РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно Държавна помощ C 25/08 (ex NN 23/08) реформа на финансирането на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, приведена в действие от Френската република в полза на France Télécom
(нотифицирано под номер C(2012) 9403)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/540/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (3) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба от 4 октомври 2002 г., допълнена на 16 януари 2003 г., на Комисията бяха представени твърдения, съгласно които Френската република е привела в действие в полза на France Télécom помощ, която частично е облекчила финансовите ѝ разходи, и по-специално разходите, свързани с финансирането на пенсиите. С писмо от 17 март 2004 г. Френската република предаде на Комисията информацията, поискана ѝ във връзка с жалбата.
(2)
С писма от 2 април 2004 г. и 24 февруари 2006 г. жалбоподателите предоставиха допълнителна информация във връзка с жалбата.
(3)
С писмо от 20 май 2008 г. Комисията информира Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), срещу тази помощ.
(4)
Франция представи мнението си на 18 юли 2008 г.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната помощ.
(6)
На 22 септември 2008 г. Комисията получи мнението на France Télécom и след удължаване на срока също така получи мнението на жалбоподателите и на един далекосъобщителен оператор съответно на 1 и 16 октомври 2008 г. След това Комисията ги предаде на Френската република, като ѝ даде възможност да ги коментира, и получи обратно мнението на Френската република с писмо от 13 февруари 2009 г.
(7)
На 16 февруари 2009 г. France Télécom представи мнението си, като привлече вниманието на Комисията към решение на Съда от 28 ноември 2008 г. (5), което според нея потвърждава доводите ѝ. На 14 май 2009 г. посоченият в съображение 6 далекосъобщителен оператор представи допълнителна информация към мнението по време на самата процедура, като се позова на решение на Комисията от 11 февруари 2009 г. (6), което според него потвърждава мнението му.
(8)
На 17 декември 2009 г., 23 септември 2010 г. и 12 октомври 2010 г. се проведоха срещи между представители на Комисията и на France Télécom по искане на France Télécom. На 18 октомври 2010 г. France Télécom представи допълнително мнение.
(9)
На 18 март 2010 г. по искане на Комисията Френската република предостави уточнения и актуализира някои данни от първоначалното си мнение, като същевременно припомни съдържанието му.
(10)
На 22 септември 2010 г. френските органи предадоха на Комисията ново мнение и поискаха среща, която се проведе на 22 октомври 2010 г. С писмо от 28 октомври 2010 г. Комисията им предаде, посочените по време на срещата фактически уточнения и допълнителните забележки на France Télécom, като прикани Френската република да представи евентуално свое мнение. На 17 ноември 2010 г. Комисията предаде поисканите от френските органи допълнителни уточнения, за да подготвят своето мнение на 10 ноември 2010 г.
(11)
С писмо от 9 декември 2010 г., допълнено на 24 юни 2011 г., Френската република представи допълнително мнение заедно с някои актуализирани данни от първоначалното ѝ мнение. На 28 юни и 4 юли 2011 г. се проведоха срещи с френските органи. На 7 октомври 2011 г. бе представено ново мнение.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(12)
Мерките, предмет на настоящата процедура, се изразяват във въведени през 1996 г. промени в схемата на разходите на France Télécom, свързани с плащането на пенсиите на нейните служители с държавен статут. Предходната схема е била установена при създаването на France Télécom през 1990 г. като предприятие, различно от държавната администрация. Съгласно фактите, със закона от 1990 г. се възобновява предишната практика по отношение на социалните осигуровки на France Télécom. През 1996 г. е установена нова схема вследствие, от една страна, на създаването на France Télécom като акционерно дружество, търгуването му на борсата и отварянето на значителна част от капитала му, и от друга страна - вследствие на пълното отваряне за конкуренцията на пазарите, на които дружеството е осъществявало дейност във Франция и в останалите държави - членки на Европейския съюз. По същество въведената през 1996 г. схема продължава да е в сила и понастоящем.
2.1. Правна рамка на статута на France Télécom и неговия персонал между 1990 г. и 1996 г.
2.1.1. Статут на France Télécom и положение на персонала му между 1990 г. и 1996 г.
(13)
Съгласно Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. (наричан по-долу „законът от 1990 г.“) (7) дружеството France Télécom е било създадено като обществен оператор със статут на юридическо лице. Преди това то е било главна дирекция към Министерството на пощите и далекосъобщенията. По силата на този закон цялата собственост върху зачисленото на съответните служби на тази дирекция движимо и недвижимо имущество на държавата е законно и безвъзмездно прехвърлена на France Télécom.
(14)
В член 3 от закона от 1990 г. на France Télécom са възложени следните задачи: i) да извършва всякакви обществени далекосъобщителни услуги на национално и международно ниво; ii) да изгражда, развива и експлоатира нужните за предоставянето на тези услуги обществени мрежи, както и да осигурява свързването им с чуждестранни мрежи; iii) да предоставя всякакви други далекосъобщителни услуги, съоръжения и мрежи, както и да изгражда мрежи за кабелно разпространение на радио- и телевизионни услуги.
(15)
Съгласно член 29 от закона от 1990 г. персоналът на France Télécom има особен статут, прилаган съгласно Закона относно правата и задълженията на държавните служители и Закона за разпоредбите относно статута на държавната служба. Законът от 1990 г. е позволявал наемането на служители на договор чрез колективни трудови споразумения в рамката, определена в сключен между държавата и предприятието планов договор. В него е предвиден праг от 3 % за този вид служители.
(16)
Като продължава предходната бюджетна практика, в член 30 от закона от 1990 г. отговорността за финансиране на социалноосигурителните плащания на служителите е поделена между френската държава и France Télécom по следния начин:
„Работещите и пенсионираните служители на Министерството на пощите и далекосъобщенията и служителите на обществените оператори с общ статут на държавни служители, както и ползвателите на техните права, получават обезщетения под формата на здравно осигуряване, отпуск по майчинство и инвалидност от взаимоспомагателната каса на P.T.T. при предвидените условия в том III и том VII, дял I, глава II от Кодекса за социално осигуряване. Обаче частта от социалноосигурителните вноски за техните държавни служители, която се покрива от държавата съгласно член L. 712-9, се поема от обществените оператори.
Уреждането и плащането на отпуснатите пенсии в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии на държавните служители на La Poste и France Télécom се осъществяват от държавата. Като насрещна престация обществените оператори са задължени да плащат в държавната хазна:
а)
сумата на удръжките от заплатата на служителя със ставка, определена в член L. 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии;
б)
допълнителна вноска, която осигурява пълното покритие на изплатени и предстоящи за плащане пенсии на техните пенсионирани служители.
Разходите, които възникват от прилагането към служителите на La Poste и France Télécom на разпоредбите на член L. 134-1 от Кодекса за социално осигуряване, се поемат изцяло от обществените оператори.
При необходимост с указ на Държавния съвет се определят условията за прилагане на настоящите разпоредби“.
(17)
Между 1991 г. и 1996 г. в съответствие с член 30 от закона от 1990 г. вноската „от работодателя“ (т.е. „допълнителната вноска“, посочена в буква б) от член 30 от закона от 1990 г. в първоначалната му редакция), поемана от France Télécom за наетите държавни служители, е била определена като разликата между общата сума на платените от френската държава пенсии и частта, платена върху заплатите на заетите държавни служители. France Télécom е участвало също в т.нар. „компенсационни“ и „свръхкомпенсационни“ схеми, в които се предвижда прехвърляне, за да се осигури равновесието между пенсионните схеми на държавните служители в други обществени организации. Частта от заплатите от финансирането на пенсионните задължения на държавните служители е била определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии чрез удръжка върху заплатата на служителя, определена на 7,85 % от брутното индексно възнаграждение.
(18)
Между 1991 г. и 1996 г. плащанията на France Télécom от 920 млн. EUR нарастват до 1 151 млн. EUR, както следва:
Таблица 1
Пенсионни плащания „от работещия“ и „от работодателя“ на France Télécom в периода 1991-1996 г. (8)
(в млн. EUR)
1991 г.
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
A) Общо изплатени пенсии
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1) социалноосигурителни вноски „от работещия“
195
201
217
213
229
238
a 2) вноска „от работодателя“
743
782
853
866
944
976
Б) Компенсация-свръхкомпенсация
176
188
277
136
201
175
Общо разходи (A + Б)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Обща част на France Télécom (a2 + Б)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom е осчетоводявало разходите във връзка с пенсиите въз основа на платените социалноосигурителни вноски. Поради сигурното нарастване на тези разходи и предвидимото развитие на пенсиите, изплащани на неговите бивши държавни служители, France Télécom също така е заделило в сметките си годишна провизия, предназначена да разпредели очаквания ефект от бъдещото увеличение на плащанията за период от 30 години. Общата сума на заделената през 1996 г. годишна провизия е възлизала на 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR). Според френските органи, тъй като френската държава е свой собствен осигурител, не е било необходимо да заделя резерви за тези пенсии (9).
2.1.2. Изменения на статута на France Télécom и положението на неговите държавни служители след 1996 г.
(20)
Със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. (10) (наричан по-долу „законът от 1996 г.“) някои разпоредби на закона от 1990 г. са изменени. С влизането му в сила от 31 декември 1996 г. France Télécom, от една страна, получава статута на национално предприятие, което се подчинява на приложимите към акционерните дружества законови разпоредби, доколкото не противоречат на закона, и от друга страна, основното имущество, права и задължения на юридическото лице по публичното право France Télécom са безвъзмездно прехвърлени на националното предприятие France Télécom.
(21)
Капиталът на предприятието France Télécom SA („France Télécom“) е бил определен с постановление в размер на 25 млрд. FRF (3,8 млрд. EUR) от собствени средства, включени в баланса към 31 декември 1995 г. През октомври 1997 г. акциите на France Télécom са пуснати на първия пазар на Парижката фондова борса, както и на Нюйоркската фондова борса (NYSE). Съгласно годишния доклад за 1998 г. капиталът на France Télécom е бил разпределен между държавата - 63,6 %, частни инвеститори - 31,2 %, персонала на France Télécom - 3,2 % и Deutsche Telekom - 2 %. От 7 септември 2004 г. с прехвърлянето на 10,85 % от капитала френската държава вече не е била мажоритарен акционер. Впоследствие участието ѝ е продължило да намалява, като към 31 декември 2008 г. е било 26,65 % от капитала. При все това, като притежател на 26,65 % от правата на глас и поради липсата на други големи акционери, френската държава назначава председател - главен директор и остава основен акционер във France Télécom и на практика може да определя изхода от гласуването на акционерите по въпросите, които изискват обикновено мнозинство (11).
(22)
Предвидената със закона от 1996 г. промяна на статута на France Télécom също така е съдържала различни разпоредби относно персонала. Съгласно този закон държавните служители на France Télécom са прикрепени към националното предприятие France Télécom и са под негово ръководство. Държавните служители запазват този статут и свързаните с него гаранции. Условията на работа за прикрепените към France Télécom държавни служители са същите като за останалите държавни служители: работното им място е гарантирано и могат да бъдат уволнени само поради много сериозни мотиви в предвидени от закона случаи. По отношение на наемането на нови служители законът от 1996 г. е дал възможност на France Télécom до 1 януари 2002 г. да наема държавни служители, както и договорно наети служители, по схемата на колективни трудови споразумения.
(23)
Към 31 декември 1996 г. персоналът на France Télécom наброява 165 200 души, 94,1 % от които са държавни служители. На практика, без да чака посочения в закона от 1996 г. краен срок 1 януари 2002 г., France Télécom е преустановило наемането на държавни служители от 1997 г. Това води до намаляване на държавните служители с 47 % за десет години - от 133 434 държавни служители през 1997 г. броят им през 2007 г. е бил 69 892. Намаляването на този персонал е значително по-сериозно отколкото това на общия брой служители на France Télécom (- 25 %), които към 31 декември 2007 г. наброяват 124 166 души.
(24)
С член 6 от закона от 1996 г. е изменен и член 30 от закона от 1990 г., като към първоначалния текст са добавени два параграфа - в) и г). Законът задължава France Télécom да плаща вноска в държавната хазна като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom:
„в)
(…), погасителна вноска „от работодателя“, дължима считано от 1 януари 1997 г., пропорционална на изплатените суми за заплати, от които се удържа сума за пенсия. Ставката на погасителната вноска се изчислява така, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи въз основа на заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, за рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители. Тази ставка може да се преразглежда при промяна на посочените разходи. Редът и условията за определянето и плащането на държавата на вноската „от работодателя“ се определят с указ на Държавния съвет“;
г)
(…), извънредна вноска с определен размер, която заедно с реда и условията за плащането ѝ се определя в закона за държавния бюджет преди 31 декември 1996 г.“
(25)
Законът от 1996 г. също така е изключил France Télécom от обхвата на компенсационни механизми за общо и специално осигуряване за старост, предвидени в закона от 1990 г., което за France Télécom води до плащането на компенсации и свръхкомпенсации, които са допълнителни към вноската „от работодателя“, както е посочено в таблица 1. Между 1991 г. и 1996 г. тези суми са възлизали на 18 % от пенсиите, платените на държавните служители.
(26)
Въведената със закона от 1996 г. погасителна вноска „от работодателя“ заменя допълнителната вноска, предвидена в буква б) на член 30 от закона от 1990 г. Първата вноска се основава на конкурентна ставка на равно заплащане, базирана на уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни вноски при равна нетна заплата. Методът на уеднаквяване се основава на възстановяване на сумата на разходите, които би поел конкурент, наел работници, които подлежат на общото право за социалноосигурителни вноски, включително пенсиите, при нетна заплата, равна на заплатата на държавните служители на France Télécom с идентична структура на наемане.
(27)
Методът изключва плащаните от конкурентите социалноосигурителни вноски за рискове, които не са общи за обикновените и държавните служители, по-специално за безработица и за вземания на служителите в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред (наричан по-долу „Assurance Garantie des Salaires“ - осигуровка за гарантиране на заплатите или „AGS“). При гласуването на закона от 1996 г. тази разлика между France Télécom и конкурентите му не остава незабелязана за законодателя, който е констатирал, че: „механизмът на разпоредбите на член 6 дава възможност на France Télécom да бъде облекчено от социалноосигурителни вноски UNEDIC (Агенцията за обезщетенията при безработица), които плащат евентуалните му конкуренти“ (12).
(28)
Вноската „от работодателя“ на France Télécom, преизчислявана всяка година, се изразява в процент от брутните индексни възнаграждения на работещите държавни служители. Тази ставка на вноската „от работодателя“ е била средно […] (13) % между 1997 г. и 2010 г. и според мнението на Френската република това е посочено в таблица 2:
Таблица 2
Погасителна вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom през периода 1997-2010 г.
Година
Процент на вноската
млн. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
С преустановяването на наемането на държавни служители от 1997 г. се определя таванът за работещите държавни служители във France Télécom. Въпреки нарастващия брой на пенсионираните държавни служители между 1991 г. и 2010 г., таблицата показва, че вноската „от работодателя“ в размер на 744 млн. EUR, платена от France Télécom през 2010 г., е била по-малка от сумата от 407 млн. EUR за разходи за пенсии, които предприятието е плащало на френската държава преди влизането в сила на реформата от 1996 г., и е била равна само на вноската „от работодателя“, която France Télécom е плащало 20 години по-рано през 1991 г. (съответно 1 151 млн. EUR и 743 млн. EUR, вж. таблица 1).
(30)
Следователно въведената със закона от 1996 г. реформа води до намаляване на вноската на France Télécom в абсолютна стойност и тази вноска вече не е обвързана с броя на пенсионираните държавни служители. Прехвърлянето на разходите към държавата, въведено със закона от 1996 г., е осъществено въпреки приетите от Сената прогнози, че ще има значително утежняване на разходите за пенсии от 2005 г. нататък, а именно с 13 млрд. FRF (1,98 млрд. EUR) през 2007 г., 21,5 млрд. FRF (3,3 млрд. EUR) през 2017 г. и 34 млрд. FRF (6,1 млрд. EUR) през 2027 г. (14)
(31)
Ето защо в разискванията по проектозакона в Националното събрание и в Сената се посочва сума от 250 млрд. FRF за прехвърляне към държавния бюджет като разходи за пенсии, които не биха могли да бъдат покрити от 100 млрд. FRF годишни социалноосигурителни вноски и 40 млрд. FRF извънредна вноска, дори и да се добави доходът от прехвърлянето на част от акциите на предприятието. По време на същите разисквания се посочва максимална прогнозна сума в размер на 40 млрд. FRF за извънредна вноска, която да намали нововъзникналия и тежък разход за държавата. Тази сума е била определена заедно със Съвета на банкерите, за да бъде съвместима със съотношението дълг/собствен капитал, равно на 150 %, както и за да съответства на заделените от предприятието провизии за пенсии и на допълнителния разход за държавата за период само от десет години, в резултат на разликата между платените пенсии и получаваната от този момент нататък погасителна вноска (15).
(32)
Целта за компенсиране на държавата се припомня не само в член 30 от закона, приет от законодателя, както и по време на разискванията по проектозакона от 1996 г., но също така в годишния доклад за дейността на France Télécom за 1997 г., в който се посочва „плащането от френската държава на извънредна вноска от 37,5 млрд. FRF, свързана с бъдещите пенсии на бившите държавни служители“ (16). Заделените от France Télécom провизии дават възможност на предприятието да намали нетното финансиране, тъй като в продължение на десет години то се е ограничило да плати само за една година допълнителния разход на държавата във връзка с реформата.
(33)
Поради това изглежда че провизията, предназначена да разпредели ефекта от бъдещите увеличения на произтичащите от закона от 1990 г. вноски, която France Télécom е заделяла всяка година на обща стойност с натрупване от 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR) през 1996 г., е била взета предвид при определянето на размера на извънредната вноска (или „еднократна компенсация“). Частта от тази вноска, която не е съответствала на заделените провизии, е покривала този допълнителен разход в продължение на десет години. Нейният размер е бил определен, като е взета предвид вече заделената от предприятието сума, както несъмнено е видно от разискванията по това време.
(34)
В действителност, поради погасителния характер на въведената със закона от 1996 г. годишна вноска „от работодателя“ оттогава задължението на France Télécom се ограничава до плащането на тази вноска без други ангажименти за покриване на евентуални бъдещи дефицити, произтичащи от пенсионната схема на неговите държавни служители или от други схеми на държавната администрация. Ето защо законът от 1996 г. превръща счетоводната провизия в безпредметна. Провизията е била вписана като чиста печалба в отчета за приходите и разходите на France Télécom към 31 декември 1996 г. в размер на 17,5 млрд. FRF (2,7 млрд. EUR) (17).
(35)
Освен това размерът на предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom е бил определен на 37,5 млрд. FRF със закона за държавния бюджет за 1997 г., т.е. на 5,71 млрд. EUR. Вноската е била финансирана чрез увеличение на краткосрочните и дългосрочни задължения на предприятието (18) и изплатена на няколко пъти между януари и октомври 1997 г. Чрез прихода от тази извънредна вноска дефицитът на френските публични администрации е бил намален до 41,8 млрд. EUR през 1997 г. Без нея дефицитът би възлизал на 3,7 % от БВП през същата година.
(36)
Приходът от тази вноска е бил предназначен за държавната институция за управление на въведената със закона за държавния бюджет за 1997 г. извънредна вноска на France Télécom. Тази вноска, заедно с евентуални финансови продукти, които може да генерира, представлява единственият приход на тази институция. Разходите ѝ са под формата на годишно превеждане в държавния бюджет, завеждано като приход от 2006 г., в специално определена пенсионна сметка за плащаните от държавата граждански и военни пенсии. Сумата на плащането е била определена на 1 млрд. FRF (152,4 млн. EUR) за 1997 г., увеличавана след това с 10 % всяка година, освен при наличие на разпоредба, която противоречи на закона за държавния бюджет. Държавната институция престава да съществува след пълното превеждане на приходите ѝ на държавата (19).
(37)
Прилагането на предвидените от закона за държавния бюджет за 1997 г. разпоредби за определяне на годишните плащания е довело до определяне през 1999 г. на периода на съществуване на държавната институция на 17 години, без възнаграждение от паричните му средства (20). Обаче поради по-големите годишни плащания спрямо предвиденото от закона за държавния бюджет за 1997 г. този период е бил съкратен. Както е посочено в таблица 3, натрупаната сума на годишните плащания на институцията през 2010 г. е вече е достигнала 5,47 млрд. EUR. Периодът на съществуване на институцията при пълно прехвърляне на наличните средства е бил предвиден до 31 декември 2011 г. (21) Ето защо законът за държавния бюджет за 2011 г. предвижда плащане на 243 млн. EUR по специално определената пенсионна сметка за тази година, чрез която би трябвало да се изчистят приходите на институцията (22).
(38)
Във всеки случай размерът на извънредната вноска от 37,5 млрд. FRF, предназначена за държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom през 1997 г., съответства на размера на вноската под 40 млрд. FRF, посочена в разискванията по проектозакона от 1996 г. Макар и платена в държавния бюджет през 1997 г. и допринасяйки ежегодно за плащането на гражданските и военните пенсии, сумата на тази вноска е била определена за компенсиране на допълнителния разход на държавата след приемането на закона от 1996 г.
(39)
Частта от заплатите за финансирането на пенсионните задължения на държавните служители, определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии след създаването на обществения оператор France Télécom през 1991 г., не е променена със закона от 1996 г. От друга страна, законите от 1990 г. и 1996 г. не са внесли изменения в пенсионната схема на обикновените служители на France Télécom, която е схемата за пенсионно осигуряване по общото право, допълнена със схемата на AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres - Главно сдружение на пенсионните институции на висшите служители) за висшия персонал и със схемата на ARRCO (Association des régimes de retraites complémentaires - Сдружение за допълнителната пенсионна схема за заетите лица) за обикновения персонал. Съгласно тази схема France Télécom и обикновените му служители поемат задължения, равностойни на тези на конкурентни предприятия що се отнася до плащаните от работодателя погасителни вноски.
(40)
Във връзка с въведената със закона от 1996 г. реформа актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, счита, че уреждането и изплащането от държавата на пенсиите на работещите и пенсионираните държавни служители на France Télécom ще възлизат на 242 млрд. FRF (36,9 млрд. EUR (23)) с известна актуализация към 1 януари 1997 г. (24) Тази цифра е близка до закръглената сума от 250 млрд. FRF, посочена от Сената. Прогнозата, направена въз основа на същите актюерски хипотези за погасителната вноска „от работодателя“, която France Télécom би трябвало да плаща като насрещна престация, е била оценена въз основа на същите актюерски хипотези на 15,2 млрд. EUR, към които трябва да се добави еднократната компенсация или извънредна вноска в размер на 5,7 млрд. EUR, напълно изплатена през октомври 1997 г. Френските органи оценяват стойността на бъдещите вноски „от работещия“ на […] млрд. EUR към момента на влизане в сила на реформата. Стойността на нетния разход, прехвърлен от France Télécom на френската държава, както е изчислена през 1996 г., възлиза на […] млрд. EUR.
(41)
За десетгодишния период, посочен по време на разискванията по проектозакона от 1996 г. (1997-2006 г.), общата сума на социалноосигурителните плащания, оценена от актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, е възлизала на […] млрд. EUR. През този период общият размер на действително изплатените социалноосигурителните плащания е бил почти същият - […] млрд. EUR, или разликата спрямо прогнозите е по-малка от 0,83 % (25). Това потвърждава a posteriori точността на прогнозите, използвани по време на разискванията по закона.
(42)
От тези данни е видно, че сумите и тяхната обосновка, разисквани в Националното събрание и в Сената за определянето на размера на еднократната компенсация или на извънредна вноска на France Télécom, съответстват на ex post проверените приблизителни стойности през десетгодишния период,посочен по време на разискванията по проектозакона. В действителност максималният размер на обявената извънредна вноска - 6 млрд. EUR (40 млрд. FRF) съответства на провизиите на предприятието до 1996 г., за да може да поеме предвижданите тогава бъдещи разходи за пенсии, или 3,6 млрд. EUR (23,4 млрд. FRF), плюс поетата от държавата разлика от 2,4 млрд. EUR между социалноосигурителните вноски „от работодателя“ и вноските „от работещия“, получени между 1997 г. и 2006 г., от една страна, и от друга страна - очакваните социалноосигурителни разходи за плащане през 1996 г. за същия десетгодишен период.
(43)
От друга страна, предадената от Френската република информация, съдържаща се в таблица 3, показва, че за периода от 1997 г. до 2010 г. общите разходи за пенсии на държавните служители на France Télécom, финансирани от френската държава вследствие на реформата от 1996 г., са достигнали […] млрд. EUR. Разходите, които трябва да финансира държавата, се определят като салдото между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и на работещите в предприятието държавни служители и плащаните пенсии на пенсиониращите се всяка година държавни служители, като се приспаднат годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom. Между 1997 г. и 2010 г. разходите бележат следното развитие:
Таблица 3
Разходи за сметка на френската държава след реформата от 1996 г. (1997-2010 г.)
(в млн. EUR)
Осигурителни вноски
(„от работодателя“, „от работещия“)
Годишни плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска на France Telecom
Изплатени пенсии
Разходи на държавата
1997 г.
[…]
152,4
[…]
[…]
1998 г.
[…]
167,7
[…]
[…]
1999 г.
[…]
184,5
[…]
[…]
2000 г.
[…]
202,9
[…]
[…]
2001 г.
[…]
223,2
[…]
[…]
2002 г.
[…]
245,5
[…]
[…]
2003 г.
[…]
270,0
[…]
[…]
2004 г.
[…]
297,1
[…]
[…]
2005 г.
[…]
326,9
[…]
[…]
2006 г.
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007 г.
[…]
395,4
[…]
[…]
2008 г.
[…]
435,0
[…]
[…]
2009 г.
[…]
578,0
[…]
[…]
2010 г.
[…]
635,8
[…]
[…]
Общо
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
Съгласно приложимите разпоредби от закона за държавния бюджет за 1997 г. сумите на годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, платени през 1997 г., не са съответствали на сумите на очакваните или действително изплатените пенсии на пенсионираните служители на France Télécom, нито на сумите на разходите, останали за финансиране от държавата, и не са били определени съгласно тези суми. Ако се разгледат действително прехвърлените суми се потвърждава, че такава връзка липсва. Въпреки платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска, таблица 3 показва, че сумите на изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители на France Télécom са превишавали годишните ресурси от 2004 г. нататък, с изключение на 2006 г.
(45)
Ето защо, плащанията на годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и годишните плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска, вноска, не са определени отделно и ex ante за обслужваните пенсии на пенсионираните служители на France Télécom в специалната пенсионна сметка. В действителност определянето на извънредната вноска само за финансирането на въпросните пенсии от 1997 г. насам, ако тя е била прилагана вместо системата за превеждане на годишно нарастваща сума с предвидените 10 % в закона за държавния бюджет за 1997 г., би довело до прекратяване на съществуването на държавната институция по-скоро в края на 2008 г., отколкото в края на 2011 г., както е било предвиден, като се отчита посочения в таблица 3 непокрит размер на годишните социалноосигурителни вноски. Така или иначе, и в двата случая размерът на извънредната вноска щеше да бъде усвоен към 31 декември 2011 г.
2.2. Постепенно до пълно отваряне на пазарите на далекосъобщителни услуги
(46)
Реформата на финансирането на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда, докато тече процес на пълно отваряне за конкуренцията на пазарите на услугите, на които осъществява дейност France Télécom. От 1988 г. секторът на далекосъобщенията постепенно се либерализира съгласно Директива 88/301/ЕИО на Комисията от 16 май 1988 г. относно конкуренцията на пазарите на крайни далекосъобщителни устройства (26) и Директива 90/388/ЕИО на Комисията от 28 юни 1990 г. относно конкуренцията на пазарите на далекосъобщителни услуги (27). Директива 90/388/ЕИО предвижда прилагането на мерки за либерализация преди 31 декември 1990 г. по отношение на предаването на данни и услугите за гласова телефония и за данни за корпоративни мрежи и затворени групи от потребители. Директива 96/19/ЕО на Комисията от 13 март 1996 г. за изменение на Директива 90/388/ЕИО във връзка с осигуряването на пълна конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги (28) имаше за цел пълната либерализация на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г.
(47)
В действителност Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регулирането на далекосъобщенията е определил условията, чрез които да се проведе пълната либерализация на сектора, като се сложи край на монопола на France Télécom върху стационарните телефонни услуги и преноса на данни и се организират тарифите и взаимосвързаността с конкурентите. Дори и в други сектори, които дори не подлежат на изключителни и следователно конкурентни права от 1987 г., като пазарите на мобилна телефония, France Télécom е заемало определени водещи позиции с пазарен дял, намалял от 53,3 % на 49,8 % между 1997 г. и 2002 г. (29) По този начин със Закон № 96-659 на France Télécom са възложени задачи от общ икономически интерес и е предвидено създаването на фонд за финансиране на съответните задължения, какъвто поддържат конкурентите.
(48)
Съгласно цитираните разпоредби в съображения 46 и 47, от 1988 г. France Télécom се е изправило пред появата на конкуренти - някои от които отчасти са собственост на международни групи - на пазарите на стоки и услуги, на които то е извършвало дейност във Франция, като някои от тях, като мобилните телефонни услуги и международните далекосъобщения, съдържат трансграничен компонент. Тази тенденция се е засилила на либерализираните пазари от 1998 г. От друга страна, France Télécom е установило отношения с чуждестранни оператори като Deutsche Telekom и Sprint през 1996 г. (Global One), като от 1997 г. е умножило партньорствата и участията си - в Италия (Wind), Нидерландия (Casema), или е получило лицензи за мобилни услуги в Дания и Португалия (30).
(49)
Следователно реформата на финансирането на пенсиите на France Télécom е била осъществена заедно с либерализацията на пазара на ниво Европейския съюз. По този начин ефектите от нея са се проявили на един напълно отворен за конкуренцията пазар, на който, от друга страна, France Télécom е създало съюзи и значително е увеличило участията си в други държави членки. Всъщност желанието за насърчаване на разширяването на France Télécom към различни от Франция европейски пазари се появява със закона от 1996 г. и отварянето на предприятието за частен капитал, както е видно от декларациите при разискванията по проекта, в които се говори за „амбиции, които френското правителство имаше по отношение на националния му фаворит France Télécom“ (31).
(50)
Понастоящем France Télécom заявява, че е първият доставчик на достъп до високоскоростен интернет и третият мобилен оператор в Европа, както и че е сред световните лидери на далекосъобщителни услуги за многонационални предприятия. Извън Франция France Télécom извършва значителна дейност чрез дъщерни дружества с водещи позиции в Испания, Обединеното кралство, Полша, Словакия, Белгия и Австрия (32).
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е изложила предварителната си оценка на въведените със закона от 1996 г. мерки, като ги сравни с референтната рамка за задължителните социалноосигурителни и данъчни вноски на France Télécom, определени от закона от 1990 г. Тя счете, че тези мерки изглежда са предоставили чрез държавни ресурси избирателно предимство на France Télécom, което може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки, както и че може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(52)
Освен това Комисията отбеляза, че доколкото тези мерки представляват държавна помощ, Комисията не е получила уведомление преди привеждането ѝ в действие и поради това съгласно съдебната практика следва да се счита за нова помощ. Така че Френската република не е изпълнила задължението си за подаване на уведомление съгласно Договора и следователно мярката следва да се счита за неправомерна.
(53)
Комисията заключи, че в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС тя може да разгледа съвместимостта на помощта с вътрешния пазар. Комисията отбеляза също, че същата разпоредба ѝ е позволила да заключи, че предоставената на La Poste помощ по време на реформата на начина на финансиране на пенсиите на неговите държавни служители е била съвместима с вътрешния пазар (33) и че предвид сходството между двата случая е целесъобразно и в настоящия случай да се направи подобен анализ.
(54)
В предварителното разследване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар и независимо от сходството с реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste, Комисията изрази пред Френската република следните съмнения:
а)
първо, като подчертава, че тя не е разполагала с подробна информация, която да доказва, че,ставката на плащаните от France Télécom социалноосигурителни вноски е равна на тази на плащаните от частните предприятия по общото право, които извършват дейност в сектора на далекосъобщенията във Франция, Комисията отбелязва, че прилаганата към France Télécom от 1997 г. ставка на погасителната вноска не позволява да се осигури равно конкурентно ниво с неговите конкуренти. Това се дължи на факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва в себе си само общите рискове между обикновените и държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски извън общите рискове, като безработица и неизплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред;
б)
второ, Комисията не е разполагала с достатъчна информация относно въздействието върху конкуренцията на облекчаването на разходите за пенсии, за да прецени дали евентуалните положителни въздействия са повече от отрицателните. За тази цел Комисията трябваше да вземе предвид факта, че France Télécom все още не беше възстановило неправомерните и несъвместими помощи в съответствие с решението на Комисията от 2 август 2004 г. във връзка с държавната помощ, приведена в действие от Франция в полза на France Télécom (наричано по-долу „решението относно облагането с професионален данък на France Télécom“) (34), което Франция не беше изпълнила в определения срок, както установи Съдът (35).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ ЛИЦА
(55)
Мненията, представените от заинтересованите лица, са обобщени в раздели 4.1-4.3.
4.1. France Télécom
(56)
В мнението си, за което счита, че допълва представеното от Френската република мнение, France Télécom смята, че е изправено пред проблем, свързан с хроничен излишък на персонал поради предишния му статут на администрация, както и че няма същите възможности за безпроблемно наемане на служители в сравнение с конкурентите си. Поради това France Télécom трябва да отпусне значителната сума от 180 млн. EUR за обучение, равна на 4,5 % от заплатите, в сравнение с 2,9 % средна стойност за френските предприятия. France Télécom посочва и сума за заплати, по-висока с около […] % без увеличенията и премиите. Освен това, тъй като не може да осъществи социални програми, France Télécom е финансирало мерки при пенсионирането на своите държавни служители, като отпуск в края на професионалното развитие, за сума от над 8 млрд. EUR между 1996 г. и 2006 г.
(57)
Второ, France Télécom счита, че разходите за пенсии между 1990 г. и 1996 г. не са били нормални и са го поставили в неблагоприятно структурно положение спрямо частните му конкуренти в съответствие с решението по дело Combus (36), тъй като референтната рамка за оценяване на нормалния или извънредния характер на въпросните разходи е схемата на общото право, приложима към конкурентите. Изложените в решението по дело Combus принципи също така са потвърдени от Общия съд в решението му по дело Hotel Cipriani (37). France Télécom оспорва, че в сегашния случай положението на един-единствен оператор преди и след въведената със закона от 1996 г. реформа е подходяща рамка за сравнение, за да се оцени дали е налице икономическо предимство съгласно съдебната практика. Във всеки случай, ако референтната рамка бъде приложена към France Télécom преди и след реформата от 1996 г., мярката не би следвало да се определи като избирателна, тъй като се прилага по еднообразен начин в посочената рамка.
(58)
От това би следвало, че разглежданите мерки или не представляват държавни помощи по смисъла на ДФЕС що се отнася до факта, че освобождават France Télécom от неблагоприятно структурно положение, или не могат да бъдат определени като избирателно предимство, което да представлява държавна помощ.
(59)
В допълнение France Télécom счита, че ако се предположи, че е установена, държавната помощ е съвместима с вътрешния пазар съгласно установените от Комисията критерии в решението ѝ относно схемата за пенсии на La Poste (наричано по-долу „решението относно La Poste“) (38). В този смисъл специфичният характер на неговата схема да плаща изчислена само на базата на общите рискове вноска не означава, че France Télécom се е намирало в по-благоприятно положение спрямо конкурентите си от 1996 г. насам: освен структурните недостатъци, свързани със статута на заетите държавни служители, France Télécom е трябвало да понесе значителни разходи във връзка с реформата от 1996 г., чиято съвместимост с вътрешния пазар трябва да се анализира, и чийто размер от 5,7 млрд. EUR превишава твърде много сумата, която France Télécom би трябвало да плати, ако вноската му е включвала и необичайни рискове.
(60)
France Télécom счита, че в решението относно La Poste (39) Комисията е допуснала, че сумата на една-единствена извънредна вноска (2 млрд. EUR) в рамките на реформа, влязла в сила след уведомлението, но преди решението на Комисията, ще компенсира социалноосигурителни вноски за необичайни рискове до изчерпването на сумата на единствената вноска. Според France Télécom, няма как да се оправдае фактът, че Комисията се отклонява от този принцип, тъй като политическите декларации в хода на разискването по проектозакона от 1996 г. не позволяват да се счита, че вноската с определен размер на France Télécom е била определена от законодателя по такъв начин, че статуквото да се запази за десет години.
(61)
Освен това наличните данни за 1996 г. биха били в противоречие с тезата, според която тогава е счетено, че сумата от 5,7 млрд. EUR съответства точно на допълнителния разход за държавата вследствие на прилагането на закона от 1996 г. в продължение на десет години, като с всяка следваща година са компенсирани най-ниските плащани от предприятието годишни разходи, дори като се вземат предвид компенсационните разходи между пенсионните схеми, от които France Télécom е освободено през 1996 г. (40). Целта на сумата на извънредната вноска е била да се обезщети напълно френската държава във връзка с реформата. Следователно тя би трябвало да се вземе предвид при анализирането на неговото конкурентно равностойно положение от влизането в сила през 1997 г.
(62)
Накрая France Télécom счита, че тъй като без реформата от 1996 г. за предприятието биха настъпили значителни неблагоприятни последици по отношение на конкуренцията на пазари, чието либерализиране е било цел на ЕС, както и че оттогава френските органи са направили необходимото за изпълнението на решение относно прилагането на професионален данък към France Télécom (41), мярката не води до отрицателно въздействие върху конкуренцията.
4.2. Жалбоподателите
(63)
Жалбоподателите споделят оценката на Комисията в решението за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до наличието на държавна помощ по смисъла на ДФЕС в частта за облекчаването на разходите за пенсии за сметка на France Télécom, въведено със закона от 1996 г. Съгласно мотивите в посоченото решение, в което жалбоподателите изразяват съжаление, че липсва количествено определяне, размерът на помощта е 12,3 млрд. EUR и в никакъв случай не е под 9,9 млрд. EUR (42). Жалбоподателите считат, че последиците от мярката, а именно намаляването на разходите за социално осигуряване, които обичайно са част от бюджета на предприятието, а не тяхна цел, т.е. компенсацията за евентуални неблагоприятни последици, са тези, които определят квалифицирането на мярката като държавна помощ. Впрочем тогава France Télécom не би било в неблагоприятно положение по отношение на наемането на държавни служители, тъй като предприятието плаща социалноосигурителни вноски за безработица и вноски „от работещия“ с 13 % по-ниски от конкурентите си и разполага със стабилен и гъвкав персонал що се отнася до намаляването на общата сума за заплати посредством работа на непълно работно време в периода преди пенсионирането и алтернативни модели на държавната служба.
(64)
Според жалбоподателите така характеризираната държавна помощ би била несъвместима с вътрешния пазар. В действителност предоставеното на France Télécom значително конкурентно предимство е било вредно дотолкова, доколкото намаляването на разходите не е било необходимо, за да не се стигне до застрашаване на финансовата му структура: при намалени с 9,9 млрд. EUR нетни актуализирани задължения за пенсии поне през 1996 г., и тъй като не е трябвало вече да вписва този свой разход в баланса си и да го прилага към него, по-късно France Télécom задлъжнява с много по-големи суми - между 1997 г. и 2007 г. нетните му финансови задължения възлизат средно на 44 млрд. EUR. Впоследствие с помощта, която освобождава France Télécom от разходите за пенсии, наследени от монополното му положение, е финансирано разширяването на предприятието в международен план, като същевременно се засилва позицията му във Франция, където се ползва със значителни монополни предимства, разходите за които са били точно със съшия размер.
(65)
От друга страна, невъзстановените в миналото неправомерни и несъвместими помощи не позволяват разглежданата оперативна помощ да бъде обявена за съвместима предвид общия кумулативен ефект на помощите. Накрая, отсъствието на равностойно конкурентно положение след реформата от 1996 г., тъй като не са плащани социалноосигурителни вноски за рисковете за безработица и неизплащането на заплати в случай на оздравителен план на предприятието, изключва съвместимостта на реформата с правилата на Договора. Следователно е уместно пенсионните задължения на France Télécom да се изчислят от независим експерт, а Франция да се ангажира да осигури финансов неутралитет на схемата, по-специално като предвиди механизми за коригиране на вноската „от работодателя“ и на еднократната компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR в случай на вариране на разходите.
4.3. Далекосъобщителният оператор
(66)
Далекосъобщителният оператор споделя и подкрепя предварителния анализ, изложен в решението за откриване на официална процедура по разследване от Комисията, в който като нова и неправомерна държавна помощ са определени въведените със закона от 1996 г. изменения, които целят да заменят годишните погасителни вноски на France Télécom с действително поетите за плащане пенсии за сметка на държавата, като се извадят платените социалноосигурителни вноски от заетите служители със статут на държавен служител. Според оператора същото определение следва да се приложи към социалноосигурителните вноски на обикновените служители за необичайни рискове, които плащат конкурентите на France Télécom, но които последното не плаща поне от 1996 г. нито за държавните, нито за обикновените си служители. От друга страна, противно на случая, предмет на решението относно La Poste (43), изчисляването на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“ не е включвало и не включва тези социалноосигурителни вноски, което означава, че помощта не може да бъде обявена за съвместима.
(67)
Що се отнася до помощта, след като изплатените пенсии повече не се възстановяват на държавата, операторът счита, че анализът на прегледа на конкурентоспособността, изложен от Комисията в решението ѝ относно La Poste, би трябвало да доведе до противното заключение - а именно, че помощта е несъвместима. Този анализ би трябвало да се основава на действителните факти от 1996 г., а не - както в решението относно La Poste - на хипотези за бъдещето.
(68)
Впрочем според оператора на много от пазарите, на които извършва дейност, France Télécom заема положение с пазарна сила, подобно на господстващо положение. Поради това предприятието подлежи на задължения за ex ante регулиране на пазарите на едро на високоскоростни и свръхскоростни широколентови услуги с начало и терминиране на повиквания по стационарни линии. В решението си от 16 юли 2003 г. относно процедура по прилагане на член 82 от Договора за ЕО по дело COMP-38.233 Комисията също така е установила и е наложила санкции за нарушение на член 102 от ДФЕС от France Télécom чрез дъщерното ѝ дружество Wanadoo (44). Тъй като предприятието е в добро финансово състояние, получените помощи са му дали възможност да финансира разширяването на дейността му в международен план, а именно като е придобило Orange, Retevisión и AMENA.
(69)
Накрая операторът иска от Комисията да изчисли точния размер на разглежданата помощ и в съответствие със съдебната практика Deggendorf (45) да откаже да допусне, че разглежданите мерки са съвместими с вътрешния пазар, докато неправомерните помощи от миналото не бъдат възстановени.
5. МНЕНИЕ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(70)
Френската република счита, че въведените през 1996 г. промени в начина на финансиране от френската държава на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, не съдържат елемент на държавна помощ. Във всеки случай реформата от 1996 г. би била съвместима с вътрешния пазар, по-специално като се приложат мотивите на Комисията от решението ѝ относно La Poste (46).
5.1. Относно наличието на държавна помощ
(71)
Според Френската република законът от 1990 г. е поставил France Télécom в необичайно положение, дерогация от общото право, като е предвидил предприятията да плащат погасителна вноска „от работодателя“, пропорционална на общите разходи за заплати, която да не зависи от нивото на изплащаните пенсии. Поетите от France Télécom разходи са били необичайни, тъй като финансовият дефицит на подсхемата за засегнатите лица е бил сигурен и непоносим поради неизбежното намаляване на броя на заетите държавни служители, съпътствано от нарастващия брой пенсионери.
(72)
Реформата от 1996 г. е приравнила финансирането на пенсиите към общото право, без да е довела до по-благоприятно конкурентно положение за предприятието, тъй като вноската на France Télécom се изчислява годишно по такъв начин, че нивото на задължителните социални и данъчни разходи да се уеднакви с това на конкурентите от сектора на далекосъобщенията. При все това фактът, че социалноосигурителни вноски за рисковете, които не са общи за обикновените и за държавните служители, не са взети предвид при изчисляването на социалноосигурителната вноска с прилагането на „конкурентна ставка на равно заплащане“, може да се обоснове със статута на държавните служители, който изключва например риска за безработица с изключение на извънредните случаи на уволнение или напускане.
(73)
Френската република счита, че положението на конкурентите на предприятието във Франция трябва да бъде референтната рамка, за да се определи дали поетите от France Télécom разходи са били обичайни или необичайни. Впрочем в конкретния случай, като се имат предвид прекомерно високите, несправедливи и неустойчиви разходи, дерогация от общото право, които законът от 1990 г. налага на France Télécom, предвиденото с реформата от 1996 г. премахване на същите и уеднаквяването им с положението на конкурентите единствено са възстановили обичайните условия на конкуренция. France Télécom въобще не е било компенсирано за понесените неблагоприятни последици по тази схема, докато, както се подчертава в мнението на предприятието, то продължава да се намира в неблагоприятно структурно положение, да понася допълнителни разходи и да страда от липса на гъвкавост поради приложимия статут за държавните служители що се отнася до финансови механизми при пенсиониране или връщане в администрацията, образователни мерки за професионално обучение или по-високи разходи за заплати. Така че настоящият режим, който произтича от реформата, не предоставя никакво предимство на France Télécom и следователно не съдържа елемент на държавна помощ по смисъла на ДФЕС.
(74)
Това тълкуване произтича от изведените от юрисдикциите на ЕС общи принципи, съгласно които, тъй като държавни помощи представлявали само намесите, които облекчават обичайните разходи в бюджета на едно предприятие, даден закон, чрез който може да се избегне утежняването на бюджета на едно предприятие с разход, който при нормални обстоятелства не би съществувал, не представлява държавна помощ (47). Същото се отнася и за мерки, които освобождават държавен конкурент от неблагоприятно структурно положение в сравнение с частните му конкуренти (48). Това тълкуване също така е в съответствие с практиката на Комисията (49).
(75)
Накрая, в по-общ смисъл Френската република не счита за уместно настоящата процедура да включва механизмите за компенсация и свръхкомпенсация, чрез които между 1991 г. и 1996 г. (вж. таблица 1) France Télécom се е освободило от разходи, за да се определи наличието на помощ, или датата, на която предимство, произтичащо от въведената със закона от 1996 г. реформа, което не съдържа никаква разпоредба в този смисъл, е получило материално изражение. Плащането на такива разходи се е дължало на режим извън общото право, при който приложимата към France Télécom пенсионна схема е считана за автономна, което вече не е така от 1997 г.
(76)
С тези резерви Френската република е уточнила оценката на разходите, предоставена от France Télécom и посочена в съображение 61, от които предприятието вече не е освободено от 1997 г. Въз основа на реална възстановка на положението за периода 2008-2010 г. и приложена ретрополация с коефициент на преминаване Френската република счита, че разходите, от които France Télécom би се освободило освободи в това отношение, са със 165 млн. EUR по-малко от изчисленията на предприятието.
5.2. Относно съвместимостта на възможна държавна помощ с вътрешния пазар
(77)
Във всеки случай Френската република счита, че ако свързаната с France Télécom реформа от 1996 г. е представлявала държавна помощ, тя следва да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар в съответствие с анализа на Комисията в решението ѝ относно La Poste (50). Реформата от 1996 г. освобождава France Télécom от структурни разходи, които са засягали конкурентоспособността на предприятието на пазар в процес на либерализация, и от този момент нататък вноските му се изчисляват чрез конкурентна ставка за равно заплащане по отношение на общите рискове.
(78)
Фактът, че плащаната от France Télécom вноска от 1997 г. насам не включва необичайни рискове по отношение на обикновените служители и не е причина за несъвместимост с вътрешния пазар. В този смисъл в таблица 4, изготвена съгласно предоставената от Френската република информация, е илюстрирана разликата между плащаната от France Télécom вноска и това, което същото е щяло да плаща, ако при изчисляването са били включени необичайни рискове, като се приспаднат разходите за самоосигуряване от France Télécom и останалите удръжки, които утежняват бюджета му в сравнение с конкурентите.
Таблица 4
Вноска „от работодателя“ на France Télécom в периода 1997-2010 г., изчислена с приложена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ) и изменена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ*), за да се включат необичайните рискове
Година
КСРЗ
В млн. EUR
КСРЗ*
В млн. EUR
КСРЗ-КСРЗ*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Френската република счита, че от 1997 г. насам и до 2043 г. стойността на действително платените и предстоящи за плащане социалноосигурителни вноски от France Télécom с актуализацията ще възлезе на 13,5 млрд. EUR Прилагането на изменена конкурентна ставка на равно заплащане, която при изчисляването отчита необичайните рискове, като се приспаднат плащаните от France Télécom вноски, но не и от конкурентите му, би довело до по-висока годишна вноска за същия период, а именно в размер на 16,7 млрд. EUR. Тъй като не считат за уместно включването на посочените рискове, френските органи са изчислили, че разликата (3,2 млрд. EUR) би била до голяма степен компенсирана с платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(80)
Според Френската република подобно на решението относно La Poste (51) може да се счита, че тази вноска с определен размер е възможно да се смята за еднократна компенсация за плащането на вноските, свързани с изменена ставка, отчитаща вноските за необичайните рискове. Тогава изглежда размерът на еднократната компенсация превишава към настоящия момент сумата, получена от разликата между определената с реформата от 1996 г. ставка и посочената в таблица 4 изменена ставка, и същата тази сума на еднократната компенсация никога няма да бъде напълно покрита от разликата между двете ставки. При тези обстоятелства изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до липсата на действителна конкурентна равнопоставеност между France Télécom и конкурентите му ще бъдат разсеяни.
(81)
За Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, въведена през 2006 г., и подкрепена с примера за France Télécom през 1996 г., е идеално сравнима с последната по отношение на основните аспекти. Като се има предвид тази сравнимост, Комисията няма основание да не разглежда прецедента във връзка с La Poste. По-специално Комисията следва да допусне извънредната вноска с определен размер, наложена на France Télécom, да бъде взета предвид в анализа на равностойното конкурентно положение след реформата, като de facto бъде счетена за аванс от плащането на социалноосигурителните вноски за необичайните рискове.
(82)
Обратното - разискванията в Националното събрание и в Сената, в които тогава се посочва период от десет години за финансовото покритие на реформата, биха се базирали на по-точни декларации. Подобна мотивировка не би могла да се открие нито в изложенията на мотивите за проектозаконите, нито във въпросните закони или приетите за тяхното прилагане текстове. Намерението на законодателя през 1996 г. е било да определи разходите за пенсии на France Télécom на ниво, равно с това на конкурентите му, а не да обезсмисля реформата за период от десет години, както е видно от мотивите, които Комисията би могла да приеме, ако се базира на извадени от контекста декларации.
(83)
От парламентарните разисквания несъмнено би могъл да се направи изводът, че вноската ще бъде с определен размер без да зависи от разходите, които държавата в действителност ще трябва да поеме. По същия начин в Решение № 96-385 DC от 30 декември 1996 г. Конституционният съвет е изтъкнал, че вноската с определен размер от 37,5 млрд. FRF се обосновава с поемането на пенсиите на държавните служители от държавата без да представлява насрещна престация за тях, докато, от друга страна, плащанията в държавния бюджет не биха били засегнати от конкретен разход и биха съответствали на общите условия за баланс на същия бюджет съгласно член 18 от наредбата от 2 януари 1959 г. относно закона за държавния бюджет.
(84)
Според Френската република точният размер на извънредната вноска е бил определен със Закона за държавния бюджет за 1997 г., като е взет предвид не десетгодишен период за „възстановяване“ на дължимото на държавата чрез тази вноска, а точно обратното - в зависимост от ефекта върху структурата на баланса на France Télécom по такъв начин, че вноската да остане поносима. Размерът на вноската не е бил определен въз основа на логика за компенсиране на държавата за разходите, а като се отчитат възможностите на предприятието за плащане.
(85)
Начинът, по който тази вноска е била управлявана, без да се търси връзка с действително изплатените пенсионни плащания от 1997 г., потвърждава, че тя е с определен размер. Следователно от предоставените от Френската република данни е видно, че между 1997 г. и 2006 г. изплатените пенсии на държавните служители на France Télécom чрез специално определена за целта сметка възлизат на […] млрд. EUR, докато държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom е превела в същата сметка сумата от 3,4 млрд. EUR. За същия период нефинасираният от платените социалноосигурителни вноски остатък би възлизал на 1,2 млрд. EUR. Освен това през 1997 г. се е считало, че този фонд ще съществува от 17 до 25 години, без това да има връзка с десетгодишния период, на който Комисията основава обосновката, която тя очевидно иска да приеме.
(86)
Френската република счита, че France Télécom би останало извън пазара без реформата, с вноски, достигащи 77 % от брутното индексно възнаграждение през 2010 г. и ресурсно обезпечаване в сметките си на задълженията за пенсии на работещите за него държавни служители. Ето защо реформата е била решаващ етап от адаптирането към либерализацията на пазара в съответствие с цел на ЕС и е била ограничена до необходимия минимум. Без тази реформа France Télécom би останало извън пазара и не би могло да набере необходимите инвестиции, и по-специално за да позволи необвързания достъп до абонатна линия, без да бъде изключен рискът от изпадане в несъстоятелност, така че реформата не следва да оказва отрицателно въздействие върху конкуренцията.
(87)
Освен това според Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на France Télécom, и по-специално налагането на плащане на извънредна вноска, не е довела до разход за държавата между 1997 г. и 2006 г., а в действителност според оценките на френските органи е генерирало нетен приход от над 9,1 млрд. EUR за френската държава (52). Ако трябва да се изчислява доходът от извънредната вноска, Френската република счита, че трябва да се приеме дисконтов процент от 7 %. Следователно принципът за извънредната вноска е бил възприет през 1996 г. Инвестиционният хоризонт би трябвало да е продължителен, тъй като очакваните разлики между пенсиите за плащане и очакваните социалноосигурителни вноски превишават 500 млн. EUR едва през 2005 г., т.е. 9 години по-късно, а сумата от 1 млрд. EUR - едва 12 години по-късно. Средно за 1996 г. ставката на лихвата на държавните облигации (наричани по-долу „ДО“) за 15 години е била 6,9 %. От своя страна France Télécom е емитирало държавни облигации в периода ноември 1991 г. и ноември 1997 г. при сравнима средна ставка от 7 %.
(88)
Накрая, запорирането на сумите, поискано от Комисията съгласно решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (53), последвано от плащането на посочените суми, би трябвало да накара Комисията да сметне решението си за изпълнено в съответствие със съобщението ѝ от 2007 г. в тази област (54). Поради това кумулативният ефект на тези помощи не следва да се разглежда.
6. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
6.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(89)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(90)
Прилагането на кумулативните условия на този член към фактите по случая се разглежда в раздели 6.1.1-6.1.5.
6.1.1. Помощ, предоставена от държавата чрез държавни ресурси
(91)
Законът от 1990 г. и законът от 1996 г. са приети от френската държава. В тях се предвижда мярката, съгласно която France Télécom плаща насрещна пррестация в държавната хазна в замяна на уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Тъй като в съответствие със закона от 1996 г. насрещната престация, плащана от France Télécom в държавната хазна, е по-малка спрямо първоначалния вариант на закона от 1990 г., помощта се отпуска на France Télécom чрез държавни ресурси на френската държава.
6.1.2. Поставяне в по-благоприятно положение на някои предприятия
(92)
В закона от 1990 г. е определена схемата, приложима към обществения оператор със статут на юридическо лице France Télécom. Законът от 1996 г. относно националното предприятие France Télécom изменя тази схема с разпоредби, които се прилагат към France Télécom съгласно реда и условията, определени в него само за това предприятие.
(93)
Въведената със закона от 1990 г. схема има за цел да определи конкретна насрещна престация що се отнася до принципите и размерите на платените на френската държава от France Télécom вноски „от работодателя“. Също така платимата от France Télécom насрещна престация, предвидена в първоначалната редакция на закона от 1990 г. и прилагана в периода 1991-1996 г., заедно с различната насрещна престация, въведена със закона от 1996 г. и прилагана от 1997 г., са конкретни мерки, които се отнасят само за France Télécom, и следователно, противно на твърдението на France Télécom, изпълняват условието за избирателност.
6.1.3. Икономическо предимство, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(94)
Следва да се определи дали мерките, които определят размера на разглежданата компенсация, поставят France Télécom в по-благоприятно положение. Въпросът дали измененията, въведени в член 30 от закона от 1990 г. със закона от 1996 г., представляват помощ в смисъл че предоставят икономическо предимство на France Télécom, трябва да се разглежда в светлината на естеството и общата структура на въпросната пенсионна система и произтеклите от нея последици за France Télécom, а не през призмата на причините и целите на измененията. Противно на твърдението на Френската република. преследваната с изменението на закона от 1990 г. цел по принцип не е уместна за оценяване на въздействието на мерките.
(95)
Поемането от държавата на задължение за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom произтича от прилагането на Кодекса за гражданските и военните пенсии, който е единствено приложим към въпросните бивши държавни служители. Нито законът от 1990 г., нито този от 1996 г. изменят статута на тези държавни служители, нито пък принципа за поемане от държавата на задължението за изплащането на пенсиите им. Поемането на задължение за плащането на пенсиите изглежда произтича от принципа, според който статутът на държавните служители означава, че те служат на общественото благо при пълна независимост и в общ интерес. Не е такъв случаят обаче когато тези държавни служители работят за предприятие, което предоставя услугите си срещу заплащане с цел да обслужва интереса и да носи печалба на това предприятие в конкуренция с други предприятия, които предоставят същите услуги.
(96)
В този смисъл плащането на насрещна престация на държавата, предвидено със закона от 1990 г. както в първоначалната му редакция, така и с въведените със закона от 1996 г. изменения, представлява изключение от принципа за поемане на тези разходи от френската държава. Изключението се обосновава с естеството и общата структура на системата, приложима към пенсиите на работещите във France Télécom държавни служители. В действителност, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии френската държава е длъжна да извършва уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom, които са с общ статут на държавни служители на френската държава и не подлежат на общото право за социалноосигурителните плащания.
(97)
Дори при отсъствието на насрещна престация от France Télécom френската държава би била не по-малко задължена да осигурява пожизнено държавните служители с въпросния статут, освен при едностранна промяна на тези ангажименти. Напротив, предоставянето на обучени от държавата държавни служители на France Télécom без никаква насрещна престация по отношение на платените или предстоящи за плащане пенсии би предоставило очевидно предимство на предприятието.
(98)
Тъй като конкурентните на France Télécom предприятия не наемат служители със статут на държавен служител, към които френската държава да има подобни финансови задължения, логиката на въведената със закона системата за финансиране на пенсиите и плащането на насрещни престации от France Télécom не може да се приложи към тях. В потвърждение на факта, че статутът на служителите на конкурентите е различен по отношение на рисковете от неплащане на заплати, обхванати от общото право за социалноосигурителните плащания, френските органи явно считат плащането на социалноосигурителните вноски за покриването на този риск за обосновано в техния случай. Именно на този статут се позовава Френската република, за да счита, че включването на необичайните рискове за държавните и обикновените служители при изчисляването на изплатената насрещна престация на държавата от France Télécom съгласно закона от 1996 г. не може да се обоснове.
(99)
От горепосоченото следва, че по отношение на платените разходи за наемане на обикновени служители тези предприятия нито de jure, нито de facto са в положение, сравнимо с това на France Télécom по отношение на държавните му служители, противно на твърдението в мненията на Френската република и на France Télécom.
(100)
По същия начин, не е необходимо да се прави сравнение между прилаганата към France Télécom схема на насрещна престация и схемата, определена за други държавни институции, които наемат държавни служители, като френския монетен двор (Monnaie de Paris) или Националната служба по горите (Office National des Forêts), и които за някои от дейностите си могат да бъдат квалифицирани като предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, или други държавни организации с промишлен и търговски характер, като EDF (Électricité de France) или GDF (Gaz de France) в миналото. EDF или GDF са имали специфични пенсионни системи, които не са приравнени към тези на държавните служители. От друга страна, схемите на EDF и на GDF са били обезпечени с обща схема оттогава, въпреки че е уместно да се подчертае, че Комисията е заключила, че не е съществувала помощ единствено доколкото обезпечението е било финансово неутрално за държавата (55), какъвто не е случаят с реформата от 1996 г. в настоящия случай.
(101)
В замяна на това, схемата за насрещна престация в полза на държавата срещу плащането на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, преди описаните и одобрени изменения от Комисията при определени условия в решението ѝ относно La Poste, е била схема на национално предприятие, сравнимо с държавна организация с промишлен и търговски характер, и съгласно първоначалната редакция на закона от 1990 г. остава подобна на схемата на France Télécom по отношение на годишното възстановяване на разходите на държавата за изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители и погасяването на разходите, предвидени в член L-134 от Кодекса за социално осигуряване.
(102)
Дори и да изглежда, че La Poste не е в конкуренция с France Télécom - конкуренция, която предоставените на France Télécom предимства са можели да нарушат или заплашат - вярно е също, че логиката и разпоредбите на пенсионната схема на държавните служители на France Télécom преди реформата от 1996 г. са били същите като тези от сравнимата схема, приложена към La Poste по същото време. От друга страна, Комисията е сметнала в решението си относно La Poste, че реформата на приложимата към La Poste схема е представлявала държавна помощ, противно на твърденията на Френската република във връзка с France Télécom. Като цяло, за да се направи оценка на положението на France Télécom, то трябва да бъде съпоставено с положението на държавно или частно предприятие, което би наело държавни служители, които биха запазили своя статут. Такива предприятия биха се оказали в същото сравнимо положение като France Télécom. Именно в съответствие с тази система за сравнение може да се оцени наличието на държавна помощ в полза на France Télécom.
(103)
Също така не може да се твърди, че една мярка не предоставя предимство на дадено предприятие, в случая France Télécom, само защото представлява компенсация за известно неблагоприятно положение за предприятието в миналото, противно на твърденията на Френската република и France Télécom. Комисията отхвърли наскоро и довода на един заварен далекосъобщителен оператор, конкурент на France Télécom, според който специфични пенсионноосигурителни права, подобни на тези на наследените от миналото на държавната служба и различни от тези по общото право за една част от персонала, могат да бъдат основание за мерки за намаляване на направените от оператора социални разходи, свързани с пенсиите на тази категория персонал (56). В този смисъл, както са подчертали френските органи по време на разискванията по проекта, законът от 1996 г. е наложил нов и голям разход за френската държава за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Заедно с това законът от 1996 г. е довел и до намаляване на все още плащаната от France Télécom насрещна престация.
(104)
Поради предвидения със закона от 31 декември 1996 г. начин на изчисляване на ставката на вноската „от работодателя“, France Télécom плаща на държавата насрещна престация с по-малък размер, отколкото би плащало при отсъствие на закона. Освен това, поради погасителния характер на въведената с този закон вноска „от работодателя“, France Télécom незабавно е подновило към 31 декември 1996 г. провизията, определена в сметките му, за плащането на бъдещите си задължения. По този начин разходът, от който France Télécom е било освободено, не е бил нито нов, тъй като законът от 1990 г. продължава предходната бюджетна практика, нито непредвидим, тъй като предприятието е заделило провизии за тази цел, нито дерогация от общото право в областта на социалното осигуряване, тъй като то не се прилага към плащаната от France Télécom насрещна престация.
(105)
С влизането в сила на закона от 1996 г. на френската държава е прехвърлено задължението за годишна вноска, изцяло покриваща in fine разходите за финансиране на пенсиите на засегнатия персонал. Отпуснатата съгласно закона от 1996 г. сума на помощта от влизането му в сила може да се изчисли чрез годишната разлика между насрещната престация, която представлява погасителната вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom на френската държава, и разходите, които предприятието би платило в приложение на закона от 1990 г., посочени в таблица 1, ако същият не е бил изменен, като се приспадне сумата на платената през 1997 г. вноска с определен размер.
(106)
От предоставените от Френската република оценки, изложени в съображение 40, е видно, че към момента на реформата през 1996 г. и до предвиденото погасяване на финансовите задължения вследствие на поетите от френската държава разходи, френските органи са успели да оценят общата сума на новия нетен разход до 2043 г. - годината на приключване на финансовите задължения на държавата към пенсионираните държавни служители или ползвателите на техните права - на стойност […] млрд. EUR. Размерът на нетния разход през 1996 г. е възлизал на […] млрд. EUR, след като са приспаднати годишните вноски на France Télécom (15,2 млрд. EUR), тези на служителите ([…] млрд. EUR) и извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(107)
Трябва също така да се отбележи, че изчислените суми по време на реформата през 1996 г. са приблизителна оценка на действителната стойност (57). Предвидените суми за плащане на насрещна престация от France Télécom под формата на годишни вноски, както и платената през 1997 г. еднократна компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR, нито са имали за цел, нито са насочени към бюджетен неутралитет за френската държава. Ако беше така и при условие че хипотезите за актюерските изчисления са подходящи, разходите и приходите за целия период биха били равни и следователно France Télécom не би имало икономическо предимство.
(108)
Френските органи са били наясно, че „прехвърлянето на разходите за пенсии на държавните служители на France Télécom към общия бюджет на държавата“ е било „нов и голям разход за държавата“, който извънредната вноска с определен размер или приходите от отстъпването на част от акциите на предприятието, притежавани от държавата, ще покрият само отчасти. Следователно посочените в съображение 31 разисквания сочат, че през 1996 г. френската държава не се е стремила към пълно компенсиране на поетия от нея занапред нов разход, а точно обратното - че се е стремила към поемането му така, че „на първо място [да бъдат] взети предвид голяма част от интересите на предприятието в този случай“.
(109)
Очевидно е, че дори при актюерски хипотези, различни от приетите от френската държава за оценяването на новопоетия от държавата разход, и независимо от платената през 1997 г. извънредна вноска с определен размер, реформата е предоставила значително икономическо предимство под формата на по-малки пенсионноосигурителни вноски „от работодателя“. Следователно, тъй като чрез вноската с определен размер или еднократна компенсация, прехвърлените на френската държава разходи не са могли да бъдат изцяло покрити, а най-много намалени, и предвид разглежданите суми е неуместно да твърди, че приетото тогава актюерско изчисление е било подходящо, нито че произтичащите от него прогнози за целия период до 2043 г. са били точни.
(110)
От друга страна е неуместно да се сравняват финансовите предимства, произтичащи от по-ниските социалноосигурителни вноски на France Télécom, с предполагаемите недостатъци в резултат на наемането на държавни служители, както посочва France Télécom, подкрепено от Френската република. В действителност законът от 1996 г. в никакъв случай не е довел до нарастване на предполагаемите недостатъци, тъй като не в закона е причината за наемането на допълнителни държавни служители. Впрочем чрез облекчаването на France Télécom от част от финансовите му задължения законът от 1996 г. не е имал за цел да компенсира предполагаемия недостатък, свързан със заплатите, или според израза на France Télécom - по-малката гъвкавост при наемането на държавни служители.
(111)
Поради това с цел по-голяма изчерпателност следва да се отговори на доводите за изложените от Френската република и France Télécom предполагаеми недостатъци при наемането на държавни служители.
-
Първо, непосредствено преди пълното отваряне на френския пазар за конкуренцията France Télécom е разполагало с обучен и компетентен персонал, без който, ако би трябвало да бъде заменен изцяло, предприятието не би запазило пазарното си положение - нещо, което France Télécom пропуска да спомене в писменото си изложение.
-
Освен това сумата на заплатите и инвестициите в обучение на персонала - които според France Télécom представляват недостатъци, са обичайни разходи в бюджета на едно предприятие, и не е установено, че те не подобряват ангажираността и производителността на служителите спрямо конкурентите.
-
От друга страна, макар да е вярно, че France Télécom не разполага с възможности за коригиране на сумата на заплатите чрез въвеждане на социален план за намаляване на броя на засегнатите служители, е съмнително, че такъв план, отнасящ се единствено до служителите с държавен статут, поради този техен статут би могъл да бъде правилно изпълнен. В замяна на това преустановяването на наемането на държавни служители през 1997 г. и използването на обикновени служители са предоставили известни възможности за гъвкавост за коригиране на сумата на заплатите.
-
Накрая, макар да е вярно, че предприятието заделя значителни бюджетни средства за насърчаване на ранното пенсиониране на въпросните служители, това не променя факта, че насърчаването и интересът на предприятието да въведе подобен механизъм биха били по-малки без предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне върху френската държава на поетите от France Télécom финансови задължения. Чрез този механизъм се насърчава ранното пенсиониране и съответно по-скорошното поемане на разходите за пенсии на въпросните служители от държавата. Без закона от 1996 г. France Télécom би продължило да поема тези разходи.
(112)
Също така изглежда необосновано, тъй като няма връзка с въпроса за наличието или липсата на произтичащо от въпросните мерки икономическо предимство, разглеждането на изтъкнатите от жалбоподателите конкурентни предимства за France Télécom вследствие на предишния му монопол. Предполагаемите предимства и недостатъци нямат фактическа връзка с въпроса за уеднаквяването на условията на конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги що се отнася до социалните разходи.
(113)
Само предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска с определен размер веднага води до нарастване на разходите на France Télécom спрямо вече определеното референтно положение. Плащането на вноската с определен размер е намалило сумата на получената и оставаща за получаване от France Télécom помощ до погасяването на поетите от френската държава финансови разходи вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г. Без да се засяга точността на тогава приложените от френското правителство актюерски методи, без вноската с определен размер нетната сума на разходите, от които би било облекчено France Télécom през 1996 г., би възлизал на 18,9 млрд. EUR, а не на […] млрд. EUR.
(114)
Законът от 1996 г. е предоставил и продължава да дава възможност на France Télécom да разполага с по-големи финансови ресурси, за да извършва дейността си на съответните пазари. Вследствие на закона от 1996 г. тези ресурси са по-значително по-големи спрямо тези, с които France Télécom е разполагало по време на закона от 1990 г. в първоначалната му редакция. Пазарите на далекосъобщителни услуги, на които France Télécom е извършвало и продължава да извършва дейността си на цялата територия на Франция и в останалите държави членки, постепенно са отваряни за конкуренцията чрез постепенното премахване на изключителни или специални права от 1988 г., а след това и чрез пълното им премахване през 1998 г., освен при конкретни изключения. Отварянето на пазара за конкуренцията във Франция завършва през 2002 г. Премахването на правните пречки е съпътствано от навлизането на други оператори, с които France Télécom се конкурира и тогава, и сега, дори преди законодателните мерки от 1990 г. и 1996 г., предмет на настоящото решение.
(115)
Освободено от задължението за обезпечаване на разходите за бъдещи пенсии на държавните си служители и при по-ниско ниво на годишна социалноосигурителна вноска, France Télécom е постигнало баланс с по-малко задължения и разходи, което е увеличило привлекателността му при набирането на капитал и го е поставило в по-благоприятно положение в сравнение с това преди реформата от 1996 г. Облекчено от свързани с френския исторически пазар разходи, предприятието е могло да се развива по-безпроблемно на новоотворените за конкуренцията пазари в другите държави членки, което в действителност е и направило, както се посочва в съображения 48-50.
(116)
От горепосоченото следва, че намаляването на разходите на France Télécom в резултат на начина на изчисляване на платимата на френската държава компенсация в замяна на поемането на разходите за пенсиите на държавните служители, нарушава или заплашва да наруши конкуренцията между France Télécom и новите оператори във Франция и в другите държави членки, в които France Télécom присъства.
6.1.4. Засягане на търговията между държавите членки
(117)
Пазарите, на които France Télécom извършва дейност във Франция, са постепенно отваряни за конкуренцията от 1988 г. и съответно широко отворени за търговия между държавите членки. С Директива 96/19/ЕО се предвижда пълното либерализиране на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г. Във Франция се установяват оператори с капитал, притежаван отчасти от предприятия от други държави членки. Някои от тези пазари са свързани с международните далекосъобщения между държавите членки. По същия начин чрез дъщерни дружества France Télécom предоставя електронни съобщителни услуги в други държави членки, а именно Испания, Белгия и Обединеното кралство.
(118)
При тези обстоятелства дадена мярка, която облекчава експлоатационните и оперативните разходи на France Télécom и съответно освобождава ресурси, с които предприятието разполага за инвестиции или за подобряване на търговското си предлагане във Франция, или за да се установи в други държави членки, може да засегне търговията между държавите членки.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(119)
От горепосоченото следва, че като намалява насрещната престация, каквато представлява платимата на държавата вноска „от работодателя“ в замяна на разходите за пенсии, предвидени в първоначалната редакция на закона от 1990 г., и като я заменя с предвидената в закона от 1996 г. насрещна престация, доколкото последната е с по-малък размер от предходно прилаганата, Френската република е предоставила чрез държавни ресурси помощ на France Télécom, която нарушава или заплашва да наруши търговията между държавите членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и то по време на предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне на разходите.
(120)
Следователно е необходимо да се проучи дали тази помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Алтернативни правни основания за съвместимост на помощта
(121)
Комисията отбелязва, че Франция не се е позовала на член 106, параграф 2 от ДФЕС като основание за съвместимостта на разглежданите мерки.
(122)
Предвидените в член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогации за помощите със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощите за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия и други извънредни събития, както и помощите, предоставени в отделни региони на Федерална република Германия, очевидно не са приложими в разглеждания случай.
(123)
По отношение на предвидените в член 107, параграф 3 от ДФЕС дерогации Комисията констатира, че разглежданите помощи не са предназначени за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, не представляват проект от общоевропейски интерес и нямат за цел преодоляването на сериозни затруднения във френската икономика. Също така те нямат за цел насърчаване на културата и опазването на наследството.
(124)
Следователно изглежда, че само член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС е приложим за оценка на съвместимостта на тази мярка.
6.3. Съвместимост на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(125)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС: „За съвместими с вътрешния пазар могат да се считат: (…) помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (…)“.
(126)
За бъде счетена дадена помощ за съвместима с вътрешния пазар с мотива, че улеснява развитието на икономически дейности или на някои икономически сектори, тя трябва да подобрява начина, по който се упражнява икономическата дейност. Дадена помощ е съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) само ако не засяга условията до степен, която противоречи на общия интерес. В оценката си Комисията обръща особено внимание на критериите за необходимост и пропорционалност (58).
(127)
Първо, и предвид изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на процедурата, следва да се отбележи, че Френската република е удържала от France Télécom достатъчно голяма сума, съответстваща на изисканото от Комисията възстановяване на помощите в решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (59). Комисията, след потвърждение на решението на Първоинстанционния съд, което отхвърля иска за отмяна на това решение от Съда (60), счита, че Френската република е предприела необходимите мерки за изпълнение на задълженията си по това решение. Тъй като правилното възстановяване на изплатените помощи в съответствие с професионалния данък премахва икономическото предимство, което е имало France Télécom, в този смисъл не е уместно да се разглеждат последиците от евентуално натрупване с помощта, предмет на настоящата процедура.
(128)
По отношение на останалото следва да се отбележи още в самото начало, че противно на инвестиционните разходи, социалноосигурителните разходи на едно предприятие представляват текущи оперативни разходи и че дадена помощ, която води до съкращаването им, представлява помощ за функционирането на предприятието, чиято съвместимост с вътрешния пазар съгласно съдебната практика на Съда подлежи на стриктна оценка от Комисията.
6.3.1. Съответствие на мярката за помощ с цел от общ интерес
(129)
В настоящия случай приведената в действие помощ от 1997 г. насам може да се счита като целяща да улесни развитието на икономическата дейност за предоставяне на електронни съобщителни услуги в контекста на пълната либерализация на тези пазари. В действителност законът от 1996 г. е бил приет заедно със Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регламентирането на далекосъобщенията, който въвежда произтичащите за Франция задължения от правото на ЕС, а именно тези от Директива 96/19/ЕО.
(130)
В този смисъл общата цел, която се цели със закона от 1996 г. що се отнася до плащането на насрещна финансова престация на френската държава, е да се сближат равнищата на задължителните социалноосигурителни и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, произтичащи на общото право за социалноосигурителните плащания. Използваното средство, а именно мярка за помощ, насочена пряко и изключително към начина на определяне на вноските „от работодателя“ на France Télécom, изглежда подходящо за постигане на определената цел.
(131)
Дадена мярка за помощ, предназначена да намали текущите социалноосигурителни разходи на France Télécom, поети във време, когато предоставянето на услуги при съществуващ монопол по отношение на голяма част от дейностите му, не е изисквало икономически ефективно поведение, в една различна конкурентна среда може да допринесе за подобряването на начина на предоставяне на предишните монополни услуги, доколкото разпределянето на финансови ресурси от конкуренти предприятия за техните социалноосигурителни разходи не води чрез отклонения до процес на конкуриране на основата на качествата. Разбира се, по-долу са изразени резерви по отношение на адекватността на някои разпоредби на закона за постигането на преследваната от него цел. При все това нито легитимността, нито съответствието му с целта от общ интерес за развитие на пазари на електронни съобщителни услуги с ефективна конкуренция, като допринася по този начин за технологичния напредък и за икономическия подем на тази дейност, не следва да се поставят под съмнение.
6.3.2. Необходимост от мярката за помощ
(132)
Ограничаването на броя на държавните служители, работещи за France Télécom, наложено с предвидената в закона от 1996 г. забрана за наемане след 1 януари 2002 г., неизбежно би довело до значително увеличаване на пенсионноосигурителната тежест за France Télécom пропорционално на заетите в него държавни служители. Лишено от възможността да наема държавни служители от държавните институции, което от друга страна е разбираемо предвид предоставянето на въпросните услуги вече в конкурентна среда, France Télécom би било изправено пред прекомерно големи разходи за пенсии на въпросните служители в сравнение с тези на конкурентите му тогава и сега. Също така следва да се отбележи, че задължението за плащане на насрещна престация на френската държава, предвидено в първоначалните разпоредби на закона от 1990 г., е засягало не само заетите държавни служители на конкурентни пазари през 1990 г. и по-нататък, но и държавните служители от главната дирекция на Министерството на пощите и далекосъобщенията, излизащи в пенсия през 1990 г.
(133)
Така например според Френската република ставката на вноската за France Télécom при запазване на разпоредбите на закона от 1990 г. би била 77 % от брутното индексно възнаграждение на заетите държавни служители през 2010 г. Тази ставка е близка до […] %, което би позволило да се осигури напълно равностойно конкурентно положение по отношение на общите и различните от общите рискове между France Télécom и неговите конкуренти. В абсолютни стойности разликата би била около […] млн. EUR годишен допълнителен разход спрямо ставката на вноската, осигуряваща равнопоставено конкурентно положение. Освен това поради непосочването в закона на вече погасителния характер на вноските „от работодателя“, France Télécom щеше да продължи да бъде изправено пред нуждата от значително по-голямо обезпечаване в сравнение с вече заделените провизии през 1996 г. в размер на 3,6 млрд. EUR.
(134)
В този смисъл съображенията на жалбоподателите, че France Télécom е могло от 1996 г. да поеме финансово задължение, което е много по-голямо от разходите, от които го е освободила френската държава, не са уместни, тъй като нямат връзка с разглеждания въпрос. Въпреки че нарастването на поетите финансови задължения от France Télécom през 1996 г. и разглежданите суми към момента да елиминират изтъкнатия от Френската република риск от изпадане в несъстоятелност на предприятието, ако беше продължило прилагането на предвидената в закона от 1990 г. схема, мярката за помощ изглежда необходима за в бъдеще, за да може France Télécom да се конкурира на въпросните пазари на основата на качествата си, без върху него да пада тежестта на наследени от миналото социалноосигурителни разходи, които не съществуват за неговите конкуренти.
(135)
Съображенията на жалбоподателите и на далекосъобщителния оператор относно уместността на цялостна оценка с оглед да се прецени необходимостта от помощта спрямо другите предимства, произтичащи от монопола на France Télécom в миналото, в случая са неоснователни. Наистина от 1996 г. на много пазари на услуги, на които извършва дейност във Франция, France Télécom продължава да заема водещо положение именно вследствие на мрежови ефекти, присъщи на пазарите на съобщенията. Освен това France Télécom е разширило присъствието си на пазарите в други държави членки, като е заело сериозни позиции, по-конкретно в Полша и Испания. Вярно е също че, както подчертава косвено далекосъобщителният оператор в мнението си, поради господстващото си положение по смисъла на член 102 от ДФЕС или поради значителната си пазарна сила съгласно приложимата правна уредба към електронните съобщения в ЕС (61), France Télécom има особени асиметрични задължения, които конкурентните предприятия с по-малка пазарна сила нямат.
(136)
Впрочем тези задължения, например по отношение на достъпа до неговата мрежа, определянето на тарифите според разходите или въздържането от търговско поведение, допустими за дадено предприятие, което не заема господстващо положение, са предназначени именно за да се гарантира, че положението на France Télécom, наследено от предишния му монопол, не е в ущърб на конкуренцията. Тези ad hoc регулаторни инструменти, разработени и периодично прилагани от националните органи в областта на регулирането и конкуренцията, както и от Комисията (62), са по-целенасочени и ефективни за премахване на посочените от жалбоподателите трайни недостатъци вследствие на предимствата на France Télécom, дължащи се на предишния му монопол.
(137)
Следователно държавната помощ, предмет на настоящата процедура, изглежда необходима за постигането на цел от общ интерес и подобрява условията на конкуренция, свързани с разходите за пенсии, и по този начин предоставянето на електронни съобщителни услуги.
6.3.3. Пропорционалност на мярката за помощ
(138)
Налага се изводът, че въведената със закона от 1990 г. насрещна финансова престация в полза на държавата за уреждането и плащането на пенсиите е конкретно за France Télécom и sui generis. Принципът за пълно възстановяване, предвиден с първоначалния закон от 1990 г., е заменен с различна схема за определяне на размера на насрещната престация, плащана на държавата от 1996 г. Теоретично е имало няколко възможности за определяне на размера на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“,като се стига до пълно поемане на разхода от държавата без възстановяване. От 1997 г. тази насрещна престация се изчислява спрямо определи разходи на конкурентните предприятия в сектора. За да се установи дали помощта е пропорционална за постигане на определената цел, следва да се проучи дали референтната рамка за определянето на размера на насрещната престация, приета със закона от 1996 г., е обективна и обоснована.
(139)
Следва да се отбележи още в самото начало, че в процедури, свързани с намаляването на разходите за пенсии на държавни служители на бивши монополни оператори в сектора на далекосъобщенията, OTE в Република Гърция и BT Plc в Обединеното кралство, Комисията е проверила по-специално дали тези предприятия са били обект на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на конкурентите, за да вземе съответното решение за съвместимост или несъвместимост с вътрешния пазар по силата на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС на предоставените на въпросните оператори държавни помощи (63). В разглеждания случай Комисията констатира, че ежегодно плащаните от France Télécom и предвидени със закона от 1996 г. погасителни вноски не дават възможност да се гарантира удържането на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на неговите конкуренти. Конкурентната ставка на равно заплащане (наричана по-долу „КСРЗ“) не е постигната.
(140)
Френската република и France Télécom обаче се позовават на извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, платена през 1997 г. от France Télécom съгласно закона от 1996 г. Сумата на вноската с определен размер е била изчислена през 1996 г. по такъв начин, че за период от десет години от прилагането на закона от 1996 г. да компенсира допълнителния разход, предвиден тогава за държавата, като, от друга страна, са отчетени счетоводните провизии, които France Télécom е било заделило и които предприятието е успяло да поднови през бюджетната 1996-1997 година. Извънредната вноска с определен размер се разделя на два елемента:
-
от една страна, сумата от 3,6 млрд. EUR заделени провизии от France Télécom до 1996 г. за поемането на разходите за тогава предвидените бъдещи пенсии на държавните служители;
-
от друга страна, сумата от 2,1 млрд. EUR (наричана по-долу „допълнителната сума“), съответстваща както според прогнозите на държавните органи, така и според фактите, на нетните социалноосигурителни разходи за уреждане на пенсиите, които държавата е трябвало да плати в рамките на десет години - между 1997 г. и 2006 г., поради прехвърлянето на разходите за пенсиите на държавните служители от сектора на далекосъобщенията.
(141)
Тъй като чрез вноската с определен размер от 5,7 млрд. EUR никога не се е целяло компенсиране на отсъствието на конкурентна ставка на равно заплащане между France Télécom и неговите конкуренти, не би било обосновано да се търси баланс тази вноска и годишните погасителни вноски, които не са били платени от France Télécom, а биха били необходими за постигането на действителна конкурентна ставка на равно заплащане.
(142)
За сметка на това, при разглеждането на парламентарните разисквания е видно, че допълнителната сума от 2,1 млрд. EUR е била предназначена да покрие прехвърлянето на разходите от 1997 г. до 2006 г. и на практика да отстрани последиците от помощта за десетгодишен период. Така нетното финансиране на France Télécom, съответстващо на тази допълнителна сума, е представлявало финансирането за десетгодишен период на допълнителния разход за реформата за френската държава.
(143)
От друга страна, извънредната вноска включва подновяването на станалите безпредметни счетоводни провизии, заделяни до 1996 г. Подновените от държавата провизии са били създадени от France Télécom, за да може да поеме разходите за бъдещите пенсии и подновяването им премахва последиците от помощта за периода на плащане на пенсиите, които могат да покрият.
(144)
При все това в закона от 1996 г. се посочва една-единствена извънредна вноска, без приложимите разпоредби - както тези на закона за държавния бюджет, така и тези на последващите укази - да разграничават произтичаща от провизиите сума, която би било уместно да се извади от прехвърлените на държавата разходи за този период. В член 6 от закона от 1996 г. ясно се посочва, че извънредната вноска с определен размер е платена под формата на насрещна престация за поемането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители. Поради това при анализа на реформата извънредната вноска следва да се разглежда в нейната цялост.
(145)
Тъй като чрез плащането на извънредната вноска с определен размер France Télécom е покрило разходите за пенсии на държавните служители в сектора на далекосъобщенията и компенсационните разходи между схемите за близо петнадесет години, последиците от помощта са били неутрализирани. Следователно с плащането на извънредната вноска France Télécom е неутрализирало последиците от помощта през този период. Поради това е оправдано през този период France Télécom да не е длъжно да изпълнява условията за съвместимост на тази помощ и така да не плаща необходимата годишна вноска за осигуряването на конкурентна ставка на равно заплащане, включваща необичайните рискове за обикновените служители.
(146)
Стъпките на тази мотивировка следва да се разгледат подробно.
(147)
Налага се изводът, че годишните погасителни удръжки, плащани от France Télécom след реформата от 1996 г., не дават възможност да се постигне конкурентна ставка на равно заплащане, както се подчертава в решението за откриване на процедурата по разследване. Това произтича от факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва само социалноосигурителните вноски за общите рискове за обикновените и за държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски за необичайните рискове като безработица или неплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен път.
(148)
От таблица 4 е видно, че неотчитането на необичайните рискове при изчисляването на платимата от France Télécom вноска води до значителна разлика между насрещната престация, която предприятието плаща на държавата, и това, което би плащала, ако ставката на вноската е била изчислена за осигуряване на напълно равнопоставени условия на конкуренция с базите за изчисление на разходите на конкурентите. Следователно произтичащата от закона мярка за помощ не отговаря на принципа на пропорционалността. За да изпълни този принцип и за да постигне обявената легитимна цел за подобряване на условията на конкуренция чрез уеднаквяване на начините за изчисляване на разходите за сметка на предприятията, извършващи дейност на съответните пазари на далекосъобщителни услуги във Франция, отпуснатата на France Télécom в съответствие закона от 1996 г. помощ би трябвало тогава и сега действително да уеднакви в бъдеще тези разходи, като включи разходите за необичайните рискове за двете категории служители.
(149)
Във връзка с това не може да бъде приет доводът на Франция, че държавните служители не са изложени на някои рискове и съответно е необосновано да се плащат вноски за тези рискове. На първо място, тъкмо в резултат на държавните мерки въпросните рискове не биха се проявили и поради това не е обосновано France Télécom да получава финансово предимство. Например тъкмо поради ангажимента на френската държава спрямо заетите държавни служители във France Télécom и поради факта, че тя е свой собствен осигурител, рискът от неплащане на заплати в случай на оздравителен план на предприятието не съществува. Възможността обаче France Télécom да обяви несъстоятелност, като всеки един конкурент, не може да се изключи. И в двата случая не става въпрос за предимство, предоставено на предприятието, а за предимство, предоставено пряко на неговите служители. Гаранцията за изплащане на заплатите възниква след като предприятието вече престане да съществува. За разлика от France Télécom,едно конкурентно предприятие трябва да плаща социалноосигурителни вноски, за да покрие риска от неплащане на заплати след като вече престане да съществува. Следователно предоставянето на предимство на последното не е обосновано, било то под формата на по-ниска социалноосигурителна вноска, или както е на практика, чрез изключване на този риск от начина на изчисляване на вноските на France Télécom.
(150)
След това, погледнато в по-общ план, самата цел на въведената през 1996 г. реформа, която не изглежда да е била доведена до логичен завършек, е да уеднакви условията на конкуренция по отношение на социалните и данъчните разходи между конкурентите в сектора, и то независимо от статута на служителите им и от наличието на ефективно задължение за France Télécom да членува и да плаща вноски в компетентните организации за управление. Именно тази логика на уеднаквяване на условията на конкуренция би направила възможна съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Въпросът дали служителите на France Télécom са изложени или не са на такива рискове е неуместен в тази логика.
(151)
В заключение, едно намаляване на поетите разходи за пенсии с прехвърляне на нетната тежест върху държавата би било в съответствие с принципа на пропорционалността само ако то даваше възможност за уеднаквяване на условията на конкуренция. Впрочем France Télécom не е било поставено в положение на пълна равнопоставеност с предприятията от сектора по отношение на социалните разходи върху заплатите, тъй като някои социални и данъчни разходи не са били включени в базата за изчисляване на годишната вноска.
(152)
Противно на претенциите на Френската република и на France Télécom, също толкова необосновано е да се взима предвид вече изплатената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, за да се съпостави с недостатъчната ставка на прилаганата към France Télécom погасителна вноска.
(153)
Първо, Комисията желае да припомни, че при всяко положение тя трябва да установи дали условията за прилагане на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, са изпълнени, без да е обвързана с предходната практика на вземане на решения, дори такава да бъде установена (64).
(154)
Във всеки случай разглежданата тук реформа значително и в много отношения се различава от посочената в решението относно La Poste (65), на което се опитват да се позоват френските органи.
(155)
В действителност, противно на реформата, посочена в решението относно La Poste, на което се позовават Френската република и France Télécom, реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда непосредствено преди отварянето на ниво Европейски съюз на пазари, на които France Télécom е било в състояние да развива дейност.
(156)
Впрочем е видно, че France Télécom се е възползвало от либерализацията с установяването си на пазарите на други държави членки, при това благодарение не само на промяната на статута му в акционерно дружество, но и отчасти вследствие на премахването от баланса му на задължения за разходи за пенсии и на по-малки евентуални бъдещи разходи в резултат на реформата. Облекчаването на задълженията му по баланса са позволили на France Télécom да увеличи платежоспособността си и възможността си за получаване на заеми. От предоставените в мнението на жалбоподателите данни за задлъжнялост, които не се оспорват от Френската република, е видно, че нетните финансови задължения на France Télécom от 19,2 млрд. EUR през 1997 г. нарастват на 83 млрд. EUR през 2002 г.
(157)
Наистина една активна инвестиционна политика на разширяване към пазарите на други държави членки, станала възможна след либерализацията, може да е в основата на това значително нарастване на финансовата задлъжнялост. Не по-малко вярно е, че събирането на необходимите средства е станало възможно отчасти поради облекчаването на разходите за пенсии с нетна сума в размер на […] млрд. EUR, прехвърлени на френската държава през 1996 г. Поради това мнението на далекосъобщителния оператор, който се стреми да докаже, че помощта би позволила на France Télécom да финансира разширяването си в международен мащаб (мнение, изложено в съображение 68) не са, макар и косвено, лишени от основание.
(158)
В замяна на това, всички пазари на пощенски услуги, на които френското предприятие La Poste може да развива дейност в ЕС, все още не са напълно отворени за конкуренцията и ще бъдат отворени едва през 2012 г., т.е. шест години след реформата на финансирането на пенсиите на La Poste (66). Ограничаващите конкуренцията последици от предоставената на France Télécom помощ на напълно отворени пазари са по-значителни отколкото тези от помощта, отпусната на La Poste. Следователно не се изисква пълно съпоставяне на необходимите условия за съвместимост на помощта, тъй като става въпрос за различни конкурентни положения на пазари, чийто приоритет при тяхното отваряне на ниво Европейски съюз и приносът за конкурентоспособността на икономиката му също са били различни. В резултат на това критерият за общ интерес, заложен в член 107 параграф 3, буква в) от ДФЕС, не трябва непременно да се оценява по един и същ начин в тези два случая.
(159)
Освен това финансовото положение на La Poste и следователно способността му за разширяване на външни пазари и за засилване на присъствието му на френския пазар не са били сравними с тези на France Télécom. Както е подчертано в решението относно La Poste, без реформата от 2006 г. поради преминаването към нови счетоводни стандарти La Poste е трябвало да впише в сметките си провизия за задължение в полза на държавата, водена дотогава извън баланса, възлизащо на сума от 76 млрд. EUR (67). Ето защо, противно на La Poste, France Télécom е вписало счетоводни провизии в сметките си, за да може да изпълни бъдещите си задължения без реформата, което обективно води до различно финансово положение на всяко от двете предприятия.
(160)
Също така отсъствието на реформа по отношение на France Télécom и продължаването на схемата, въведена със закона от 1990 г., биха довели до нарастване на разходите за пенсии, които биха се увеличили значително след периода 2005-2007 г. според тогавашните прогнози, изложени в съображение 30, което се потвърждава впоследствие от данните за резултатите в таблица 3. Така че в момента на реформата продължаването на схемата, установена с приложимия към La Poste закон, неизменно е довело до годишен допълнителен разход за La Poste в приблизителен размер на […] млн. EUR (68).
(161)
Следователно не е установено, че положението на двете предприятия в резултат на приложимия закон преди съответните реформи, и оттам конкурентните последици за тях, са били подобни. Фактите сочат противното. От това следва, че проучване, което води до подобни заключения и в двата случая, не е обосновано.
(162)
От друга страна, в случая на решението относно La Poste е имало достатъчно основания да се счита, че извънредната вноска с определен размер би могла да бъде разпределена в бъдеще като аванс от плащането на вноските, свързани с изменената конкурентна ставка на равно заплащане. В разглеждания случай такива основания няма. В действителност условието, което налага преразпределянето на извънредната вноска на La Poste, е било определено след като Комисията е започнала официалната процедура по разследване, като поставя под въпрос подценяването на погасителната вноска, необходима за постигане на конкурентна ставка на равно заплащане.
(163)
До голяма степен, и въпреки че френските органи не го признават изрично, разпределянето на въпросната извънредна вноска с определен размер в решението относно La Poste е било резултат от преговори между Комисията и държавата членка, целящи да гарантират плащането на погасителна вноска, която да осигури конкурентна ставка на равно заплащане. При тези преговори отправната точка за френските органи, изразена в уведомлението им от 23 юни 2006 г. след първоначалния обмен на информация по случая през декември 2005 г., е била, че предвидената за La Poste извънредна вноска не е била необходима от гледна точка на конкурентното равностойно положение, за разлика от проекта за реформиране на предвидената годишна вноска.
(164)
Следователно решението на Комисията не би потвърдило влязла в сила реформа, както твърди France Télécom. В действителност уведомлението и решението за откриване на процедурата по разследване от 12 октомври 2006 г. са предхождали определянето на сумата на извънредната вноска със Закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. (закона за приемане на поправки в Закона за държавния бюджет за 2006 г.). Преговорите са засягали различни аспекти на реформата, и по-специално отчитането на предимството, което би могла да представлява реформата, за която е отправено уведомление в миналото, обхвата на изчисляване на предвидената ставка на вноската и вземането под внимание на спецификата на La Banque Postale по отношение на пощенските дейности и засегнатия персонал. Преговорите са продължили и едва в мнението си от 8 юни 2007 г. френските органи са възприели начина за разпределяне на извънредната вноска в рамките на общо споразумение относно реформата, като по този начин се връщат на позицията си, оповестена във връзка с извънредната вноска и начина на бъдещото изчисляване на годишните вноски.
(165)
От друга страна, противно на разпоредбите на Закона за държавния бюджет за 1997 г. относно създаването на държавна институция за управление на вноската на France Télécom, в които са били предвидени строги правила за годишните плащания към държавата, държавната институция за управление на вноската на La Poste не е била обект на конкретни правила (69). Тъй като е ставало въпрос за извънредна вноска за плащане и свободна за разпределяне, Комисията е сметнала, че Френската република може да намали сумата и едновременно с това да увеличи ставката на годишната вноска на La Poste.
(166)
От друга страна се налага изводът, че законът от 1996 г. определя параметрите за изчисляване на годишната вноска, редовно плащана на държавата като насрещна престация за пенсиите на държавните служители, без да се засяга отчитането на необичайните рискове за държавните и обикновените служители. В този смисъл Общият съд и Съдът на ЕО са посочили по отношение на дължимия от France Télécom професионален данък, че облекчаване на тежести не може да бъде компенсирано с различна специфична тежест, и по-специално когато държавата членка, в случая Френската република, не успява да докаже, че предишни тежести са били установени с оглед на предвиждащо се по-ниско ниво на тежести при различен режим на данъчно облагане (70).
(167)
Комисията не може да пренебрегне факта, че целта на вече изплатената през 1997 г.специфична вноска с определен размер, както изрично се посочва в член 6 от закона от 1996 г., е била да компенсира отчасти френската държава за финансовата тежест, поета от нея съгласно закона от 1996 г.
(168)
Освен това от съдържанието на посочения в съображение 27 доклад на Сената е видно, че чрез гласуването на принципа на извънредната вноска законодателят не е искал да вземе предвид и още по-малко да компенсира разликата между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и относително по-високите вноски на конкурентите. Обратното - законодателят преднамерено е принудил France Télécom да плаща годишни разходи, които не покриват необичайните рискове за двете категории персонал (държавни и обикновени служители), без да търси връзка между този избор и удържането на извънредната вноска, платена през 1997 г.
(169)
Разходът за France Télécom, какъвто е била вноската с определен размер, е плащан като общ приход в бюджета на държавата в държавната институция за нейното управление и усвояване. При тези условия Комисията не може нито изцяло, нито отчасти да преразпредели фиктивно и a posteriori вече усвоената извънредна вноска с определен размер към цел, абсолютно различна от тази, за която е била определена от френските органи и не е предвидена със закона, а именно компенсирането на неотчитането на необичайните рискове за обикновените и държавните служители. Следователно вноската с определен размер не е била въведена с цел пълно уеднаквяване, при различен законов и регулаторен режим, на годишните разходи на France Télécom с тези на неговите конкуренти.
(170)
По същите причини и съгласно правилата за управление и изплащане към бюджета, предвидени в Закона за държавния бюджет за 1997 г. и изпълнявани и понастоящем, твърденията и изчисленията на Френската република, които имат за цел да покажат, че реформата от 1996 г. към днешна дата се е изплатила чрез значителен излишък от приходи за държавата, не следва да бъдат приети.
(171)
В действителност, като се имат предвид редът и условията за управление и използване на извънредната вноска с определен размер на France Télécom чрез компетентната държавна институция, определени в закона за финансите, и данните за действително извършените плащания от 1997 г. насам, представени от Френската република и посочени в съображения 36 и 37 и в таблица 3, следва да се отбележи, че приходите, на които се опитва да се позове Френската република, с инвестиция, която генерира лихви при ставка 7 %, никога не са съществували.
[…]. Освен това твърдението не отразява действителното поведение на френските органи. Предвид определените в законите за държавния бюджет правила за управление от самото ѝ създаване въпросната държавна институция не е имала такива приходи, които от друга страна не са били предвидени и не са генерирали лихви. Обратното - средствата на институцията би трябвало да са напълно усвоени към 31 декември 2011 г. Те биха били усвоени и по-рано, ако са били определени за финансирането на реформата от 1996 г. - това, което впрочем Френската република оспорва - дори и при включването в тях на излишък от приходи като корпоративен данък, както заключават френските органи. Освен това вземането предвид на излишък от приходи като корпоративния данък е неправомерно, тъй като води до объркване на различните роли на държавата. Предложената от френските органи комбинация от тези различни роли не може да бъде следвана и е уместно да се запази разграничението между, от една страна, държавата, която отпуска помощ на France Télécom и поема задължение за плащането на пенсиите на държавните служители с цел да развие процес на конкуренция на основата на качествата, и от друга страна, държавата като акционер на France Télécom, и накрая, държавата като публична власт, упражняваща данъчните си правомощия.
(172)
Освен това следва да се отбележи, че искането на Френската република и на France Télécom да се вземе предвид извънредната вноска при разглеждането на съвместимостта на реформата противоречи на мнението на Френската република, изразено в писмото ѝ от 17 март 2004 г., според което „извънредната вноска с определена размер, предвидена в член 6 от закона от 26 юли 1996 г., не следва да се анализира като компенсация за предполагаемо „предимство“. Анализът на размера на сумата е a fortiori неуместен от гледна точка на правната уредба за държавните помощи“, тъй като тази сума е била „извънредна вноска в полза на единствения му акционер [френската държава], равнозначна на извънреден дивидент, разпределен преди каквото и да било отваряне на капитала за частни инвеститори“.
(173)
В обосновката на довода на Френската република има известна икономическа и финансова логика. Съвсем разумно е за единствен акционер точно преди отварянето на капитала за други инвеститори да вземе в своя полза и доколкото е възможно наличните средства в предприятието преди отварянето на капитала, освен ако това не нарушава привлекателността на инвестицията. Този аспект е бил взет предвид във финансовите параметри, наложени в началния баланс на France Télécom, откъдето косвено произтича сумата на извънредната вноска с определен размер, както е било подчертано пред парламента през 1996 г. Поради това според твърденията на самата Френската република съвсем логично е било от страна на един-единствен благоразумен акционер в лицето на държавата да задържи възможно най-голяма сума като извънреден дивидент, отколкото да остави средствата в предприятието, от които след отварянето на капитала през 1997 г. тя би получила само своя дял, пропорционален на притежавания капитал.
(174)
Валидността на тази обосновка на Френската република, която е поискала анализът на сумата на еднократната компенсация от 5,7 млрд. EUR да не се взима предвид за оценката на реформата във връзка с правилата за държавните помощи, от друга страна се оказва потвърдено от нейното мнение по време на процедурата. В действителност, като заявява, че сумата на еднократната компенсация е била изчислена не в зависимост от прогнозните разходи на държавата за реформата или предимствата, които би получило France Télécom, а в зависимост от способността за плащане на предприятието, Френската република посочва, че налагането на еднократна компенсация по-скоро би се дължало на поведение на благоразумен единствен акционер, отколкото на това на държава регулатор, загрижена за баланса на разходите за пенсии, поети от нея във връзка с реформата.
(175)
Ако трябва да се съобрази с тази обосновка, Комисията не би трябвало, както преди време е поискала Френската република, да вземе предвид извънредната вноска с определен размер при анализирането на съвместимостта на реформата с правилата за държавните помощи. От това следва, че би трябвало да се вземе предвид намаляването на годишните вноски на France Télécom под нивото на конкурентите, както се изисква с реформата от 1997 г.
(176)
По същите причини Комисията не може да се съобрази с мнението на жалбоподателите, които искат въвеждането на механизми за коригиране на извънредната вноска с определен размер, платена през 1997 г., както и на годишната вноска „от работодателя“ на France Télécom, с цел гарантиране на финансов неутралитет на реформата. Това също така би означавало преизчисляване и фиктивно a posteriori преразпределяне отчасти или изцяло на извънредната вноска с определен размер, платена към бюджета на държавата през 1997 г. Също така въпросният механизъм би въвел контрол a posteriori, година след година, чиято цел не би била да се гарантира пропорционалността на предоставената помощ през 1997 г., макар и намалена с извънредната вноска с определен размер, а преустановяване на каквато и да било помощ в хода на реформата.
(177)
В замяна на това трябва да се проучи дали плащането на извънредната вноска може да се вземе предвид в оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар, като се приеме обосновката за това плащане, посочена в закона от 1996 г.
(178)
Съгласно закона от 1996 г. извънредната вноска с определен размер е изплатена през 1997 г. под формата на насрещна престация за поемането на разходите за пенсии от френската държава. При тези обстоятелства последиците от налагането ѝ във финансовия баланс на цялата реформа, въведена със закона от 1996 г., прилагана и досега, трябва да бъдат взети предвид. Следва да се вземе предвид времето, през което разходите за пенсии са били покривани чрез извънредната вноска с определен размер.
(179)
Що се отнася до сравнението на разсрочените във времето финансови потоци за France Télécom, и по-специално плащането на извънредната вноска през 1997 г. и по-малките годишни разходи в резултат на закона от 1996 г. насам, е необходимо сумите да се актуализират. През 1997 г. няколко плащания на извънредната вноска са били разсрочени до октомври 1997 г., въпреки че финансирането ѝ чрез заем на практика е отсрочило за по-късно финансовите разходи за France Télécom. От друга страна, плащанията на погасителната вноска се превеждат от началото на 1997 г. Сконтовият процент по принцип трябва да е в резултат от приложимото в тази област известие на Комисията (71), като този процент примерно през октомври 1997 г. е бил 5,53 %. В този смисъл следва да се проучи дали в случая е подходящо да се използва процент, различен от този в приложимото известие, и по този начин да се определят правила, предадени на държавите членки, които Комисията е предоставила и следва да прилага освен при надлежно обосновано изключение.
(180)
В този смисъл избирането на ставка от 7 %, използвана от актюера на френското правителство за актуализирането на финансовите потоци на реформата от 1996 г. до 2043 г., не би бил оправдан, […], тъй като настоящият анализ се отнася за по-кратък период поради определените времеви параметри. Ставката от 7 % също така превишава средните 4,4 % за годишните сконтови проценти за периода 1997-2010 г., посочени от Френската република в мнението ѝ относно решението за откриване на официална процедура по разследване, и от сконтовия процент от […] %, приет за 1998 г. в реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste (72).
(181)
Ставките от около 7 % за държавните облигации (ДО) със срок 15 години за 1996 г., посочени от Френската република, също не могат да бъдат приети. Ставката трябва да бъде определена за 1997 г., а не за средното ниво от 1996 г. Освен това 15 години е прекалено дълъг период по отношение на значимостта на потоците на годишните плащания, които извънредната вноска с определен размер теоретично е трябвало да поеме през периода, за които лихвите сами по себе си не биха били достатъчни. Алтернативно би могло да се предвиди да се избере сложна лихва, съставена от различни ставки за оптимизиране на инвестирането на извънредната вноска с определен размер, за да изпълнят времевите параметри на потоците в резултат на реформата от 1996 г. от гледна точка на френската държава. Само близка до 5,50 % ставка не би се различавала значително от референтния лихвен процент на Комисията за октомври 1997 г., като за избирането му не би бил взет предвид фактът, че той се анализира от гледна точка на France Télécom (73).
(182)
Накрая, в това отношение референтната ставка от 7 % за облигационните заеми на France Télécom между 1991 г. и 1997 г., посочена от Френската република, обхваща период от шест години далеч преди фактическото положение. В случая е факт, че France Télécom е финансирало извънредната вноска с определен размер през 1996 г. главно чрез краткосрочни облигации и в по-малка степен чрез държавни облигации. Следователно сконтовият процент, произтичащ от платените от France Télécom лихви върху новопоетия дълг през 1996 г., би бил 4,8 % от баланса на предприятието към 31 декември 1996 г. (74) Такъв процент отговаря на истинността на действителните финансови разходи, направени от France Télécom по това време за финансирането на извънредната вноска. При все това по-подходящо е сконтовият процент да не зависи от направения от предприятието избор по това време, а да се използва обективният референтен процент, приет от Комисията в известието, приложимо към сконтовия процент (75).
(183)
В обобщение, в случая не е уместно да се използва референтен лихвен процент, различен от този, който произтича от приложимото в тази област известие на Комисията, и по този начин да се стига до отклоняване от съобщените на държавите членки правила, предоставени от Комисията.
Таблица 5
Финансови потоци в резултат на реформата от 1996 г. за France Télécom (за периода 1997-2011 г.)
(в млн. EUR)
Година
Платени пенсии
(A)
Компенсация и свръхкомпенсация
(Б)
Годишни вноски
(В)
Предимство за France Télécom
(Г)
(A + Б - В) (76)
Еднократна компенсация към 1 януари
(Д)
Лихва
(Е)
Еднократна компенсация към 31 декември
(Д + Е - Г)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(прибл.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Капитализирано със сконтов процент от 5,53 %, вземането под внимание на еднократната компенсация би трябвало да компенсира до първото тримесечие на 2012 г. (78) намаляването на годишните разходи за France Télécom след въвеждането на реформата от 1996 г.
(185)
Освен това срокът на тази компенсация, която неутрализира последиците от реформата, от друга страна би съвпаднал с няколкото месеца, приети за ефективното изчерпване на ресурсите на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, предвидено за 31 декември 2011 г. Към анализа на актуализацията се прибавя и фактът, че при всички случаи извънредната вноска в действителност щеше да е усвоена. Поради това не биха останали непреведени в бюджета на държавата суми, които да е възможно да бъдат преразпределени по начин, различен от предвидения в приложимия закон за държавния бюджет.
(186)
Следователно е обосновано поради плащането на извънредната вноска през 1997 г. France Télécom да не е длъжно да плаща допълнение към годишната вноска за периода между 1 януари 1997 г. и по-късна дата - 31 декември 2010 г., която трябва да бъде точно определена. В действителност, доколкото данните за 2011 г. в таблица 5 и тези за разходите за компенсация и свръхкомпенсация произтичат от прогнози, следва Френската република да определи точната дата въз основа на окончателните дати на извършените плащания, окончателните суми на платените социалноосигурителните плащания и по-малките вноски и други предимства за France Télécom, произтичащи от закона от 1996 г., като се следват посочените в таблица 5 принципи на изчисляване.
(187)
В замяна на това, след неутрализирането на последиците от извънредната вноска и изчерпването на платените на държавата средства, последиците от предоставената през 1996 г. помощ на France Télécom ще доведат, от друга страна, и до предимство за France Télécom спрямо конкурентите му. Тогава помощта няма да може да бъде обоснована с изискването към France Télécom да плаща погасителна вноска, изчислена въз основа на ставка, действително осигуряваща конкурентно равностойно положение. Следователно, ако разпоредбите на закона от 1990 г., изменен със закона от 1996 г., както и произтичащите приложими подзаконови разпоредби, по отношение на това, че предвиждат ставката на погасителната вноска да се изчислява по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като изчисляването се ограничава до общите рискове за обикновените и държавните служители, са останали непроменени, като предоставената на France Télécom помощ до погасяването на финансовите задължения, поети от френската държава вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г., не би била в съответствие с принципа на пропорционалност.
(188)
За да удовлетворява предвидения в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС критерий за съответствие с общия интерес, съвместимостта на помощта следва да отговаря на условията, упоменати в настоящото решение.
7. УСЛОВИЯ ЗА СЪВМЕСТИМОСТ В БЪДЕЩЕТО
(189)
Следователно е необходимо Френската република да измени приложимите законови и подзаконови разпоредби, за да се определи, изчисли и удържи погасителната вноска от France Télécom по начин, чрез който да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания. Освен това начините и параметрите на изчисление следва да се определят прозрачно и обективно, както и да могат да бъдат проверявани и обжалвани.
(190)
Френската република също така би трябвало при изчисляването на процента на погасителната вноска действително да уеднакви нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като вземе предвид също необичайните рискове за наетите от France Télécom обикновени и държавни служители.
(191)
В актуализираните приложения III и V към мнението на Френската република френските органи по-подробно са представили оценки на евентуалната ставка на погасителната вноска, платима от France Télécom от 1997 г. (вж. таблица 4), ако необичайните рискове бъдат включени в начина на изчисляване (наричана по-долу „изменената ставка“). Изменената ставка включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията от заплатите, които биха я увеличили, и специфични социалноосигурителни вноски, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатените суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom, които биха го намалили. В резултат на това се получава ставка, която ес около 7 процентни пункта по висока от действително прилаганата понастоящем.
(192)
Такъв процент осигурява действително конкурентно равенство в сравнение със само отчасти равностойното положение, въведено със закона от 1996 г., като едновременно с това са отчетени също специфичните за France Télécom социални разходи. Ето защо Комисията не оспорва принципите, базата и начините, които следва Френската република при изчисляването на изменената ставка на погасителната вноска за уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, както са посочени в актуализираното мнение на Френската република и са описани в приложения III и V към посоченото мнение.
(193)
Следователно при годишното определяне на ставката, чрез която се уеднаквяват условията на конкуренция, Френската република следва да се придържа към принципите, базата и начините на изчисляване на погасителната вноска, включени в мнението, посочено в съображение 191. По-конкретно изменената ставка ще включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията върху заплатите, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатени суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom.
(194)
Уеднаквяването ще осигури действително конкурентно равенство между France Télécom и неговите конкуренти и ще гарантира пропорционалността и съвместимостта с общия пазар на помощ, приведена в действие през 1996 г.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(195)
Комисията констатира, че Френската република неправомерно е привела в действие държавна помощ, въведена с реформата през 1996 г., на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, в нарушение, от влизането ѝ в сила, на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(196)
Привеждането в действие на тази помощ от 1997 г. е позволило облекчаване на годишните социални разходи на France Télécom. При все това тази последица е била неутрализирана поне през 2010 г. чрез плащането на предвидената с тази реформа извънредна вноска с определен размер. Неутрализирането доказва, че условията, които биха създали действително равенство между France Télécom и конкурентите му що се отнася до тези разходи, и съгласно които тази помощ би била съвместима с вътрешния пазар, се прилагат след 31 декември 2010 г., като точната дата предстои да бъде определена.
(197)
Следователно, доколкото при изчисляването на дължимата от France Télécom погасителна вноска Френската република взема предвид нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като се отчитат общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители, въведената със закона от 1996 г. реформа може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно Френската република е длъжна да предприеме мерки, по-специално законови и подзаконови разпоредби, необходими за изпълнение на условието, посочено в настоящото съображение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, произтичаща от намаляването на насрещната престация, платима на държавата за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии, на държавните служители на France Télécom съгласно Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. относно националното предприятие France Télécom за изменение на Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно изложените в член 2 условия.
Член 2
Погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom съгласно член 30, буква в) от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е изчислена и удържана по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на всички задължителни социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания.
За да изпълни това условие, в срок от седем месеца след уведомяването за настоящото решение Френската република:
а)
изменя член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга пощите и далекосъобщенията и нормативните или други текстове за прилагането му по такъв начин, че базата за изчисляването и удържането на погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom, да не се ограничават само до рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители, а да включват и необичайните рискове;
б)
удържа от France Télécom, от датата, на която сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент, произтичащ от прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти, приложими в настоящия случай, са равни на сумата на вноските и разходите, които France Télécom би продължило да плаща съгласно член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. в първоначалната му редакция, погасителната вноска „от работодателя“, изчислена съгласно реда и условията, посочени в буква а), като се вземат предвид общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители.
Член 3
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Франция предоставя на Комисията подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя информира Комисията по-специално за:
а)
състоянието на напредъка на посочените в член 2 изменения на законовите и подзаконовите разпоредби;
б)
окончателните суми на компенсациите и вноските за 2011 г. и при необходимост за предвидените за 2012 г., като се отчита евентуалният излишък от капитализираните суми на извънредната вноска;
в)
сумите на погасителната вноска „от работодателя“ съгласно посочените в член 2 ред и условия за бъдещите срокове на падеж, докато се очакват промените в законодателството;
г)
плащанията на вноската „от работодателя“, извършени след като сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент в резултат на прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтови лихвени проценти, приложим в настоящия случай, вече не неутрализират последиците от реформата от 1996 г.
2. Френската република информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 20 grudnia 2011 r.
w sprawie pomocy państwa C 25/08 (ex NN 23/08) - Reforma systemu finansowania świadczeń emerytalnych urzędników państwowych zatrudnionych we France Télécom wdrożona przez Francję na rzecz France Télécom
(notyfikowana jako dokument nr C(2012) 9403)
(Jedynie tekst w języku francuskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2012/540/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy (1),
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a) (2),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (3) zgodnie z przywołanymi artykułami i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Na mocy skargi z dnia 4 października 2002 r., uzupełnionej w dniu 16 stycznia 2003 r., do Komisji wpłynęły zarzuty, jakoby Francja udzieliła pomocy przedsiębiorstwu France Télécom, które zostało zwolnione z części obciążeń finansowych, w szczególności z kosztów związanych z finansowaniem świadczeń emerytalnych. W piśmie z dnia 17 marca 2004 r. Francja przekazała Komisji wymagane przez nią informacje dotyczące skargi.
(2)
W pismach z dnia 2 kwietnia 2004 r. i 24 lutego 2006 r. skarżący dostarczyli uzupełniające informacje dotyczące skargi.
(3)
Pismem z dnia 20 maja 2008 r. Komisja poinformowała Francję o swojej decyzji dotyczącej wszczęcia postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) w sprawie tej pomocy.
(4)
Francja przedstawiła swoje uwagi w dniu 18 lipca 2008 r.
(5)
Decyzja Komisji w sprawie wszczęcia postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (4); Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat przedmiotowej pomocy.
(6)
Dnia 22 września 2008 r. Komisja otrzymała uwagi France Télécom i, po przedłużeniu terminu, otrzymała uwagi skarżących oraz operatora usług telekomunikacyjnych odpowiednio w dniu 1 i 16 października 2008 r. Komisja przekazała te uwagi Francji, tak aby umożliwić jej odniesienie się do nich, a następnie otrzymała jej odpowiedź w piśmie z dnia 13 lutego 2009 r.
(7)
Dnia 16 lutego 2009 r. przedsiębiorstwo France Télécom przedstawiło uwagi i poinformowało Komisję o wyroku Sądu z dnia 28 listopada 2008 r. (5), który jego zdaniem potwierdza jego argumenty. Dnia 14 maja 2009 r. operator usług telekomunikacyjnych wspomniany w motywie 6 przedłożył informacje stanowiące uzupełnienie uwag przedstawionych w trakcie postępowania, odnosząc się do decyzji Komisji z dnia 11 lutego 2009 r. (6), która jego zdaniem potwierdza jego argumenty.
(8)
Dnia 17 grudnia 2009 r., 23 września 2010 r. i 12 października 2010 r., na wniosek France Télécom, odbyły się spotkania przedstawicieli Komisji i France Télécom. Przedsiębiorstwo France Télécom przekazało dodatkowe uwagi w dniu 18 października 2010 r.
(9)
Dnia 18 marca 2010 r., na wniosek Komisji, Francja uściśliła i zaktualizowała niektóre dane zawarte w początkowych uwagach, których treść przypomniała.
(10)
Dnia 22 września 2010 r. władze francuskie przekazały Komisji nowe uwagi i zwróciły się z wnioskiem o spotkanie, które odbyło się w dniu 22 października 2010 r. W piśmie z dnia 28 października 2010 r. Komisja przekazała władzom francuskim informacje na temat faktów, o których była mowa w trakcie tego spotkania, i dodatkowe uwagi France Télécom, a także wezwała Francję do przedstawienia ewentualnych uwag. W dniu 17 listopada 2010 r. Komisja przekazała dodatkowe informacje, o które wnioskowały władze francuskie w celu przedstawienia swoich uwag w dniu 10 listopada 2010 r.
(11)
Pismem z dnia 9 grudnia 2010 r., uzupełnionym w dniu 24 czerwca 2011 r., Francja przekazała swoje dodatkowe uwagi wraz z aktualizacją niektórych danych zawartych w początkowych uwagach. Spotkania z udziałem władz francuskich odbyły się w dniach 28 czerwca i 4 lipca 2011 r. Nowe uwagi zostały przedstawione w dniu 7 października 2011 r.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
(12)
Środki objęte omawianym postępowaniem polegają na zmianach wprowadzonych w 1996 r. w systemie obciążeń pokrywanych przez przedsiębiorstwo France Télécom w celu wypłaty świadczeń emerytalnych jego pracownikom mającym status urzędników. Poprzedni system został ustanowiony w 1990 r., w chwili utworzenia France Télécom jako przedsiębiorstwa odrębnego od administracji państwowej. W rzeczywistości na mocy ustawy z 1990 r. zatwierdzono stosowanie wcześniejszej praktyki w kwestii obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego wypłacanych przez France Télécom. Nowy system został wprowadzony w 1996 r. przy okazji - z jednej strony - powołania France Télécom jako spółki akcyjnej, wprowadzenia jej na giełdę i otwarcia rosnącej części jej kapitału, a także - z drugiej strony - pełnego otwarcia na konkurencję rynków, na których działała, we Francji i w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Zasadniczo system wprowadzony w 1996 r. wciąż obowiązuje.
2.1. Ramy prawne statusu przedsiębiorstwa France Télécom i jego pracowników w latach 1990-1996
2.1.1. Status przedsiębiorstwa France Télécom i sytuacja jego pracowników w latach 1990-1996
(13)
Na mocy ustawy nr 90-568 z dnia 2 lipca 1990 r. (dalej zwanej „ustawą z 1990 r.”) (7) przedsiębiorstwo France Télécom uzyskało status przedsiębiorstwa publicznego mającego osobowość prawną. Wcześniej wchodziło ono w skład dyrekcji generalnej w obrębie Ministerstwa Poczt i Telekomunikacji (PTT). Na mocy tej samej ustawy pełna własność ruchomości i nieruchomości państwa przeznaczonych na usługi podlegające tej dyrekcji generalnej została przekazana z mocy prawa i nieodpłatnie France Télécom.
(14)
Zgodnie z art. 3 ustawy z 1990 r. misja France Télécom polega na: (i) zapewnieniu wszystkich publicznych usług telekomunikacyjnych w relacjach krajowych i międzynarodowych; (ii) ustanawianiu, rozwijaniu i eksploatacji publicznych sieci telekomunikacyjnych niezbędnych do świadczenia tych usług oraz zapewnianiu ich połączenia z sieciami zagranicznymi; (iii) świadczeniu wszelkich innych usług, instalacji i sieci telekomunikacyjnych oraz ustanawianiu kablowych sieci dystrybucji usług radiofonicznych lub telewizyjnych.
(15)
Na podstawie art. 29 ustawy z 1990 r. pracownicy France Télécom korzystają ze szczególnego statusu, przyjętego na mocy ustawy o prawach i obowiązkach urzędników państwowych i ustawy zawierającej przepisy regulaminowe dotyczące służby publicznej. Zgodnie z ustawą z 1990 r. zezwalano na zatrudnianie personelu kontraktowego objętego układami zbiorowymi w ramach określonych na mocy umowy planowej między państwem a przedsiębiorstwem. Umowa ta przewidywała pułap wynoszący 3 % dla tego typu rekrutacji.
(16)
Kontynuując wcześniejszą praktykę budżetową, w art. 30 ustawy z 1990 r. ustalono podział obowiązków związanych z finansowaniem świadczeń społecznych pracowników pomiędzy państwo francuskie a France Télécom; artykuł ten ma następujące brzmienie:
„Czynni i emerytowani pracownicy Ministerstwa Poczt i Telekomunikacji oraz pracownicy przedsiębiorstw publicznych mający ogólny status urzędników państwowych, a także ich następcy prawni korzystają ze świadczeń rzeczowych, ubezpieczenia zdrowotnego, macierzyńskiego i inwalidzkiego, za pośrednictwem ogólnego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych PTT na warunkach przewidzianych w księdze III i w rozdziale II tytułu I księgi VII Kodeksu zabezpieczenia społecznego. Jednak część składek pokrywanych przez państwo z tytułu art. L. 712-9 pokrywają przedsiębiorstwa publiczne na rzecz zatrudnianych przez siebie urzędników.
Państwo zapewnia wypłatę i obsługę świadczeń emerytalnych przyznanych zgodnie z Kodeksem cywilnych i wojskowych świadczeń emerytalnych urzędnikom La Poste i France Télécom. Natomiast przedsiębiorstwa publiczne zobowiązane są do wpłacenia na rzecz skarbu państwa:
a)
kwoty potrąconej od wynagrodzenia urzędnika, której stawkę określa się w art. L. 61 Kodeksu cywilnych i wojskowych świadczeń emerytalnych;
b)
składki dodatkowej, pozwalającej na całkowite sfinansowanie wydatków na świadczenia emerytalne już przyznane i te, które zostaną przyznane emerytowanym urzędnikom.
Obciążenia wynikające z zastosowania do urzędników zatrudnionych przez La Poste i France Télécom artykułu L. 134-1 Kodeksu zabezpieczenia społecznego pokrywają w całości przedsiębiorstwa publiczne.
W dekrecie Rady Stanu określa się, w razie potrzeby, warunki stosowania niniejszych przepisów.”.
(17)
W latach 1991-1996, zgodnie z art. 30 ustawy z 1990 r., składkę „pracodawcy” (tzn. „składkę dodatkową”, o której mowa w art. 30 lit. b) ustawy z 1990 r. w jej początkowym brzmieniu), którą płaciło przedsiębiorstwo France Télécom z tytułu zatrudniania swoich urzędników, określano na podstawie różnicy pomiędzy całkowitą kwotą świadczeń emerytalnych wypłacanych przez państwo francuskie a częścią pokrywaną z wynagrodzeń urzędników w okresie aktywnego zatrudnienia. Przedsiębiorstwo France Télécom uczestniczyło także w tak zwanych systemach „rekompensaty” i „nadwyżki rekompensaty” przewidujących transfery mające zapewnić równowagę pomiędzy systemami świadczeń emerytalnych urzędników innych podmiotów publicznych. Część finansowania świadczeń emerytalnych urzędników pokrywana z wynagrodzeń pracowników została ustalona zgodnie z art. L 61 Kodeksu cywilnych i wojskowych świadczeń emerytalnych na 7,85 % wynagrodzenia indeksowego brutto urzędnika potrącanych od wynagrodzenia.
(18)
Wpłaty France Télécom wzrosły z 920 milionów EUR do 1 151 milionów EUR między 1991 a 1996 r. i kształtowały się następująco:
Tabela 1
Składki pracodawcy i pracowników wpłacane przez France Télécom w latach 1991-1996 na poczet świadczeń emerytalnych (8)
Miliony EUR
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A/ Suma wypłaconych świadczeń emerytalnych
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/ składki pracownicze
195
201
217
213
229
238
a 2/ składka pracodawcy
743
782
853
866
944
976
B/ Rekompensata - nadwyżka rekompensaty
176
188
277
136
201
175
Suma obciążeń (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
W sumie część opłacona przez France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
Przedsiębiorstwo France Télécom księgowało koszty związane ze świadczeniami emerytalnymi na podstawie wpłaconych składek. Ze względu na pewność wzrostu tych kosztów, wynikającą z przewidywalnego rozwoju świadczeń emerytalnych, które France Télécom miało wypłacać swoim byłym urzędnikom, przedsiębiorstwo rejestrowało także na swoich kontach roczną rezerwę w celu rozłożenia szacowanego skutku przyszłego wzrostu wpłat na okres 30 lat. Całkowita kwota ustanowionej w ten sposób rezerwy do 1996 r. wynosiła 23,4 miliarda FRF (3,6 miliarda EUR). Według władz francuskich, jako że państwo francuskie jest swoim własnym ubezpieczycielem, nie tworzyło rezerwy na poczet tych świadczeń emerytalnych (9).
2.1.2. Zmiany dotyczące statusu przedsiębiorstwa France Télécom oraz sytuacji jego urzędników, począwszy od 1996 r.
(20)
W ustawie nr 96-660 z dnia 26 lipca 1996 r. (10) (dalej „ustawa z 1996 r.”) zmieniono pewne przepisy ustawy z 1990 r. Z dniem 31 grudnia 1996 r. przyznano France Télécom tytuł przedsiębiorstwa państwowego podlegającego przepisom obowiązującym spółki akcyjne w zakresie, w jakim nie byłoby to sprzeczne z ustawą, oraz przekazano bezpłatnie większość aktywów, praw i zobowiązań osoby prawnej prawa publicznego France Télécom przedsiębiorstwu państwowemu France Télécom.
(21)
Kapitał przedsiębiorstwa France Télécom SA („France Télécom”) został ustalony w drodze uchwały na 25 miliardów FRF (3,8 miliarda EUR) pochodzących ze środków własnych podanych w bilansie na dzień 31 grudnia 1995 r. W październiku 1997 r. akcje France Télécom zostały dopuszczone do obrotu na rynku podstawowym Giełdy Papierów Wartościowych w Paryżu oraz na giełdę nowojorską (New York Stock Exchange, NYSE). Zgodnie ze sprawozdaniem rocznym za 1998 r. kapitał France Télécom podzielony był pomiędzy państwo (63,6 %), prywatnych inwestorów (31,2 %), pracowników France Télécom (3,2 %) i Deutsche Telekom (2 %). Począwszy od dnia 7 września 2004 r., w związku z cesją 10,85 % kapitału, państwo francuskie nie było już większościowym udziałowcem. Następnie jego udział stale się zmniejszał aż do poziomu 26,65 % kapitału na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednak z 26,65 % praw głosu i wobec braku innych znaczących grup akcjonariuszy państwo francuskie mianuje prezesa-dyrektora generalnego, pozostaje głównym akcjonariuszem France Télécom i w praktyce może określać głosy akcjonariuszy w kwestiach wymagających głosowania zwykłą większością głosów (11).
(22)
Zmiana statusu France Télécom przewidziana w ustawie z 1996 r. zawierała także różne postanowienia dotyczące pracowników przedsiębiorstwa. Zgodnie z tą ustawą zespół urzędników France Télécom zostaje przejęty przez przedsiębiorstwo państwowe France Télécom i pozostaje w jego gestii. Pracownicy mający status urzędników zachowali ten status i gwarancje z nim związane. Warunki zatrudnienia urzędników zatrudnionych we France Télécom odpowiadają warunkom zatrudnienia urzędników państwowych: są oni objęci gwarancją zatrudnienia i mogą zostać zwolnieni wyłącznie z ważnego powodu, w przypadkach określonych przez prawo. Jeśli chodzi o zatrudnianie nowych pracowników, ustawa z 1996 r. zezwalała France Télécom na przeprowadzenie do dnia 1 stycznia 2002 r. rekrutacji urzędników, a jednocześnie na zatrudnianie personelu kontraktowego podlegającego układom zbiorowym.
(23)
Na dzień 31 grudnia 1996 r. France Télécom zatrudniało 165 200 osób, w tym 94,1 % urzędników. W rzeczywistości, nie czekając na upłynięcie terminu 1 stycznia 2002 r. wyznaczonego na mocy ustawy z 1996 r., France Télécom zakończyło rekrutację urzędników już w 1997 r. W rezultacie liczba urzędników spadła o 47 % w ciągu dziesięciu lat, z 133 434 urzędników w 1997 r. do 69 892 urzędników w 2007 r. Ten spadek jest wyraźnie większy niż spadek całkowitej liczby pracowników France Télécom (-25 %), która w dniu 31 grudnia 2007 r. wynosiła 124 166 pracowników.
(24)
Art. 6 ustawy z 1996 r. zmienił także art. 30 ustawy z 1990 r. - do tekstu wyjściowego dodano dwie litery: c) i d). Ustawa nakłada na France Télécom obowiązek wpłacania na rzecz skarbu państwa, w zamian za wypłatę i obsługę świadczeń emerytalnych przyznanych urzędnikom zatrudnionym we France Télécom:
„c)
[…] składki pracodawcy o skutku zwalniającym, należnej od dnia 1 stycznia 1997 r., obliczanej proporcjonalnie do kwot wpłacanych z tytułu wynagrodzenia, od którego potrącane są składki na poczet świadczeń emerytalnych. Stawka składki o skutku zwalniającym obliczana jest w taki sposób, aby umożliwić dostosowanie poziomu obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i obowiązkowych obciążeń podatkowych zależnych od wysokości wynagrodzenia stosowanych do France Télécom do poziomu takich obciążeń w innych przedsiębiorstwach sektora usług telekomunikacyjnych podlegających powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego, w odniesieniu do tych rodzajów ryzyka, które są wspólne dla pracowników podlegających prawu powszechnemu i urzędników państwowych. Stawka ta może podlegać korekcie w razie zmiany wspomnianych obciążeń. Sposoby określania i wpłaty składki pracodawcy na rzecz państwa określa dekret Rady Stanu;
d)
[…] nadzwyczajnej składki zryczałtowanej, której wysokość i sposób wpłaty zostaną określone w ustawie budżetowej do dnia 31 grudnia 1996 r.”.
(25)
Na mocy ustawy z 1996 r. wyłączono także France Télécom z zakresu stosowania mechanizmu świadczeń z tytułu starości, ogólnych i szczególnych, przewidzianych w ustawie z 1990 r. i związanych z obowiązkiem wpłacania przez France Télécom, poza składką pracodawcy, dodatkowych rekompensat i nadwyżek rekompensaty podanych w tabeli 1. W latach 1991-1996 kwoty wpłacane z tego tytułu stanowiły 18 % świadczeń emerytalnych wypłacanych pracownikom ze statusem urzędnika.
(26)
Składka pracodawcy o skutku zwalniającym wprowadzona na mocy ustawy z 1996 r. zastępuje świadczenie dodatkowe, o którym mowa w art. 30 lit. b) ustawy z 1990 r. Składka ta ustalana jest na podstawie wskaźnika równowagi konkurencyjnej opierającego się na zrównaniu poziomu obowiązkowych składek na zabezpieczenie społeczne i obowiązkowych obciążeń podatkowych odprowadzanych od równych płac netto. Metoda zrównania opiera się na przeliczeniu tego, ile wynosiłby koszt pracy konkurencyjnego przedsiębiorstwa zatrudniającego pracowników podlegających powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego, w tym świadczeń emerytalnych, zapewniającego im wynagrodzenie netto w wysokości równej uposażeniu urzędników zatrudnionych we France Télécom i mającego identyczną strukturę zatrudnienia.
(27)
Metoda wyklucza składki płacone przez konkurencyjne przedsiębiorstwa w celu zabezpieczenia rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników i urzędników, w szczególności bezrobocia i wierzytelności pracowników na wypadek sądowego postępowania naprawczego lub likwidacji przedsiębiorstwa (dalej „ubezpieczenie od ryzyka braku zapłaty wynagrodzenia” lub „AGS”). Podczas głosowania w sprawie ustawy z 1996 r. ta różnica między France Télécom a konkurencyjnymi przedsiębiorstwami została dostrzeżona przez prawodawcę, który stwierdził, że: przepisy art. 6 zwalniają France Télécom ze składek UNEDIC, które jego potencjalni konkurenci uiszczają (12).
(28)
Składka pracodawcy France Télécom, co roku obliczana ponownie, wyrażona jest procentowo w oparciu o wynagrodzenie indeksowe brutto czynnych urzędników. Stawka tej składki pracodawcy wynosiła średnio […] (13) % w latach 1997-2010. Jej wysokość w poszczególnych latach podana jest w tabeli 2, zgodnie z uwagami Francji:
Tabela 2
Składka pracodawcy o skutku zwalniającym płacona przez France Télécom w latach 1997-2010
Rok
Stawka składki
Miliony EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…]%
1 048,6
2005
[…]%
984,6
2006
[…]%
957,6
2007
[…]%
917,6
2008
[…]%
859,2
2009
[…]%
805,4
2010
[…]%
744,5
(29)
Zaprzestanie rekrutacji urzędników od 1997 r. wyznaczyło pułap liczby czynnych urzędników zatrudnionych we France Télécom. Mimo że w latach 1991-2010 na emeryturę przechodziła rosnąca część zatrudnionych urzędników, jak pokazuje tabela, składka pracodawcy w wysokości 744 milionów EUR wpłacona przez France Télécom w 2010 r. była o 407 milionów EUR niższa od obciążeń emerytalnych, które przedsiębiorstwo wpłacało na rzecz państwa francuskiego przed wejściem w życie reformy z 1996 r. i była równa samej składce pracodawcy, którą France Télécom wpłacało 20 lat wcześniej w 1991 r. (odpowiednio 1 151 milionów EUR i 743 miliony EUR, por. tabela 1).
(30)
Reforma wprowadzona na mocy ustawy z 1996 r. spowodowała więc obniżenie kwoty składki France Télécom wyrażonej w wartościach bezwzględnych, która nie jest już związana z liczbą urzędników na emeryturze. Przejęcie obciążeń przez państwo na mocy ustawy z 1996 r. nastąpiło w chwili, gdy w prognozach ogłoszonych przez Senat stwierdzono znaczny wzrost obciążeń emerytalnych począwszy od 2005 r. - z kwoty 13 miliardów FRF (1,98 miliarda EUR) w 2007 r., poprzez 21,5 miliarda FRF (3,3 miliarda EUR) w 2017 r., do 34 miliardów FRF (6,1 miliarda EUR) w 2027 r. (14).
(31)
W trakcie obrad na temat projektu ustawy Zgromadzenie Narodowe i Senat stwierdzają, że suma obciążeń z tytułu świadczeń emerytalnych, która ma być przekazana do budżetu państwa, wynosi 250 miliardów FRF, co stanowi kwotę, której nie pokryje 100 miliardów FRF składek rocznych i 40 miliardów FRF składek nadzwyczajnych, nawet po dodaniu dochodu z cesji części akcji przedsiębiorstwa. Podczas tych samych obrad wskazano na szacowaną maksymalną kwotę 40 miliardów FRF z tytułu składki nadzwyczajnej pozwalającą na obniżenie wagi nowego i znacznego obciążenia dla państwa. Kwota ta została ustalona w porozumieniu z bankami, aby była zgodna ze wskaźnikiem zadłużenia kapitału własnego na poziomie 150 % i aby odpowiadała rezerwom emerytalnym ustanowionym przez przedsiębiorstwo oraz dodatkowym kosztom dla państwa w ciągu dziesięciu lat (nie więcej), wynikającym z różnicy pomiędzy wypłaconymi świadczeniami emerytalnymi a składką o skutku zwalniającym uiszczaną od tej pory (15).
(32)
Cel rekompensaty dla państwa zostaje przypomniany nie tylko w treści art. 30 ustawy uchwalonej przez prawodawcę i w trakcie debaty na temat projektu ustawy z 1996 r., lecz także w sprawozdaniu rocznym France Télécom za 1997 r., w którym wspomina się o wpłacie na rzecz państwa francuskiego składki nadzwyczajnej w wysokości 37,5 miliarda FRF w związku z przyszłymi emeryturami byłych urzędników (16). Rezerwy ustanowione przez France Télécom pozwoliły przedsiębiorstwu obniżyć wysiłek finansowy netto, gdyż w ciągu jednego roku pokryły nadwyżkę dla państwa wynikającą z reformy, której sfinansowanie przewidziano na okres dziesięciu lat.
(33)
Wydaje się zatem, że rezerwa mająca na celu rozłożenie w czasie efektu przyszłego wzrostu składek wynikającego z ustawy z 1990 r., ustanawiana przez przedsiębiorstwo France Télécom corocznie na łączną kwotę 23,4 miliarda FRF (3,6 miliarda EUR) w 1996 r., została uwzględniona przy ustalaniu kwoty składki nadzwyczajnej (lub „wyrównania”). Część tej składki, której nie obejmowały ustanowione rezerwy, pokrywała dodatkowe koszty przez okres dziesięciu lat. Kwota ta została ustalona z uwzględnieniem kwoty, na którą przedsiębiorstwo utworzyło już rezerwę, co wynika jednoznacznie z obrad odbywających się w tym czasie.
(34)
W istocie ze względu na skutek zwalniający rocznej składki pracodawcy wprowadzonej na mocy ustawy z 1996 r. obowiązek France Télécom zostaje ograniczony do wpłacania tej składki, bez innego zobowiązania związanego z pokryciem ewentualnego deficytu w przyszłości, bez systemu świadczeń emerytalnych dla zatrudnianych przez nią urzędników i bez innych systemów dotyczących służby publicznej. Rezerwa księgowa stała się zatem bezprzedmiotowa na mocy ustawy z 1996 r. Rezerwa została ujęta po stronie zysków w rachunku zysków i strat France Télécom sporządzonym na dzień 31 grudnia 1996 r. i przedstawiała wartość 17,5 miliarda FRF (2,7 miliarda EUR) w wyniku netto (17).
(35)
Ponadto kwota nadzwyczajnej składki zryczałtowanej przewidzianej w ustawie z 1996 r. w zamian za wypłatę i obsługę świadczeń emerytalnych przyznanych urzędnikom zatrudnionym przez France Télécom została ustalona na 37,5 miliarda FRF na mocy ustawy budżetowej na rok 1997, tj. 5,71 miliarda EUR. Została ona sfinansowana poprzez zwiększenie krótko- i długoterminowego zadłużenia przedsiębiorstwa (18) i zapłacona w kilku transzach między styczniem a październikiem 1997 r. Wpływy z tej składki nadzwyczajnej pozwoliły na obniżenie deficytu francuskiej administracji państwowej do poziomu 41,8 miliarda EUR w 1997 r. Bez tych wpływów deficyt wyniósłby 3,7 % PKB w tym roku.
(36)
Wpływy z tej składki zostały przekazane Państwowemu Urzędowi ds. Zarządzania Składkami Nadzwyczajnymi France Télécom, powołanemu na mocy ustawy budżetowej na rok 1997. Składka nadzwyczajna stanowi, wraz z ewentualnym wygenerowanym przez nią zyskiem finansowym, jedyne wpływy urzędu. Jego wydatki stanowią coroczną wpłatę do budżetu państwa, która od 2006 r. zostaje przypisana jako wpływy do konta świadczeń emerytalnych na poczet cywilnych i wojskowych świadczeń emerytalnych wypłacanych przez państwo. Wysokość tej wpłaty została ustalona na kwotę 1 miliarda FRF (152,4 miliona EUR) na rok 1997, następnie powiększaną co roku o 10 %, o ile szczególne przepisy ustawy budżetowej nie stanowią inaczej. Urząd kończy działalność w chwili całkowitego przekazania swoich wpływów na rzecz państwa (19).
(37)
Stosowanie przepisów określonych w ustawie budżetowej na rok 1997, ustalających wysokość rocznych wpłat pozwala na oszacowanie czasu działalności urzędu na 17 lat w 1999 r., bez zysków ze środków płynnych (20). Ponieważ jednak wpłaty roczne były wyższe niż przewidywała ustawa budżetowa na rok 1997, czas ten został skrócony. Jak wskazano w tabeli 3, łączna kwota wpłat rocznych przekazywanych przez urząd osiągnęła już 5,47 miliarda EUR w 2010 r. Wygaśnięcie urzędu w wyniku przekazania całości zasobów przewidziano na dzień 31 grudnia 2011 r. (21). Ustawa budżetowa na rok 2011 przewiduje zatem wpłatę 243 milionów EUR na konto świadczeń emerytalnych na ten rok, co powinno spowodować rozliczenie wpływów urzędu (22).
(38)
W każdym razie kwota nadzwyczajnej składki w wysokości 37,5 miliarda FRF przekazana Państwowemu Urzędowi ds. Zarządzania Składkami Nadzwyczajnymi France Télécom w 1997 r. odpowiada kwocie składki nieprzekraczającej 40 miliardów FRF, o której była mowa w trakcie debaty nad projektem ustawy z 1996 r. Choć składka została przekazana do budżetu państwa w 1997 r. i stanowiła coroczne wpływy w celu wypłaty cywilnych i wojskowych świadczeń emerytalnych, jej kwota została ustalona tak, aby zrekompensowała dodatkowe koszty ponoszone przez państwo w związku ze stosowaniem ustawy z 1996 r.
(39)
Część finansowania świadczeń emerytalnych urzędników pokrywana z wynagrodzeń pracowników, ustalona zgodnie z art. L 61 Kodeksu cywilnych i wojskowych świadczeń emerytalnych i obowiązująca od dnia utworzenia przedsiębiorstwa publicznego France Télécom w 1991 r., nie została zmieniona na mocy ustawy w 1996 r. Poza tym ustawy z 1990 r. i z 1996 r. nie zmieniły systemu świadczeń emerytalnych pracowników prawa prywatnego zatrudnianych przez France Télécom, który podlega powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego dotyczącego ubezpieczenia emerytalnego, przy czym w przypadku pracowników wyższego szczebla jest on uzupełniony systemem AGIRC, a w przypadku pracowników niższego szczebla - systemem ARRCO. Z tytułu tego systemu France Télécom i jego pracownicy prawa prywatnego wypełniają takie same obowiązki jak przedsiębiorstwa konkurencyjne w zakresie odprowadzania składek o skutku zwalniającym przez pracodawcę.
(40)
Przy wprowadzaniu reformy na mocy ustawy z 1996 r. biuro aktuarialne świadczące usługi doradcze państwu francuskiemu oszacowało, że wypłata i obsługa przez państwo świadczeń emerytalnych przyznanych czynnym i emerytowanym pracownikom France Télécom mającym status urzędnika wyniesie 242 miliardy FRF (36,9 miliarda EUR (23)); kwota ta stanowi zaktualizowaną prawdopodobną wartość szacowaną na dzień 1 stycznia 1997 r. (24). Kwota ta jest zbliżona do zaokrąglonej kwoty 250 miliardów FRF, o której była mowa w Senacie. Składka pracodawcy o skutku zwalniającym, którą France Télécom płaciłoby w zamian, została oszacowana na podstawie tych samych przypuszczeń aktuariuszy na kwotę 15,2 miliarda EUR, do których należy dodać wyrównanie lub składkę nadzwyczajną w wysokości 5,7 miliarda EUR wpłaconą w całości w październiku 1997 r. Władze francuskie szacują wartość przyszłych składek pracowniczych na […] miliardów EUR w chwili wejścia w życie reformy. Wartość obciążenia netto przekazanego państwu francuskiemu przez France Télécom, według szacunków z 1996 r., wynosiła więc […] miliardów EUR.
(41)
Jeśli chodzi o okres dziesięciu lat (od 1997 do 2006 r.), o którym była mowa w trakcie obrad na temat projektu ustawy z 1996 r., łączna kwota świadczeń do zapłacenia oszacowanych przez biuro aktuarialne świadczące usługi doradcze państwu francuskiemu wynosiła […] miliardów EUR. W tym okresie całkowita kwota świadczeń rzeczywiście zapłaconych była prawie identyczna - wyniosła […] miliardów EUR, tj. rozbieżność nie przekroczyła 0,83 % (25). Potwierdza to po fakcie słuszność prognoz, którymi kierowano się podczas obrad w sprawie ustawy.
(42)
Na podstawie tych danych liczbowych możliwe jest stwierdzenie, że kwoty i ich uzasadnienie przyjęte podczas obrad Zgromadzenia Narodowego i Senatu w celu ustalenia kwoty wyrównania lub składki nadzwyczajnej France Télécom odpowiadają wartościom zweryfikowanym ex post w okresie dziesięciu lat wspomnianym podczas obrad na temat projektu ustawy. W istocie ogłoszona maksymalna kwota składki nadzwyczajnej, 6 miliardów EUR (40 miliardów FRF), odpowiada prognozom sporządzonym przez przedsiębiorstwo do 1996 r. w celu spłaty obciążeń związanych z przewidywanymi wówczas przyszłymi świadczeniami emerytalnymi, tj. 3,6 miliarda EUR (23,4 miliarda FRF), do których należy dodać 2,4 miliarda EUR pokrywanej przez państwo różnicy między składkami pracodawcy a składkami pracowniczymi pobranymi w latach 1997-2006 oraz szacowane świadczenia do spłaty w 1996 r. za ten sam okres dziesięciu lat.
(43)
Z drugiej strony informacje przekazane przez Francję i podane w tabeli 3 wykazują, że w okresie od 1997 r. do 2010 r. łączne obciążenia z tytułu świadczeń emerytalnych pracowników France Télécom mających status urzędników do sfinansowania przez państwo francuskie w wyniku reformy z 1996 r. wyniosły […] miliardów EUR. Obciążenie finansowane przez państwo francuskie definiowane jest jako saldo między składkami rocznymi płaconymi przez France Télécom i jego urzędników w okresie aktywnego zatrudnienia a świadczeniami emerytalnymi wypłacanymi urzędnikom rok po roku, po odliczeniu corocznych wpłat Państwowego Urzędu ds. Zarządzania Składkami Nadzwyczajnymi France Télécom. W latach 1997-2010 obciążenie kształtowało się następująco:
Tabela 3
Szacowane obciążenie dla państwa francuskiego wynikające z reformy z 1996 r. (1997-2010)
Miliony EUR
Składki
(pracownicze pracodawcy)
Coroczne wpłaty Państwowego Urzędu ds. Zarządzania Składkami Nadzwyczajnymi France Télécom
Zapłacone świadczenia
Obciążenia dla państwa
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
[…]
Suma
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
Na mocy przepisów ustawy budżetowej na 1997 r., której podlegają kwoty corocznych wpłat Państwowego Urzędu ds. Zarządzania Składkami Nadzwyczajnymi France Télécom, kwoty wpłacone w 1997 r. nie odpowiadały kwotom świadczeń szacowanych lub rzeczywiście wypłaconych emerytowanym pracownikom France Télécom ani kwotom obciążeń do sfinansowania przez państwo; nie zostały one także ustalone w oparciu o wymienione kwoty. Badanie rzeczywiście wpłaconych kwot potwierdza tę rozbieżność. Pomimo składki nadzwyczajnej wpłaconej przez France Télécom w 1997 r. w tabeli 3 widać, że kwoty świadczeń wypłaconych emerytowanym urzędnikom France Télécom od 2004 r. przewyższały roczne środki, z wyjątkiem 2006 r.
(45)
W związku z tym wpłaty rocznych składek dokonywane przez France Télécom oraz roczne wpłaty urzędu zarządzającego składką nadzwyczajną nie są przeznaczane oddzielnie i ex ante do wypłaty świadczeń emerytowanym pracownikom France Télécom w ramach konta świadczeń emerytalnych. W istocie gdyby składka nadzwyczajna przeznaczona była wyłącznie na finansowanie przedmiotowych świadczeń od 1997 r. zamiast stosowania systemu wpłacania kwoty podwyższanej corocznie o 10 % zgodnie z ustawą budżetową z 1997 r., oznaczałoby to zaprzestanie działalności urzędu państwowego pod koniec 2008 r. zamiast pod koniec 2011 r., jak przewidziano, uwzględniając kwotę, która nie została pokryta z rocznych składek i została podana w tabeli 3. W każdym razie w obu przypadkach kwota składki nadzwyczajnej wyczerpałaby się do dnia 31 grudnia 2011 r.
2.2. Stopniowe, a w końcu całkowite otwarcie rynków telekomunikacyjnych
(46)
Reforma finansowania świadczeń emerytalnych pracowników France Télécom mających status urzędników została przeprowadzona w kontekście całkowitego otwarcia na konkurencję rynków usług, na których działało przedsiębiorstwo France Télécom. Począwszy od 1988 r., sektor usług telekomunikacyjnych był stopniowo liberalizowany na mocy dyrektywy 88/301/EWG Komisji z dnia 16 maja 1988 r. w sprawie konkurencji na rynkach końcowych urządzeń telekomunikacyjnych (26) oraz na mocy dyrektywy 90/388/EWG Komisji z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych (27). W dyrektywie 90/388/EWG przewidziano wprowadzenie przed dniem 31 grudnia 1990 r. środków liberalizacji w zakresie ujawniania danych i usług telefonii głosowej oraz danych dla przedsiębiorstw i zamkniętych grup użytkowników. Dyrektywa 96/19/WE Komisji z dnia 13 marca 1996 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w sprawie urzeczywistnienia pełnej konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych (28) miała na celu całkowitą liberalizację sektora usług telekomunikacyjnych, począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r.
(47)
W istocie w ustawie nr 96-659 z dnia 26 lipca 1996 r. w sprawie regulacji telekomunikacji określono warunki pozwalające na pełną liberalizację sektora poprzez zakończenie monopolu France Télécom w dziedzinie telefonii stacjonarnej oraz transmisji danych, a także poprzez zorganizowanie stawek i wzajemnych połączeń z konkurentami. Nawet w innych sektorach, niepodlegających wyłącznym prawom, a więc konkurencyjnych od 1987 r., takich jak rynki telefonii komórkowej, France Télécom miało pewną pozycję lidera, a jego udział w rynku spadł z 53,3 % do 49,8 % w latach 1997-2002 (29). Na mocy ustawy nr 96-659 obciążono także France Télécom misją w ogólnym interesie gospodarczym i przewidziano wprowadzenie funduszu finansowania wynikających z niej obowiązków, zasilanego przez konkurentów.
(48)
Na mocy przepisów wspomnianych w motywach 46 i 47 od 1988 r. France Télécom musiało mierzyć się z wejściem konkurentów - część udziałów niektórych z nich należała do międzynarodowych grup - na rynki dóbr i usług, na których działało we Francji i z których część, jak telefonia komórkowa lub połączenia międzynarodowe, mają składową transgraniczną. Ruch ten nasilił się na rynkach zliberalizowanych począwszy od 1998 r. Poza tym France Télécom utworzyło partnerstwa z zagranicznymi operatorami, takimi jak Deutsche Telekom i Sprint w 1996 r. (Global One), mnożąc od 1997 r. partnerstwa i obejmowane udziały (np. we Włoszech (Wind) i w Niderlandach (Casema)) lub otrzymując licencje dla operatorów sieci ruchomych (np. w Danii i w Portugalii) (30).
(49)
Reforma finansowania świadczeń emerytalnych France Télécom została więc przeprowadzona w tym samym czasie co liberalizacja rynku na szczeblu Unii Europejskiej. Wywarła zatem swój wpływ na rynek w pełni otwarty na konkurencję, na którym zresztą France Télécom utworzyło partnerstwa i objęło znaczne udziały w innych państwach członkowskich. W istocie chęć wspierania ekspansji France Télécom na rynkach europejskich innych niż francuski pojawia się jako tło ustawy z 1996 r. i otwarcia przedsiębiorstwa na kapitał prywatny, co wykazują oświadczenia składane podczas obrad nad projektem, w których jest mowa o ambicjach, jakie żywił rząd francuski w stosunku do swojego krajowego mistrza, France Télécom (31).
(50)
Obecnie France Télécom oświadcza, że jest pierwszym dostawcą usług dostępu do szerokopasmowego internetu i trzecim operatorem sieci ruchomej w Europie oraz że plasuje się pomiędzy światowymi liderami w dziedzinie świadczenia usług telekomunikacyjnych międzynarodowym przedsiębiorstwom. Poza Francją France Télécom przejawia znaczącą aktywność za pośrednictwem filii wysuwających się na pierwszy plan w Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Polsce, na Słowacji, w Belgii i Austrii (32).
3. POWODY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(51)
W swojej decyzji o wszczęciu postępowania wyjaśniającego Komisja przedstawiła wstępną ocenę środków wprowadzonych na mocy ustawy z 1996 r., porównując je z ramami odniesienia dotyczącymi obowiązkowych składek na zabezpieczenie społeczne i obowiązkowych obciążeń podatkowych, jakie dla France Télécom określono w ustawie z 1990 r. Komisja uznała, że środki te zdają się przyznawać France Télécom wyróżniającą korzyść z zasobów państwowych, która może zakłócić konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi i z tego względu może stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(52)
Komisja zauważyła ponadto, że o ile środki te stanowią pomoc państwa, o tyle pomoc ta nie została zgłoszona Komisji przed jej realizacją, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem powinna być uznana za nową pomoc. Francja nie wywiązała się więc z obowiązku zgłoszenia wymaganego na mocy Traktatu, wskutek czego środek powinien być uznany za bezprawny.
(53)
Komisja stwierdziła, że na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE może zbadać zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym. Komisja zauważyła także, że ten sam przepis pozwolił jej stwierdzić, że pomoc przyznana przedsiębiorstwu La Poste podczas reformy sposobu finansowania świadczeń emerytalnych jego urzędników była zgodna z rynkiem wewnętrznym (33) oraz że ze względu na podobieństwa obu przypadków wykonanie podobnej analizy w przedmiotowej sprawie wydawało się stosowne.
(54)
W swojej wstępnej ocenie dotyczącej zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym i pomimo podobieństwa do reformy sposobu finansowania świadczeń emerytalnych urzędników La Poste Komisja przedstawiła Francji następujące wątpliwości:
a)
po pierwsze, podkreślając, że nie dysponuje szczegółowymi informacjami wykazującymi, iż stawki składek zapłaconych przez France Télécom są równe składkom płaconym przez przedsiębiorstwa prywatne prawa powszechnego działające w sektorze usług telekomunikacyjnych we Francji, Komisja zauważa, że stawka składki o skutku zwalniającym stosowanej dla France Télécom od 1997 r. nie pozwala zapewnić równych szans France Télécom i jego konkurentom. Wynika to z tego, że stawka stosowana dla France Télécom uwzględnia jedynie składki odpowiadające ryzyku, które jest wspólne dla pracowników prawa powszechnego i urzędników państwowych i w związku z tym wyklucza składki odpowiadające rodzajom ryzyka, które nie są wspólne, takiego jak bezrobocie lub niewypłacenie wynagrodzenia w przypadku postępowania naprawczego lub likwidacji przedsiębiorstwa;
b)
po drugie, Komisja nie miała wystarczających informacji na temat skutków ulg w zakresie składek na świadczenia emerytalne dla konkurencji w celu stwierdzenia, czy ewentualne skutki pozytywne przeważają nad skutkami negatywnymi. W tym celu Komisja powinna ponadto uwzględnić to, że France Télécom nie spłaciło jeszcze całkowicie nielegalnej i niezgodnej pomocy zgodnie z decyzją Komisji z dnia 2 sierpnia 2004 r. dotyczącą pomocy państwa udzielonej przez Francję na rzecz France Télécom (dalej „decyzja w sprawie stosowania podatku przemysłowego wobec France Télécom”) (34), do której Francja nie dostosowała się w wyznaczonym terminie, jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości (35).
4. UWAGI STRON
(55)
Uwagi przedstawione przez zainteresowane strony streszczono w sekcjach 4.1-4.3.
4.1. France Télécom
(56)
W swoich uwagach, które uważa za uzupełniające w stosunku do komentarzy przekazanych przez Francję, przedsiębiorstwo France Télécom stwierdza, że dotknięte jest problemem nadmiernego zatrudnienia związanego ze swoim poprzednim statusem administracyjnym oraz że nie dysponuje w przypadku pracowników, których to dotyczy, taką samą elastycznością zatrudnienia jak jego konkurenci. France Télécom jest więc zmuszone do przeznaczania znacznych środków na szkolenia, które pochłaniają 180 milionów EUR, tj. 4,5 % masy wynagrodzeń w porównaniu z 2,9 % - średnią w przypadku przedsiębiorstw francuskich. France Télécom powołuje się także na ciężar wynagrodzeń wyższy o ok. […]%, nie licząc dodatków wyrównawczych. Ponadto nie mogąc wdrażać planów socjalnych, France Télécom sfinansowało instrumenty wspierające odejście urzędników z pracy, takie jak odprawy, których koszt wyniósł ponad 8 miliardów EUR w latach 1996-2006.
(57)
Po drugie, France Télécom uważa, że obciążenia związane ze świadczeniami emerytalnymi poniesione w latach 1990-1996 były nadmierne i stawiały je w sytuacji strukturalnie niekorzystnej w stosunku do jego konkurentów prywatnych, a w rozumieniu wyroku Combus (36) ramami referencyjnymi pozwalającymi ocenić to, czy obciążenia te mają charakter normalny, czy nadmierny, jest system prawa powszechnego stosowany w przypadku konkurentów. Zasady przedstawione w wyroku Combus zostały potwierdzone przez Sąd w wyroku Hotel Cipriani (37). France Télécom kwestionuje stwierdzenie, jakoby sytuacja jednego podmiotu - w tym wypadku jego - przed reformą wprowadzoną na mocy ustawy z 1996 r. i po niej, stanowiła stosowne ramy porównawcze pozwalające na stwierdzenie, czy istnieje korzyść gospodarcza w rozumieniu orzecznictwa. W każdym razie gdyby ramy referencyjne miały się sprowadzać do France Télécom przed reformą z 1996 r. i po tej reformie, środek nie mógłby zostać zakwalifikowany jako wyróżniający, gdyż był stosowany w sposób jednolity wewnątrz tych samych ram.
(58)
Wynikałoby z tego, że przedmiotowe środki nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu Traktatu, gdyż zwalniają France Télécom z nadmiernego ograniczenia strukturalnego, lub że nie mogą one być zakwalifikowane jako korzyść wyróżniająca stanowiąca pomoc państwa.
(59)
Tytułem zarzutu posiłkowego France Télécom uważa, że gdyby pomoc państwa została stwierdzona, byłaby zgodna z rynkiem wewnętrznym według kryteriów ustanowionych przez Komisję w decyzji w sprawie systemu świadczeń emerytalnych przedsiębiorstwa La Poste (dalej „decyzja »La Poste«”) (38). Pod tym względem szczególny charakter systemu France Télécom polegający na tym, że podstawą obliczenia płaconej przez nie składki było jedynie ryzyko wspólne, nie oznacza, że znalazło się ono w korzystnej sytuacji w stosunku do swoich konkurentów od 1996 r.: poza tym, że znalazło się w niekorzystnej sytuacji strukturalnej z związku ze statusem zatrudnianych urzędników, France Télécom musiało wpłacić znaczne obciążenie wynikające z reformy z 1996 r., którego zgodność z rynkiem wewnętrznym powinna zostać zanalizowana i którego wysokość równa 5,7 miliarda EUR znacznie przekracza kwotę, którą France Télécom musiałoby zapłacić, gdyby w jego składce uwzględniono rodzaje ryzyka, które nie są wspólne.
(60)
France Télécom uważa, że w decyzji „La Poste” (39) Komisja dopuściła, aby kwota jedynej składki nadzwyczajnej (2 miliardy EUR) w ramach reformy wprowadzonej po zgłoszeniu, ale przed decyzją Komisji, stanowiła rekompensatę za składki odpowiadające rodzajom ryzyka, które nie są wspólne, aż do wyczerpania kwoty jedynej składki. Według France Télécom odrzucenie tej zasady przez Komisję nie ma uzasadnienia, gdyż polityczne deklaracje z czasu obrad nad projektem ustawy z 1996 r. nie pozwalają uznać zryczałtowanej składki płaconej przez France Télécom za składkę ustanowioną przez prawodawcę w celu utrzymania status quo przez okres dziesięciu lat.
(61)
Ponadto dane liczbowe, którymi dysponowano w 1996 r., zaprzeczają tezie, według której kwota 5,7 miliarda EUR miałaby zostać oszacowana w taki sposób, aby dokładnie odpowiadała dodatkowym kosztom ponoszonym przez państwo w związku ze stosowaniem ustawy z 1996 r. w ciągu dziesięciu lat i rekompensującym rok po roku mniejsze obciążenia roczne ponoszone przez przedsiębiorstwo, nawet z uwzględnieniem obciążeń kompensacyjnych pomiędzy systemami świadczeń emerytalnych, z których France Télécom zostało zwolnione w 1996 r. (40). Celem składki nadzwyczajnej było wypłacenie ogólnego odszkodowania dla państwa francuskiego z powodu reformy. Należy ją więc koniecznie wziąć pod uwagę przy analizowaniu równowagi konkurencyjnej od momentu jej wejścia w życie w 1997 r.
(62)
Ponadto France Télécom ocenia, że skoro bez reformy w 1996 r. ucierpiałoby wskutek niekorzystnych czynników konkurencyjnych na rynkach, których liberalizacja była celem Unii, a władze francuskie w pełni dostosowały się do decyzji w sprawie stosowania podatku przemysłowego wobec France Télécom (41), środek nie wiąże się z negatywnymi skutkami dla konkurencji.
4.2. Skarżący
(63)
Skarżący podzielają ocenę Komisji wyrażoną w decyzji w sprawie wszczęcia procedury dotyczącej ewentualnej pomocy państwa w rozumieniu Traktatu, polegającej na obniżeniu obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi wpłacanymi przez France Télécom na mocy ustawy z 1996 r. Zgodnie z rozumowaniem przedstawionym we wspomnianej decyzji (pozbawionej określenia ilościowego, czego skarżący żałują) kwota pomocy wynosi 12,3 miliarda EUR, a w żadnym razie nie jest niższa niż 9,9 miliarda (42). Skarżący uważają, że środek powinien zostać zakwalifikowany jako pomoc państwa ze względu na jego skutki, tj. obniżenie obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego wpływających zwykle na budżet przedsiębiorstwa, a nie ze względu na jego przedmiot, tj. zrekompensowanie domniemanej niekorzystnej sytuacji. Zresztą France Télécom nie ponosi niekorzystnych skutków związanych z zatrudnianiem urzędników, gdyż płacone przez nie składki na wypadek bezrobocia i koszty zatrudnienia są o 13 % niższe niż w przypadku konkurentów, przy czym dysponuje ono personelem stałym oraz możliwością ograniczenia kosztów wynagrodzeń za pomocą wcześniejszych emerytur i pełnienia przez jego pracowników służby publicznej.
(64)
Według skarżących tak określona pomoc państwa jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. W istocie znaczna przewaga nad konkurencją, z której skorzystało France Télécom, była tym bardziej szkodliwa, że obniżenie kosztów nie było konieczne dla ratowania jego struktury finansowej: zwolnione z zadłużenia z tytułu świadczeń emerytalnych, którego zaktualizowana wartość netto wynosiła co najmniej 9,9 miliarda EUR w 1996 r., oraz z obowiązku wpisywania tego obciążenia do bilansu lub załącznika do niego France Télécom zadłużyło się następnie na kwoty dużo wyższe, a jego zadłużenie finansowe netto w latach 1997-2007 wynosiło średnio 44 miliardy EUR. Poza tym w wyniku zwolnienia France Télécom z kosztów świadczeń emerytalnych odziedziczonych po monopolu pomoc pozwoliła sfinansować międzynarodową ekspansję przedsiębiorstwa i umocnić jego pozycję we Francji, gdzie czerpało ono znaczne korzyści związane z monopolem, równoważone odpowiednio przez wspomniane koszty.
(65)
Ponadto bezprawne i niezgodne formy pomocy, które nie zostały zwrócone w przeszłości, zabraniają uznać przedmiotowej pomocy w funkcjonowaniu za zgodną, zważywszy na efekt kumulacji. Wreszcie brak równowagi konkurencyjnej reformy z 1996 r., ze względu na niepłacenie składek odpowiadających ryzyku bezrobocia i niewypłacenia wynagrodzeń w przypadku postępowania naprawczego wobec przedsiębiorstwa, wyklucza zgodność reformy z zasadami Traktatu. Zadłużenie France Télécom z tytułu świadczeń emerytalnych powinno zostać obliczone przez niezależnego biegłego, a Francja powinna zobowiązać się do zapewnienia finansowej neutralności systemu oraz przewidzieć w szczególności mechanizmy dostosowywania składki pracodawcy oraz wyrównania w wysokości 5,7 miliarda EUR w razie zmian wysokości obciążeń.
4.3. Operator usług telekomunikacyjnych
(66)
Operator usług telekomunikacyjnych podziela wnioski z wstępnej analizy przedstawionej w decyzji Komisji o wszczęciu postępowania i wyraża swoje poparcie dla tej decyzji, kwalifikującej jako nową i bezprawną pomoc państwa zmiany wprowadzone na mocy ustawy z 1996 r., zmierzające do zastąpienia wypłat świadczeń emerytalnych rzeczywiście pokrywanych przez państwo rocznymi składkami o skutku zwalniającym wpłacanymi przez France Télécom, przy odliczeniu składek wpłacanych przez czynnych pracowników mających status urzędników. Według operatora tak samo należy zakwalifikować składki na zabezpieczenie społeczne w odniesieniu do rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu prywatnemu i które płacą konkurenci France Télécom, a których France Télécom nie płaci przynajmniej od 1996 r. za swoich pracowników mających status urzędników ani za swoich pracowników podlegających prawu powszechnemu. Poza tym w przeciwieństwie do przypadku, którego dotyczy decyzja „La Poste” (43), obliczenie składki pracodawcy France Télécom nie uwzględniało i wciąż nie uwzględnia wymienionych składek, co nie pozwala na stwierdzenie zgodności pomocy.
(67)
W kwestii pomocy wynikającej ze zniesienia obowiązku zwrotu wypłacanych świadczeń emerytalnych państwu operator szacuje, że analiza bilansu w zakresie konkurencyjności, sporządzona przez Komisję w decyzji „La Poste”, powinna doprowadzić ją, przeciwnie, do stwierdzenia niezgodności. Analiza ta powinna opierać się na faktach, które występowały od 1996 r., a nie - tak jak w przypadku decyzji „La Poste” - na hipotezach dotyczących przyszłości.
(68)
Według operatora France Télécom ma siłę rynkową zbliżoną do pozycji dominującej na wielu rynkach, na których działa. Z tego względu podlega ono obowiązkom regulacji ex ante na rynkach hurtowych usług szybkich i bardzo szybkich sieci szerokopasmowych, dotyczących rozpoczynania i kończenia połączeń w sieciach stacjonarnych. W swojej decyzji z dnia 16 lipca 2003 r. w sprawie procedury przewidzianej w art. 82 Traktatu WE w sprawie COMP-38.233 Komisja stwierdziła naruszenie art. 102 TFUE po stronie France Télécom za pośrednictwem jego filii Wanadoo i nałożyła za nie karę (44). Jako że przedsiębiorstwo znajduje się w dobrej sytuacji finansowej, otrzymana pomoc pozwoliła mu na sfinansowanie międzynarodowej ekspansji, w szczególności dzięki nabyciu sieci Orange, Retevisión i AMENA.
(69)
Dodatkowo operator wzywa Komisję do ilościowego określenia kwot przedmiotowej pomocy oraz, zgodnie z orzecznictwem w sprawie Deggendorf (45), odmowy uznania zgodności przedmiotowych środków z rynkiem wewnętrznym, dopóki bezprawna pomoc udzielona w przeszłości nie zostanie zwrócona.
5. KOMENTARZE FRANCJI
(70)
Francja uważa, że zmiany wprowadzone w 1996 r. w sposobie finansowania świadczeń emerytalnych francuskich urzędników państwowych zatrudnionych we France Télécom nie zawierają żadnego elementu pomocy państwa. W każdym razie reforma z 1996 r. jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, zwłaszcza po transpozycji na potrzeby danej sytuacji rozumowania przedstawionego przez Komisję w decyzji „La Poste” (46).
5.1. W sprawie istnienia pomocy państwa
(71)
Według Francji w wyniku ustawy z 1990 r. France Télécom znajdowało się w sytuacji anormalnej i stanowiącej odstępstwo od prawa powszechnego, które przewiduje uiszczanie przez przedsiębiorstwa składki pracodawcy o skutku zwalniającym, proporcjonalnej do kwoty wynagrodzeń i niezwiązanej z poziomem wypłaconych emerytur. Obciążenie ponoszone przez France Télécom było zatem nadmierne, skoro deficyt finansowy podsystemu dla danej części ludności był pewny i niewątpliwie stałby się niemożliwy do pokrycia, zważywszy na nieunikniony spadek liczby czynnych urzędników i jednoczesny wzrost liczby emerytów.
(72)
W ramach reformy z 1996 r. dostosowano finansowanie świadczeń emerytalnych do prawa powszechnego, nie przyznając przedsiębiorstwu przewagi nad konkurencją, gdyż roczna składka France Télécom jest obliczana w taki sposób, aby dostosować poziom obowiązkowych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i obowiązkowych obciążeń podatkowych do tych, które płacą konkurenci w sektorze usług telekomunikacyjnych. Natomiast nieuwzględnienie składek odpowiadających tym rodzajom ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu prywatnemu i urzędników, przy obliczaniu składki według „wskaźnika równowagi konkurencyjnej” jest uzasadnione statusem urzędników, który wyklucza na przykład ryzyko bezrobocia poza wyjątkowymi przypadkami zwolnienia lub odwołania.
(73)
Francja ocenia, że sytuacja konkurentów przedsiębiorstwa we Francji powinna stanowić ramy referencyjne w celu określenia normalnego lub nadmiernego charakteru obciążeń ponoszonych przez France Télécom. W danej sytuacji, zważywszy że obciążenie nałożone na France Télécom na mocy ustawy z 1990 r. stanowiło odstępstwo od prawa powszechnego oraz było nadmierne, niesprawiedliwe i ostatecznie nieskuteczne, jego usunięcie i dostosowanie do sytuacji konkurentów przewidziane w reformie z 1996 r. zwyczajnie przywróciło normalne warunki w zakresie konkurencji. Poza tym France Télécom nie uzyskało rekompensaty za niedogodności związane z tym systemem, podczas gdy - jak to podkreśla w swoich uwagach - wciąż odczuwa niekorzystne skutki strukturalne, ponosi dodatkowe koszty i znosi ograniczenia związane ze statusem zatrudnianych urzędników polegające na stosowaniu programów wsparcia finansowego dla pracowników odchodzących z pracy lub powracających do pracy w administracji państwowej, podejmowaniu wysiłków finansowych związanych ze szkoleniami zawodowymi lub z wyższymi kwotami wynagrodzeń. W związku z tym obecny system wynikający z reformy nie przyznaje żadnej korzyści France Télécom i w rezultacie nie zawiera żadnego elementu pomocy państwa w rozumieniu Traktatu.
(74)
Ta interpretacja wynika z ogólnych zasad przedstawionych przez sądy unijne, według których skoro pomoc państwa stanowią tylko interwencje zmniejszające koszty obciążające zwykle budżet przedsiębiorstwa, ustawa pozwalająca uniknąć obciążenia budżetu przedsiębiorstwa kosztem, który w normalnej sytuacji by nie istniał, nie stanowi pomocy państwa (47). Tak jest również w przypadku środków zwalniających konkurenta państwowego z negatywnych skutków strukturalnych w stosunku do jego prywatnych konkurentów (48). Ta interpretacja jest również zgodna z praktyką Komisji (49).
(75)
Wreszcie, bardziej ogólnie, Francja nie uważa za stosowne objęcia przedmiotową procedurą mechanizmów rekompensat ani nadwyżek rekompensat, z tytułu których France Télécom ponosiło koszty w latach 1991-1996 (por. tabela 1), w celu stwierdzenia istnienia pomocy lub dnia, w którym zaistniała korzyść wynikająca z reformy wprowadzonej na mocy ustawy z 1996 r., niezawierającej żadnego przepisu dotyczącego tej kwestii. Uiszczanie tych obciążeń wynikało także z systemu stanowiącego odstępstwo od prawa powszechnego, w którym system świadczeń emerytalnych stosowany wobec France Télécom był uważany za system autonomiczny, co przestało obowiązywać po 1997 r.
(76)
Tym zastrzeżeniem Francja doprecyzowała dostarczone przez France Télécom i wymienione w motywie 61 oszacowanie obciążeń, których przedsiębiorstwo nie ponosiło od 1997 r. Na podstawie rzeczywistego przeliczenia za 2008 r. i 2010 r., ekstrapolowanego poprzez zastosowanie czynnika przejścia, Francja uważa, że obciążenia, które zapłaciłoby z tego tytułu France Télécom, są niższe o 165 milionów EUR od kwot obliczonych przez przedsiębiorstwo.
5.2. W sprawie zgodności ewentualnej pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym
(77)
W każdym razie Francja ocenia, że jeśli reforma z 1996 r. dotycząca France Télécom stanowiła pomoc państwa, pomoc ta powinna być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie analizy, którą kierowała się Komisja w decyzji „La Poste” (50). Reforma z 1996 r. zwalnia France Télécom z obciążenia strukturalnego, które miało wpływ na jego konkurencyjność na rynku w trakcie liberalizacji, a jego składki są odtąd obliczane na podstawie wskaźnika równowagi konkurencyjnej dotyczącego wspólnych rodzajów ryzyka.
(78)
To, że w składce France Télécom uiszczanej od 1997 r. nie uwzględniono rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu prywatnemu, nie stanowi przeszkody dla uznania zgodności z rynkiem wewnętrznym. W tym zakresie tabela 4 przedstawiona w informacjach dostarczonych przez Francję obrazuje różnicę między składką płaconą przez France Télécom a składką, która zostałaby przez nie zapłacona, gdyby rodzaje ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu prywatnemu i urzędników, zostały uwzględnione w obliczeniu, po odliczeniu świadczeń samoubezpieczenia pokrywanych przez France Télécom i innych opłat, które obciążają France Télécom w stosunku do konkurentów.
Tabela 4
Składka pracodawcy uiszczana przez France Télécom w latach 1997-2010, obliczona za pomocą stosowanego wskaźnika równowagi konkurencyjnej (TEC) i zmodyfikowanego wskaźnika równowagi konkurencyjnej (TEC*) w celu integracji rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu prywatnemu i urzędników
Rok
TEC
Miliony EUR
TEC*
Miliony EUR
TEC-TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…]%
1 048,6
[…]%
[…]
[…]
2005
[…]%
984,6
[…]%
[…]
[…]
2006
[…]%
957,6
[…]%
[…]
[…]
2007
[…]%
917,6
[…]%
[…]
[…]
2008
[…]%
859,2
[…]%
[…]
[…]
2009
[…]%
805,4
[…]%
[…]
[…]
2010
[…]%
744,5
[…]%
[…]
[…]
(79)
Francja ocenia, że od 1997 i do 2043 r. zaktualizowana wartość składek rzeczywiście wpłaconych i jeszcze niewpłaconych przez France Télécom wynosi 13,5 miliarda EUR. Wskaźnik równowagi konkurencyjnej zmieniony w wyniku uwzględnienia w obliczeniu rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu prywatnemu i urzędników, po odliczeniu składek obciążających France Télécom, a nieobciążających jego konkurentów doprowadziłby do zapłacenia wyższej składki za ten sam okres, tj. 16,7 miliarda EUR. Uznając włączenie wymienionych rodzajów ryzyka za nieistotne, władze francuskie obliczyły, że różnicę (3,2 miliarda EUR) w znacznym stopniu rekompensuje zryczałtowana składka nadzwyczajna w wysokości 5,7 miliarda EUR wpłacana przez France Télécom od 1997 r.
(80)
Francja ocenia, że można uznać - tak jak w decyzji „La Poste” (51) - iż ta zryczałtowana składka może być traktowana jako wyrównanie mające zrekompensować wpłatę składek związanych ze zmodyfikowanym wskaźnikiem uwzględniającym rodzaje ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu prywatnemu i urzędników. W tym wypadku wydaje się, że kwota tego wyrównania przekracza obecnie kwotę wynikającą z różnicy między wskaźnikiem ustalonym na mocy reformy z 1996 r. a zmienionym wskaźnikiem podanym w tabeli 4 oraz że ta kwota wyrównania nie zostanie nigdy wchłonięta przez rozbieżność wskaźników. W tych warunkach wyjaśniają się wątpliwości wyrażone przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania i dotyczące braku rzeczywistej równowagi konkurencyjnej pomiędzy France Télécom a jego konkurentami.
(81)
Według Francji reforma sposobu finansowania świadczeń emerytalnych urzędników zatrudnionych przez La Poste, wprowadzona w 2006 r. i zainspirowana reformą dotyczącą France Télécom wprowadzoną w 1996 r., jest jak najbardziej porównywalna z tą ostatnią, jeśli chodzi o jej główne aspekty. Ze względu na to podobieństwo żadne uzasadnienie nie pozwala Komisji nie uwzględnić precedensu dotyczącego La Poste. Komisja powinna zwłaszcza dopuścić to, aby zryczałtowana składka nadzwyczajna nałożona na France Télécom została uwzględniona w analizie równowagi konkurencyjnej reformy, i uznać ją de facto za zaliczkę na poczet wpłaty składek związanych z rodzajami ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu prywatnemu i urzędników.
(82)
Przeciwnie, obrady na forum Zgromadzenia Narodowego i Senatu, w trakcie których była mowa o dziesięcioletnim okresie finansowego zabezpieczenia reformy, były pojedynczymi oświadczeniami. Takiego rozumowania nie można odnaleźć ani w uzasadnieniach projektów ustaw, ani w przedmiotowych ustawach, ani w tekstach przyjętych w celu ich zastosowania. Intencją prawodawcy w 1996 r. było ustalenie obciążeń emerytalnych France Télécom na takim samym poziomie, na jakim kształtują się one w przypadku konkurentów, a nie pozbawienie reformy skutków przez okres dziesięciu lat, jak zakłada to rozumowanie, które Komisja mogłaby przyjąć w oparciu o oświadczenia wyrwane z kontekstu.
(83)
Prace Parlamentu wskazują jednoznacznie, że kwota składki została ustalona w sposób zryczałtowany, bez związku z rzeczywistym kosztem, który państwo będzie musiało ponieść. Podobnie w decyzji nr 96-385 DC z dnia 30 grudnia 1996 r. Rada Konstytucyjna stwierdziła, że zryczałtowaną składkę w wysokości 37,5 miliarda FRF uzasadniało przejęcie przez państwo kosztu świadczeń emerytalnych urzędników bez zrównoważenia tego kosztu, podczas gdy wpłaty do budżetu państwa nie były przeznaczone na szczególne wydatki i pomogłyby w zapewnieniu ogólnych warunków równowagi tego budżetu zgodnie z art. 18 rozporządzenia organicznego z dnia 2 stycznia 1959 r. w sprawie ustaw budżetowych.
(84)
Według Francji dokładna kwota składki nadzwyczajnej została ustalona na mocy ustawy budżetowej na 1997 r. nie z uwzględnieniem okresu dziesięciu lat, podczas którego składka ta pozwoliłaby na spłacenie zobowiązania wobec państwu, lecz przeciwnie - z uwzględnieniem skutku dla struktury bilansu France Télécom, który powinien pozostać zrównoważony. Kwota była wymiarowana nie jako rekompensata za koszty ponoszone przez państwo, ale z uwzględnieniem zdolności przedsiębiorstwa do poniesienia takiego kosztu.
(85)
Sposób zarządzania tą składką, bez powiązania z rzeczywiście wypłaconymi świadczeniami emerytalnymi od 1997 r., potwierdza jej zryczałtowany charakter. Z danych liczbowych dostarczonych przez Francję wynika więc, że w latach 1997-2006 emerytury wypłacone urzędnikom France Télécom za pomocą konta świadczeń emerytalnych wyniosły […] miliardów EUR, podczas gdy Państwowy Urząd ds. Zarządzania Składkami Nadzwyczajnymi France Télécom przekazał na to konto kwotę 3,4 miliarda EUR. W tym samym okresie saldo niepokryte ze składek wynosiło 1,2 miliarda EUR. Ponadto w 1997 r. szacowano, że fundusz ten będzie istniał od 17 do 25 lat, co pozostaje bez związku z okresem dziesięciu lat, na którym Komisja opiera rozumowanie, które najwidoczniej chce przyjąć.
(86)
Francja uważa, że gdyby nie przeprowadzono reformy, France Télécom wypadłoby z rynku, w 2010 r. stawki składek osiągnęłyby 77 % wynagrodzenia indeksowego brutto, a na kontach przedsiębiorstwa gromadzone byłyby rezerwy na pokrycie zobowiązań związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla zatrudnianych przez nie urzędników. Reforma stanowiła więc decyzyjny etap w adaptacji do liberalizacji rynku zgodnej z celem Unii, dostosowanej do niego i ograniczonej do koniecznego minimum. Bez tej reformy France Télécom wypadłoby z rynku i nie mogłoby dokonać koniecznych inwestycji, zwłaszcza w celu uwolnienia dostępu do pętli lokalnej, nie ponosząc ryzyka upadłości; reforma, która to umożliwiła, nie miała negatywnych skutków dla konkurencji.
(87)
Ponadto według Francji reforma sposobu finansowania świadczeń emerytalnych wypłacanych przez przedsiębiorstwo France Télécom, a zwłaszcza nałożenie na nie składki nadzwyczajnej nie wiązały się z kosztami dla państwa w latach 1997-2006, ale w rzeczywistości generowały wpływy netto przekraczające 9,1 miliarda EUR dla państwa francuskiego, zgodnie z szacowaniami władz francuskich (52). Gdyby należało obliczyć zysk ze składki nadzwyczajnej, Francja uważa, że powinna zostać przyjęta 7-procentowa stopa dyskontowa. Zasada składki nadzwyczajnej została więc nabyta w 1996 r. Horyzont czasowy powinien być długi, gdyż spodziewane rozbieżności pomiędzy świadczeniami do wypłacenia a oczekiwanymi składkami przekroczyły 500 milionów EUR dopiero w 2005 r., czyli 9 lat później, a dopiero 12 lat później przekroczyły 1 miliard EUR. W 1996 r. oprocentowanie 15-letnich obligacji skarbowych (dalej „OAT”) wynosiło średnio 6,9 %. Natomiast France Télécom przystąpiło do emisji obligacji między listopadem 1991 r. a listopadem 1997 r. z porównywalnym oprocentowaniem 7 %.
(88)
Ponadto objęcie sekwestrem kwot, których Komisja domagała się na mocy decyzji w sprawie stosowania podatku przemysłowego wobec France Télécom (53), a następnie zapłacenie tych kwot powinno doprowadzić Komisję do stwierdzenia wykonania decyzji, zgodnie z wydanym przez nią w 2007 r. zawiadomieniem w tej sprawie (54). W związku z tym efekt kumulacji tych form pomocy nie powinien być rozpatrywany.
6. OCENA ŚRODKÓW POMOCY
6.1. Istnienie pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE
(89)
Art. 107 ust. 1 TFUE stanowi, że: „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.”.
(90)
Łączne zastosowanie określonych w tym artykule warunków do okoliczności sprawy zbadano w sekcjach 6.1.1-6.1.5.
6.1.1. Pomoc przyznawana przez państwo z wykorzystaniem zasobów państwowych
(91)
Ustawa z 1990 r. oraz ustawa z 1996 r. zostały przyjęte przez państwo francuskie. Na ich mocy przewiduje się środek, zgodnie z którym France Télécom wpłaca na rzecz skarbu państwa rekompensatę za wypłatę i obsługę w ramach budżetu państwa świadczeń emerytalnych przyznanych urzędnikom France Télécom. Jako że w myśl ustawy z 1996 r. rekompensata wpłacana przez France Télécom na rzecz skarbu państwa jest mniejsza niż ta określona w wersji początkowej ustawy z 1990 r., przedsiębiorstwu France Télécom przyznano pomoc z wykorzystaniem zasobów państwa francuskiego.
6.1.2. Sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom
(92)
Przepisy ustawy z 1990 r. określały system stosowany wobec przedsiębiorstwa publicznego France Télécom mającego osobowość prawną. Ustawa z 1996 r. o przedsiębiorstwie państwowym France Télécom zmienia wspomniany system na mocy przepisów stosowanych do France Télécom w sposób określony dla tego jednego przedsiębiorstwa.
(93)
Celem systemu wprowadzonego na mocy ustawy z 1990 r. było określenie specjalnej rekompensaty w odniesieniu do zasad i kwot składek pracodawcy wpłacanych przez France Télécom na rzecz państwa francuskiego do celów pokrycia kosztów świadczeń emerytalnych. W związku z tym rekompensata, którą France Télécom miało wpłacać na mocy ustawy z 1990 r. w jej początkowym brzmieniu, stosowanej w latach 1991-1996, podobnie jak inna rekompensata, wprowadzona na mocy ustawy z 1996 r., stosowanej od 1997 r., są szczególnymi środkami dotyczącymi wyłącznie France Télécom, spełniającymi w ten sposób warunek selektywności, w przeciwieństwie do zapewnień France Télécom.
6.1.3. Korzyść gospodarcza, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji
(94)
Należy ustalić, czy środki określające kwotę przedmiotowej rekompensaty sprzyjają France Télécom. Kwestia tego, czy poprawki wprowadzone w art. 30 ustawy z 1990 r. na mocy ustawy z 1996 r. są zapisami ustanawiającymi pomoc ze względu na przyznanie France Télécom korzyści gospodarczej, powinna zostać oceniona w odniesieniu do rodzaju i ekonomii systemu przedmiotowych świadczeń emerytalnych oraz do płynących z niego skutków dla France Télécom, a nie w oparciu o przyczyny lub cele poprawek. Cel przyświecający poprawce ustawy z 1990 r. nie jest więc, co do zasady, właściwy do oceny jej skutków, w przeciwieństwie do zapewnień Francji.
(95)
Przejęcie przez państwo obowiązku wypłaty i obsługi świadczeń emerytalnych przyznanych urzędnikom France Télécom wynika ze stosowania Kodeksu cywilnych i wojskowych świadczeń emerytalnych, który jako jedyny ma zastosowanie do wspomnianych byłych urzędników. Ani ustawa z 1990 r., ani ta z 1996 r. nie zmieniły statusu tych urzędników ani zasady przejęcia przez państwo obowiązku wypłaty ich świadczeń emerytalnych. Przejęcie tego obowiązku zdaje się wynikać z zasady, zgodnie z którą urzędnicy mający dany status służą dobru publicznemu w interesie ogólnym, zachowując całkowitą niezależność. Inaczej jest w sytuacji, gdy ci urzędnicy pracują na rzecz przedsiębiorstwa świadczącego usługi odpłatnie, w jego interesie i w celu wypracowania dla niego zysku, w warunkach konkurencji z innymi przedsiębiorstwami świadczącymi te same usługi.
(96)
W tej sytuacji wpłacanie rekompensaty na rzecz państwa, w myśl ustawy z 1990 r., zarówno w jej początkowym brzmieniu, jak i po zmianach wprowadzonych na mocy ustawy z 1996 r., stanowi wyjątek od zasady zapewniania przez państwo francuskie wypłaty i obsługi świadczeń emerytalnych. Ten wyjątek znajduje uzasadnienie w rodzaju i ekonomii systemu świadczeń emerytalnych stosowanego w przypadku urzędników zatrudnianych przez France Télécom. W istocie państwo francuskie jest zobowiązane do wypłaty i obsługi przyznanych świadczeń emerytalnych, zgodnie z Kodeksem cywilnych i wojskowych świadczeń emerytalnych, urzędnikom France Télécom, którzy mają status ogólny urzędników państwa francuskiego i nie podlegają powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego.
(97)
Nawet przy braku rekompensaty wpłacanej przez France Télécom, państwo francuskie byłoby zobowiązane do wypełnienia swoich zobowiązań w odniesieniu do wypłacania dożywotnich świadczeń wobec urzędników mających ten status, jeśli zobowiązania te nie zostałyby jednostronnie zmienione. Natomiast udostępnienie przedsiębiorstwu France Télécom urzędników przeszkolonych przez państwo bez żadnej rekompensaty w zakresie świadczeń emerytalnych wypłacanych w danym momencie lub w przyszłości oznaczałoby wyraźną korzyść dla France Télécom.
(98)
Skoro konkurenci France Télécom nie zatrudniają urzędników mających dany status, wobec których państwo francuskie miałoby podobne zobowiązania finansowe, logika systemu finansowania świadczeń emerytalnych i wpłacania rekompensat przez France Télécom, wprowadzonego na mocy ustawy, nie może być stosowana w ich przypadku. Świadczy o tym to, że skoro status pracowników zatrudnianych przez konkurentów jest odmienny w zakresie ryzyka niewypłacenia wynagrodzeń objętego powszechnym prawem w zakresie zabezpieczenia społecznego, władze francuskie zdają się sądzić, że w ich przypadku uzasadnione jest odprowadzanie składek na zabezpieczenia społeczne na pokrycie tego ryzyka. A właśnie na ten status powołuje się Francja, uznając za nieuzasadnione uwzględnienie rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla urzędników i pracowników podlegających prawu prywatnemu, w obliczeniu rekompensaty wpłacanej przez France Télécom na rzecz państwa w myśl ustawy z 1996 r.
(99)
Wynika z tego zatem, że w kwestii obciążeń ponoszonych w związku z zatrudnianiem pracowników podlegających prawu prywatnemu, przedsiębiorstwa te nie znajdują się w sytuacji, ani prawnej, ani faktycznej, porównywalnej z sytuacją France Télécom ze względu na zatrudniany przez nią personel urzędniczy, w przeciwieństwie do tego, co w swoich uwagach utrzymują Francja i France Télécom.
(100)
Podobnie nie należy porównywać systemu rekompensaty stosowanego wobec France Télécom z systemem określonym dla innych podmiotów publicznych zatrudniających urzędników mających dany status, takich jak Mennica Paryska lub Krajowy Urząd Leśnictwa, i które można uznać za przedsiębiorstwa w zakresie niektórych rodzajów prowadzonej przez nie działalności w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, lub dla innych przedsiębiorstw państwowych o profilu przemysłowym i handlowym, takich jak EDF lub GDF w przeszłości. EDF lub GDF miały szczególne systemy świadczeń emerytalnych, różniące się od systemów stosowanych dla służby publicznej. Systemy EDF i GDF zostały już zresztą zastąpione systemem ogólnym, nawet jeśli należy podkreślić, że Komisja stwierdziła, że zamiana ta nie stanowi pomocy jedynie wtedy, gdy jest finansowo neutralna dla państwa (55), a w przypadku przedmiotowej reformy z 1996 r. jest inaczej.
(101)
Natomiast system rekompensaty na rzecz państwa w zamian za wypłatę świadczeń emerytalnych dla urzędników zatrudnionych w przedsiębiorstwie La Poste, przed zmianami opisanymi i zatwierdzonymi warunkowo przez Komisję w wydanej przez nią decyzji „La Poste”, także był systemem przedsiębiorstwa państwowego porównywalnego do przedsiębiorstwa państwowego o profilu przemysłowym i handlowym i był, na mocy ustawy z 1990 r. w jej początkowym brzmieniu, podobny do systemu France Télécom, gdyż przewidywał roczny zwrot kosztów poniesionych przez państwo w związku ze świadczeniami emerytalnymi wypłacanymi emerytowanym urzędnikom oraz wpłaty z tytułu obciążeń przewidzianych w art. L-134 Kodeksu zabezpieczenia społecznego.
(102)
Nawet jeśli wydaje się, że pomiędzy La Poste a France Télécom nie ma konkurencji, która mogłaby zostać zakłócona przez korzyści przyznane France Télécom albo której groziłoby zakłócenie przez te korzyści, nie zmienia to faktu, że logika i zasady systemu świadczeń emerytalnych urzędników France Télécom przed reformą z 1996 r. były takie same co w przypadku porównywalnego systemu stosowanego w tym samym czasie wobec La Poste. Poza tym Komisja uznała w swojej decyzji „La Poste”, że reforma systemu stosowanego wobec La Poste stanowi pomoc państwa, w przeciwieństwie do tego, co utrzymuje Francja w sprawie France Télécom. W ujęciu bardziej ogólnym, w celu dokonania oceny sytuacji France Télécom, należy się odnieść do sytuacji przedsiębiorstwa, publicznego lub prywatnego, zatrudniającego urzędników, którzy zachowali swój status. Takie przedsiębiorstwa znajdowałyby się w takiej samej sytuacji stanowiącej punkt odniesienia co France Télécom. To właśnie w oparciu o taki system odniesienia można ocenić istnienie pomocy państwa na rzecz France Télécom.
(103)
Podobnie nie należy utrzymywać, że dany środek nie stanowi przyznania korzyści danemu przedsiębiorstwu, w tej sytuacji France Télécom, tylko dlatego, że stanowi rekompensatę pewnej niedogodności, którą to przedsiębiorstwo poniosło w przeszłości, w przeciwieństwie do zapewnień Francji i France Télécom. Poza tym Komisja odrzuciła niedawno argument historycznego operatora usług telekomunikacyjnych, konkurenta France Télécom, według którego szczególne prawa socjalne dotyczące świadczeń emerytalnych, porównywalne z prawami związanymi ze służbą publiczną, wynikającymi z przeszłych ustaleń i odmiennymi od tych objętych prawem powszechnym w odniesieniu do części pracowników, uzasadniają przedsięwzięcie środków polegających na obniżeniu obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla tej kategorii pracowników, ponoszonych przez operatora (56). Pod tym względem, jak podkreślały władze francuskie w trakcie obrad nad projektem, w ustawie z 1996 r. nałożono nowe i dotkliwe obciążenie na państwo francuskie w związku z wypłacaniem i obsługą świadczeń emerytalnych przyznanych urzędnikom France Télécom. Jednocześnie ustawa z 1996 r. powoduje obniżenie rekompensaty, którą France Télécom zawsze wpłacało.
(104)
Ze względu na przewidziany w ustawie sposób obliczania stawki składki pracodawcy, od dnia 31 grudnia 1996 r. rekompensata wpłacana przez France Télécom na rzecz państwa jest niższa od kwoty, którą przedsiębiorstwo wpłacałoby, gdyby ustawa nie weszła w życie. Ponadto ze względu na zwalniający skutek składki pracodawcy ustanowionej na mocy tej ustawy France Télécom natychmiast przejęło z dniem 31 grudnia 1996 r. rezerwę przeznaczoną i księgowaną na poczet swoich przyszłych zobowiązań. Zatem obciążenie, z którego France Télécom zostało zwolnione, nie było ani nowe, skoro ustawa z 1990 r. nie zmieniała wcześniejszej praktyki budżetowej, ani niespodziewane, skoro przedsiębiorstwo tworzyło w tym celu rezerwy, ani nie stanowiło odstępstwa od powszechnego prawa w zakresie zabezpieczenia społecznego, skoro nie ma ono zastosowania do rekompensaty wpłacanej przez France Télécom.
(105)
Z chwilą wejścia w życie ustawy z 1996 r. przeniesiono na państwo francuskie obowiązek wpłacania rocznej składki, pokrywającej ostatecznie całość obciążeń związanych z finansowaniem świadczeń emerytalnych dla danego personelu. Kwota pomocy przyznanej w ten sposób na mocy ustawy z 1996 r. może zostać obliczona, od dnia jej wdrożenia, poprzez obliczenie rocznej różnicy pomiędzy rekompensatą w postaci składki pracodawcy o skutku zwalniającym wpłacaną przez France Télécom na rzecz państwa francuskiego a obciążeniami, które przedsiębiorstwo pokryłoby na mocy ustawy z 1990 r., podanymi w tabeli 1, gdyby ustawa nie została zmieniona, po odliczeniu kwoty składki zryczałtowanej wpłaconej w 1997 r.
(106)
Informacje dostarczone przez Francję i przedstawione w motywie 40 wskazują, że w chwili przeprowadzania reformy w 1996 r. i aż do przewidzianego wygaśnięcia zobowiązań finansowych wynikających z obciążenia ponoszonego przez państwo francuskie władze francuskie mogły oszacować całkowitą kwotę netto nowego obciążenia do roku 2043, w którym wygasłyby zobowiązania finansowe państwa wobec emerytowanych urzędników lub ich następców prawnych, na […] miliardów EUR. Aktualna wartość netto obciążenia wynosiła […] miliardów EUR w 1996 r. po odliczeniu składek rocznych France Télécom (15,2 miliarda EUR), składek pracowników ([…] miliardów EUR) oraz nadzwyczajnej składki zryczałtowanej w wysokości 5,7 miliarda EUR.
(107)
Ponadto należy zauważyć, że kwoty szacowane w trakcie reformy w 1996 r. odpowiadają w przybliżeniu rzeczywistej kwocie (57). Przewidziane kwoty rekompensaty wpłacane przez France Télécom w formie rocznych składek, nie bardziej niż wyrównanie w wysokości 5,7 miliarda EUR, wypłacone w 1997 r., nie miały na celu ani nie spowodowały osiągnięcia neutralności budżetowej państwa francuskiego. Gdyby tak było, z zastrzeżeniem stosowności założeń dotyczących obliczenia aktuarialnego, koszty i wpływy w całym tym okresie byłyby równe i, w konsekwencji, France Télécom nie uzyskałoby korzyści gospodarczej.
(108)
Władze francuskie miały świadomość, że przeniesienie obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników France Télécom na ogólny budżet państwa stanowiło nowe i dotkliwe obciążenie dla państwa, które tylko w części mogłoby zostać pokryte nadzwyczajną składką zryczałtowaną czy też zyskiem z cesji części akcji przedsiębiorstwa posiadanych przez państwo. Obrady wspomniane w motywie 31 pokazują więc, że państwo francuskie nie starało się w 1996 r. uzyskać rekompensaty za całość nowego obciążenia, które przejmowało na przyszłość, tylko przeciwnie podejmowało starania, aby przejąć nowe obciążenie oraz zadbać o to, aby to interesy przedsiębiorstwa [zostały] uwzględnione w pierwszej kolejności w tej sprawie.
(109)
Oczywiste jest, że nawet jeśli założenia aktuariuszy różnią się od założeń przyjętych przez państwo francuskie w celu oszacowania przyjmowanego przez nie nowego obciążenia i mimo nadzwyczajnej składki zryczałtowanej wpłaconej w 1997 r., na mocy reformy została przyznana znaczna korzyść gospodarcza w postaci niższych składek pracodawcy na poczet świadczeń emerytalnych. Z uwagi na to, że zryczałtowana składka lub wyrównanie pozwalały nie na zupełne pokrycie obciążeń przeniesionych na państwo francuskie, ale, w najlepszym razie, na ich zmniejszenie, oraz z uwzględnieniem przedmiotowych rzędów wielkości, nie należy potwierdzać stosowności przyjętego wówczas obliczenia dokonanego przez aktuariuszy ani dokładności szacunków, które z niego wynikają na cały okres do 2043 r.
(110)
Poza tym nie należy porównywać korzyści finansowych wynikających z niższych składek France Télécom z rzekomo gorszą sytuacją wynikającą z zatrudniania urzędników, na którą powołuje się France Télécom przy poparciu Francji. W istocie ustawa z 1996 r. w żadnym razie nie pogorszyła tej rzekomo mniej korzystnej sytuacji, ponieważ nie spowodowała zatrudnienia dodatkowych urzędników. Zresztą zwolnienie France Télécom z części zobowiązań finansowych na mocy ustawy z 1996 r. nie miało na celu zaradzenia rzekomo gorszej sytuacji związanej z płacami lub, jak twierdzi France Télécom, mniejszej elastyczności zatrudnienia urzędników.
(111)
Zatem tylko dodatkowo należy odpowiedzieć na argumenty dotyczące rzekomo gorszej sytuacji związanej z zatrudnieniem urzędników, na które powołują się Francja i France Télécom.
-
Przede wszystkim France Télécom dysponowało, tuż przed całkowitym otwarciem rynku francuskiego dla konkurencji, przeszkolonym i kompetentnym personelem, bez którego, gdyby miał on być w całości zastąpiony, przedsiębiorstwo nie utrzymałoby swojej pozycji na rynku, o czym France Télécom nie wspomina w swoich pismach.
-
Ponadto kwota wynagrodzeń i inwestycja w szkolenia personelu, które France Télécom podaje jako czynniki niekorzystne, stanowią normalne koszty w budżecie każdego przedsiębiorstwa i nie zostało ustalone, że nie wpływają na poprawę zaangażowania i wydajności personelu w stosunku do konkurentów.
-
Poza tym jeśli prawdą jest to, że France Télécom nie ma możliwości dostosowania swojej kwoty wynagrodzeń poprzez wdrożenie socjalnego planu redukcji zatrudnienia wobec danej grupy pracowników, wątpliwe jest, aby taki plan dotyczący wyłącznie urzędników mających status odpowiedni do ich kwalifikacji mógł zostać właściwie wdrożony, podczas gdy zaprzestanie zatrudniania urzędników w 1997 r. oraz zatrudnianie pracowników podlegających prawu prywatnemu oferowały przedsiębiorstwu pewną elastyczność dostosowania kwoty wynagrodzeń.
-
Ponadto jeśli prawdą jest to, że przedsiębiorstwo poświęca znaczny budżet na program mający na celu zachęcenie przedmiotowej grupy pracowników do wcześniejszego przejścia emeryturę, nie zmienia to tego, że zachęty te oraz korzyści, jakie przedsiębiorstwo upatruje we wdrożeniu takiego programu, byłyby mniejsze, gdyby zobowiązania finansowe ponoszone przez France Télécom nie zostały, na mocy ustawy z 1996 r., przeniesione na państwo francuskie. Program ten pozwala więc zachęcić tych pracowników do wcześniejszego przejścia emeryturę, co wiąże się z wcześniejszym przejęciem przez państwo obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla tych pracowników. Bez wprowadzenia ustawy z 1996 r. France Télécom wciąż ponosiłoby te obciążenia.
(112)
Równie nieuzasadnione, z powodu braku związku z kwestią ewentualnego istnienia korzyści gospodarczej wynikającej z przedmiotowych środków, wydaje się uwzględnianie konkurencyjnych korzyści czerpanych przez France Télécom z posiadanego przez nie niegdyś monopolu, na które powołują się skarżący. W rzeczywistości rzekome korzyści i niekorzyści nie mają związku z kwestią wyrównania warunków konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych w odniesieniu do obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego.
(113)
Jedynie nadzwyczajna składka zryczałtowana przewidziana w ustawie z 1996 r. stanowiła natychmiastowe, dodatkowe obciążenie dla France Télécom w porównaniu z omówioną już sytuacją stanowiącą punkt odniesienia. Wpłata składki zryczałtowanej obniżyła kwotę pomocy, z której korzystało i będzie korzystać France Télécom aż do wygaśnięcia obciążenia finansowego ponoszonego przez państwo francuskie zamiast France Télécom na mocy ustawy w 1996 r. Bez uszczerbku dla trafności metod aktuariuszy stosowanych przez Rząd francuski w tym czasie bez tej zryczałtowanej składki kwota obciążeń, z których France Télécom zostałoby zwolnione, wyniosłaby 18,9 miliarda EUR, a nie […] miliardów EUR netto w 1996 r.
(114)
Ustawa z 1996 r. pozwoliła więc i pozwala France Télécom dysponować większymi zasobami finansowymi w celu przeprowadzania operacji na rynkach swojej działalności. Zasoby te były zatem, w wyniku wprowadzenia ustawy z 1996 r., większe niż te, którymi France Télécom dysponowało, gdy obowiązywała ustawa z 1990 r. w jej początkowym brzmieniu. Trzeba zaznaczyć, że rynki usług telekomunikacyjnych, na których działało i działa France Télécom na całym terytorium Francji oraz w innych państwach członkowskich, były stopniowo otwierane dla konkurencji, w miarę jak prawa wyłączne i szczególne zanikały krok po kroku począwszy od 1988 r., aby, poza szczególnymi odstępstwami, zaniknąć zupełnie w 1998 r. We Francji całkowite otwarcie dla konkurencji nastąpiło w 2002 r. Zniesieniu barier prawnych towarzyszyło wejście na rynek innych operatorów, którzy stali się, i nadal są, konkurentami France Télécom, przy czym nastąpiło to jeszcze przed wejściem w życie środków legislacyjnych z 1990 r. i 1996 r., których dotyczy niniejsza decyzja.
(115)
Zwolnione z obowiązku ustanawiania rezerw na poczet przyszłych świadczeń emerytalnych dla zatrudnianych przez siebie urzędników oraz płacące niższe składki roczne France Télécom miało do dyspozycji bilans pomniejszony o zobowiązania i obciążenia, przez co mogło zwiększyć swoją atrakcyjność w zakresie gromadzenia kapitału, dzięki czemu znalazło się w korzystniejszym położeniu w stosunku do okresu poprzedzającego reformę z 1996 r. Zwolnione z obciążenia ponoszonego na rodzimym francuskim rynku France Télécom mogło więc swobodniej rozwijać się na rynkach innych państw członkowskich, które właśnie zostały otwarte dla konkurencji, z czego przedsiębiorstwo rzeczywiście skorzystało, jak wykazano w motywach 48-50.
(116)
Wynika z tego, że zwolnienie France Télécom z obciążeń w związku ze sposobem obliczania rekompensaty wpłacanej na rzecz państwa francuskiego w zamian za przejęcie obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem pomiędzy France Télécom a nowymi operatorami działającymi we Francji i w innych państwach członkowskich, w których obecne jest France Télécom.
6.1.4. Niekorzystny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
(117)
Rynki, na których France Télécom działa we Francji, były etapowo otwierane dla konkurencji od 1988 r. i z tego względu są w bardzo dużym stopniu otwarte dla wymiany handlowej między państwami członkowskimi. Dyrektywa 96/19/WE miała na celu całkowitą liberalizację sektora usług telekomunikacyjnych, począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r. Operatorzy, których kapitał należy w części do przedsiębiorstw innych państw członkowskich, także rozpoczęli działalność we Francji. Niektóre ze wspomnianych rynków obejmują połączenia międzynarodowe pomiędzy państwami członkowskimi. Podobnie, za pośrednictwem filii, France Télécom świadczy usługi łączności elektronicznej w innych państwach członkowskich, w szczególności w Hiszpanii, Belgii i Wielkiej Brytanii.
(118)
W tych warunkach środek obniżający ogólne koszty eksploatacji i funkcjonowania France Télécom oraz uwalniający w ten sposób zasoby, którymi przedsiębiorstwo dysponuje w celach inwestycyjnych lub dotyczących ulepszenia swojej oferty handlowej we Francji, lub dotyczących rozpoczęcia działalności w innych państwach członkowskich, może niekorzystnie wpłynąć na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
6.1.5. Stwierdzenie istnienia pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE
(119)
Z powyższych ustaleń wynika, że obniżając rekompensatę w postaci składki pracodawcy wpłacanej na rzecz państwa w zamian za przejęcie obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi, przewidzianych w ustawie z 1990 r. w jej początkowym brzmieniu, oraz zastępując ją rekompensatą, o której mowa w ustawie z 1996 r., w przypadkach, w których ta ostatnia rekompensata jest niższa od tej stosowanej wcześniej, Francja przyznała France Télécom pomoc z własnych zasobów - w formie przejęcia obciążeń na mocy ustawy z 1996 r. - która zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem i niekorzystnie wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(120)
W związku z tym konieczne jest zbadanie, czy ta pomoc może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
6.2. Alternatywne podstawy prawne dotyczące zgodności pomocy
(121)
Komisja zauważa, że Francja nie powołała się na art. 106 ust. 2 TFUE jako podstawę zgodności przedmiotowych środków.
(122)
Odstępstwa przewidziane w art. 107 ust. 2 TFUE, dotyczące pomocy o charakterze socjalnym przyznawanej indywidualnym konsumentom, pomocy mającej na celu zaradzenie szkodom spowodowanym klęskami żywiołowymi i innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi oraz pomocy przyznawanej w pewnych regionach Republiki Federalnej Niemiec, nie mają w oczywisty sposób znaczenia dla przedmiotowej sprawy.
(123)
W kwestii odstępstw przewidzianych w art. 107 ust. 3 TFUE Komisja stwierdza, że przedmiotowa pomoc nie jest przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski, lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, że nie służy realizacji projektów stanowiących przedmiot europejskiego zainteresowania i nie ma na celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce francuskiej. Nie jest też przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego.
(124)
Wydaje się więc, że jedynie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE może mieć zastosowanie do oceny zgodności przedmiotowego środka.
6.3. Zgodność pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE
(125)
W rozumieniu artykułu 107 ust. 3 lit. c) TFUE: Za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana: […] pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem […].
(126)
Aby pomoc została uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym ze względu na sprzyjanie rozwojowi działań gospodarczych lub pewnych sektorów gospodarki, powinna poprawiać sposób wykonywania działalności gospodarczej. Pomoc jest zgodna, w rozumieniu artykułu 107 ust. 3 lit. c), tylko jeśli nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. W swojej ocenie Komisja przywiązuje szczególną wagę do kryteriów konieczności i proporcjonalności (58).
(127)
Tytułem wstępu i uwzględniając wątpliwości przedstawione przez Komisję w wydanej przez nią decyzji o wszczęciu postępowania, należy zauważyć, że Francja pobrała od France Télécom satysfakcjonującą kwotę, odpowiadającą zwrotowi pomocy wymaganemu przez Komisję w jej decyzji dotyczącej stosowania podatku przemysłowego wobec France Télécom (59). Komisja uważa, po utrzymaniu w mocy wyroku Sądu odrzucającego skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (60), że Francja przedsięwzięła niezbędne środki w celu wywiązania się ze zobowiązań wynikających z tej decyzji. Skoro prawidłowa windykacja pomocy wpłaconej w ramach stosowania podatku przemysłowego eliminuje korzyść gospodarczą, z której France Télécom by skorzystało z tego tytułu, nie ma potrzeby badania skutków ewentualnej kumulacji z pomocą stanowiącą przedmiot omawianego postępowania.
(128)
Poza tym należy od razu zauważyć, że, w przeciwieństwie do kosztów inwestycyjnych, obciążenia z tytułu zabezpieczenia społecznego przedsiębiorstwa stanowią stałe koszty funkcjonowania oraz że pomoc zmniejszająca te obciążenia stanowi pomoc w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, której zgodność z rynkiem wewnętrznym powinna zostać, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, bardzo restrykcyjnie oceniona przez Komisję.
6.3.1. Zgodność środka pomocy z celem leżącym we wspólnym interesie
(129)
W omawianym przypadku pomoc wdrożona od 1997 r. może zostać uznana za przeznaczoną na ułatwianie rozwoju działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług łączności elektronicznej, w kontekście całkowitej liberalizacji rynków. W istocie ustawa z 1996 r. została przyjęta w związku z ustawą nr 96-659 z dnia 26 lipca 1996 r. w sprawie regulacji telekomunikacji, która transponowała zobowiązania Francji wynikające prawa Unii, a zwłaszcza z dyrektywy 96/19/WE.
(130)
Pod tym względem ogólnym celem ustawy z 1996 r. w zakresie wpłacenia rekompensaty finansowej na rzecz państwa francuskiego jest dostosowanie poziomu obowiązkowych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i obciążeń podatkowych zależnych od wysokości wynagrodzenia stosowanych wobec France Télécom do poziomu takich obciążeń w innych przedsiębiorstwach sektora usług telekomunikacyjnych podlegających powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego. Zastosowany środek, tj. środek pomocy ukierunkowany bezpośrednio i wyłącznie na sposób ustalania składek pracodawcy wpłacanych przez France Télécom, wydaje się odpowiedni do osiągnięcia wyznaczonego celu.
(131)
Środek pomocy mający na celu zmniejszenie bieżących obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego France Télécom, przyjętych w czasie, gdy świadczenie usług w ramach monopolu obejmującego przeważającą część działalności przedsiębiorstwa nie wymagało działań skutecznych z ekonomicznego punktu widzenia, może się przyczynić, w innych warunkach konkurencji, do poprawy sposobu świadczenia usług dawniej objętych monopolem, o ile przeznaczenie zasobów finansowych konkurujących przedsiębiorstw na ich obciążenia z tytułu zabezpieczenia społecznego nie zniekształca procesu konkurencji niecenowej. Oczywiście pojawiły się zastrzeżenia co do stosowności pewnych przepisów ustawy w odniesieniu do osiągnięcia wyznaczonego przez nią celu. Niemniej jednak jej prawomocności ani zgodności z leżącym we wspólnym interesie celem, jakim jest rozwinięcie rynków usług łączności elektronicznej, na których konkurencja jest skuteczna, z jednoczesnym przyczynianiem się do postępu technologicznego i do rozwoju gospodarczego tej działalności nie należy podawać w wątpliwość.
6.3.2. Konieczność środka pomocy
(132)
Limit urzędników zatrudnionych we France Télécom, w związku z zakazem przeprowadzania rekrutacji po dniu 1 stycznia 2002 r. na mocy ustawy z 1996 r., w sposób nieunikniony spowodowałby znaczne zwiększenie obciążeń France Télécom dotyczących świadczeń emerytalnych proporcjonalnie do liczby pracowników w okresie aktywnego zatrudnienia. Pozbawione w ten sposób możliwości zatrudniania urzędników państwowych, co zresztą jest zrozumiałe ze względu na odtąd konkurencyjny charakter świadczenia przedmiotowych usług, France Télécom musiałoby ponieść nadmierne obciążenie związane ze świadczeniami emerytalnymi dla danej grupy pracowników w stosunku do obciążeń ponoszonych przez jego konkurentów. Należy również zaznaczyć, że zobowiązania związane z rekompensatą dla państwa francuskiego przewidziane na mocy początkowych przepisów ustawy z 1990 r. dotyczyły nie tylko urzędników w okresie aktywnego zatrudnienia na rynkach konkurencyjnych w 1990 r. i później, lecz także emerytowanych urzędników dyrekcji generalnej w obrębie Ministerstwa Poczt i Telekomunikacji w 1990 r.
(133)
Przykładowo według Francji stawka składki, którą ponosiłoby France Télécom, gdyby utrzymane zostały przepisy ustawy z 1990 r., wynosiłaby 77 % wynagrodzeń indeksowych brutto urzędników w okresie aktywnego zatrudnienia w 2010 r. Ta stawka zbliżona jest do stawki […]%, która pozwoliłaby zapewnić całkowitą równowagę konkurencyjną pomiędzy France Télécom a jego konkurentami w zakresie rodzajów ryzyka, które są i nie są wspólne. Wyrażona w wartościach absolutnych różnica stanowiłaby około […] milionów EUR nadwyżki rocznej w stosunku do stawki składki zapewniającej równowagę konkurencyjną. Ponadto gdyby w ustawie nie znalazł się zapis o zwalniającym odtąd skutku składki pracodawcy, France Télécom musiałoby wciąż zmagać się ze znacznie powiększonymi potrzebami w zakresie ustanawiania rezerw w stosunku do rezerw w wysokości 3,6 miliarda EUR już ustanowionych w 1996 r.
(134)
Pod tym względem rozważania skarżących, według których France Télécom mogło zaciągnąć od 1996 r. zadłużenie finansowe znacznie przewyższające obciążenie, z którego zwolniło je państwo francuskie, są nieistotne, gdyż nie mają związku z badanym zagadnieniem. Nawet jeśli wzrost zadłużenia finansowego ponoszonego przez France Télécom od 1996 r. oraz stosowanie przedmiotowych kwot w omawianym okresie zdawałyby się oddalać ryzyko upadłości przedsiębiorstwa, przywoływane przez Francję, gdyby system przewidziany na mocy ustawy z 1990 r. był kontynuowany, wdrożenie środka pomocy wydaje się konieczne na przyszłość, aby France Télécom mogło prowadzić konkurencję niecenową na danych rynkach, bez ograniczeń związanych z obciążeniami z tytułu zabezpieczenia społecznego wynikającymi z przeszłych ustaleń, których jego konkurenci nie muszą ponosić.
(135)
Rozważania skarżących oraz operatora usług telekomunikacyjnych na temat zasadności całościowego bilansu mającego na celu ocenę konieczności pomocy ze względu na pozostałe korzyści czerpane przez France Télécom ze jego przeszłego monopolu nie są uzasadnione w przedmiotowej sprawie. Prawdą jest, że od 1996 r. pozycja przedsiębiorstwa France Télécom na wielu rynkach usług, na których działa ono we Francji, jest dominująca, mianowicie ze względu na efekty sieciowe właściwe rynkom usług komunikacyjnych. France Télécom objęła zakresem swojej działalności także rynki innych państw członkowskich i uzyskała na nich znaczącą pozycję, w szczególności w Polsce i w Hiszpanii. Nie zmienia to faktu, że - jak to podkreśla pośrednio operator usług telekomunikacyjnych w swoich uwagach - ze względu na swoją dominującą pozycję w rozumieniu art. 102 TFUE lub na swoją znaczną władzę rynkową w rozumieniu przepisów stosowanych do łączności elektronicznej w Unii (61) France Télécom podlega asymetrycznym, szczególnym zobowiązaniom, które nie ograniczają przedsiębiorstw konkurencyjnych o mniejszej władzy rynkowej.
(136)
Otóż te zobowiązania, na przykład w zakresie dostępu do sieci, określania cen w zależności od kosztów lub zaniechania pewnych zachowań handlowych, które byłyby dozwolone w przypadku przedsiębiorstwa niemającego pozycji dominującej, mają sprawić, aby pozycja France Télécom wynikająca z jego dawnego monopolu nie była bardziej szkodliwa dla konkurencji. Doraźne instrumenty prawne, opracowane i stosowane regularnie przez krajowe władze ds. regulacji i konkurencji oraz przez Komisję (62) są skuteczniejsze i bardziej ukierunkowane, jeśli chodzi o zaradzenie trwałym skutkom korzyści czerpanych przez France Télécom z jego dawnego monopolu, na które powołują się skarżący.
(137)
Pomoc państwa, której dotyczy omawiane postępowanie, wydaje się zatem co do zasady niezbędna, aby osiągnąć cel leżący we wspólnym interesie poprzez poprawę warunków konkurencji dotyczących obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi i, w konsekwencji, świadczenia usług łączności elektronicznej.
6.3.3. Proporcjonalność środka pomocy
(138)
Należy stwierdzić, że rekompensata finansowa na rzecz państwa, wprowadzona na mocy ustawy z 1990 r. w zamian za wypłatę i obsługę świadczeń emerytalnych, jest środkiem sui generis, szczególnym w przypadku France Télécom. Zasadę całkowitego zwrotu przewidzianą w początkowej ustawie z 1990 r. zastąpiono innym systemem określania kwoty rekompensaty wpłacanej na rzecz państwa od 1996 r. Teoretycznie możliwych było kilka opcji określenia kwoty składki pracodawcy wpłacanej przez France Télécom, w tym nawet przejęcie przez państwo całości obciążeń bez zwrotu. Od 1997 r. rekompensata ta jest obliczana w odniesieniu do niektórych obciążeń ponoszonych przez przedsiębiorstwa konkurencyjne w sektorze. W celu stwierdzenia, czy pomoc jest proporcjonalna, aby osiągnąć wyznaczony cel, należy więc zbadać obiektywne i uzasadnione dane referencyjne przyjęte w celu ustalenia kwoty rekompensaty zatwierdzonej na mocy ustawy z 1996 r.
(139)
Należy od razu zauważyć, że w procedurach dotyczących zwolnienia z obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników zatrudnianych przez operatorów, którzy dawnej byli monopolistami w sektorze usług telekomunikacyjnych, OTE w Republice Greckiej oraz BT Plc w Wielkiej Brytanii, Komisja sprawdziła zwłaszcza, czy te przedsiębiorstwa podlegały obciążeniom z tytułu zabezpieczenia społecznego odpowiadającym obciążeniom ponoszonym przez konkurentów, aby stwierdzić na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE odpowiednio zgodność i niezgodność z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa przyznanej tym operatorom (63). Otóż Komisja stwierdza, że w przedmiotowej sprawie składki o skutku zwalniającym, wpłacane co roku przez France Télécom i przewidziane w ustawie z 1996 r., nie pozwalają zapewnić pobrania obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego odpowiadających obciążeniom ponoszonym przez konkurentów. Wskaźnik równowagi konkurencyjnej (dalej „TEC”) nie został osiągnięty.
(140)
Francja i France Télécom powołują się jednak na nadzwyczajną składkę zryczałtowaną w wysokości 5,7 miliarda EUR wpłaconą w 1997 r. przez France Télécom na mocy ustawy z 1996 r. Kwota tej składki zryczałtowanej została ustalona w 1996 r. tak, aby zapewnić kompensatę, przez okres dziesięciu lat stosowania ustawy z 1996 r., nadwyżki przewidywanej wówczas dla państwa, z uwzględnieniem rezerw księgowych, które France Télécom ustanowiło i mogło przejąć w roku obrachunkowym 1996/1997. Nadzwyczajna składka zryczałtowana dzieli się na dwa elementy:
-
z jednej strony, kwota 3,6 miliarda EUR odpowiadająca rezerwom ustanowionym przez France Télécom do 1996 r. w celu pokrycia przewidywanych wówczas przyszłych obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników,
-
z drugiej strony, kwota 2,1 miliarda EUR (dalej „kwota uzupełniająca”) odpowiadająca zarówno w prognozach władz publicznych, jak i w rzeczywistości obciążeniom netto z tytułu zabezpieczenia społecznego w zakresie wypłaty świadczeń emerytalnych, które państwo miało ponosić przez okres 10 lat, pomiędzy 1997 r. a 2006 r., w związku z przejęciem obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników w sektorze usług telekomunikacyjnych.
(141)
Ponieważ zryczałtowana kwota 5,7 miliarda EUR nigdy nie miała stanowić rekompensaty dla braku wskaźnika równowagi konkurencyjnej pomiędzy France Télécom a jego konkurentami, nieuzasadnione byłoby równoważenie tej sumy i rocznych składek o skutku zwalniającym, które nie zostały wpłacone przez France Télécom, podczas gdy byłyby one niezbędne, aby osiągnąć rzeczywisty wskaźnik równowagi konkurencyjnej.
(142)
Natomiast z analizy obrad parlamentarnych wynika, że kwota uzupełniająca w wysokości 2,1 miliarda EUR miała pokryć to przejęcie obciążeń od 1997 r. do 2006 r. oraz faktycznie wyeliminować skutki pomocy za okres dziesięciu lat. Wysiłek finansowy netto France Télécom odpowiadający tej kwocie uzupełniającej polegał więc na sfinansowaniu, przez okres dziesięciu lat, nadwyżki dla państwa francuskiego wynikającej z reformy.
(143)
Ponadto składka nadzwyczajna uwzględnia przejęcie rezerw księgowych ustanowionych do 1996 r., które stały się bezprzedmiotowe. Rezerwy przejęte przez państwo zostały ustanowione przez France Télécom, aby pokryć przyszłe obciążenia związane ze świadczeniami emerytalnymi, a przejęcie to eliminuje skutki pomocy w okresie wypłat świadczeń emerytalnych, które te rezerwy mają pokryć.
(144)
Ustawa z 1996 r. odnosi się jednak do jednorazowej składki nadzwyczajnej, przy czym właściwe przepisy, zarówno wynikające z ustawy budżetowej, jak i z późniejszych dekretów, nie wyróżniają kwoty wynikającej z rezerw, którą należałoby odliczyć od obciążenia przeniesionego na państwo na ten okres. W art. 6 ustawy z 1996 r. sprecyzowano, że nadzwyczajna składka zryczałtowana jest wpłacana tytułem rekompensaty za przejęcie przez państwo obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi przyznanymi urzędnikom państwowym. Kwota tej składki nadzwyczajnej powinna więc zostać uwzględniona w całości w analizie reformy.
(145)
Ponieważ France Télécom, wpłacając nadzwyczajną składkę zryczałtowaną, pokryło obciążenia związane ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników telekomunikacji oraz kwotę rekompensaty za zmianę systemu za okres około piętnastu lat, skutki pomocy zostały zneutralizowane. France Télécom, wpłacając tę składkę nadzwyczajną, zneutralizowało więc skutki pomocy w tym okresie. W tej sytuacji uzasadnione jest, aby France Télécom nie było zobowiązane do spełnienia w tym okresie warunków zgodności tej pomocy, tj. aby nie wpłacało składki rocznej niezbędnej do zapewnienia wskaźnika równowagi konkurencyjnej uwzględniającego rodzaje ryzyka, które nie są wspólne dla urzędników państwowych i pracowników podlegających prawu prywatnemu.
(146)
Należy zbadać szczegółowo etapy tego rozumowania.
(147)
Należy stwierdzić, że roczne składki o skutku zwalniającym płacone przez France Télécom od reformy w 1996 r. nie pozwalają osiągnąć wskaźnika równowagi konkurencyjnej, jak to podkreślano w decyzji o wszczęciu postępowania. Wynika to z tego, że stawka stosowana dla France Télécom uwzględnia jedynie składki odpowiadające rodzajom ryzyka wspólnym dla pracowników podlegających prawu prywatnemu i urzędników państwowych i w związku z tym wyklucza składki odpowiadające rodzajom ryzyka, które nie są wspólne, takiego jak bezrobocie lub niewypłacenie wynagrodzenia w przypadku postępowania naprawczego lub likwidacji przedsiębiorstwa.
(148)
Z tabeli 4 wynika, że nieuwzględnienie rodzajów ryzyka, które nie są wspólne, w obliczeniu składki wpłacanej przez France Télécom przekłada się na znaczną rozbieżność pomiędzy rekompensatą wpłacaną przez France Télécom na rzecz państwa a kwotą, którą przedsiębiorstwo wpłacałoby, gdyby stawka składki została obliczona w celu zapewnienia całkowitej równowagi konkurencyjnej z podstawami obliczenia obciążeń w przypadku konkurentów. W tej sytuacji środek pomocy wynikający z ustawy nie spełnia zasady proporcjonalności. Aby zasada ta została spełniona oraz w celu osiągnięcia uzasadnionego celu, jakim jest poprawa warunków konkurencji poprzez wyrównanie sposobów obliczania obciążeń ponoszonych przez przedsiębiorstwa działające na przedmiotowych rynkach usług telekomunikacyjnych we Francji, pomoc przyznana France Télécom na mocy ustawy z 1996 r. powinna rzeczywiście wyrównać w przyszłości wspomniane obciążenia, w tym obciążenia związane z rodzajami ryzyka, które nie są wspólne dla obu kategorii pracowników.
(149)
Pod tym względem argument wysunięty przez Francję, zgodnie z którym urzędnicy państwowi nie są narażeni na pewne rodzaje ryzyka i z tego powodu nieuzasadnione jest odprowadzanie składek z tytułu takiego ryzyka, nie może zostać przyjęty. Przede wszystkim te rodzaje ryzyka nie występują teoretycznie ze względu na istnienie środków państwowych, które nie powinny stanowić źródła korzyści finansowej dla France Télécom. Na przykład ze względu na zobowiązanie państwa francuskiego wobec urzędników w okresie aktywnego zatrudnienia pracujących dla France Télécom oraz na to, że państwo francuskie jest swoim własnym ubezpieczycielem, nie powinno występować ryzyko niewypłacenia wynagrodzenia w przypadku postępowania naprawczego. Ale nie można wykluczyć możliwości, że France Télécom ogłosi upadłość, podobnie jak jej konkurenci. W obu przypadkach nie chodzi o korzyść zapewnioną przedsiębiorstwu, lecz bezpośrednio pracownikom tego przedsiębiorstwa. Gwarancja wypłaty wynagrodzeń dotyczy okresu, gdy przedsiębiorstwo przestanie istnieć. Przedsiębiorstwo konkurencyjne natomiast będzie musiało odprowadzać składki, aby zniwelować ryzyko niewypłacenia wynagrodzeń po zaprzestaniu działalności, w przeciwieństwie do France Télécom. Nie jest wobec tego uzasadniona korzyść przyznana France Télécom w postaci niższej składki lub faktycznego wyłączenia tego ryzyka ze sposobu obliczania składek France Télécom.
(150)
Następnie, bardziej zasadniczo, sam cel reformy wprowadzonej w 1996 r., którego logika nie zdaje się być doprowadzona do końca, polega na wyrównaniu warunków konkurencji w zakresie obciążeń podatkowych i związanych z zabezpieczeniem społecznym pomiędzy wszystkimi konkurentami w sektorze, niezależnie od statusu ich pracowników oraz rzeczywistego zobowiązania France Télécom polegającego na odprowadzaniu składek do właściwych instytucji. To właśnie ta logika wyrównywania warunków konkurencji mogłaby zapewnić zgodność badanego środka z rynkiem wewnętrznym. Zgodnie z tą logiką nie ma znaczenia to, czy pracownicy France Télécom są lub nie są narażeni na te rodzaje ryzyka.
(151)
W związku z tym środek polegający na obniżeniu obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi wraz z przejęciem przez państwo obciążenia netto byłby zgodny z zasadą proporcjonalności tylko w sytuacji, gdyby umożliwiał wyrównanie warunków konkurencji. Natomiast France Télécom nie znajdowało się w sytuacji zupełnej równości z przedsiębiorstwami działającymi w tym samym sektorze w zakresie obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego zależnych od wysokości wynagrodzenia, gdyż niektóre te obciążenia i obciążenia podatkowe nie zostały włączone do podstawy obliczania składki rocznej.
(152)
Podobnie nie jest uzasadnione, w przeciwieństwie do roszczeń Francji i France Télécom, uwzględnienie kwoty nadzwyczajnej składki zryczałtowanej w wysokości 5,7 miliarda EUR, która została już wpłacona przez France Télécom w 1997 r., w celu porównania jej z niewystarczającym charakterem stawki składki o skutku zwalniającym stosowanej wobec France Télécom.
(153)
Na wstępie Komisja pragnie przypomnieć, że w każdej sytuacji musi ustalić, czy warunki stosowania odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE zostały spełnione, przy czym nie obowiązuje jej wcześniejsza praktyka decyzyjna, przy założeniu wykazania jej istnienia (64).
(154)
W każdym razie badana reforma wyraźnie się różni, i to pod wieloma względami, od reformy stanowiącej przedmiot decyzji „La Poste” (65), na którą próbują się powoływać władze francuskie.
(155)
W rzeczywistości, w przeciwieństwie do reformy stanowiącej przedmiot decyzji „La Poste”, na którą powołują się Francja i France Télécom, reforma sposobu finansowania świadczeń emerytalnych urzędników France Télécom została przeprowadzona w przeddzień otwarcia unijnych rynków, na których France Télécom mogła działać.
(156)
Poza tym wydaje się, że France Télécom uzyskała korzyść z tej liberalizacji i weszła na rynki innych państw członkowskich, co było możliwe nie tylko dzięki zmianie statusu na status spółki akcyjnej, lecz także częściowo dzięki zniesieniu zobowiązań dotyczących obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi w bilansie przedsiębiorstwa, a także dzięki obniżeniu potencjalnych przyszłych obciążeń wynikających z reformy. To zwolnienie ze zobowiązań w bilansie pozwoliło France Télécom na zwiększenie wypłacalności przedsiębiorstwa i jego zdolności kredytowej. Z danych liczbowych dotyczących zadłużenia, dostarczonych przez skarżących w ich uwagach i które nie zostały zakwestionowane przez Francję co do kwot, wynika, że zadłużenie finansowe netto France Télécom wzrosło z 19,2 miliarda EUR w 1997 r. do 83 miliardów EUR w 2002 r.
(157)
Prawdą jest, że przyczyną tego znacznego wzrostu zadłużenia finansowego może być zdecydowana polityka inwestycyjna w związku z ekspansją na rynkach innych państw członkowskich, którą umożliwiła liberalizacja. Nie zmienia to faktu, że zebranie niezbędnych środków zostało częściowo umożliwione dzięki zwolnieniu z obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi w wysokości […] miliardów EUR netto, przejętych przez państwo francuskie w 1996 r. Pod tym względem uwagi operatora usług telekomunikacyjnych starającego się wykazać, że pomoc pozwoliła przedsiębiorstwu France Télécom sfinansować jego międzynarodową ekspansję (uwagi przedstawione w motywie 68) nie są, nawet jeśli pośrednio, bezpodstawne.
(158)
Natomiast nie wszystkie unijne rynki pocztowe, na których może działać francuskie przedsiębiorstwo La Poste, zostały całkowicie otwarte dla konkurencji i powinny zostać otwarte dopiero w 2012 r., tj. sześć lat po reformie finansowania świadczeń emerytalnych przedsiębiorstwa La Poste (66). W związku z tym pomoc udzielona France Télécom w większym stopniu ogranicza konkurencję na rynkach w pełni otwartych niż w przypadku La Poste. Zupełna równoległość odnośnie do warunków niezbędnych do stwierdzenia zgodności pomocy nie jest zatem wymagana, gdyż chodzi o różne sytuacje konkurencyjne na rynkach, w przypadku których znaczenie otwarcia na szczeblu unijnym oraz wkład w konkurencyjność gospodarki UE także były różne. Wynika z tego, że kryterium wspólnego interesu podane w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE nie musi być koniecznie oceniane w identyczny sposób w obu omawianych przypadkach.
(159)
Ponadto sytuacja finansowa przedsiębiorstwa La Poste i, w związku z tym, jego zdolność ekspansji na rynkach zewnętrznych lub wzmocnienia pozycji na rynku francuskim nie były porównywalne z sytuacją France Télécom. Jak podkreślano w decyzji „La Poste”, gdyby nie doszło do reformy z 2006 r., ze względu na przyjęcie nowych standardów rachunkowości, La Poste było zobowiązane do wprowadzenia rezerwy na zobowiązanie względem państwa, które dotąd było księgowane jako zobowiązanie pozabilansowe, na kwotę 76 miliardów EUR (67). W przeciwieństwie do La Poste, France Télécom księgowało rezerwy w swoich księgach, aby sprostać przyszłym zobowiązaniom przewidzianym w ustawie przed reformą, w związku z czym sytuacja finansowa każdego przedsiębiorstwa była obiektywnie różna.
(160)
Podobnie nieprzeprowadzenie reformy dotyczącej France Télécom oraz kontynuacja systemu wprowadzonego na mocy ustawy z 1990 r. przełożyłyby się na wzrost obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi, który miał stać się znaczący począwszy od roku 2005-2007 zgodnie z ówczesnymi prognozami przedstawionymi w motywie 30, co potwierdzają na podstawie faktów wyniki podane w tabeli 3. Jednak w chwili przeprowadzania reformy kontynuacja systemu ustalonego na mocy ustawy stosowanej do La Poste przekładała się natychmiast na roczną nadwyżkę w wysokości […] milionów EUR dla przedsiębiorstwa La Poste (68).
(161)
Nie wykazano więc, że sytuacja obu przedsiębiorstw w warunkach stosowania ustawy przed odpowiednimi reformami i, w związku z tym, wpływ tych reform na konkurencję, były podobne. Fakty temu przeczą. Wynika z tego, że badanie prowadzące do podobnych wniosków w obu przypadkach nie jest odpowiednie.
(162)
Poza tym w przypadku decyzji „La Poste”, występowały wystarczające powody, aby uznać, że nadzwyczajna składka zryczałtowana będzie mogła być ponownie przyznana w przyszłości jako zaliczka na poczet zapłaty składek związanych ze wskaźnikiem równowagi konkurencyjnej. W omawianym przypadku te powody nie występują. W istocie warunek dotyczący przeznaczenia na określony cel składki nadzwyczajnej płaconej przez La Poste został ustalony po wszczęciu przez Komisję formalnej procedury badawczej w związku z zakwestionowaniem niezbędnego zaniżenia składki o skutku zwalniającym w celu osiągnięcia wskaźnika równowagi konkurencyjnej.
(163)
W znacznej mierze i mimo że władze francuskie nie stwierdziły tego w wyraźny sposób, przeznaczenie na określony cel nadzwyczajnej składki zryczałtowanej, której dotyczy decyzja „La Poste” było wynikiem negocjacji pomiędzy Komisją a państwem członkowskim mających na celu zapewnienie zapłaty składki o skutku zwalniającym zapewniającej wskaźnik równowagi konkurencyjnej. W trakcie tych negocjacji, punktem wyjścia władz francuskich wyrażonym w ich powiadomieniu z dnia 23 czerwca 2006 r., po pierwszych kontaktach w tej sprawie w grudniu 2005 r., było twierdzenie, że składka nadzwyczajna przewidziana dla La Poste nie była niezbędna z punktu widzenia równowagi konkurencyjnej, w przeciwieństwie do rozpatrywanego projektu reformy składki rocznej.
(164)
Decyzja Komisji nie zatwierdziła zatem reformy, która już weszła w życie, jak zdaje się utrzymywać Francja. W istocie powiadomienie i decyzja o wszczęciu postępowania z dnia 12 października 2006 r. poprzedziły określenie kwoty składki nadzwyczajnej na mocy ustawy nr 2006-1771 z dnia 30 grudnia 2006 r. (sprostowanie ustawy budżetowej na rok 2006). Wspomniane negocjacje dotyczyły kilku aspektów reformy, a w szczególności uwzględnienia korzyści, jaką zgłoszona reforma mogłaby stanowić w przeszłości, zakresu obliczania przewidywanej stawki składki oraz sposobów uwzględniania specyfiki banku pocztowego w stosunku do działalności pocztowej i pracowników, których dotyczyła reforma. Negocjacje te były kontynuowane i dopiero w uwagach z dnia 8 czerwca 2007 r. władze francuskie zaakceptowały sposób przeznaczania składki nadzwyczajnej na określony cel w ramach całościowego porozumienia w sprawie reformy, wycofując się ze stanowiska w sprawie składki nadzwyczajnej oraz sposobu obliczania przyszłych składek rocznych.
(165)
Z drugiej strony, w przeciwieństwie do przepisów ustawy budżetowej na rok 1997 ustanawiającej państwowy urząd ds. zarządzania składką France Télécom, które przewidywały ściśle określone zasady rocznych wpłat na rzecz państwa, państwowy urząd ds. zarządzania składką La Poste nie podlegał tym szczególnym zasadom (69). Ponieważ chodziło o wpłatę składki nadzwyczajnej, która mogła być przeznaczona na dowolny cel, Komisja mogła uznać, że Francja mogłaby obniżyć jej kwotę i podwyższyć jednocześnie stawkę rocznej składki przedsiębiorstwa La Poste.
(166)
Poza tym należy stwierdzić, że na mocy ustawy z 1996 r. określone zostały parametry obliczania rocznej składki wpłacanej regularnie na rzecz państwa w ramach rekompensaty za wypłatę świadczeń emerytalnych urzędnikom bez wzmianki o uwzględnieniu rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla urzędników i pracowników podlegających prawu prywatnemu. Pod tym względem Sąd i Trybunał sprecyzowały, w związku z podatkiem przemysłowym należnym od France Télécom, że zwolnienie z obciążeń nie może być zrównoważone innym szczególnym obciążeniem, w szczególności, gdy państwo członkowskie, w tym wypadku Francja, nie jest w stanie wykazać, że wcześniejsze obciążenia zostały ustanowione w związku z niższymi obciążeniami w przyszłości w ramach innego systemu (70).
(167)
Komisja nie może zapominać, że celem szczególnej składki zryczałtowanej wpłaconej już w 1997 r. była, jak wyraźnie podaje art. 6 ustawy 1996 r., częściowa rekompensata dla państwa francuskiego za obciążenie finansowe poniesione na mocy ustawy z 1996 r.
(168)
Ponadto z treści sprawozdania Senatu podanej w motywie 27 wynika, że opowiadając się w głosowaniu za zasadą składki nadzwyczajnej prawodawca nie starał się uwzględnić, a tym bardziej zrekompensować różnicy między składkami rocznymi France Télécom a składkami, relatywnie wyższymi, konkurentów. Wręcz przeciwnie, prawodawca celowo nałożył na France Télécom obowiązek płacenia składek rocznych nieobejmujących rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla obu kategorii pracowników (urzędników państwowych i pracowników niemających statusu urzędnika), bez ustalania związku pomiędzy tym wyborem a pobieraniem składki nadzwyczajnej wpłaconej w 1997 r.
(169)
Obciążenie France Télécom w postaci stawki zryczałtowanej zostało wpłacone w ramach ogólnych wpływów do budżetu państwa, ulokowane w urzędzie państwowym odpowiedzialnym za zarządzanie składką i wykorzystane. W tych warunkach Komisja nie może, całkowicie lub częściowo, przeznaczyć nadzwyczajnej składki zryczałtowanej, która już została wykorzystana, na jakiś cel niemający związku z celem przyznanym przez władze francuskie i nieprzewidziany przez prawo, a mianowicie wyrównanie w związku z nieuwzględnieniem rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu prywatnemu i urzędników państwowych. Ta składka zryczałtowana nie została więc ustanowiona w związku z związku z całkowitym zrównaniem, w ramach innego systemu legislacyjnego i regulacyjnego, rocznych obciążeń France Télécom z obciążeniami konkurentów.
(170)
Z tych samych powodów, ze względu na zasady zarządzania i wpłat do budżetu przewidziane w ustawie budżetowej od 1997 r. i stosowane do chwili obecnej, stwierdzenia i obliczenia Francji mające wykazać, że reforma z 1996 r. do dnia dzisiejszego pozwoliła uzyskać znaczną nadwyżkę wpływów na rzecz państwa, nie mogą zostać przyjęte.
(171)
W istocie uwzględniając sposób zarządzania i wykorzystania nadzwyczajnej składki zryczałtowanej France Télécom przez właściwy urząd państwowy, ustalone na mocy ustawy budżetowej, oraz dane liczbowe dotyczące rzeczywistych wpłat przekazane przez Francję od 1997 r. i opisane w motywach 36 i 37 oraz w tabeli 3, należy stwierdzić, że wpływy, na które próbuje się powołać Francja, wspominając o lokacie generującej odsetki według stawki 7 %, nigdy nie istniały.
[…]. Ponadto stwierdzenie nie odzwierciedla rzeczywistego postępowania władz francuskich. Biorąc pod uwagę zasady zarządzania ustalone na mocy ustaw budżetowych uchwalonych od chwili jego utworzenia, wspomniany urząd państwowy nie wygenerował takich wpływów, które zresztą nie były przewidziane i nie przyniosły odsetek. Przeciwnie, wpływy urzędu miały być całkowicie wykorzystane do dnia 31 grudnia 2011 r. Zostałyby wykorzystane wcześniej, gdyby zostały przeznaczone na sfinansowanie reformy z 1996 r. - co zresztą Francja kwestionuje - nawet wliczając nadwyżkę wpływów z tytułu podatku od osób prawnych, na którą powołują się władze francuskie. Poza tym uwzględnienie nadwyżki wpływów z tytułu podatku od osób prawnych jest bezzasadne, gdyż prowadzi do pomieszania różnych funkcji państwa. Proponowany przez władze francuskie amalgamat łączący różne funkcja państwa nie może być kontynuowany i należy utrzymać różnicę między - z jednej strony - państwem udzielającym pomocy France Télécom, poprzez przejęcie obowiązku wypłacenia świadczeń emerytalnych urzędników w celu rozwinięcia konkurencji niecenowej, a - z drugiej strony - państwem będącym akcjonariuszem France Télécom i, w końcu, państwem jako władzą państwową wykonującą swoje uprawnienia w dziedzinie podatków.
(172)
Ponadto należy zauważyć, że wniosek Francji i France Télécom o uwzględnienie składki nadzwyczajnej w badaniu zgodności reformy jest sprzeczny z uwagami przedstawionymi przez Francję w piśmie z 17 marca 2004 r., według których nadzwyczajna składka zryczałtowana przewidziana w art. 6 ustawy z 26 lipca 1996 r. nie może więc być uznana za rekompensatę domniemanej „korzyści”. Analiza jej kwoty jest tym bardziej bez znaczenia ze względu na przepisy dotyczące pomocy państwa „skoro kwota ta stanowiła” nadzwyczajną składkę na rzecz jedynego akcjonariusza [państwa francuskiego], podobną do nadzwyczajnej dywidendy wypłacanej przed każdym otwarciem kapitału dla prywatnych inwestorów.
(173)
Rozumowanie, na którym opiera się argument wysunięty w swoim czasie przez Francję, przedstawia pewną logikę z punktu widzenia gospodarczego i finansowego. Jest zrozumiałe, że jedyny akcjonariusz, w przeddzień otwarcia kapitału dla innych inwestorów, próbuje wykorzystać, dla własnych celów i w jak największym zakresie, fundusze, którymi dysponuje przedsiębiorstwo przed otwarciem kapitału, o ile nie wpłynie to niekorzystnie na atrakcyjność inwestycji. Ten ostatni aspekt został uwzględniony w parametrach finansowych zastosowanych w bilansie otwarcia France Télécom, z którego pośrednio wynika kwota nadzwyczajnej składki zryczałtowanej, co zostało wspomniane przed Parlamentem w 1996 r. W związku z tym jak najbardziej spójne jest działanie państwa, będącego ostrożnym jedynym akcjonariuszem, polegające na pobraniu jak największej kwoty nadzwyczajnej dywidendy, zgodnie z określeniem zastosowanym przez Francję, zamiast pozostawienia funduszy w przedsiębiorstwie, z których po otwarciu kapitału w 1997 r. przypadałaby mu najwyżej proporcjonalna część utrzymanego kapitału.
(174)
Słuszność tego rozumowania przedstawionego w swoim czasie przez Francję domagającą się nieuwzględniania pod żadnym względem analizy kwoty wyrównania 5,7 miliarda EUR w ocenie reformy zgodnie z zasadami dotyczącymi pomocy państwa, zostaje zresztą potwierdzona jej uwagami zgłoszonymi w trakcie postępowania. W istocie oświadczając, że kwota wyrównania była wymiarowana nie na podstawie szacowanych kosztów reformy ponoszonych przez państwo lub korzyści dla France Télécom, ale z uwzględnieniem zdolności przedsiębiorstwa do poniesienia kosztu składki, Francja wskazuje, że nałożenie obowiązku zapłaty wyrównania wynikało w większym stopniu z zachowania ostrożności przez jedynego akcjonariusza niż z troski państwa o równowagę w zakresie składek na świadczenia emerytalne przejmowanych przez państwo na mocy reformy.
(175)
Gdyby należało przyjąć takie rozumowanie, Komisja nie powinna, jak wnioskowała w swoim czasie Francja, uwzględnić nadzwyczajnej składki zryczałtowanej w analizie zgodności reformy z zasadami dotyczącymi pomocy państwa. Wynika z tego, że powinno być uwzględnione jedynie obniżenie rocznych składek France Télécom poniżej poziomu konkurentów od 1997 r. zgodnie z reformą.
(176)
Z tych samych powodów Komisja nie może uwzględnić uwag skarżących domagających się ustanowienia mechanizmów wyrównania nadzwyczajnej składki zryczałtowanej zapłaconej w 1997 r. i rocznej składki pracodawcy France Télécom w celu zapewnienia finansowej neutralności reformy. Oznaczałoby to ponowne obliczenie i fikcyjne ponowne rozdzielenie na podstawie faktów całości lub części nadzwyczajnej składki zryczałtowanej wpłaconej do budżetu państwa w 1997 r. Podobnie wspomniany mechanizm oznaczałby ustanowienie kontroli na podstawie faktów, rok po roku, której celem nie byłoby zapewnienie proporcjonalnego charakteru pomocy przyznanej w 1997 r., mimo że obniżonej do kwoty nadzwyczajnej składki zryczałtowanej, ale wyeliminowanie z reformy wszelkiej pomocy.
(177)
Natomiast należy zbadać, czy wpłata nadzwyczajnej składki zryczałtowanej może być uwzględniona w ocenie zgodności środka pomocy z rynkiem wewnętrznym, przyjmując uzasadnienie tej wpłaty podane w ustawie z 1996 r.
(178)
Zgodnie z ustawą z 1996 r. nadzwyczajna składka zryczałtowana została wpłacona w 1997 r. w zamian za przejęcie przez państwo obciążeń związanych ze świadczeniami emerytalnymi. W tych warunkach należy wziąć pod uwagę skutki uwzględnienia jej w bilansie finansowym dotyczącym całości reformy wprowadzonej na mocy ustawy z 1996 r., która stosowana jest do dnia dzisiejszego. Należy uwzględniać okres, w którym koszt świadczeń emerytalnych pokrywała nadzwyczajna składka zryczałtowana.
(179)
W celu porównania rozłożonych w czasie przepływów finansowych dla France Télécom, a mianowicie zapłaty składki nadzwyczajnej w 1997 r. i niższych składek rocznych wynikających z ustawy z 1996 r. i płaconych od tego czasu, konieczna jest aktualizacja kwot. W trakcie roku 1997 wiele wpłat składki nadzwyczajnej zostało rozłożonych na raty aż do października 1997 r., mimo że sfinansowanie tej składki za pomocą pożyczki pozwoliło przesunąć w czasie rzeczywiste obciążenie finansowe poniesione przez France Télécom. Z drugiej strony, od początku roku 1997 r. dokonano wpłat tytułem składki o skutku zwalniającym. Stopa dyskontowa powinna w zasadzie odpowiadać stopie podanej w Komunikacie Komisji mającym zastosowanie w tym zakresie (71), która, przykładowo, wynosiła 5,53 % w październiku 1997 r. Należy zbadać, czy w danej sprawie powinna być stosowana stopa inna niż ta podana w stosownym Komunikacie, co stanowiłoby odstępstwo od zasad zakomunikowanych państwom członkowskim, które przyjęła Komisja i które powinna stosować poza uzasadnionymi wyjątkami.
(180)
Pod tym względem wybór stopy 7 % stosowanej przez aktuariusza Rządu francuskiego w celu zaktualizowania przepływów finansowych reformy z 1996 r. do 2043 r. nie było uzasadnione, […], gdyż niniejsza analiza obejmuje krótszy okres zważywszy na stwierdzony terminarz płatności. Stopa 7 % przewyższa także średnią 4,4 % rocznych stóp dyskontowych na okres 1997-2010 przyjętych przez Francję w uwagach na temat decyzji wszczęcia lub stopy dyskontowej […]% przyjętej na 1998 r. w reformie sposobu finansowania świadczeń emerytalnych La Poste (72).
(181)
Oprocentowanie w okolicach 7 % dla OAT 15-letnich na 1996 r. zaproponowane przez Francję też nie może zostać przyjęte. Oprocentowanie powinno zostać ustalone w 1997 r., a nie dla średniej za 1996 r. Ponadto okres 15 lat jest zbyt długi ze względu na wagę przepływów rocznych płatności, którym teoretycznie powinna zaradzić nadzwyczajna składka zryczałtowana i których nie pokryłyby same odsetki. Alternatywnie można by rozważyć wybór stopy złożonej, zbudowanej z różnych stóp optymalizacji lokaty nadzwyczajnej składki zryczałtowanej, aby uwzględnić terminarz przepływów wynikający z reformy z 1996 r. z punktu widzenia państwa francuskiego. Poza tym, że takie oprocentowanie, w okolicach 5,50 %, nie różniłoby się znacznie od stopy referencyjnej Komisji na październik 1997 r., wybór nie uwzględniałby faktu, że analiza dokonywana jest z punktu widzenia France Télécom (73).
(182)
Wreszcie, pod tym względem 7 % stopa referencyjna dla pożyczek obligacyjnych France Télécom w latach 1991-1997 zaproponowana przez Francję obejmuje okres sześciu lat, znacznie poprzedzający zdarzenia. W przedmiotowej sprawie faktem jest, że France Télécom sfinansowała nadzwyczajną składkę zryczałtowaną w 1996 r. za pomocą emisji głównie krótkoterminowych i, w dużo mniejszym zakresie, za pomocą emisji obligacyjnych. Natomiast stopa dyskontowa wynikająca z oprocentowania zapłaconego przez France Télécom od nowego zadłużenia zaciągniętego w 1996 r. wynosiłaby 4,8 % na podstawie bilansu przedsiębiorstwa na dzień 31 grudnia 1996 r. (74). Taka stopa dostosowuje się do rzeczywistych kosztów finansowych ponoszonych wówczas przez France Télécom w celu sfinansowania składki nadzwyczajnej. Wdaje się jednak stosowne, aby nie uzależniać stopy dyskontowej od wyboru dokonanego w swoim czasie przez przedsiębiorstwo, ale stosować obiektywny punkt odniesienia przyjęty przez Komisję w jej komunikacie stosowanym do stóp dyskontowych (75).
(183)
Podsumowując, w przedmiotowej sprawie nie należy stosować stopy innej niż ta podana w stosownym Komunikacie, co stanowiłoby odstępstwo od zasad zakomunikowanych państwom członkowskim, które przyjęła Komisja.
Tabela 5
Przepływy finansowe wynikające z reformy z 1996 r. dla France Télécom (1997-2011)
Miliony EUR
Rok
Wypłacone świadczenia emerytalne
(A)
Rekompensata i nadwyżka rekompensaty
(B)
Składki roczne
(C)
Korzyść FT
(D)
(A + B - C) (76)
Wyrównanie 1 stycznia
(E)
Odsetki
(F)
Wyrównanie 31 grudnia
(E + F - D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(szac.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Skapitalizowane w oparciu o stopę dyskontową 5,53 %, uwzględnione wyrównanie powinno stanowić rekompensatę za zwolnienie ze składek rocznych do 1 kwartału 2012 r. (78), z którego skorzystało France Télécom w związku z wdrożeniem reformy z 1996 r.
(185)
Ponadto data wpłaty tej rekompensaty, która neutralizuje skutki reformy, zbiegłaby się w czasie z rzeczywistym wyczerpaniem się środków urzędu państwowego odpowiedzialnego za zarządzanie składką nadzwyczajną France Télécom, przewidzianym na 31 grudnia 2011 r. Wobec tego do analizy aktualizacyjnej należy dodać fakt, że w każdym razie składka nadzwyczajna zostałaby rzeczywiście wykorzystana. Nie pozostałyby więc kwoty niewpłacone do budżetu państwa, które mogłyby zostać przeznaczone na inny cel niż ten przewidziany przez stosowną ustawę budżetową.
(186)
Zasadne jest więc, aby, ze względu na zapłatę tej składki nadzwyczajnej w 1997 r., France Télécom nie było zobowiązane do wpłacenia dodatkowej wkładki rocznej za okres zawarty między 1 stycznia 1997 r. a datą późniejszą niż 31 grudnia 2010 r., który należy precyzyjnie określić. O ile bowiem dane liczbowe, podane w tabeli 5, za 2011 r. i te dotyczące kwot rekompensaty i nadwyżki rekompensaty wynikają z oszacowań, Francja powinna ustalić dokładną datę w oparciu o ostateczne daty dokonanych płatności, ostatecznych kwot wypłaconych świadczeń oraz niższe składki i inne korzyści wynikające dla France Télécom z ustawy z 1996 r., zgodnie z zasadami obliczeń wskazanymi w tabeli 5.
(187)
Z drugiej strony, po zneutralizowaniu skutków składki nadzwyczajnej i wyczerpaniu zasobów wpłaconych na rzecz państwa, pomoc przyznana France Telecom w 1996 r. przyniesie w pełni swoje efekty, przyznając korzyść France Télécom w stosunku do konkurentów. W tej sytuacji pomoc będzie mogła zostać uzasadniona jedynie poprzez nałożenie na France Télécom obowiązku zapłaty składki o skutku zwalniającym obliczonej w oparciu o stopę procentową zapewniającą rzeczywistą równowagę konkurencyjną. Gdyby więc przepisy ustawy z 1990 r., w wersji zmienionej na mocy ustawy z 1996 r., oraz przepisy wykonawcze dotyczące jej stosowania przewidujące, że stawka składki o skutku zwalniającym obliczana jest w taki sposób, aby umożliwić dostosowanie poziomu obowiązkowych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i obciążeń podatkowych zależnych od wysokości wynagrodzenia stosowanych do France Télécom do poziomu takich obciążeń w innych przedsiębiorstwach sektora telekomunikacji podlegających powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego, w odniesieniu do tych rodzajów ryzyka, które są wspólne dla pracowników podlegających prawu powszechnemu i urzędników państwowych, pozostały niezmienione, pomoc udzielona France Télécom aż do wygaśnięcia zobowiązań finansowych przejętych przez państwo francuskie od France Télécom na mocy ustawy z 1996 r. nie byłaby zgodna z zasadą proporcjonalności.
(188)
Aby spełnić kryterium zgodności ze wspólnym interesem, przewidziane w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, zgodność pomocy wymaga poszanowania warunków przedstawionych w niniejszej decyzji.
7. WARUNKI ZGODNOŚCI W PRZYSZŁOŚCI
(189)
Wobec tego niezbędne jest, aby Francja zmieniła przepisy ustawowe i wykonawcze stosowane w celu ustalenia, obliczenia i pobrania składki o skutku zwalniającym wpłacanej przez France Télécom w sposób umożliwiający dostosowanie poziomu obowiązkowych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i obciążeń podatkowych zależnych od wysokości wynagrodzenia stosowanych do France Télécom do poziomu takich obciążeń w innych przedsiębiorstwach sektora telekomunikacji podlegających powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego. Ponadto sposoby dokonywania obliczeń i ich parametry powinny być ustalane w sposób przejrzysty i obiektywny, powinny też podlegać kontrolom i procedurom odwoławczym.
(190)
Francja powinna także, przy obliczaniu stawki składki o skutku zwalniającym, rzeczywiście dostosować poziom obowiązkowych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i obciążeń podatkowych zależnych od wysokości wynagrodzenia stosowanych do France Télécom do poziomu takich obciążeń w innych przedsiębiorstwach sektora telekomunikacji podlegających powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego, w odniesieniu do tych rodzajów ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu powszechnemu i urzędników państwowych zatrudnianych przez France Télécom.
(191)
W uwagach Francji, przedstawionych w sposób bardziej szczegółowy w zaktualizowanych załącznikach III i V, władze francuskie oszacowały stawkę składki o skutku zwalniającym, którą France Télécom musiałoby płacić od 1997 r. (por. tabela 4), gdyby sposób jej obliczania uwzględniał rodzaje ryzyka, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu powszechnemu i urzędników państwowych (dalej „stawka zmieniona”). Stawka zmieniona uwzględnia jednocześnie składki na ubezpieczenie na wypadek bezrobocia i na wypadek niewypłacenia wynagrodzenia, które ją podwyższają, a także składki szczególne, których nie płacą konkurenci France Télécom, takie jak 1 % składki solidarnej i świadczenia pieniężne wypłacane z tytułu urlopów w ramach samo-ubezpieczenia przez France Télécom, które ją obniżają. Prowadzi to do stawki wyższej o około 7 punktów procentowych od stawki rzeczywiście stosowanej w chwili obecnej.
(192)
Taka stawka zapewnia rzeczywistą równowagę konkurencyjną w stosunku do równowagi częściowej wprowadzonej na mocy ustawy z 1996 r., zważywszy na szczególne obciążenia z tytułu zabezpieczenia społecznego France Télécom. Komisja nie kwestionuje więc zasad, podstawy i sposobu obliczenia zastosowanych przez Francję w celu ustalenie zmienionej stawki składki o skutku zwalniającym, aby zapewnić dostosowanie poziomu obowiązkowych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i obciążeń podatkowych zależnych od wysokości wynagrodzenia stosowanych do France Télécom do poziomu takich obciążeń w innych przedsiębiorstwach sektora telekomunikacji podlegających powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego, jak wskazano w zaktualizowanych uwagach Francji, opisanych i przedstawionych w sposób bardziej szczegółowy w załącznikach III i V do wspomnianych uwag.
(193)
W związku z tym roczne określenie stawki pozwalającej na wyrównanie przez Francję warunków konkurencji będzie dokonywane w oparciu o zasady, podstawę i sposobu obliczania składki o skutku zwalniającym, które podane są w uwagach zamieszczonych w motywie 191. W szczególności, zmieniona stawka będzie uwzględniała jednocześnie składki na ubezpieczenie na wypadek bezrobocia i na wypadek niewypłacenia wynagrodzenia oraz składki szczególne, których nie płacą konkurenci France Télécom, takie jak 1 % składki solidarnej i świadczenia pieniężne wypłacane z tytułu urlopów w ramach samo-ubezpieczenia przez France Télécom.
(194)
To faktyczne wyrównanie zapewni rzeczywistą równowagę konkurencyjną pomiędzy France Télécom a jego konkurentami i zagwarantuje proporcjonalność i zgodność z rynkiem wewnętrznym pomocy udzielonej w 1996 r.
8. WNIOSEK
(195)
Komisja stwierdza, że Francja przyznała bezprawnie pomoc państwa w 1996 r., na mocy reformy zmieniającej sposób finansowania świadczeń emerytalnych urzędników państwowych zatrudnionych przez France Télécom i naruszającej, od chwili wejścia w życie, art. 108 ust. 3 TFUE.
(196)
Pomoc udzielana od 1997 r. umożliwiła zwolnienie France Télécom z rocznych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. Jednak skutek ten został zneutralizowany co najmniej do 2010 r. poprzez wpłatę nadzwyczajnej składki zryczałtowanej przewidzianej w tej reformie. W związku z tą neutralizacją uzasadnione jest, aby warunki zapewniające rzeczywistą równowagę pomiędzy France Télécom a jego konkurentami w zakresie tych obciążeń oraz zapewniające zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, były stosowane od daty późniejszej niż 31 grudnia 2010 r., którą należy ustalić.
(197)
W związku z tym, o ile Francja uwzględni w obliczeniu składki o skutku zwalniającym wpłacanej przez France Télécom poziomy obowiązkowych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i obciążeń podatkowych zależnych od wysokości wynagrodzenia stosowanych do France Télécom do poziomu takich obciążeń w innych przedsiębiorstwach sektora telekomunikacji podlegających powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego, w odniesieniu do rodzajów ryzyka, które są wspólne i tych, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu powszechnemu i urzędników państwowych, reforma wprowadzona na mocy ustawy z 1996 r. może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Francja powinna więc powziąć niezbędne środki, zwłaszcza ustawowe i wykonawcze, aby spełnić warunek, o którym mowa w niniejszym motywie,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa wynikająca z obniżenia rekompensaty wpłacanej na rzecz państwa za wypłatę i obsługę świadczeń emerytalnych przyznanych zgodnie z Kodeksem cywilnych i wojskowych świadczeń emerytalnych urzędnikom France Télécom w myśl Ustawy nr 96-660 z dnia 26 lipca 1996 r. o przedsiębiorstwie państwowym France Télécom, zmieniającej Ustawę nr 90-568 z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie organizacji służby publicznej usług pocztowych i telekomunikacyjnych, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym pod warunkami przewidzianymi w art. 2.
Artykuł 2
Składka pracodawcy o skutku zwalniającym należna od France Télécom na mocy art. 30 lit. c) Ustawy nr 90-568 z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie organizacji służby publicznej usług pocztowych i telekomunikacyjnych, obliczana jest w taki sposób, aby umożliwić dostosowanie poziomu obowiązkowych obciążeń z tytułu zabezpieczenia społecznego i obciążeń podatkowych zależnych od wysokości wynagrodzenia stosowanych do France Télécom do poziomu takich obciążeń w innych przedsiębiorstwach sektora telekomunikacji podlegających powszechnemu prawu w zakresie zabezpieczenia społecznego.
Aby spełnić ten warunek, w terminie do siedmiu miesięcy po notyfikacji niniejszej decyzji, Francja:
a)
zmieni art. 30 Ustawy nr 90-568 z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie organizacji służby publicznej usług pocztowych i telekomunikacyjnych oraz teksty wykonawcze lub inne przyjęte w celu jego zastosowania w taki sposób, aby podstawa obliczenia i pobieranie składki pracodawcy o skutku zwalniającym wpłacanej przez France Télécom nie ograniczały się jedynie do rodzajów ryzyka, które są wspólne dla pracowników podlegających prawu powszechnemu i urzędników państwowych, ale aby obejmowały też rodzaje ryzyka, które nie są wspólne;
b)
będzie pobierała od France Télécom, od dnia, w którym kwoty składki nadzwyczajnej wprowadzonej na mocy ustawy nr 96-660 z dnia 26 lipca 1996 r., skapitalizowane według stopy dyskontowej wynikającej ze stosowania komunikatu Komisji w sprawie metody określania stóp referencyjnych i dyskontowych mającego zastosowanie do przedmiotowej sprawy, zrównają się z kwotą składek i obciążeń, którą France Télécom wciąż musiałoby płacić zgodnie z art. 30 ustawy nr 90-568 z dnia 2 lipca 1990 r. w jej początkowym brzmieniu, składkę pracodawcy o skutku zwalniającym obliczoną w sposób opisany w lit. a), uwzględniając rodzaje ryzyka, które są wspólne i te, które nie są wspólne dla pracowników podlegających prawu powszechnemu i urzędników państwowych.
Artykuł 3
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Francja przekazuje Komisji szczegółowy opis środków podjętych i przewidzianych w celu dostosowania się do niniejszej decyzji. Francja informuje mianowicie Komisję:
a)
o postępie zmian w zakresie przepisów ustawodawczych i wykonawczych określonych w art. 2;
b)
o ostatecznych kwotach rekompensat i składek za 2011 r. i ewentualnych rekompensat i składek przewidzianych na 2012 r., podając w szczególności ewentualne saldo skapitalizowanych kwot składki nadzwyczajnej;
c)
o kwotach składki pracodawcy o skutku zwalniającym obliczonych w sposób opisany w art. 2 dla przyszłych terminów spłat, w oczekiwaniu na zmianę legislacji;
d)
o wpłatach tytułem składki pracodawcy dokonanych po tym, jak kwoty składki nadzwyczajnej wprowadzonej na mocy ustawy nr 96-660 z dnia 26 lipca 1996 r., skapitalizowane według stopy dyskontowej wynikającej ze stosowania komunikatu Komisji w sprawie metody określania stóp referencyjnych i dyskontowych mającego zastosowanie do przedmiotowej sprawy, przestaną neutralizować skutki reformy z 1996 r.
2. Francja na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Francja bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji.
Artykuł 4
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Francuskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 20 grudnia 2011 r.