że wolne moce produkcyjne wykorzystano również na potrzeby normalnej eksploatacji (np. do celów usuwania materiału kategorii 3), sąd doszedłby do innego wniosku. Ponieważ nic na to nie wskazywało w omawianym przypadku, roczne wkłady stanowiły jedynie rekompensatę z tytułu kosztów wynikających z wykonywania obowiązku świadczenia usługi publicznej polegającego na utrzymywaniu rezerw na wypadek epidemii.
4.2. Drugie kryterium Altmark
(62)
Jeżeli chodzi o wymóg dotyczący przejrzystości, BVerwG zwrócił uwagę, że dokument Verbandsordnung zmieniono dnia 2 lutego 2010 r., tuż przed ustaleniem wysokości wkładów za 2010 r. BVerwG uznał, że w § 9 Verbandsordnung z 2010 r. wyraźnie określono, iż roczne wkłady stanowią rekompensatę jedynie z tytułu kosztów poniesionych w związku z utrzymywaniem rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek epidemii.
4.3. Trzecie kryterium Altmark
(63)
Zgodnie ze zmienionym § 9 Verbandsordnung roczne wkłady stanowią rekompensatę jedynie z tytułu kosztów utrzymywania rezerw na wypadek epidemii.
(64)
Ponadto BVerwG zwrócił uwagę, że decyzja dotycząca wielkości rezerwowych mocy produkcyjnych nie jest decyzją gospodarczą, która musi zostać podjęta ze względu na jej opłacalność z ekonomicznego punktu widzenia. Utrzymywanie rezerwowych mocy produkcyjnych na wypadek wybuchu epidemii z natury jest nieopłacalne, ponieważ koszt utrzymywania takich rezerw jest nieproporcjonalny do prawdopodobieństwa wybuchu epizootii na ogromną skalę.
4.4. Czwarte kryterium Altmark
(65)
BVerwG uznał, że zastosowanie czwartego kryterium Altmark w omawianym przypadku jest niemożliwe, ponieważ materiał kategorii 1 i 2 usuwa się oddzielnie od materiału kategorii 3. Usługi publiczne i usługi komercyjne świadczone przez ZT nie pokrywają się, podczas gdy w sprawie Altmark przedsiębiorstwo prywatne prowadzące działalność w zakresie transportu autobusowego podlegało wielu wymogom dotyczącym świadczenia usługi publicznej (np. w odniesieniu do liczby przystanków i rozkładu jazdy), które znacząco wpłynęły na zmianę sposobu wykonywania podstawowej usługi transportowej. Dlatego też roczne wkłady na rzecz ZT służyły jako rekompensata z tytułu kosztów świadczenia usługi publicznej poza rynkiem.
(66)
BVerwG stwierdził również, że organ publiczny może sam wykonywać swoje zadania w interesie publicznym i nie ma obowiązku korzystania z usług prywatnych usługodawców. Jeżeli chodzi o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w zakresie zamówień publicznych, BVerwG orzekł, że organ publicznym może sam podjąć decyzję, czy daną usługę wykona we własnym zakresie, czy udzieli zamówienia na jej realizację innemu podmiotowi rynkowemu (24).
5. UWAGI SKARŻĄCEGO
5.1. Pierwsze kryterium Altmark
(67)
Skarżący uważa, że utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii nie jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE ze względu na zasadę „zanieczyszczający płaci”.
(68)
Rolników i rzeźnie można łatwo zidentyfikować jako zanieczyszczających. Rolnicy czerpią korzyści ze skutecznego zwalczania epizootii, ponieważ mogą one stanowić zagrożenie dla ich stad, a tym samym dla ich aktywów. Ponadto szybkie i skuteczne zwalczanie epizootii umożliwia rzeźniom dalsze prowadzenie działalności na normalnym poziomie.
(69)
Zasada „zanieczyszczający płaci” jest również uznana w odpowiednim prawodawstwie niemieckim, w którym rolników i rzeźnie regularnie określa się mianem zanieczyszczających, którzy muszą ponosić koszty usuwania materiału (25).
5.2. Drugie kryterium Altmark
(70)
Skarżący utrzymuje, że ZT zaczęło twierdzić, że od zawsze spoczywał na nim obowiązek utrzymywania rezerwowych mocy produkcyjnych, dopiero po tym, jak wszczęte zostały dochodzenia krajowe i Komisji. Do czasu zmiany Verbandsordnung w 2010 r. nie istniał żaden akt powierzenia dotyczący utrzymywania rezerwowych mocy produkcyjnych przez ZT ani nie określono z wyprzedzeniem parametrów służących do obliczania rekompensaty.
5.3. Trzecie kryterium Altmark
(71)
Skarżący twierdzi, że wymóg dotyczący utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie wiąże się z żadnymi kosztami netto dla zakładów odpowiedzialnych za usuwanie odpadów zwierzęcych.
5.3.1. Rezerwy na wypadek epidemii inne niż wolne moce produkcyjne
(72)
Niemieckie zakłady odpowiedzialne za usuwanie odpadów zwierzęcych zasadniczo pracują na dwie zmiany przez pięć lub sześć dni w tygodniu, przy czym liczba godzin pracy waha się o +/- 5 %. Kwestię sezonowych wahań popytu rozwiązuje się poprzez wprowadzanie trzech zmian w okresie dużego popytu lub powrót do pracy na dwie zmiany pięć dni w tygodniu, gdy popyt jest słaby. Badanie Böckenhoffa (26) potwierdziło, że trzecia zmiana w tygodniu i kolejne zmiany w weekendy zapewniają wystarczające rezerwy na wypadek epidemii w celu przetworzenia większej ilości materiału w razie epidemii.
(73)
W związku z tym niezbędne rezerwy na wypadek epidemii mogą zostać zapewnione w ramach wolnych mocy produkcyjnych dostępnych podczas normalnej eksploatacji zakładów odpowiadających za usuwanie odpadów. Skarżący podkreśla, że nigdy nie musiał dokonywać dodatkowych inwestycji w celu zapewnienia wystarczających rezerw na wypadek epidemii.
(74)
Skarżący twierdzi również, że przy planowaniu mocy produkcyjnych zakładu odpowiedzialnego za usuwanie należy uwzględniać moce produkcyjne sąsiednich krajów związkowych. W razie masowych zachorowań można wykorzystać moce produkcyjne innych krajów związkowych, aby uporać się z krótkoterminowym wzrostem zapotrzebowania na moce produkcyjne. Nie istnieją żadne przepisy prawne zabraniające przewozu materiałów kategorii 1 i 2. Przeciwnie, w odpowiednim prawodawstwie niemieckim (27) jest mowa o korzystaniu z mocy produkcyjnych sąsiednich regionów jako o oczywistym sposobie usuwania wąskich gardeł w mocach produkcyjnych w razie epidemii.
5.3.2. Koszty całkowite finansowane z przychodów z normalnych opłat
(75)
Według skarżącego wszystkie koszty związane z mocami produkcyjnymi są zasadniczo finansowane z przychodów przedsiębiorstwa, któremu powierzono zadanie usuwania materiału kategorii 1 i 2, poprzez pobieranie opłat za jego normalną eksploatację. Ponieważ koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych stanowią integralną część kosztów stałych zakładu, można je uwzględnić przy obliczaniu opłat nakładanych na użytkowników. Skarżący powołał się między innymi na wyrok BVerwG (28), w którym wyjaśniono, że koszt utrzymywania obiektywnie uzasadnionych rezerwowych mocy produkcyjnych mógłby być uwzględniany przy obliczaniu opłat.
(76)
W 10 na 16 krajów związkowych (Berlin, Brandenburgia, Brema, Dolna Saksonia, Hamburg, Meklemburgia-Pomorze Przednie, Nadrenia Północna-Westfalia, Saksonia-Anhalt, Szlezwik-Holsztyn i Turyngia) usuwanie materiałów kategorii 1 i 2 powierza się wyłącznie przedsiębiorstwom prywatnym. W niektórych z tych krajów związkowych, np. w Dolnej Saksonii, Nadrenii Północnej-Westfalii i Szlezwiku-Holsztynie, istnieją regiony, w których występuje szczególnie dużo zwierząt gospodarskich. W Bawarii i Hesji usuwaniem odpadów zwierzęcych częściowo zajmują się przedsiębiorstwa prywatne.
(77)
W tych krajach związkowych, w których skarżącemu lub przedsiębiorstwom powiązanym powierzono zadanie usuwanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, tj. w Meklemburgii-Pomorzu Przednim, Saksonii-Anhalt i Turyngii, organ publiczny i odnośne przedsiębiorstwo uzgadniają maksymalne roczne moce produkcyjne, które musi zapewnić zakład odpowiedzialny za usuwanie odpadów. Takie moce produkcyjne uznaje się za wystarczające do zaspokojenia zwiększonego popytu w razie epidemii. Skarżący jest świadom, że w przypadku niektórych procedur udzielania zamówień publicznych w Północnej Nadrenii-Westfalii poziom rezerwowych mocy produkcyjnych jest określony z wyprzedzeniem. Przykładem może być powiat Steinfurt, w którym poziom rezerw określono na 5 % liczby zwierząt gospodarskich w poprzednim roku. Opłaty za usuwanie oblicza się w taki sposób, aby całkowite koszty stałe zakładów odpowiedzialnych za usuwanie odpadów były w pełni pokrywane z opłat za usuwanie pobieranych od rolników i rzeźni.
(78)
W związku z tym praktyka stosowana w innych krajach związkowych pokazuje, że całkowite koszty zakładu odpowiedzialnego za usuwanie odpadów - w tym wszelkie koszty związane z utrzymywaniem rezerw na wypadek epidemii - mogą być finansowane z przychodów z opłat oraz że dodatkowa rekompensata z budżetu państwa nie jest konieczna.
5.3.3. Faktyczne wykorzystanie rocznych wkładów przez ZT
(79)
Skarżący twierdzi, że ZT wykorzystuje roczne wkłady na pokrycie strat związanych nie tylko z normalną eksploatacją zakładu, lecz także z utrzymywaniem nadmiernych mocy produkcyjnych, które w późniejszym okresie byłyby wykorzystywane do celów zewnętrznych.
5.3.3.1. Wykorzystywanie domniemanych rezerw na wypadek epidemii do celów wykonywania powierzonego mu zadania publicznego w północnej i środkowej Hesji
(80)
Porównanie ilości wolnych mocy produkcyjnych wskazanych przez ZT w jego ofercie złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w północnej Hesji w 2009 r. z ilością wolnych mocy produkcyjnych opisanych w badaniu Instytutu Fraunhofera (29) wskazuje na znaczny spadek poziomu wolnych mocy produkcyjnych ZT w czasie. O ile zgodnie z badaniem Instytutu Fraunhofera w 2005 r. wolne moce produkcyjne, a tym samym także rzekomo niezbędne rezerwy na wypadek epidemii, nadal wynosiły 50 % całkowitych mocy produkcyjnych, o tyle w 2009 r. poziomy te zmalały do zaledwie 35 %, jak wskazuje oferta przedstawiona przez ZT w ramach postępowania o udzielenie zamówienia w północnej Hesji.
(81)
Zakładając, że ZT faktycznie powierzono zadanie utrzymywania rezerw na wypadek epidemii oraz że 50 % średnich mocy produkcyjnych ZT stanowiło odpowiednie rezerwy (jak stwierdzono w badaniu Instytutu Fraunhofera), ZT nie byłoby w stanie złożyć oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w północnej Hesji ani przyjmować dalszych zobowiązań w zakresie usuwania materiału w Badenii-Wirtembergii.
(82)
Ponieważ jednak ZT faktycznie udzielono zamówienia w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w północnej Hesji oraz ZT podjęło się świadczenia dodatkowych usług w zakresie usuwania materiału, przedsiębiorstwo to musiało wykorzystać część rzekomo wymaganych rezerw na wypadek epidemii na potrzeby normalnej eksploatacji. W związku z tym oczywiste jest, że z rocznych wkładów pokrywano koszty utrzymywania nadmiernych mocy produkcyjnych, które nie były niezbędne jako rezerwy na wypadek epidemii.
5.3.3.2. Finansowanie zbędnych wolnych mocy produkcyjnych
(83)
Skarżący porównał poziom rezerw ZT na wypadek epidemii z wolnymi mocami produkcyjnymi dostępnymi w innych krajach związkowych i doszedł do wniosku, że rezerwy ZT na wypadek epidemii były cztery do pięciu razy wyższe niż wolne moce produkcyjne dostępne jako rezerwy na wypadek epidemii w innych krajach związkowych, biorąc pod uwagę różnice w liczbie zwierząt gospodarskich. Z rocznych wkładów finansowano zatem koszty utrzymywania znacznej nadwyżki w stosunku do niezbędnych rezerw na wypadek epidemii w porównaniu z innymi krajami związkowymi. Taka nadwyżka wolnych mocy produkcyjnych mogła zostać następnie wykorzystana do celów komercyjnych, np. do celów udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w północnej i środkowej Hesji.
5.4. Czwarte kryterium Altmark
(84)
Skarżący wskazuje, że ZT nie udzielono zamówienia w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, podczas gdy w większości innych krajów związkowych stosuje się postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w celu wyłonienia najbardziej wydajnego usługodawcy. Ponadto nie dokonano analizy kosztów, w której porównano by koszty ZT z kosztami przeciętnego, dobrze zarządzanego przedsiębiorstwa.
(85)
W opinii skarżącego nie było żadnych przeszkód prawnych uniemożliwiających przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w Nadrenii-Palatynacie.
5.5. Zakłócenie konkurencji na rynkach zewnętrznych
5.5.1. Oferta poniżej kosztów złożona przez ZT w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w północnej i środkowej Hesji
(86)
Skarżący twierdzi, że przykładem szkodliwego wpływu rocznych wkładów na konkurencję może być sposób przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w północnej Hesji.
(87)
Przed postępowaniem o udzielenie zamówienia Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH („TBA Schäfer”), jednostce zależnej skarżącego, powierzono zadanie usuwania materiałów kategorii 1 i 2. Podmiot ten nie był jednak w stanie konkurować z ZT w postępowaniu o udzielenie zamówienia w 2009 r. Oferta TBA Schäfer opierała się na pełnych kosztach, natomiast ZT mogło przedstawić w ofercie opłaty niższe od kosztów, ponieważ część jego kosztów stałych została już pokryta z rocznych wkładów.
(88)
Kolejnym dowodem na to, że ZT złożyło ofertę poniżej kosztów w postępowaniu o udzielenie zamówienia w północnej Hesji jest porównanie z opłatami, które ZT stosuje na własnym obszarze. Opłata taka wynosi tam 328 EUR za tonę, podczas gdy w ofercie ZT złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia w północnej Hesji wskazano kwotę zaledwie 208 EUR za tonę. Ponieważ nie ma żadnych istotnych różnic w kosztach gromadzenia na tych dwóch obszarach, nie jest zrozumiałe, dlaczego ZT mogło w ofercie złożonej w północnej Hesji podać cenę trzy razy niższą niż cena obowiązująca na jego własnym terytorium działalności za dokładnie taką samą usługę.
(89)
Ponieważ koszty TBA Schäfer były powszechnie znane w związku z wcześniejszymi przetargami, ZT mogło z łatwością przedstawić ofertę z ceną 208 EUR za tonę, tj. zaledwie o 4 EUR niższą od ceny 212 EUR za tonę zaproponowanej przez TBA, i tym samym wygrać przetarg.
5.5.2. Opłaty poniżej kosztów pobierane przez ZT za usuwanie materiału kategorii 3
(90)
Skarżący podkreśla, że zachęta dla rzeźni do oddzielania materiału kategorii 3 od materiału kategorii 1 i 2 jest zakłócona w Nadrenii-Palatynacie z uwagi na politykę cenową ZT opartą na ryczałcie. W związku z tym znaczną ilość materiału kategorii 3, który w innym przypadku mógłby zostać dalej przetworzony na karmę dla zwierząt domowych, usuwa się razem z materiałem niższych kategorii 1 i 2 (30).
(91)
Ponadto ilość materiału kategorii 3 usuniętego z rynku z powodu polityki cenowej ZT była większa niż zakładała Komisja w swojej wstępnej ocenie rynku. Zgodnie z pkt 33 decyzji o wszczęciu postępowania materiały kategorii 3 oddziela się od pozostałych materiałów w 72 % rzeźni w Nadrenii-Palatynacie. Dane te bazują jednak wyłącznie na liczbie rzeźni. Gdyby wzięto pod uwagę fakt, że przy uboju krowy powstaje znacznie więcej materiału kategorii 3 niż przy uboju świni, okazałoby się, że zaledwie 45 % materiału kategorii 3 oddzielono od pozostałego materiału. W związku z tym zakłócenie rynku mające związek z polityką cenową ZT byłoby znacznie poważniejsze niż wcześniej przypuszczano.
6. UWAGI ZT
(92)
Uwagi ZT są w głównych punktach zbieżne z uwagami Niemiec, które opisano w następnej sekcji. Dlatego też uwag ZT nie przedstawia się osobno, aby uniknąć zbędnych powtórzeń.
7. UWAGI NIEMIEC
(93)
Niemcy odpierają zarzut, jakoby roczny wkład nałożony na mocy Verbandsordnung ZT stanowił pomoc niezgodną z prawem, ponieważ kryteria Altmark są spełnione. Niemcy twierdzą natomiast, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ roczny wkład nie przekracza kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii i kosztów oczyszczania poprzednio użytkowanych terenów.
7.1. Pierwsze kryterium Altmark
(94)
Po pierwsze, Niemcy twierdzą, że utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, argumentując, że usuwanie materiału kategorii 1 i 2 jest ustawowym obowiązkiem władz lokalnych.
(95)
Władze lokalne powierzyły wykonanie tego ustawowego obowiązku ZT jako podmiotowi prawa publicznego posiadającego zdolność prawną. Ogólny interes gospodarczy polega na tym, że odpowiednie usuwanie materiału kategorii 1 i 2 służy ochronie zdrowia ludzkiego. Ma to zastosowanie przede wszystkim w przypadku epidemii.
(96)
Należy zauważyć, że fakt, iż finansowanie jest możliwe również na mocy wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013, nie mógłby zostać wykorzystany przeciwko ZT. Wytyczne regulują jedynie kwestię finansowania kosztów usuwania tusz zwierzęcych (padłych zwierząt), ale nie konkretnie kosztów utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Roczny wkład nie kumuluje się zatem z zatwierdzoną pomocą w zakresie TSE.
(97)
Ponadto jeżeli chodzi o usuwanie padłych zwierząt, rolników można uznać za zanieczyszczających, natomiast w przypadku kosztów utrzymywania rezerw na wypadek epidemii zidentyfikowanie zanieczyszczających nastręcza trudności.
7.2. Drugie kryterium Altmark
(98)
Na mocy TierNebGAG RP w 1979 r. ZT powierzono zadanie usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego.
(99)
Poziom niezbędnych rezerw na wypadek epidemii i parametry służące do obliczania kosztów netto określono w zmienionym statucie (Verbandsordnung) ZT z 1 lutego 2010 r. Dokonano tego w oparciu o badanie Instytutu Fraunhofera.
(100)
Niemcy podkreślają, że nawet przed zmianą Verbandsordnung w 2010 r. wysokość rocznych wkładów pobieranych przez ZT od jego członków ustalono w sposób obiektywny i przejrzysty. W szczególności plan operacyjny na każdy rok był przyjmowany przez walne zgromadzenie ZT w ramach procedury publicznej, zatwierdzany przez organ nadzorczy oraz publikowany w dziennikach urzędowych Nadrenii-Palatynatu, Hesji i Saary.
7.3. Trzecie kryterium Altmark
(101)
Zdaniem Niemiec rezerwy utrzymywane na wypadek epidemii są niezbędne w celu ochrony zdrowia ludzkiego w razie epidemii.
7.3.1. Badanie dotyczące poziomu rezerw na wypadek epidemii
(102)
Według Niemiec poziom rezerw na wypadek epidemii przedstawiony w zmienionym dokumencie Verbandsordnung z dnia 2 lutego 2010 r. określono na podstawie badania Instytutu Fraunhofera. Po wszczęciu postępowania Niemcy zleciły Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten przeprowadzenie kolejnego badania (31) („badanie ISPA-RP”).
(103)
W badaniu Instytutu Fraunhofera oszacowano przewidywaną ilość materiału w ramach różnych scenariuszy, biorąc pod uwagę ich prawdopodobieństwo. W badaniu ISPA-RP zastosowano szczegółowe pod względem metodycznym podejście w celu opracowania różnych scenariuszy epidemii w razie wzrostu zachorowań na pryszczycę lub klasyczny pomór świń.
(104)
Oba badania doprowadziły do wniosku, że całkowite dostępne moce produkcyjne ZT są wystarczające do przetworzenia ilości materiału powstałych w wyniku krótkotrwałej i długotrwałej epidemii, jak również normalnych ilości materiału wewnętrznego i zewnętrznego, które wynoszą około 1 700 ton tygodniowo.
7.3.1.1. Krótkotrwałe epidemie
(105)
Badanie ISPA pokazuje, że w przypadku krótkotrwałych epidemii, przy założeniu, że skutkują one koniecznością usuwania dodatkowego materiału o masie do około 200 ton dziennie przez 2-5 dni, taki dodatkowy materiał można z łatwością przetworzyć wraz z normalnymi ilościami, wykorzystując dostępne, tygodniowe wolne moce produkcyjne wynoszące do 1 523 ton przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu bez konieczności organizowania dodatkowych zmian w weekendy.
(106)
Nawet w przypadku epidemii dotykającej stosunkowo duże części obszaru objętego zakresem działalności związku przetworzenie dodatkowych ilości rzędu 1 300-1 800 ton powstałych w ciągu 8 tygodni byłoby możliwe, gdyby zorganizowano zmiany weekendowe, tak aby udostępnić krótkoterminowe wolne moce produkcyjne wynoszące do 2 819 ton tygodniowo (zob. tabela 3 w sekcji 9.3.1).
7.3.1.2. Długotrwałe epidemie
(107)
Ten scenariusz zakładał wystąpienie epidemii pryszczy na całym obszarze objętym zakresem działalności związku oraz współczynnik uboju selektywnego wynoszący 10 %, jak to miało miejsce w Zjednoczonym Królestwie w 2001 r. W tym przypadku szacowana wielkość przerobu zakładu wyniosłaby w przybliżeniu 1 300 ton tygodniowo przez 18 tygodni. Badanie ISPA-RP pokazało, że przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu zakłady ZT mogłyby przetworzyć nawet takie ilości materiału dodatkowego poza normalnymi ilościami (zob. tabela 3 w sekcji 9.3.1).
7.3.1.3. Wnioski wynikające z przedstawionych badań
(108)
Przedstawione badania pokazują, że całkowite dostępne moce produkcyjne przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu są wystarczające do przetworzenia zarówno dodatkowych ilości materiału powstałego w wyniku krótkotrwałych epidemii, a nawet epidemii o charakterze bardziej długotrwałym, jak i normalnych ilości. W przypadku większości scenariuszy nie byłoby nawet konieczności korzystania z dodatkowych zmian w weekendy przy pełnym wykorzystaniu mocy produkcyjnych przez 6-12 tygodni.
(109)
W badaniach zwrócono uwagę na fakt, że ZT posiada wystarczające całkowite moce produkcyjne przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu, aby przetwarzać normalne ilości materiału oraz ilości przewidywane w przypadku epidemii o charakterze bardziej długotrwałym. Dlatego też obecnie dostępne całkowite moce produkcyjne uznaje się raczej za odpowiednie niż nadmierne z punktu widzenia spełnienia wymogów.
7.3.2. Koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii
(110)
Przedstawione przez Niemcy obliczenia kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii są zgodne z podejściem zastosowanym w badaniu Instytutu Fraunhofera. Podziału kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych na normalną eksploatację i rezerwy na wypadek epidemii dokonano na podstawie średniego wykorzystania całkowitych mocy produkcyjnych dostępnych przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu. Wynika z niego, że ZT wykorzystuje średnio około 50 % całkowitych mocy produkcyjnych dostępnych przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu.
(111)
Na podstawie tego poziomu wykorzystania mocy produkcyjnych w przybliżeniu 50 % kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych przyporządkowano zarówno do normalnej eksploatacji, jak i do rezerw na wypadek epidemii na potrzeby gromadzenia oraz przetwarzania (32). Otrzymany koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii jest następujący:
Tabela 2
Koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii według Niemiec w latach 2000-2009
(w EUR)
Koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii
2000 r.
2 250 106
2001 r.
2 608 383
2002 r.
3 163 429
2003 r.
3 121 934
2004 r.
3 133 539
2005 r.
2 986 695
2006 r.
2 793 466
2007 r.
2 606 508
2008 r.
2 507 167
2009 r.
1 961 515
Średnio
2 784 282
(112)
Należy zauważyć, że zaledwie około 45 % kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych przyporządkowano do rezerw na wypadek epidemii w latach 2000 i 2001, a w 2009 r. fakt zawarcia umowy w północnej i środkowej Hesji spowodował zmniejszenie rezerw na wypadek epidemii o około jedną piątą. Obliczenia dotyczące rezerw na wypadek epidemii za lata 1998 i 1999 nie są dostępne.
7.3.3. Finansowanie kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii z rocznych wkładów
(113)
W przedstawionych latach, z wyjątkiem roku 2009, roczne wkłady wniesione na rzecz ZT przez jego członków były niższe niż koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii wykazane w tabeli 2. W 2009 r. kwota końcowego rocznego wkładu była równa kosztom utrzymywania rezerw.
(114)
Niemcy twierdzą, że koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie został uwzględniony w obliczeniach dotyczących opłaty za użytkowanie, ponieważ nie było to możliwe pod względem prawnym. Chociaż władze lokalne mogą nakładać opłaty za użytkowanie w zamian za korzystanie z obiektów i zakładów użyteczności publicznej w celu pokrycia kosztów na mocy § 7 Kommunalabgabengesetz Rheinland-Palatinate (KAG RP, akt dotyczący opłat na rzecz władzy lokalnej Nadrenii-Palatynatu), nie może występować oczywista rozbieżność między produkcją obiektu lub zakładu a opłatą. Zgodnie z § 8 KAG RP koszty, na których opierają się opłaty eksploatacyjne, należy określić zgodnie z zasadami księgowania kosztów przedsiębiorstw. Według Niemiec jednak wyłącznie usuwanie materiału kategorii 1 i 2, a nie utrzymywanie mocy produkcyjnych na wypadek epidemii, stanowi podstawę do naliczania opłat. Utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii nie jest usługą świadczoną na rzecz indywidualnych podatników, ale ma służyć zwalczaniu przyszłych zagrożeń dla społeczeństwa.
7.3.4. Finansowanie w innych niemieckich krajach związkowych
(115)
Na żądanie Komisji Niemcy przeprowadziły badanie ogólnokrajowe dotyczące praktyk stosowanych przy ustalaniu i finansowaniu rezerw na wypadek epidemii.
(116)
We wszystkich niemieckich krajach związkowych, z wyjątkiem obszaru objętego zakresem działalności ZT, rezerwy na wypadek epidemii zapewnia się w ramach wolnych mocy produkcyjnych dostępnych w tygodniu i w weekendy. Zgodnie z badaniem Böckenhoffa dotyczącym zwalczania epidemii zasadniczo nie dokonuje się żadnych dodatkowych inwestycji w moce produkcyjne. Wolne moce produkcyjne dostępne w postaci trzeciej zmiany w tygodniu i zmian weekendowych są wystarczające na potrzeby rezerw na wypadek epidemii. Jednocześnie stosuje się alternatywne sposoby obliczania zgodnie z ekspertyzami, takimi jak badanie ISPA dla Dolnej Saksonii (33) („badanie ISPA-NS”), lub na zasadzie porozumienia z zainteresowanymi grupami interesu. Podstawowy wniosek z badania Böckenhoffa, zgodnie z którym dodatkowa inwestycja w wolne moce produkcyjne jest zbędna, pozostaje aktualny.
(117)
Koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych jest finansowany z należności lub opłat (w zależności od formy prawnej podmiotu). Istnieją różne ustalenia w zależności od modelu, w ramach którego koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych dzieli się na koszty związane z usuwaniem padłych zwierząt i koszty związane z usuwaniem odpadów rzeźniczych.
(118)
Jeżeli chodzi o pomoc dla rolników na usuwanie padłych zwierząt zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013, pomoc zapewniana przez państwo w większości pozostałych krajów związkowych stanowi 67-75 % opłat za usunięcie padłych zwierząt:
a)
Badenia-Wirtembergia i Nadrenia Północna-Westfalia: właściciele zwierząt pokrywają 25 % kosztów przetwarzania, natomiast 100 % kosztów gromadzenia i pozostałe 75 % kosztów przetwarzania pokrywa się z budżetu publicznego (powiatów i krajów związkowych);
b)
Saksonia-Anhalt, Turyngia i Brandenburgia: właściciele zwierząt pokrywają 25 % kosztów gromadzenia i 33 % kosztów przetwarzania. Pozostałą część kosztów gromadzenia i przetwarzania (75 % lub 67 %) pokrywa się z budżetu publicznego;
c)
Bawaria, Nadrenia-Palatynat i Saara: jedną trzecią kosztów gromadzenia pokrywają państwo, Tierseuchenkasse i kraj związkowy, natomiast 66 % kosztów przetwarzania pokrywa się z budżetu publicznego, 25 % pokrywają właściciele zwierząt, a 8 % - Tierseuchenkasse;
d)
w Saksonii 25 % kosztów gromadzenia i przetwarzania pokrywają właściciele zwierząt, 8 % - Tierseuchenkasse, a 66 % pokrywa się z budżetu publicznego;
e)
w Dolnej Saksonii 60 % kosztów gromadzenia i przetwarzania jest pokrywane przez Tierseuchenkasse, a 40 % - z budżetu publicznego. Następnie Tierseuchenkasse obciąża właścicieli zwierząt 25 % kosztów przetwarzania;
f)
w Szlezwiku-Holsztynie 100 % kosztów gromadzenia i przetwarzania ponosi Tierseuchenkasse;
g)
w Meklemburgii-Pomorzu Przednim 100 % kosztów gromadzenia i przetwarzania ponoszą właściciele zwierząt.
(119)
Według Niemiec powyższy przegląd pokazuje, że stosunkowo mało istotne jest, czy koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii jest uwzględniony w obliczeniach należności i opłat, czy jest finansowany z rocznych wkładów, tak jak ma to miejsce w Nadrenii-Palatynacie. Istotne jest to, kto faktycznie ponosi koszty. Ponadto znaczną część kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych finansuje się również ze środków publicznych w ramach pomocy przyznanej na mocy wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE lub wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013.
7.4. Czwarte kryterium Altmark
(120)
Niemcy podtrzymują opinię, że w prawie europejskim nie ma wymogu dotyczącego otwierania rynku na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 w ramach postępowań o udzielenie zamówienia. Potwierdził to również Trybunał Sprawiedliwości (34).
7.5. Brak zakłócenia konkurencji na rynkach zewnętrznych
(121)
Niemcy utrzymują, że nie w omawianym przypadku nie dochodzi do zakłócenia konkurencji na rynkach zewnętrznych.
7.5.1. Usuwanie towarów nieobjętych kontrolą przez ZT bez subsydiowania skrośnego
(122)
Niemcy stwierdzają, że w przypadku materiału kategorii 3 nie doszło do żadnych zakłóceń konkurencji w wyniku rocznego wkładu pobieranego przez ZT, ponieważ nie występuje subsydiowanie skrośne.
a)
Roczne sprawozdania finansowe wyraźnie wykazują, że ZT od lat osiągają znaczne marże na pokrycie z przetwarzania oddzielonego materiału kategorii 3, co wyklucza subsydiowanie skrośne.
b)
Jeżeli materiał kategorii 3 dostarcza się razem z materiałem objętym kontrolą, mieszaniny (według masy) są już uwzględnione przy obliczaniu opłat za usuwanie surowego materiału kategorii 1 i 2. Oznacza to, że kwota opłat w cenniku obejmuje już ilości mieszanego materiału tej kategorii, które oblicza się z wyprzedzeniem.
(123)
Twierdzenie skarżącego, jakoby zaledwie 45 % materiału tej kategorii oddzielano od pozostałych materiałów z powodu polityki cenowej ZT, jest nieuzasadnione. ZT nigdy nie przetwarzało tak dużych ilości materiału kategorii 3, co można potwierdzić po przejrzeniu odpowiednich statystyk. Wskaźnik dotyczący oddzielania materiałów wynoszący 72 % w 2009 r., przytoczony przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, można potwierdzić.
(124)
Należy również wskazać, że na obszarze objętym zakresem działalności związku 85 % ubojów przeprowadza się w 6 zakładach, w których dokonuje się oddzielania materiałów w najszerszym znaczeniu tego pojęcia. Skarżący prowadzi działalność w tych zakładach i otrzymuje od nich oddzielony materiał kategorii 3. W związku z tym skarżący ma dostęp do rynków obrotu materiałem kategorii 3, a także posiada znaczny udział w tych rynkach.
7.5.2. Zaproszenie do składania ofert w północnej i środkowej Hesji
(125)
Fakt, że ZT stosuje różne opłaty w północnej i środkowej Hesji niż na obszarze objętym zakresem działalności związku nie dowodzi istnienia jakiegokolwiek zakłócenia konkurencji. Różnice finansowe wynikają z różnych wymogów prawnych dotyczących obliczania opłat. Zgodnie z sekcją 3 pkt 1 TierNebG usuwanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego należących do kategorii 1 i 2 w Niemczech należy do obowiązków władz regionalnych i lokalnych właściwych na mocy prawa kraju związkowego. W konsekwencji finansowanie może być regulowane w różny sposób na mocy odpowiednich przepisów na poziomie kraju związkowego i na poziomie lokalnym.
(126)
Jeżeli usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nie realizują podmioty odpowiedzialne we własnym zakresie i realizację tego zadania powierza się osobom trzecim, tak jak ma to miejsce w przypadku północnej i środkowej Hesji, zasady obliczania nie są regulowane ustawą dotyczącą opłat przedmiotowej władzy lokalnej, lecz Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten [LSP - wytycznymi w sprawie ustalania wysokości kosztów] (35).
(127)
Występują znaczne różnice między KAP NP a LSP, zwłaszcza jeżeli chodzi o kwotę kosztów odsetek, którą można uwzględnić w opłatach/należnościach, i różnice te są istotne z punktu widzenia ZT, ponieważ w dużym stopniu sfinansowało ono swoje inwestycje z pożyczek, od których co roku płaciło znaczne odsetki.
(128)
Zgodnie z § 8 KAG RP ZT mogło uwzględnić te koszty odsetek przy obliczaniu opłat, natomiast zgodnie z LSP dozwolone było jedynie ustalanie opłat w północnej i środkowej Hesji na podstawie naliczonych odsetek w stosunku do średniego niezbędnego kapitału obrotowego. W związku z tym niemożliwe było przeniesienie całkowitych kosztów związanych z faktycznie zapłaconymi odsetkami.
(129)
Twierdzenie skarżącego, jakoby TBA Schäfer nie zostało wybrane w procedurze wyboru w północnej i środkowej Hesji z powodu subsydiowania skrośnego za pomocą rocznego wkładu, również jest bezpodstawne. TBA Schäfer złożyło wyższą ofertę, ponieważ jego szacunki dotyczące dochodów z produkcji były zbyt niskie, a ponadto podmiot ten musiał ponieść wyższe koszty administracyjne i wnieść wkład na rzecz grupy. Z kolei ZT prawidłowo oszacowało przychody z produkcji, a ponieważ nie było częścią żadnej grupy, nie musiało wnosić żadnych wkładów na rzecz grupy.
7.6. Oczyszczanie zanieczyszczonych terenów
(130)
Niemcy twierdzą, że część rocznego wkładu pobieranego przez ZT służy do sfinansowania kosztów oczyszczania dwóch zanieczyszczonych terenów - Sohrschied i Sprendlingen-Gensingen.
(131)
Na obu zanieczyszczonych terenach doszło do skażenia gleby i wód gruntowych w wyniku stosowania węglowodorów przez poprzednich właścicieli lub poprzednie podmioty. Obie nieruchomości weszły w posiadanie ZT przy jego zakładaniu w 1979 r.
(132)
Na mocy decyzji w sprawie oczyszczania wydanych przez władze samorządowe Koblenz z dnia 21 kwietnia 1997 r. i z dnia 31 marca 1998 r. ZT miało obowiązek usunąć skażenie. W decyzji uzupełniającej z dnia 13 lipca 2001 r. ustanowiono kolejne warunki dotyczące oczyszczania terenu zakładu Sprendlingen-Gensingen. Koszty oczyszczania obu terenów w przedmiotowych latach 1998-2010 wyniosły ogółem 2 413 049 EUR.
7.6.1. Zakład Sprendling-Gensingen
(133)
Niemcy przyznają, że na mocy decyzji z dnia 31 marca 1998 r. ZT jest zobowiązane do ponoszenia kosztów oczyszczania terenu zakładu Sprendling-Gensingen. Uważają jednak, że z punktu widzenia przepisów w zakresie pomocy niesprawiedliwe jest obarczanie ZT pełną odpowiedzialnością za pokrywanie kosztów oczyszczania, ponieważ nieograniczona odpowiedzialność prowadziłaby do nierównego traktowania w porównaniu z przedsiębiorstwami prywatnymi zgodnie z nowszym niemieckim orzecznictwem.
(134)
Zgodnie z decyzją Bundesverfassungsgericht [federalnego trybunału konstytucyjnego] z dnia 16 grudnia 2000 r. (36) przedsiębiorstwo prywatne jest odpowiedzialne na mocy przepisów prawa krajowego jedynie w zakresie, w jakim jest to uzasadnione. Zgodnie z Bundesverfassungsgericht próg taki może zostać osiągnięty, jeżeli wartość zobowiązania przewyższa wartość nieruchomości. Po przekroczeniu tego limitu zobowiązania nie można już uznawać za proporcjonalne, istotne i ograniczające zabezpieczenie do celów ochrony nieruchomości zagwarantowanej w art. 14 ust. 2 zdanie drugie niemieckiej ustawy zasadniczej, Grundgesetz. Ponieważ jednak ZT jako osoba prawna podlegająca prawu publicznemu nie może powoływać się na prawa przysługujące osobom prywatnym na mocy niemieckiej ustawy zasadniczej, takie ograniczenie odpowiedzialności nie ma zastosowania do ZT.
(135)
Według Niemiec zakład Sprendlingen-Gensingen ma ujemną wartość rynkową, ponieważ szacunkowa wartość księgowa ujęta w bilansie na dzień 31 grudnia 2009 r. wynosiła 128 500 EUR, podczas gdy koszty oczyszczania wzrosły do 1 542 316 EUR ogółem. Kwota ta przekracza limit odpowiedzialności opisany powyżej.
(136)
Finansowanie kosztów oczyszczania przekraczających limit odpowiedzialności za pomocą rocznego wkładu należy uznawać za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym zgodnie z pkt 132 wytycznych w sprawie pomocy środowiskowej, ponieważ osoby prywatne musiałyby jedynie ponieść koszty oczyszczania do wartości rynkowej nieruchomości.
7.6.2. Zakład Sohrschied
(137)
Chociaż ZT pociągnięto do odpowiedzialności jako zanieczyszczającego na mocy decyzji w sprawie oczyszczania z dnia 21 kwietnia 1997 r., Niemcy mają wątpliwości co do tego, czy na mocy prawa niemieckiego ZT faktycznie miało obowiązek ponieść koszty oczyszczania w związku ze szkodami spowodowanymi przez poprzedniego właściciela lub poprzedni podmiot. Ponieważ jednak sprawa dotyczy stanu faktycznego sprzed ponad 30 lat, kwestii odpowiedzialności nie można już w jasny sposób rozstrzygnąć.
(138)
Niemcy uważają, że wkład roczny - w zakresie, w jakim przyczynia się do pokrycia kosztów oczyszczania terenu zakładu Sohrschied - stanowi pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy środowiskowej, ponieważ ZT nie powinno było być obarczone obowiązkiem przeprowadzenia oczyszczania.
(139)
Niemcy argumentują ponadto że wartość rynkowa zakładu Sohrschied również jest ujemna oraz że również w tym przypadku przekroczono limit odpowiedzialności.
8. OCENA DOTYCZĄCA ISTNIENIA POMOCY ZGODNIE Z ART. 107 UST. 1 TFUE (BEZ ODNIESIENIA DO KRYTERIÓW ALTMARK)
(140)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
8.1. Roczny wkład finansowany z zasobów państwowych
(141)
Niemcy nie kwestionują tego, że roczne wkłady wnoszone przez członków Zweckverband stanowią zasoby państwowe. Członkami ZT są powiaty i miasta na prawach powiatu w Nadrenii-Palatynacie, Saarze i Hesji. Ponieważ ZT pobiera od 1979 r. roczne wkłady od swoich członków w drodze aktu administracyjnego, środek ten wiąże się z bezpośrednim przekazaniem zasobów państwowych. A ponieważ odbywa się to przy udziale aktów administracyjnych, roczne wkłady można przypisać państwu.
8.2. Korzyść gospodarcza dla ZT
(142)
Po pierwsze, beneficjent musi być przedsiębiorstwem. Pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje dowolny podmiot prowadzący działalność gospodarczą niezależnie od jego statusu prawnego oraz sposobu jego finansowania. Dotyczy to nie tylko przedsiębiorstw prywatnych, lecz także przedsiębiorstw publicznych (37). Każdy rodzaj działalności, w ramach której oferuje się towary lub usługi na konkretnym rynku, stanowi działalność gospodarczą (38). Ponieważ ZT oferuje usługi w zakresie usuwania niektórych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego odpłatnie, ZT jest przedsiębiorstwem.
(143)
W gruncie rzeczy roczne wkłady stanowią dla ZT korzyść gospodarczą, ponieważ zmniejszają jego bieżące wydatki i nie wiążą się z wykonaniem żadnych odpowiednich czynności w zamian. Niemcy twierdzą jednak, że wkłady stanowiły dla ZT jedynie rekompensatę z tytułu kosztów, które przedsiębiorstwo musiało ponieść z tytułu spoczywającego na nim obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, w związku z czym nie może być mowy o jakiejkolwiek korzyści gospodarczej dla ZT.
(144)
W wyroku w sprawie Altmark Trybunał Sprawiedliwości uznał, że rekompensata za wykonywanie obowiązku świadczenia usługi publicznej nie stanowi pomocy państwa, tj. nie przynosi beneficjentowi żadnej korzyści, o ile spełnione są wszystkie określone kryteria (39).
(145)
Ze względu na znaczenie wyroku w sprawie Altmark dla omawianego przypadku stwierdzenie Niemiec, że kryteria określone w tym wyroku zostały spełnione, będzie przedmiotem szczegółowej analizy przedstawionej osobno w sekcji 9.
8.3. Zakłócenie konkurencji i wymiany handlu między państwami członkowskimi
(146)
Niemcy są zdania, że rynek, na którym prowadzone jest usuwanie materiału kategorii 1 i 2 z obszaru objętego zakresem działalności związku, nie jest otwarty na konkurencję, w związku z czym można wykluczyć zarówno zakłócenie konkurencji, jak i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(147)
Komisja przede wszystkim zwraca uwagę na istnienie monopolu na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 na szczeblu lokalnym. Większość właściwych organów regionalnych i lokalnych zapewnia jednak taki monopol w wyniku postępowań o udzielenie zamówienia. Na rynku istnieje zatem konkurencja. W omawianym przypadku potwierdza to postępowanie o udzielenie zamówienia przeprowadzone w północnej i środkowej Hesji.
(148)
Zgodnie z decyzją z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie pomocy państwa C 58/06 (ex NN 98/05) udzielonej przez Niemcy na rzecz przedsiębiorstw Bahnen der Stadt Monheim (BSM) i Rheinische Bahngesellschaft (RBM) w Verkehrsverbund Rhein Ruhr (Związek Komunikacyjny Renu-Ruhry) (40) Komisja uważa zatem, że rynek usuwania materiału kategorii 1 i 2 jest otwarty na konkurencję. Zgodnie z prawem Unii i prawem krajowym organy regionalne i lokalne odpowiedzialne za usuwanie materiału kategorii 1 i 2 mogą podjąć decyzję o znalezieniu dostawcy na rynku i powierzeniu mu wspomnianego zadania w ramach postępowania o udzielenie zamówienia bądź prowadzić usuwanie materiału samodzielnie, stosując rozwiązanie o charakterze wewnętrznym (41). Mimo że, jak twierdzą Niemcy, ZT spełnia kryteria udzielania zamówień wewnętrznych (in-house) (42), roczne wkłady wzmacniają pozycję finansową ZT w porównaniu z innymi potencjalnymi dostawcami. Ponieważ w postępowaniu o udzielenie zamówienia mogą brać udział dostawcy ze wszystkich państw członkowskich, wkład może również wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(149)
Korzyści gospodarcze wynikające z rocznych wkładów wzmacniają również pozycję ZT na rynkach, na których przedsiębiorstwo bezpośrednio konkuruje z innymi dostawcami (usuwanie materiału kategorii 3, postępowanie o udzielenie zamówienia na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 w północnej i środkowej Hesji).
8.4. Wstępny wniosek dotyczący istnienia pomocy
(150)
Roczne wkłady spełniają warunki dotyczące istnienia pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W poniższej sekcji szczegółowo przeanalizowano twierdzenie Niemiec, jakoby cztery kryteria określone w wyroku w sprawie Altmark były spełnione.
9. OCENA KRYTERIÓW ALTMARK W KONTEKŚCIE ART. 107 UST. 1 TFUE
9.1. Pierwsze kryterium Altmark
(151)
Zgodnie z pierwszym kryterium Altmark przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi faktycznie być obciążone obowiązkami świadczenia usługi publicznej, przy czym obowiązki te muszą być jasno określone.
(152)
Po pierwsze należy zwrócić uwagę na konieczność rozróżnienia okresów obejmujących lata 1979-2008 oraz 2009-2011.
(153)
Przed zmianą Verbandsordnung dnia 2 lutego 2010 r. z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2009 r. ZT zasadniczo było odpowiedzialne jedynie za usuwanie materiału kategorii 1 i 2. W starym Verbandsordnung nie określono żadnych obowiązków dotyczących utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. W związku z tym nie było jasno zdefiniowanego obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii w rozumieniu pierwszego kryterium Altmark.
(154)
W zmienionym Verbandsordnung oprócz obowiązku usuwania materiału kategorii 1 i 2 ustanowiono wyraźny obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii przez ZT.
(155)
Poniżej Komisja dowodzi, że ani spoczywający na ZT obowiązek usuwania materiału kategorii 1 i 2, ani obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie mogą uzasadniać rocznych wkładów jako rekompensat ze strony państwa w rozumieniu pierwszego kryterium Altmark.
9.1.1. Obowiązek usuwania materiału kategorii 1 i 2
9.1.1.1. Usługa niebędąca usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym
(156)
Sąd BVerwG uznał, że zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009 oraz § 3 ust. 1 TierNebG usuwanie materiału kategorii 1 i 2 stanowi obowiązek świadczenia usługi publicznej, a tym samym jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Sąd BVerwG zwrócił szczególną uwagę na fakt, że zgodnie z przepisami prawa niemieckiego usuwanie materiału jest obowiązkowym zadaniem publicznym, i wyszedł z założenia, iż w takim zakresie ZT wykonuje swoje uprawnienia publiczne. Sąd BVerwG orzekł, ze obowiązek świadczenia usługi publicznej obejmuje również obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii (43).
(157)
Niemcy podzielają to stanowisko i również twierdzą, że usuwanie materiału kategorii 1 i 2 oraz utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii służy ochronie zdrowia ludzkiego.
(158)
Ponieważ usuwanie materiału kategorii 1 i 2 stanowi obowiązek świadczenia usługi publicznej, BVerwG i Niemcy uznały roczne wkłady za uzasadnione, gdyż stanowią one przyznaną przez państwo rekompensatę z tytułu kosztów poniesionych przez ZT w wyniku wykonywania wspomnianego obowiązku.
(159)
Jak wyjaśniono w pkt 13 wytycznych unijnych dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (44) („wytyczne unijne w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym”), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości państwa członkowskie mają szeroki zakres swobody, jeżeli chodzi o charakter usług, które można uznać za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, z wyjątkiem sektorów, w których kwestię tę regulują szczegółowe przepisy unijne.
(160)
Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że działalność jest działalnością prowadzoną w ogólnym interesie gospodarczym, wyłącznie jeśli wykazuje szczególne cechy w porównaniu z ogólnym interesem gospodarczym innych rodzajów działalności gospodarczej (45).
(161)
W wyroku w sprawie GEMO Trybunał Sprawiedliwości musiał następnie rozstrzygnąć kwestię tego, czy rolnicy i rzeźnie powinni ponosić pełne koszty usuwania padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych, czy też koszty te powinno ponosić państwo z uwagi na fakt, że jest to usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym. W orzeczeniu Trybunał uznał, że rolnicy i rzeźnie powinni ponosić całość kosztów (46).
(162)
Trybunał Sprawiedliwości uznał, że obciążenia finansowe związane z usuwaniem padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych są pozycją w kosztach, która w sposób nieunikniony wiąże się z działalnością gospodarczą rolników i rzeźni. W ramach ich działalności powstają produkty i resztki, które nie nadają się do użytku, a przede wszystkim są szkodliwe dla środowiska, i ich usuwanie należy do obowiązków zanieczyszczających.
(163)
Interwencja organów państwowych mająca na celu zwolnienie rolników i rzeźnie z tego obciążenia stanowi korzyść gospodarczą, która może zakłócać konkurencję. Nawet gdyby poprzez przyjęcie odpowiedzialności za ponoszenie kosztów usuwania państwo realizowało cel polityki zdrowotnej, nie zmieniałoby to faktu, że takie działanie stanowi korzyść gospodarczą dla rolników i rzeźni, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przepisach art. 107 ust. 1 TFUE nie rozróżnia się środków interwencji państwa na podstawie ich przyczyn i celów, lecz definiuje się je na podstawie ich skutków (47).
(164)
Punkty 27 i 37 wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa dotyczącej testów na obecność TSE, padłych zwierząt i odpadów rzeźniczych (2002/C324/02) (do 2006 r.) oraz sekcja V.B.4 wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym i leśnym na lata 2007-2013 (2006/C319/01) również potwierdzają, że to właściciele lub producenci produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego są odpowiedzialni za odpowiednie usuwanie materiału, i w związku z tym muszą ponosić jego koszty zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Na mocy tych wytycznych pomoc państwa stanowi wyjątek od tej zasady, który jest dopuszczalny jedynie w szczególnych okolicznościach (zwłaszcza w przypadku padłych zwierząt).
(165)
Fakt, że zasada „zanieczyszczający płaci” ma powszechne zastosowanie, znajduje również potwierdzenie w prawie Nadrenii-Palatynatu; zgodnie z § 4 ust. 1 TierNebGAG kosztami usuwania i powiązanych procesów można obarczyć właścicieli.
(166)
W omawianym przypadku z orzecznictwa Trybunału, rozporządzenia (WE) nr 1069/2009, wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013 płyną następujące wnioski.
(167)
Po pierwsze o tym, czy może być mowa o usłudze świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, nie decyduje to, czy państwo członkowskie definiuje taką usługę jako obowiązek społeczny. Definicja usługi jako obowiązku społecznego jest równoważna przyznaniu prawa wyłącznego. Gdyby opinia BVerwG była słuszna, państwo członkowskie mogłoby uznać każdą usługę za obowiązek społeczny, czyniąc z niej tym samym usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Przyjęcie tej interpretacji wiązałoby się jednak z całkowitym pozbawieniem skuteczności art. 106 TFUE, którego celem jest właśnie zagwarantowanie, aby wypłaty rekompensaty mogły być przyznawane, wyłącznie jeśli jest to uzasadnione z punktu widzenia usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.
(168)
Komisja jest zdania, że należy dokonać rozróżnienia między przyznaniem prawa wyłącznego a klasyfikacją usługi jako usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.
(169)
Przyznanie prawa wyłącznego na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 może stanowić ograniczenie swobody świadczenia usług zgodnie z art. 56 TFUE. Zgodnie z art. 52 w związku z art. 62 TFUE może to być uzasadnione względami ochrony zdrowia publicznego. Stanowiąc, że tylko jedno przedsiębiorstwo jest odpowiedzialne za usuwanie materiału kategorii 1 i 2 w danym regionie, Niemcy i Nadrenia-Palatynat dążą do zagwarantowania objęcia takiego przedsiębiorstwa bardzo ścisłym nadzorem, a tym samym zapewnienia ochrony zdrowia publicznego.
(170)
Środek mający na celu ochronę zdrowia publicznego nie stanowi jednak automatycznie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym - wbrew temu, co twierdzą Niemcy i BVerwG.
(171)
Dlatego też Komisja nie kwestionuje faktu, że usuwanie materiału kategorii 1 i 2 wiąże się z usuwaniem odpadów, które w swojej istocie stwarzają szczególne zagrożenie dla zdrowia. Z tego względu w rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009 przewiduje się system ścisłych kontroli w zakładach odpowiedzialnych za usuwanie takich odpadów. Stosowanie tych przepisów z pewnością pociąga za sobą dodatkowe koszty dla przedsiębiorstw odpowiedzialnych za usuwanie odpadów, jednak koszty te należy uwzględnić przy ustalaniu opłat i należności.
(172)
Pod tym względem usuwanie materiału kategorii 1 i 2 nie różni się od usuwania innych odpadów, które ze swej natury stwarzają szczególne zagrożenie dla zdrowia. Koszt usuwania takich odpadów zazwyczaj musi ponieść ten, kto je wytworzyła, a nie społeczeństwo.
(173)
W omawianym przypadku przedmiotowa usługa obejmuje usuwanie materiału kategorii 1 i 2. Komisja musi zatem zbadać, czy usługa ta w swej istocie na tyle różni się od innych rodzajów działalności gospodarczej, że jest usługą świadczoną w interesie ogólnym, a nie tylko usługą świadczoną w interesie podmiotów gospodarczych czerpiących z niej korzyści.
(174)
Według Komisji usuwanie materiału kategorii 1 i 2 nie różni się znacząco w swojej istocie od innych rodzajów działalności gospodarczej. Z tego względu nie można go uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
(175)
Wbrew temu, co twierdzi BVerwG, ścisła kontrola przewidziana w rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009 nie oznacza, że usuwanie materiału kategorii 1 i 2 należy uważać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
(176)
Ponadto funkcjonowanie przedmiotowego sektora regulują przepisy prawa Unii. W szczególności w przepisach tych wymaga się, aby zanieczyszczający poniósł koszt usunięcia materiału kategorii 1 i 2. Wynika z tego, że nie ma możliwości wykorzystania środków z budżetu publicznego w celu pokrycia części kosztu, jak uznał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie GEMO (48). Ze względu na te przepisy szczegółowe prawa Unii nie ma już możliwości wprowadzania przepisów krajowych w celu uznania usuwania materiału kategorii 1 i 2 za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, co stanowi odejście od prawa Unii. Uznanie tej działalności za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym jest zatem wykluczone.
(177)
Wreszcie w odniesieniu do twierdzenia Niemiec, jakoby usuwanie materiału kategorii 1 i 2 służyło ochronie zdrowia ludzkiego Komisja odnosi się do wyroku w sprawie GEMO, w którym Trybunał Sprawiedliwości uznał, że w przepisach art. 107 ust. 1 TFUE nie rozróżnia się środków interwencji państwa na podstawie ich przyczyn i celów, lecz definiuje się je na podstawie ich skutków.
(178)
Wynika z tego, że podmiot gospodarczy zasadniczo musi ponieść koszty wynikające ze stosowania przepisów wykonawczych regulujących prowadzenie jego działalności, np. ścisłych zasad dotyczących usuwania materiału kategorii 1 i 2 w omawianym przypadku. Przy uzasadnianiu przyznania prawa wyłącznego w odniesieniu do swobody świadczenia usług oraz na poziomie zgodności pomocy dla rolników z rynkiem wewnętrznym bierze się pod uwagę cel polegający na ochronie zdrowia ludzkiego.
(179)
W związku z powyższym Komisja uważa, że Niemcy nie mogą uznać usuwania materiału kategorii 1 i 2 za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
9.1.1.2. Druga możliwość: wypłaty rekompensat nie są wymagane w żadnym przypadku
(180)
Z drugiej stron Komisja wskazuje, że pierwsze kryterium Altmark oznacza także dokonanie oceny, czy wypłaty rekompensat są konieczne w przypadku usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym. W związku z tym nawet gdyby usuwanie materiału kategorii 1 i 2 miało stanowić usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, należy zbadać konieczność wypłaty rekompensaty.
(181)
W swojej argumentacji Niemcy i BVerwG przeoczyły faktu, że w wyroku w sprawie GEMO Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż obowiązki przyjęte przez przedsiębiorstwa odpowiedzialne za usuwanie materiału kategorii 1 i 2 nie uzasadniają przyznania przez państwo rekompensaty z tytułu kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem tych obowiązków. Wszystkie koszty usuwania materiału kategorii 1 i 2 muszą ponosić podmioty odpowiedzialne za jego wytworzenie, ponieważ koszty te są nieodłącznym elementem działalności gospodarczej rolników i rzeźni.
(182)
Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przyznanie przez państwo rekompensaty z tytułu kosztów wynikających z realizacji tego obowiązku nie jest uzasadnione, ponieważ koszty te muszą ponosić podmioty odpowiedzialne za wytworzenie materiału.
(183)
Wbrew stanowisku BVerwG ścisła kontrola przewidziana w rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009 nie oznacza, że koszt usunięcia materiału kategorii 1 i 2 można pokryć przy użyciu rekompensat wypłaconych przez państwo.
(184)
Innymi słowy, sam fakt istnienia obowiązku świadczenia usługi publicznej nie musi oznaczać, że przyznana przez państwo rekompensata z tytułu kosztów wynikających z realizacji tego obowiązku jest uzasadniona.
(185)
Zdaniem Komisji Niemcy nie mogą uzasadniać rocznych wkładów jako przyznanej przez państwo rekompensaty z tytułu poniesionych przez ZT kosztów wynikających z realizacji obowiązku polegającego na usuwaniu materiału kategorii 1 i 2, ponieważ zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” cały koszt musi zostać pokryty z opłat pobieranych przez ZT od podmiotów odpowiedzialnych za wytworzenie tego materiału.
9.1.2. Utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii
(186)
Jeżeli chodzi o kwestię, czy utrzymywanie rezerwowych mocy produkcyjnych, postrzeganych osobno, można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, należy poczynić następujące uwagi. Zgodnie z prawem niemieckim przedsiębiorstwo posiadające na poziomie regionalnym monopol na usuwanie materiału kategorii 1 i 2 musi zagwarantować, że jest w stanie przetworzyć większą ilość materiału w razie wybuchu epidemii. Jak pokazuje przedstawione przez rząd niemiecki zestawienie dotyczące 16 krajów związkowych, wszędzie - z wyjątkiem obszaru objętego zakresem działalności ZT - przedsiębiorstwa, których zakłady pracują na trzy zmiany, osiągają ten poziom poprzez dodatkową pracę w weekendy oraz, w stosownych przypadkach, poprzez przewóz materiału do innych krajów związkowych. Innymi słowy, obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi kosztami, ponieważ rezerwy na wypadek epidemii można zapewnić poprzez wykorzystanie dostępnych wolnych mocy produkcyjnych.
(187)
Nawet gdyby miały się pojawić dodatkowe koszty, musiałyby zostać przeniesione na rolników i rzeźnie. Zmaganie się z większą ilością materiału w razie epidemii jest częścią kosztów nierozerwalnie związanych z funkcjonowaniem zakładu odpowiedzialnego za usuwanie materiału kategorii 1 i 2.
(188)
Fakt, że właściciele, tj. władze regionalne i lokalne, w drodze aktu urzędowego zobowiązują swoje przedsiębiorstwa do utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, jest nieistotny. Utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii nie może być postrzegane jako usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym z dwóch powodów.
(189)
Jeżeli wolne moce produkcyjne możliwe do wykorzystania bez żadnych dodatkowych kosztów nie są wystarczające do zapewnienia zalecanych rezerw na wypadek epidemii, a tym samym obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii wiąże się z dodatkowymi kosztami inwestycyjnymi, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” koszty należy pokryć z pobieranych opłat. Argument ten nie różni się od poprzednich argumentów dotyczących usuwania innych odpadów (szczegółowe informacje w motywach 156-185 powyżej).
(190)
Jeżeli utrzymywane wolne moce produkcyjne są większe niż moce produkcyjne faktycznie wymagane w razie epidemii, utrzymywanie tej nadwyżki wolnych mocy produkcyjnych nie leży w interesie publicznym.
(191)
W związku z tym BVerwG uznał, że do celów klasyfikowania zapewniania rezerwowych mocy produkcyjnych nie jest istotne, czy ZT utrzymywało zbędną nadwyżkę mocy produkcyjnych. Decyzja, czy sfinansować koszty utrzymania nadwyżki, czy nalegać na zmniejszenie jej poziomu, należy wyłącznie do władz regionalnych i lokalnych. Jest to kwestia odpowiedzialności politycznej władz regionalnych i lokalnych, a nie kwestia przepisów w zakresie pomocy (49). Argumentu tego nie można przyjąć, ponieważ jest mało prawdopodobne, aby utrzymywanie zbędnych mocy produkcyjnych było w interesie publicznym.
(192)
Jak przedstawiono bardziej szczegółowo w sekcji 9.3, w przypadku ZT zalecane rezerwy na wypadek epidemii można zapewnić w ramach możliwych do wykorzystania wolnych mocy produkcyjnych; wypłat rekompensat nie można uzasadnić w żaden sposób.
(193)
Z tych względów Komisja uważa, że obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Dodatkowo Komisja stwierdza, że obowiązek ten nie stanowi żadnego uzasadnienia dla uznania rocznych wkładów za rekompensatę przyznaną przez państwo.
9.1.3. Usuwanie materiału kategorii 3
(194)
Ponieważ ZT nie ma obowiązku usuwania materiału kategorii 3, chociażby z tego powodu czynności tej nie można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. W żadnym razie nie jest to możliwe z powodów podanych w sekcji 9.1.1.
9.1.4. Streszczenie
(195)
W związku z tym pierwsze kryterium Altmark nie jest spełnione w omawianym przypadku.
(196)
Zatem wyłącznie dodatkowo przedstawia się poniższe rozważania dotyczące drugiego, trzeciego i czwartego kryterium Altmark.
9.2. Drugie kryterium Altmark
(197)
Aby spełnione było drugie kryterium Altmark, parametry, na podstawie których oblicza się rekompensatę, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób. W związku z tym jeżeli państwo członkowskie wypłaca przedsiębiorstwu rekompensatę z tytułu strat bez uprzedniego określenia parametrów, stanowi to korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(198)
W omawianym przypadku konieczne jest rozróżnienie okresów obejmujących lata 1979-2008 oraz 2009-2012.
9.2.1. Lata 1979-2008
(199)
Zgodnie z dokumentem Verbandsordnung przyjętym dnia 28 października 1994 r. ZT mogło pokryć wszystkie straty poniesione w danym roku obrotowym za pomocą rocznego wkładu. Jak jednak stwierdziły Niemcy, roczne wkłady miały na celu sfinansowanie kosztów poniesionych przez ZT w związku z utrzymywaniem rezerw na wypadek epidemii.
(200)
Verbandsordnung z 1994 r. nie zawiera jednak żadnych informacji na temat poziomu rezerw na wypadek epidemii, który ZT miało utrzymywać, ani na temat parametrów służących do obliczania kosztów utrzymania takich rezerw. Poniesiona strata nie jest obiektywnym wskaźnikiem kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, ponieważ wielkość straty zależy od licznych czynników, które nie mają nic wspólnego z kosztem utrzymania rezerw na wypadek epidemii.
(201)
Nie określono zatem z wyprzedzeniem żadnej obiektywnej i przejrzystej metody umożliwiającej obliczenie kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Jeżeli więc chodzi o lata 1979-2008, drugie kryterium Altmark nie jest spełnione.
9.2.2. Lata 2009-2012
(202)
W dniu 2 lutego 2010 r. zmieniono Verbandsordnung z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2009 r. W § 10 ust. 2 dokumentu wyraźnie określa się poziom rezerw na wypadek epidemii, które należy utrzymywać. Zgodnie z § 9 ust. 2 i § 10 ust. 4 koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, a tym samym także wysokość rocznego wkładu, należy ustalić przed rozpoczęciem roku obrotowego w drodze ustawy budżetowej.
(203)
W § 10 ust. 5 nowego dokumentu Verbandsordnung wprowadzono zasady obliczania kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Zgodnie z badaniem Instytutu Fraunhofera część całkowitych kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych jest przypisana do zalecanych rezerw na wypadek epidemii. W Verbandsordnung i w rocznej ustawie budżetowej określa się parametry niezbędne do obliczenia kosztów. Komisja sprawdziła, czy parametry są obiektywne i uzasadnione oraz czy metodę obliczania kosztów określono w sposób jednoznaczny i przejrzysty. W związku z tym w odniesieniu do lat począwszy od 2010 r. roczne wkłady ustala się z wyprzedzeniem na podstawie obiektywnych i przejrzystych parametrów.
(204)
Wymóg dotyczący przejrzystości zawarty w drugim kryterium Altmark jest więc spełniony dla lat 2010-2012. Jednocześnie należy jednak zwrócić uwagę, że choć Komisja zgadza się, iż obliczeń dokonano z wyprzedzeniem i w sposób przejrzysty, uważa, że zastosowany do obliczeń wzór nie jest w stanie zapobiec powstaniu nadwyżki w rozumieniu trzeciego kryterium Altmark.
(205)
Natomiast jeżeli chodzi o rok 2009, zasady dotyczące obliczania kosztów, ustawę budżetową i wysokość rocznego wkładu ustalono z mocą wsteczną, a nie z wyprzedzeniem. Jeżeli więc chodzi o rok 2009, drugie kryterium Altmark nie jest spełnione.
9.3. Trzecie kryterium Altmark
(206)
Zgodnie z trzecim kryterium Altmark rekompensata nie powinna przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania obowiązków świadczenia usługi publicznej, przy uwzględnieniu uzyskanego dochodu oraz odpowiedniego zysku z tytułu wypełniania tych obowiązków.
(207)
Przy obliczaniu kosztu wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej Komisja stosuje metodę nieponiesionych kosztów netto (50). Koszty netto, których poniesienie jest lub powinno być konieczne do wypełnienia obowiązku świadczenia usługi publicznej, oblicza się jako różnicę między kosztami netto poniesionymi przez usługodawcę w związku z pełnieniem obowiązku świadczenia usługi publicznej a kosztami netto poniesionymi przez usługodawcę w przypadku braku takiego obowiązku. Należy dołożyć szczególnych starań w celu zapewnienia prawidłowego oszacowania kosztów lub przychodu, których usługodawca by nie poniósł lub nie uzyskał w przypadku braku obowiązku świadczenia usługi publicznej. Przy obliczaniu kosztów netto należy zbadać korzyść dla usługodawcy w związku z realizacją usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, w miarę możliwości uwzględniając korzyści niematerialne (51).
(208)
Zgodnie z § 10 ust. 2 Verbandsordnung z dnia 2 lutego 2010 r. poziom rezerw na wypadek epidemii, które należy utrzymywać od 2009 r., wynosi 7 110 ton przetwarzanych w ciągu sześciu tygodni. Biorąc zatem pod uwagę liczbę ton tygodniowo, ZT musi podjąć odpowiednie kroki w celu zagwarantowania, aby w razie epidemii przez okres sześciu tygodni możliwe było przetworzenie tygodniowo o 1 185 ton materiału więcej w porównaniu z normalnymi ilościami (52).
(209)
Niemcy twierdzą, że roczne wkłady rekompensują koszty netto ponoszone przez ZT w związku z utrzymywaniem rezerw na wypadek epidemii. Chociaż w ramach Verbandsordnung wyraźnie nałożono obowiązek utrzymywania rezerw na wypadek epidemii dopiero po zmianie tego dokumentu w dniu 2 lutego 2010 r., ZT utrzymywało takie rezerwy już wcześniej i musiało ponosić koszty z tym związane. W szczególności zgodnie z zasadami dotyczącymi opłat w Nadrenii-Palatynacie ZT nie mogło uwzględnić tych kosztów w opłatach za usuwanie materiału kategorii 1 i 2.
(210)
Opierając się na badaniu Instytutu Fraunhofera, Niemcy obliczają koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii jako mniej więcej połowę kosztów całkowitych zakładów w latach 2002-2009, ponieważ wskaźnik wykorzystania możliwych z technicznego punktu widzenia mocy produkcyjnych zakładów w ciągu tygodnia, tj. przy pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu, wynosi mniej niż 50 %.
(211)
W poniższych motywach Komisja wykaże, że w przeciwieństwie do obliczeń Niemiec, ZT nie poniosło żadnych kosztów netto w wyniku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii na zalecanym poziomie. Przedstawione przez Niemcy koszty obejmują koszt utrzymywania możliwych do wykorzystania wolnych mocy produkcyjnych, który musi zostać pokryty z opłat, oraz koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych powstałych w wyniku niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych zakładów.
9.3.1. Pokrycie zalecanych rezerw na wypadek epidemii z niewykorzystanych mocy produkcyjnych ZT
(212)
W sprawozdaniu z badania Böckenhoffa z 1991 r. po raz pierwszy przeanalizowano konieczność budowy większego zakładu odpowiedzialnego za usuwanie w celu zapewnienia wystarczających mocy produkcyjnych na wypadek epidemii. Wyciągnięto przeciwny wniosek, ponieważ przy normalnej eksploatacji zakład odpowiedzialny za usuwanie pracuje na 2 zmiany 5 dni w tygodniu, a wolne moce produkcyjne w postaci trzeciej zmiany uznano za wystarczające rezerwy na wypadek epidemii.
(213)
Z czasem wiele przedsiębiorstw odpowiedzialnych za usuwanie przeszło na częściowe wykorzystanie trzeciej zmiany, nawet w ramach normalnej eksploatacji, lub na pracę na jedną lub dwie zmiany w soboty w okresach gwałtownego wzrostu ilości materiału do usunięcia. Oznacza to, że przy normalnej eksploatacji moce produkcyjne są lepiej wykorzystywane oraz że konieczne będzie zwiększenie wykorzystania dostępnych wolnych mocy produkcyjnych w weekendy w razie epidemii.
(214)
Szczegółowe obliczenia dotyczące różnych scenariuszy przedstawione w nowszej literaturze przedmiotu (53) potwierdziły jednak podstawowe ustalenia zawarte w sprawozdaniu Böckenhoffa, zgodnie z którymi żadne dodatkowe inwestycje nie są konieczne w celu zwalczenia epidemii, a dostępne wolne moce produkcyjne w postaci trzeciej zmiany w tygodniu i dodatkowych zmian w weekend są wystarczające do usunięcia dodatkowych tusz zwierzęcych w związku z epidemią. Bierze się tu pod uwagę wyższy poziom wykorzystania mocy produkcyjnych w ramach normalnej eksploatacji. Rozpatrywane epidemie są to w większości przypadków krótkotrwałe epidemie klasycznego pomoru świń lub pryszczycy o zasięgu lokalnym.
(215)
Określone w Verbandsordnung z dnia 2 lutego 2010 r. rezerwy na wypadek epidemii wynoszące 1 185 ton tygodniowo, które ZT musi udostępniać przez sześć tygodni w razie epidemii, są dostosowane do epidemii klasycznego pomoru świń i pryszczycy o zasięgu lokalnym. Poziom rezerw na wypadek epidemii ustalono w oparciu o badanie ISPA-RP, które wskazuje, że dodatkowe ilości tusz zwierzęcych, których można oczekiwać w razie wybuchu krótkotrwałej epidemii na obszarze objętym zakresem działalności związku, mieszczą się w tym rzędzie wielkości.
(216)
Jak pokazuje poniższa tabela, ZT może pokryć zalecane rezerwy na wypadek epidemii przy użyciu wolnych mocy produkcyjnych dostępnych w perspektywie krótkoterminowej w nocy i w weekendy - tak jak ma to miejsce w innych krajach związkowych. Wolne moce produkcyjne wynoszące 2 376 ton tygodniowo dostępne przy pracy na 3 zmiany 7 dni w tygodniu przez 6 tygodni są mniej więcej dwa razy większe niż zalecane rezerwy na wypadek epidemii wynoszące 1 185 ton tygodniowo.
(217)
Nawet przy założeniu, że moce produkcyjne zakładu nie są w pełni wykorzystane przy pracy na 3 zmiany 7 dni w tygodniu lub też że zakład nie pracuje w sposób ciągły przez 7 dni w tygodniu, dostępne są wystarczające wolne moce produkcyjne, aby zapewnić wymagane rezerwy na wypadek epidemii. Jak wynika z porównania zalecanych rezerw na wypadek epidemii wynoszących 1 185 ton tygodniowo z wolnymi mocami produkcyjnymi dostępnymi w zakładzie ZR zgodnie z badaniem ISPA-RP (54), ZT posiada wystarczające wolne operacyjne moce produkcyjne w nocy i w weekendy:
Tabela 3
Dostępne wolne moce produkcyjne ZT w porównaniu z zalecanymi rezerwami na wypadek epidemii (na podstawie średniego wykorzystania mocy produkcyjnych w latach 1998-2009)
Tryb pracy
Całkowite moce produkcyjne
Dostępne wolne moce produkcyjne
Rezerwy na wypadek epidemii zgodnie z Verbandsord nung
Wolne moce produkcyjne po odjęciu rezerw na wypadek epidemii
Biorąc pod uwagę poziom wykorzystani a
Biorąc pod uwagę czynniki operacyjne
Ogółem
Ogółem
2 zmiany przez 5 dni Maksymalne moce produkcyjne
2 160
443
443
3 zmiany przez 5 dni Maksymalne moce produkcyjne
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 zmiany przez 7 dni Normalne moce produkcyjne
3 864
443
1 704
2 147
962
3 zmiany przez 7 dni Maksymalne moce produkcyjne
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Potwierdza to zatem, że ZT - podobnie jak przedsiębiorstwa w innych krajach związkowych - dysponuje wolnymi mocami produkcyjnymi, które są wystarczające do zapewnienia rezerw na wypadek epidemii. W związku z tym ZT nigdy nie musiało tworzyć dodatkowych mocy produkcyjnych w celu zapewnienia rezerw na wypadek epidemii. ZT nie poniosło zatem żadnych kosztów netto w związku z wypełnieniem wspomnianego obowiązku.
(219)
Niemcy jednak nadal utrzymują, że zgodnie z przepisami ZT nie ma prawa uwzględniać kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych wykorzystywanych jedynie w przypadku epidemii w opłatach za usuwanie materiału, ponieważ takie rezerwy na wypadek epidemii służyłyby pożytkowi publicznemu.
(220)
Przedstawione wyniki badań przeprowadzonych w poszczególnych krajach związkowych i zamówienia skarżącego pokazują jednak, że niezależnie od formy prawnej przedsiębiorstwa odpowiedzialnego za usuwanie oraz stosowanej zasady obliczania wszystkie koszty utrzymywania mocy produkcyjnych bez wyjątku pokrywa się przy użyciu przychodów operacyjnych. Wynika to również ewidentnie z § 8 KAG NP, w którym stwierdza się, że „koszty będące podstawą naliczania opłat za użytkowanie i okresowych wkładów należy ustalać zgodnie z biznesowymi zasadami księgowania kosztów”. Innymi słowy, koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych należy uwzględniać w opłatach w sposób proporcjonalny, ponieważ zachodzi związek przyczynowy z usuwaniem materiału wewnętrznego i wewnętrznego w ramach normalnej eksploatacji.
(221)
Ponadto sąd BVerwG słusznie zauważył w swoim wyroku, że koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych musi zostać pokryty za pomocą dochodu z usuwania materiału wewnętrznego i zewnętrznego (55). W związku z tym, jeżeli - tak jak ma to miejsce w przypadku ZT - zalecane rezerwy na wypadek epidemii można zapewnić w ramach wolnych mocy produkcyjnych, roczny wkład nie jest konieczny.
(222)
Ponadto w uzasadnieniu dotyczącym rocznego wkładu Niemcy twierdzą, że wszystkie koszty związane z wolnymi mocami produkcyjnymi podczas trzeciej zmiany w tygodniu są wynikiem wypełniania obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. W przypadku braku obowiązku ZT mogłoby w pełni wykorzystywać swoje maksymalne moce produkcyjne z technicznego punktu widzenia w ramach pracy na 3 zmiany 5 dni w tygodniu.
(223)
Niemcy nie przedstawiły jednak żadnego dowodu potwierdzającego, że w przypadku braku obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii nie byłyby dostępne żadne wolne moce produkcyjne w ciągu tygodnia. Wydaje się raczej, wskazuje na to np. badanie ISPA-NS, że nawet przedsiębiorstwa zajmujące się jedynie usuwaniem materiału kategorii 3, a tym samym nieobjęte obowiązkiem utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, dysponują znacznymi wolnymi mocami produkcyjnymi i finansują całość ponoszonych w związku z tym kosztów za pomocą pobieranych opłat.
9.3.2. Dostępne wolne moce produkcyjne są większe niż zalecane rezerwy na wypadek epidemii
(224)
Jak pokazuje tabela 3, ZT dysponuje znacznie większymi wolnymi mocami produkcyjnymi niż jest to konieczne, aby zapewnić zalecane rezerwy na wypadek epidemii. Wolne moce produkcyjne dostępne w perspektywie krótkoterminowej ponad dwukrotnie przewyższają niezbędne moce produkcyjne w razie epidemii. Rysunek 2 pokazuje, że w niektórych latach nie wykorzystano nawet 25 % normalnych mocy produkcyjnych przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu. Kosztu utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych, które zupełnie nie są konieczne do zapewnienia zalecanych rezerw na wypadek epidemii, nie można uwzględniać w kosztach netto. Dlatego też należy odrzucić przedstawione przez Niemcy obliczenia kosztów netto, ponieważ błędnie przyporządkowano w nich koszt całych wolnych mocy produkcyjnych do rezerw na wypadek epidemii.
(225)
Badanie ISPA-RP i badanie Fraunhofera pokazują, że dostępne wolne moce produkcyjne ZT były nawet wystarczające do zwalczania epidemii pryszczycy w całym kraju związkowym przez 3 miesiące. Od ZT nigdy nie wymagano jednak utrzymywania rezerw na wypadek epidemii na okres dłuższy niż 6 tygodni. Innymi słowy, członkowie związku nigdy nie zobowiązali ZT do utrzymywania rezerw na wypadek epidemii trwającej dłużej niż 6 tygodniu, tak aby przedsiębiorstwo było w stanie samodzielnie uporać się z dłużej trwającą epidemią w całym kraju związkowym. Porównanie z mocami produkcyjnymi niezbędnymi do uporania się z epidemią pryszczycy w całym kraju związkowym jest nieistotne dla sprawy (56).
(226)
Fakt, że moce produkcyjne zakładu ZT są znacznie większe niż wymagane zgodnie z Verbandsordnung, potwierdzają następujące argumenty: na mocy Verbandsordnung ZT ma obowiązek przetwarzania materiału wewnętrznego kategorii 1 i 2 w ilości średnio około 900 ton tygodniowo (57). Gdyby dodać do tego zalecane rezerwy na wypadek epidemii wynoszące 1 185 ton tygodniowo, aby wypełnić swoje obowiązki wynikające z Verbandsordnung, ZT musiałoby dysponować zakładem o mocach produkcyjnych wynoszących 2 085 ton tygodniowo przy pracy na 3 zmiany 7 dni w tygodniu.
(227)
W rzeczywistości jednak maksymalne potencjalne moce produkcyjne zakładów ZT wynoszą 4 536 ton tygodniowo. W związku z tym ZT obsługuje zakład o mocach produkcyjnych dwukrotnie większych niż moce wymagane do realizacji zadań określonych w Verbandsordnung. Ponieważ moce produkcyjne ZT są o wiele większe niż wymagane do wypełnienia przez ZT powierzonych mu zadań publicznych, przedsiębiorstwo to nie mogło ponieść żadnych kosztów netto w związku z obowiązkiem utrzymywania rezerw na wypadek epidemii.
9.3.3. Streszczenie
(228)
Podsumowując, można stwierdzić, że Niemcy nie były w stanie wykazać, iż ZT poniosło koszty netto wynikające z obowiązku utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Badanie wykazało, że z rocznych wkładów finansuje się koszt utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych możliwych do wykorzystania podczas normalnej eksploatacji (a zatem koszt ten powinien być finansowany z opłat i należności za te usługi) lub dostępnych z uwagi na niewystarczający stopień wykorzystania mocy produkcyjnych zakładów ZT.
9.4. Czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark
(229)
Zgodnie z czwartym kryterium określonym w wyroku w sprawie Altmark jeżeli wyboru przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie obowiązków świadczenia usługi publicznej, nie dokonuje się w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, pozwalającego na wybór oferenta zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty należy ustalić na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo w związku z wypełnianiem takich obowiązków.
(230)
Cztery kryteria określone w wyroku w sprawie Altmark stanowią wyjątek od zasady, zgodnie z którą wypłaty rekompensat stanowią przyznanie korzyści. Do państwa członkowskiego należy zatem wykazanie, że kryteria te zostały spełnione.
(231)
ZT nie wybrano w ramach postępowania o udzielenie zamówienia, a Niemcy nie przedstawiły żadnego dowodu na to, że ZT jest przeciętnym, dobrze zarządzanym przedsiębiorstwem. Niemcy nie zdołały zatem wykazać, że czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark jest spełnione. Wysokie opłaty za usuwanie tusz zwierzęcych w Nadrenii-Palatynacie i konieczność finansowania za pomocą rocznego wkładu, która nie występuje w żadnym innym kraju związkowym, stanowią dowód prima facie, że ZT nie jest przeciętnym, dobrze zarządzanym przedsiębiorstwem.
(232)
W związku z tym czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark nie jest spełnione.
(233)
BVerwG uznał, że czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark nie ma zastosowania do ZT, ponieważ roczny wkład nie miał na celu zapewnienia ZT rekompensaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych w związku z przejęciem obowiązku świadczenia usługi publicznej w kontekście działalności, która w innym przypadku byłaby działalnością komercyjną, lecz służył sfinansowaniu realizacji zadania publicznego poza rynkiem. Według BVerwG urzędowy charakter realizacji tego zadania miał związek z decyzją polityczną władz regionalnych i lokalnych będących członkami związku o udzieleniu zamówienia wewnętrznego na usuwanie materiał kategorii 1 i 2. BVerwG oparł swoją interpretację na wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
W opinii BVerwG w czwartym kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark zakłada się, że obowiązek świadczenia usługi publicznej musi pełnić przedsiębiorstwo prywatne. Ponieważ nie ma to miejsca w przypadku zastosowania zamówienia wewnętrznego, czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark nie ma zastosowania do przedsiębiorstw, którym udzielono zamówienia wewnętrznego na wykonywanie tego obowiązku (59).
(235)
Komisja nie podziela stanowiska BVerwG. Po pierwsze w czwartym kryterium określonym w wyroku w sprawie Altmark w brzmieniu sformułowanym przez Trybunał Sprawiedliwości nie ma mowy o tym, że nie ma ono zastosowania w przypadku udzielenia zamówienia wewnętrznego. Wręcz przeciwnie - zapewniając dwa możliwe rozwiązania (postępowanie o udzielenie zamówienia lub analiza kosztów, które poniosłoby przeciętne, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo), Trybunał Sprawiedliwości pokazał, że kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark ma zastosowanie nawet w przypadku braku postępowania o udzielenie zamówienia, a tym samym w szczególności w przypadku zamówienia wewnętrznego.
(236)
Wyrok w sprawie Stadtreinigung Hamburg dotyczył jedynie tego, kiedy występuje obowiązek udzielenia zamówienia, a kiedy nie. Jeżeli chodzi o przepisy w zakresie pomocy, nie można z niego wyciągnąć żadnego wniosku. Wręcz przeciwnie - druga możliwość zapewniona w czwartym kryterium określonym w wyroku w sprawie Altmark dotyczy właśnie przypadku, w którym nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia.
(237)
W związku z tym stanowisko BVerwG sprawia wrażenie, jakby monopol ZT na poziomie regionalnym oznaczał, że ZT nie konkuruje z innymi przedsiębiorstwami oraz że może nie mieć miejsca zakłócenie konkurencji. Zakłócenie konkurencji jest jednak osobnym zasadniczym elementem pojęcia pomocy, odmiennym od elementu korzyści gospodarczej (kontekstu, w którym opracowano cztery kryteria Altmark). Zasadniczy element pojęcia zakłócenia konkurencji jest spełniony w rozpatrywanym przypadku (zob. sekcja 8.3). Ponadto Komisja wyraźnie potwierdziła w pkt 37 komunikatu w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym („komunikat w sprawie UOIG”) (60), że świadczenie usług we własnym zakresie nie wyklucza zakłócenia konkurencji.
(238)
Wreszcie położenie nacisku przez BVerwG na urzędowy charakter działalności ZT budzi wątpliwości co do tego, czy BVerwG w sposób dorozumiany odrzucił możliwość zastosowania czwartego kryterium Altmark, ponieważ założył, że ZT nie prowadzi działalności gospodarczej. Takie założenie również jest błędne: ZT oferuje usługę w zamian za opłatą, w związku z czym prowadzi działalność gospodarczą (zob. sekcja 8.2). Komisja ponadto wyraźnie potwierdziła to w pkt 13 komunikatu w sprawie UOIG.
9.5. Wniosek dotyczący istnienia korzyści gospodarczej dla ZT
(239)
Wbrew temu, co twierdzi BVerwG w swoim wyroku, oraz wbrew argumentacji Niemiec kryteria Altmark nie są spełnione. Po pierwsze, rocznych wkładów zasadniczo nie można uzasadniać jako rekompensaty państwa z tytułu wypełniania obowiązków przyjętych przez ZT, ponieważ wszystkie koszty związane z wypełnianiem tych obowiązków muszą zostać pokryte za pomocą dochodu z opłat. Ponadto wykazano, że wbrew temu, co twierdzą Niemcy, ZT nie poniosło żadnych kosztów netto w związku z obowiązkiem utrzymywania rezerw na wypadek epidemii. Koszty przedstawione przez Niemcy są albo kosztami utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych, które muszą zostać pokryte z przychodu z opłat oraz z zysków, albo kosztami utrzymywania nadwyżki wolnych mocy produkcyjnych w stosunku do zalecanych rezerw na wypadek epidemii. Co więcej, do 2010 r. parametry służące do obliczania rocznych wkładów nie zostały określone z wyprzedzeniem w wystarczająco przejrzysty sposób. Wreszcie Niemcy nie były w stanie wykazać, że ZT jest przeciętnym, dobrze zarządzanym przedsiębiorstwem.
(240)
Roczne wkłady przyniosły zatem ZT korzyść gospodarczą.
(241)
Gdyby koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii, nieprawidłowo obliczony przez Niemcy, został prawidłowo przyporządkowany według celu do różnych świadczonych usług - usuwania materiału wewnętrznego kategorii 1 i 2, usuwania materiału kategorii 1 i 2 z Badenii-Wirtembergii i Hesji oraz usuwania materiału kategorii 3 - korzyści gospodarcze uzyskane przez ZT dzięki rocznym wkładom na różnych rynkach byłoby bardziej widoczne.
(242)
W kolejnych sekcjach od 9.5.1 do 9.5.3 wykazane zostanie, że roczne wkłady istotnie zrównoważyły straty spowodowane następującymi czynnikami:
a)
niska jakość przetwarzania materiału kategorii 3;
b)
niepełne wykorzystanie mocy produkcyjnych;
c)
opłaty poniżej kosztów za usuwanie materiału w północnej i środkowej Hesji;
d)
opłaty poniżej kosztów za usuwanie materiału wewnętrznego.
9.5.1. Straty poniesione w związku z usuwaniem materiału wewnętrznego i zewnętrznego przy przyporządkowaniu nieprawidłowo obliczonych kosztów utrzymywania rezerw na wypadek epidemii według celu
(243)
Na podstawie rachunków zysków i strat ZT przedstawionych za lata 2002-2009 wszystkie domniemane koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii przyporządkowano według celu, biorąc pod uwagę pracę zakładu na 2 zmiany 5 dni w tygodniu.
(244)
Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że główną przyczyną wysokich kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych jest niepełne wykorzystanie mocy produkcyjnych zakładu ZT. Te koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych spowodowane niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych przy normalnej eksploatacji zakładu należy zatem wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności.
(245)
Jak pokazują statystki dotyczące wykorzystania mocy produkcyjnych przedstawione w tabeli 3 (w kolumnie „wolne moce produkcyjne w związku z poziomem ich wykorzystania”), ZT nigdy w pełni nie wykorzystywało dostępnych mocy produkcyjnych z technicznego punktu widzenia przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu. Zwłaszcza od 2002 r. wskaźnik wykorzystania mocy produkcyjnych gwałtownie spadał w wyniku nagłego spadku ilości materiału wewnętrznego. Miarą stosowaną do określania poziomu niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych są wolne moce produkcyjne przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu. Do obliczania poziomu niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych przyjęto poziom odniesienia w postaci najwyższego poziomu wykorzystania mocy produkcyjnych osiągniętego przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu, który w 2002 r. wyniósł 101 855 ton. Średnio poziom niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych wynosi 13 %.
(246)
Jak można zauważyć w odpowiedniej kolumnie („wolne moce produkcyjne w związku z poziomem ich wykorzystania”) w tabeli 4, średni koszt niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych przy normalnej eksploatacji zakładu wynosi 434 304 EUR. ZT musi ponosić odpowiedzialność handlową za ten koszt, ponieważ jest on wynikiem prowadzeniem zakładu, który nie jest w pełni eksploatowany przy normalnej eksploatacji.
(247)
Koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych podzielono proporcjonalnie do wykorzystania przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu. Koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych są zatem podzielone proporcjonalnie między usługi wewnętrzne i zewnętrzne. Jednocześnie w tabeli 4 dokonano rozróżnienia między kosztami utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych do celów gromadzenie i przetwarzania.
(248)
Średnio w latach 2002-2009 ZT nie było w stanie pokryć kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych z przychodów ze świadczenia usług wewnętrznych ani zewnętrznych. Kolumna „marża na pokrycie II” pokazuje średnią roczną stratę w wysokości 1 198 257 EUR w związku ze świadczeniem usług zewnętrznych oraz w wysokości 1 140 898 EUR w związku ze świadczeniem usług zewnętrznych.
Tabela 4
Rachunek zysków i strat
(w EUR)
Padłe zwierzęta
Odpady rzeźnicze
Materiał wewnętrzny
Kol. 1 + 2
Materiał kategorii 3
BW i Hesj
Niepełne wykorzystanie
Materiał zew nętrzny
Kol. 4 + 5 + 6
Ogółem
Kol. 3 + 7
(1)
Przychód
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Koszty podane przez ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Przychód
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Koszty skorygowane
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Z uwzględnieniem marży na pokrycie I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Wolne moce produkcyjne (WMP) w związku z poziomem ich wykorzystania
[…]
[…]
[…]
(7)
-
WMP do celów gromadzenia
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
WMP do celów przetwarzania
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Z uwzględnieniem marży na pokrycie II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nieprzyporządkowane koszty stałe
[…]
(11)
Z uwzględnieniem marży na pokrycie III
[…]
(12)
+
Roczny wkład
[…]
(13)
Zysk lub strata
[…]
Wiersze 1 i 2: Informacje przedstawione przez ZT
ZT nie ujmuje dochodu z usuwania materiału kategorii 3 osobno w rachunkach kosztów, lecz, podobnie jak w przypadku dochodu z innych produktów (np. tłuszczów i olejów), odlicza je od kosztów całkowitych, które następnie dzieli się między wewnętrzne odpady rzeźnicze, materiał kategorii 3 oraz materiał z BW i Hesji. Ponieważ jednak poniżej dla materiału kategorii 3 utworzono osobny rachunek, dochód z usuwania materiału kategorii 3 należy odjąć od kosztów całkowitych.
Wiersze 3-5: Obliczanie marży na pokrycie I
Aby otrzymać koszty skorygowane, dochód z przetwarzania materiału kategorii 3 odliczony od kosztów dzieli się proporcjonalnie między koszty związane z wewnętrznymi odpadami rzeźniczymi, materiałem kategorii 3 oraz materiałem z BW i Hesji. Różnica między kosztami całkowitymi przedstawionymi w wierszach 2 i 4 odpowiada zatem dochodowi z usuwania materiału kategorii 3 ujętemu w wierszu 3.
Ze względu na brak dostępnych danych Komisja nie była w stanie sprawdzić, czy ZT prawidłowo przyporządkowało koszty całkowite przedstawione w wierszach 2 i 3 do poszczególnych usług. W szczególności należy zwrócić uwagę, że usuwanie tusz zwierzęcych generuje nadmiernie dużą część kosztów utrzymywania mocy produkcyjnych. W związku z tym marża na pokrycie I dotycząca wewnętrznych odpadów rzeźniczych, materiału kategorii 3 oraz materiału z BW i Hesji może być zbyt wysoka.
Wiersze 6-9: Obliczanie marży na pokrycie II
Najpierw od kosztu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii odlicza się wartość niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu (= wolne moce produkcyjne w związku z poziomem ich wykorzystania). Pozostałe koszty utrzymywania rezerw na wypadek epidemii dzieli się następnie proporcjonalnie do przetwarzanych ilości i obliczonego wskaźnika niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych. Ponieważ w BW nie gromadzi się materiału, koszty gromadzenia i przetwarzania ujmuje się osobno. Ponieważ bezpośrednie koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych dodano już w 2009 r. odnośnie do realizacji zadania w północnej i środkowej Hesji, nie dodaje się żadnych dalszych kosztów.
9.5.2. Roczne wkłady służą do finansowania strat związanych z usuwaniem materiału zewnętrznego
(249)
Na rynkach zewnętrznych ZT ma konkurentów, którzy muszą finansować całość kosztów prowadzenia zakładów z własnych przychodów. Ani przedsiębiorstwo konkurujące z ZT w zakresie usuwania materiału kategorii 3, ani poprzedni podmiot gospodarczy w północnej i środkowej Hesji nie mogą liczyć na dodatkowe refinansowanie wolnych mocy produkcyjnych ze strony państwa w związku z czynnikami operacyjnymi lub niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych z powodu danego poziomu popytu.
9.5.2.1. Straty związane z usuwaniem materiału kategorii 3
(250)
Podobnie jak wszystkie inne przedsiębiorstwa zajmujące się usuwaniem materiału kategorii 3, którym nie powierzono zadania publicznego, ZT musi samodzielnie ponosić wszystkie powiązane koszty i całe ryzyko.
(251)
ZT usuwa materiał kategorii 3 wraz z materiałem kategorii 1 i 2, w związku z czym nie może osiągnąć takiego samego dochodu z obrotu produktami, jak przy usuwania każdego rodzaju materiału osobno. Zwiększony popyt na przetwarzanie samego materiału kategorii 3 spowodował spadek cen, które ZT może otrzymać od rzeźni. Jak wyjaśnił skarżący, przedsiębiorstwa odpowiedzialne za usuwanie odpadów płacą nawet premie rzeźniom za niektóre materiały kategorii 3.
(252)
Tendencja ta jest bardzo wyraźna w zyskach z tony materiału kategorii 3: w 2002 r. ZT nadal otrzymywało […] EUR za tonę, natomiast po okresie ciągłego spadku w 2009 r. stawka ta wynosiła zaledwie […] EUR. Jest to spadek zysku za tonę o niemalże 70 % w ciągu siedmiu lat.
Wykres 1
Marże na pokrycie dla materiału kategorii 3 w latach 2000-2009 (w EUR)
[…]
(253)
W ostatnich kilku latach przetwarzanie materiału kategorii 3 stawało się zatem dla ZT coraz mniej dochodowe. O ile do 2004 r. ZT nadal było w stanie pokrywać swoje koszty bezpośrednie, o tyle w kolejnych latach usuwanie materiału kategorii 3 nie przyczyniało się już pozytywnie do pokrycia kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych.
(254)
Przedstawione przez Niemcy obliczenia, wskazujące, że dochód, jaki ZT może osiągnąć z usuwania materiału kategorii 3, jest większy niż koszty bezpośrednie, są nieprawidłowe. Niemcy opierają swoje obliczenia na kosztach, od których odliczono już dochód (zob. wiersz 2 w tabeli 4), a nie na faktycznie poniesionych kosztach, co byłoby prawidłowe (zob. koszty skorygowane przedstawione w wierszu 4 w tabeli 4).
(255)
ZT najwyraźniej jest przygotowane na tolerowanie ciągłych strat z powodu niskiej jakości usuwania materiału kategorii 3, aby utrzymać poziom wykorzystania mocy produkcyjnych swoich zakładów.
9.5.2.2. Straty z powodu niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych
(256)
Inną poważną przyczyną strat ponoszonych przez ZT jest fakt, że przez większość lat moce produkcyjne zakładu były wykorzystywane w niedostatecznym stopniu. W niektórych latach wskaźnik niepełnego wykorzystania mocy produkcyjnych przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu wzrósł do ponad 25 % w porównaniu z najlepszym wskaźnikiem wykorzystania z 2001 r. Jedynie w latach 2001 i 2002 osiągnięto lepszy wskaźnik wykorzystania dzięki kryzysowi związanemu z TSE, chociaż nawet wówczas ZT nie musiało korzystać z wolnych mocy produkcyjnych w nocy czy w weekendy.
Wykres 2
Niepełne wykorzystanie normalnych mocy produkcyjnych ZT przy pracy na 2 zmiany 5 dni w tygodniu w latach 1998-2009
(257)
Przyczyną wyraźnie niższego poziomu wykorzystania mocy produkcyjnych po 2002 r. był spadek liczebności stad zwierząt, a zarazem ilości materiału wewnętrznego, która zmniejszyła się o ponad 35 % w latach 2002-2009. ZT dążyło do wykorzystania zwolnionych mocy produkcyjnych poprzez przyjęcie większych ilości materiału zewnętrznego. Dopiero jednak po wygranej w postępowaniu o udzielenie zamówienia w północnej i środkowej Hesji ZT zdołało osiągnąć wskaźnik wykorzystania mocy produkcyjnych zbliżony do poziomu z lat 2002/2003.
9.5.2.3. Straty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia w północnej i środkowej Hesji
(258)
Ponieważ ZT świadczy usługi w zakresie usuwania w północnej i środkowej Hesji zaledwie od 2009 r., dostępnych jest bardzo mało danych na temat wyników tej działalności. Przedstawione rachunki kosztów z 2009 r. wskazują jednak, że realizacja nowego zadanie przyniosła dodatnią marżę na pokrycie po odliczeniu kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych w wysokości około 200 000 EUR.
(259)
Dokumentacja przetargowa sugeruje jednak, że ZT przedstawiło ofertę niższą niż jego faktyczne koszty. Jak przyznały same Niemcy, odsetki, które ZT płaci od zaciągniętych pożyczek bankowych, są wyższe niż naliczone odsetki, które ZT określiło zgodnie z zasadami obliczania na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia. Innymi słowy, ZT nie oczekuje, że będzie w stanie pokryć całość kosztów odsetek z tytułu zaciągniętych pożyczek ani że osiągnie rozsądny zwrot z kapitału własnego.
(260)
Całkowita kwota odsetek ZT z tytułu pożyczek wynosi 1,07 mln EUR rocznie. Zakładając, zgodnie z częścią całkowitych mocy produkcyjnych przeznaczonych na usuwanie materiału pochodzącego z północnej i środkowej Hesji, że około jedną czwartą kosztu pożyczek można przyporządkować do usługi świadczonej w północnej i środkowej Hesji, udział kosztów wynosi 0,26 mln EUR w porównaniu z kwotą 0,16 mln EUR podaną przez ZT w obliczeniach dotyczących opłat pobieranych w północnej i środkowej Hesji. Poza kwotą 0,10 mln EUR w odsetkach od pożyczek, która nie jest pokrywana rocznie, istnieją również odsetki od kapitału, które nie są pokrywane.
(261)
Przedsiębiorstwo prowadzące działalność w sposób rozsądny nie przedstawiłoby oferty, która nie obejmuje przewidywanych kosztów inwestycji. Na zmianę tego faktu w żaden sposób nie wypływa wielokrotne odwoływanie się przez Niemcy do rzekomych wymogów określonych w zasadach naliczania opłat, które nie pozwalają na przeniesienie całkowitych kosztów. Żaden prywatny podmiot gospodarczy nie może być zmuszany do świadczenia usług po cenach uniemożliwiających mu pokrycie kosztów własnych i osiągnięcie rozsądnego zysku ani nie byłby na to gotów.
(262)
Nawet wychodząc od rachunków kosztów przedstawionych za rok 2009, które wskazują na dodatnią marżę na pokrycie w wysokości około 200 000 EUR, przewidywane marże na pokrycie w 10-letni m okresie obowiązywania zamówienia nie mogą zrównoważyć strat spowodowanych niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych, które wynosiły średnio około 700 000 EUR rocznie począwszy od 2002 r. Przedsiębiorstwo prowadzące działalność w warunkach rynkowych nie utrzymałoby zatem niewykorzystanych mocy produkcyjnych przez tak długi okres.
(263)
W przypadku materiału zewnętrznego oczywiste jest, że dzięki rocznym wkładom ZT wprowadzało do obrotu moce produkcyjne po cenach poniżej kosztów i przez lata utrzymywało niewykorzystane moce produkcyjne, nie będąc w stanie zrównoważyć przyszłymi zyskami strat spowodowanych niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych w poprzednich latach. W związku z tym jasne jest, że ZT utrzymywało na rynku moce produkcyjne, na utrzymywanie których rozsądnie działające przedsiębiorstwo odpowiedzialne za usuwanie odpadów nie mogłoby sobie pozwolić.
9.5.3. Roczne wkłady służą do finansowania strat związanych z usuwaniem materiału wewnętrznego
(264)
Koszty utrzymywania wolnych operacyjnych mocy produkcyjnych związane z usuwaniem materiału wewnętrznego muszą zostać pokryte przy użyciu opłat. ZT, podobnie jak wszystkie inne przedsiębiorstwa, którym powierzono usuwanie materiału objętego kontrolą, muszą na własną odpowiedzialność zapewnić realizację tego zadania w sposób oszczędny poprzez odpowiednie prowadzenie działalności gospodarczej. Dodatkowa rekompensata zwolniłaby ZT ze spoczywającej na nim odpowiedzialności ekonomicznej.
(265)
Koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych związane z czynnikami operacyjnymi należy zatem podzielić między usuwanie padłych zwierząt a usuwanie odpadów rzeźniczych. W poszczególnych krajach związkowych stosuje się różne podejścia do kwestii dzielenia kosztu utrzymywania wolnych operacyjnych mocy produkcyjnych między usuwanie odpadów rzeźniczych a usuwanie tusz zwierzęcych. W niektórych krajach związkowych do usuwania padłych zwierząt przyporządkowuje się większą część kosztów utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych niż do usuwania odpadów rzeźniczych. Ponieważ ani w zasadach dotyczących opłat, ani w Verbandsordnung nie określono skali przyporządkowania, koszty utrzymywania wolnych mocy produkcyjnych zostaną przyporządkowane proporcjonalnie.
9.5.3.1. Ceny za usuwanie odpadów rzeźniczych poniżej kosztów
(266)
Jak stwierdziły same Niemcy, ZT konkuruje z innymi przedsiębiorstwami odpowiedzialnymi za usuwanie odpadów rzeźniczych. Wysokość opłat za usuwanie wewnętrznych odpadów rzeźniczych ma wpływ na poziom oddzielania w rzeźniach, a tym samym na to, ile czystego materiału kategorii 3 jest do dyspozycji innych przedsiębiorstw odpowiedzialnych za usuwanie odpadów rzeźniczych.
(267)
Chociaż średnio zyski ledwie pokrywają koszty bezpośrednie, z czasem dochodzi do takiej samej sytuacji jak w przypadku marży na pokrycie w odniesieniu do materiału kategorii 3. Do 2004 r. zyski przekraczały koszty bezpośrednie. W związku jednak z nową skalą opłat od 2005 r., która doprowadziła do spadku średnich zysków za tonę ze 160 EUR do 116 EUR, tj. o 27,5 %, w następnych latach niemożliwe było nawet pokrycie kosztów bezpośrednich, a zatem nie można było osiągnąć żadnej marży na pokrycie kosztów utrzymywania wolnych operacyjnych mocy produkcyjnych. Dopiero w 2009 r. nastąpił powrót do dodatniej marży na pokrycie I (zob. tabela 4).
(268)
Bez rocznego wkładu ZT ewidentnie nie byłoby w stanie utrzymać tej polityki cenowej. Podobnie jak w przypadku odpadów rzeźniczych kategorii 3 od 2005 r. ZT akceptowało ceny, które nie pokrywały nawet jego kosztów bezpośrednich w celu dalszego wykorzystywania mocy produkcyjnych jego zakładu. Ogólnie rzecz biorąc, w odniesieniu do materiałów wewnętrznych odnotowuje się wyraźną ujemną marżę na pokrycie II, która - po odliczeniu kosztów utrzymywania wolnych operacyjnych mocy produkcyjnych - stanowi około 13 % obrotu (zob. tabela 4).
9.5.3.2. Monopolistyczna pozycja na obszarze objętym zakresem działalności związku wzmocniona poprzez bezpośrednie roczne wkłady
(269)
Niemcy uważają, że ZT nie osiągnęło żadnej korzyści gospodarczej z rocznych wkładów, ponieważ nie ma znaczenia, czy państwo przyznaje rekompensatę z tytułu utrzymywania rezerw na wypadek epidemii bezpośrednio przedsiębiorstwu odpowiedzialnemu za usuwanie odpadów czy pośrednio poprzez pomoc w zakresie TSE na rzecz podmiotów wytwarzających przedmiotowy materiał. W tym drugim przypadku koszt utrzymywania rezerw na wypadek epidemii byłby uwzględniony w opłatach, ale jednocześnie podmioty odpowiedzialne za wytworzenie materiału otrzymałyby ulgę w postaci odpowiednio wyższej kwoty pomocy. W obu przypadkach znaczną część obciążenia poniósłby de facto skarb państwa i tego przede wszystkim dotyczy przegląd w świetle przepisów w zakresie konkurencji.
(270)
Po pierwsze, należy jeszcze raz zaznaczyć (zob. sekcja 2.5.3), że ZT otrzymuje roczny wkład jako uzupełnienie pomocy w zakresie TSE, która trafia do rolników. Ponadto poziom otrzymywanej przez ZT pomocy jest wyższy w Nadrenii-Palatynacie niż w północnej i środkowej Hesji, ponieważ cena za tonę (212 EUR) - a tym samym również podstawa pomocy w zakresie TSE - jest znacznie niższa niż cena za tonę w Nadrenii-Palatynacie (390 EUR). Oczywiście rolnicy na obszarze objętym zakresem działalności związku nie korzystają z niższych opłat dzięki rocznym wkładom.
(271)
Po drugie, wytyczne Wspólnoty w zakresie TSE zawierają wyraźny wymóg dotyczący przedstawienia dowodu, że pomoc nie stanowi korzyści dla przedsiębiorstw produkcyjnych niższego szczebla (61). Jak jednak wykazano w sekcjach 9.5.2 i 9.5.3, ZT faktycznie wykorzystuje roczny wkład do pokrywania strat finansowych spowodowanych prowadzoną polityką cenową, niepełnym wykorzystaniem mocy produkcyjnych lub innymi przypadkami nieefektywności swojej działalności gospodarczej.
(272)
Niemcy wyraźnie nie są zatem w stanie wykazać, że roczny wkład stanowi korzyść dla rolników jako rekompensata z tytułu kosztów usuwania padłych zwierząt. Wręcz przeciwnie - nadal nierozstrzygnięta jest kwestia tego, czy rolnicy nie korzystaliby z niższych cen w przypadku braku rocznego wkładu, ponieważ wówczas ZT na wcześniejszym etapie zostałoby poddane większej presji gospodarczej, aby dostosować swoje moce produkcyjne i praktyki handlowe do warunków rynkowych.
9.5.4. Streszczenie
(273)
Niemcy nie były w stanie wykazać, że roczne wkłady na rzecz ZT są uzasadnione jako rekompensata państwa z tytułu wypełniania obowiązków wynikających z Verbandsordnung. Kryteria Altmark nie są spełnione.
(274)
Szczegółowy przegląd rachunków dochodów i kosztów ZT pokazuje natomiast, że roczne wkłady przynoszą ZT korzyści gospodarcze w odniesieniu do usuwania materiału wewnętrznego i zewnętrznego.
(275)
W związku z tym roczne wkłady stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
10. OCENA NIEZGODNOŚCI Z PRAWEM NA MOCY ART. 108 UST. 3 TFUE
(276)
Roczne wkłady, które ZT otrzymywało od 1979 r., nie zostały zgłoszone Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE. W związku z tym roczne wkłady stanowią pomoc państwa niezgodną z prawem na mocy art. 108 ust. 3 TFUE.
(277)
Nie może być mowy o zwolnieniu z obowiązku zgłoszenia na mocy decyzji Komisji 2005/842/WE z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (62) („decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2005 r.”) oraz decyzji Komisji 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (63) („decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2011 r.”), ponieważ, jak wykazano w sekcji 9, ZT nie jest zobowiązane do wykonywania usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, gdyż usuwanie materiału kategorii 1 i 2, utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii i usuwanie materiału kategorii 3 nie są usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym. Ponadto drugie kryterium Altmark nie jest spełnione w odniesieniu do lat 1979-2010, a trzecie kryterium Altmark nie jest spełnione w odniesieniu do całego okresu, począwszy od 1979 r. W związku z tym przepisy art. 4 i 5 obu decyzji w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2005 r. i z 2012 r. w sprawie zwolnienia nie są spełnione.
11. OCENA ZGODNOŚCI NA MOCY ART. 106 UST. 2 TFUE
(278)
Zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE postanowienia TFUE mają zastosowanie do przedsiębiorstw zobowiązanych do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym lub mających charakter monopolu skarbowego. Artykuł 106 ust. 2 TFUE przewiduje jednak wyjątek od postanowień TFUE, jeżeli zastosowanie reguł konkurencji stanowi prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu poszczególnych zadań powierzonych tym przedsiębiorstwom. To postanowienie w sprawie wyłączenia można stosować, wyłącznie jeśli rozwój handlu nie jest naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
(279)
Zgodnie z pkt 69 wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym Komisja stosuje zasady określone w wytycznych unijnych do każdej pomocy niezgodnej z prawem, co do której wyda decyzję po dniu 31 stycznia 2012 r., nawet jeżeli pomocy udzielono przed tą datą. Ponieważ roczne wkłady stanowią pomoc państwa niezgodną z prawem, należy zastosować wytyczne unijne w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
(280)
Jak określono w sekcji 8.1, ZT nie ma obowiązku wykonywania usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ usuwanie materiału kategorii 1 i 2, utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii i usuwanie materiału kategorii 3 nie stanowią usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Chociażby z tego powodu roczne wkłady nie są zgodne z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 106 ust. 2 TFUE i wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
(281)
Zgodnie z drugim i trzecim kryterium Altmark pomoc udzieloną na mocy wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym można uznać za zgodną z art. 106 ust. 2 TFUE, jeżeli wydano akt powierzenia, w którym określono sposoby obliczania rekompensaty (sekcja 2.3), oraz jeżeli kwota pomocy nie przekracza kosztów netto wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej (sekcja 2.8).
(282)
Jak wykazano szczegółowo w sekcji 9.2, drugie kryterium Altmark nie jest spełnione w odniesieniu do okresu 1979-2009, a trzecie kryterium Altmark nie jest spełnione w odniesieniu do całego okresu. W rezultacie przepisy sekcji 2.3 wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (w odniesieniu do lat 1979-2009) oraz sekcji 2.8 (w odniesieniu do całego okresu) nie są spełnione.
(283)
Nie można zatem uzasadnić rocznego wkładu na mocy art. 106 ust. 2 TFUE oraz wytycznych unijnych w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jako pomoc na utrzymywanie rezerw na wypadek epidemii na obszarze objętym zakresem działalności związku.
12. OCENA ZGODNOŚCI ŚRODKA JAKO POMOCY NA SFINANSOWANIE KOSZTÓW USUWANIA TUSZ ZWIERZĘCYCH I ODPADÓW RZEŹNICZYCH NA MOCY ART. 107 UST. 3 LIT. c) TFUE
(284)
Roczne wkłady stanowią pomoc operacyjną, która zasadniczo jest zabroniona (64). Ciężar udowodnienia zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym spoczywa zatem na państwie członkowskim.
(285)
W wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i w wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013 zabrania się udzielania wszelkiej pomocy na pokrycie kosztów związanych z usuwaniem odpadów rzeźniczych i zezwala się na udzielanie pomocy na pokrycie kosztów usuwania padłych zwierząt, pod warunkiem że korzystają z niej wyłącznie rolnicy. Przedsiębiorstwa niższego szczebla - takie jak rzeźnie lub przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie unieszkodliwiania - nie mogą korzystać z pomocy w żadnych okolicznościach (65).
(286)
Do celów uproszczenia procedur administracyjnych pomoc dla rolnictwa na pokrycie kosztów usuwania padłych zwierząt może być wypłacana bezpośrednio przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie unieszkodliwiania, należy jednak wykazać, że cała pomoc trafia do rolników (66).
(287)
Jak wykazano w sekcji 9, roczne wkłady przynoszą ZT korzyść gospodarczą, a nie przynoszą żadnych korzyści rolnikom na obszarze objętym zakresem działalności związku, biorąc pod uwagę, że rolnicy na tym obszarze muszą płacić nawet wyższe ceny usuwania padłych zwierząt niż na przykład rolnicy w Hesji północnej i środkowej. Niemcy nie były również w stanie wykazać, że roczne wkłady przekazywane są rolnikom w całości.
(288)
Ponadto decyzja Komisji N 15/04 z 6 lipca 2004 r. zatwierdzająca program pomocy na rekompensaty dla rolników na obszarze działalności ZT z tytułu kosztów usuwania padłych zwierząt w latach 1998-2013 stanowi, że zatwierdzona pomoc dla rolnictwa nie może zostać przyznana w połączeniu z inną pomocą.
(289)
Jeżeli chodzi o pomoc niezgodną z prawem przyznaną przed dniem 1 stycznia 2003 r., w sekcji VI wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE przewiduje się wyjątki:
a)
pomoc może zostać zatwierdzona w odniesieniu do kosztów usuwania padłych zwierząt, nawet jeżeli została przyznana na poziomie produkcji, przetwarzania i wprowadzania do obrotu, do wysokości 100 %;
b)
ponadto w wyjątkowych przypadkach, pomoc na usuwanie odpadów rzeźniczych może być zgodna z rynkiem wewnętrznym, biorąc pod uwagę krótki czas trwania i konieczność zapewnienia przestrzegania zasady „zanieczyszczający płaci” w perspektywie długoterminowej.
(290)
Wyjątki te również nie mają zastosowania w przedmiotowym przypadku. Roczne wkłady nie ograniczają się do kosztów usuwania padłych zwierząt, które tak czy inaczej są w większości finansowane na mocy ustaleń w zakresie pomocy dla rolnictwa, ani nie są środkiem o charakterze krótkoterminowym o ograniczonym czasie trwania, jeżeli chodzi o odpady rzeźnicze.
(291)
Należy wreszcie podkreślić, że same Niemcy nie przedstawiły żadnych argumentów na potwierdzenie zgodności rocznych wkładów z rynkiem wewnętrznym na mocy wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013.
(292)
Ponieważ roczne wkłady przynoszą korzyść ZT, nie można ich uznać za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu wytycznych Wspólnoty w zakresie TSE i wytycznych w sprawie pomocy dla rolnictwa na lata 2007-2013 na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
13. OCENA ZGODNOŚCI ROCZNEGO WKŁADU JAKO POMOCY NA OCHRONĘ ŚRODOWISKA NA MOCY ART. 107 UST. 3 LIT. c) TFUE
(293)
Roczne wkłady stanowią pomoc operacyjną, która zasadniczo jest zabroniona (67). Ciężar udowodnienia zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym spoczywa zatem na państwie członkowskim. Niemcy utrzymywały, że roczne wkłady stanowią pomoc na ochronę środowiska.
(294)
Zgodnie z pkt 132 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska pomoc inwestycyjną dla przedsiębiorstw na naprawę szkód spowodowanych w środowisku poprzez rekultywację zanieczyszczonych terenów uznaje się za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, o ile prowadzi to do poprawy ochrony środowiska. Należy jednak przestrzegać zasady „zanieczyszczający płaci”, określonej w art. 191 ust. 2 TFUE oraz w wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. Zgodnie z pkt 132 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska zanieczyszczający musi sfinansować działania naprawcze bez pomocy państwa. Osobą, którą należy uznać za zanieczyszczającego, jest osoba odpowiedzialna na mocy przepisów krajowych.
(295)
Odpowiedni moment na ocenę sytuacji zgodnie z krajowymi przepisami w sprawie odpowiedzialności zależy od sytuacji prawnej w chwili wydania decyzji urzędowej.
(296)
Niemcy nie kwestionują, że zgodnie z nakazami oczyszczenia z dnia 21 kwietnia 1997 r. dla zakładu Sohrschied i z dnia 31 marca 1998 r. dla zakładu Sprendlingen-Gensingen na ZT jako na zanieczyszczającym spoczywał pełen obowiązek oczyszczenia obydwu terenów zgodnie z mającymi wówczas zastosowanie przepisami krajowymi. W związku z tym ZT jako zanieczyszczający jest odpowiedzialne na mocy przepisów prawa niemieckiego za koszty rekultywacji skażonej gleby w obu zakładach. Niemcy twierdzą, że zgodnie z orzeczeniem Bundesverfassungsgericht z dnia 16 lutego 2000 r. (68) finansowanie kosztów oczyszczania powyżej progu odpowiedzialności przy użyciu rocznych wkładów należy uznawać za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ na mocy tego orzeczenia odpowiedzialność osób prywatnych została ograniczona do wartości rynkowej gruntów.
(297)
Argument Niemiec nie jest jednak trafny. Po pierwsze, decyzja Bundesverfassungsgericht ma zastosowanie jedynie „między stronami”, tj. ma zastosowanie jedynie do stron postępowania. Przede wszystkim jednak zmiana orzecznictwa sądu najwyższego nie wpływa na zmianę sytuacji prawnej, a tym samym nie stanowi podstawy do przeglądu w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do aktów administracyjnych, które stały się wiążące.
(298)
Zgodnie z orzecznictwem niemieckim orzeczenie Bundesverfassungsgericht nie zmienia faktu, że w chwili wydania nakazu oczyszczenia wszyscy zanieczyszczający byli odpowiedzialni za pokrycie całkowitych kosztów oczyszczania. Po wydaniu orzeczenia przez Bundesverfassungsgericht w dniu 16 lutego 2000 r. żaden z zanieczyszczających nie mógł uniknąć pełnej odpowiedzialności jako zanieczyszczający w odniesieniu do wcześniejszego nakazu, który stał się wiążący.
(299)
W związku z tym, nawet biorąc pod uwagę przytoczone przez Niemcy orzeczenie Bundesverfassungsgericht z dnia 16 lutego 2000 r. w sprawie zakładów Sprendlingen-Gensingen i Sohrschied, ZT jest podmiotem odpowiedzialnym.
(300)
Ponieważ ZT nie odwołało się od nakazów oczyszczenia, nakazy te stały się wiążące i są ostateczne. Dlatego też zaprzeczanie teraz przez Niemcy jakiejkolwiek odpowiedzialności ZT za zakład Sohrschied jest argumentem nie do przyjęcia. ZT powinno było odwołać się od nakazu oczyszczenia z dnia 21 kwietnia 1997 r. i nie dopuścić do tego, aby nakaz ten stał się wiążący. Nie jest zadaniem Komisji przegląd wiążącej decyzji wydanej przez organ krajowy dotyczącej sytuacji krajowej pod względem odpowiedzialności w świetle zasady „zanieczyszczający płaci”.
(301)
Ponadto same Niemcy przyznają, że decyzja Bundesverfassungsgericht z 16 lutego 2000 r. ma zastosowanie wyłącznie do osób prywatnych, a nie do osób prawnych podlegających przepisom prawa publicznego. Ma to związek z faktem, że podstawą prawną ograniczenia zakresu odpowiedzialności jest prawo rzeczowe, na które nie mogą się powoływać osoby prawne podlegające przepisom prawa publicznego. W związku z tym nie można zaprzeczyć, że zgodnie z przepisami krajowymi na ZT spoczywa pełna odpowiedzialność za zanieczyszczone tereny.
(302)
Zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy na ochronę środowiska nie można się powoływać na potencjalne nierówne traktowanie osób prawnych podlegających przepisom prawa prywatnego i osób prawnych podlegających przepisom prawa publicznego w systemie prawnym danego państwa członkowskiego. Jeżeli chodzi o odpowiedzialność za zanieczyszczone tereny, wytyczne te stanowią, że zastosowanie mają wyłącznie przepisy prawa krajowego.
(303)
Ponieważ na mocy prawa niemieckiego ZT jest odpowiedzialne za całość kosztów oczyszczania w obydwu zakładach, rocznego wkładu nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
14. WNIOSKI
(304)
Roczne wkłady przyznawane ZT od 1979 r. stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Niemcy przyznawały roczne wkłady, naruszając przepisy art. 108 ust. 3 TFUE.
(305)
Wkładów tych nie można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 106 ust. 2 TFUE ani na mocy art. 107 ust. 2 i 3 TFUE.
(306)
Zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (iv) w związku z art. 15 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 pomoc, w przypadku której upłynął termin odzyskania, uznaje się za istniejącą pomoc. Zgodnie z art. 15 Komisja ma prawo do odzyskania pomocy przez okres dziesięciu lat. Okres, w którym można odzyskać pomoc, rozpoczyna bieg w dniu, w którym przyznano beneficjentowi pomoc niezgodną z prawem, zaś każde działanie podjęte przez Komisję w odniesieniu do takiej pomocy niezgodnej z prawem powoduje zawieszenie tego okresu. Po każdej przerwie bieg terminu ponownie się rozpoczyna.
(307)
Sądy Unii uznały nie tylko, że termin odzyskania może zostać przerwany w drodze formalnego postępowania, lecz także, że wezwanie do udzielenia informacji również może spowodować przerwanie biegu tego terminu (69).
(308)
Skarżący zakwestionował roczny wkład na rzecz ZT w styczniu 2008 r., a w dniu 26 maja 2008 r. Niemcom przesłano wezwanie do udzielenia informacji. To wezwanie do udzielenia informacji spowodowało przerwanie biegu terminu odzyskania pomocy. W związku z tym wszystkie roczne wkłady, które ZT otrzymało przed dniem 26 maja 1998 r., uznaje się za istniejącą pomoc. Roczne wkłady, które ZT otrzymało po dniu 26 maja 1998 r., stanowią natomiast nową pomoc.
(309)
Zgodnie z art. 14 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 Komisja nie wymaga odzyskania pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii. W przedmiotowym przypadku pojawia się pytanie, czy wyrok BVerwG z dnia 16 grudnia 2010 r. mógł dać beneficjentowi podstawę do uzasadnionych oczekiwań, że środek objęty oceną nie stanowi pomocy państwa.
(310)
W tym względzie Komisja zwraca przede wszystkim uwagę, że wyrok dotyczy wyłącznie płatności dokonanych za rok 2010. W związku z tym ewentualne uzasadnione oczekiwania mogły dotyczyć jedynie tego roku (i kolejnych lat, pod warunkiem że mechanizm pozostał niezmieniony).
(311)
Wyrok nie może jednak budzić uzasadnionych oczekiwań nawet w odniesieniu do roku 2010 (i lat kolejnych). Zgodnie z orzecznictwem zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań ma zastosowanie do każdej osoby w sytuacji, w której instytucja Unii Europejskiej, udzielając tej osobie konkretnych zapewnień, wzbudziła jej uzasadnione oczekiwania (70). Takimi zapewnieniami, udzielonymi w jakiejkolwiek formie, są konkretne, bezwarunkowe i spójne informacje (71).
(312)
W przedmiotowym przypadku Komisja nie udzieliła ZT żadnych takich konkretnych zapewnień; wręcz przeciwnie - w dniu 20 lipca 2010 r. wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające.
(313)
BVerwG nie jest instytucją Unii Europejskiej. Zgodnie z orzecznictwem, jeżeli chodzi o nadzór nad wywiązywaniem się przez państwa członkowskie z ich obowiązków wynikających z art. 107 WE i art. 108 WE, sądy krajowe i Komisja pełnią odrębne, wzajemnie uzupełniające się funkcje (72). Chociaż ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Komisji, z zastrzeżeniem przeglądu przez sądy Unii, zadaniem sądów krajowych jest zapewnienie zabezpieczenia praw osób w przypadku naruszenia obowiązku wcześniejszego zgłoszenia pomocy państwa Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 Traktatu (73).
(314)
W przedmiotowym przypadku BVerwG wydał wyrok w sprawie środka, odnośnie do którego Komisja wszczęła już formalne postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału decyzja ta musi skłonić państwo członkowskie do zawieszenia płatności w ramach środka (74). Ponadto BVerwG wydał wyrok (uzasadniając to między innymi domniemanym brakiem możliwości zastosowania czwartego kryterium Altmark), nie kierując sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, mimo że Komisja wszczęła już formalne postępowanie wyjaśniające.
(315)
W tych okolicznościach Komisja uważa, że wyroku BVerwG również nie można uznać za konkretne, bezwarunkowe i spójne informacje.
(316)
W związku z tym odzyskanie pomocy nie jest sprzeczne z zasadą prawa Unii dotyczącą ochrony uzasadnionych oczekiwań,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Roczne wkłady przyznane przez Niemcy na rzecz Zweckverband Tierkörperbeseitigung w Nadrenii-Palatynacie i Saarze oraz w powiatach Rheingau-Taunus-Kreis i Limburg-Weilburg („beneficjenta”) od dnia 1 stycznia 1979 r. z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowią pomoc państwa i są niezgodne z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
1. Niemcy natychmiast odzyskują od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 1 i którą wypłacano od dnia 26 maja 1998 r.
2. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc określona w ust. 1 została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 (75).
4. Niemcy anulują wszelkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 1, ze skutkiem od daty przyjęcia niniejszej decyzji.
Artykuł 3
Niemcy gwarantują odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 1, w terminie czterech miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji.
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Niemcy przekazują Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy), do odzyskania od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitego odzyskania pomocy udzielonej w ramach programu, o którym mowa w art. 2 ust. 1, Niemcy na bieżąco informują Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Niemcy bezzwłocznie przedstawiają informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Niemcy dostarczają również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja jest skierowana do Republiki Federalnej Niemiec.
Sporządzono w Brukseli dnia 25 kwietnia 2012 r.