РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 23 listopada 2011 r.
w sprawie pomocy państwa C 28/10 wdrożonej przez Portugalię na rzecz programu krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych
(notyfikowana jako dokument nr C(2011) 7756)
(Jedynie tekst w języku portugalskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/532/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1),
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)
Niniejsza decyzja dotyczy pomocy państwa udzielonej przez Portugalię w postaci programu krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych (zwanego dalej „programem”).
1. PROCEDURA
(2)
Dnia 12 stycznia 2009 r. Portugalia zgłosiła program krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych na podstawie pkt 5.1 komunikatu Komisji „Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego” (2) (zwanego dalej „tymczasowymi ramami”).
(3)
Chociaż program zgłoszono pierwotnie jako krótkoterminowe ubezpieczenie kredytów eksportowych dla państw OECD, obejmuje on również krajowe transakcje handlowe.
(4)
Zważywszy, że władze portugalskie potwierdziły, że program został wdrożony od stycznia 2009 r., pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. Komisja poinformowała Portugalię, iż został on przeniesiony do rejestru niezgłoszonej pomocy państwa.
(5)
Pismem z dnia 27 października 2010 r. Komisja poinformowała Portugalię o wszczęciu postępowania wyjaśniającego na mocy art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do wspomnianego programu.
(6)
Pismem z dnia 29 listopada 2010 r. władze portugalskie przesłały swoje spostrzeżenia na temat pisma Komisji z dnia 27 października 2010 r. Załączyły do niego dwa pisma od ubezpieczycieli kredytów (CESCE i COSEC) odpowiednio z dnia 22 listopada 2010 r. i z dnia 23 listopada 2010 r.
(7)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 9 kwietnia 2011 r. (3). Komisja zaprosiła zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat programu. Nie otrzymała jednak żadnych uwag.
2. OPIS ŚRODKA
2.1. CEL
(8)
Władze portugalskie twierdzą, że trwający kryzys finansowy zwiększył ryzyko związane z działalnością handlową. Skłania ono ubezpieczycieli kredytów do coraz większej ostrożności, co znajduje odzwierciedlenie w poziomie ochrony ubezpieczeniowej rodzajów ryzyka nieodłącznie związanych z działalnością handlową.
(9)
Celem programu jest zaradzenie niedoskonałości rynku spowodowanej niedostępnością ubezpieczeń kredytów oraz przywrócenie zaufania do rynku ubezpieczeń kredytów.
(10)
Cele te mają zostać osiągnięte dzięki zapewnieniu ochrony ubezpieczeniowej kredytów dla eksporterów i przedsiębiorstw borykających się z przejściową niedostępnością na rynku prywatnym ochrony ubezpieczeniowej transakcji eksportowych zawieranych z nabywcami z państw OECD lub transakcji krajowych.
(11)
Według władz portugalskich sektor ubezpieczeniowy zmniejszył się znacząco od 2008 r., co poskutkowało niedostępnością ochrony. Według stanu na dzień 30 września 2010 r. wartość ubezpieczonego portfela ogółem zmalała o 32,84 % od dnia 31 grudnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. i o dalsze 22,4 % od dnia 31 grudnia 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. Łączna wartość portfela ubezpieczeń spadła z 30,6 mld EUR na koniec 2008 r. do 15,9 mld EUR na dzień 30 września 2010 r. Liczba ubezpieczonych przedsiębiorstw zmniejszyła się z 3 709 na koniec 2008 r. do 2 290 we wrześniu 2010 r. Aby uzasadnić potrzebę przedłużenia programu do końca 2010 r., przedstawiono również pisma od ubezpieczycieli, mimo zawartych w nich stwierdzeń, że maksymalna wartość ochrony w ramach programu nie zostanie osiągnięta. W pismach tych wyjaśniono potrzebę istnienia programu, nawiązując do zwiększonego ryzyka ubezpieczania kredytów eksportowych w związku z ogólną sytuacją gospodarczą towarzyszącą wychodzeniu z kryzysu, które to ryzyko poskutkowało wzrostem cen i zmniejszeniem ochrony ze strony ubezpieczycieli prywatnych w niektórych sektorach.
2.2. PODSTAWA PRAWNA
(12)
Krajową podstawę prawną programu stanowi dekret z mocą ustawy nr 175/2008 z dnia 26 sierpnia 2008 r. ustanawiający Finova oraz dekret z mocą ustawy nr 211/98 z dnia 16 lipca 1998 r. określający zasady dotyczące towarzystw poręczeń wzajemnych (zmieniony dekretami z mocą ustawy nr 19/2001 z dnia 30 stycznia 2001 r. oraz nr 309-A/2007 z dnia 7 września 2007 r.).
2.3. ORGAN WDRAŻAJĄCY
(13)
Program jest wdrażany przez następujących prywatnych ubezpieczycieli kredytów działających na rynku portugalskim: COSEC, CESCE, COFACE i Credito y Caución.
2.4. BENEFICJENCI
(14)
Zgodnie z informacjami przedłożonymi w dniu 26 listopada 2010 r. przez władze portugalskie w październiku 2010 r. w programie zarejestrowanych było 399 beneficjentów.
(15)
Podział przyznanych linii kredytowych według stanu na październik 2010 r. przedstawiono w poniższych tabelach.
(16)
Wykorzystanie w podziale na pośredniczących ubezpieczycieli:
Zakład ubezpieczeń
Beneficjenci
Linia kredytowa w EUR
liczba
(%)
wartość
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Ogółem
399
100
211 630 292
100
(17)
Podział według wielkości rynku w EUR na transakcje krajowe i eksportowe w październiku 2010 r.:
Rzeczywiste wykorzystanie linii kredytowej (4)
wartość (EUR)
(%)
Krajowe transakcje handlowe
137 175 542
73,20
Transakcje eksportowe
50 221 841
26,80
Ogółem
187 397 383
100
(18)
Podział według wielkości beneficjenta:
Wielkość beneficjenta
Beneficjenci
Linia kredytowa w EUR
liczba
(%)
wartość (EUR)
(%)
Duże przedsiębiorstwa
126
31,58
101 135 009
47,79
Średnie przedsiębiorstwa
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikro-/małe przedsiębiorstwa
115
28,82 %
38 987 665
18,42
Ogółem
399
100
211 630 292
100
2.5. WARUNKI ZASTOSOWANIA PROGRAMU
(19)
Program pokrywa ryzyko handlowe (takie jak niewypłacalność i przedłużające się niewykonanie zobowiązania) związane z transakcjami eksportowymi na okresy krótsze niż dwa lata w przypadku państw OECD oraz ryzyko związane z krajowymi transakcjami handlowymi.
(20)
Ubezpieczenie publiczne działa na zasadzie mechanizmu opartego na podziale ryzyka (uzupełnienia ochrony) z ubezpieczycielami prywatnymi. Jest ono przyznawane wyłącznie jako uzupełnienie ochrony zapewnianej przez prywatnego ubezpieczyciela.
(21)
Według władz portugalskich ubezpieczenie publiczne jest przyznawane na dokładnie takich samych warunkach, co ubezpieczenie prywatne. Zatem kwota pokryta przez ubezpieczenie publiczne nie może przekroczyć kwoty pokrytej przez ubezpieczyciela prywatnego. Przyjęta składka ubezpieczeniowa wynosi jednak 60 % składki naliczanej przez ubezpieczyciela prywatnego. Średni poziom składki w ramach programu stanowił 0,21 % obrotów, podczas gdy średni poziom składki rynkowej naliczanej przez ubezpieczycieli prywatnych w 2009 r. wynosił 0,36 % obrotów. Nawet średnie stawki rynkowe w 2007 r. i 2008 r., wynoszące odpowiednio 0,23 % i 0,24 %, były wyższe od średniej stawki stosowanej w ramach programu od 2009 r.
(22)
W razie wystąpienia zdarzenia objętego ubezpieczeniem wszelkie odzyskane kwoty podlegają podziałowi pomiędzy skarb państwa a ubezpieczyciela prywatnego zapewniającego podstawową ochronę proporcjonalnie do udziału w całkowitej gwarantowanej ochronie (udział kwotowy). Procedurą odzyskiwania środków zarządza ubezpieczyciel prywatny.
2.6. CZAS TRWANIA
(23)
Program zgłoszono dnia 12 stycznia 2009 r. na okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Komisja nie otrzymała informacji o jego przedłużeniu.
2.7. BUDŻET
(24)
Zgodnie z informacjami przedłożonymi Komisji przez władze portugalskie maksymalny poziom gwarancji na beneficjenta wynosi 1,5 mln EUR.
(25)
Zgodnie z informacjami przedłożonymi Komisji przez władze portugalskie całkowity budżet programu w odniesieniu do transakcji krajowych i eksportowych łącznie wynosi 2 mld EUR (5).
3. DECYZJA KOMISJI O WSZCZĘCIU FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(26)
W decyzji z dnia 27 października 2010 r. o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja przedstawiła wstępną ocenę oraz wyraziła wątpliwości co do zgodności programu z rynkiem wewnętrznym. Wątpliwości wyrażone w decyzji dotyczyły:
-
zastosowania programu do krótkoterminowych ubezpieczeń kredytów eksportowych, w przypadku którego cena gwarancji była niższa od poziomu wymaganego zazwyczaj zgodnie z komunikatem Komisji w sprawie krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych (6) (zwanym dalej „komunikatem”). Komisja wyraziła wątpliwości, czy wynagrodzenie jest konieczne i proporcjonalne do celu, jaki ma zostać osiągnięty, biorąc pod uwagę implikowane przez nie potencjalne zakłócenia konkurencji,
-
zastosowania programu do transakcji krajowych. Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności środka, ponownie kwestionując cenę udzielanej gwarancji.
4. UWAGI PORTUGALII
(27)
W swoich uwagach na temat wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego władze portugalskie argumentują, że twierdzenie Komisji, iż przedsiębiorstwa uczestniczące w programie uzyskują korzyść, której w przeciwnym razie nie uzyskałyby, jest niespójne z celami określonymi w tymczasowych ramach. Aby dowieść niedoskonałości rynku, władze portugalskie powołują się na współczynnik szkodowości, który osiągnął w 2008 r. rekordowy poziom 102 % pomimo faktu, że liczba przedsiębiorstw objętych ubezpieczeniem spadła o 29,41 % na koniec 2009 r. w porównaniu z końcem 2008 r. oraz o dalsze 12,53 % do końca września 2010 r. Wartość ubezpieczonego portfela zmalała o 32,84 % na koniec 2009 r. w porównaniu z końcem 2008 r. i o dalsze 22,36 % do września 2010 r. Portugalia argumentuje również, że inne państwa członkowskie także przyjęły podobne programy.
(28)
Jeżeli chodzi o selektywny charakter korzyści, Portugalia argumentuje, że program nie jest selektywny, lecz stanowi środek o charakterze ogólnym, który nie wiąże się z żadną dyskryminacją wewnątrz sektora lub między sektorami. Portugalia ubolewa też nad faktem, że Komisja nie zdefiniowała, co stanowi środek ogólny. Według Portugalii braku dyskryminacji dowodzą: (i) zastosowanie programu również wobec przedsiębiorstw z innych państw członkowskich, które działają w Portugalii; (ii) przyjmowanie wniosków dotyczących udziału w programie od wszystkich czterech ubezpieczycieli działających w Portugalii, w których bez wyjątku przynajmniej część udziałów posiadają podmioty zagraniczne; (iii) brak zmian w zapotrzebowaniu na finansowanie podczas kryzysu; (iv) podstawowy beneficjent programu, którym w październiku 2010 r. był segment działalności dotyczący rynku krajowego (73,2 %); (v) możliwość skorzystania z programu przez wszystkie przedsiębiorstwa działające w Portugalii, niezależnie od tego, czy ich działalność wiąże się z handlem towarami (sektory „budownictwa”, „transportu” oraz „innych usług z wyłączeniem handlu” odniosły z programu korzyści wynoszące odpowiednio 2 155 000 EUR, 471 500 EUR i 4 580 000 EUR), chociaż kredyty eksportowe dotyczą ze swojej natury głównie transakcji towarowych. Ponadto model uzupełnienia ochrony nie stanowił zdaniem Portugalii źródła dyskryminacji, gdyż nie uniemożliwiał on jakiemukolwiek przedsiębiorstwu wynegocjowania podobnej polisy z ubezpieczycielem prywatnym. Władze publiczne opierają się w pełni na ocenie ryzyka dokonywanej przez ubezpieczycieli prywatnych. Według władz portugalskich maksymalny limit ubezpieczenia nie uniemożliwia także dostępu dużym przedsiębiorstwom, które skorzystały z programu (do 47,79 % wartości transakcji w porównaniu z 33,79 % dla średnich przedsiębiorstw i 18,42 % dla małych przedsiębiorstw, ale zaledwie do 31,58 % liczby beneficjentów w porównaniu z 39,60 % dla średnich przedsiębiorstw i 28,82 % dla małych przedsiębiorstw). Maksymalny limit ma na celu zagwarantowanie, że zaangażowane zasoby państwa będą proporcjonalne do realizowanych celów, oraz zapewnienie właściwej dywersyfikacji ryzyka przy jednoczesnym zapewnieniu dostępu do programu większej liczbie przedsiębiorstw. Według władz portugalskich fakt, iż maksymalna kwota w ramach programu nie została wykorzystana, dowodzi braku dyskryminacji wobec dużych przedsiębiorstw. Ponadto Portugalia kwestionuje związek między orzecznictwem wskazanym przez Komisję w pkt 36 decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego a dyskryminacją. Ubolewa przy tym, że Komisja nie ustanowiła kryteriów, które musi spełniać środek, aby mieć charakter ogólny.
(29)
Portugalia uzasadniała niższą cenę programu w porównaniu z ubezpieczeniami prywatnymi, argumentując, że widoczna jest selekcja negatywna - przedsiębiorstwa decydują się ubezpieczać w ramach programu mniej ryzykowne transakcje, pozostawiając bardziej ryzykowne ubezpieczycielom prywatnym. Pod tym względem, zdaniem władz portugalskich, rozumowanie Komisji nie znajduje zastosowania w sektorze kredytów eksportowych, gdzie ryzyko nie rośnie wraz z kwotą kredytu, jak ma to miejsce w przypadku kredytów bankowych. Według władz portugalskich o niskim ryzyku świadczy również fakt, że w październiku 2010 r. wartość roszczeń, które narosły w ramach programu, zwiększyła się tylko o 0,26 % ogólnej wartości zawartych ubezpieczeń. Ponadto zdaniem władz portugalskich cena gwarancji państwowej odpowiada cenie rynkowej sprzed kryzysu, a tym samym nie wiąże się z korzyścią dla beneficjentów.
(30)
Dodatkowo według władz portugalskich program nie powoduje zakłócenia konkurencji między państwami członkowskimi, gdyż: (i) dotyczy on również transakcji krajowych; (ii) koszty ubezpieczenia różnią się między państwami członkowskimi, czego dowodzi zróżnicowana wycena ubezpieczeń; oraz (iii) ten rodzaj usług nie jest dostępny na rynku.
5. UWAGI INNYCH ZAINTERESOWANYCH STRON
(31)
Po opublikowaniu decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w Dzienniku Urzędowym w dniu 9 kwietnia 2011 r. Komisja nie otrzymała uwag od zainteresowanych stron.
6. OCENA
6.1. KWALIFIKACJA ŚRODKÓW JAKO POMOCY PAŃSTWA
(32)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE:
„Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”
.
(33)
Aby możliwe było zastosowanie art. 107 ust. 1 TFUE, możliwe powinno być przypisanie państwu środka pomocy, który przyznaje się przy użyciu zasobów państwowych oraz który wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłóca konkurencję na rynku wewnętrznym poprzez udzielenie selektywnej korzyści niektórym przedsiębiorstwom.
Zasoby państwowe
(34)
Jak wyjaśniono w decyzji Komisji z dnia 27 października 2010 r. o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, ubezpieczenie jest udzielane bezpośrednio przez państwo, a wszelkie straty wynikające z programu obciążają budżet państwa. Tak więc program wiąże się z użyciem zasobów państwowych. Portugalia nie kwestionuje użycia zasobów państwowych.
Selektywne korzyści dla ubezpieczycieli
(35)
Komisja przeanalizowała rynki ubezpieczeń kredytów eksportowych w swoich decyzjach w sprawie programów krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych (7). Stawki składek na rynku krótkoterminowych ubezpieczeń kredytów eksportowych są zazwyczaj ustalane w umowach na okres co najmniej roku. Tak więc wszelkie zmiany warunków cenowych oferowanej ochrony wchodzą w życie z pewnym opóźnieniem. Ponadto praktyką rynkową jest dostosowywanie podaży ubezpieczeń kredytów przez zwiększanie lub zmniejszanie kwot oferowanego kredytu, nie zaś przez zmianę stawki naliczanej za ochronę. Ta praktyka jest również widoczna od chwili rozpoczęcia się kryzysu finansowego, czego dowodzą przesłane przez Portugalię pisma odmawiające ochrony ubezpieczeniowej oraz pisma odmowne przesłane w przypadku innych programów krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych (8). Ogólnie rzecz biorąc, pisma odmowne ubezpieczycieli nie oferują eksporterom jako alternatywy wyższej ceny za ochronę w przypadku pewnych nabywców. Dowody wskazują, że wskutek kryzysu finansowego ubezpieczyciele prywatni znacząco zredukowali oferowaną ochronę, często odmawiając jej całkowicie. Potwierdzają to inne dane dostarczone przez podmioty gospodarcze (9). Tak więc konkurencja między ubezpieczycielami opiera się głównie na ilości, nie na cenie. Wdrażając środek, państwo odpowiedziało na popyt niezaspokajany przez istniejące podmioty prywatne. Na konkurencyjnym rynku bez interwencji państwa na popyt ten zareagowałby jednak nowy podmiot, udzielając dodatkowej ochrony ubezpieczeniowej. W rezultacie skutkiem interwencji państwa była ochrona pozycji rynkowej podmiotów prywatnych działających już na rynku portugalskim.
(36)
Krótkoterminowe ubezpieczenie kredytów eksportowych jest produktem, w ramach którego ubezpieczyciel przejmuje ryzyko handlowe i polityczne niewykonania zobowiązania przez nabywcę w transakcji handlowej. Banki oferują również przejęcie ryzyka handlowego takich transakcji dzięki akredytywie dokumentowej i faktoringowi pełnemu. Krótkoterminowe ubezpieczenia kredytów eksportowych oferowane przez ubezpieczycieli kredytów eksportowych oraz akredytywy dokumentowe oferowane przez banki są substytutami po stronie popytu na rynku ochrony przed ryzykiem handlowym transakcji handlowych. Pod nieobecność interwencji państwa eksporterzy mogliby zdecydować się przynajmniej w pewnym stopniu na akredytywy dokumentowe oferowane przez banki (10). W związku z możliwą substytucyjnością między krótkoterminowymi ubezpieczeniami kredytów eksportowych oferowanymi przez ubezpieczycieli a akredytywami dokumentowymi oferowanymi przez banki środek wiąże się z korzyścią dla sektora krótkoterminowych ubezpieczeń kredytów eksportowych, gdyż przyczynia się do utrzymania udziału rynkowego ubezpieczycieli kredytów eksportowych na rynku ochrony przed ryzykiem handlowym i politycznym transakcji handlowych. W programie, w ramach którego ubezpieczenie publiczne jest oferowane wyłącznie jako uzupełnienie ochrony udzielanej przez ubezpieczycieli prywatnych, nie mogą brać udziału banki, więc korzyść jest selektywna.
(37)
W świetle powyższego Komisja stwierdza, że środek przyznaje selektywną korzyść ubezpieczycielom.
Selektywna korzyść dla eksporterów i krajowych przedsiębiorstw handlowych
(38)
Eksporterzy i przedsiębiorstwa handlowe uczestniczące w programie płacą składkę niższą od rynkowej. Skutkuje to wzmocnieniem pozycji przedsiębiorstw odnoszących korzyści z programu w porównaniu z tymi, które potencjalnie uzyskiwałyby ochronę jedynie od ubezpieczycieli prywatnych w cenie rynkowej. Za korzyść jest uznawane samo wzmocnienie - za pośrednictwem środków w ramach programu - pozycji niektórych podmiotów rynkowych w porównaniu do konkurentów będących w porównywalnej sytuacji (11). W przedmiotowym przypadku wzmocnienie pozycji tych beneficjentów nie byłoby możliwe w tym samym stopniu bez interwencji państwa.
(39)
Ponadto, jak stwierdziły władze portugalskie, w odniesieniu do rodzajów ryzyka objętych programem ochrona nie jest dostępna na rynku, a przynajmniej nie w takim samym stopniu. Tak więc przedsiębiorstwa odnoszące korzyści z programu uzyskują podwójną korzyść w postaci dostępu do ochrony ubezpieczeniowej, która w przeciwnym razie nie byłaby dostępna: korzystają nie tylko ze składki niższej od cen rynkowych, ale również z obecności dodatkowej ochrony.
(40)
Program portugalski jest de facto selektywny.
(41)
Pierwszym przejawem selektywności programu jest fakt, że przedsiębiorstwa odnoszące korzyści z tego środka to niemal wyłącznie podmioty handlujące towarami, natomiast przedsiębiorstwa świadczące usługi korzystają z niego w znacznie mniejszym stopniu. W kontekście formalnego postępowania wyjaśniającego władze portugalskie stwierdzają, że nie ma przeszkód prawnych, aby przedsiębiorstwa nieprowadzące działalności handlowej korzystały z programu, a korzyści z niego odnoszą sektory „budownictwa”, „transportu” oraz „innych usług z wyłączeniem handlu”. Portugalia przyznaje jednak również, że ubezpieczenie kredytów eksportowych ze swojej natury dotyczy głównie transakcji towarowych. Na przedsiębiorstwa świadczące usługi transportowe i inne przypadało w październiku 2010 r. zaledwie 2,4 % ubezpieczeń udzielonych w ramach programu. Biorąc pod uwagę, że przedsiębiorstwa świadczące usługi stanowiły zaledwie 8 spośród łącznie 361 przedsiębiorstw odnoszących korzyści z programu oraz przypadało na nie około 1,25 % linii kredytowych, oczywiste jest, że przedmiotowy środek pomagał w gruncie rzeczy przedsiębiorstwom handlującym towarami.
(42)
Są również inne elementy dowodzące, że program jest de facto selektywny.
(43)
Po pierwsze, mimo twierdzenia władz portugalskich, że program ma charakter ogólny, gdyż beneficjenci są definiowani w oparciu o obiektywne kryteria niewiążące się z dyskryminacją podmiotów z innych państw członkowskich, warunki określone w ramach programu umożliwiają w pewnym stopniu uznaniowy dobór beneficjentów. Program jest oparty na modelu uzupełnienia ochrony, zgodnie z którym uczestnikami mogą być wyłącznie te przedsiębiorstwa, które posiadają linię kredytową u ubezpieczyciela prywatnego, uzupełnienie to nie przysługuje natomiast przedsiębiorstwom, którym prywatni ubezpieczyciele kredytów całkowicie odmawiają ochrony. Ocenę kwalifikowalności do ochrony w ramach programu pozostawiono wyłącznie prywatnym przedsiębiorstwom. Pod nieobecność jednolitych, obiektywnych kryteriów określenia ryzyka związanego z transakcjami dokonywanymi przez każdego eksportera lub przedsiębiorstwo handlowe program daje podmiotom prywatnym pewną swobodę w ocenie wiarygodności kredytowej przedsiębiorstw mogących ubiegać się o ochronę. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że aby środek mógł zostać uznany za nieselektywny, powinien on opierać się na kryterium zastosowania, które ma charakter obiektywny, nie wiąże się ze względami geograficznymi ani sektorowymi i jest zgodne z realizowanym celem (12). W przedmiotowym przypadku brak obiektywnych kryteriów decyzji o przyznaniu ochrony prywatnej prowadzi do potencjalnej dyskryminacji beneficjentów znajdujących się w porównywalnej sytuacji faktycznej (13).
(44)
Po drugie, nawet gdyby kryteria dostępu do programu uznać za obiektywne, Trybunał uznał, że samo istnienie obiektywnych kryteriów nie wyklucza selektywnego charakteru środka, gdy skutkuje on udzieleniem korzyści pewnym przedsiębiorstwom kosztem innych. Trybunał stwierdził: „[f]akt, że pomoc nie jest skierowana do jednego lub większej liczby określonych z góry konkretnych odbiorców, lecz podlega pewnej liczbie obiektywnych kryteriów, zgodnie z którymi może zostać udzielona w ramach ustalonego z góry budżetu nieokreślonej liczbie beneficjentów, którzy nie zostali początkowo indywidualnie wskazani, nie wystarcza, by zakwestionować selektywny charakter środka, a zatem jego klasyfikację jako pomoc państwa w rozumieniu art. 92 Traktatu [art. 107 ust. 1 TFUE]. Okoliczność ta oznacza co najwyżej, że dany środek nie stanowi pomocy indywidualnej. Nie wyklucza jednak konieczności uznania środka publicznego za system pomocy stanowiący środek selektywny, a tym samym szczegółowy, jeżeli w związku z kryteriami dotyczącymi jego stosowania skutkuje on korzyścią dla pewnych przedsiębiorstw lub produkcji pewnych towarów z wyłączeniem innych” (14). Tak więc według Trybunału Sprawiedliwości interwencji państwa nie należy oceniać na podstawie jej przyczyn ani celów, lecz na podstawie skutków (15). W przedmiotowym przypadku program jest de facto selektywny.
(45)
Po trzecie, aby środek miał charakter ogólny, musi on nie tylko opierać się na obiektywnych i horyzontalnych kryteriach, ale też nie może być ograniczony co do czasu lub dziedziny zastosowania. Pomimo twierdzeń Portugalii o jego ogólnym charakterze program jest ograniczony zarówno co do czasu, jak i dziedziny zastosowania, w tym z racji samej natury modelu uzupełnienia ochrony, co wyjaśniono powyżej w motywie 43.
(46)
Wreszcie, kryteria programu nie są zgodne z celem i logiką środka (16). Nawet gdyby program był stosowany przez ubezpieczycieli prywatnych w obiektywny sposób, uczestniczyć w nim mogłyby tylko te przedsiębiorstwa, które wskutek kryzysu doznały ograniczenia ochrony. Przedsiębiorstwa, którym ubezpieczyciele prywatni całkowicie cofnęli linie kredytowe, są wyłączone z programu. Tak więc, mimo iż celem programu jest zaradzenie domniemanej niedostępności ochrony na rynku prywatnym, nie obejmuje on przedsiębiorstw najbardziej dotkniętych zmniejszeniem wartości ubezpieczeń prywatnych oferowanych na rynku. Pod tym względem konstrukcja środka nie jest stosowna do zidentyfikowanej niedoskonałości rynku, której ma on zaradzić.
(47)
Na podstawie powyższych rozważań można stwierdzić, że korzyści udzielone eksporterom i przedsiębiorstwom handlowym przystępującym do programu mają charakter selektywny.
Wpływ na wymianę handlową i zakłócenie konkurencji
(48)
Jeżeli chodzi o jego wpływ na wymianę handlową, program obejmuje transakcje eksportowe i krajowe transakcje dobrami wymiennymi.
(49)
Obejmując transakcje krajowe, program może potencjalnie wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, gdyż może w zauważalnym stopniu zakłócać przepływy handlowe, na przykład ukierunkowując działania gospodarcze na transakcje krajowe w miejsce wywozu.
(50)
Jeżeli chodzi o zakłócenie konkurencji, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości sam fakt wzmocnienia pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstwa w porównaniu do innych podmiotów poprzez przyznanie mu korzyści gospodarczej, której nie uzyskałoby w przeciwnym razie w ramach zwykłej działalności, wskazuje na możliwe zakłócenie konkurencji (17).
(51)
Jako że program dotyczy wywozu, w tym do innych państw członkowskich, środek w oczywisty sposób wywiera wpływ na przepływy handlowe między państwami członkowskimi, gdyż ułatwia prowadzenie działalności wywozowej przez beneficjentów.
(52)
Program wywiera również wpływ na wymianę handlową w zakresie, w którym obejmuje transakcje krajowe. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, gdy pomoc przyznana przez państwo członkowskie wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurencyjnych w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, należy uznać, że ma ona wpływ na tę ostatnią. W tym zakresie okoliczność, że dany sektor ekonomiczny jest przedmiotem liberalizacji na płaszczyźnie wspólnotowej, może oznaczać faktyczny lub potencjalny wpływ pomocy na konkurencję, jak i na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Ponadto nie jest konieczne, aby uprzywilejowane przedsiębiorstwo uczestniczyło w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej. Jeżeli mianowicie państwo członkowskie przyznaje pomoc przedsiębiorstwu, działalność krajowa może być przez to utrzymana lub zwiększona z tym skutkiem, że zmniejszą się szanse wejścia na rynek przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach członkowskich. Ponadto wzmocnienie przedsiębiorstwa, które dotychczas nie uczestniczyło w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, może postawić je w sytuacji umożliwiającej mu wejście na rynek innego państwa członkowskiego (18).
(53)
W przedmiotowym przypadku środek przynosi korzyści przedsiębiorstwom działającym w różnych sektorach związanych z wymianą handlową w obrębie Unii Europejskiej. Dlatego nawet korzyści przyznane w odniesieniu do krajowych transakcji przedsiębiorstw działających tylko na rynku portugalskim wywierają wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(54)
Ponadto celem środka jest wsparcie działalności w zakresie wymiany handlowej przedsiębiorstw z siedzibą w Portugalii w przeciwieństwie do przedsiębiorstw z siedzibą w innych państwach członkowskich. Środek może zatem zakłócać konkurencję na rynku wewnętrznym.
Wniosek
(55)
W związku z powyższym przedmiotowy projekt stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Pomoc może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, jeżeli kwalifikuje się ona do zastosowania jednego z wyjątków przewidzianych w Traktacie.
6.2. ZGODNOŚĆ POMOCY DLA UBEZPIECZYCIELI
(56)
W swoim komunikacie Komisja określiła warunki, pod jakimi pomoc dla ubezpieczycieli w postaci wspieranych przez państwo programów krótkoterminowych kredytów eksportowych jest uznawana za zgodną. Warunki stosowania komunikatu w kontekście kryzysu finansowego określają tymczasowe ramy.
(57)
W pkt 2.5 poprawionego komunikatu (19)„ryzyko rynkowe” definiuje się jako ryzyko handlowe i polityczne związane z publicznymi i niepublicznymi dłużnikami z siedzibami w krajach wymienionych w załączniku (20) do komunikatu. Przyznawanie korzyści finansowych ubezpieczycielom kredytów eksportowych zawierającym lub obejmującym ochroną transakcje zakwalifikowane jako ryzyko rynkowe jest zazwyczaj zabronione.
(58)
W pkt 3.1 komunikatu stwierdza się, że czynniki, które mogą zakłócać konkurencję między prywatnymi a publicznymi lub wspieranymi ze źródeł publicznych ubezpieczycielami kredytów eksportowych zajmującymi się ubezpieczaniem ryzyka rynkowego, obejmują gwarancje państwa de iure lub de facto dla pożyczek i strat. Takie gwarancje umożliwiają ubezpieczycielom zaciąganie pożyczek o stopie niższej niż normalna stopa rynkowa lub w ogóle umożliwiają im pożyczanie pieniędzy. Co więcej, powodują one, że ubezpieczyciele mogą się obejść bez potrzeby reasekuracji na rynku prywatnym.
(59)
Jeżeli chodzi o kraje niewymienione w załączniku do komunikatu, ryzyka takie są „nierynkowe” w rozumieniu komunikatu, a wsparcie publiczne dla ich ubezpieczania nie wchodzi w zakres komunikatu.
(60)
W pkt 4.2 komunikatu stwierdza się, że „ryzyko rynkowe” nie może być objęte ubezpieczeniem kredytów eksportowych ze wsparciem ze strony państw członkowskich. W pkt 4.4 komunikatu wskazano wszakże, że pod pewnymi warunkami ryzyko takie może być przejściowo pokrywane przez publicznych lub wspieranych ze środków publicznych ubezpieczycieli kredytów eksportowych. W szczególności stwierdza się, że rodzaje ryzyka podejmowane w odniesieniu do dłużników z siedzibą w krajach wymienionych w załączniku do komunikatu są uznawane tymczasowo za nierynkowe tylko wtedy, gdy można wykazać niedostępność prywatnej ochrony ubezpieczeniowej dla rodzajów ryzyka ogólnie uznawanych za rynkowe. Państwa członkowskie mające zamiar skorzystać z tej klauzuli korekcyjnej muszą przedstawić sprawozdanie rynkowe, jak też dowody pochodzące od dwóch dużych ubezpieczycieli kredytów eksportowych o międzynarodowej renomie oraz od krajowego ubezpieczyciela kredytów, które wykażą niedostępność ochrony dla ryzyka na prywatnym rynku ubezpieczeń. Ponadto wspierany ze środków publicznych ubezpieczyciel kredytów eksportowych musi, o ile jest to możliwe, ujednolicić swoje stawki składek odnoszących się do takich rodzajów ryzyka nierynkowego ze stawkami pobieranymi w innych miejscach przez prywatnych ubezpieczycieli kredytów eksportowych w odniesieniu do tych rodzajów ryzyka, jak też przedstawić opis warunków, które publiczny ubezpieczyciel kredytów eksportowych zamierza stosować w odniesieniu do tych rodzajów ryzyka.
(61)
Aby przyspieszyć procedurę, w tymczasowych ramach uproszczono do dnia 31 grudnia 2010 r. zasady dotyczące dowodów, które państwa członkowskie muszą przedstawić, by wykazać niedostępność ochrony. W tym celu państwa członkowskie musiały przedstawić dowody przedłożone przez dużego prywatnego ubezpieczyciela kredytów eksportowych o międzynarodowej renomie oraz krajowego ubezpieczyciela kredytów lub co najmniej czterech eksporterów o ugruntowanej pozycji na rynku krajowym. Okres obowiązywania tymczasowych ram przedłużono do 31 grudnia 2011 r. (21).
Niedostępność ochrony
(62)
Portugalia przedstawiła pisma od eksporterów dowodzące, że odmówiono im ochrony w przypadku pewnej liczby transakcji. Komisja nie znalazła niemniej w pismach przedstawionych przez władze portugalskie wystarczających dowodów niedostępności ochrony. Powody odmowy podane w tych pismach są poufne lub też wyraźnie stwierdza się, że odmowa wynika z niskiej płynności i złej sytuacji finansowej klienta, co jest normalną praktyką biznesową na prawidłowo funkcjonującym rynku ubezpieczeniowym. W odpowiedzi na decyzję Komisji z dnia 27 października 2010 r. o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Portugalia przedstawiła dane wskazujące na spadek liczby przedsiębiorstw wykupujących ubezpieczenie (o 29,41 % do końca 2009 r. w porównaniu z rokiem poprzednim i o kolejnych 12,53 % do września 2010 r.), jak również spadek wartości ubezpieczonego portfela (o 32,84 % na koniec 2009 r. w porównaniu z rokiem poprzednim i o kolejnych 22,36 % do września 2010 r.). Jeżeli jednak chodzi o przedstawione przez Portugalię dwa pisma od prywatnych ubezpieczycieli wskazujących na niedostępność ochrony na rynku prywatnym, w jednym z nich (od CESCE z dnia 22 listopada 2010 r.) stwierdza się, że zapotrzebowanie przedsiębiorstw na finansowanie również zmalało w związku ze skurczeniem się rynków zbytu. W związku z tym podawany spadek wartości ubezpieczonych transakcji nie jest wystarczającym dowodem niedostępności ochrony na rynku.
(63)
Ponadto jeżeli ochrona jest rzeczywiście niedostępna na rynku prywatnym, a później staje się dostępna po częściowym zapewnieniu jej przez państwo, może to stanowić oznakę tego, że ubezpieczyciele otrzymali pomoc państwa. Jak wyjaśniono w motywie 35, rynek ten dostosowuje się głównie poprzez ilość, a nie ceny, więc dostępność kredytu pochodzącego z pomocy państwa pozwala obecnym już na rynku podmiotom utrzymać swoją pozycję.
Ujednolicenie składek ze stawkami pobieranymi przez prywatnych ubezpieczycieli kredytów
(64)
Stawki naliczane w ramach programu stanowią 60 % stawek naliczanych przez ubezpieczyciela prywatnego za ochronę dla tego samego klienta. Ponadto wbrew twierdzeniom władz portugalskich ryzyko przenoszone na państwo w ramach programu można uznać za wyższe od ryzyka obejmowanego samodzielnie ochroną przez ubezpieczyciela prywatnego. Należy pamiętać, że ryzyko niewykonania zobowiązania rośnie wraz ze wzrostem sumy ubezpieczenia. Tak więc dysponując większą ochroną ubezpieczeniową, eksporter zgodziłby się zawrzeć więcej transakcji handlowych z danym nabywcą, a wartość transakcji ogółem mogłaby przekroczyć zdolność nabywcy do spłaty zobowiązań.
(65)
Władze portugalskie uznają ryzyko dodatkowych transakcji za niższe, uznając, że eksporter, który uzyskał ograniczoną ochronę, ubezpieczyłby najpierw nabywców najbardziej ryzykownych; po zwiększeniu ochrony eksporter stopniowo ubezpieczałby nabywców mniej ryzykownych. Argument ten pomija jednak fakt, że linie kredytowe są przyznawane w stosunku do konkretnego nabywcy, więc eksporter nie ma możliwości wykorzystania całej przyznanej linii w odniesieniu do najmniej wiarygodnych nabywców.
(66)
Ponadto argument władz portugalskich, że dodatkowe ubezpieczone transakcje wiążą się z niższym ryzykiem od transakcji ubezpieczonych przez ubezpieczyciela prywatnego, prowadziłby do wniosku, iż ubezpieczyciele prywatni akceptują przy danym poziomie składki wyższe ryzyko, odmawiają natomiast objęcia ochroną transakcji o niższym ryzyku przy tym samym poziomie składki. Jeżeli to rozumowanie byłoby poprawne, racjonalny ubezpieczyciel prywatny ubezpieczałby więcej transakcji, co zwiększałoby jego dochód ze składek, jednocześnie zmniejszając ryzyko. Innymi słowy, argument władz portugalskich wskazywałby na irracjonalne zachowanie ubezpieczycieli prywatnych, którzy zgadzaliby się ubezpieczyć bardziej ryzykowną część portfela w miejsce części mniej ryzykownej. Dlatego też tego argumentu nie można przyjąć.
(67)
Wskutek faktu, że w ramach środka ochroną obejmowane jest zwiększone ryzyko, państwo jest narażone na wyższą oczekiwaną ostateczną wartość szkód niż ubezpieczyciel prywatny samodzielnie przyznający i wyceniający pierwotną ochronę. W związku z tym w przypadku programu uzupełniającego ochronę, w którym decyzja o rozszerzeniu ochrony jest podejmowana dopiero po określeniu składki w odniesieniu do pierwotnego limitu ubezpieczenia kredytu, cena uzupełnienia ochrony musi odzwierciedlać wyższe ryzyko potencjalnej dodatkowej ochrony. Argument władz portugalskich, zgodnie z którym przedsiębiorstwa stosowałyby negatywną selekcję zapewniającą objęcie bardziej ryzykownych transakcji ubezpieczeniem prywatnym, nie został poparty żadnymi konkretnymi danymi ani znanymi praktykami rynkowymi. Najpowszechniejsza postać prywatnego krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów (polisa obejmująca całość obrotów) wymaga objęcia ochroną całego portfela kredytowanej sprzedaży. Uniemożliwia to ubezpieczonemu przedsiębiorstwu selektywne ubezpieczenie ryzyka. Zdaniem Komisji cena dodatkowego ubezpieczenia powinna była uwzględniać wyższy poziom podejmowanego ryzyka. Dlatego też cena powinna była przewyższać naliczaną przez ubezpieczycieli prywatnych za ochronę podstawową.
(68)
W przedmiotowym przypadku stawki naliczane w ramach programu są niższe od aktualnych stawek na rynku ubezpieczeń kredytów eksportowych, co Portugalia potwierdziła w odpowiedzi na decyzję Komisji z dnia 27 października 2010 r. o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Cena jest też niższa od stawek rynkowych w latach 2007 i 2008. Dlatego też argument przedstawiony przez władze portugalskie, zgodnie z którym cena odpowiada stawkom rynkowym sprzed kryzysu, również nie znajduje potwierdzenia. Ponadto cena powinna także uwzględniać poziom podejmowanego ryzyka, a więc powinna w istocie być wyższa od ceny rynkowej.
(69)
W świetle powyższego program stosowany w odniesieniu do ubezpieczycieli jest niezgodny z komunikatem i tymczasowymi ramami.
6.3. ZGODNOŚĆ POMOCY DLA EKSPORTERÓW I KRAJOWYCH PRZEDSIĘBIORSTW HANDLOWYCH
6.3.1. Zgodność środka w zakresie krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych
(70)
Na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE mającego zastosowanie w normalnych warunkach rynkowych oraz art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE mającego zastosowanie w okresie poważnych zaburzeń w gospodarce, pomoc może pod pewnymi warunkami zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(71)
Komisja przypomina, że zgodnie z orzecznictwem art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE musi być stosowany w sposób zawężający i musi odnosić się do zaburzeń w całej gospodarce państwa członkowskiego (22).
(72)
Zgodnie z zasadami przedstawionymi w tymczasowych ramach (pkt 5.1), których obowiązywanie przedłużono do dnia 31 grudnia 2012 r., aby środki pomocy zostały uznane za zgodne, muszą one spełniać następujące kryteria:
a)
odpowiedniości
pomoc musi być ściśle ukierunkowana, aby umożliwić skuteczne osiągnięcie celu, jakim jest zaradzenie poważnemu zaburzeniu w gospodarce. Nie jest tak, jeżeli środek nie jest odpowiedni, aby zaradzić zaburzeniu;
b)
konieczności
środek pomocy musi być w swojej kwocie i formie niezbędny do osiągnięcia wyznaczonego celu. Jego kwota musi zatem być minimalną niezbędną do osiągnięcia celu, a forma najbardziej odpowiednią, aby zaradzić zaburzeniu. Innymi słowy, jeżeli mniejsza kwota pomocy lub środek w mniej zakłócającej formie byłyby wystarczające w celu zaradzenia poważnemu zaburzeniu w całej gospodarce, dany środek nie byłby konieczny. Analizę tę potwierdza utrwalone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości (23);
c)
proporcjonalności
pozytywne skutki środków muszą zostać odpowiednio zrównoważone z zakłóceniami konkurencji, aby ograniczyć zakłócenia do minimum niezbędnego dla osiągnięcia celów środków. W art. 107 ust. 1 TFUE zabrania się wszelkich selektywnych środków publicznych mogących zakłócić wymianę handlową między państwami członkowskimi. Przy wszelkich odstępstwach na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, który zezwala na pomoc państwa, trzeba zapewnić ograniczenie takiej pomocy do rozmiarów niezbędnych, aby osiągnąć określony cel.
Odpowiedniość
(73)
Jak wyjaśniono w motywie 46, konstrukcja programu wyłącza z udziału w nim przedsiębiorstwa najbardziej dotknięte kryzysem, w związku z czym nie jest on odpowiedni, aby zaradzić domniemanej niedoskonałości rynku polegającej na niedostępności prywatnej ochrony.
Konieczność i proporcjonalność: ujednolicenie składek ze stawkami pobieranymi przez prywatnych ubezpieczycieli kredytów
(74)
Jak wskazano w motywie 62, chociaż informacje dostarczone przez Portugalię wskazują na napięcia na rynku prywatnego ubezpieczenia kredytów, nie dowodzą one niedostępności ochrony. Dlatego też nie da się dowieść konieczności interwencji państwa.
(75)
Jak wyjaśniono w motywach 21 i 64, stawki naliczane w ramach programu stanowią 60 % stawek naliczanych przez ubezpieczycieli prywatnych za ochronę dla tego samego klienta.
(76)
Jak wyjaśniono w motywach 65-67, w przypadku programu uzupełniającego ochronę, w którym decyzja o rozszerzeniu ochrony jest podejmowana dopiero po określeniu składki w odniesieniu do pierwotnego limitu ubezpieczenia kredytu, cena uzupełnienia ochrony musi odzwierciedlać wyższe ryzyko potencjalnej dodatkowej ochrony.
(77)
Cel zapewnienia rzekomo niedostępnej ochrony ubezpieczeniowej można byłoby również osiągnąć za pośrednictwem programu, którego warunki cenowe odzwierciedlałyby ryzyko ponoszone przez państwo. W związku z tym warunki cenowe programu bazujące na składkach niższych od tych, które zostałyby naliczone na rynku w odniesieniu do podobnych rodzajów ryzyka, nie są proporcjonalne do celu programu.
(78)
W obliczu powyższego część programu dotycząca ubezpieczenia kredytów eksportowych nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc dla eksporterów na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i tymczasowych ram.
(79)
Jeżeli chodzi o art. 107 ust. 3 lit. c), wszystkie argumenty dotyczące odpowiedniości, konieczności i proporcjonalności znajdują równe zastosowanie przy analizie zgodności na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b). Dlatego też pomoc dla ubezpieczycieli kredytów eksportowych w ramach programu wpływa na warunki wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
6.3.2. Zgodność programu w odniesieniu do ubezpieczeń w handlu krajowym
(80)
Jeżeli chodzi o zastosowanie programu do transakcji krajowych, ubezpieczenia w handlu krajowym w cenie niższej od rynkowej mogłyby zmniejszyć wywóz na rzecz transakcji krajowych i wywrzeć poważny wpływ na przywóz. Dlatego też w normalnych warunkach rynkowych pomoc państwa dla transakcji w handlu krajowym jest surowo zabroniona, jednak zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. b) i c) TFUE pomoc można w pewnych okolicznościach uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym. W tym kontekście kryteria zgodności środków pomocy dotyczących krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych określają komunikat i tymczasowe ramy. W tych dokumentach nie ma jednak mowy o transakcjach w handlu krajowym.
(81)
Portugalia zgłosiła niemniej program na podstawie tymczasowych ram w kontekście trwającego kryzysu finansowego. Dlatego też trzeba ustalić, czy w obliczu daleko idących konsekwencji obecnego kryzysu gospodarczego program można uznać za zgodny bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Jeżeli nie, trzeba przeanalizować, czy środek może zostać uznany za zgodny na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
(82)
Jeżeli chodzi o zgodność na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, przepis ten pozwala Komisji uznać pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli ma ona na celu „zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego”.
(83)
Komisja ponownie wskazuje, że art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE musi być stosowany w sposób zawężający i musi odnosić się do zaburzeń w całej gospodarce państwa członkowskiego (24). Przypomina też, że - jak wskazano w motywie 73 - środek musi być zgodny z zasadami odpowiedniości, konieczności i proporcjonalności.
(84)
Środek wdrożono w kontekście trwającego kryzysu finansowego i jest on ograniczony czasowo.
(85)
Komisja otrzymała pisma od eksporterów i ubezpieczycieli prywatnych wskazujące na zmniejszenie ochrony ubezpieczeniowej transakcji krajowych. Władze portugalskie argumentują, że współczynnik szkodowości osiągnął poziom 102 %. Spostrzeżenie to nie jest jednak rozstrzygające, gdyż wzrost ten jest zgodny z tendencją trwającą od 2004 r., czego dowodzą obserwacje władz portugalskich. Ten stały wzrost współczynnika szkodowości jeszcze przed wybuchem kryzysu finansowego może wskazywać nie na niedoskonałość rynku finansowania handlu krajowego, lecz na strukturalny problem na rynku. Dlatego też Komisja nie znalazła dowodów na to, że program jest odpowiednim środkiem zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce, i stwierdza, że nie można go uznać za zgodny na podstawie tymczasowych ram lub art. 107 ust. 3 lit. b).
(86)
Jeżeli chodzi o zgodność środka na podstawie komunikatu i art. 107 ust. 3 lit. c), celem programu jest zaradzenie niedostępności ochrony na rynku ubezpieczeniowym. Biorąc jednak pod uwagę, że jest to program uzupełniający ochronę i pozostawiający ubezpieczycielom prywatnym pewien stopień swobody w wyborze beneficjentów, potencjalnie skutkuje on wykluczeniem z ochrony przedsiębiorstw znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, jak te objęte ochroną, lecz silniej dotkniętych przez kryzys. Takie wykluczone przedsiębiorstwa tracą ochronę ubezpieczeniową całkowicie, a nie tylko w części. Ponadto środek nie tylko wiąże się z dodatkową ochroną dla beneficjentów, lecz również przyznaje im korzyść cenową, gdyż składki są niższe od stawek rynkowych. Jak już wskazano, stawki naliczane w ramach programu stanowią 60 % stawek naliczanych przez ubezpieczyciela prywatnego za ochronę dla tego samego klienta, natomiast fakt, że limit ochrony zwiększa się dwukrotnie w stosunku do limitu pierwotnego, implikuje wyższe ryzyko, które nie znajduje odzwierciedlenia w składce. Warunki cenowe programu nie są uzasadnione w obliczu potrzeby zaradzenia niedostępności ochrony ubezpieczeniowej. Program nie jest proporcjonalny z punktu widzenia osiągnięcia wyznaczonego celu ze względu na potencjalne zakłócenia konkurencji.
(87)
W związku z tym Komisja stwierdza, że pomoc państwa udzielona w odniesieniu do ubezpieczeń w handlu krajowym nie spełnia warunków określonych w art. 107 ust. 3 lit. b) ani c) TFUE i jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
7. WNIOSEK
(88)
W obliczu powyższego Komisja stwierdza, że program wiąże się z przyznaniem pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, której nie można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
8. ZWROT
(89)
Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (25), w przypadku, gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu odzyskania pomocy od beneficjentów. Zwrotowi podlega jedynie pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
(90)
Celem odzyskania pomocy jest przywrócenie warunków panujących przed przyznaniem pomocy. Cel ten zostaje osiągnięty po zwrocie niezgodnej pomocy przez beneficjentów, którzy tracą tym samym przewagę uzyskaną wcześniej nad konkurentami. Kwota podlegająca odzyskaniu powinna zostać określona tak, aby wyeliminować korzyść ekonomiczną przyznaną beneficjentom.
(91)
Aby dokładnie określić wielkość pomocy, trzeba ustalić właściwy poziom odniesienia, gdyż nie istnieje odpowiednia cena rynkowa odpowiadająca wynagrodzeniu za ochronę udzieloną przez państwo. Jak wskazano w pkt 4.2 akapit pierwszy obwieszczenia Komisji w sprawie gwarancji (26), „równowartość dotacji gotówkowej” dla gwarancji kredytowej w danym roku można obliczyć w podobny sposób jak równowartość dotacji dla kredytu preferencyjnego. Wartość pomocy można więc obliczyć jako różnicę między teoretyczną stawką rynkową a stawką uzyskaną dzięki gwarancji państwa po uwzględnieniu wszelkich zapłaconych składek.
(92)
Jeżeli chodzi o pomoc dla ubezpieczycieli, korzyść ma formę zachowania udziału rynkowego ubezpieczycieli. Pod nieobecność pomocy ochronę mógłby zapewnić inny podmiot rynkowy. W szczególności, jak wyjaśniono w motywie 35, konkurencja na rynku opiera się głównie na ilości, a nie na cenach. Ponadto praktyką rynkową jest określenie uśrednionej ceny za cały portfel, który następnie ubezpiecza jeden ubezpieczyciel (27), aby uniknąć selekcji ze strony ubezpieczonego przedsiębiorstwa. Do selekcji mogłoby dojść, gdyby ubezpieczone przedsiębiorstwo zapłaciło uśrednioną cenę jedynie za klientów wysokiego ryzyka, nie ubezpieczając klientów niższego ryzyka lub ubezpieczając klientów niskiego ryzyka u innego ubezpieczyciela. Dlatego też gdyby inny podmiot rynkowy zapewnił eksporterom ochronę obejmującą cały żądany limit kredytowy, nawet przy wyższej cenie, eksporterzy prawdopodobnie przenieśliby całość swoich polis ubezpieczeniowych do alternatywnego dostawcy ochrony. Korzyścią finansową jest marża zysku uzyskiwana od ubezpieczonego wolumenu przez każdego ubezpieczyciela prywatnego po odjęciu kosztów związanych z tym wolumenem. Pod nieobecność programu powyższe składniki, przekładające się na zyski osiągnięte przez ubezpieczycieli prywatnych uczestniczących w programie w okresie, w którym państwo zapewniało uzupełniającą ochronę, zostałyby przejęte przez inny podmiot rynkowy. Pomoc udzieloną ubezpieczycielom można zatem skwantyfikować jako zyski uzyskane przez ubezpieczycieli uczestniczących w programie w okresie, w którym był on wdrażany, w związku z ochroną udzielaną poszczególnym eksporterom i krajowym przedsiębiorstwom handlowym zgłaszającym się do programu. Korzyść dla klientów zgłaszających się do programu należy obliczyć dla każdego ubezpieczyciela uczestniczącego w programie z osobna; w przypadku, gdy zysk przekracza kwotę de minimis, powinien on podlegać odzyskaniu.
(93)
W odniesieniu do eksporterów beneficjenci powinni byli zapłacić za ochronę ze strony państwa wynagrodzenie zgodne z warunkami rynkowymi. Kwotę pomocy należy zatem obliczyć jako różnicę w stosunku do rzeczywistej stawki rynkowej po uwzględnieniu zmiany w poziomie ryzyka. Komisja opracowała metodę obliczenia kwoty, którą należy odzyskać (wyjaśnioną w załączniku do niniejszej decyzji), opartą na racjonalnych założeniach i powszechnej praktyce rynkowej. Zgodnie z tą metodą teoretyczna cena rynkowa ochrony udzielonej przez państwo wynosi 110 % ceny (rozumianej jako stawka składki) pobieranej przez ubezpieczyciela prywatnego od każdego eksportera. Jako że cena w ramach programu wynosi 60 % składek naliczanych przez ubezpieczyciela prywatnego, kwota do odzyskania w przypadku każdej transakcji jest równa kwocie pobranej przez państwo w ramach programu pomnożonej przez 5/6.
(94)
Kwota, o której mowa w motywie 93, stanowi kwotę do odzyskania, którą należy powiększyć o odsetki naliczone od tej kwoty od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjentów (daty poszczególnych gwarancji), do dnia jej faktycznego odzyskania. Odsetki od zwracanej pomocy nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (28), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 271/2008 (29).
(95)
Niniejsza decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu, w szczególności w odniesieniu do odzyskania pomocy przyznanej w poszczególnych przypadkach w ramach programu z wyjątkiem pomocy, która spełnia warunki określone w rozporządzeniu przyjętym na mocy art. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 994/98 (30) lub w innym zatwierdzonym programie pomocy do limitu intensywności pomocy lub limitu de minimis mającego zastosowanie do danego rodzaju pomocy,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa związana z programem krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych wdrożonym na podstawie dekretu z mocą ustawy nr 175/2008 z dnia 26 sierpnia 2008 r. ustanawiającego Finova oraz dekretu z mocą ustawy nr 211/1998 z dnia 16 lipca 1998 r. określającego zasady dotyczące towarzystw poręczeń wzajemnych (zmienionego dekretami z mocą ustawy nr 19/2001 z dnia 30 stycznia 2001 r. oraz nr 309-A/2007 z dnia 7 września 2007 r.), która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przyznana przez Portugalię, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
Pomoc przyznana w poszczególnych przypadkach w ramach programu, o którym mowa w art. 1, która w chwili jej przyznania spełnia warunki określone w rozporządzeniu przyjętym na mocy art. 1 rozporządzenia (WE) nr 994/98 lub w innym zatwierdzonym programie pomocy, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym do limitu intensywności pomocy lub limitu de minimis mającego zastosowanie do danego rodzaju pomocy.
Artykuł 3
1. Portugalia odzyskuje od beneficjentów pomoc niezgodną z zasadami, o której mowa w art. 1.
2. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres, począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia (WE) nr 794/2004 zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 271/2008.
4. Portugalia niezwłocznie likwiduje program, o którym mowa w art. 1, i anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy w ramach programu, o którym mowa w art. 1, ze skutkiem od daty przyjęcia niniejszej decyzji.
Artykuł 4
1. Odzyskanie pomocy przyznanej w ramach programu, o którym mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Portugalia zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 5
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Portugalia przekazuje Komisji następujące informacje:
a)
wykaz beneficjentów, którzy otrzymali pomoc w ramach programu, o którym mowa w art. 1, oraz łączną kwotę pomocy otrzymaną przez każdego z nich;
b)
łączną kwotę (kwotę główną i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od każdego beneficjenta;
c)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
d)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentom nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 1, Portugalia na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Portugalia bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Portugalia dostarcza również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjentów.
Artykuł 6
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Portugalskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 23 listopada 2011 r.