РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 март 2011 година
относно мярка за държавна помощ C 24/09 (ex N 446/08) - Държавна помощ за енергоемките предприятия съгласно Закона за екологичната електроенергия в Австрия
(нотифицирано под номер C(2011) 1363)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/528/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 юни 2008 г. Австрия изпрати предварително уведомление за изменения, които възнамерява да въведе в Закона за екологичната електроенергия (наричан по-долу „законът“), които Комисията счете за съвместими с вътрешния пазар през 2006 г. в тогавашното му състояние (2). На 4 септември 2008 г. Австрия изпрати уведомление за нова версия на Закона за екологичната електроенергия.
(2)
С писмо от 28 октомври 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация. След като беше изпратено напомняне, Австрия представи допълнителна информация с писмо от 22 декември 2008 г. След среща с представители на Австрия на 11 февруари 2009 г. Комисията поиска още информация с писмо от 19 февруари 2009 г. Австрия представи информацията с писмо от 17 март 2009 г. С писмо от 8 май 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Австрия предостави с писма от 9 и 19 юни 2009 г.
(3)
На 9 юли 2008 г. Комисията получи жалба от Австрийската работническа камара (Bundesarbeitskammer) относно мярка в закона в полза на енергоемките предприятия.
(4)
На 22 юли 2009 г. Комисията прие смесено решение: тя одобри мерките в полза на производителите на екологична електроенергия, която ги счете за съвместими с Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (наричани по-долу „Насоките за околната среда“/„Насоките“) (3), но взе решение да открие официална процедура по разследване по отношение на механизма за освобождаване на енергоемки предприятия (4).
(5)
С писмо от 23 юли 2009 г. Комисията уведоми Австрия за това решение и поиска от нея да предостави цялата информация, необходима за оценката на мярката.
(6)
Комисията публикува решението си в Официален вестник на Европейския съюз (5) и прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(7)
С писмо от 19 август 2009 г. Австрия поиска удължаване на крайния срок за отговор, което Комисията одобри с писмо от 9 септември 2009 г. Накрая Австрия представи мнението си на 8 октомври 2009 г.
(8)
Междувременно с писмо от 7 октомври 2009 г. Австрийската работническа камара представи забележки по отношение на мярката в полза на енергоемките предприятия. Комисията поиска от Австрия да коментира тези забележки. Австрия представи своето мнение на 23 декември 2009 г. и предостави допълнителна информация на 23 април 2010 г.
(9)
С писма от 21 юни 2010 г. и 19 юли 2010 г. Комисията поиска от Австрия допълнителна информация, която беше предоставена на 13 септември 2010 г. По искане на Австрия на 9 юли 2010 г. се проведе среща между Комисията и представители на Австрия.
(10)
В писмо от 24 ноември 2010 г. Австрия изтъкна значението на Закона за екологичната електроенергия за страната и поиска до началото на декември 2010 г. да бъде взето решение по случая. Комисията отговори на това писмо на 7 декември 2010 г. Друга среща с представителите на Австрия се проведе на 9 декември 2010 г.
(11)
С писмо от 30 декември 2010 г. Австрия припомни аргументите, които беше представила в защита на мярката в хода на производството, и поиска от Комисията да одобри механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. Комисията отговори на това писмо на 25 януари 2011 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(12)
В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията одобри изменения закон, с изключение единствено на член 22в, в който се установява механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия. Поради това описанието по-долу ще се ограничи до посочения механизъм.
2.1. Механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия
(13)
В член 3 от закона се посочва, че Австрия възнамерява да предостави концесия на едно или повече предприятия, които да изпълняват функциите на център за сетълмент на екологична електроенергия (Ökostromabwicklungstelle или „център за сетълмент“). По-специално концесионерите ще купуват екологична електроенергия от производители на фиксирана цена и ще я продават на електроразпределителни предприятия на фиксирана цена. Електроразпределителните предприятия са длъжни да купуват процент от общите си доставки от център за сетълмент: изискваният процент съответства на средния дял на екологичната електроенергия в общия електроенергиен микс в Австрия.
(14)
Понастоящем Австрия е предоставила единствена концесия за цялата страна на един център за сетълмент, Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG“). OeMAG е обикновено акционерно дружество, чиято дейност се урежда от частното, а не от публичното право, а одитът му се извършва от експерт-счетоводител. Контролът върху него се осъществява от австрийското федерално министерство на икономиката и труда и от E-Control GmbH, австрийския енергиен регулатор. Основните елементи на изпълнението на мярката в полза на енергоемките предприятия (като например условията за разпределяне на електроенергия за търговците на електроенергия, цената, която търговците заплащат, финансовото участие от страна на крайните потребители) са предварително определени от органите чрез закон или наредба. Всички спорове между участващите предприятия се решават в обикновени съдилища, а не чрез административни процедури.
(15)
OeMAG е акционерно дружество, собственост на оператори на електропреносни системи, банки и промишлени предприятия: Verbund-APG притежава дял от 24,4 %, а останалият дял е собственост на VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG и Smart Technologies, като всяко от дружествата притежава по 12,6 %. Verbund-APG е дъщерно дружество на Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) и е изцяло негова собственост; 51 % от Verbund AG са собственост на Република Австрия. VKW Netz AG е собственост на Illwerke AG, като 95,5 % от неговите акции са собственост на провинция Форарлберг. TIWAG-Netz AG е собственост на TIWAG AG, което от своя страна е притежавано изцяло от провинция Тирол. CISMO GmbH е собственост на Oesterreichische Kontrollbank AG и на оператори на електропреносни системи и предприятия, които доставят електроенергия и газ. Oesterreichische Kontrollbank AG е собственост на австрийски банки. Голяма част от Investkredit Bank AG е собственост на Volksbanken. Smart Technologies е собственост на Siemens. Така публични акционери притежават 49,6 % от акциите на OeMAG, а частни акционери - 50,4 %. Комисията не разполага с данни, въз основа на които да се допусне, че публичните акционери могат да упражняват контрол или поне съвместен контрол над OeMAG.
(16)
С член 22в, параграф 1 от закона се установява механизъм, който предоставя на енергоемките предприятия право да поискат от своя доставчик на електроенергия да не ги снабдява с екологична електроенергия. За да отговарят на изискванията, енергоемките предприятия трябва да докажат, че изпълняват следните две условия:
а)
те трябва да отговарят на условията за възстановяване на суми съгласно Закона за намаление на енергийния данък ((Energieabgabevergütungsgesetz); и
б)
потребяваната от тях екологична електроенергия трябва да бъде най-малко 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност.
Освобождаването се предоставя посредством заявление до енергийния регулатор, E-Control.
(17)
Ако освобождаването бъде предоставено, на електроразпределителните предприятия по законен ред се забранява да начисляват допълнителните разходи за екологична електроенергия на тези големи потребители на електроенергия.
(18)
В член 22в, параграф 5 от Закона се посочва, че договорите между електроразпределителните предприятия и големите потребители на електроенергия трябва да съдържат условието разпределителните предприятия да не доставят екологична електроенергия на клиента и да не му прехвърлят допълнителните разходи за екологична електроенергия. Всички договорни разпоредби за противното са недействителни (6).
(19)
Ако едно енергоемко предприятие е освободено от задължението за закупуване, то трябва да извърши компенсаторно плащане на OeMAG в размер на 0,5 % от своята нетна производствена стойност за предходната календарна година (член 22в, параграф 2 от закона).
2.2. Резюме на решението за откриване на процедурата
(20)
В уведомлението Австрия представи твърдението, че механизмът за освобождаване следва да бъде оценен независимо от общата схема за помощ за производителите на екологична електроенергия, тъй като той засяга само „частните стопански отношения“ между енергоемките предприятия и електроразпределителните предприятия. Според Австрия освобождаването не представлява държавна помощ, но дори и да е държавна помощ, то тя със сигурност е съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(21)
По въпроса за наличието на държавна помощ в решението си за откриване на процедурата Комисията установи, че освобождаването от механизма за финансиране не може да се оценява отделно от самия механизъм за финансиране. Комисията изрази становище, че изключението или освобождаването е винаги неразделно свързано със съответното правило, следователно освобождаването е неразделна част от общата схема и поради това следва да бъде оценено съгласно законодателството за държавната помощ. Освен това законодателството позволява на електроразпределителните предприятия с голям дял на клиентите, за които е приложено освобождаване, да заявят освобождаване от преференциалната тарифа за изкупуване; така схемата също може да причини преки загуби за OeMAG, с което се затвърждава заключението, че е налице държавна помощ (7).
(22)
Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на механизма за освобождаване с правилата за държавна помощ. По тези причини Комисията реши да открие официална процедура за разследване на механизма.
(23)
В периода на изчакване на окончателното решение на Комисията Австрия предостави средствата, предвидени в механизма за освобождаване (8) въз основа на разпоредбата от временната рамка, позволяваща през периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2010 г. да се предостави помощ в размер до 500 000 EUR (9). Комисията одобри това действие като част от държавна помощ № N 47a/09 „Съвместима помощ в ограничен размер съгласно временната рамка“ („Österreichregelung Kleinbeihilfen“) (10). Схемата може да се прилага по отношение на предприятия, които не са били в затруднено положение към 1 юли 2008 г., във всички отрасли на икономиката, с изключение на рибарството и първичното производство на селскостопански продукти. От мярката са се възползвали над 2 000 предприятия.
3. ЗАБЕЛЕЖКИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ АВСТРИЯ
(24)
Както на етапите на предварителното уведомяване и на уведомяването Австрия продължава да поддържа становището, че мярката в полза на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като тя не е свързана с използването на държавни ресурси и не е избирателна.
(25)
Но дори ако механизмът за освобождаване представлява държавна помощ, Австрия счита, че тя със сигурност може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда, с член 25 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване) (11) и с член 17 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (12) (наричана по-долу „директивата за енергийното данъчно облагане“).
3.1. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(26)
По отношение на държавните ресурси Австрия поддържа становището, че законът е аналогичен на германския Закон за енергията от възобновяеми източници (Erneuerbare-Energien-Gesetz), който според Австрия не е свързан с използването на държавни ресурси. Във връзка с това Австрия се позовава на решението на Съда по дело PreussenElektra (13).
(27)
Според Австрия механизмите за освобождаване, установени с австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници, имат следните общи характеристики:
а)
и в двете системи допълнителният разход, произтичащ от гарантираната преференциална тарифа за изкупуване, се поема от електроразпределителните предприятия, които трябва за закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена;
б)
и при двете системи електроразпределителните предприятия имат правото да не купуват електроенергия от възобновяеми източници за своите клиенти, които са освободени от задължението да купуват електроенергия от възобновяеми източници;
в)
и при двете системи задължението за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители е наложено на участници на пазара, които не извършват обществени услуги; тези участници на пазара имат законното право да прехвърлят допълнителните разходи на електроразпределителните предприятия, като задълженията за закупуване и цените се определят със закон;
г)
и при двете системи регулаторът потвърждава, че няма свръхкомпенсация на дадено предприятие, което има задължение за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители.
(28)
В параграфи 42-48 от решението за откриване на процедурата Комисията обяснява подробно защо и в какви аспекти оценяваната мярка е съпоставима с разгледаната от Съда мярка в дело Essent (14). Австрия оспорва тези констатации по следните причини:
а)
OeMAG не е организация, определена от държавата с цел да събира такса. Според Австрия операторите на мрежи в Германия изпълняват съвсем същата роля, каквато изпълнява OeMAG в Австрия;
б)
OeMAG е частно предприятие, а не организация, чиято дейност се урежда от публичното право като корпорациите, които бяха обсъдени в решенията по делата Air France (15) и Salvat Père (16). Държавата няма право да назначава членове на управителния или надзорния съвет, нито притежава правомощия за надзор или вето над решенията на OeMAG. Държавата няма правомощия да изземва функции на OeMAG;
в)
всички спорове, засягащи OeMAG, се разглеждат в обикновени съдилища;
г)
единственият публичен контрол, на който подлежи OeMAG, е последващ одит от страна на Австрийската сметна палата;
д)
държавният бюджет не покрива никакви загуби, понесени от OeMAG. Ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за закупуването и продажбата на електроенергия от възобновяеми източници. Следователно за държавния бюджет не съществува тежест, подобна на представената в дела Sloman Neptun (17) и Pearle (18);
е)
E-Control не разполага с правомощия за предоставяне на освобождаване съгласно член 22в от закона;
ж)
общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се засяга от механизма за освобождаване. Той променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия.
3.2. Избирателност
(29)
Австрия твърди, че освобождаването на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като то не става избирателно.
(30)
Енергоемките предприятия са освободени само частично от финансиране на помощта, предоставяна на производителите на екологична електроенергия. Те трябва да извършват компенсиращо плащане на 0,5 % от своята нетна производствена стойност директно на OeMAG и по този начин продължават да участват във финансирането на помощта за производителите на екологична електроенергия.
(31)
Цитирайки решението по дело Adria-Wien Pipeline (19), Австрия твърди, че de jure мярката не се ограничава до определени отрасли на икономиката, нито е избирателна de facto. Но дори ако съществува prima facie избирателност, във всеки случай тя е обоснована от гледна точка на логиката на системата.
(32)
Избирателност de jure: Законът за екологичната електроенергия не ограничава мярката до определени отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито съдържа други избирателни критерии. В подкрепа на аргумента си Австрия твърди, че нищо в съдебната практика не показва, че условията на проверката за избирателност на държавната помощ са изпълнени само защото е определен праг на нетната производствена стойност. Освен това Австрия посочва, че мярката не се ограничава до отделни отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито подлежи на други избирателни критерии: съгласно действащите временни условия мярката засяга 19 различни отрасъла и приблизително 2 300 предприятия. Следователно de jure мярката не е избирателна.
(33)
Избирателност de facto: според Австрия големият брой засегнати от механизма за освобождаване отрасли и предприятия, както и фактът, че мярката не се ограничава до определени отрасли или предприятия с определен размер, или не е подчинена на други избирателни критерии, показват, че de facto мярката представлява обща мярка. Австрия твърди, че това становище се подкрепя и от решението по дело Adria-Wien Pipeline. В дело Adria-Wien Pipeline Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на предприятия, ако данъкът надвишава 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (20).
(34)
Обосновка въз основа на логиката на системата: по отношение на структурата на механизма за рефинансиране и освобождаване Австрия поддържа становището, че естеството на диференциацията на таксите е аналогично на това, което съществува при други системи за финансиране чрез данъци и такси. Диференциацията е съобразена с капацитета на предприятията да поемат допълнителни такси, тя отговаря на логиката на системата и следователно не представлява държавна помощ. Австрия счита, че тази позиция е възприета от Комисията при две предходни решения за държавна помощ (21).
(35)
Освен това Австрия посочва, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени от закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не е намален. Намаляването на таксите за околната среда за някои предприятия е единственият начин за установяване на устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, който е необходим за осигуряване на помощ за източниците на възобновяема енергия.
3.3. Съвместимост
(36)
По въпроса за съвместимостта Австрия твърди, че глава 4 от Насоките за околната среда може да се приложи по отношение на механизма за освобождаване по аналогия.
(37)
В глава 4 от Насоките (точки 151-159) се посочват изискванията за държавната помощ, предоставяна под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данъци за околната среда. В нея са предвидени два вида оценки. Първо, ако помощта е под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данък за околната среда, който е хармонизиран съгласно правото на Общността, мярката е съвместима, при условие че получателите заплащат поне минималното данъчно ниво на Общността, определено в директивата за енергийно данъчно облагане (22). Ако мярката предвижда облекчения или освобождаване от хармонизирани данъци за околната среда, които надвишават минималните данъчни нива, или облекчения или освобождаване от данъци за околната среда, които не са хармонизирани, държавите-членки трябва да представят подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката.
(38)
Австрия предлага глава 4 от Насоките относно помощта под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда в случая да се прилага по аналогия. Според Австрия мярката може да бъде оценена по аналогия, по-специално с разпоредбите за хармонизираните данъци за околната среда. На това правно основание механизмът за освобождаване може да се счита за съвместим, при условие че въпросните предприятия заплащат минималното данъчно ниво, определено в директивата за енергийно данъчно облагане, т.е. 0,50 EUR за MWh, което те всъщност правят. Следователно допълнителното облекчение от системата на преференциалната тарифа под формата на частично освобождаване от участие в нейното финансиране може да се счита за съвместимо, тъй като вноската, която все пак трябва да бъде направена за финансиране на помощта за производството на екологична електроенергия, продължава да функционира като добавка към минималния данък върху електроенергията.
(39)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване води поне непряко до по-високо равнище на защита на околната среда. Според нея механизмът за освобождаване е необходим, за да се осигури възможност за общо увеличаване на обема на плащанията за възобновяема електроенергия от страна на потребителите.
(40)
Австрия поддържа това твърдение, като сравнява формулировката от точка 152 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване (23). След сравняване на формулировките от общия регламент за групово освобождаване в няколко езикови версии Австрия заключава, че член 25 от регламента има по-широко приложно поле от точка 152 от Насоките: за намаления на данъците за околната среда, посочени в точка 152 от Насоките, се изисква енергийните данъци да бъдат напълно хармонизирани, но от член 25 от регламента става ясно, че при намаления на данъците за околната среда - като например намаленията на данъка върху електроенергията съгласно директивата за енергийно данъчно облагане - се прилага освобождаване от задължението за уведомяване, ако са изпълнени условията на директивата за енергийно данъчно облагане. Всъщност механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия възпроизвежда изискванията за данъчни облекчения съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно логиката, оценките и подходът на директивата за енергийно данъчно облагане и разпоредбите, които се позовават на нея, като например член 25 от общия регламент за групово освобождаване, са приложими по отношение на предложения механизъм за освобождаване. Както механизмът за освобождаване, така и системата за прехвърляне на разходите върху потребителите на електроенергия отговарят на условията на директивата за енергийно данъчно облагане и поради това са обосновани от гледна точка на член 25 от общия регламент за групово освобождаване или са съвместими с вътрешния пазар по аналогия с посочения член (24).
(41)
По този въпрос Австрия се позовава на „Общия документ за преразглеждането на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда и на директивата за енергийно данъчно облагане“ от 7 юли 2006 г. (25) В общия документ се посочва ясно, че държавите-членки се нуждаят от гъвкавост, за да бъдат в състояние да определят разумни диференцирани условия. Част от естеството и логиката на данъците и таксите за околната среда е да има освобождаване или диференцирани ставки. Поради това държавите-членки счетоха, че Насоките за околната среда и общият регламент за групово освобождаване следва да се тълкуват в широки граници.
(42)
И накрая, Австрия представя подробна аргументация, за да докаже, че подобни системи съществуват в други държави-членки, като подчертава, че Законът за екологичната енергия в голяма степен е съпоставим с германския Закон за енергията от възобновяеми източници. Тъй като енергоемките предприятия в Австрия се конкурират с предприятия от други държави-членки (например Германия) и от държави извън ЕС, механизмът за освобождаване е важен, за да се гарантира, че те не са поставени в неблагоприятно положение при международната конкуренция.
4. КОМЕНТАРИ, ПОЛУЧЕНИ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Австрийската работническа камара представи коментари по отношение на откриването на официалната процедура по разследване. Според организацията, членовете на която наброяват 3,2 милиона, системата за финансиране съгласно Закона за екологичната електроенергия представлява държавна помощ. Тя не споделя становището на Австрия, че механизмът за освобождаване на енергоемките потребители е съвместим със законодателството за държавната помощ. Механизмът създава допълнителна тежест за малките и средните предприятия (МСП) и за домакинствата, които са задължени да заплащат допълнителните разходи за екологична енергия, въпреки че не са основните потребители. Това ще доведе до нарушаване на конкуренцията в ущърб на МСП.
(44)
Австрийската работническа камара се позова на решението на Комисията от 4 юли 2006 г., в което Комисията направи заключението, че преференциалните тарифи за изкупуване представляват държавна помощ (26). Тъй като оттогава правната рамка, уреждаща преференциалните тарифи за изкупуване, не е претърпяла изменения, според Камарата системата за подкрепа, предвидена от Закона за екологичната енергия от 2008 г., продължава да включва държавна помощ. Камарата не разбира как сега Австрия може да защитава позиция, различна от тази, която е изразила при уведомяването за предходната версия на закона.
(45)
Камарата не е съгласна с Австрия, че освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, както се предвижда от закона, следва да се разглежда по същия начин като ограничението върху енергийните данъци. Недопустимо е, позовавайки се на предишно решение на Комисията, в което се одобрява ограничение върху енергийните данъци, сега Австрия да се стреми да получи също одобрение за механизма за освобождаване на големите потребители на електроенергия. Според Камарата аналогията не е законосъобразна.
(46)
Ограничението върху данъчното облагане на енергията е държавна помощ, предоставена чрез системата за данъчно облагане, която поне непряко е насочена към подобряване на защитата на околната среда, докато освобождаването на енергоемките предприятия от задължението за закупуване няма цел, свързана с околната среда, и не би могло да се разглежда от гледна точка на Насоките за околната среда.
(47)
Тъй като законът изрично предвижда освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, разпоредбата не може да се счита за облекчение или освобождаване от данъци за околната среда по смисъла на глава 4 от Насоките.
(48)
Освен това дори ако глава 4 може да се прилага по аналогия, механизмът за освобождаване няма да е съобразен с нея по изброените по-долу причини. Мярката не е ограничена за срок от 10 години. При настоящите пазарни условия ценовата еластичност е достатъчна, за да гарантира, че всяко увеличение на производствените разходи на засегнатите отрасли (като например за производство на хартия и стомана) може да бъде прехвърлено на потребителите; това означава, че механизмът за освобождаване не отговаря на условията от точка 158, буква в) от Насоките.
(49)
Освобождаването не е пропорционално, тъй като от големите потребители на електроенергия не се изисква да използват екологична електроенергия, поради което доближаването на цените на възобновяемата енергия към пазарното равнище ще се забави. Единствено МСП и домакинствата трябва да заплащат допълнителните разходи за производство на екологична електроенергия, въпреки че те потребяват съвсем малък обем електроенергия. Във връзка с това механизмът за освобождаване не отговаря и на условието от точка 159, буква а) от Насоките.
(50)
Не съществуват и споразумения като посочените в точка 159, буква в) от Насоките, с които самите големи потребители на електроенергия се ангажират да постигнат целите на закона. И накрая, механизмът за освобождаване на големите потребители не допринася за енергийната ефективност или безвредното за околната среда използване на енергията, а напротив той изключва тези потребители от всякакво участие в постигането на целите на целия ЕС по отношение на околната среда.
(51)
Следователно член 22 от Закона е оперативна мярка за помощ sui generis, която не създава ползи за околната среда и не попада в приложното поле на Насоките за околната среда. Тъй като помощта не е ограничена във времето и не е планирано нейното намаляване във времето, и тъй като нарушава конкуренцията главно в ущърб на МСП, тя не следва да бъде разрешена.
5. ОЦЕНКА
(52)
Комисията разгледа мярката, за която е изпратено уведомление, от гледна точка на член 107 и сл. от ДФЕС и член 61 и сл. от Споразумението за ЕИП (27).
(53)
На първо място Комисията отбелязва, че законът, за който е изпратено уведомление, съдържа две отделни мерки, като и двете бяха разгледани съгласно законодателството за държавната помощ в решението на Комисията за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. (28) Законът предвижда помощ под формата на преференциална тарифа за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия. Той съдържа и разпоредба, по силата на която енергоемките предприятия могат - при определени условия - да бъдат частично освободени от задължението да заплащат преференциалната тарифа. В решението си от 22 юли 2009 г. Комисията прие, че преференциалните тарифи за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар, но изрази съмнения по отношение на това дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавна помощ и във връзка с това откри официална процедура по разследване на този аспект от закона. С решението си от 22 юли 2009 г. Комисията одобри помощта за производителите на екологична електроенергия като съвместима държавна помощ, но не взе окончателно решение по въпроса дали освобождаването на енергоемки предприятия от задължението за закупуване представлява държавна помощ, а ако това е така, дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавната помощ. Тези въпроси бяха разгледани при официалното разследване, в резултат на което беше взето настоящото решение. Както е обяснено по-долу обаче, констатацията в решението от 22 юли 2009 г., че средствата, платени чрез OeMAG на производителите на екологична електроенергия, са държавни ресурси, е важна за определянето на наличието на държавни ресурси в механизма, който освобождава енергоемките предприятия от участие в тези средства.
5.1. Наличие на държавна помощ
(54)
Според член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, в случай че: първо, предоставя предимство на получателите; второ, е финансирана от държава-членка или посредством ресурси на държава-членка; трето, поставя определени предприятия или производството на някои стоки в по-благоприятно положение; четвърто, съдържа потенциал да засегне търговията между държавите-членки и да наруши или заплашва да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.1.1. Предимство
(55)
Когато евентуалното предимство произтича от освобождаване или частично освобождаване от регулаторна такса, единственият въпрос, който трябва да се реши, е дали - при конкретна законова схема - мярката за държавна помощ е такава, че по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки в сравнение с други предприятия, които се намират в правно и фактическо положение, съпоставимо от гледна точка на целта, преследвана от въпросната мярка (29).
(56)
В настоящия случай целта, преследвана от въпросната мярка, е да се увеличат приходите от потребители на електроенергия, с цел да се финансира производството на електроенергия от възобновяеми източници. Енергоемките предприятия са в същото правно и фактическо положение като всички други потребители на електроенергия, тъй като всички те потребяват и закупуват електроенергия от електроразпределителни предприятия, които от своя страна са задължени да закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, фиксирана по закон („клирингова цена“ (Verrechnungspreis)). В отсъствието на механизъм за освобождаване енергоемките предприятия ще трябва да заплащат на своите електроразпределителни предприятия допълнителните разходи за екологична електроенергия според сметките си за потребена електроенергия. Това е начинът, по който електроразпределителните предприятия прехвърлят допълнителните разходи, възникващи в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Другите потребители на електроенергия, които са в същото правно и фактическо положение, тъй като всички закупуват електроенергия, не се ползват от тази възможност. Следователно механизмът за освобождаване поставя в по-благоприятно положение енергоемките предприятия в сравнение с всички други потребители на електроенергия.
(57)
Въз основа на освобождаването, предоставено от E-Control, енергоемките предприятия имат правото да поискат да не им се доставя екологична електроенергия, а на електроразпределителните предприятия се забранява по закон да прехвърлят на освободените предприятия каквито и да е разходи, които възникват в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Вместо това енергоемките предприятия заплащат на центъра за сетълмент равностойността на 0,5 % от своята нетна производствена стойност.
(58)
Следователно в резултат на механизма за освобождаване участието на енергоемките отрасли в приходите на центъра се ограничава до определено ниво. По този начин те по закон са частично освободени от такса, която биха заплащали при нормални пазарни условия. Следователно механизмът за освобождаване предоставя предимство на предприятията, които отговарят на условията за него.
(59)
Според Австрия облекчението може да достигне общо 44 милиона евро на година (30). Следователно мярката представлява предимство за енергоемките предприятия.
5.1.2. Държавни ресурси и отговорност на държавата
Установена съдебна практика е дадено предимство да се определя като държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС единствено ако то е предоставено пряко или непряко чрез държавни ресурси и използването на ресурсите може да се припише на държавата (31).
(60)
Във връзка с това Австрия представя аргумент с два аспекта. Първо, средствата, които се контролират от OeMAG, не представляват държавни ресурси. Второ, дори ако средствата, които се контролират от OeMAG, са държавни ресурси, намалението в приходите на OeMAG в резултат на механизма за освобождаване не води до намаление на държавни ресурси, тъй като няма участие на държавата под нивото на OeMAG (т.е. на нивото на големите потребители на електроенергия и ектроразпределителните предприятия).
(61)
Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия намалява приходите на центъра за сетълмент - OeMAG - тъй като електроразпределителните предприятия не са задължени да закупуват екологична електроенергия за енергоемките предприятия, които са получили правото на освобождаване, а преките плащания, извършвани от енергоемките предприятия към OeMAG, са по-ниски от това, което OeMAG би получило, ако енергоемките предприятия не бяха освободени.
(62)
Във връзка с това Комисията трябва да установи дали ресурсите, които въз основа на Закона за екологичната електроенергия се контролират от центъра за сетълмент, т.е от OeMAG, са държавни ресурси. Ако това е така, оценяваната мярка води до намаляване на приходите на държавата и следователно е финансирана чрез държавни ресурси.
(63)
В дело Essent (32) държавата налагана SEP - предприятие, което е собственост на няколко нидерландски дружества за производство на електроенергия - задължението за обществената услуга за събиране на приходите от допълнителна такса, наложена на ползвателите на електропреносната мрежа. Законът позволява на SEP да използва приходите от допълнителната такса единствено за посочената в закона цел, т.е. за компенсиране на трудно възстановимите разходи, които предприятията за производство на електроенергия правят във връзка с либерализацията на пазара на електроенергия.
(64)
Съдът установи, че допълнителната такса, събирана от SEP, представлява държавен ресурс, тъй като са били изпълнени следните условия:
а)
допълнителната такса е такса, наложена на частни дружества по силата на законодателен акт на публичен орган (точки 47-66 от решението);
б)
държавата е възложила на SEP задачата да извършва икономическа услуга от общ интерес, а именно задачата да събира таксата (точка 68);
в)
SEP не е имало правото да използва постъпленията от таксата за цели, различни от предвидените в закона, и то е било подложено на строг контрол при изпълнението на своята задача (точка 69).
(65)
В решението е посочено ясно, че въпросната мярка се различава от разглежданата в дело PreussenElektra, тъй като в него „предприятията не са упълномощени от държавата да управляват държавни ресурси, а са обвързани от задължение за изкупуване със свои собствени финансови средства“ (33). В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията отбеляза, че дружеството OeMAG е създадено и лицензирано от австрийската държава и в документите за неговото учредяване му е възложена задачата да управлява ресурсите, необходими за подпомагане на екологичната електроенергия. Комисията стигна до заключението, че фактът, че OeMAG е частно дружество, не е достатъчен, за да се докаже, че мярката не включва държавна помощ. По-специално, мярката, за която е изпратено уведомление, не е съпоставима със схемата по дело PreussenElektra. Дело PreussenElektra засяга отношенията между частни дружества без участието на посредническа организация, докато Законът за екологичната електроенергия в Австрия възлага на OeMAG задачата да събира и разпределя средствата, предназначени за производството на екологична електроенергия.
(66)
Също така Съдът разграничи делото Essent от делата Pearle и PreussenElektra: в дело Pearle средствата, събирани от професионална организация, не са използвани за политика, определена от публичните органи, а за частна рекламна кампания, докато в дело PreussenElektra частни електроразпределителни предприятия, които са задължени да закупуват електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена, са използвали собствени ресурси, а не постъпления от такса, която са събирали от името на държавата (точки 72-74).
(67)
Следователно в настоящия случай Комисията трябва да оцени дали дружеството OeMAG е определено от държавата да събира и управлява такса, както е при SEP, или то използва собствени средства, както предприятията от дело PreussenElektra (34).
(68)
Наличие на такса: Комисията трябва да установи първо дали средствата, събирани от OeMAG, представляват такса. В членове 10 и 19 от Закона за екологичната електроенергия се изисква електроразпределителните предприятия да закупуват определено количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, която е по-висока от пазарната цена, наричана „клирингова цена“ (Verrechnungspreis). В член 22б от закона се посочва, че нивото на клиринговата цена следва ежегодно да се определя със заповед на федералния министър на икономиката и труда, след което се определят актуализирани стойности. Разликата между пазарната цена на електроенергията и клиринговата цена, която се определя чрез законодателен акт на публичен орган, представлява такса върху електроенергията. В настоящия случай таксата не се заплаща на други участници на пазара, които извършват обичайна търговска дейност, както в дело PreussenElektra, поради което Съдът стигна до заключението, че няма участие на държавни ресурси. В случая плащанията се извършват на организация, която има специалната задача да събира и разпределя тези средства единствено за цели от обществен интерес.
(69)
Определяне на частна организация, която да събира и управлява таксата: в закона се предвижда таксата да се събира не от държавата, а от юридическо лице, на което е предоставена концесия да действа като център за сетълмент. Концесия за функциониране като център за сетълмент за цяла Австрия понастоящем притежава OeMAG. Чрез концесията OeMAG поема задължението за обществена услуга за събиране на такса под формата на клирингова цена от всички електроразпределителни предприятия.
(70)
Електроразпределителните предприятия по принцип имат правото да прехвърлят тази такса върху потребителите на електроенергия и от икономическа гледна точка може да се приеме, че обикновено те ще постъпят така. Законът обаче им забранява да прехвърлят таксата върху енергоемките предприятия, които съгласно член 22в от Закона са освободени от задължението да закупуват електроенергия от възобновяеми източници.
(71)
Комисията заключава, че държавата е възложила на OeMAG изпълнението на икономическа услуга от обществен интерес, а именно събиране и управление на таксата.
(72)
Контрол над средствата и използване за цел, определена по закон: в член 23 от закона от OeMAG се изисква да съхранява приходите от клиринговата цена в определена за целта банкова сметка. Средствата, събрани в тази банкова сметка, могат да бъдат използвани единствено с цел закупуване на електроенергия от възобновяеми източници. OeMAG трябва да предоставя достъп по всяко време до всички документи, свързани със сметката, на федералното министерство на икономиката и труда или на Сметната палата на Австрия. Независимо от структурата на собствеността на OeMAG, с член 15 от закона се изисква също Сметната палата да извършва ex post одити на OeMAG.
(73)
Комисията заключава, че OeMAG трябва да използва средствата за цел, определена по закон, а държавата да упражнява строг контрол върху тяхното използване.
(74)
В съответствие с делата Essent и Steinike Комисията заключава, че средствата, които се събират и управляват от OeMAG, представляват държавни ресурси.
(75)
Австрия представи редица аргументи в подкрепа на становището си, че положението на OeMAG е съпоставимо с това от дело PreussenElektra, а не с това от дело Essent. В следващите съображения ще бъде доказано, че след внимателен преглед тези аргументи се оказват неиздържани.
(76)
На първо място Комисията отбелязва, че Австрия сравнява Закона за екологичната електроенергия с германския Закон за енергията от възобновяеми източници в предишния и в настоящия му вид, като цитира решението на Съда по дело PreussenElektra (35). Но това сравнение няма връзка с разглеждания тук въпрос. В настоящото решение Комисията разглежда само предложената мярка и няма за цел да оцени германското или което и да е друго подобно законодателство: всяко дело трябва да се разглежда според собствените му особености. Все пак предвид на представените аргументи следва да се отбележи, че австрийското законодателство значително се различава от германския закон, който беше разгледан в дело PreussenElektra. В дело PreussenElektra Съдът приема, че само предимствата, предоставени пряко от държавата или от частна организация, определена или създадена от държавата, могат да включват използването на държавни ресурси. Също така Съдът констатира, че задължението за закупуване, наложено на частни електроразпределителни предприятия, не включва пряко или непряко прехвърляне на държавни ресурси. Следователно настоящата схема, за която е изпратено уведомление, не е идентична със схемата, разгледана в дело PreussenElektra. Както отбеляза в решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г., Комисията поддържа позицията, че австрийската схема включва използването на ресурси, които могат да бъдат приписани на държавата. Австрийската схема се различава от германската, по-специално по това, че предвижда посредническа организация като OeMAG, която да бъде определена от държавата, а държавата да наблюдава и проверява събирането и разпределението на средствата, управлявани от тази организация. Също така Комисията установява, че австрийската схема може да позволи преки плащания от държавата на OeMAG.
(77)
По отношение на действащия в Германия Закон за енергията от възобновяеми източници следва да се отбележи, че посочената мярка не е предмет на настоящото решение; Комисията все още не я е оценила и следователно не може да разгледа задълбочено предполагаемата аналогия между австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници.
(78)
Освен това Австрия твърди, че OeMAG е частно предприятия, а не организация, чиято дейност се урежда съгласно публичното право както корпорациите, които бяха обсъдени в решението по дела Air France и Salvat Père. Австрийските органи могат да упражняват контрол над OeMAG единствено чрез ex post проверка на неговите сметки и чрез оттегляне на концесията си.
(79)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че от решението по дело Essent става ясно, че когато държавата определя организация, която да събира и управлява приходите от дадена такса, не е необходимо да се прави разграничение дали организацията е публична или частна. В констатациите си Съдът по никакъв начин не отбеляза дали SEP е публична или частна собственост; следователно този факт не е имал значение за неговото решение. Това съответства на точка 106 от заключенията на генералния адвокат Mengozzi по дело Essent, както и на решението на Съда по дело Steinike (36).
(80)
Следователно фактът, че OeMAG е частно дружество, не изключва наличието на държавни ресурси. Определящият въпрос е дали то е било посочено от държавата да събира такса и да я управлява.
(81)
Австрия твърди още, че държавният бюджет не покрива загуби, които OeMAG може да реализира, и че ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за изкупуване и продажба на електроенергия от възобновяеми източници; следователно за държавния бюджет не съществува тежест като доказаната в дело Sloman Neptun и дело Pearle.
(82)
Комисията отбелязва, че в дело Essent е доказано, че средствата, с които разполага частно дружество, което е било посочено от държавата да събира и управлява такса, представляват държавен ресурс. Съответно едно намаление на нивото на таксата, заплащана от определени предприятия, които са задължени да я заплащат, представлява тежест за държавата.
(83)
По отношение на аргумента на Австрия, че E-Control не разполага с правомощия да освобождава енергоемките предприятия от задължението за закупуване, Комисията посочва, че - както генералният адвокат Mengozzi обяснява в точка 109 от становището си по дело Essent - фактът, че организацията, определена да събира и управлява таксата, не разполага с правомощия, няма отношение към въпроса дали тези средства представляват държавни ресурси.
(84)
Последният аргумент на Австрия е, че общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се повлиява от механизма за освобождаване, който променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия; Комисията отбелязва, че фактът, че загубата на приходи за държавата може да се компенсира с увеличаване на държавните приходи от други източници, няма отношение към въпроса дали се използват държавни ресурси. Определящо е това, че дадено предприятие се ползва с предимство и че това предимство намалява приходите от такова предприятие за държавата. Очевидно е, че в крайна сметка държавата ще трябва да намери други източници на приходи, за да компенсира недостига.
(85)
Комисията стига до заключението, че фактите от дадения случай съответстват на фактите, разгледани в делата Essent и Steinike: всички изисквания за наличие на държавни ресурси, установени в Essent и Steinike, са удовлетворени. Следователно оценяваната мярка е финансирана чрез държавни ресурси.
(86)
Използването на средствата, които се контролират от OeMAG, е регламентирано по закон, а именно със Закона за екологичната електроенергия. Следователно за използването на средствата отговаря държавата.
(87)
Следователно механизмът за освобождаване води до загуба на държавни ресурси и за него отговаря държавата.
5.1.3. Избирателност на мярката
(88)
Комисията посочва, че дори ако на теория изглежда, че мярката е неутрална по отношение на предприятията и на икономическите отрасли, тя все пак може да бъде избирателна на практика.
(89)
Австрия привежда доводи, че механизмът за освобождаване не представлява държавна помощ, тъй като той не е избирателен, а е обща мярка, достъпна за всички предприятия и отрасли. Първо, Австрия твърди, че прагът от 0,5 % в схемата, за която е изпратено уведомление, не налага ограничения по отношение на конкретни отрасли, размер на предприятието или други избирателни критерии (37). Второ, Австрия е установила, че мярката всъщност засяга 2 300 предприятия от 19 различни отрасъла; според нея това показа, че мярката действително е достъпна за всички предприятия и отрасли на икономиката.
(90)
Една мярка е избирателна, ако поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки. Тя не е избирателна, ако се прилага за всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност.
(91)
Комисията счита, че само фактът, че прагът е 0,5 %, не е достатъчен, за да може да се определи като обща мярка схемата, за която е уведомена. Напротив, Комисията счита, че в резултат на този праг не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление.
(92)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратила уведомление, е предназначена за предприятия, чиито разходи се увеличават с над 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност в резултат на участието им в помощта за екологичната електроенергия. Комисията отбелязва, че тези условия са много сходни с изискванията от определението за „енергоемко предприятие“ в член 17, параграф 1, буква а) от директивата за енергийно данъчно облагане (38). Австрия твърди, че прагът от 0,5 %, не е достатъчен, за да може мярката, за която е изпратила уведомление, да се определи като избирателна. Според Австрия това заключение се подкрепя от решението на Съда по дело Adria-Wien Pipeline. В посоченото решение Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на дружества, ако данъкът надвиши 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (39).
(93)
Комисията обаче счита, че това решение не противоречи на констатацията за избирателност по отношение на прага от 0,5 % в настоящия случай. Решението е преюдициално заключение, издадено в отговор на запитване от страна на австрийско съдилище, което е изразило загриженост за съществуващата схема за намаления на енергийните данъци. Австрийският съд зададе два въпроса. Първо, той попита дали фактът, че при действащата схема намалението на данъка е предоставено само на предприятия, участващи в производството на стоки, означава, че намалението е избирателно. Второ, той зададе хипотетичния въпрос как Съдът ще оцени намаление на данък, което не е ограничено до предприятия, участващи предимно в производството на стоки, а се прилага за всички предприятия, независимо от тяхната дейност.
(94)
По първия въпрос Съдът установи, че ограничаването на намалението на данъка до производители прави мярката избирателна. С оглед на хипотетичния характер на втория въпрос, т.е. как би оценил намаление на данък, достъпно за всички отрасли на икономиката, Съдът предостави съвсем общ отговор. Той посочи, че дадена мярка е избирателна, ако е поставила в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, и не е избирателна, ако от нея са се възползвали всички предприятия на националната територия, без да се прави разграничение (40). Съдът заключи, че националните мерки не представляват държавна помощ, „ако се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (41). Съдът не определи дали мярка, за която се прилага праг от 0,35 %, следва да се счита за приложима за всички предприятия. Това беше посочено от генералния адвокат Jacobs в становището му в следващо дело в Съда: „въздействието на прага от 0,35 % не беше разгледано от Съда в дело Adria-Wien“ (42). Съдът не счете за необходимо да определи дали механизмът за освобождаване като такъв (т.е. без ограничението за предприятия, занимаващи се предимно с производството на стоки) е бил избирателен de facto. С това Съдът не изключи възможността прагът от 0,35 % да може да се счита за избирателен, ако на практика въздействието му се състои в това, че мярката не е достъпна за всички предприятия на националната територия.
(95)
Всъщност становището на Комисията е, че Съдът е показал, че подобен праг може да бъде избирателен, дори ако мярката е била достъпна за редица различни отрасли. В отговора си на втория въпрос Съдът по-специално посочи, че „нито големият брой на допустимите предприятия, нито разнообразието и размерът на отраслите, чиито представители са тези предприятия, представляват достатъчни основания да се направи заключението, че инициатива на държавата представлява обща мярка на икономическата политика“ (43). Съгласно съдебната практика много мерки, които не са свързани с определен отрасъл, могат да се считат за избирателни, ако de facto не са достъпни за всички предприятия на националната територия (44). Следователно дори мерки, които са достъпни за всички отрасли, могат да се считат за избирателни въз основа на това, че de facto те не са достъпни за всички предприятия на съответната територия.
(96)
Това становище е представено и в решение на Комисията относно намалението на енергийния данък в Австрия (45). Вследствие на решението на Съда, което вече беше обсъдено, Австрия разшири мярката и по отношение на предприятията от всички отрасли. В оценката си на изменената схема обаче Комисията констатира, че мярката все пак е избирателна, тъй като дори ако официално намалението е достъпно за всички предприятия, на практика единствените предприятия, които биха се възползвали, ще бъдат тези, които имат високо потребление на електроенергия спрямо нетната си производствена стойност (46). Комисията стигна до заключението, че намалението на данъка представлява неправомерна (т.е. за него не е изпратено уведомление) държавна помощ и тя е несъвместима с вътрешния пазар (47).
(97)
Вследствие на решението на Комисията по-късно австрийски административен съд отправи преюдициално запитване към Съда (48). Въпросите, зададени от австрийския съд, бяха свързани с обхвата на въздействието на неправомерния характер на намалението на данъка, но Съдът отново не разгледа въпроса за избирателността. Въпросът обаче беше обсъден от генералния адвокат. В становището си генералният адвокат отбеляза, че „както посочва Комисията, да се предоставят намаления само на предприятия за услуги (освен на предприятията в областта на производството), които не превишават прага от 0,35 %, ще означава просто да се разшири кръгът на получателите на помощта. Въздействието на помощта като такава обаче няма да отпадне, тъй като отново ще има критерий за избирателност“ (49). Също така според него „съображенията на Комисията в решението ѝ от 2004 г. са убедителни по отношение на избирателния характер на прага от 0,35 % при изменената схема“ (50).
(98)
Комисията стига до заключението, че в настоящия случай разглежданият праг от 0,5 % е критерий за подбор, който ограничава ползата от мярката, за която е изпратено уведомление, до енергоемките предприятия, като изключва предприятията, които не са енергоемки. Независимо от броя на отраслите, които отговарят на изискванията, прагът означава, че не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление. Следователно прагът прави мярката, за която е изпратено уведомление, избирателна.
(99)
Комисията отбелязва още, че за да отговарят на условията на оценявания тук механизъм за освобождаване, предприятията трябва да отговарят на условията за намаление на енергийния данък съгласно австрийския Закон за намаление на енергийните данъци, който беше предмет на решението на Комисията относно намалението на енергийния данък. Следователно по отношение на настоящия случай съображенията на Комисията се прилагат mutatis mutandis.
(100)
По отношение на втория аргумент на Австрия Комисията счита, че мярката, за която е изпратено уведомление, е избирателна и поради това, че на практика тя е насочена предимно към ограничен брой предприятия, които се занимават с производство на определени енергоемки стоки. Съгласно съдебната практика на Съда дадена мярка трябва да се оценява не от гледна точка на нейните основания или цели, а във връзка с нейното въздействие (51). Това означава, че дори ако една мярка е официално достъпна за всички отрасли и предприятия, тя все пак може да се счита за избирателна, ако на практика не е достъпна за всички предприятия на националната територия. Според Съда „нито големият брой на предприятията, които могат да се възползват, нито разнообразието и значението на отраслите, чиито представители са тези предприятия, обосновават заключението, че [дадена] схема представлява обща мярка на икономическата политика“ (52).
(101)
При разследването си Комисията установи, че схемата, за която е изпратено уведомление, е насочена предимно към много малък брой предприятия, като повечето от тях се занимават с производството на стоки. На 9 септември 2010 г. Австрия представи данни, които са събрани въз основа на схемата във вида, в който се прилага понастоящем, т.е. с интензитет на помощта под праговете, за които е изпратено уведомление. Според информацията от приблизително 300 000 предприятия в Австрия броят на тези, които са подали заявления за използване на мярката, е бил само около 2 000 или под 1 % от всички австрийски предприятия. По време на прилагането на схемата приблизително 66 % от предимствата са в полза на предприятия за „производството на стоки“ (53). Комисията отбелязва, че ако Австрия възнамерява да увеличи интензитета на помощта над минималните прагове, при които схемата се прилага временно, мярката най-вероятно в още по-голяма степен ще бъде насочена към предприятия, извършващи дейност за производството на стоки. Това се доказва с факта, въз основа на информацията, предоставена от Австрия, че само 12 предприятия биха се възползвали от помощ с интензитет, по-висок от този при схемата в прилагания сега вид, и че от тях само две работят в транспортния сектор, а 10 се занимават с производство на стоки (54).
(102)
Комисията стига до заключението, че схемата, за която е изпратено уведомление, ще предостави малка или никаква полза за най-голямата част от предприятията в отраслите на австрийската икономика и ще постави в благоприятно положение основно предприятията, които работят в някои клонове на отраслите за производство на стоки. Независимо от броя на отраслите, в които предприятията могат да се възползват от мярката, тя е насочена предимно към предприятия, занимаващи се с производството на стоки, и поради това de facto следва да се счита за избирателна.
(103)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване, за който е уведомена, е избирателен както поради факта, че предвижда праг от 0,5 %, който ограничава мярката до енергоемки предприятия, така и поради факта, че тези предприятия извършват дейност предимно за производството на стоки.
(104)
Комисията отбелязва, че дори когато дадена мярка има избирателен характер, тя не изпълнява условието за избирателност, ако е обоснована от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи (55). Съдът винаги е поддържал становището, че държавите-членки трябва да доказват, че това е така (56).
(105)
Според Съда „трябва да се прави разграничение между целите, приписани на конкретна данъчна схема, които не са присъщи за нея, от една страна, и механизмите, присъщи за самата данъчна система, които са необходими за постигането на тези цели, от друга страна“. Единствено последните механизми могат да бъдат обосновани от естеството или общата схема на данъчната система, към която принадлежи мярката (57). Всички неприсъщи цели трябва да бъдат разгледани на етапа, когато мярката е оценявана за съвместимост (58).
(106)
Австрия счита, че диференциацията на таксите, въведена по силата на член 22в от закона, има за цел отчитането на различния капацитет на предприятията да поемат допълнителни такси. Също така Австрия поддържа становището, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени в закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не намалява. Австрия твърди, че единствено чрез намаляване на таксите за околната среда на някои предприятия е възможно да се установи устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, което е необходимо за осигуряването на подкрепа за източниците на възобновяема енергия.
(107)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че присъщата цел на системата, установена с клиринговата цена, е да се получат приходи за конкретната цел да се стимулира производството на енергия от възобновяеми източници. Механизмът за освобождаване обаче има за цел да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия, като се намали цената, която заплащат за електроенергия, и по такъв начин да се направи системата по-приемлива въз основа на клиринговата цена. Тази цел не е присъща на логиката и на общата схема на системата.
(108)
Съдът посочва, че с преследването на такава неприсъща цел не може да се обоснове мярка въз основа на позоваване на естеството или общата схема на данъчната система (59). Тя може да бъде анализирана едва когато помощта трябва да се оцени за съвместимост (60).
(109)
В подкрепа на становището си, че механизмът за освобождаване се основава на логиката и общата схема на системата, Австрия цитира две решения относно държавна помощ; при тях обаче положението е различно. Целта на мярката за държавна помощ № N 271/06 относно датския данък върху излишъка на топлинна енергия не е била да се подобри конкурентоспособността, а да се прилагат еднакви условия на данъчно облагане за всички енергийни продукти. Мярката за държавна помощ № N 860/06 относно освобождаване от енергиен данък на процесите с двойно предназначение в Германия се е основавала на принципа, че енергийните продукти следва да се облагат с данък само когато се използват за отопление или като горива.
(110)
Следователно освобождаването на енергоемките отрасли, за което е изпратено уведомление, не е обосновано от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи.
(111)
Комисията заключва, че мярката, за която е изпратено уведомление, изпълнява условието за избирателност, тъй като de facto тя е избирателна и не е обоснована от естеството и общата схема на системата.
5.1.4. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(112)
Повечето от получателите на мярката, която според Комисията представлява оперативна помощ, се занимават с производството на енергоемки стоки, като например продукти от метал или хартия (61). Това са отрасли, в областта на които се извършва търговия между държавите-членки, като предприятия от една държава-членка са в конкуренция с предприятия от други държави-членки. Следователно въпросната мярка може да наруши конкуренцията и да засегне търговията на вътрешния пазар.
5.1.5. Заключение
(113)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като в следствие на прилагането му се намаляват държавни ресурси и чрез него се предоставя избирателно предимство на енергоемки предприятия. Следователно мярката може потенциално да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.2. Правомерност на мярката
(114)
Австрия е поела задължението да не привежда помощта в действие, докато Европейската комисия не я одобри. Австрия изпрати уведомление за мярката, преди да я приведе в действие, и следователно е изпълнила задължението си по член 108, параграф 3 от ДФЕС (62).
5.3. Съвместимост на мярката
(115)
Съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар. Установена съдебна практика е задължението за доказване, че една мярка е съвместима, да се поема от държавата-членка (63).
(116)
Комисията има широки правомощия за вземане на решение по дела за помощи, попадащи в приложното поле на член 107, параграф 3 от ДФЕС (64). При упражняването на своите правомощия Комисията е издала насоки и известия, в които се установяват критериите за обявяване на някои видове помощ за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Във връзка с това Съдът счита, че Комисията е обвързана с насоките и известията, които е издала в областта на контрола на държавната помощ, когато те не противоречат на разпоредбите в Договора и са приети от държавите-членки (65).
(117)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали помощта, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на една или повече групи от насоки или известия и може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, тъй като удовлетворява съдържащите се в тях проверки за съответствие.
(118)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на Насоките за околната среда (66) или че Насоките за околната среда са приложими по аналогия. Освен това тя твърди, че помощта попада в приложното поле на общия регламент за групово освобождаване (67).
(119)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предостави оперативна помощ. По-специално оперативна помощ под формата на данъчни облекчения може да се предостави при конкретни условия, съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (68) или съгласно член 25 от общия регламент за групово освобождаване (69). При определени условия дадена помощ може да бъде оценена и директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.3.1. Насоките за околната среда
(120)
Приложното поле на Насоките за околната среда е определено, както следва (70):
„(58)
Настоящите Насоки се отнасят за държавните помощи за опазване на околната среда. Те ще бъдат приложени в съответствие с другите политики на Общността за държавните помощи, съответните клаузи на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз и законодателството, прието съгласно тези договори.
(59)
Настоящите Насоки се отнасят до помощта за подпомагане на опазването на околната среда във всички сектори, определени от Договора за ЕО. Те се прилагат и към онези сектори, които се подчиняват на специфични правила на Общността за държавните помощи (металообработване, корабостроене, производство на моторни превозни средства, синтетични влакна, транспорт, въгледобив, селско стопанство и рибарство), освен ако не е предвидено друго в конкретни правила.“
(121)
В точка 70, параграф 1 от Насоките „опазването на околната среда“ се определя като „всяко действие, предназначено да премахне или да предотврати вреда за заобикалящата физическа среда или природните ресурси чрез дейността на бенефициера, за да се намали рискът от такава вреда или да се постигне по-ефективно използване на природните ресурси, включително мерките за енергоспестяване и използването на възобновяеми източници на енергия“. В точка 151 се посочва, че за да може една мярка да попадне в приложното поле на Насоките, е достатъчно тя косвено да подобрява равнището на опазване на околната среда.
(122)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване косвено допринася за опазването на околната среда по две причини: той е необходима предпоставка за осигуряване на политическа подкрепа за повишаване на клиринговата цена до по-високо ниво, което е необходимо за финансиране на допълнителното увеличаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници; освен това той увеличава цената за потребление на електроенергия, като така се предлага стимул за постигане на по-висока енергийна ефективност.
(123)
По отношение на първото твърдение Комисията отбелязва, че не е необходимо да има връзка между клиринговата цена и увеличаването на равнището на производство на електроенергия от възобновяеми източници. По силата на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО („директивата за енергия от възобновяеми източници“) (71) Австрия се задължава да увеличи производството на електроенергия от възобновяеми източници. Тя обаче има правото да реши как иска да финансира това. Например тя може да използва приходи от данъчно облагане. Следователно механизмът за освобождаване не е необходим, за да се увеличи производството на енергия от възобновяеми източници.
(124)
По отношение на второто твърдение Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване действа като ограничение. В резултат на това средната цена на електроенергията, която заплащат енергоемките предприятия, намалява за всеки киловатчас, който потребяват над прага. Вместо да насърчава енергийната ефективност, механизмът за освобождаване всъщност я намалява.
(125)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не попада в приложното поле на Насоките за околната среда.
(126)
Но дори ако мярката попадаше в приложното поле на Насоките за околната среда - което не е така - Комисията отбелязва, че тя не може да бъде обявена за съвместима на тази основа, тъй като по изброените по-долу причини не са удовлетворени критериите за проверка от глава 4 от Насоките.
(127)
За целите на оценката на съвместимостта в глава 4 от Насоките се прави разграничение между хармонизирани и нехармонизирани данъци за околната среда. Парафискалният налог под формата на клирингова цена не е данък за околната среда, който е хармонизиран на равнище Съюз. Директивата за енергията от възобновяеми източници определя задължителни цели по отношение на възобновяемата енергия, но предоставя правото на държавите-членки да вземат решения как да постигнат тези цели.
(128)
Следователно механизмът за освобождаване ще трябва да бъде оценен съгласно правилата за нехармонизирани данъци за околната среда в глава 4 от Насоките (72).
(129)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (73). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (74). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (75).
(130)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (76). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
5.3.2. Аналогия с глава 4 от Насоките
(131)
Предвид факта, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, не допринася за защитата на околната среда дори косвено, Комисията разгледа въпроса дали той може да бъде одобрен по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(132)
Според Австрия механизмът за освобождаване може да бъде оценен по аналогия с правилата за данъчни облекчения на хармонизираните енергийни данъци, посочени в точки 152-153 от Насоките за околната среда. В глава 4 от Насоките се предвиждат два вида оценки на намаленията на данъците за околната среда, които могат да доведат до различни заключения. Първо, в нея се предвиждат правила за намаляване на енергийни данъци, хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане, което може да бъде обявено за съвместимо без допълнителен анализ, при условие че са спазени минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. Второ, в нея се предвиждат специфични правила за оценката на намаление на данъци за околната среда, които не са хармонизирани, и намаление на хармонизирани енергийни данъци, които са под минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. И в двата случая наред с другото държавата-членка трябва да предостави подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката. Австрия твърди, че Комисията може да одобри механизма за освобождаване от парафискални налози въз основа на това, че получателите заплащат поне минималните нива на австрийските енергийни данъци.
(133)
Комисията отбелязва, че в нейните решения или в решенията на европейските съдилища няма прецеденти, в които правилата за оценката на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда са прилагани по аналогия по отношение на парафискални налози.
(134)
Според установената съдебна практика на Съда разпоредба от правото на Съюза може да се прилага по аналогия, ако са изпълнени следните две условия. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия (77). Предвид посочените условия Комисията отбелязва, че в правото на ЕС аналогия може да бъде приложена само при изключителни обстоятелства.
(135)
Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. След като в глава 4 от Насоките за околната среда се разглеждат облекченията или освобождаванията от данъци за околната среда, разпоредбите, уреждащи налозите съгласно Закона за екологичната електроенергия, за които е изпратено уведомление, следва да бъдат сходни с тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда.
Комисията обаче счита, че правното положение по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС не е съпоставимо с правното положение по отношение на парафискалните налози съгласно правото на ЕС. Въпреки че в правото на ЕС няма специфични разпоредби по отношение на парафискалните налози, съществуват специфични разпоредби по отношение на енергийните данъци. По-специално те включват минимални нива на данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, и изключения от тези минимални нива съгласно условията, определени в глава 4 от Насоките за околната среда и в член 25 от общия регламент за групово освобождаване. По отношение на парафискалните налози няма правила за освобождаване или за облекчения, нито има правила за минимални нива.
(136)
Комисията заключава, че парафискалните налози, установени съгласно австрийската схема, не се уреждат с правила, подобни на тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС.
(137)
Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия.
(138)
Мерките, които не попадат в приложното поле на Насоките за околната среда, все пак могат да бъдат оценени съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Във връзка с това Комисията не установи пропуски в Насоките, които по аналогия могат да бъдат основание за оценяване на мерките, за които е изпратено уведомление. Заключението е едно и също, независимо от това дали се търси аналогия с хармонизирани или нехармонизирани данъци.
(139)
Освен това липсата на правила относно освобождаванията от парафискални налози не може в никакъв всеки случай да се компенсира по аналогия с правилата, които уреждат намаленията на енергийните данъци съгласно правото на ЕС. Ако правилата, които уреждат намаленията на хармонизираните енергийни данъци, трябваше да се прилагат по аналогия към нехармонизираните парафискални налози, предприятията щяха да бъдат в състояние да спазват минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, като заплащат тези парафискални налози. Поради това подобен подход не отговаря на същността на директивата за енергийно данъчно облагане. Комисията счита, че минималните данъчни ставки в директивата за енергийно данъчно облагане са определени единствено с оглед на тяхното прилагане в рамките на хармонизираната система на енергийните данъци. Използването им като основа извън хармонизираната система ще създаде възможност те да се прилагат по начин, който не е бил предвиден. Очевидно е, че минималните ставки не са били установени с цел да се определи цялостната тежест, която енергоемките предприятия трябва да поемат в резултат на регулаторните мерки по отношение на околната среда, по-специално на тези, които възникват в резултат на механизми за финансиране на преференциални тарифи за изкупуване. При подобен подход ще се пренебрегне и фактът, че политиката за държавната помощ допуска снизходителност по отношение на освобождавания от данъчно облагане над хармонизирано минимално ниво, тъй като поне в известна степен се гарантират условия на равнопоставеност при спазване на минималните ставки, приложими във всички държави-членки. Този аргумент няма връзка с тежестта, произтичаща от системите за преференциални тарифи за изкупуване, които не са хармонизирани и при които всяко отклонение от стандартните вноски може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(140)
Следователно липсата на правила относно намаляването на парафискалните налози не представлява пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия със съществуващите правила относно намаленията на хармонизираните енергийни данъци.
(141)
Във всеки случай дори ако тези правила можеха да се прилагат по аналогия, механизмът за освобождаване не може да се счита за съвместим поради причините, изложени в съображения 129-133.
(142)
Комисията заключава, че не може да установи аналогия между механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление, и правилата за оценка на намаленията на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда и че вследствие на това механизмът за освобождаване не може да бъде одобрен въз основа на подобна аналогия.
5.3.3. Аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване
(143)
Комисията разгледа и въпроса дали може да одобри механизма за освобождаване въз основа на аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(144)
Австрия поддържа становището, че различията между формулировката в глава 4 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване предоставят известна възможност за одобряване на мярката по аналогия с член 25 от регламента. Австрия посочва, че точка 152 от Насоките за околната среда гласи, както следва:
„За да бъдат одобрени по член 87 от Договора за ЕО, облекченията или освобождаването от хармонизирани данъци, по-специално хармонизираните с Директива 2003/96/ЕО, трябва да бъдат съвместими със съответното прилагано законодателство на Общността и да съответстват на установените граници и условия в него.“,
(145)
докато член 25 от общия регламент за групово освобождаване гласи, както следва:
„Схемите за помощ за опазване на околната среда под формата на намаления на данъците за околната среда, изпълняващи условията на Директива 2003/96/ЕО, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3 от Договора и се освобождават от задължението за уведомяване по член 88, параграф 3 от Договора, ако са изпълнени условията, определени в параграфи 2 и 3 от настоящия член“ (78).
(146)
Австрия прави заключението, че приложното поле на член 25 от регламента може да бъде по-широко от точка 152 от Насоките. Докато точка 152 от Насоките може да се прилага само за данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане, според Австрия в член 25 от директивата се изисква механизмът за освобождаване да спазва само минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, дори ако това не е хармонизиран енергиен данък. Поради това член 25 от регламента може да се прилага за намаления на нехармонизирани данъци за околната среда, които могат да бъдат определени за съвместими, при условие че общата система за данъчно облагане спазва минималните нива за енергийно данъчно облагане. Австрия признава, че вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не представляват данък (79), но твърди, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, може да бъде оценен и одобрен по аналогия с разпоредбите за данъците за околната среда на член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(147)
Според Комисията обаче няма основание за аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, не са сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Формулировката на член 25 от общия регламент за групово освобождаване показва ясно, че посоченият член се прилага само по отношение на данъци за околната среда, които са хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно класификацията като енергиен данък е „условие“ за приложимостта на член 25 от регламента. Това тълкуване се подкрепя от факта, че от логиката на системата на общия регламент за групово освобождаване следва, че той не може да има приложно поле, което е по-широко от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда, на които се позовава. Следователно член 25 очевидно се прилага само по отношение на енергийни данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане. Както беше обяснено по-горе, вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не са данъци за околната среда, и разпоредбите на директивата за енергийно данъчно облагане не се прилагат за тях. Следователно разпоредбите, уреждащи енергийните данъци, не са сходни с разпоредбите, уреждащи австрийските преференциални тарифи за изкупуване. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, не съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия. Данъчните облекчения или подобни мерки, които не са обхванати от общия регламент за групово освобождаване, не се приемат автоматично за несъвместими с правото на ЕС: те просто трябва да спазват общото задължение за уведомяване по член 108 ДФЕС. След това могат да бъдат оценени и обявени за съвместими съгласно Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда или, в случай че Насоките не се прилагат, директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно правилата, приложими за оценката на австрийската схема за помощ, не съдържат пропуск, който е несъвместим с правото на ЕС.
(148)
Комисията стигна до заключението, че не може да направи аналогия между вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, и хармонизираните енергийни данъци, посочени в член 25 от общия регламент за групово освобождаване, и че следователно не може да одобри механизма за освобождаване въз основа на подобна аналогия.
5.3.4. Съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(149)
Комисията отбелязва, че Австрия не е представила твърдение, че механизмът за освобождаване може да се обяви за съвместим директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Държавите-членки са длъжни да представят всички основания за съвместимост (80) и да доказват, че условията за съвместимост са изпълнени, като поради тази причина Австрия сама се е лишила от възможността да разчита на това основание за съвместимост.
(150)
Въпреки това Комисията разгледа въпроса дали може да обяви механизма за освобождаване за съвместим въз основа на това правно основание.
(151)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС гласи, че „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар. Според съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (81), необходима е за постигането на тази цел (82) и не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(152)
Във връзка с това установена практика на Комисията е да могат да бъдат обявявани за съвместими мерки директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако те са необходими и пропорционални и ако положителното въздействие върху общата цел надвишава отрицателното въздействие върху конкуренцията и търговията (83). Комисията счита, че тук е уместно да бъдат поставени следните въпроси:
1.
Насочена ли е помощта към ясно определена цел от общ интерес?
2.
Разработена ли е помощта, така че да постига цел от общ интерес? По-специално:
а)
дали мярката за помощ е целесъобразен и необходим инструмент или има други, по-подходящи инструменти?
б)
съществува ли стимулиращо въздействие или, с други думи, дали помощта променя поведението на предприятията?
в)
дали мярката за помощ е пропорционална или, с други думи, може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
3.
Ограничено ли е нарушаването на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че общата равносметка да бъде положителна?
(153)
Австрия твърди, че главната цел на мярката е опазването на околната среда. Както обаче беше доказано в съображения 126-129, механизмът за освобождаване не допринася за опазването на околната среда.
(154)
Освен това въздействие на мярката върху околната среда може да се постигне чрез общо увеличаване на преференциалните тарифи за изкупуване, което според Австрия няма да бъде възможно, без да се гарантира трайната конкурентоспособност на енергоемките предприятия посредством механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление. Както всъщност австрийските органи признават в представената от тях информация, целта на механизма за освобождаване е да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия в Австрия спрямо техните конкуренти в други държави-членки. В решенията си Комисията никога не е приемала, че подобна помощ има принос за цел от общ интерес.
(155)
Единственото изключение от тази практика е глава 4 от Насоките за околната среда. Но дори когато Комисията одобрява намаление на данък за околната среда, тя все пак изисква да се заплаща минимално ниво на данъчно облагане. Това означава, че общият принос за всички приходи от данъци на предприятието, което се възползва от данъчното облекчение, все пак се увеличава с всяка единица замърсяване. В настоящия случай положението е различно. Максималният размер на вноската е 0,5 % от нетната производствена стойност. Всякакви допълнителни единици замърсяване вече не се облагат с парафискалния налог. Така вноската за единица замърсяване намалява за всяка допълнителна единица. Следователно вместо да насърчава ефективността на ресурсите, системата предоставя стимул за използване на допълнителни ресурси.
(156)
Поради това Комисията счита, че помощта не оказва принос за цел от общ интерес.
(157)
Според съдебната практика „оперативна помощ, т.е. помощ, предназначена да облекчи предприятието от разходите, които обикновено би поемало самó в ежедневното управление или при обичайната си дейност, по принцип не попада в приложното поле на член 92, параграф 3 [сега член 107, параграф 3 от ДФЕС]“. (84) Както съдилищата посочват „Съгласно съответната съдебна практика въздействието на подобна помощ по принцип е, че нарушава конкуренцията в секторите, в които тя се предоставя, като въпреки това не е в състояние, поради своето естество, да постигне която и да е от целите на горепосочените изключения“ (85). В настоящия случай Комисията установява, че механизмът за освобождаване представлява оперативна помощ, тъй като тя освобождава получателите от част от техните разходи за обществени поръчки за електроенергия, които при нормални условия биха извършили в своята ежедневна дейност.
(158)
Поради това дори ако подобряването на конкурентоспособността беше цел от общ интерес, според Комисията оперативната помощ в никакъв случай няма да бъде подходящ инструмент на политиката за постигането на тази цел.
(159)
По отношение на данъците за околната среда Комисията е приела ограничено изключение от този принцип, което обаче преследва конкретна цел. Съгласно глава 4 от Насоките за околната среда, облекченията и освобождаването от данъци за околната среда за някои отрасли или категории предприятия се допускат, ако чрез тях може да се постигне приемане на по-високи данъци за други предприятия, като от това произтича цялостно подобряване на вътрешното поемане на разходите и се създават допълнителни стимули за подобряване на защитата на околната среда. В това отношение становището на Комисията е, че помощ от този тип може да бъде необходима за косвеното преодоляване на отрицателни външни въздействия чрез улесняване на въвеждането или на поддържането на сравнително високи национални данъци за околната среда.
(160)
Комисията обаче счита, че вноските за помощта за екологичната електроенергия, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не представляват данък за околната среда по смисъла на точка 70, параграф 14 и точка 151 от Насоките. Данъците са такси, които са постъпления в общия бюджет на държавата. Вноските, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не постъпват в общия бюджет на държавата. Те се използват изключително за финансиране на вноските за OeMAG, което подпомага производителите на екологична електроенергия чрез преференциални тарифи за изкупуване. Следователно тези вноски не представляват данък за околната среда.
(161)
Комисията счита, че всяко изключение от общото правило за несъвместимост на оперативна помощ, което е посочено в Насоките за околната среда, следва да се тълкува ограничително. Поради това, като изключение, глава 4 от Насоките трябва да бъде ограничена по отношение на данъците за околната среда.
(162)
Освен това, както беше обяснено по-горе, прилагането на глава 4 от Насоките по отношение на парафискалните налози ще противоречи на целите на тези правила и на директивата за енергийно данъчно облагане по отношение на хармонизираните енергийни данъци. Също така подобен подход би могъл да доведе до общо прилагане на тези разпоредби по отношение на парафискалните налози в областта на опазването на околната среда (например парафискални налози върху отпадъците или подобни). Подобно широко приложение излиза извън границите на приложното поле и целите на глава 4 от Насоките.
(163)
Поради това Комисията счита, че оперативна помощ под формата на намаления на парафискални налози не е подходящ инструмент за подобряване на защитата на околната среда. Досега Комисията никога не е прилагала условията от глава 4 от Насоките за околната среда по отношение на други видове такси и парафискални налози.
(164)
Комисията отбелязва, че размерът на данъка за околната среда, дори ако се прилага само намалената ставка, е пряко пропорционален на равнището на замърсяване, дължащо се на въпросните предприятия. В настоящия случай обаче вноската е ограничена до определено ниво. Всяко потребление, което надвишава това ниво, вече не се облага с данък. Този механизъм за освобождаване лишава парафискалния налог от всякакви стимули за поведение, ориентирано към ефективност на ресурсите.
(165)
Ако трябваше да се приеме, че оперативната помощ под формата на намаления на парафискални налози е подходящ инструмент на политиката, въпросната оперативна помощ щеше да бъде подложена на проверка за необходимост и пропорционалност така, както намаленията на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (86), тъй като оценката на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 отразява общите принципи на подробния икономически анализ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(166)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (87). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта, изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (88). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (89).
(167)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (90). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
(168)
И накрая, Австрия не успя също така да докаже, че механизмът за освобождаване ще има стимулиращо въздействие.
(169)
Съгласно съдебната практика оперативната помощ заплашва да наруши конкуренцията и да засегне търговията (91). В настоящия случай нарушаващото въздействие се засилва от факта, че предприятията, които отговарят на условията на механизма за освобождаване, вече получават оперативна помощ под формата на намалена ставка на енергийния данък. Предоставянето на втори вид оперативна помощ, която освен това не е ограничена във времето, ще доведе до нарушаване на конкуренцията и ще засегне търговията в степен, която противоречи на общия интерес.
(170)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не може да бъде обявен за съвместим съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.4. Заключение
(171)
С оглед на представените по-горе съображения Комисията оцени схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия и механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията установи, че схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия представлява държавна помощ, но тя е съвместима с вътрешния пазар. С решението беше открита официална процедура по разследване на механизма за освобождаване; сега Комисията установява, че тази мярка също представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията обаче счита, че механизмът за освобождаване е същинска оперативна помощ и не отговаря на изискванията за нито едно от освобождаванията от общата забрана за държавна помощ, които се позволяват с ДФЕС.
Като взе предвид всички представени на вниманието ѝ факти, Комисията заключава, че държавната помощ, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, трябва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на частично освобождаване от задължението за закупуване на екологична електроенергия, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Австрия уведомява Комисията в срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Австрия.
Съставено в Брюксел на 8 март 2011 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 8 marca 2011 r.
w sprawie pomocy państwa C 24/09 (ex N 446/08) - Pomoc państwa dla zakładów energochłonnych na mocy austriackiej ustawy o ekologicznej energii elektrycznej
(notyfikowana jako dokument nr C(2011) 1363)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/528/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi powyżej artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Dnia 27 czerwca 2008 r. Austria dokonała wstępnego zgłoszenia zmian, jakie zamierzała wprowadzić w ustawie o ekologicznej energii elektrycznej („ustawie”), którą w 2006 r. Komisja uznała za zgodną z rynkiem wewnętrznym w ówczesnej formie (2). Dnia 4 września 2008 r. Austria zgłosiła nową wersję ustawy; wersja ta jest przedmiotem niniejszej decyzji.
(2)
Pismem z dnia 28 października 2008 r. Komisja poprosiła o dodatkowe informacje. Gdy przesłano przypomnienie, Austria przedłożyła dodatkowe informacje pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. W następstwie spotkania z przedstawicielami Austrii, które odbyło się dnia 11 lutego 2009 r., Komisja poprosiła o dalsze informacje pismem z dnia 19 lutego 2009 r. Austria przekazała te informacje w piśmie z dnia 17 marca 2009 r. Pismem z dnia 8 maja 2009 r. Komisja poprosiła o dalsze informacje, które Austria dostarczyła pismami z dnia 9 i 19 czerwca 2009 r.
(3)
Dnia 9 lipca 2008 r. Komisja otrzymała skargę od Austriackiej Izby Pracowniczej (Bundesarbeitskammer) dotyczącą przewidzianego w ustawie środka na rzecz zakładów energochłonnych.
(4)
Dnia 22 lipca 2009 r. Komisja przyjęła decyzję hybrydową: zatwierdziła środki na rzecz producentów ekologicznej energii elektrycznej, które uznała za zgodne z Wytycznymi wspólnotowymi w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska (zwanymi dalej „wytycznymi w sprawie pomocy na ochronę środowiska”/„wytycznymi”) (3), ale w odniesieniu do mechanizmu wyłączenia dla zakładów energochłonnych podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (4).
(5)
Pismem z dnia 23 lipca 2009 r. Komisja poinformowała Austrię o tej decyzji i poprosiła o przedstawienie wszystkich informacji koniecznych do przeprowadzenia oceny tego środka.
(6)
Komisja opublikowała decyzję w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (5) i wezwała zainteresowane strony do przedstawiania uwag.
(7)
Pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. Austria poprosiła o przedłużenie terminu na odpowiedź, na co Komisja wyraziła zgodę w piśmie z dnia 9 września 2009 r. Ostatecznie Austria przedłożyła swoje stanowisko dnia 8 października 2009 r.
(8)
W międzyczasie Austriacka Izba Pracownicza przedstawiła, pismem z dnia 7 października 2009 r., swoje spostrzeżenia dotyczące środka pomocy na rzecz zakładów energochłonnych. Zostały one przekazane Austrii z prośbą o zajęcie stanowiska. Austria przedstawiła swoje stanowisko dnia 23 grudnia 2009 r. i przekazała dalsze informacje dnia 23 kwietnia 2010 r.
(9)
W pismach z dnia 21 czerwca 2010 r. i z dnia 19 lipca 2010 r. Komisja poprosiła Austrię o przekazanie dodatkowych informacji, które przekazano dnia 13 września 2010 r. Na prośbę Austrii w dniu 9 lipca 2010 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli Komisji z przedstawicielami Austrii.
(10)
W piśmie z dnia 24 listopada 2010 r. Austria podkreśliła, że ustawa o ekologicznej energii elektrycznej ma duże znaczenie dla Austrii, i poprosiła, aby decyzję w tej sprawie wydano najpóźniej na początku grudnia 2010 r. Komisja odpowiedziała na to pismo dnia 7 grudnia 2010 r. Kolejne spotkanie z przedstawicielami Austrii miało miejsce dnia 9 grudnia 2010 r.
(11)
W piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. Austria przypomniała argumenty, które przedstawiła na poparcie przedmiotowego środka w trakcie postępowania, i poprosiła Komisję o zatwierdzenie mechanizmu wyłączenia dla zakładów energochłonnych. Komisja odpowiedziała na to pismo dnia 25 stycznia 2011 r.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
(12)
W decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja zatwierdziła nowelizację ustawy, z jedynym wyjątkiem dotyczącym § 22c ustawy, na mocy której ustanawia się mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych. Poniższy opis ogranicza się zatem do tegoż mechanizmu.
2.1. Mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych
(13)
Na podstawie sekcji 3 ustawy Austria udziela jednemu przedsiębiorstwu lub kilku przedsiębiorstwom koncesji na realizację zadań centrum rozliczeniowego ekologicznej energii elektrycznej (Ökostromabwicklungstelle, „centrum rozliczeniowe”). W szczególności koncesjonariusze mają kupować ekologiczną energię elektryczną od producentów po stałej cenie i sprzedawać tę energię elektryczną dostawcom energii elektrycznej po stałej cenie. Dostawcy energii elektrycznej mają obowiązek kupować pewną część swojej całkowitej energii od centrum rozliczeniowego: wymagany odsetek odpowiada średniemu udziałowi ekologicznej energii elektrycznej w całkowitym zestawie źródeł energii elektrycznej w Austrii.
(14)
Obecnie jedynym centrum rozliczeniowym, które posiada udzieloną przez Austrię koncesję obejmującą terytorium całego kraju, jest Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG”). OeMAG jest spółką akcyjną podlegającą prawu prywatnemu, a nie publicznemu, w której audyt przeprowadza biegły rewident. Podlega nadzorowi austriackiego Federalnego Ministerstwa Gospodarki i Pracy oraz austriackiego organu regulacji energii - E-Control GmbH. Istotne elementy służące realizacji środka na rzecz zakładów energochłonnych (takie jak ustalenia dotyczące przyznawania energii elektrycznej podmiotom zajmującym się obrotem energią elektryczną, cena, jaką płacą podmioty zajmujące się obrotem, lub wkład wnoszony przez odbiorców końcowych) są określane z wyprzedzeniem przez władze, drogą ustawodawczą lub poprzez przepisy wykonawcze. Wszelkie spory pomiędzy zainteresowanymi przedsiębiorstwami rozstrzygane są w sądach powszechnych, a nie w drodze postępowania administracyjnego.
(15)
OeMAG jest spółką akcyjną, której właścicielem są spółki prowadzące działalność w roli operatorów systemów przesyłowych, banki oraz przedsiębiorstwa przemysłowe. 24,4 % akcji należy do Verbund-APG, a pozostałe akcje posiadają VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG oraz Smart Technologies, przy czym każde z tych przedsiębiorstw ma 12,6 % akcji. Verbund-APG jest w całości spółką zależną Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft); jeżeli chodzi o Verbund AG, pakiet 51 % akcji w tej spółce należy do Republiki Austrii. VKW Netz AG należy do spółki Illwerke AG, w której z kolei 95,5 % akcji posiada kraj związkowy Vorarlberg. TIWAG-Netz AG należy do TIWAG AG, która to spółka jest w całości własnością kraju związkowego Tyrol. CISMO GmbH jest własnością Oesterreichische Kontrollbank AG oraz operatorów systemów przesyłowych oraz przedsiębiorstw energetycznych i gazowych. Oesterreichische Kontrollbank AG należy do austriackich banków. Investkredit Bank AG należy głównie do tzw. banków spółdzielczych (Volksbanken). Smart Technologies jest własnością Siemensa. Zatem akcjonariusze publiczni posiadają 49,6 % akcji OeMAG, natomiast akcjonariusze prywatni - 50,4 %. Komisja nie ma przesłanek, aby przyjąć, że akcjonariusze publiczni są w stanie sprawować kontrolę lub przynajmniej wspólną kontrolę nad OeMAG.
(16)
Na mocy § 22c ust. 1 ustawy ustanawia się mechanizm, który uprawnia zakłady energochłonne do zwrócenia się do swoich dostawców energii elektrycznej o to, aby nie dostarczali im ekologicznej energii elektrycznej. Aby się do tego kwalifikować, zakłady energochłonne muszą wykazać, że:
a)
kwalifikują się do zwrotu możliwego na mocy ustawy o zwrocie podatku energetycznego (Energieabgabenvergütungsgesetz); oraz
b)
ich wydatki na ekologiczną energię elektryczną są równe co najmniej 0,5 % wartości ich produkcji netto.
Wyłączenie przyznaje na podstawie złożonego wniosku organ regulacji energii, E-Control GmbH.
(17)
Jeżeli wyłączenie zostanie przyznane, dostawcy energii elektrycznej mają prawny zakaz nakładania dodatkowych kosztów ekologicznej energii elektrycznej na tych dużych odbiorców energii elektrycznej.
(18)
W paragrafie 22c ust. 5 ustawy stwierdza się, że umowy pomiędzy dystrybutorami energii elektrycznej a dużymi odbiorcami końcowymi energii elektrycznej muszą stanowić, iż odbiorcy końcowi nie otrzymują ekologicznej energii elektrycznej, która jest przekazywana przez podmioty zajmujące się obrotem energią elektryczną, ani nie są obciążane dodatkowymi kosztami ekologicznej energii elektrycznej. Postanowienia stanowiące inaczej są nieważne (6).
(19)
Jeżeli dany zakład energochłonny jest wyłączony z obowiązku zakupu, musi dokonać płatności wyrównawczej na rzecz OeMAG w wysokości 0,5 % wartości swojej produkcji netto w poprzednim roku kalendarzowym (§ 22c ust. 2 ustawy).
2.2. Streszczenie decyzji w sprawie wszczęcia postępowania
(20)
W zgłoszeniu Austria twierdziła, że mechanizm wyłączenia należy oceniać niezależnie od ogólnego programu pomocy dla producentów ekologicznej energii elektrycznej, gdyż dotyczy on jedynie „umowy prywatnoprawnej” pomiędzy przedsiębiorstwami energochłonnymi a podmiotami zajmującymi się obrotem energią. Austria twierdziła, że wyłączenie nie stanowi pomocy państwa oraz że nawet gdyby stanowiło, byłoby w każdym razie zgodne z rynkiem wewnętrznym przez analogię do rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska.
(21)
W kwestii występowania pomocy Komisja już w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania ustaliła, że wyłączenia z mechanizmu finansowania nie można oceniać oddzielnie od samego mechanizmu finansowania. Komisja uznała, że wyjątek (wyłączenie) jest z definicji nierozerwalnie związany(-e) z zasadą, a zatem mechanizm wyłączenia jest integralną częścią ogólnego programu i tym samym należy je oceniać w kontekście prawa obowiązującego w zakresie pomocy państwa. Ponadto prawodawstwo umożliwiało podmiotom zajmującym się obrotem energią, które mają dużą liczbę klientów objętych wyłączeniem, złożenie wniosku o wyłączenie z taryfy gwarantowanej; stąd wynika, że program mógł również powodować bezpośrednie straty dla OeMAG, co wzmacniało konstatację, że mamy do czynienia z pomocą państwa (7).
(22)
Komisja wyraziła wątpliwości odnośnie do zgodności mechanizmu wyłączenia z przepisami dotyczącymi pomocy państwa. Z tych powodów Komisja podjęła decyzję w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do tego mechanizmu.
(23)
W oczekiwaniu na ostateczną decyzję Komisji Austria przyznawała korzyści przewidziane w mechanizmie wyłączenia (8) na podstawie przepisu w tymczasowych ramach prawnych dopuszczających udzielenie pomocy do wysokości 500 000 EUR w okresie od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. (9). Komisja zatwierdziła ten system w ramach środka pomocy państwa nr N 47a/09 Ograniczone kwoty pomocy zgodnej z przepisami na mocy tymczasowych ram prawnych („Österreichregelung Kleinbeihilfen”) (10). Program ten może być stosowany wobec przedsiębiorstw, które nie znajdowały się w trudnej sytuacji na dzień 1 lipca 2008 r., we wszystkich sektorach gospodarki z wyjątkiem sektora rybołówstwa oraz produkcji podstawowej produktów rolnych. W ramach tego środka z pomocy skorzystało ponad 2 000 przedsiębiorstw.
3. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ AUSTRIĘ
(24)
Podobnie jak na etapie przedzgłoszeniowym i etapie zgłoszenia, Austria w dalszym ciągu uważa, że środek na rzecz zakładów energochłonnych nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych i nie jest selektywny.
(25)
Austria uważa też, że nawet gdyby mechanizm wyłączenia stanowił pomoc państwa, można byłoby go w każdym razie uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym przez analogię do rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (11) oraz art. 17 dyrektywy Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (12) („dyrektywa w sprawie podatku energetycznego”) .
3.1. Zasoby państwowe i możliwość przypisania ich państwu
(26)
Jeżeli chodzi o zasoby państwowe, Austria jest zdania, że ustawa jest analogiczna do niemieckiej ustawy o energii ze źródeł odnawialnych (Erneuerbare-Energien-Gesetz), która w opinii Austrii nie wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych. Austria odsyła w tym względzie do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości w sprawie PreussenElektra (13).
(27)
W opinii Austrii mechanizmy wyłączenia ustanowione na mocy austriackiej ustawy o ekologicznej energii elektrycznej oraz na mocy niemieckiej ustawy o energii ze źródeł odnawialnych mają następujące cechy wspólne:
a)
w obu systemach dodatkowe koszty wynikające z taryfy gwarantowanej są ponoszone przez dostawców energii elektrycznej, którzy muszą kupować określoną część energii ze źródeł odnawialnych po ustalonej cenie;
b)
w obu systemach dostawcy energii elektrycznej nie mają obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej dla tych ze swoich klientów, którzy są zwolnieni z obowiązku odbioru ekologicznej energii elektrycznej;
c)
w obu systemach obowiązek kupowania ekologicznej energii elektrycznej od producentów jest nakładany na uczestników rynku, którzy nie działają w roli służb publicznych; ci uczestnicy rynku są uprawnieni na mocy prawa do obciążania dodatkowymi kosztami dostawców energii elektrycznej, przy czym obowiązki związane z zakupem i ceny zakupu są ustalane w ustawowo;
d)
w obu systemach organ regulacji sprawdza, czy nie ma miejsca nadmierna kompensacja na rzecz przedsiębiorstwa, które ma obowiązek zakupu ekologicznej energii elektrycznej od producentów.
(28)
W pkt 42-48 decyzji w sprawie wszczęcia postępowania Komisja wyjaśniła, dlaczego i pod jakimi względami środek będący przedmiotem oceny jest porównywalny ze środkiem rozpatrywanym przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Essent (14). Austria podważa powyższe ustalenia z następujących powodów:
a)
OeMAG nie jest organem wyznaczonym przez państwo do poboru opłat. W tym kontekście Austria ponownie odsyła do przypadku Niemiec, gdzie jej zdaniem operatorzy sieci odgrywają dokładnie tę samą rolę, jaką odgrywa OeMAG;
b)
OeMAG jest przedsiębiorstwem prywatnym, a nie organem podlegającym prawu publicznemu, jak ma to miejsce w przypadku korporacji omówionych w wyrokach w sprawach Air France (15) i Salvat Père (16). Państwo nie ma uprawnień do powoływania członków zarządu lub rady nadzorczej ani nie ma żadnych uprawnień nadzorczych bądź prawa weta w odniesieniu do decyzji OeMAG. Państwo nie ma także żadnych uprawnień do przejmowania zadań OeMAG;
c)
wszelkie spory sądowe z udziałem OeMAG są rozstrzygane w sądach powszechnych;
d)
jedyna kontrola publiczna, jakiej podlega OeMAG, to audyt ex post przeprowadzany przez Austriacki Trybunał Obrachunkowy;
e)
budżet państwa nie pokrywa żadnych ewentualnych strat poniesionych przez OeMAG. Rola władz publicznych ogranicza się do ustalania cen zakupu i sprzedaży ekologicznej energii elektrycznej. Nie występuje zatem żadne obciążenie budżetu państwa, jak podnoszono w sprawach Sloman Neptun (17) i Pearle (18);
f)
E-Control GmbH nie ma żadnej swobody uznania w zakresie przyznawania wyłączenia na mocy sekcji 22c ustawy;
g)
mechanizm wyłączenia nie ma wpływu na całkowitą kwotę płaconą na rzecz OeMAG przez dostawców energii elektrycznej. Jedyna zmiana dotyczy podziału kwoty całkowitej na różne kategorie końcowych odbiorców energii elektrycznej.
3.2. Selektywność
(29)
Austria dowodzi, że wyłączenie dla zakładów energochłonnych nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie jest selektywne.
(30)
Zakłady energochłonne są zwolnione jedynie częściowo z finansowania pomocy udzielanej producentom ekologicznej energii elektrycznej. Muszą one dokonywać płatności wyrównawczej bezpośrednio na rzecz OeMAG wynoszącej 0,5 % wartości ich produkcji netto i tym samym w dalszym ciągu wnoszą wkład w finansowanie pomocy na produkcję ekologicznej energii elektrycznej.
(31)
Przywołując sprawę Adria-Wien Pipeline (19), Austria dowodzi, że środek nie jest ograniczony de iure do niektórych sektorów gospodarki ani nie jest de facto selektywny. Jednak nawet jeżeli istnieje selektywność prima facie, jest ona w każdym razie uzasadniona racjonalnymi przesłankami systemu.
(32)
Selektywność de iure: w ustawie o ekologicznej energii elektrycznej środek nie jest ograniczony do niektórych sektorów gospodarki bądź przedsiębiorstw o określonej wielkości, nie określa się również żadnych innych kryteriów selektywnych. Na poparcie swojego twierdzenia Austria argumentuje, że w orzecznictwie nic nie wskazuje, iż test selektywności dotyczący pomocy państwa zostaje spełniony tylko dlatego, że określono próg wartości produkcji netto. Ponadto Austria podkreśla, że środek nie jest ograniczony do konkretnych sektorów gospodarki bądź do przedsiębiorstw o określonej wielkości ani nie podlega żadnym innym kryteriom selektywnym: w ramach obowiązujących ustaleń tymczasowych środek dotyczy 19 różnych sektorów gospodarki i około 2 300 przedsiębiorstw. Dlatego też środek nie jest selektywny de iure.
(33)
Selektywność rzeczywista: według Austrii duża liczba sektorów gospodarki i przedsiębiorstw objętych mechanizmem wyłączenia oraz fakt, że środek ten nie jest ograniczony do niektórych sektorów gospodarki bądź przedsiębiorstw o określonej wielkości ani nie podlega żadnym innym kryteriom selektywnym, dowodzą, że środek jest de facto środkiem ogólnym. Stanowisko to potwierdza również sprawa Adria-Wien Pipeline. Zdaniem władz austriackich w sprawie tej Trybunał Sprawiedliwości rozpatrzył częściowy zwrot podatku energetycznego, który przyznano przedsiębiorstwom, w przypadku gdy podatek ten przekroczył 0,35 % wartości ich produkcji netto. Trybunał stwierdził, że „środki krajowe, które przewidują częściowy zwrot podatków energetycznych w odniesieniu do gazu ziemnego i energii elektrycznej, nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 92 Traktatu WE [obecnie art. 107 TFUE] … w przypadku gdy mają one zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw na terytorium danego kraju, niezależnie od ich działalności” (20).
(34)
Uzasadnienie na podstawie racjonalnych przesłanek systemu: w odniesieniu do struktury mechanizmu refinansowania i wyłączenia Austria jest zdania, że struktura różnicowania opłat jest analogiczna do struktury istniejącej w innych systemach finansowanych z podatków i opłat. W ramach różnicowania uwzględnia się możliwości przedsiębiorstw do ponoszenia dodatkowych opłat; różnicowanie jest zgodne z racjonalnymi przesłankami systemu i w konsekwencji nie stanowi pomocy państwa. Austria uważa, że stanowisko takie zostało przyjęte przez Komisję w dwóch wcześniejszych decyzjach w sprawie pomocy państwa (21).
(35)
Ponadto Austria podkreśla, że mechanizm wyłączenia nie zmniejsza korzyści środowiskowych wynikających z ustawy, jako że kwota pomocy na wspieranie produkcji ekologicznej energii elektrycznej nie ulega zmniejszeniu. Zmniejszenie opłat środowiskowych dla niektórych przedsiębiorstw jest jedynym sposobem stworzenia trwałego mechanizmu finansowania ekologicznej energii elektrycznej, koniecznego do zapewnienia wsparcia na rzecz odnawialnych źródeł energii.
3.3. Zgodność z rynkiem wewnętrznym
(36)
W kwestii zgodności z rynkiem wewnętrznym Austria twierdzi, że rozdział 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska można zastosować do mechanizmu wyłączenia poprzez analogię.
(37)
W rozdziale 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska (pkt 151-159) określa się wymogi dotyczące pomocy państwa przyznawanej w formie ulg lub zwolnień podatkowych w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska. Przewiduje się dwa rodzaje oceny. Po pierwsze, jeżeli pomoc w formie ulgi podatkowej lub zwolnienia podatkowej w odniesieniu do podatku na ochronę środowiska została zharmonizowana w ramach prawa wspólnotowego, środek jest uważany za zgodny z rynkiem wewnętrznym, pod warunkiem że beneficjenci odprowadzają podatek w wysokości równej co najmniej minimalnemu poziomowi podatku wspólnotowego określonemu w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego (22). Jeżeli środek obejmuje ulgi lub zwolnienia w odniesieniu do zharmonizowanych podatków na ochronę środowiska, które przekraczają wspomniane minimalne poziomy podatku lub ulgi bądź zwolnienia w odniesieniu do podatku na ochronę środowiska, które nie zostały zharmonizowane, państwo członkowskie musi przekazać szczegółowe informacje dotyczące konieczności i proporcjonalności środka.
(38)
Austria proponuje, aby zastosować przez analogię rozdział 4 wytycznych, który dotyczy pomocy w formie ulg lub zwolnień podatkowych w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska. Według argumentacji Austrii środek może być oceniony w szczególności przez analogię do przepisów dotyczących zharmonizowanych podatków na ochronę środowiska. Przy zastosowaniu tej podstawy prawnej mechanizm wyłączenia można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym, pod warunkiem że przedmiotowe przedsiębiorstwa w dalszym ciągu płaciłyby podatek na poziomie równym co najmniej minimalnemu poziomowi podatku określonemu w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego, tj. 0,50 EUR/MW h, co w rzeczywistości już ma miejsce. W konsekwencji dodatkowa pomoc w zakresie systemu taryfy gwarantowanej w formie częściowego zwolnienia z wnoszenia wpłat finansujących ten system można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jako że wpłaty, które wciąż należy odprowadzać na finansowanie wsparcia na rzecz produkcji ekologicznej energii elektrycznej, w dalszym ciągu funkcjonują jako dodatek do minimalnego podatku na energię elektryczną.
(39)
Austria uważa, że mechanizm wyłączenia prowadzi - co najmniej pośrednio - do zwiększenia poziomu ochrony środowiska. W związku z tym mechanizm wyłączenia jest konieczny w celu umożliwienia ogólnego wzrostu kwoty płaconej przez odbiorców energii elektrycznej za ekologiczna energię elektryczną.
(40)
Austria uzasadnia ten argument poprzez porównanie brzmienia pkt 152 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska i brzmienia art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (23). Po dokonaniu porównania brzmienia ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych w kilku wersjach językowych Austria dochodzi do wniosku, że art. 25 rozporządzenia ma szerszy zakres niż pkt 152 wytycznych: w przypadku ulg w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska, o których mowa w pkt 152 wytycznych, istnieje założenie, w postaci pełnej harmonizacji podatków energetycznych w obrębie prawa wspólnotowego, natomiast z art. 25 rozporządzenia jasno wynika, że ulgi w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska - na przykład ulgi w odniesieniu do opłat na energię elektryczną na mocy dyrektywy w sprawie podatku energetycznego (dyrektywa 2003/96/WE) - są możliwe, o ile spełniają one warunki określone w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego. Mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych w rzeczywistości zawiera wymogi dotyczące ulg podatkowych zawarte w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego. W konsekwencji w odniesieniu do zaproponowanego mechanizmu wyłączenia zastosowanie mają sposób rozumowania i oceny jak również elementy regulacji właściwe dla dyrektywy w sprawie podatku energetycznego oraz przepisów do niej się odnoszących (na przykład art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych). Zarówno mechanizm wyłączenia, jak i system przenoszenia kosztów na odbiorców energii spełniają warunki dyrektywy w sprawie podatku energetycznego, a zatem są uzasadnione na mocy art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych lub są zgodne z rynkiem wewnętrznym poprzez analogię do tego artykułu (24).
(41)
W tym kontekście Austria przypomina, że na etapie redagowania rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska pojawiły się głosy krytyczne ze strony państw członkowskich. Ponadto Austria powołuje się na „Wspólny dokument dotyczący rewizji wspólnotowych wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska oraz dyrektywy w sprawie podatku energetycznego” z dnia 7 grudnia 2006 r. (25). We wspólnym dokumencie wyraźnie stwierdzono, że państwa członkowskie potrzebują elastyczności, aby móc dokonywać uzasadnionego zróżnicowania. W charakterze i logice podatków i opłat na ochronę środowiska leży stosowanie wyłączeń lub zróżnicowanych stawek. Państwa członkowskie opowiedziały się tym samym za obszerną interpretacją wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska oraz ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych.
(42)
Wreszcie Austria przedstawia szczegółowy argument, że podobne systemy funkcjonują w innych państwach członkowskich i podkreśla, że ustawa w sprawie ekologicznej energii elektrycznej jest w dużym stopniu porównywalna z niemiecką ustawą o energii ze źródeł odnawialnych. Jako że zakłady energochłonne w Austrii konkurują z przedsiębiorstwami w innych państwach członkowskich (na przykład w Niemczech) oraz poza obszarem UE, mechanizm wyłączenia ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania, aby austriackie zakłady nie znajdowały się na niekorzystnej pozycji w ramach konkurencji międzynarodowej.
4. UWAGI STRON TRZECICH
(43)
Uwagi dotyczące wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przedstawiła Austriacka Izba Pracownicza. Organizacja ta, która liczy 3,2 miliona członków, jest zdania, że system finansowania ustawy w sprawie ekologicznej energii elektrycznej obejmuje pomoc państwa. Ponadto nie zgadza się z poglądem Austrii, że mechanizm wyłączenia dla dużych odbiorców energii elektrycznej jest zgodny z prawem w zakresie pomocy państwa. Mechanizm nakłada dodatkowe obciążenia na małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) i gospodarstwa domowe, które są zobowiązane do opłacania dodatkowych kosztów ekologicznej energii, mimo że nie są jej głównymi odbiorcami. To może prowadzić do zakłócenia konkurencji kosztem MŚP.
(44)
Austriacka Izba Pracownicza odesłała do decyzji Komisji z dnia 4 lipca 2006 r., w której Komisja stwierdziła, że taryfy gwarantowane stanowią pomoc państwa (26). Ponieważ ramy prawne regulujące taryfy gwarantowane nie zmieniły się od tego czasu, system wsparcia przewidziany na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej z 2008 r. w dalszym ciągu stanowi pomoc państwa. Izba zastanawia się zatem, jak Austria może obecnie reprezentować stanowisko różniące się od tego, które zajęła, gdy zgłaszała poprzednią wersję ustawy.
(45)
Izba nie zgodziła się z Austrią, że zwolnienie dużych odbiorców z obowiązku zakupu, co przewiduje się w ustawie, należy postrzegać w takim samym świetle, jak pułapy podatków energetycznych. Powołując się na wcześniejszą decyzję Komisji zatwierdzającą pułap podatków energetycznych, Austria w sposób niedopuszczalny wnioskuje o zezwolenie także dla mechanizmu wyłączenia na korzyść dużych odbiorców prądu. Izba uznała, że analogia nie jest uzasadniona.
(46)
Pułap podatków energetycznych stanowił pomoc państwa przyznawaną w ramach systemu podatkowego, której celem była, przynajmniej pośrednio, lepsza ochrona środowiska, podczas gdy zwolnienie z obowiązku zakupu dla zakładów energochłonnych nie miało żadnego celu środowiskowego i nie mogło być podciągnięte pod wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska.
(47)
Ponieważ w ustawie przewidziano konkretnie zwolnienie dużych odbiorców z takiego obowiązku zakupu, przepis ten nie może być uznany za ulgę lub zwolnienie w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska w rozumieniu rozdziału 4 wytycznych.
(48)
Ponadto nawet gdyby rozdział 4 mógł być zastosowany przez analogię, mechanizm wyłączenia nie byłby zgodny z przedmiotowymi przepisami z następujących powodów. Okres stosowania środka nie jest ograniczony do 10 lat. Ponadto w aktualnych warunkach rynkowych elastyczność cenowa była wystarczająca, aby zagwarantować, że każdy potencjalny wzrost kosztów produkcji w danych sektorach gospodarki (na przykład w sektorze przemysłu papierniczego i stalowego) może być przełożony na odbiorców. Tym samym mechanizm wyłączenia nie spełnia warunku określonego w pkt 158 lit. c) wytycznych.
(49)
Wyłączenie nie jest proporcjonalne, ponieważ odbiorcy energochłonni nie muszą nabywać ekologicznej energii elektrycznej, tak więc zbliżenie cen alternatywnych form energii ku poziomowi rynkowemu mogło się opóźnić. MŚP i gospodarstwa domowe same musiałyby płacić dodatkowe koszty produkcji ekologicznej energii elektrycznej, pomimo zużywania jedynie niewielkich ilości energii. W konsekwencji mechanizm wyłączenia nie spełnia także warunku określonego w pkt 159 lit. a) wytycznych.
(50)
Nie istnieją żadne umowy w rodzaju tych, o których mowa w pkt 159 lit. c) wytycznych, na mocy których odbiorcy znacznych ilości energii sami zobowiązywali się do osiągnięcia celów ustawy. Wreszcie mechanizm wyłączenia na rzecz dużych odbiorców nie przyczynia się do zwiększenia efektywności energetycznej ani do wykorzystania energii w sposób przyjazny środowisku; wprost przeciwnie, wyłączył tych odbiorców z uczestnictwa w realizacji celów UE w zakresie ochrony środowiska.
(51)
W związku z powyższym § 22 ustawy zawiera środek pomocy operacyjnej sui generis, który nie przynosi żadnych korzyści dla środowiska i nie wchodzi w zakres wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. Pomocy tej nie należy aprobować, ponieważ nie jest ograniczona w czasie i nie planuje się jej zmniejszania z upływem czasu oraz ponieważ zakłóca ona konkurencję głównie kosztem MŚP.
5. OCENA
(52)
Komisja przeanalizowała zgłoszony środek w świetle art. 107 i następnych TFUE oraz art. 61 i następnych Porozumienia EOG (27).
(53)
Komisja podkreśla przede wszystkim, że zgłoszony akt prawny zawiera dwa oddzielne środki, z których oba zostały rozpatrzone pod kątem przepisów dotyczących pomocy państwa w ramach decyzji Komisji w sprawie wszczęcia postępowania z dnia 22 lipca 2009 r. (28). W ustawie przewiduje się pomoc w formie taryfy gwarantowanej na rzecz producentów ekologicznej energii elektrycznej. Ustawa zawiera również przepis, na mocy którego zakłady energochłonne mogą - pod pewnymi warunkami - być częściowo zwolnione z obowiązku zapłaty cen według taryfy gwarantowanej. W decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja wyraziła zgodę na stosowanie taryf gwarantowanych na rzecz producentów ekologicznej energii elektrycznej jako pomocy państwa zgodnej z rynkiem wewnętrznym, jednak jednocześnie wyraziła wątpliwości, czy mechanizm wyłączenia jest zgodny z przepisami dotyczącymi pomocy państwa. W konsekwencji Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do tego aspektu ustawy. W decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja zatwierdziła wprawdzie pomoc dla producentów ekologicznej energii elektrycznej jako pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym, nie zajęła jednak ostatecznego stanowiska w kwestii tego, czy zwolnienie zakładów energochłonnych z obowiązku zakupu stanowi pomoc państwa, a jeżeli tak, czy ten mechanizm wyłączenia jest zgodny z przepisami dotyczącymi pomocy państwa. Kwestie te zostały przeanalizowane w formalnym postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym niniejszą decyzję. Jednakże jak wyjaśniono poniżej, ujęte w decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. zakwalifikowanie środków przekazywanych za pośrednictwem OeMAG producentom ekologicznej energii elektrycznej jako zasoby państwowe, ma istotne znaczenie dla ustalenia obecności zasobów państwowych w mechanizmie, w ramach którego zakłady energochłonne są wyłączone z przekazywania wpłat na poczet tych zasobów.
5.1. Obecność pomocy państwa
(54)
Środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli: po pierwsze, beneficjenci uzyskują korzyść dzięki niemu; po drugie, jest finansowany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; po trzecie, sprzyja wybranym przedsiębiorstwom lub wybranym sektorom gospodarki; i po czwarte, może mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i może zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji na rynku wewnętrznym.
5.1.1. Korzyść
(55)
W przypadku gdy ewentualna korzyść wynika ze zwolnienia lub częściowego zwolnienia z opłaty ustawowej, rozstrzygnięcia wymaga jedynie kwestia, czy w ramach konkretnego ustawowego programu środek pomocy państwa sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami będącymi w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej w świetle celu realizowanego w ramach przedmiotowego środka (29).
(56)
W omawianym przypadku celem przedmiotowego środka jest pozyskiwanie wpływów od odbiorców energii elektrycznej w celu finansowania produkcji ekologicznej energii elektrycznej. Zakłady energochłonne są w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, jak wszyscy pozostali odbiorcy energii elektrycznej, jako że wszyscy zużywają energię elektryczną i kupują ją od dostawców energii elektrycznej, którzy z kolei mają obowiązek zakupu określonej ilości ekologicznej energii elektrycznej po cenie ustalonej na mocy obowiązującego ustawodawstwa (cena rozliczeniowa (Verrechnungspreis)). Gdyby nie było mechanizmu wyłączenia, zakłady energochłonne musiałyby płacić swoim dostawcom energii elektrycznej dodatkowe koszty ekologicznej energii elektrycznej wykazywane na rachunku za energię. W ten sposób dostawcy energii elektrycznej przenoszą dalej dodatkowe koszty wynikające z nałożonego na nich obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej od centrum rozliczeniowego. Pozostali odbiorcy energii elektrycznej, którzy znajdują się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, jako że wszyscy oni zakupują energię elektryczną, nie mają powyższej możliwości. W konsekwencji mechanizm wyłączenia faworyzuje zakłady energochłonne w porównaniu z wszystkimi pozostałymi odbiorcami energii elektrycznej.
(57)
Na podstawie wyłączenia przyznanego przez E-Control GmbH zakłady energochłonne mają jednak prawo do wnioskowania o niedostarczanie im ekologicznej energii elektrycznej, a dostawców energii elektrycznej obowiązuje ustawowy zakaz przenoszenia na przedsiębiorstwa objęte wyłączeniem jakichkolwiek kosztów, które ponoszą oni w rezultacie spoczywającego na nich obowiązku kupowania ekologicznej energii elektrycznej od centrum rozliczeniowego. W zamian za to zakłady energochłonne odprowadzają na rzecz centrum ekwiwalent wynoszący 0,5 % wartości ich produkcji netto.
(58)
W związku z powyższym mechanizm wyłączenia prowadzi do tego, że ustalony zostaje określony pułap wpłat, jakie zakłady energochłonne uiszczają na rzecz centrum. Zakłady energochłonne są więc częściowo zwolnione, na mocy prawa, z opłaty, którą musiałyby ponosić w normalnych warunkach rynkowych. Z tego wynika, że przedsiębiorstwa, które mogą skorzystać z mechanizmu wyłączenia, uzyskują określoną korzyść.
(59)
Według Austrii całkowita kwota pomocy może sięgać 44 milionów EUR w ujęciu rocznym (30). Przedmiotowy środek stanowi zatem korzyść dla zakładów energochłonnych.
5.1.2. Zasoby państwowe i możliwość przypisania ich państwu
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem korzyść można sklasyfikować jako pomoc państwa na mocy art. 107 ust. 1 TFUE jedynie wówczas, gdy jest udzielana bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych, a wykorzystanie tych zasobów jest powiązane z państwem (31).
(60)
W tym względzie Austria przedstawia dwojaką argumentację. Po pierwsze, środki będące we władaniu OeMAG nie są zasobami państwowymi. Po drugie, nawet jeżeli środki będące we władaniu OeMAG byłyby zasobami państwowymi, zmniejszenie przychodów OeMAG w wyniku mechanizmu wyłączenia nie powoduje zmniejszenia zasobów państwowych, na poziomie poniżej OeMAG (tj. na poziomie odbiorców energochłonnych i dystrybutorów energii elektrycznej) nie występuje udział państwa.
(61)
Komisja zauważa, że mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych powoduje zmniejszenie przychodów centrum rozliczeniowego - OeMAG - jako że dostawcy energii elektrycznej nie mają obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej dla zakładów energochłonnych, które uzyskały zwolnienie, a bezpośrednia płatność dokonywana przez zakłady energochłonne na rzecz OeMAG jest niższa niż kwota, jaką centrum rozliczeniowe OeMAG otrzymałoby w przypadku, gdyby zakładom energochłonnym nie udzielono zwolnienia.
(62)
W konsekwencji Komisja musi ustalić, czy zasoby znajdujące się we władaniu centrum rozliczeniowego, tj. OeMAG, są zasobami państwowymi na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej. Jeżeli tak jest, to analizowany środek prowadzi do zmniejszenia dochodów państwa i tym samym jest finansowany przy użyciu zasobów państwowych.
(63)
W sprawie Essent (32) firmie SEP, przedsiębiorstwu będącemu własnością kilku niderlandzkich producentów energii elektrycznej, państwo powierzyło obowiązek o charakterze służby publicznej polegający na pobieraniu opłat nałożonych na użytkowników sieci energetycznej. Na mocy prawa umożliwiono SEP wykorzystywanie wpływów z dopłaty jedynie na ustawowo określone cele, tj. na wyrównanie kosztów własnych poniesionych przez przedsiębiorstwa energetyczne w kontekście liberalizacji rynku energii elektrycznej.
(64)
Trybunału Sprawiedliwości ustalił, że dopłaty pobierane przez SEP stanowią zasoby państwowe, ponieważ spełnione zostały następujące warunki:
a)
dopłata taryfowa była obciążeniem nakładanym na podmioty prywatne na mocy aktu prawnego wydanego przez organ publiczny (pkt 47-66 wyroku);
b)
państwo powierzyło SEP zadanie świadczenia usługi w ogólnym interesie, a mianowicie zadanie poboru opłaty (pkt 68);
c)
SEP nie było uprawnione do wykorzystywania wpływów z poboru opłaty na cele inne niż cele przewidziane prawem i było ściśle monitorowane w ramach realizacji swojego zadania (pkt 69).
(65)
W wyroku stwierdzono wyraźnie, że analizowany środek różni się od środka rozpatrywanego w sprawie PreussenElektra, ponieważ w tamtym przypadku „przedsiębiorstwa nie były powoływane przez państwo do zarządzania zasobami państwowymi, ale były zobligowane do zakupu za własne środki finansowe” (33). W związku z tym w swojej decyzji z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie OeMAG zostało stworzone przez państwo austriackie i od niego uzyskało licencję na działalność, a na mocy dokumentów założycielskich centrum powierzono zadanie administrowania zasobami przeznaczonymi na wspieranie ekologicznej energii elektrycznej. Komisja stwierdziła, iż fakt, że OeMAG jest podmiotem prywatnym, nie wystarcza, aby wykazać, że środek nie obejmuje pomocy państwa. W szczególności Komisja stwierdziła, że zgłoszony środek nie jest porównywalny z programem opisanym w sprawie PreussenElektra. W sprawie PreussenElektra ramy prawne regulowały jedynie relacje między przedsiębiorstwami prywatnymi, bez zaangażowania jakiegokolwiek organu pośredniego, podczas gdy na mocy austriackiej ustawy o ekologicznej energii elektrycznej zadanie poboru i rozdziału środków przeznaczonych na produkcję ekologicznej energii elektrycznej powierzono centrum rozliczeniowemu OeMAG.
(66)
Trybunał odróżnił również tę sprawę od spraw Pearle i PreussenElektra: w sprawie Pearle wykorzystanie środków pobieranych przez wyspecjalizowany organ nie było określone przez władze publiczne, lecz wykorzystywane w ramach prywatnej kampanii reklamowej. W sprawie PreussenElektra prywatne przedsiębiorstwa energetyczne wykorzystywały na zakup ekologicznej energii elektrycznej po ustalonej cenie własne zasoby, nie zaś wpływy z opłaty pobieranej w imieniu państwa (pkt 72-74).
(67)
Dlatego też Komisja musi ocenić, czy w przedmiotowej sprawie centrum OeMAG zostało wyznaczone przez państwo do poboru opłaty i administrowania nią, jak to było w przypadku SEP, czy raczej centrum wykorzystuje własne środki, jak to miało miejsce w sprawie PreussenElektra (34).
(68)
Obecność opłaty: Po pierwsze, Komisja musi ustalić, czy środki pobierane przez OeMAG są opłatą. Komisja zauważa, że w § 10 i 19 ustawy o ekologicznej energii elektrycznej przewiduje się wymóg, aby dostawcy energii elektrycznej kupowali pewną ilość ekologicznej energii elektrycznej po cenie wyższej niż cena rynkowa, zwanej „ceną rozliczeniową” (Verrechnungspreis). W § 22b ustawy stwierdza się, że poziom ceny rozliczeniowej jest ustalany corocznie przez Federalnego Ministra Gospodarki i Pracy; w § 22b ustawy określa się wartości stanowiące normy. Z tego powodu różnica między rynkową ceną za energię elektryczną a ceną rozliczeniową, ustalaną na mocy aktu prawnego wydanego przez organ publiczny, stanowi opłatę z tytułu energii elektrycznej. W omawianym przypadku opłata ta nie jest przekazywana innym uczestnikom rynku prowadzącym zwykłą działalność komercyjną, jak to miało miejsce w sprawie PreussenElektra, co skłoniło Trybunał do stwierdzenia, że nie były tu zaangażowane żadne zasoby państwowe. Co więcej, w omawianym przypadku płatności są odprowadzane do organu, któremu powierzono konkretne zadanie poboru i rozdziału tych środków wyłącznie na cele służące interesowi publicznemu.
(69)
Wyznaczenie podmiotu prywatnego do poboru opłaty i administrowania nią: W ustawie przewiduje się, że opłata ma być pobierana nie przez państwo, ale przez jednostkę prawną posiadającą koncesję na działalność w charakterze centrum rozliczeniowego. Koncesję na działalność w charakterze centrum rozliczeniowego na terenie całej Austrii posiada obecnie OeMAG. Na mocy koncesji OeMAG realizuje usługę gospodarczą leżącą w powszechnym interesie, polegającą na poborze opłaty w formie ceny rozliczeniowej od wszystkich dostawców energii elektrycznej.
(70)
Dostawcy energii elektrycznej na ogół mogą przenosić tę opłatę na odbiorców energii elektrycznej; z ekonomicznego punktu widzenia można założyć, że zazwyczaj tak czynią. Jednak w ustawie zabrania się im przenoszenia tej opłaty na zakłady energochłonne, które zgodnie z § 22c ustawy zostały zwolnione z obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej.
(71)
Komisja konkluduje, że państwo powierzyło centrum OeMAG świadczenie usługi gospodarczej leżącej w powszechnym interesie, mianowicie pobór opłaty i administrowanie nią.
(72)
Kontrola nad środkami i wykorzystanie ich do celów określonych w ustawie: Komisja stwierdza, że na podstawie § 23 ustawy centrum OeMAG przechowuje wpływy z ceny rozliczeniowej na specjalnym rachunku bankowym. Środki wpływające na ten rachunek mogą być wykorzystywane jedynie do kupowania ekologicznej energii elektrycznej. OeMAG musi w dowolnym momencie udostępniać Federalnemu Ministrowi Gospodarki i Pracy lub austriackiemu Trybunałowi Rozrachunkowemu wszelkie dokumenty dotyczące tego rachunku. Bez względu na strukturę własnościową OeMAG, w § 15 ustawy przewiduje się dodatkowy wymóg, aby Trybunał Obrachunkowy przeprowadzał w OeMAG audyty ex post.
(73)
Komisja stwierdza w związku z powyższym, że OeMAG musi wykorzystywać środki na cele określone ustawowo, a państwo ma ścisłą kontrolę nad ich wykorzystaniem.
(74)
Zgodnie z orzecznictwem w sprawach Essent i Steinike Komisja stwierdza, że środki pobierane i administrowane przez OeMAG są zasobami państwowymi.
(75)
Austria przedstawiła szereg argumentów dowodzących, dlaczego sytuacja OeMAG jest porównywalna z sytuacją opisaną w sprawie PreussenElektra, a nie z sytuacją opisaną w sprawie Essent. W kolejnych motywach wykazane zostanie, że w wyniku dokładniejszej kontroli argumenty te nie dają się obronić.
(76)
Po pierwsze, Komisja zauważa, że Austria porównuje ustawę o ekologicznej energii elektrycznej do niemieckiej ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, w jej poprzednim i obecnym brzmieniu, cytując wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie PreussenElektra (35). Jednak porównanie to nie jest stosowne w przedmiotowej kwestii. W niniejszej Decyzji Komisja analizuje tylko proponowany środek, a nie dokonuje oceny niemieckiego czy też innego podobnego prawodawstwa, ponieważ każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie. W odniesieniu do przedstawionych argumentów należy zauważyć, że prawodawstwo austriackie istotnie się różni od niemieckiej ustawy, którą rozpatrywano w sprawie PreussenElektra. W wyroku PreussenElektra Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że jedynie korzyści przyznane bezpośrednio przez państwo lub przez podmiot prywatny wyznaczony lub utworzony przez państwo mogły obejmować zasoby państwowe. Trybunał następnie stwierdził, że obowiązek zakupu energii elektrycznej nałożony na prywatne przedsiębiorstwa zajmujące się dostawą energii elektrycznej nie wiąże się z żadnym bezpośrednim lub pośrednim przeniesieniem zasobów państwowych. Zgłoszony tu program nie jest więc identyczny z programem rozpatrywanym w sprawie PreussenElektra. Jak stwierdzono w decyzji z dnia 22 lipca 2009 r., Komisja przyjmuje pogląd, że program austriacki wiąże się z wykorzystaniem zasobów państwowych. Program austriacki różni się od niemieckiego o tyle, że uwzględnia się w nim organ pośredniczący, taki jak OeMAG, który jest wyznaczony przez państwo, a państwo monitoruje i kontroluje pobór i rozdział zasobów administrowanych przez ten organ. Komisja ustaliła też, że program austriacki mógłby umożliwiać dokonywanie bezpośrednich płatności państwa na rzecz OeMAG.
(77)
W odniesieniu do niemieckiej ustawy o energii ze źródeł odnawialnych w jej obecnym brzmieniu należy zauważyć, że środek ten nie jest przedmiotem niniejszej decyzji; Komisja nie dokonała jeszcze jego oceny i w związku z tym nie może szczegółowo analizować ewentualnej analogii pomiędzy austriacką ustawą o ekologicznej energii elektrycznej a niemiecką ustawą o energii ze źródeł odnawialnych w jej obecnym brzmieniu.
(78)
Ponadto Austria dowodzi, że OeMAG jest przedsiębiorstwem prywatnym, a nie organem podlegającym prawu publicznemu, jak korporacje, które były omawiane w orzeczeniach w sprawach Air France i Salvat Père. Władze austriackie mogą sprawować kontrolę nad OeMAG jedynie poprzez sprawdzanie ex post dokumentów księgowych przedsiębiorstwa i wycofanie koncesji.
(79)
Komisja podkreśla w tym kontekście, że z wyroku w sprawie Essen jasno wynika, że w przypadku gdy państwo wyznacza organ do poboru opłaty i administrowania wpływami z niej, nie ma konieczności dokonywania rozróżnienia w zależności od tego, czy organ ten jest organem publicznym czy prywatnym. W swoich ustaleniach Trybunał nie wskazywał, czy SEP jest przedsiębiorstwem państwowym czy prywatnym; oznacza to, że fakt ten nie miał znaczenia dla wydanego wyroku. Jest to zbieżne z pkt 106 wniosków rzecznika generalnego Mengozziego w sprawie Essent i z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Steinike (36).
(80)
W związku z powyższym fakt, że OeMAG jest przedsiębiorstwem kontrolowanym przez podmioty prywatne, nie wyklucza obecności zasobów państwowych. Decydującą kwestią jest to, czy przedsiębiorstwo to zostało wyznaczone przez państwo do poboru opłaty i administrowania nią.
(81)
Austria dowodzi dalej, że budżet państwa nie pokrywa żadnych strat, które mogą być ponoszone przez OeMAG, i że rola władz publicznych ogranicza się do ustalenia cen zakupu i sprzedaży energii ze źródeł odnawialnych; nie ma więc obciążenia dla budżetu państwa podobnego do obciążenia, jakie wystąpiło w sprawach Sloman Neptun i Pearle.
(82)
Komisja zauważa, że w sprawie Essent wykazano, iż pieniądze będące w dyspozycji podmiotu prywatnego, który został wyznaczony przez państwo do poboru opłaty i administrowania nią, były zasobami państwowymi. Analogicznie zmniejszenie poziomu opłaty uiszczanej przez niektóre przedsiębiorstwa podlegające obowiązkowi wniesienia tej opłaty wystarcza, aby stanowić obciążenie dla państwa.
(83)
W odniesieniu do argumentu Austrii, że E-Control nie dysponuje żadną swobodą uznania w zakresie zwalniania zakładów energochłonnych z obowiązku zakupu, Komisja podkreśla, że - zgodnie z wyjaśnieniami rzecznika generalnego Mengozziego w pkt 109 jego opinii w sprawie Essent - fakt, iż podmiot wyznaczony do poboru opłaty i administrowania nią nie dysponuje żadną swobodą uznania, nie ma znaczenia dla kwestii, czy dane środki są zasobami państwowymi.
(84)
Ostatnim argumentem Austrii jest to, że mechanizm wyłączenia nie ma wpływu na całkowitą kwotę pieniędzy, jaką dostawcy energii elektrycznej płacą do OeMAG, a zmianie ulega jedynie rozkład kwoty całkowitej między różne kategorie końcowych odbiorców energii elektrycznej; Komisja zauważa, że fakt, iż utrata dochodów państwa może być zrekompensowana wzrostem dochodów państwa z innych źródeł nie ma żadnego wpływu na kwestię, czy użyte są zasoby państwa. Decydujące znaczenie ma fakt, że dane przedsiębiorstwo uzyskuje korzyść oraz że ta korzyść powoduje zmniejszenie dochodów, jakie od tego przedsiębiorstwa otrzymuje państwo. Jest oczywiste, że ostatecznie państwo będzie musiało znaleźć inne źródła dochodów w celu pokrycia tego niedoboru.
(85)
Komisja stwierdza, że fakty w przedmiotowej sprawie odpowiadają faktom rozpatrywanym w sprawach Essent i Steinike: wszystkie warunki na obecność zasobów państwowych określone w sprawach Essent i Steinike są spełnione. Środek będący przedmiotem oceny jest zatem finansowany przy użyciu zasobów państwowych.
(86)
Wykorzystanie środków finansowych będących pod kontrolą OeMAG jest uregulowane na mocy prawa, mianowicie ustawą o ekologicznej energii elektrycznej. Dlatego też wykorzystanie środków finansowych jest powiązane z państwem.
(87)
Z powyższych ustaleń wynika, że mechanizm wyłączenia prowadzi do utraty zasobów państwowych i jest powiązany z państwem.
5.1.3. Selektywność środka pomocy
(88)
Komisja podkreśla, że nawet jeżeli teoretycznie środek mógłby wydawać się neutralny w kontekście przedsiębiorstw i sektorów gospodarczych, może on być mimo to selektywny w praktyce.
(89)
Austria twierdzi, że mechanizm wyłączenia nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie jest selektywny: jest ogólnym środkiem dostępnym dla wszystkich przedsiębiorstw i sektorów. Po pierwsze, Austria dowodzi, że próg 0,5 % w zgłoszonym programie nie nakłada żadnych ograniczeń w odniesieniu do konkretnych sektorów przemysłu, wielkości przedsiębiorstw czy innych kryteriów selektywnych (37). Po drugie, Austria ustaliła, że środek faktycznie dotyczy 2 300 przedsiębiorstw w 19 różnych sektorach; Austria stwierdza, że to pokazuje, iż środek jest faktycznie dostępny dla wszelkich przedsiębiorstw i sektorów gospodarki.
(90)
Środek jest selektywny, jeżeli sprzyja tylko niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Nie jest selektywny, jeżeli dotyczy wszelkich przedsiębiorstw na terenie państwa, niezależnie od działalności przez nie prowadzonej.
(91)
Komisja uważa, że fakt istnienia progu jedynie na poziomie 0,5 % nie wystarcza, aby zakwalifikować zgłoszony program jako środek ogólny. Wręcz przeciwnie - Komisja uważa, że wskutek istnienia progu nie wszystkie przedsiębiorstwa na terenie państwa mogą skorzystać ze zgłoszonego środka.
(92)
Austria twierdzi, że zgłoszony program jest zarezerwowany dla przedsiębiorstw, których koszty wzrastają o ponad 0,5 % wartości ich produkcji netto w wyniku uiszczonej przez nie wpłaty na wsparcie ekologicznej energii elektrycznej. Komisja zauważa, że te warunki są bardzo podobne do wymogów określonych w definicji „zakładu energochłonnego” zawartej w art. 17 ust. 1 lit. a) dyrektywy w sprawie podatku energetycznego (38). Austria twierdzi, że istnienie progu 0,5 % nie wystarcza, aby uznać zgłoszony środek za selektywny. Zdaniem Austrii wniosek ten potwierdzony jest wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Adria-Wien Pipeline. W wyroku tym Trybunał musiał rozważyć częściowy zwrot podatku energetycznego, który był przyznawany firmom, jeżeli podatek przekroczył 0,35 % wartości ich produkcji netto. Trybunał postanowił, że „środki krajowe, które przewidują zwrot podatków energetycznych w odniesieniu do gazu ziemnego i energii elektrycznej nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 92 Traktatu WE [obecnie art. 107 TFUE] … w przypadku gdy mają one zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw na terytorium danego kraju, niezależnie od ich działalności” (39).
(93)
Komisja uważa jednak, że w analizowanej sprawie wyrok nie wyklucza stwierdzenia selektywności w odniesieniu do progu 0,5 %. Wyrok był orzeczeniem w trybie prejudycjalnym, wydanym w odpowiedzi na wniosek sądu austriackiego, który zastanawiał się nad istniejącym programem zwrotów podatku energetycznego. Sąd austriacki zgłosił dwie kwestie. Po pierwsze, zapytał, czy fakt, że w ramach istniejącego programu zwrot podatku jest przyznawany jedynie przedsiębiorstwom zajmującym się produkcją towarów, oznacza, iż zwrot jest selektywny. Po drugie, zadał hipotetyczne pytanie, jak Trybunał oceniłby zwrot podatku, który nie ograniczałby się do przedsiębiorstw zajmujących się głównie produkcją towarów, ale stosowany byłby do wszystkich przedsiębiorstw, niezależnie od rodzaju ich działalności.
(94)
W odpowiedzi na pierwsze pytanie Trybunał stwierdził, że ograniczenie zwrotu podatku do producentów powoduje, że środek staje się selektywny. Biorąc pod uwagę hipotetyczny charakter drugiego pytania, tj. jak Trybunał oceniłby zwrot podatku dostępny dla wszelkich sektorów gospodarki, Trybunał odpowiedział w dość ogólny sposób. Stwierdził, że środek jest selektywny, jeżeli sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, a nie jest selektywny, jeżeli przynosi korzyści wszystkim przedsiębiorstwom na terytorium państwa bez żadnych wyjątków (40). Trybunał stwierdził, że środki krajowe nie stanowią pomocy państwa, „jeżeli mają zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw na terenie państwa, niezależnie od rodzaju ich działalności” (41). Trybunał nie wskazał, czy można uznać, że środek podlegający progowi 0,35 % ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw. Zwrócił na to uwagę rzecznik generalny Jacobs w swojej opinii wyrażonej w kolejnej sprawie rozpatrywanej przez Trybunał: „skutki stosowania progu 0,35 % nie zostały zbadane przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Adria-Wien” (42). Trybunał nie musiał rozstrzygać, czy sam mechanizm wyłączenia (tj. bez ograniczenia go do przedsiębiorstw zajmujących się głównie produkcją towarów) jest w rzeczywistości selektywny. Dlatego Trybunał nie wykluczył możliwości, że próg 0,35 % może być selektywny, jeżeli w praktyce skutkuje tym, że środek nie jest dostępny dla wszystkich przedsiębiorstw na terenie danego państwa.
(95)
W istocie Komisja przyjmuje pogląd, że Trybunał dał pewne wskazówki, iż taki próg może być selektywny, nawet jeżeli środek jest dostępny dla wielu różnych sektorów. W odpowiedzi na drugie pytanie Trybunał stwierdził przede wszystkim, że „ani duża liczba kwalifikujących się przedsiębiorstw ani różnorodność i wielkość sektorów, do których należą przedsiębiorstwa, nie dają podstaw do stwierdzenia, że inicjatywa państwa stanowi ogólny środek polityki gospodarczej” (43). Zgodnie z orzecznictwem wiele środków, które nie dotyczą konkretnych sektorów, można uznać za selektywne, jeśli w rzeczywistości nie są dostępne dla wszystkich przedsiębiorstw na terenie państwa (44). Oznacza to, że nawet środki, które są dostępne dla wszystkich sektorów, mogą zostać uznane za selektywne ze względu na to, że w rzeczywistości nie są dostępne dla wszystkich przedsiębiorstw na danym terytorium.
(96)
Pogląd ten jest również odzwierciedlony w decyzji Komisji dotyczącej zwrotu austriackiego podatku energetycznego (45). Po wyroku Trybunału Sprawiedliwości, który właśnie został omówiony, Austria rozszerzyła środek, tak aby swoim zakresem obejmował on przedsiębiorstwa ze wszystkich sektorów. Oceniając zmieniony program, Komisja stwierdziła jednak, że środek ten nadal jest selektywny, ponieważ nawet jeśli - formalnie rzecz biorąc - zwrot podatku był dostępny dla wszystkich przedsiębiorstw, w praktyce jedynymi przedsiębiorstwami, które mogły z niego korzystać, były przedsiębiorstwa, które zużywają dużo energii w stosunku do wartości ich produkcji netto (46). Komisja stwierdziła, że zwrot podatku stanowi pomoc państwa niezgodną z prawem (tj. niezgłoszoną) i jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym (47).
(97)
Skutki decyzji Komisji doprowadziły następnie do tego, że austriacki sąd administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości o orzeczenie w trybie prejudycjalnym (48). Pytania postawione przez sąd austriacki odnosiły się do zakresu skutków, jakie powoduje fakt nielegalności zwrotu podatku, a Trybunał Sprawiedliwości nie poruszył ponownie kwestii selektywności. Kwestia ta została jednak omówiona przez rzecznika generalnego. W swojej opinii stwierdza on, że „jak podkreśla Komisja, przyznanie zwrotu jedynie przedsiębiorstwom usługowym (oprócz przedsiębiorstw produkcyjnych) niewykluczonym przez próg 0,35 % po prostu powiększyłoby krąg beneficjentów pomocy. Nie pozbawiłoby jednak to pomocy jej skutków, ponieważ kryterium selektywności pozostałoby w mocy” (49). Przyjął również pogląd, że „rozumowanie Komisji w decyzji z 2004 r. jest przekonujące w odniesieniu do selektywnego charakteru progu 0,35 % w zmienionym programie” (50).
(98)
Komisja stwierdza, że próg 0,5 % rozpatrywany w obecnej sprawie jest kryterium selektywnym, które ogranicza odbiorców korzyści ze zgłoszonego środka do przedsiębiorstw energochłonnych i wyklucza przedsiębiorstwa, które nie są energochłonne. Niezależnie od liczby kwalifikujących się sektorów istnienie progu oznacza, że nie wszystkie przedsiębiorstwa na terenie państwa mogą korzystać ze zgłoszonego środka. W konsekwencji istnienie progu sprawia, że zgłoszony środek jest selektywny.
(99)
Komisja zauważa również, że aby kwalifikować się do ocenianego mechanizmu wyłączenia, przedsiębiorstwa muszą kwalifikować się do zwrotu podatku energetycznego na mocy austriackiej ustawy o zwrocie podatku energetycznego, która była przedmiotem decyzji Komisji w sprawie austriackiego zwrotu podatku energetycznego (C-33/2003). W konsekwencji rozumowanie Komisji ujęte we wspomnianej decyzji ma zastosowanie do obecnej sprawy mutatis mutandis.
(100)
Jeżeli chodzi o drugą linię argumentacji Austrii, Komisja stwierdza, że zgłoszony środek jest selektywny również dlatego, że w praktyce skupia się przede wszystkim na ograniczonej liczbie przedsiębiorstw działających w dziedzinie produkcji pewnych towarów energochłonnych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości środek należy analizować nie w odniesieniu do jego przyczyn lub celów, ale w odniesieniu do jego skutków (51). Oznacza to, że nawet jeżeli formalnie środek jest dostępny dla wszystkich sektorów i wszystkich przedsiębiorstw, wciąż może być uznany za selektywny, jeśli nie jest w praktyce dostępny dla wszystkich przedsiębiorstw na terenie danego państwa. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że „Ani duża liczba beneficjentów, ani różnorodność i znaczenie sektorów przemysłu, do których te przedsiębiorstwa należą, nie gwarantują wniosku, że program jest ogólnym środkiem polityki gospodarczej” (52).
(101)
W postępowaniu wyjaśniającym Komisja ustaliła, że zgłoszony program skupiał się głównie na kilku zaledwie przedsiębiorstwach, z których większość zajmowała się produkcją towarów. Dnia 9 września 2010 r. Austria przedstawiła dane zebrane na podstawie aktualnie stosowanego programu, tj. przy intensywności pomocy poniżej progów powodujących obowiązek zgłoszenia. Zgodnie z tymi informacjami spośród około 300 000 austriackich przedsiębiorstw o świadczenia w ramach programu ubiegało się jedynie około 2 000, czyli mniej niż 1 % wszystkich austriackich przedsiębiorstw. W czasie stosowania programu około 66 % świadczeń skierowano do przedsiębiorstw działających w dziedzinie „produkcji towarów” (53). Komisja zauważa, że jeśli Austria miałaby zwiększyć intensywność pomocy ponad progi de minimis, w oparciu o które program tymczasowo funkcjonuje, środek najprawdopodobniej jeszcze bardziej skoncentrowałby się na przedsiębiorstwach działających w dziedzinie produkcji towarów. Świadczy o tym fakt, że na podstawie informacji dostarczonych przez Austrię tylko 12 przedsiębiorstw skorzystałoby z intensywności pomocy wyższej niż w ramach aktualnej wersji programu i że spośród nich tylko dwa działają w sektorze transportu, podczas gdy 10 jest zaangażowanych w produkcję towarów (54).
(102)
Komisja stwierdza, że zgłoszony program będzie przynosił niewielkie korzyści lub nie będzie przynosił żadnych korzyści większości branż gospodarki austriackiej, a korzyści będą osiągane głównie przez przedsiębiorstwa działające w którymś z działów produkcji towarów. Niezależnie od liczby sektorów, w których przedsiębiorstwa mogłyby odnieść korzyść w wyniku zastosowania środka, środek skupia się głównie na przedsiębiorstwach zajmujących się produkcją towarów i dlatego należy uznać go za selektywny de facto.
(103)
Komisja stwierdza, że zgłoszony mechanizm wyłączenia jest selektywny, ponieważ zawiera próg 0,5 %, który ogranicza zastosowanie środka do przedsiębiorstw energochłonnych, oraz ponieważ przedsiębiorstwa te zajmują się przede wszystkim produkcją towarów.
(104)
Komisja zwraca uwagę, że w przypadku gdy środek ma selektywny charakter, nie spełnia on warunku selektywności, jeżeli jest uzasadniony racjonalnymi przesłankami lub ogólną konstrukcją systemu, którego jest częścią (55). Trybunał Sprawiedliwości niezmiennie utrzymuje, że do państwa członkowskiego należy wykazanie, że tak jest (56).
(105)
Według Trybunału „należy rozróżnić pomiędzy, z jednej strony, celami przypisywanymi danemu programowi podatkowemu, które są od niego niezależne, a z drugiej strony, mechanizmami właściwymi samemu systemowi podatkowemu, które są konieczne do osiągnięcia tych celów”. Tylko te drugie mechanizmy mogą być uzasadnione racjonalnymi przesłankami lub ogólną konstrukcją systemu podatkowego, którego elementem jest dany środek (57). Wszelkie cele zewnętrzne muszą być rozpatrywane na etapie, gdy oceniana jest zgodność pomocy (58).
(106)
Austria uważa, że rozróżnienie opłat wprowadzone w § 22c ustawy ma na celu uwzględnienie różnych zdolności przedsiębiorstw do ponoszenia dodatkowych obciążeń. Austria również przyjmuje pogląd, że mechanizm wyłączenia nie powoduje zmniejszenia korzyści środowiskowych przewidzianych w ustawie, ponieważ kwota dostępnej pomocy na wsparcie produkcji ekologicznej energii elektrycznej nie ulega zmniejszeniu. Austria utrzymuje, że jedynie przez zmniejszenie opłat środowiskowych dla niektórych zakładów możliwe jest stworzenie trwałego mechanizmu finansowania ekologicznej energii elektrycznej, co jest konieczne w celu zapewnienia wsparcia na rzecz odnawialnych źródeł energii.
(107)
W tym względzie Komisja zwraca uwagę, że wewnętrznym celem systemu ustanowionego na bazie ceny rozliczeniowej jest gromadzenie wpływów na rzecz promowania energii ze źródeł odnawialnych. Mechanizm wyłączenia ma natomiast na celu poprawę konkurencyjności zakładów energochłonnych poprzez zmniejszenie ceny, jaką płacą za energię elektryczną, a przez to zwiększenie akceptowalności systemu opartego na cenie rozliczeniowej. Cel ten jest zewnętrzny względem racjonalnych przesłanek i ogólnej konstrukcji systemu.
(108)
Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że dążenie do takiego zewnętrznego celu nie może stanowić podstawy dla uzasadnienia środka przez odniesienie do racjonalnych przesłanek lub ogólnej konstrukcji systemu podatkowego (59). Środek można analizować jedynie w momencie oceny zgodności pomocy (60).
(109)
Na poparcie poglądu, że mechanizm wyłączenia jest uzasadniony racjonalnymi przesłankami i ogólną konstrukcją systemu, Austria przytacza dwie decyzje w sprawie pomocy państwa; jednak w tamtych przypadkach sytuacja była inna. Środek pomocy państwa nr N 271/06 dotyczący duńskiego podatku od nadwyżki energii cieplnej nie miał na celu poprawy konkurencyjności, ale równe podatkowe traktowanie wszystkich produktów energetycznych. Środek pomocy państwa nr N 860/06 dotyczący niemieckiego zwolnienia z podatku energetycznego dla procesów uwzględniających podwójne wykorzystanie energii, opierał się na zasadzie, że produkty energetyczne powinny być opodatkowane tylko wtedy, gdy są używane do celów grzewczych lub jako paliwo.
(110)
Wobec powyższego zgłoszone wyłączenie dla sektorów energochłonnych nie jest uzasadnione właściwościami ani ogólną konstrukcją systemu, którego jest elementem.
(111)
Komisja stwierdza, że zgłoszony środek spełnia warunek selektywności, ponieważ jest w rzeczywistości selektywny, oraz że nie jest uzasadniony właściwościami ani ogólną konstrukcją systemu.
5.1.4. Zakłócanie konkurencji i wpływ na wymianę handlową
(112)
Beneficjenci środka, który w opinii Komisji jest pomocą operacyjną, zajmują się głównie produkcją towarów energochłonnych, na przykład produktów metalowych lub papierowych (61). Są to gałęzie przemysłu, w przypadku których istnieje wymiana handlowa pomiędzy państwami członkowskimi, a przedsiębiorstwa z jednego państwa członkowskiego konkurują z przedsiębiorstwami z innych państw członkowskich. Przedmiotowy środek może zatem zakłócać konkurencję i mieć wpływ na wymianę handlową na rynku wewnętrznym.
5.1.5. Wniosek
(113)
Komisja stwierdza, że mechanizm wyłączenia stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ skutkuje zmniejszeniem zasobów państwa i dzięki niemu zakłady energochłonne uzyskują selektywną korzyść. W konsekwencji środek może mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję na rynku wewnętrznym.
5.2. Zgodność pomocy z prawem
(114)
Austria zobowiązała się, że nie wprowadzi pomocy w życie do czasu jej zatwierdzenia przez Komisję. Austria zgłosiła środek przed wprowadzeniem go w życie, zachowując tym samym zgodność z wymogiem określonym w art. 108 ust. 3 TFUE (62).
5.3. Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
(115)
Komisja może uznać pomoc państwa za zgodną z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ciężar dowodu w odniesieniu do wykazania, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, spoczywa na państwie członkowskim (63).
(116)
W sprawach dotyczących pomocy podlegających art. 107 ust. 3 TFUE Komisja ma znaczną swobodę decyzyjną (64). Korzystając z tej swobody decyzyjnej, Komisja wydała wytyczne i zawiadomienia określające kryteria uznawania niektórych rodzajów pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 TFUE. Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie utrzymuje, że Komisję obowiązują wytyczne i zawiadomienia, które wydaje w dziedzinie nadzoru nad pomocą państwa, o ile nie odbiegają one od przepisów określonych w Traktacie i zostały zaakceptowane przez państwa członkowskie (65).
(117)
Dlatego, po pierwsze, należy przeanalizować, czy zgłoszona pomoc mieści się w zakresie jednego zestawu lub kilku zestawów wytycznych lub zawiadomień i czy można ją uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ spełnia określone w nich wymogi zgodności.
(118)
Austria twierdzi, że zgłoszony środek mieści się w zakresie wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska (66) lub że wytyczne w sprawie pomocy na ochronę środowiska mają zastosowanie przez analogię. Ponadto twierdzi również, że pomoc mieści się w zakresie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (67).
(119)
Istnieją jednak jasno określone sytuacje, w których może być przyznana pomoc operacyjna. W szczególności pomoc operacyjna w formie ulg podatkowych może być udzielona, na konkretnych warunkach, na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska (68) lub na mocy art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (69). Pod pewnymi warunkami pomoc można również oceniać bezpośrednio na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
5.3.1. Wytyczne w sprawie pomocy na ochronę środowiska
(120)
Zakres zastosowania wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska został określony w sposób następujący (70):
„(58)
Niniejsze wytyczne mają zastosowanie do pomocy państwa na ochronę środowiska. Będą one stosowane zgodnie z polityką Wspólnoty w zakresie pomocy państwa, innymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej oraz prawodawstwem przyjętym na mocy tych traktatów.
(59)
Niniejsze wytyczne mają zastosowanie do pomocy (24) na wsparcie ochrony środowiska we wszystkich sektorach objętych Traktatem WE. Mają one także zastosowanie do sektorów podlegających szczególnym zasadom wspólnotowym w zakresie pomocy państwa (hutnictwo żelaza i stali, budownictwo okrętowe, przemysł motoryzacyjny, sektor włókien syntetycznych, transport, węgiel, rolnictwo i rybołówstwo), o ile takie szczególne zasady nie stanowią inaczej.”.
(121)
W pkt 70 ust. 1 wytycznych „ochronę środowiska” definiuje się jako „każde działanie zmierzające do naprawienia wyrządzonej szkody lub zapobiegające wyrządzeniu szkody fizycznemu otoczeniu lub zasobom naturalnym poprzez działalność beneficjenta, działanie zmierzające do zmniejszenia ryzyka wystąpienia takiej szkody bądź zachęcające do bardziej efektywnego korzystania z zasobów naturalnych, w tym środki służące oszczędzaniu energii i korzystanie z odnawialnych źródeł energii”. W pkt 151 stwierdza się, że, aby dany środek wchodził w zakres wytycznych, wystarczy, aby pośrednio przyczyniał się do poprawy poziomu ochrony środowiska.
(122)
Austria uważa, że mechanizm wyłączenia przyczynia się pośrednio do ochrony środowiska z dwóch powodów: jest niezbędnym warunkiem wstępnym zapewnienia wsparcia politycznego na rzecz podnoszenia ceny rozliczeniowej na wyższy poziom, co jest niezbędne do finansowania dalszego zwiększania produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych; oraz zwiększa cenę używania energii elektrycznej, tym samym stanowiąc zachętę do większej efektywności energetycznej.
(123)
W kwestii pierwszego argumentu Komisja zauważa, że nie ma koniecznego związku między ceną rozliczeniową a zwiększeniem poziomu produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE („dyrektywa w sprawie energii ze źródeł odnawialnych”) (71) Austria jest zobowiązana zwiększać produkcję energii ze źródeł odnawialnych. Ma jednak wolną rękę w wyborze sposobu jej finansowania. Może na przykład korzystać z dochodów podatkowych. Mechanizm wyłączenia nie jest zatem konieczny do zwiększania produkcji energii ze źródeł odnawialnych.
(124)
Odnośnie do drugiego argumentu Komisja zauważa, że mechanizm wyłączenia funkcjonuje jako pułap. W konsekwencji średnia cena energii elektrycznej płacona przez zakłady energochłonne spada dla każdej dodatkowej kilowatogodziny zużywanej powyżej progu. Zamiast zachęcać do efektywności energetycznej, mechanizm wyłączenia tak naprawdę ją ogranicza.
(125)
Komisja stwierdza, że mechanizm wyłączenia nie mieści się w ramach wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska.
(126)
Komisja zauważa jednak, że nawet gdyby środek mieścił się w ramach wytycznych - co nie ma miejsca - nie można byłoby na tej podstawie uznać go za zgodny, gdyż wymogi, o których mowa w rozdziale 4 wytycznych, nie są spełnione, z następujących powodów.
(127)
Dla celów oceny zgodności rozdział 4 wytycznych rozróżnia zharmonizowane i niezharmonizowane podatki na ochronę środowiska. Opłata parafiskalna, którą jest cena rozliczeniowa, nie jest podatkiem na ochronę środowiska zharmonizowanym na poziomie unijnym. Na mocy dyrektywy w sprawie energii ze źródeł odnawialnych ustanawia się obowiązkowe cele w odniesieniu do energii ze źródeł odnawialnych, jednak decyzję, jak osiągnąć te cele, pozostawia państwu członkowskiemu.
(128)
Mechanizm wyłączenia musiałby zatem podlegać ocenie w ramach przepisów dotyczących niezharmonizowanych podatków na ochronę środowiska zawartych w rozdziale 4 wytycznych (72).
(129)
Zgodnie z tymi przepisami państwo członkowskie musi przedstawić informacje dotyczące odpowiednich sektorów i kategorii beneficjentów objętych zwolnieniami lub ulgami; sytuacji głównych beneficjentów w każdym analizowanym sektorze; oraz tego, jak opodatkowanie może przyczynić się do ochrony środowiska. Zwolnione sektory należy odpowiednio opisać oraz należy podać listę największych beneficjentów w przypadku każdego sektora (uwzględniając w szczególności obrót, udziały w rynku oraz wielkość podstawy opodatkowania) (73). Na podstawie tych informacji Komisja musi ocenić, czy ulgi i zwolnienia w odniesieniu do podatków na ochronę środowisk są konieczne i proporcjonalne. W odniesieniu do konieczności wybór beneficjentów musi się opierać na obiektywnych i przejrzystych kryteriach, a podatek na ochronę środowiska bez ulgi musi skutkować znacznym zwiększeniem kosztów produkcji, których nie da się przenieść na konsumentów bez znaczących redukcji sprzedaży (74). W odniesieniu do proporcjonalności państwo członkowskie musi wykazać, że każdy poszczególny beneficjent płaci taki odsetek poziomu podatku krajowego, który zasadniczo odpowiada jego wynikom w zakresie ochrony środowiska lub co najmniej 20 % podatku krajowego, chyba że uzasadniony jest niższy odsetek, lub że ulgi lub zwolnienia są uzależnione od zawarcia umów mających na celu osiągnięcie celów w zakresie ochrony środowiska (75).
(130)
Pomimo że Komisja kilkakrotnie prosiła Austrię o przedstawienie takich informacji, Austria nie uczyniła tego (76). W konsekwencji Komisja nie była w stanie ocenić, czy pomoc jest koniczna i proporcjonalna oraz jak może się ona przyczyniać do ochrony środowiska.
5.3.2. Analogia do rozdziału 4 wytycznych
(131)
Mając na uwadze, że zgłoszony mechanizm wyłączenia nie przyczynia się do ochrony środowiska nawet pośrednio, Komisja rozważyła, czy można go zatwierdzić przez analogię do rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska.
(132)
Zdaniem Austrii mechanizm wyłączenia można oceniać poprzez analogię do przepisów dotyczących ulg podatkowych dla zharmonizowanych podatków na ochronę środowiska określonych w pkt 152-153 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. W rozdziale 4 wytycznych przewiduje się dwa rodzaje oceny ulg w podatkach na ochronę środowiska, które mogą prowadzić do różnych wniosków. Po pierwsze, ustanawia się przepisy dotyczące ulg w podatkach energetycznych zharmonizowanych na mocy dyrektywy w sprawie podatku energetycznego, które mogą być uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym bez dalszej analizy pod warunkiem respektowania minimalnych poziomów podatku wymienionych w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego. Po drugie, ustanawia się szczegółowe przepisy dotyczące oceny ulg w podatkach na ochronę środowiska, które nie zostały zharmonizowane oraz ulg w zharmonizowanych podatkach energetycznych, które są poniżej minimalnych poziomów podatku wymienionych w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego. W obu przypadkach państwo członkowskie musi między innymi przedstawić szczegółowe informacje na temat konieczności i proporcjonalności środka. Austria twierdzi, że Komisja mogłaby zatwierdzić mechanizm wyłączenia dla opłat parafiskalnych na podstawie tego, że beneficjenci płacą przynajmniej minimalne stawki austriackich podatków energetycznych.
(133)
Komisja zauważa, że nie ma żadnych precedensów w jej własnych decyzjach czy też w orzeczeniach europejskich sądów, w których zasady oceny zharmonizowanych podatków energetycznych na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska byłyby stosowane przez analogię względem opłat parafiskalnych.
(134)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości przepis prawa unijnego może być stosowany przez analogię, jeżeli spełnione są dwa następujące warunki. Po pierwsze, przepisy mające zastosowanie do sprawy muszą być bardzo podobne do tych, które w tej sprawie miałaby być zastosowane przez analogię. Po drugie, przepisy mające zastosowanie do sprawy muszą zawierać przeoczenie, które jest niezgodne z ogólną zasadą prawa unijnego i które można naprawić przez analogię (77). Mając na uwadze te warunki, Komisja zauważa, że analogię można przywoływać w prawie unijnym jedynie w wyjątkowych okolicznościach.
(135)
Po pierwsze, przepisy mające zastosowanie do sprawy muszą być bardzo podobne do tych, które w tej sprawie miałyby być zastosowane przez analogię. Ponieważ rozdział 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska dotyczy ulg lub zwolnień w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska, przepisy, którym podlegają zgłoszone opłaty na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej, powinny być podobne do tych stosowanych wobec podatków na ochronę środowiska.
Komisja uważa jednak, że sytuacja prawna w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska na mocy prawa UE nie jest porównywalna do sytuacji prawnej w odniesieniu do opłat parafiskalnych na mocy prawa UE. Chociaż nie ma szczegółowych przepisów w prawie UE w odniesieniu do parafiskalnych opłat, istnieją szczegółowe przepisy w zakresie podatków energetycznych. Obejmują one w szczególności minimalne poziomy podatków określone w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego oraz wyjątki od tych minimalnych stawek w ramach warunków określonych w rozdziale 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska i art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. W przypadku opłat parafiskalnych nie ma żadnych przepisów dotyczących zwolnień czy ulg ani też żadnych przepisów dotyczących poziomów minimalnych.
(136)
Komisja stwierdza, że opłaty parafiskalne ustanowione na mocy programu austriackiego nie podlegają przepisom podobnym do tych, które mają zastosowanie w stosunku do podatków na ochronę środowiska na mocy prawa UE.
(137)
Po drugie, przepisy mające zastosowanie do sprawy muszą zawierać przeoczenie, które jest niezgodne z ogólną zasadą prawa UE i które można naprawić przez analogię.
(138)
Jednakże środki, które nie wchodzą w zakres wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, mogą mimo to podlegać ocenie na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Komisja nie znalazła zatem żadnego przeoczenia w wytycznych, które może stanowić podstawę do oceny zgłoszonych środków przez analogię. Wniosek jest taki sam niezależnie od tego, czy analogię wysnuwa się do podatków zharmonizowanych czy niezharmonizowanych.
(139)
Ponadto braku przepisów dotyczących zwolnień z opłat parafiskalnych nie można w żaden sposób zapełnić przez analogię do przepisów, którym podlegają ulgi w podatkach energetycznych na mocy prawa UE. Jeżeli przepisy, którym podlegają ulgi w zharmonizowanych podatkach energetycznych, miałyby być stosowane przez analogię do niezharmonizowanych opłat parafiskalnych, przedsiębiorstwa byłyby w stanie spełnić wymogi w zakresie minimalnych poziomów podatku określonych w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego, płacąc takie parafiskalne opłaty. Takie podejście nie jest zatem zgodne z duchem dyrektywy w sprawie podatku energetycznego. Komisja uważa, że minimalne poziomy podatku w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego ustanowiono wyłącznie w celu ich zastosowania w ramach systemu zharmonizowanych podatków energetycznych. Używanie ich jako punktu odniesienia poza obszarem zharmonizowanym spowodowałoby, że byłyby one stosowane niezgodnie z zamierzeniem. Minimalnych stawek w oczywisty sposób nie ustanowiono w celu określenia całkowitego obciążenia, które zakłady energochłonne powinny ponosić w wyniku środków regulacyjnych na ochronę środowiska, takich jak w szczególności środki wynikające z mechanizmów finansowania taryf gwarantowanych. Takie podejście prowadziłoby również do pominięcia faktu, iż polityka w zakresie pomocy państwa przyjmuje łagodny stosunek do zwolnień podatkowych powyżej zharmonizowanego poziomu minimalnego, gdyż zgodność z minimalnymi stawkami, które stosuje się we wszystkich państwach członkowskich, przynajmniej w pewnym stopniu zapewnia równe warunki działania. Ten argument nie dotyczy obciążeń wynikających z systemów taryf gwarantowanych, które nie są zharmonizowane, w przypadku których każde odejście od standardowych składek może powodować zakłócenie konkurencji.
(140)
Wynika z tego, że brak przepisów dotyczących ulg w odniesieniu do opłat parafiskalnych nie stanowi przeoczenia, które jest niezgodne z ogólną zasadą prawa UE i które można naprawić przez analogię do istniejących przepisów dotyczących ulg w odniesieniu do zharmonizowanych podatków energetycznych.
(141)
W każdym razie, nawet gdyby przepisy te można było zastosować przez analogię, mechanizmu wyłączenia nie można byłoby uznać za zgodny, z przyczyn wymienionych w motywach 129-133.
(142)
Komisja stwierdza, że nie może wysnuć analogii między zgłoszonym mechanizmem wyłączenia a przepisami dotyczącymi oceny ulg w zharmonizowanych podatkach energetycznych na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska oraz że nie może w rezultacie zatwierdzić mechanizmu wyłączenia przez taką analogię.
5.3.3. Analogia do art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych
(143)
Komisja przeanalizowała również, czy może zatwierdzić mechanizm wyłączenia przez analogię do art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych.
(144)
Austria jest zdania, że różnice w sformułowaniach między rozdziałem 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska a art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych pozostawiają nieco miejsca na zatwierdzenie środka poprzez analogię do art. 25 rozporządzenia. Austria wskazuje, że pkt 152 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska ma następujące brzmienie:
„Ulgi lub zwolnienia podatkowe w odniesieniu do podatków zharmonizowanych, szczególnie podatków zharmonizowanych na mocy dyrektywy 2003/96/WE, muszą zostać zatwierdzone zgodnie z art. 87 Traktatu WE, jeżeli są zgodne z odpowiednimi, mającymi zastosowanie przepisami prawodawstwa wspólnotowego i spełniają ograniczenia i warunki w nich przewidziane”,
(145)
podczas gdy art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych ma następujące brzmienie:
„Programy pomocy na ochronę środowiska w formie ulg podatkowych w zakresie podatków na ochronę środowiska spełniających warunki, o których mowa w dyrektywie 2003/96/WE, są zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 Traktatu i wyłączone z wymogu zgłoszenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 Traktatu, o ile spełnione są warunki, o których mowa w ust. 2 i 3 niniejszego artykułu” (78).
(146)
Austria stwierdza, że art. 25 rozporządzenia może mieć szerszy zakres niż pkt 152 wytycznych. Choć, jak twierdzi Austria, pkt 152 wytycznych może dotyczyć jedynie podatków zharmonizowanych przez dyrektywę w sprawie podatku energetycznego, w art. 25 rozporządzenia wymaga się jedynie, aby mechanizm wyłączenia respektował minimalne poziomy podatku określone w dyrektywie w sprawie podatku energetycznego, nawet jeżeli nie jest to zharmonizowany podatek energetyczny. Artykuł 25 rozporządzenia można zatem stosować do ulg w odniesieniu do niezharmonizowanych podatków na ochronę środowiska, które można uznać za zgodne pod warunkiem że w ramach ogólnego systemu opodatkowania respektowane będą minimalne poziomy podatku energetycznego. Austria przyznaje, że wpłaty uiszczane na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej nie są podatkiem (79), ale twierdzi, że zgłoszony mechanizm wyłączenia może podlegać ocenie i zatwierdzeniu przez analogię do przepisu dotyczącego podatków na ochronę środowiska ujętego w art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych.
(147)
Jednak zdaniem Komisji nie ma miejsca na analogię do art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. Po pierwsze, przepisy mające zastosowanie w sprawie nie są podobne do tych, które w tej sprawie miałyby być zastosowane przez analogię. Z brzmienia art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych w sposób wyraźny wynika, że artykuł dotyczy jednie podatków na ochronę środowiska zharmonizowanych na mocy dyrektywy w sprawie podatku energetycznego. Sklasyfikowanie jako podatku energetycznego jest zatem „warunkiem” stosowania art. 25 rozporządzenia. Poparciem takiej wykładni jest fakt, iż z racjonalnych przesłanek systemu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych wynika, że nie może on mieć szerszego zakresu niż wytyczne w sprawie pomocy na ochronę środowiska, do których się odnosi. Dlatego art. 25 rozporządzenia w oczywisty sposób dotyczy jedynie podatków energetycznych zharmonizowanych na podstawie dyrektywy w sprawie podatku energetycznego. Jak wyjaśniono powyżej, wpłaty uiszczane na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej nie są podatkami na ochronę środowiska, a przepisy dyrektywy w sprawie podatku energetycznego ich nie dotyczą. W konsekwencji przepisy, którym podlegają podatki energetyczne, nie są podobne do przepisów, którym podlegają austriackie taryfy gwarantowane. Po drugie, przepisy mające zastosowanie w sprawie nie zawierają przeoczenia, które byłoby niezgodne z ogólną zasadą prawa unijnego i które można naprawić przez analogię. Ulgi podatkowe lub podobne środki, które nie są objęte ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych, nie są automatycznie niezgodne z prawem UE: muszą jedynie spełniać ogólny wymóg zgłoszenia na mocy art. 108 TFUE. Następnie mogą być poddane ocenie i uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym na mocy wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska lub, jeżeli wytyczne te nie mają zastosowania, bezpośrednio na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Wynika z tego, że przepisy mające zastosowanie do oceny austriackiego programu pomocy nie zawierają przeoczenia niezgodnego z prawem UE.
(148)
Komisja stwierdza, że nie może wysnuć analogii pomiędzy wpłatami uiszczanymi na mocy ustawy o ekologicznej energii elektrycznej a zharmonizowanymi podatkami energetycznymi, o których mowa w art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, oraz że w rezultacie nie może zatwierdzić mechanizmu wyłączenia na podstawie takiej analogii.
5.3.4. Zgodność z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE
(149)
Komisja zwraca uwagę, że Austria nie twierdziła, że mechanizm wyłączenia można uznać za zgodny bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Obowiązkiem państwa członkowskiego jest przedstawienie podstawy zgodności z rynkiem wewnętrznym (80) i wykazanie, że warunki zgodności są spełnione, więc choćby z tego tylko powodu Austria nie może odwoływać się do tej podstawy zgodności z przepisami.
(150)
Komisja jednak rozpatrzyła, czy mogłaby uznać mechanizm wyłączenia za zgodny przy zastosowaniu tej podstawie prawnej.
(151)
W art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE stwierdza się, że „pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem” można zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Zgodnie z orzecznictwem Komisja może uznać pomoc państwa za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli pomoc przyczynia się do osiągnięcia celu wspólnego interesu (81), jest konieczna do osiągnięcia tego celu (82) oraz nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(152)
W konsekwencji utrwaloną praktyką Komisji jest, iż środki mogą być uznane za zgodne bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, jeżeli są one konieczne i proporcjonalne oraz jeżeli pozytywne skutki w kontekście osiągania wspólnego celu przeważają nad negatywnymi skutkami w odniesieniu do konkurencji i wymiany handlowej (83). Komisja uważa, że w tym miejscu należy postawić następujące pytania:
1.
Czy analizowany środek pomocy jest nakierowany na jasno określony cel wspólnego interesu?
2.
Czy pomoc jest odpowiednio skonstruowana, aby realizować założony cel wspólnego interesu? W szczególności:
a)
czy środek pomocy jest stosownym i koniecznym instrumentem lub czy są inne bardziej odpowiednie instrumenty?
b)
czy występuje efekt zachęty lub, innymi słowy, czy pomoc powoduje zmianę zachowań przedsiębiorstw?
c)
czy środek pomocy jest proporcjonalny lub, innymi słowy, czy tę samą zmianę zachowań można uzyskać przy użyciu mniejszej pomocy?
3.
Czy zakłócenia konkurencji i wpływ na wymianę handlową są ograniczone, tak że całościowy bilans jest dodatni?
(153)
Austria dowodzi, że głównym celem środka jest ochrona środowiska. Jednakże, jak wykazano w motywach 126-129 powyżej, mechanizm wyłączenia nie przyczynia się do ochrony środowiska.
(154)
Dodatkowo jakikolwiek skutek środka związany z ochroną środowiska ma być osiągany poprzez ogólny wzrost taryf gwarantowanych, co zdaniem Austrii nie jest możliwe bez zapewnienia trwałej konkurencyjności zakładów energochłonnych poprzez zgłoszony mechanizm wyłączenia. Jak władze austriackie faktycznie potwierdzają w przedłożonych dokumentach, celem mechanizmu wyłączenia jest zwiększenie konkurencyjności zakładów energochłonnych w Austrii względem ich konkurentów w innych państwach członkowskich. W wydawanych przez siebie decyzjach Komisja nigdy nie zaakceptowała, że taka pomoc przyczynia się do osiągnięcia celu wspólnego interesu.
(155)
Jedynym wyjątkiem od tej praktyki jest rozdział 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska. Jednak nawet w przypadku gdy Komisja akceptuje ulgę w odniesieniu do podatku na ochronę środowiska, mimo to wymaga, aby uiszczono podatek na minimalnym poziomie. Oznacza to, że całkowity wkład w łączne dochody z podatku od przedsiębiorstwa korzystającego z ulgi podatkowej wciąż rośnie wraz z każdą kolejną jednostką zanieczyszczenia. W przedmiotowej sprawie sytuacja przedstawia się inaczej. Wpłata jest ograniczona do pułapu 0,5 % wartości produkcji netto. Wszelkie dodatkowe jednostki zanieczyszczenia nie podlegają tej opłacie parafiskalnej. Tym samym wpłata w przeliczeniu na jednostkę zanieczyszczeń maleje dla każdej dodatkowej jednostki. Dlatego też zamiast wspierać efektywne gospodarowanie zasobami system zachęca do wykorzystywania dodatkowych zasobów.
(156)
W konsekwencji Komisja uznaje, że pomoc nie przyczynia się do osiągnięcia celu wspólnego interesu.
(157)
Zgodnie z orzecznictwem „pomoc operacyjna, a więc pomoc mająca na celu obniżenie ponoszonych przez przedsiębiorstwo kosztów, które musiałoby ono normalnie ponosić w ramach swojej normalnej działalności lub codziennych działaniach, zasadniczo nie wchodzi w zakres art. 92 ust. 3 [obecnie art. 107 ust. 3 TFUE]” (84). Zgodnie z orzecznictwem sądów skutkiem takiej pomocy jest zasadniczo zakłócenie konkurencji w sektorach, w których jest przyznawana, przy czym jednocześnie ze względu na swój charakter nie może ona pomóc w osiągnięciu żadnego z celów wymienionych wcześniej wyjątków (85). W analizowanym przypadku Komisja uznaje, że mechanizm wyłączenia stanowi pomoc operacyjną, ponieważ zwalnia on beneficjentów z ponoszenia części kosztów zakupu energii elektrycznej, które musieliby normalnie ponosić w ramach ich codziennych działań.
(158)
Dlatego też Komisja uważa, że nawet gdyby poprawa konkurencyjności była celem wspólnego interesu, pomoc operacyjna w żadnym razie nie może być odpowiednim instrumentem polityki służącym osiągnięciu tego celu.
(159)
Jeżeli chodzi o podatki na ochronę środowiska, Komisja zaakceptowała ograniczony wyjątek od tej zasady, mając jednak na uwadze szczegółowy cel. Ulgi i zwolnienia w odniesieniu do podatków na ochronę środowiska dotyczące niektórych sektorów lub kategorii przedsiębiorstw są dopuszczalne na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska, jeżeli umożliwiają one przyjęcie wyższych podatków w odniesieniu do innych przedsiębiorstw, które skutkuje ogólną poprawą w zakresie internalizacji kosztów, oraz generowanie dalszych zachęt do poprawy ochrony środowiska. W tym względzie Komisja przyjęła stanowisko, że ten rodzaj pomocy może być konieczny do pośredniego poradzenia sobie z niekorzystnymi efektami zewnętrznymi poprzez umożliwienie wprowadzenia lub utrzymania stosunkowo wysokiego poziomu krajowego opodatkowania na ochronę środowiska.
(160)
Jednakże Komisja stwierdza, że kwoty odprowadzane na wspieranie ekologicznej energii elektrycznej, z których beneficjenci są zwolnieni w ramach zgłoszonego programu, nie są podatkiem na ochronę środowiska w rozumieniu pkt 70 ust. 14 i pkt 151 wytycznych. Podatki są opłatami płaconymi do ogólnego budżetu państwa. Wpłaty, z których beneficjenci mają być zwolnieni w ramach zgłoszonego programu, nie są płacone do ogólnego budżetu państwa. Są one wykorzystywane wyłącznie do finansowania wpłat do centrum OeMAG, które wspiera producentów ekologicznej energii elektrycznej poprzez taryfy gwarantowane. W konsekwencji wpłaty te nie są podatkiem na ochronę środowiska.
(161)
Komisja uważa, że wszelkie wyjątki od tej ogólnej reguły niezgodności pomocy operacyjnej określone w wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska należy interpretować ściśle. Dlatego też rozdział 4 wytycznych, będący wyjątkiem, trzeba ograniczać do podatków na ochronę środowiska.
(162)
Ponadto, jak wyjaśniono powyżej, zastosowanie rozdziału 4 wytycznych do opłat parafiskalnych byłoby sprzeczne z celami tych przepisów oraz dyrektywy o podatku energetycznym w odniesieniu do zharmonizowanych podatków energetycznych. Podejście takie mogłoby również skutkować ogólnym zastosowaniem tych przepisów do opłat parafiskalnych w dziedzinie ochrony środowiska (na przykład opłat za odprowadzanie odpadów lub podobnych opłat). Takie szerokie zastosowanie wykracza poza zakres i cele rozdziału 4 wytycznych.
(163)
W konsekwencji Komisja uważa, że pomoc operacyjna w formie ulg w odniesieniu do opłat parafiskalnych nie jest odpowiednim instrumentem służącym poprawie w zakresie ochrony środowiska. Komisja nigdy jeszcze nie zastosowała warunków rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska do innych rodzajów opłat i opłat parafiskalnych.
(164)
Komisja zauważa, że wartość podatku na ochronę środowiska, nawet jeżeli zastosowanie ma tylko obniżona stawka, jest bezpośrednio proporcjonalna do poziomu zanieczyszczeń wytwarzanych przez dane przedsiębiorstwo. Jednak w analizowanym przypadku wpłata jest ograniczona do pewnego poziomu. Zużycie przekraczające ten poziom nie podlega już opodatkowaniu. Mechanizm wyłączenia powoduje, że omawiana opłata parafiskalna nie zwiera żadnej zachęty do zachowań służących efektywnemu gospodarowaniu zasobami.
(165)
W przypadku gdyby miano uznać, że pomoc operacyjna w formie ulg w odniesieniu do opłat parafiskalnych jest odpowiednim instrumentem polityki, należałoby sprawdzić, czy dana pomoc operacyjna jest konieczna i proporcjonalna w ten sam sposób, jak ulgi w odniesieniu do niezharmonizowanych podatków na ochronę środowiska na mocy rozdziału 4 wytycznych w sprawie pomocy na ochronę środowiska (86), ponieważ ocena niezharmonizowanych podatków na ochronę środowiska na mocy rozdziału 4 odzwierciedla ogólne zasady szczegółowej analizy ekonomicznej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
(166)
Zgodnie z tymi przepisami państwo członkowskie musi przedstawić informacje dotyczące odpowiednich sektorów i kategorii beneficjentów objętych zwolnieniami lub ulgami; sytuacji głównych beneficjentów w każdym analizowanym sektorze; oraz tego, jak opodatkowanie może przyczynić się do ochrony środowiska. Zwolnione sektory należy odpowiednio opisać oraz należy podać listę największych beneficjentów w przypadku każdego sektora (uwzględniając w szczególności obrót, udziały w rynku oraz wielkość podstawy opodatkowania) (87). Na podstawie tych informacji Komisja musi ocenić, czy ulgi i zwolnienia w odniesieniu do podatków na ochronę środowisk są konieczne i proporcjonalne. W odniesieniu do konieczności wybór beneficjentów musi się opierać na obiektywnych i przejrzystych kryteriach, a podatek na ochronę środowiska bez ulgi musi skutkować znacznym zwiększeniem kosztów produkcji, których nie da się przenieść na konsumentów bez znaczących redukcji sprzedaży (88). W odniesieniu do proporcjonalności państwo członkowskie musi wykazać, że każdy poszczególny beneficjent płaci taki odsetek poziomu podatku krajowego, który zasadniczo odpowiada jego wynikom w zakresie ochrony środowiska lub co najmniej 20 % podatku krajowego, chyba że uzasadniony jest niższy odsetek, lub że ulgi lub zwolnienia są uzależnione od zawarcia umów mających na celu osiągnięcie celów w zakresie ochrony środowiska (89).
(167)
Pomimo że Komisja kilkakrotnie prosiła Austrię o przedstawienie takich informacji, Austria nie uczyniła tego (90). W konsekwencji Komisja nie była w stanie ocenić, czy pomoc jest konieczna i proporcjonalna oraz jak może się ona przyczyniać do ochrony środowiska.
(168)
Wreszcie Austria nie wykazała również, że mechanizm wyłączenia może mieć jakikolwiek efekt zachęty.
(169)
Zgodnie z orzecznictwem pomoc operacyjna grozi zakłóceniem konkurencji i może mieć wpływ na wymianę handlową (91). W przedmiotowej sprawie efekt zakłócający jest pogłębiony tym, że przedsiębiorstwa kwalifikujące się do mechanizmu wyłączenia już otrzymują pomoc operacyjną w formie obniżonej stawki podatku energetycznego. Przyznanie im drugiej formy pomocy operacyjnej, która dodatkowo nie jest ograniczona w czasie, może prowadzić do zakłócenia konkurencji i mieć wpływ na wymianę handlową w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(170)
Komisja stwierdza, że mechanizmu wyłączenia nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
5.4. Wnioski
(171)
W świetle przedstawionych powyżej spostrzeżeń Komisja oceniła program pomocy dla producentów ekologicznej energii elektrycznej oraz mechanizm wyłączenia dla zakładów energochłonnych. W decyzji o wszczęciu postępowania z dnia 22 lipca 2009 r. Komisja ustaliła, że program pomoc dla producentów ekologicznej energii elektrycznej stanowi pomoc państwa, ale jest zgodny z rynkiem wewnętrznym. Na mocy decyzji wszczęto formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do mechanizmu wyłączenia; Komisja obecnie stwierdza, że środek ten również stanowi pomoc państwa w ujęciu art. 107 ust. 1 TFUE. Komisja uważa jednak, że mechanizm wyłączenia jest typową pomocą operacyjną i nie kwalifikuje się do żadnego z wyłączeń, jakie dopuszcza się w TFUE w odniesieniu do ogólnego zakazu stosowania pomocy państwa.
Uwzględniając wszystkie fakty przedstawione Komisji, Komisja konkluduje, że pomoc państwa, której Austria zamierza udzielić zakładom energochłonnym, należy uznać za niezgodną z rynkiem wewnętrznym,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa w formie częściowego zwolnienia z obowiązku zakupu ekologicznej energii elektrycznej, której Austria zamierza udzielić zakładom energochłonnym, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
W konsekwencji pomoc ta nie może zostać wdrożona.
Artykuł 2
W terminie dwóch miesięcy od daty zgłoszenia niniejszej decyzji Austria informuje Komisję o środkach podjętych w celu jej wykonania.
Artykuł 3
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Austrii.
Sporządzono w Brukseli dnia 8 marca 2011 r.