РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно държавна помощ C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09), приведена в действие от Португалия под формата на държавна гаранция за ВРР
(нотифицирано под номер C(2010) 4932)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/346/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с тези разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение се отнася до държавна помощ, отпусната от Португалия под формата на държавна гаранция в полза на Banco Privado Português (наричана по-нататък „ВРР“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 13 март 2009 г. Комисията одобри с решение (наричано по-нататък „Решението за помощ за оздравяване“) (2) държавна гаранция за финансирането на заем от 450 млн. EUR, предоставен на BPP от шест португалски банки на 5 декември 2008 г. Мярката бе разрешена за период от шест месеца въз основа на член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО (сега член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС) въз основа на предположението, че португалските органи ще изпълнят поетото си задължение да представят план за преструктуриране в срок от шест месеца (т.е. до 5 юни 2009 г.).
(3)
На 15 юли 2009 г. Комисията призова португалските органи да представят спешно планa за преструктуриране на BPP. Тъй като поисканият план не бе представен, на 6 октомври 2009 г. Комисията изпрати официално напомнящо писмо съгласно член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (3).
(4)
На 10 ноември 2009 г. Комисията откри официалната процедура по разследване във връзка с предполагаемата мярка за държавна помощ. В същото решение Комисията издаде разпореждане за информация, с което се иска от Португалия да представи плана за преструктуриране до 22 декември 2009 г.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 6 март 2010 г. (4) Комисията покани заинтересованите страни да представят мнения относно мярката за помощ. Мнения бяха представени с писмо с дата 6 април 2010 г. от трета страна, която пожела да остане анонимна.
(6)
Комисията поиска информация от Португалия с писмо от 12 март 2010 г., на което Португалия отговори с писмо от 13 април 2010 г., заведено на 14 април 2010 г.
(7)
Мненията от заинтересованите страни бяха изпратени на Португалия с писмо от 15 април 2010 г. Португалия отговори на тези мнения с писмо от 13 май 2010 г., заведено на 14 май 2010 г.
(8)
На 29 април 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Португалия предостави с писмо от 13 май 2010 г. Португалия предостави допълнителна информация на 15 и 21 юни 2010 г.
2. ПОЛУЧАТЕЛЯТ И МЯРКАТА
2.1. Получателят
(9)
BPP е финансова институция със седалище в Португалия, предоставяща услугата частно банкиране, корпоративни консултантски услуги и услугата частни капиталови инвестиции. Клиентите на BPP са частни и институционални вложители, включително пет банки за взаимно кредитиране за селските райони (caixas de crédito agrícola mútuo), една спестовна банка (caixa económica), няколко пенсионни фонда, застрахователни дружества и други. BPP е представена в Португалия, Испания и в по-малка степен в Бразилия и Южна Африка.
(10)
Акциите на BPP не са регистрирани на фондова борса и следователно пазарната цена на нейните акции не може да бъде проследена. Към 30 юни 2008 г. общите активи в счетоводния баланс на BPP са възлизали на 2,9 млрд. EUR, представляващи под 1 % от общите активи на португалския банков сектор. BPP е собственост 100 % на групата „Privado Holding SGPS“ (sociedade gestora de participações sociais) S.A. Към 30 юни 2008 г. по-големият дял от акциите на това холдингово дружество (51,5 %) са били собственост на 12 акционери. През 2009 г. холдинговата група „Privado“ е имала 187 служители, 148 от които са работели за BPP.
2.2. Финансовите затруднения на банката
(11)
Според португалските органи BPP изпитва затруднения с ликвидността в резултат на влошаването на световното икономическо положение, което е намалило значително способността на банката да управлява своята ликвидност.
(12)
На 24 ноември 2008 г. BPP е уведомила Португалската централна банка (наричана по-нататък „Португалската национална банка“), че е застрашена от изпадане в невъзможност да изпълнява задълженията си за плащания. Тогава на BPP е било разрешено да преустанови всичките си плащания, считано от 1 декември 2008 г.
(13)
На 5 декември 2008 г. BPP е получила заем от 450 млн. EUR, подкрепен с държавна гаранция, при изложените по-долу условия. Заемът и гаранцията са покривали само задълженията на BPP, отразени в счетоводния баланс на 24 ноември 2008 г., и заемът е трябвало да бъде използван само за възстановяване на суми на вложителите и други кредитори, а не за покриване на задължения на други субекти в групата.
2.3. Мярката за спешна помощ
(14)
На 5 декември 2008 г. BPP е подписала споразумение за заем (наричано по-нататък „споразумението за заем“), с подкрепата на държавна гаранция, за 450 млн. EUR с шест големи португалски банки (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agricola Mútuo CRL) (наричани по-нататък „банковият синдикат“). Заемът е бил със срок шест месеца, който е можел да се подновява за срок до две години, и е бил с лихвен процент EURIBOR + 100 базисни пункта. Възнаграждението за заема е било определено въз основа на разходите за финансиране на банките кредиторки към момента на трансакцията.
(15)
Според португалските органи, без държавна гаранция никой кредитор не е бил готов да финансира BPP при разумен лихвен процент, имайки предвид затрудненото ѝ финансово положение. Държавната гаранция, съпътстваща заема, е била предоставена в съответствие със Закон № 112/97, т.е. извън португалската гаранционна схема (Закон 60-A/2008), която е била одобрена от Комисията на 29 октомври 2008 г. (5) По-специално португалските органи заявиха, че общата гаранционна схема, която е ограничена до платежоспособните банки, ще бъде неподходяща рамка за държавната намеса в полза на BPP с оглед на влошаващото се финансово състояние на банката и специфичните рискове, свързани с тази трансакция.
(16)
Възнаграждението за държавната гаранция е било определено на 20 базисни пункта, като е взето предвид обезпечението, представено от BPP.
(17)
Обезпечението се състои от: i) първо право на залог върху някои активи съгласно договор, сключен между Португалия, BPP и Португалската национална банка; и ii) първа ипотека върху недвижими активи, притежавани от BPP. Според преценката на португалските органи стойността на това обезпечение е около 672 млн. EUR, когато са били подписани споразумението за заема и споразумението за гаранцията (6). Предоставянето на обезпечение е уредено от споразумение, подписано от хазната, BPP и Португалската национална банка, в което последната е определена за попечител и управител на обезпечението от името на хазната. Според португалските органи португалската държава има по силата на националното законодателство привилегировани и приоритетни права върху обезпечението.
(18)
През срока на валидност на заема, покрит от държавната гаранция, BPP е поела ангажимент да не продава, да не предоставя като обезпечение, нито да се разпорежда по друг начин със своите настоящи и бъдещи активи.
(19)
В контекста на проучването на мярката за спешна помощ, извършено от Комисията, Португалия пое ангажимент да предостави план за преструктуриране на BPP в срок от шест месеца от държавната намеса (т.е. до 5 юни 2009 г.).
(20)
В своето решение от 13 март 2009 г. Комисията одобри мярката за период от шест месеца от предоставянето на държавната гаранция, т.е. до 5 юни 2009 г. Комисията освен това счете за необходимо планът за преструктуриране да бъде предоставен до 5 юни 2009 г., имайки предвид изключително ниския размер на възнаграждението.
(21)
С цел да продължат валидността на гаранцията след изтичането на първоначалния период от шест месеца, португалските органи поеха ангажимента да представят специално уведомление на Комисията.
(22)
Португалия не изпълни посочените по-горе ангажименти.
2.4. Продължаване на периода на действие на мярката за спешна помощ
(23)
С електронно писмо с дата 23 юни 2009 г. Португалия уведоми Комисията, че е взела решение да продължи държавната гаранция с още шест месеца (Despacho № 13364-A/2009 на Министерството на финансите от 5 юни 2009 г.). Португалия обаче нито подаде уведомление за това продължаване, нито потърси одобрението на Комисията.
(24)
Тъй като решението на Комисията одобри помощта само до 5 юни 2009 г., помощта за оздравяване стана неправомерна на 6 юни 2009 г.
(25)
План за преструктуриране е бил представен на Португалската национална банка от администраторите на BPP на 24 април 2009 г.
(26)
С писмо с дата 5 юни 2009 г. португалските органи обясниха на Комисията, че закъснението с предоставянето на план за преструктуриране на BPP се дължи на факта, че планът за възстановяване и преструктуриране, предложен от BPP, не е бил приет от Португалската национална банка.
(27)
На 9 юни 2009 г. Министерството на финансите и публичната администрация публикува документ, озаглавен „Esclarecimento do Ministério das Finanças e da Administração Pública - Decisão relativa ao Banco Privado Português“ („Пояснения от Министерството на финансите и публичната администрация - Решение относно Banco Privado Português“) (наричан по-нататък „документът от 9 юни 2009 г.“), в който се заявява, че планът за възстановяване и преструктуриране, предоставен на 24 април 2009 г. от BPP на Португалската национална банка, предлага, наред с други неща, операция по рекапитализация с държавна вноска на стойност между 150 и 200 млн. EUR под формата на обикновени акции, преференциални акции и допълнителни задължения без възвръщаемост. Този план не е бил приет, тъй като е било счетено, че „не спазва разпоредбите за рекапитализация, определени в Закон № 63-А/2008, нито насоките по този въпрос от Европейския съюз, насочени към гарантиране на спазването на правилата на Общността за конкуренцията, тъй като в този случай е налице държавна помощ“.
(28)
В документа от 9 юни 2009 г. се съобщава също така, че голям брой клиенти на BPP са поверили на банката управлението на своите спестявания, която ги е инвестирала във финансови инструменти, разпределени между десетки специално създадени за целта дружества под офшорна юрисдикция (инструменти с „абсолютна възвръщаемост“). Въпреки риска, присъщ на тези продукти, BPP е фиксирала процент на възнаграждение и е гарантирала целия капитал, инвестиран от тези клиенти, при настъпването на падежа. Тази гаранция за възвръщаемост така и не е била съобщена на надзорните органи, нито е била включена и вписана в счетоводния баланс на банката. Скриването на това задължение е предпазило акционерите на банката от необходимостта да инжектират повече капитал, за да отговорят на действащите правни и регулаторни изисквания. Освен това, съгласно документа от 9 юни 2009 г., проверката на португалската Комисия за пазара на ценни книжа (Comissão do Mercado de Valores Mobiliários - CMVM) и на Португалската национална банка е установила сериозни нередности, които представляват закононарушения от страна на BPP.
2.5. Положението с инвестиционните продукти с абсолютна възвръщаемост
(29)
В документа от 9 юни 2009 г. португалските органи заявиха освен това, че проучват съвместно с надзорните органи решение за свеждане до минимум на загубите за клиентите на BPP, притежаващи инструменти с абсолютна възвръщаемост, чиито инвестиции са застрашени. Решението, предвидено от правителството, е трябвало да включва, наред с други неща, следните мерки: 1. създаване на нов финансов инструмент, представляващ настоящия непряк портфейл с абсолютна възвръщаемост, който да замести настоящите позиции на инвеститорите; 2. финансовият инструмент ще бъде издаден и управляван от субект, който е независим от BPP и който се притежава и управлява от националните банкови институции.
2.6. Официалната процедура по разследване и второто продължаване на мярката за спешна помощ
(30)
На 15 юли 2009 г. Комисията покани португалските органи да предоставят спешно плана за преструктуриране на BPP, дори в неокончателен вариант, напомняйки, че помощта за оздравяване е неправомерна от 6 юни 2009 г.
(31)
Тъй като поисканият план не бе предоставен, на 6 октомври 2009 г. Комисията изпрати официално напомнящо писмо съгласно член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(32)
На 10 ноември 2009 г. Комисията започна официалната процедура по разследване във връзка с предполагаемата мярка за държавна помощ. В същото решение Комисията издаде разпореждане за информация, с което се иска от Португалия да представи плана за преструктуриране до 22 декември 2009 г.
(33)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (7). Комисията покани заинтересованите страни да представят мнения относно мярката за помощ.
(34)
На 3 декември 2009 г. португалските органи уведомиха Комисията, че държавната гаранция ще бъде продължена с още шест месеца. Според португалските органи държавата бе принудена да поднови гаранцията, тъй като незабавният крах на BPP със сигурност щеше да навреди на обмисляното понастоящем решение. Тъй като BPP очевидно не бе в състояние да изплати заема, банките, предоставили заема на BPP, се съгласиха да продължат неговия срок с още шест месеца, без да променят настоящите условия и без допълнително финансиране, при условие че съответната държавна гаранция също бъде продължена.
(35)
Поради тази причина на 5 декември 2009 г. държавната гаранция е била продължена с още шест месеца. Комисията не бе уведомена за продължаването: португалските органи само информираха Комисията, че гаранцията по заема ще бъде подновена.
(36)
На 25 февруари 2010 г. португалските органи изпратиха писмо с обяснение относно елементите, които според правителството трябва да станат база за решение на проблемите, създадени от BPP за значителна част от нейните клиенти, а именно инвеститорите в инвестиционния продукт с абсолютна възвръщаемост.
(37)
В същото писмо португалските органи информираха Комисията, че на 11 декември 2009 г. правителството е решило:
i)
да учреди затворен и нехармонизиран Специален инвестиционен фонд (Fundo Especial de Investimento - FEI), образуван от ресурсите (брутни активи и пасиви) в инвестиционния продукт с абсолютна възвръщаемост и който се характеризира със следното: а) пасивно управление на Специалния инвестиционен фонд; б) записване на акции в натура; в) четиригодишен срок с възможност за продължаване до не повече от десет години с решение на общото събрание на акционерите (1 акция = 1 глас); г) доброволно членство на клиентите;
ii)
да поднови държавната гаранция за заема на стойност 450 млн. EUR до създаването на Специалния инвестиционен фонд;
iii)
да задейства Фонда за гарантиране на депозитите (Fundo de Garantia de Depósitos - FGD), който гарантира пълно изплащане на стойността на паричните наличности на всеки вложител, когато тази стойност не надвишава 100 000 EUR, и Системата за обезщетение на инвеститорите (Sistema de Indemnização aos Investidores - SII), която гарантира обезщетение до не повече от 25 000 EUR на инвеститор при условията, определени от закона, и не ангажира държавни ресурси;
iv)
да предостави застрахователно покритие до 250 000 EUR на клиентите, присъединили се към FEI, при условие че изпълняват критериите на FGD и SII; по този начин отрицателната разлика, ако има такава, между доходите на клиента - под формата на възстановени суми от FGD и SII и на плащания от FEI - и номиналната стойност на инвестицията до горна граница от 250 000 EUR към 24 ноември 2008 г. се застрахова от държавата.
(38)
Ангажиментът, поет от португалската държава по отношение на инвеститорите на FEI в резултат на нейната правна система, ще бъде приложим едва на датата на прекратяване на дейността на фонда, която е четири години след датата на неговото учредяване - 30 март 2014 г. (8)
(39)
На 1 февруари 2010 г. португалската Комисия за пазара на ценни книжа (CMVM) даде разрешение за учредяването на FEI при горепосочените условия, като Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S.A. отговаря за управлението на фонда, а Banif - Banco de Investimento, S.A изпълнява ролята на депозитар на фонда.
(40)
FEI бе учреден на 30 март 2010 г.
(41)
На 16 април 2010 г. Португалската национална банка е издала съобщение, в което се заявява, че лицензът на BPP за упражняване на банкови дейности е бил отменен с решение от 15 април поради невъзможност за преструктуриране или рекапитализиране на банката. На 22 април Португалската национална банка е поискала ликвидация на BPP в компетентния съд (Tribunal de Comércio de Lisboa), представяйки същевременно предложение за назначаването на ликвидационна комисия. Ликвидацията на BPP следва португалските правила за ликвидация, приложими специално към банковите институции. Според мнението на португалските органи различните правни стъпки, определени от съответното законодателство, означават, че ликвидацията може да отнеме около една година.
(42)
На 13 май 2010 г. португалските органи съобщиха на Комисията, че въз основа на споразумението (9) гаранцията е била поискана от банковия синдикат и е била изпълнена на 7 май, когато Португалия е възстановила 450 млн. EUR на шестте банки. Португалската държава заяви, че е предприела вече необходимите стъпки за налагане на своите привилегировани и приоритетни права като кредитор върху свързаното с гаранцията обезпечение, като е предявила своя иск в съответния съд (10).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(43)
В своето решение от 10 ноември 2009 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията изложи първоначалната си оценка и съмненията си относно съвместимостта на съответните мерки с вътрешния пазар. Въпросните мерки бяха:
-
определянето на цената на гаранцията, която беше под равнището, изисквано по принцип съгласно Съобщението относно банковия сектор (11). Комисията имаше съмнения, че възнаграждението е достатъчно, като се има предвид риска. Комисията одобри тази цена единствено въз основа на поетото от Португалия задължение да представи план за преструктуриране, което в дългосрочен план да оправдае това предимство;
-
фактът, че Португалия не представи плана за преструктуриране, въпреки че ѝ бе официално напомнено да направи това с писмото с дата 6 октомври 2009 г.;
-
продължаването на гаранцията (на 5 юни 2009 г.) след срока от шест месеца, първоначално одобрен от Комисията.
4. ЗАБЕЛЕЖКИ ОТ ПОРТУГАЛИЯ
(44)
В своите мнения относно откриването на официалната процедура по разследване португалските органи твърдят, че не са в неведение относно поетото от тях задължение към Комисията да представят план за преструктуриране на BPP. Съгласно тяхното писмо от 13 април 2010 г. обаче отговорна в крайна сметка за представяне на плана за преструктуриране е BPP (с одобрението на Португалската национална банка), като отговорността на португалската държава е единствено да препрати плана на Комисията. Португалските органи не са представили на Комисията плана за преструктуриране просто защото представеният от BPP план не е бил одобрен от Португалската национална банка. Разпореждането, изложено в решението на Комисията от 10 ноември 2009 г., не е могло следователно да бъде изпълнено, въпреки политическите усилия на португалската държава да гарантира, че BPP действително е изпълнила задълженията си към Португалската национална банка, към държавата и в крайна сметка към Комисията.
(45)
Относно държавната помощ за BPP Португалия твърди, че тя е била и е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, доколкото е била отпусната за гарантиране на стабилността на националната финансова система, по аналогия със ставащото в европейски контекст.
(46)
Относно продължаванията на държавната гаранция за заема от 450 млн. EUR Португалия твърди, че те не съставляват нова държавна помощ, тъй като не е било изменено положението, стоящо в основата на одобрението от страна на Комисията на мярката за държавна помощ. Държавната гаранция, чийто срок е продължаван два пъти, е запазила непроменени своите условия: i) не е увеличена стойността на заема; ii) не са изменени задължения по заема (12); iii) съгласно договора за гаранция последната изтича чак тридесет дни след датата на последното изплащане на капитала и лихвите, като Комисията е уведомена, че споразумението за заема е за две години (13).
(47)
Що се отнася до неуведомлението за продължаванията на срока на държавната гаранция, португалските органи твърдят, че подновяването на споразумението за заема не зависи от португалската държава, а от банковия синдикат и BPP, и че непродължаването на срока на гаранцията е щяло да доведе до същите отрицателни последици за португалската финансова система, които са оправдали напълно одобрението от страна на Комисията на мярката за държавна помощ. Освен това Португалия счита, че продължаванията на срока на гаранцията са автоматични по силата на договора, регулиращ споразумението за заема, въпреки че те са били все пак формализирани заради правна сигурност по отношение на банковия синдикат.
(48)
По-нататък, според португалските органи продължаванията (дори ако се счете, че съставляват нова помощ) не са дали икономическо предимство, тъй като BPP на практика не е действала, поне от 1 декември 2008 г. насетне. По този начин мярката, със или без продължаванията на срока, „не е дала икономическо предимство на BPP, нито е засилила позицията ѝ по отношение на нейните конкуренти, поради простата причина, че BPP не е действала на пазара и следователно не се е конкурирала с други банки“ (14). Португалия следователно счита, че мярката не оказва въздействие нито върху конкуренцията, нито върху търговията между държавите-членки.
(49)
В своите забележки относно мненията на заинтересованите страни (вж. по-долу) португалските органи заявяват, че заемът от 450 млн. EUR е бил използван по прозрачен начин, за да се избегне ефектът на доминото и да се изпълнят задълженията на BPP, отразени в счетоводния баланс на 24 ноември 2008 г.
(50)
Португалските органи посочват също, че Португалия ще упражни своите права върху обезпечението, с което е свързана гаранцията, като част от процедурата за ликвидация на BPP. С оглед на своя статут като привилегирован кредитор на BPP, Португалия е уверена, че ще бъде в състояние да намали цялата сума от 450 млн. EUR, изплатена от нея на банките кредитори. В това отношение португалските органи отбелязват, че стойността на обезпечението към 7 май 2010 г. е била с над 20 % по-висока от общия размер на гарантирания заем.
(51)
Що се отнася до поетото от държавата задължение да възстанови загубите до 250 000 EUR на клиентите с абсолютна възвръщаемост, включили се във FEI, Португалия твърди, че това задължение не съставлява държавна помощ, тъй като а) не води до прехвърляне на държавни ресурси към дружеството, управляващо FEI, нито до друг субект, действащ на пазара; б) представлява редовен и приет механизъм, който е логично продължение на системата за обезщетяване на инвеститорите; в) не води до икономически предимства за инвеститорите, към които се прехвърля генерично и изключително в съответствие с националните и европейските законови изисквания, нито до нарушаване на конкуренцията на пазара или в отношенията между държавите-членки.
(52)
Освен това Португалия твърди, че фактическите плащания на клиентите на FEI в резултат на това поето задължение ще бъдат минимални, ако изобщо бъдат направени. Португалските органи разглеждат застрахователното покритие от 250 000 EUR като мярка за внушаване на доверие у клиентите на FEI, която обаче няма да доведе до фактическо плащане при повечето сценарии. При консервативен сценарий, основаващ се на хипотезата, че активите във FEI ще загубят още от стойността си през октомври 2009 г. в течение на следващите четири години, според изчисленията на Португалия максималното изплащане на един клиент ще бъде около 68 000 EUR. При по-благоприятни сценарии няма да има изобщо плащания.
5. ЗАБЕЛЕЖКИ ОТ ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(53)
В съответствие с член 6 от Решението на Комисията от 10 ноември 2009 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията получи на 6 април 2010 г. мнения от надлежно идентифицирани трети страни, които пожелаха да останат анонимни. В своите мнения относно откриването на официалната процедура по разследване заинтересованите страни изтъкват, че нито едно от условията, при които е била отпусната държавната гаранция за заема (максимална продължителност шест месеца и представянето на план за преструктуриране), не е било спазено. Ето защо според представените забележки помощта е незаконна и Комисията следва да нареди на Португалия да преустанови гаранцията. Освен това сумата от 450 млн. EUR, вместо да бъде използвана за преструктурирането на банката, е била използвана за обезщетяване на някои клиенти на BPP, в ущърб на всички останали.
6. ОЦЕНКА
6.1. Квалифициране на мерките като държавна помощ
(54)
В член 107, параграф 1 от ДФЕС се посочва:
„Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар.“
(55)
За да е приложим член 107, параграф 1 от ДФЕС е необходимо да е налице мярка за помощ, вменена на държавата, която се предоставя чрез държавни ресурси, влияе на търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията в общия пазар, като предоставя селективно икономическо предимство на някои предприятия.
6.1.1. Държавната гаранция за заема от 450 млн. EUR
(56)
Комисията припомня, че тя вече е установила в Решението за помощ за оздравяване от 13 март 2009 г., че държавната гаранция съставлява държавна помощ (15). Мярката се финансира от държавни ресурси и представлява държавна гаранция, предоставена от Португалия. Всъщност възстановяването, извършено от португалската държава на банковия синдикат на 13 май 2010 г. (вж. съображение 42 по-горе), е ясно доказателство за участието на държавни ресурси.
(57)
А и както вече е посочено в Решението за помощ за оздравяване от 13 март 2009 г. (16), държавната гаранция е дала възможност на BPP да получи по-добри финансови условия за отпуснатия заем от обичайно наличните на пазара за дружества при подобни обстоятелства в малко вероятния случай, както признават португалските органи, че такива заеми изобщо се предлагат. В това отношение в Решението за помощ за оздравяване вече е посочено, че таксата от 20 базисни пункта е далеч под равнището, следващо от прилагането на препоръката на Европейската централна банка от 20 октомври 2008 г. Въпреки високата степен на обезпечение Комисията заключи, че възнаграждението за държавната гаранция, определено на 20 базисни пункта, остава значително по-ниско от онова, което обикновено се счита за адекватно за банките в затруднено положение. Възнаграждението бе счетено за достатъчно само за етапа на оздравяване, ако бъде представен план за преструктуриране преди 5 юни 2009 г.
(58)
За разлика от други банки, които не са се възползвали от държавна гаранция за заеми, BPP е получила икономическо предимство, състоящо се в това, че таксата, начислена за държавната гаранция, е била определено под пазарното равнище.
(59)
Доводът, изложен от португалските органи, че BPP не е действала на пазара след 1 декември 2008 г., не може да бъде приет. Тъй като лицензът за упражняване на банкови дейности на BPP е бил отменен от Португалската национална банка едва на 15 април 2010 г., BPP е имала възможност да излезе един път или многократно на пазара без забавяне. Всъщност плановете за преструктуриране на BPP, представени между декември 2008 г. и април 2009 г., показват възможностите на банката да продължи да упражнява икономическа дейност в резултат на мярката за оздравяване. С оглед на дейностите и позицията на BPP на националния и международния финансов пазар, това предимство е възможно да окаже въздействие върху търговията между държавите-членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Считано едва от 15 април 2010 г., когато е бил отменен лицензът за упражняване на банкови дейности, BPP наистина е загубила всяка възможност да излезе отново на пазара и да наруши евентуално конкуренцията, и да окаже въздействие върху търговията между държавите-членки.
(60)
Въз основа на гореизложеното Комисията заключава, че държавната гаранция е дала икономическо предимство на BPP чрез използване на държавни ресурси, вменено на държавата. Това предимство може да окаже въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Следователно мярката съставлява държавна помощ.
6.1.2. Гаранцията от 250 000 EUR за клиенти на FEI
(61)
Както е описано по-горе, получателите на помощта по тази мярка са клиентите на BPP, които са инвестирали в продукти с абсолютна възвръщаемост и са избрали да се включат във FEI. Без решението, приложено от Португалия, клиентите на FEI щяха да рискуват да не бъдат обезщетени или, което е по-вероятно, да им бъдат възстановени по-малки суми, отколкото съгласно гаранцията. Според собствените оценки на Португалия, тяхната възвръщаемост като клиенти на FEI е била увеличена от гаранцията. Следователно клиентите на FEI са получили предимство в резултат на мярката.
(62)
Сам по себе си фактът на влагане на средства обаче не представлява непременно търговска дейност по смисъла на правилата за държавна помощ и всъщност, съгласно данните, представени от Португалия, повечето участници във FEI са физически лица, а не предприятия. Доколкото обаче сумите на FEI, покрити от държавната гаранция, служат за облагодетелстване на предприятия, те може да съставляват държавна помощ.
(63)
Въпреки това предоставените от Португалия числени данни ясно показват, че изплатените от държавата суми ще бъдат значително по-малки от прага съгласно правилото de minimis от 200 000 EUR за три години (17), като се вземе предвид покритието, предоставено от Системата за обезщетение на инвеститорите и Фонда гарантиране на депозитите, както и вероятната стойност, която при предпазливи хипотези ще бъде възстановена на инвеститорите от базовите активи.
6.2. Съвместимост в съответствие с член 107, параграф 3, буква б от ДФЕС
6.2.1. Държавната гаранция за заема от 450 млн. EUR
(64)
Португалия твърди, че елементът на помощ трябва да бъде оценен въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, който дава възможност на Комисията да обяви помощта за съвместима с вътрешния пазар, ако има за цел да преодолее „сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“. Комисията припомня, че Общият съд е подчертал, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС следва да се прилага ограничително и трябва да урежда затруднения в цялата икономика на държава-членка (18).
(65)
Комисията е признала вече, че настоящата глобална финансова криза може да създаде сериозни затруднения в икономиката на държава-членка и че мерки в подкрепа на банките може да бъдат счетени като подходящи за уреждането на тези затруднения. Тази оценка бе потвърдена от Съобщението относно банковия сектор (19), Съобщението относно рекапитализацията (20), Съобщението относно обезценените активи (21) и Съобщението относно преструктурирането (22), приети от Комисията. Член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС може следователно да служи като правно основание на мерките за помощи, взети за справяне с тази криза на системата. Що се отнася в частност до португалската икономика, това бе също така подходящото правно основание за различните решения на Комисията, одобряващи мерките, предприети от португалските органи за борба срещу финансовата криза, и по-специално нейното одобрение на португалската схема за рекапитализация и разширението ѝ, като последното от тези решения датира от март 2010 г. (23)
(66)
Що се отнася до разглеждания случай, Комисията отбелязва също, че в нейното Решение относно помощта за оздравяване приложимостта на член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС е била преценена и установена като приемлива, тъй като фактът, че ВРР не е изпълнила финансовите си задължения, би могъл да окаже отрицателно въздействие върху цялата финансова система на Португалия (вж. съображения от 33 до 45 от Решението относно помощта за оздравяване).
(67)
Макар да не представи плана за преструктуриране въпреки многократните искания и разпореждане за информация, както е описано в съображения от 30 до 32 по-горе, Португалия е продължила гаранцията на два пъти без да уведоми предварително Комисията и без да получи одобрение от нея.
(68)
Доводите на португалските органи, че Комисията е знаела, че по силата на договора гаранцията може да бъде дадена за две години и че не е имало съществена промяна на държавната гаранция, не могат да бъдат приети. Решението относно помощта за оздравяване свързваше одобрението на държавната гаранция с изпълнение на задължението, поето от португалските органи, да представят плана за преструктуриране в рамките на шест месеца. Това задължение не бе изпълнено от португалските органи.
(69)
Освен това наличието на договорно определено подновяване на държавната гаранция въз основа на решение от банковия синдикат и BPP не може да освободи Португалия от точните и изрични задължения, произтичащи от ангажиментите, поети от нея пред Комисията, на които се основава Решението относно помощта за оздравяване, нито от задълженията ѝ в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(70)
Позицията на Португалия относно задължението да представи плана за преструктуриране, че единственото ѝ задължение е било да представи плана на Комисията, също не може да бъде приета с оглед на поетите задължения, на които се основаваше Решението относно помощта за оздравяване. Във всички случаи остава фактът, че планът за преструктуриране не бе представен в необходимия срок, определен в Решението относно помощта за оздравяване, следователно не е спазено основното условие, при което бе дадено одобрението.
(71)
Оттук следва, че определянето на цената на гаранцията е било под равнището, изисквано по принцип съгласно Съобщението относно банковия сектор, за да бъде помощта считана за съвместима, и че Комисията е одобрила това равнище на цената в Решението относно помощта за оздравяване единствено въз основа на поетото от Португалия задължение да представи план за преструктуриране или ликвидация, който да сведе до допустим минимум нарушаването на конкуренцията. Тъй като такъв план не бе представен до 5 юни 2009 г., Комисията счита, че както гаранцията, предоставена от Португалия на 5 декември 2008 г., така и продължаването на нейния срок след 5 юни 2009 г., са несъвместими с вътрешния пазар.
(72)
Макар Португалия да не представи план за преструктуриране на BPP, португалските органи предоставиха информация, която доказва, че процедурата по ликвидация, започнала на 15 април 2010 г. с отнемането на лиценза на BPP за упражняване на банкови дейности, ще доведе до нейната ликвидация. Освен това няма да бъде дадено друго обезщетение на акционерите на BPP, освен евентуалните суми, произтичащи от самата процедура по ликвидация. Въз основа на тази информация Комисията счита, че няма да има риск от нарушаване на конкуренцията в бъдеще, що се отнася до BPP. Това заключение обаче не обезсилва несъвместимостта на мярката за помощ, отпусната от Португалия, за периода от 5 декември 2008 г. до 15 април 2010 г.
(73)
За да определи пазарна цена за лихвения процент на заема, Комисията е основала своята оценка на Съобщението на Комисията относно преразглеждане на метода за определяне на референтните и сконтови лихвени проценти (24). Комисията определя референтни проценти, за които се очаква да отразяват средното равнище на лихвени проценти, начислявани на пазара за средносрочни и дългосрочни заеми, обезпечени с обикновени ценни книжа. Този референтен процент е базисна ставка, която може да бъде повишена при ситуации, включващи особен риск, например за предприятие в затруднено положение или когато не са представени гаранциите, които банките обикновено изискват. При изключителни обстоятелства елементът на помощ на гаранцията може да се окаже толкова голям, колкото сумата, ефективно покривана от гаранцията.
(74)
Гаранцията е дала възможност на BPP да постигне по-благоприятни финансови условия за заема от обичайно предлаганите на финансовите пазари. Комисията счита, че елементът на помощ на гаранцията може да бъде изчислен като разликата между лихвения процент, който BPP би трябвало да плати при пазарни условия, т.е. без гаранция, и лихвения процент, при който гарантираният заем е бил фактически предоставен. Може да се приеме, че тази разлика отговаря на премията, която един гарант в условията на пазарна икономика би поискал за тези гаранции.
(75)
В настоящия случай Комисията счита, че без гаранцията BPP е щяла да плати лихвен процент, най-малко равен на референтния лихвен процент плюс 400 базисни пункта, тъй като е била дружество в затруднение, което води до високо равнище на обезпечението. Комисията счита, че интервалът от 400 базисни пункта е подходящ с оглед на високата степен на обезпечение (вж. съображение 17), което увеличава вероятността кредиторът да успее да си възстанови поне част от заема, въпреки силно затрудненото положение на BPP. Елементът на помощ на гаранцията представлява следователно разликата между референтния лихвен процент плюс 400 базисни пункта и лихвения процент, при който гарантираният заем е бил предоставен (т.е. EURIBOR + 100 базисни пункта), след приспадане на фактически платената за гаранцията цена, т.е. 20 базисни пункта.
(76)
В този контекст Комисията отбелязва освен това, че Португалия е заявила, че е подала необходимите искове с цел да приложи своите привилегировани и приоритетни права върху обезпечението, които има спрямо BPP, и че ще продължи с тези свои усилия, докато не възстанови цялата сума на заема (25). Комисията счита, че Португалия е длъжна да стори това, за да осигури изпълнението на разпоредбите на споразумението за гаранцията; евентуален неуспех да приложи своите права върху обезпечението, за да възстанови цялата сума на заема, би съставлявало държавна помощ в полза на BPP.
6.3. Използване от BPP на заема от 450 млн. EUR
(77)
Заинтересованата трета страна, която представи мнения относно решението на Комисията за откриване на официална процедура, твърди, че заемът от 450 млн. EUR, вместо да се използва за преструктурирането на BPP, е бил използван за възстановяване на сумите на някои клиенти на банката, в ущърб на всички останали. Комисията получи информация от португалските органи, която показва, че заемът е бил използван за обезщетяване на кредитори на BPP, чиито кредити са били просрочени или чиито кредитни линии са изтичали, и които са решили да не удължават кредитите си или да не подновяват кредитните си линии. Комисията не намери солидно доказателство в подкрепа на твърденията на заинтересованата трета страна.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(78)
С оглед на гореизложеното Комисията стигна до заключението, че държавната гаранция, дадена на BPP, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(79)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета, когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. Само помощта, която е несъвместима с вътрешния пазар, трябва да бъде възстановена.
(80)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Това ще се постигне, след като несъвместимата помощ бъде върната от BPP, която по този начин губи предимството, което е имала пред своите конкуренти. Подлежащата на възстановяване сума следва да бъде такава, че да премахне икономическото предимство, дадено на BPP.
(81)
В съответствие с точка 3.1 от Известието на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (наричано по-нататък „Известието на Комисията относно гаранциите“) (26), в случая с индивидуална държавна гаранция елементът на помощ трябва да бъде оценен на базата на условията за предоставяне на гаранцията и на заема. С оглед на тежките финансови затруднения на BPP по времето, когато е била дадена гаранцията, било е много малко вероятно дружеството да успее да получи банков заем на пазара без държавна намеса.
(82)
За точното количествено определяне на сумата на помощта, тъй като не може да бъде определена адекватна пазарна цена за възнаграждение на държавната гаранция, трябва да бъде определен подходящ показател. Както е посочено в първия абзац на точка 3.2 от Известието на Комисията относно гаранциите, „еквивалентът на помощта в брой“ на гаранция на заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента на помощта за заем при облекчени условия. Оттук следва, че сумата на помощта може да се изчисли като разликата между теоретичния пазарен лихвен процент и получения благодарение на държавната гаранция лихвен процент, след като се отчетат всички направени изплащания на премии.
(83)
В разглеждания случай, с оглед на финансовите затруднения на BPP и като се има предвид предоставеното обезпечение, BPP е трябвало да плати за заем при пазарни условия, т.е. без гаранция, референтния лихвен процент плюс премия за риск от 400 базисни пункта. Сумата на помощта трябва следователно да се изчисли като разликата между този теоретичен пазарен процент и лихвения процент, при който гарантираният заем е бил фактически предоставен (т.е. EURIBOR + 100 базисни пункта), след приспадане на фактически платената за гаранцията цена, т.е. 20 базисни пункта.
(84)
Що се отнася до пълната сума на самия заем, съгласно португалските органи португалската държава е взела досега всички необходими мерки и е предприела всички стъпки, за да приложи приоритетните си права върху обезпечението, което има от BPP (чиято стойност е била оценена значително над стойността на заема) (27). Комисията предполага, че португалската държава ще продължи да прилага тези права, получавайки по този начин пълната сума на заема в рамките на процедурата по ликвидация, както заяви самата тя в своя отговор от 15 юни 2010 г. (28).
(85)
Сумата, посочена в съображение 83, представлява подлежащата на възстановяване сума плюс лихвата, ефективно начислена върху тази сума от датата, в която помощта е била поставена на разположение на получателя (5 декември 2008 г.), до фактическото ѝ възстановяване. Тази лихва не може да бъде по-малка от сумата, изчислена в съответствие с член 9 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагане на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (29),
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, свързана с гаранцията относно заем от 450 млн. EUR, неправомерно предоставена от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на Banco Privado Português, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Португалия е длъжна да си възстанови от получателя помощта, посочена в член 1.
2. Върху сумите за възстановяване се начислява лихва от датата, на която са предоставени на разположение на получателя, до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата ще бъде изчислена с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се изисква незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение ще започне да се прилага в срок от четири месеца от датата на оповестяване на настоящото решение.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Португалия трябва да предостави на Комисията следната информация:
а)
общия размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от получателя;
б)
подробно описание на мерките, които вече са предприети и които са планирани за спазване на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че португалската държава е приложила своите приоритетни права върху обезпечението, предложено от Banco Privado Português в контекста на гаранцията.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 20 lipca 2010 r.
w sprawie pomocy państwa C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) udzielonej przez Portugalię w postaci gwarancji rządowej udzielonej BPP
(notyfikowana jako dokument nr C(2010) 4932)
(Jedynie tekst w języku portugalskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/346/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)
Niniejsza decyzja dotyczy pomocy państwa udzielonej przez Portugalię w postaci gwarancji rządowej na rzecz banku Banco Privado Português (zwanego dalej „BPP”).
1. PROCEDURA
(2)
W dniu 13 marca 2009 r. Komisja zatwierdziła w drodze decyzji („decyzja w sprawie pomocy na ratowanie”) (2) gwarancję rządową udzieloną na zabezpieczenie pożyczki w wysokości 450 mln EUR udzielonej na rzecz BPP przez sześć banków portugalskich w dniu 5 grudnia 2008 r. Środek został zatwierdzony na okres sześciu miesięcy na podstawie art. 87 ust. 3 lit. b) Traktatu WE (obecnie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE) w oparciu o założenie, że władze portugalskie zrealizują swoje zobowiązanie do przedłożenia planu restrukturyzacji w terminie sześciu miesięcy (tj. do dnia 5 czerwca 2009 r.).
(3)
W dniu 15 lipca 2009 r. Komisja wezwała władze portugalskie do przedłożenia w trybie pilnym planu restrukturyzacji banku BPP. W dniu 6 października 2009 r. Komisja, działając zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (3), wystosowała oficjalny monit, ponieważ wymagany plan restrukturyzacji nie został przedłożony.
(4)
W dniu 10 listopada 2009 r. Komisja wszczęła w odniesieniu do domniemanego środka pomocy państwa formalne postępowanie wyjaśniające. W tej samej decyzji Komisja wydała urzędowy nakaz przekazania informacji wzywający Portugalię do przedłożenia planu restrukturyzacji do dnia 22 grudnia 2009 r.
(5)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 6 marca 2010 r. (4). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących środka pomocy. Uwagi zostały przedstawione w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. przez osobę trzecią pragnącą zachować anonimowość.
(6)
Komisja zwróciła się do Portugali o udzielenie informacji pismem z dnia 12 marca 2010 r., na które Portugalia odpowiedziała pismem z dnia 13 kwietnia 2010 r., którego odbiór zarejestrowano dnia 14 kwietnia 2010 r.
(7)
Uwagi zainteresowanych stron zostały przekazane Portugalii pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Portugalia odpowiedziała na te uwagi pismem z dnia 13 maja 2010 r., zarejestrowanym dnia 14 maja 2010 r.
(8)
Komisja zwróciła się o przekazanie dodatkowych informacji dnia 29 kwietnia 2010 r., które Portugalia przedłożyła w piśmie z dnia 13 maja 2010 r. Portugalia dostarczyła dodatkowe informacje w dniach 15 i 21 czerwca 2010 r.
2. BENEFICJENT I ŚRODEK
2.1. Beneficjent
(9)
BPP jest instytucją finansową z siedzibą w Portugalii, oferującą usługi bankowości prywatnej, doradztwa dla firm oraz usługi w zakresie inwestycji na niepublicznym rynku kapitałowym. Klientami BPP są deponenci fizyczni i instytucjonalni, w tym pięć spółdzielczych rolniczych banków kredytowych (caixas de crédito agrícola mútuo), jeden bank oszczędnościowy (caixa económica), klika funduszy emerytalnych, firmy ubezpieczeniowe i inne podmioty. BPP prowadzi działalność w Portugalii, Hiszpanii oraz w mniejszym zakresie w Brazylii i w Republice Południowej Afryki.
(10)
Udziały BPP nie są notowane na giełdzie i z tego powodu cena rynkowa tych udziałów nie może być przedmiotem obserwacji. Zgodnie ze stanem z dnia 30 czerwca 2008 r. aktywa ogółem w bilansie BPP wynosiły 2,9 mld EUR, co stanowiło mniej niż 1 % wszystkich aktywów portugalskiego sektora bankowego. Grupa Privado Holding SGPS (sociedade gestora de participações sociais) SA jest właścicielem 100 % udziałów banku BPP. Według stanu na dzień 30 czerwca 2008 r. większość udziałów tej spółki holdingowej (51,5 %) należała do 12 udziałowców. W 2009 r. grupa Privado Holding zatrudniała 187 pracowników, spośród których 148 pracowało dla banku BPP.
2.2. Trudna sytuacja finansowa banku
(11)
Według władz portugalskich BPP straciło płynność ze względu na pogorszenie się sytuacji gospodarczej na świecie, które w znacznym stopniu zmniejszyło zdolność banku do zarządzania swoją płynnością.
(12)
W dniu 24 listopada 2008 r. BPP poinformował portugalski bank centralny („Bank Portugalii”) o ryzyku związanym z brakiem możliwości spłaty swoich zobowiązań płatniczych. BPP uzyskał wówczas pozwolenie na zawieszenie wszystkich swoich płatności począwszy od dnia 1 grudnia 2008 r.
(13)
W dniu 5 grudnia 2008 r. BPP otrzymał zabezpieczoną pożyczkę w wysokości 450 mln EUR zabezpieczoną gwarancją rządową na warunkach określonych niżej. Pożyczka i gwarancja pokryły tylko te zobowiązania BPP, które były zarejestrowane w bilansie na dzień 24 listopada 2008 r., a pożyczka miała zostać wykorzystana wyłącznie w celu spłacenia deponentów i innych wierzycieli, nie zaś w celu pokrycia zobowiązań innych podmiotów wchodzących w skład grupy
2.3. Środek pomocy nadzwyczajnej
(14)
W dniu 5 grudnia 2008 r. BPP podpisał z sześcioma głównymi bankami portugalskimi (Banco Comercial Português, SA, Caixa Geral de Depósitos, SA, Banco Espírito Santo, SA, Banco BPI, SA, Banco Santander Totta, SA, Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agricola Mútuo CRL) („syndykat bankowy”) zabezpieczoną gwarancją rządową umowę pożyczki („umowa pożyczki”) na kwotę 450 mln EUR. Termin zapadalności pożyczki wynosił sześć miesięcy z możliwością jego przedłużenia do dwóch lat, a stopa procentowa była ustalona na poziomie EURIBOR + 100 punktów bazowych. Odpłatność za pożyczkę określono w oparciu o koszty finansowania ponoszone przez banki kredytujące w czasie dokonywania transakcji.
(15)
Według władz portugalskich, bez gwarancji rządowej żaden kredytodawca nie był skłonny do zapewnienia finansowania BPP przy zastosowaniu rozsądnej stopy procentowej, biorąc pod uwagę trudną sytuację finansową tego banku. Gwarancja rządowa zabezpieczająca pożyczkę została udzielona zgodnie z ustawą nr 112/97, tj. poza portugalskim systemem gwarancji (ustawa 60-A/2008) zatwierdzonym przez Komisję w dniu 29 października 2008 r. (5). W szczególności władze portugalskie stwierdziły, że ogólny system gwarancji, który dotyczy tylko wypłacalnych banków, stanowiłby niewłaściwe ramy dla interwencji państwa na rzecz BPP z uwagi na pogarszającą się sytuację finansową banku i szczególne ryzyko związane z tą transakcją.
(16)
Odpłatność za gwarancję rządowa została ustalona na poziomie 20 punktów bazowych, biorąc pod uwagę zabezpieczenie przedstawione przez BPP.
(17)
Na zabezpieczenie składa się: (i) uprzywilejowany zastaw na szeregu aktywów określonych w umowie zawartej przez Portugalię, BPP i Bank Portugalii; oraz (ii) uprzywilejowana hipoteka ustanawiana na nieruchomościach będących własnością BPP. W momencie podpisywania umowy pożyczki i umowy gwarancyjnej (6) wartość tego zabezpieczenia została oszacowana przez władze portugalskie na około 672 mln EUR. Kwestie związane z ustanowieniem zabezpieczenia reguluje porozumienie podpisane przez Skarb Państwa, BPP i Bank Portugalii, w którym ten ostatni został wyznaczony jako depozytariusz i zarządzający zabezpieczeniem w imieniu Skarbu Państwa. Według władz portugalskich państwo portugalskie posiada, na mocy prawa krajowego, uprzywilejowaną pozycję i prawo pierwszeństwa względem zabezpieczenia.
(18)
W okresie obowiązywania pożyczki zabezpieczonej gwarancją rządową BPP zobowiązał się do wstrzymania się od sprzedaży swoich obecnych i przyszłych aktywów, wykorzystywania ich jako zabezpieczenia lub dysponowania nimi w inny sposób.
(19)
W kontekście badania prowadzonego przez Komisje w odniesieniu do środka pomocy nadzwyczajnej Portugalia zobowiązała się do przedłożenia planu restrukturyzacji banku BPP w ciągu sześciu miesięcy od daty interwencji państwa (tj. do dnia 5 czerwca 2009 r.).
(20)
W swojej decyzji z dnia 13 marca 2009 r. Komisja zatwierdziła środek na okres sześciu miesięcy od daty udzielenia gwarancji rządowej, tj. do dnia 5 czerwca 2009 r. Komisja uznała również przedłożenie planu restrukturyzacji do dnia 5 czerwca 2009 r. za konieczne ze względu na wyjątkowo niski poziom odpłatności.
(21)
W celu przedłużenia ważności gwarancji poza początkowy okres sześciu miesięcy władze portugalskie zobowiązały się do przedłożenia Komisji szczegółowego zgłoszenia w tej sprawie.
(22)
Portugalia nie wywiązała się z wyżej wymienionych zobowiązań.
2.4. Przedłużenie środka pomocy nadzwyczajnej
(23)
Za pośrednictwem wiadomości e-mail z dnia 23 czerwca 2009 r. Portugalia poinformowała Komisję o podjęciu decyzji o przedłużeniu gwarancji rządowej na okres dalszych sześciu miesięcy (Despacho nr 13364-A/2009 Ministerstwa Finansów z dnia 5 czerwca 2009 r.). Portugalia nie zgłosiła jednak tego przedłużenia ani nie wystąpiła z wnioskiem o jego zatwierdzenie przez Komisję.
(24)
Ponieważ w swojej decyzji Komisja zatwierdziła tylko pomoc udzielaną do dnia 5 czerwca 2009 r., pomoc na ratowanie stała się niezgodna z prawem w dniu 6 czerwca 2009 r.
(25)
Administratorzy BPP przedłożyli Bankowi Portugali plan naprawczy w dniu 24 kwietnia 2009 r.
(26)
Pismem z dnia 5 czerwca 2009 r. władze portugalskie wyjaśniły Komisji, że opóźnienie w przedłożeniu planu restrukturyzacji banku BPP wynikało z faktu, że plan naprawy i restrukturyzacji zaproponowany przez BPP nie został zaakceptowany przez Bank Portugalii.
(27)
W dniu 9 czerwca 2009 r. Ministerstwo Finansów i Administracja Publicznej opublikowało dokument zatytułowany „Esclarecimento do Ministério das Finanças e da Administração Pública - Decisão relativa ao Banco Privado Português” („Wyjaśnienia Ministerstwa Finansów i Administracji Publicznej - decyzja w sprawie Banco Privado Português”) (zwany dalej „dokumentem z dnia 9 czerwca 2009 r.”), w którym stwierdziło, że w planie naprawy i restrukturyzacji przedłożonym Bankowi Portugalii przez BPP w dniu 24 kwietnia 2009 r. proponowano między innymi przeprowadzenie operacji dokapitalizowania z wkładem państwa w wysokości 150-200 mln EUR w postaci akcji zwykłych, akcji uprzywilejowanych i dodatkowych bezzwrotnych obligacji. Plan ten nie został zaakceptowany, ponieważ uznano, że jest on „niezgodny z przepisami dotyczącymi dokapitalizowania określonymi w ustawie nr 63-A/2008 lub z właściwymi w odniesieniu do tej kwestii wytycznymi Unii Europejskiej mającymi na celu zapewnienie zgodności ze wspólnotowymi regułami konkurencji, z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej sprawie występuje pomoc państwa”.
(28)
W dokumencie z dnia 9 czerwca 2009 r. zawarto również informacje o tym, że duża liczba klientów BPP powierzyła swoje oszczędności zarządowi banku, który zainwestował je w instrumenty finansowe rozłożone na kilkadziesiąt spółek pośredniczących założonych w zagranicznych jurysdykcjach (instrumenty „bezwzględnej rentowności”). Pomimo ryzyka nieodłącznie związanego z tymi produktami BPP ustalił stopę odpłatności i udzielił gwarancji w odniesieniu do całego kapitału zainwestowanego przez tych klientów w terminie zapadalności. Informacje dotyczące tej gwarancji zwrotu nie zostały nigdy przekazane organom nadzoru; nie zostały one również uwzględnione i zarejestrowanie w bilansie banku. Poprzez zatajenie tego zobowiązania udziałowcy banku uniknęli konieczności wniesienia większego wkładu kapitałowego w celu spełnienia obowiązujących wymogów prawnych i regulacyjnych. Ponadto zgodnie z dokumentem z dnia 9 czerwca 2009 r., w wyniku dochodzenia przeprowadzonego przez portugalską Komisję Papierów Wartościowych (Comissão do Mercado de Valores Mobiliários - CMVM) i Bank Portugali wykryto poważne nieprawidłowości stanowiące działania przestępcze ze strony BPP.
2.5. Sytuacja produktów inwestycyjnych w ramach bezwzględnej rentowności
(29)
W dokumencie z dnia 9 czerwca 2009 r. władze portugalskie stwierdziły również, że wraz z organami nadzoru rozważają rozwiązanie pozwalające na minimalizację strat klientów BPP będących posiadaczami instrumentów bezwzględnej rentowności, których inwestycje były zagrożone. Planowane przez rząd rozwiązanie polegałoby między innymi na zastosowaniu następujących środków: 1) utworzenie nowego instrumentu finansowego, reprezentatywnego dla bieżącego pośredniego portfela bezwzględnej rentowności, w celu zastąpienia obecnych pozycji inwestorów; 2) emisję instrumentu finansowego i zarządzanie tym instrumentem powierzono by podmiotowi niezależnemu od BPP, który stanowiłby własność krajowych instytucji bankowych i byłby przez nie zarządzany.
2.6. Formalne postępowanie wyjaśniające i drugie przedłużenie środka pomocy nadzwyczajnej
(30)
W dniu 15 lipca 2009 r. Komisja wezwała władze portugalskie do przedłożenia planu restrukturyzacji banku BPP w trybie pilnym, nawet w formie tymczasowej, przypominając o tym, że pomoc na ratowanie stała się niezgodna z prawem od dnia 6 czerwca 2009 r.
(31)
W dniu 6 października 2009 r. Komisja, działając zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 659/1999, wystosowała oficjalny monit, ponieważ wymagany plan restrukturyzacji nie został przedłożony.
(32)
W dniu 10 listopada 2009 r. Komisja wszczęła w odniesieniu do domniemanego środka pomocy państwa formalne postępowanie wyjaśniające. W tej samej decyzji Komisja wydała urzędowy nakaz przekazania informacji wzywający Portugalię do przedłożenia planu restrukturyzacji do dnia 22 grudnia 2009 r.
(33)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (7). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących środka pomocy.
(34)
W dniu 3 grudnia 2009 r. władze portugalskie poinformowały Komisję o zamiarze przedłużenia gwarancji rządowej na okres dalszych sześciu miesięcy. Według władz portugalskich państwo zostało zmuszone do odnowienia gwarancji, ponieważ natychmiastowe przerwanie działalności BPP stanowiłoby wyraźne zagrożenie dla rozważanego obecnie rozwiązania. Ponieważ BPP z oczywistych względów nie był w stanie spłacić pożyczki, banki, które udzieliły BPP pożyczki, zgodziły się przedłużyć termin jej zapadalności o kolejne sześć miesięcy, bez zmiany obecnie obowiązujących warunków i bez dodatkowego finansowania pod warunkiem przedłużenia również odpowiedniej gwarancji rządowej.
(35)
W związku z tym w dniu 5 grudnia 2009 r. gwarancja rządowa została przedłużona na okres dalszych sześciu miesięcy. Komisja nie została powiadomiona o tym przedłużeniu: władze portugalskie poinformowały jedynie Komisję, że gwarancja udzielona na zabezpieczenie pożyczki zostanie odnowiona.
(36)
W dniu 25 lutego 2010 r. władze portugalskie przesłały pismo wyjaśniające elementy, które zdaniem rządu powinny stanowić podstawę dla rozwiązania problemów stworzonych przez BPP w odniesieniu do znacznej części jego klientów, tj. inwestorów inwestujących w produkty inwestycyjne w ramach bezwzględnej rentowności.
(37)
W tym samym piśmie władze portugalskie poinformowały Komisję, że dnia 11 grudnia 2009 r. rząd podjął decyzję w sprawie:
(i)
utworzenia zamkniętego i niezharmonizowanego specjalnego funduszu inwestycyjnego (Fundo Especial de Investimento - FEI), w skład którego wchodzą zasoby (aktywa i zobowiązania brutto) zgromadzone w produkcie inwestycyjnym bezwzględnej rentowności, który charakteryzują następujące cechy: a) pasywne zarządzanie specjalnym funduszem inwestycyjnym; b) subskrypcja udziałów niepieniężnych; c) czteroletni termin z możliwością wydłużenia do maksymalnie dziesięciu lat w drodze decyzji zgromadzenia akcjonariuszy (1 akcja = 1 głos); d) dobrowolne członkostwo klientów;
(ii)
odnowienia gwarancji rządowej na zabezpieczenie pożyczki w wysokości 450 mln EUR do momentu utworzenia specjalnego funduszu inwestycyjnego;
(iii)
uruchomienia funduszu gwarancyjnego depozytów (Fundo de Garantia de Depósitos - FGD) zabezpieczającego pełną spłatę wartości pieniężnych sald kredytowych każdego deponenta, jeżeli wartość ta nie przekracza 100 000 EUR, oraz systemu rekompensat dla inwestorów (Sistema de Indemnização aos Investidores - SII), który gwarantuje rekompensatę w maksymalnej wysokości 25 000 EUR dla jednego inwestora na warunkach określonych w przepisach prawa, i nie wiąże się z wykorzystaniem jakichkolwiek zasobów państwowych;
(iv)
przyznania ubezpieczenia w wysokości do 250 000 EUR dla klientów, którzy przystąpili do FEI, pod warunkiem że byli oni objęci kryteriami FGD i SII; tym samym ujemna różnica, o ile występuje, między przychodami klienta - w postaci zwrotów z FGD i SII oraz płatności z FEI - a wartością nominalną inwestycji do pułapu 250 000 EUR na dzień 24 listopada 2008 r. jest objęta ubezpieczeniem ze strony państwa.
(38)
Zobowiązanie podjęte przez państwo portugalskie w odniesieniu do inwestorów FEI, z racji tego, że wynika ono z portugalskiego systemu prawnego, będzie miało zastosowanie tylko z chwilą wygaśnięcia Funduszu, co nastąpi po upływie czterech lat od daty jego utworzenia, tj. w dniu 30 marca 2014 r. (8).
(39)
W dniu 1 lutego 2010 r. portugalska Komisja Papierów Wartościowych (CMVM) udzieliła zezwolenia na utworzenie FEI zgodnie z zamieszczonym powyżej opisem; Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, SA został wskazany jako organ odpowiedzialny za zarządzanie Funduszem, a Banif - Banco de Investimento, S.A jako depozytariusz Funduszu.
(40)
FEI został utworzony w dniu 30 marca 2010 r.
(41)
W dniu 16 kwietnia 2010 r. Bank Portugalii wydał komunikat, w którym oświadczył, że licencja bankowa BPP została cofnięta decyzją z dnia 15 kwietnia z uwagi na brak możliwości zrestrukturyzowania lub dokapitalizowania banku. W dniu 22 kwietnia Bank Portugalii zwrócił się do właściwego sądu (Tribunal de Comércio de Lisboa) o przeprowadzenie likwidacji BPP, przedstawiając w tym samym czasie wniosek o powołanie komitetu likwidacyjnego. Likwidację BPP przeprowadza się zgodnie z portugalskimi przepisami dotyczącymi likwidacji mającymi zastosowanie w szczególności w odniesieniu do instytucji bankowych. Władze portugalskie uważają, że przeprowadzenie różnych czynności prawnych określonych w odpowiednich przepisach oznacza, że likwidacja może potrwać przez około jeden rok.
(42)
W dniu 13 maja 2010 r. władze portugalskie powiadomiły Komisję o tym, że gwarancja została zajęta przez syndykat bankowy na podstawie umowy pożyczki (9) i wyegzekwowana w dniu 7 maja, kiedy Portugalia zwróciła 450 mln EUR sześciu bankom. Państwo portugalskie stwierdziło, że podjęło już kroki niezbędne do wyegzekwowania uprzywilejowanej pozycji i prawa pierwszeństwa przysługujących mu jako wierzycielowi w odniesieniu do zabezpieczenia ustanowionego w związku z gwarancją poprzez przedstawienie swoich roszczeń właściwemu sądowi (10).
3. DECYZJA KOMISJI DOTYCZĄCA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(43)
W decyzji z dnia 10 listopada 2009 r. wszczynającej formalne postępowanie wyjaśniające Komisja przedstawiła swoją ocenę wstępną i wątpliwości dotyczące zgodności przedmiotowych środków z rynkiem wewnętrznym. Środki, o których mowa, są następujące:
-
wycena gwarancji poniżej poziomu zazwyczaj wymaganego zgodnie z komunikatem bankowym (11). Komisja wyraziła wątpliwości co do tego, czy poziom odpłatności jest odpowiedni, biorąc pod uwagę ryzyko. Komisja zatwierdziła taką wycenę wyłącznie w oparciu o zobowiązanie Portugalii do przedłożenia planu restrukturyzacji, który w perspektywie długoterminowej we właściwy sposób rozwiązałby kwestię takiej korzyści;
-
fakt, że Portugalia nie przedłożyła planu restrukturyzacji, mimo że za pośrednictwem pisma z dnia 6 października 2009 r. otrzymała w tej sprawie oficjalny monit;
-
przedłużenie gwarancji (w dniu 5 czerwca 2009 r.) poza okres sześciu miesięcy początkowo zatwierdzony przez Komisję.
4. UWAGI PORTUGALII
(44)
W uwagach dotyczących wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego władze portugalskie stwierdziły, że nie były nieświadome podjętego wobec Komisji zobowiązania do dostarczenia planu restrukturyzacji BPP. Ostateczna odpowiedzialność za przygotowanie planu restrukturyzacji spoczywała jednak, zgodnie z pismem przedłożonym przez władze portugalskie w dniu 13 kwietnia 2010 r., na BPP (po zatwierdzeniu tego planu przez Bank Portugalii), a odpowiedzialność państwa portugalskiego ograniczała się jedynie do przekazania planu Komisji. Władze portugalskie nie przedstawiły planu restrukturyzacji Komisji tylko dlatego, że plan przedstawiony przez BPP nie został zatwierdzony przez Bank Portugalii. W związku z tym urzędowy nakaz zawarty w decyzji Komisji z dnia 10 listopada 2009 r. nie mógł zostać wykonany, niezależnie od podejmowanych przez państwo portugalskie wysiłków politycznych mających na celu zapewnienie realizacji zobowiązań BPP wobec Banku Portugalii, państwa i, ostatecznie, Komisji.
(45)
Jeżeli chodzi o pomoc państwa na rzecz BPP, Portugalia twierdzi, że pomoc ta była i pozostaje zgodna z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, ponieważ jej przyznanie miało na celu zapewnienie stabilności krajowego systemu finansowego analogicznie do wydarzeń rozgrywających się w kontekście europejskim.
(46)
Jeżeli chodzi o przedłużenia gwarancji rządowej udzielonej na zabezpieczenie pożyczki w wysokości 450 mln EUR, Portugalia twierdzi, że nie stanowiły one nowej pomocy państwa, ponieważ sytuacja leżąca u podstaw zatwierdzenia przez Komisję środka pomocy państwa nie uległa zmianie. Warunki dwukrotnie przedłużonej gwarancji rządowej pozostały niezmienione: (i) wielkość pożyczki nie została zwiększona; (ii) nie wprowadzono zmian w zobowiązaniach związanych z pożyczką (12); (iii) na mocy umowy gwarancyjnej gwarancja wygasłaby dopiero po upływie trzydziestu dni od daty ostatniej spłaty kapitału i odsetek, a Komisja wiedziała, że umowa pożyczki została zawarta na dwa lata (13).
(47)
Jeżeli chodzi o brak zgłoszenia dotyczącego przedłużeń gwarancji rządowej, władze portugalskie twierdzą, że odnowienie umowy pożyczki nie zależało od państwa portugalskiego, ale od syndykatu bankowego i BPP, i że nieprzedłużenie gwarancji musiałoby doprowadzić do takich samych negatywnych konsekwencji dla portugalskiego systemu finansowego, co konsekwencje, które zostały uznane za w pełni wystarczające do zatwierdzenia przez Komisję środka pomocy. Ponadto Portugalia uważa, że przedłużenia gwarancji były dokonywane automatycznie na mocy umowy regulującej umowę pożyczki, chociaż były one jednak sformalizowane ze względu na kwestię pewności prawa w odniesieniu do syndykatu bankowego.
(48)
Co więcej, według władz portugalskich przedłużenia (nawet jeżeli uznaje się, że stanowią one nową pomoc) nie przyczyniły się do powstania korzyści gospodarczej, ponieważ BPP praktycznie rzecz biorąc nie prowadził działalności co najmniej począwszy od dnia 1 grudnia 2008 r. Tym samym środek, niezależnie od jego przedłużenie lub braku przedłużenia, nie „przyznawał korzyści gospodarczej BPP ani nie wzmacniał jego pozycji względem konkurentów, ponieważ BPP nie prowadził działalności na rynku i w konsekwencji nie konkurował z innymi bankami” (14). W związku z tym Portugalia uznaje, że środek nie wpłynął ani na konkurencję, ani na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(49)
W swoich opiniach dotyczących uwag zainteresowanych stron (zob. poniżej) władze portugalskie stwierdziły, że pożyczka w wysokości 450 mln EUR została wykorzystana w przejrzysty sposób w celu zapobieżenia systemowemu efektowi domina i pokrycia zobowiązań BPP zarejestrowanych w bilansie na dzień 24 listopada 2008 r.
(50)
Władze portugalskie odnotowują również, że Portugalia będzie dochodzić swoich praw w odniesieniu do zabezpieczenia związanego z gwarancją w ramach postępowania likwidacyjnego dotyczących BPP. Biorąc pod uwagę status Portugalii jako uprzywilejowanego wierzyciela BPP, władze portugalskie są przekonane, że będą w stanie odzyskać całą kwotę 450 mln EUR, którą wypłaciły bankom kredytującym. W tym względzie władze portugalskie zauważają, że wartość zabezpieczenia była, według stanu na dzień 7 maja 2010 r., o ponad 20 % wyższa niż całkowita kwota pożyczki zabezpieczonej gwarancją.
(51)
Jeżeli chodzi o zobowiązanie państwa do zrekompensowania strat w wysokości do 250 000 EUR w odniesieniu do klientów w ramach bezwzględnej rentowności, którzy przystąpili do FEI, Portugalia twierdzi, że zobowiązanie to nie stanowi pomocy państwa, ponieważ: (i) nie wiąże się z transferem żadnych zasobów państwowych do spółki zarządzającej FEI lub jakiegokolwiek innego podmiotu prowadzącego działalność na rynku; (ii) jest zwykłym i uznanym mechanizmem, który stanowi logiczne przedłużenie systemu rekompensowania inwestorów; (iii) nie wiąże się z uzyskaniem przez inwestorów, do których jest kierowany w sposób ogólny i wyłączny, żadnej korzyści gospodarczej, zgodnie z krajowymi i europejskimi wymogami prawnymi, lub z jakimkolwiek zakłóceniem konkurencji na rynku lub zakłóceniem stosunków między państwami członkowskimi.
(52)
Ponadto Portugalia twierdzi, że faktyczne płatności na rzecz klientów FEI wynikające z tego zobowiązania będą minimalne, jeżeli w ogóle będą dokonywane. Władze portugalskie uważają ubezpieczenie w wysokości 250 000 EUR za środek mający na celu wzbudzenie zaufania w klientach FEI, który nie doprowadzi jednak do rzeczywistej wypłaty w ramach większości scenariuszy. W ramach scenariusza konserwatywnego, opierającego się na założeniu, że wartość aktywów w FEI nieustannie maleje w ciągu czterech kolejnych lat z poziomu z października 2009 r., Portugalia obliczyła, że maksymalna wypłata przypadająca ma jednego klienta wyniosłaby około 68 000 EUR. W przypadku bardziej korzystnych scenariuszy w ogóle nie doszłoby do wypłaty.
5. UWAGI INNYCH ZAINTERESOWANYCH STRON
(53)
Zgodnie z art. 6 decyzji Komisji z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja otrzymała w dniu 6 kwietnia 2010 r. uwagi od należycie określonych osób trzecich pragnących zachować anonimowość. W swoich uwagach dotyczących wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego zainteresowane strony zauważyły, że żaden z warunków, na jakich przyznana została gwarancja rządowa udzielona na zabezpieczenie pożyczki (maksymalny okres wynoszący sześć miesięcy i obowiązek przedłożenia planu restrukturyzacji), nie został spełniony. W związku z tym, zgodnie z przedłożonymi uwagami, pomoc była niezgodna z prawem i Komisja powinna nakazać Portugalii wstrzymanie gwarancji. Ponadto kwota 450 mln EUR została wykorzystana do spłacenia niektórych klientów BPP zamiast na restrukturyzację banku ze szkodą dla wszystkich pozostałych klientów.
6. OCENA
6.1. Kwalifikacja środków jako pomocy państwa
(54)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE:
„Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(55)
Aby możliwe było zastosowanie art. 107 ust. 1 TFUE, możliwe powinno być przypisanie państwu środka pomocy, który przyznaje się przy użyciu zasobów państwowych oraz który wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłóca konkurencję na rynku wewnętrznym, poprzez udzielenie selektywnej korzyści niektórym przedsiębiorstwom.
6.1.1. Gwarancja rządowa udzielona na zabezpieczenie pożyczki w wysokości 450 mln EUR
(56)
Komisja przypomina, że ustaliła już w decyzji w sprawie pomocy na ratowanie z dnia 13 marca 2009 r., że gwarancja rządowa stanowi pomoc państwa (15). Przedmiotowy środek jest finansowany przy użyciu zasobów państwowych, ponieważ polega na gwarancji rządowej przyznanej przez Portugalię. Zwrot dokonany przez państwo portugalskie dnia 13 maja 2010 r. na rzecz syndykatu bankowego (zob. motyw 42 powyżej) wyraźnie wskazuje, że wykorzystano zasoby państwowe.
(57)
W decyzji w sprawie pomocy na ratowanie z dnia 13 maja 2009 r. (16) ustalono już również, że dzięki gwarancji rządowej warunki finansowe pożyczki otrzymanej przez BPP były korzystniejsze niż warunki uzyskiwane zwykle na rynku przez przedsiębiorstwa w podobnej sytuacji, o ile w ogóle takie pożyczki byłyby możliwe do uzyskania, co - jak przyznają władze portugalskie - byłoby mało prawdopodobne. W tym względzie w decyzji w sprawie pomocy na ratowanie stwierdzono już, że opłata odpowiadająca 20 punktom bazowym jest znacznie poniżej poziomu wynikającego z zastosowania zalecenia Europejskiego Banku Centralnego z dnia 20 października 2008 r. Mimo wysokiego poziomu zabezpieczenia Komisja stwierdziła, że poziom odpłatności za gwarancje rządowe jest znacznie niższy od poziomu zasadniczo uznawanego za odpowiedni dla banków znajdujących się w trudnej sytuacji. Przedmiotową odpłatność uznano za odpowiednią jedynie w okresie ratowania, pod warunkiem przedłożenia planu restrukturyzacji do dnia 5 czerwca 2009 r.
(58)
W odróżnieniu od innych banków, niebędących beneficjentami gwarancji rządowej udzielonej na zabezpieczenie pożyczek, BPP uzyskał korzyść gospodarczą polegającą na tym, że poziom opłaty naliczonej z tytułu gwarancji rządowej był znacznie niższy od poziomu rynkowego.
(59)
Nie można przyjąć wysuwanego przez władze portugalskie argumentu, że BPP nie prowadził działalności na rynku po dniu 1 grudnia 2008 r. Biorąc pod uwagę, że Bank Portugalii cofnął licencję bankową BPP dopiero dnia 15 kwietnia 2010 r., BPP mógł wejść lub ponownie wejść na rynek w krótkim czasie. Plany naprawy BPP przedłożone od grudnia 2008 r. do kwietnia 2009 r. wskazują na zdolność banku do dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w wyniku zastosowania środka pomocy na ratowanie. Biorąc pod uwagę działalność BPP oraz jego pozycję na krajowym i międzynarodowym rynku finansowym, korzyść ta może wpływać na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Dopiero 15 kwietnia 2010 r., wraz z cofnięciem licencji bankowej, BPP stracił wszelką możliwość ponownego wejścia na rynek i zakłócenia konkurencji oraz wpływania na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(60)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że dzięki gwarancji rządowej BPP odniósł korzyść gospodarczą związaną z zastosowaniem zasobów państwowych, które można przypisać Portugalii. Korzyść ta może wpływać na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W związku z tym środek stanowi pomoc państwa.
6.1.2. Gwarancja w wysokości 250 000 EUR dla klientów FEI
(61)
Jak wskazano wyżej, beneficjentami przedmiotowego środka są klienci BPP, którzy zainwestowali w produkty w ramach bezwzględnej rentowności i zdecydowali się przystąpić do FEI. Bez rozwiązania wdrożonego przez Portugalię klienci FEI mogliby nie otrzymać zwrotu środków lub, co bardziej prawdopodobne, otrzymać zwrot na kwotę niższą niż w ramach gwarancji. Według własnych oszacowań Portugalii zwrot uzyskany przez klientów FEI dzięki gwarancji jest prawdopodobnie wyższy. W związku z tym dzięki zastosowaniu przedmiotowego środka klienci FEI odnieśli korzyść.
(62)
Sam fakt zdeponowania środków nie musi jednak stanowić działalności komercyjnej w rozumieniu zasad pomocy państwa i rzeczywiście, zgodnie z uwagami przedstawionymi przez Portugalię, większość uczestników FEI stanowią osoby fizyczne, niebędące przedsiębiorcami. Jeżeli jednak objęte gwarancją rządową kwoty w ramach FEI przynoszą korzyść przedsiębiorstwom, mogą one stanowić pomoc państwa.
(63)
Dane liczbowe przedstawione przez Portugalię wskazują jednak wyraźnie, że wartość wypłat rządowych będzie znacznie niższa od pułapu de minimis wynoszącego 200 000 EUR w okresie trzech lat (17), po uwzględnieniu pokrycia w ramach systemu rekompensat dla inwestorów i funduszu gwarancyjnego depozytów oraz prawdopodobnej wartości, jaką przy ostrożnym założeniu inwestorzy uzyskają z aktywów podstawowych.
6.2. Ocena zgodności w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE
6.2.1. Gwarancja rządowa udzielona na zabezpieczenie pożyczki w wysokości 450 mln EUR
(64)
Portugalia twierdzi, że element pomocy powinno się poddać ocenie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, dzięki czemu Komisja mogłaby uznać pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli ma ona na celu zaradzenie „poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego”. Komisja przypomina, że Sąd podkreślił konieczność stosowania przepisów art. 107 ust. 3 lit. b) w sposób zawężający i w celu rozwiązania kwestii zaburzeń w całej gospodarce państwa członkowskiego (18).
(65)
Komisja przyznała już, że obecny globalny kryzys finansowy może spowodować poważne zaburzenia w gospodarce państwa członkowskiego oraz że środki wspierające banki można uznać za mogące zaradzić tym zaburzeniom. Ocenę tę potwierdzają następujące dokumenty przyjęte przez Komisję: komunikat bankowy (19), komunikat o dokapitalizowaniu (20), komunikat w sprawie aktywów o obniżonej wartości (21) i komunikat w sprawie restrukturyzacji (22). W związku z tym art. 107 ust. 3 lit. b) może stanowić podstawę prawną do podjęcia środków pomocy w celu rozwiązania problemu kryzysu systemowego. Jeżeli chodzi konkretnie o gospodarkę portugalską, stanowił on również właściwą podstawę prawną różnych decyzji Komisji zatwierdzających środki podjęte przez władze portugalskie w celu zwalczania kryzysu finansowego, w szczególności zatwierdzenia przez nią portugalskiego programu dokapitalizowania oraz jego przedłużenia; ostatnią taką decyzję podjęto w marcu 2010 r. (23).
(66)
Jeżeli chodzi o przedmiotową sprawę, Komisja zwraca również uwagę, że w wydanej przez nią decyzji w sprawie pomocy na ratowanie oceniono możliwość zastosowania art. 107 ust. 3 lit. b) i uznano, że przepis ten ma zastosowanie, ponieważ niewypełnienie przez BPP jego zobowiązań finansowych mogło negatywnie wpłynąć na cały system finansowy Portugalii (zob. motywy 33-45 decyzji w sprawie pomocy na ratowanie).
(67)
Jak wskazano w motywach 30-32 powyżej, mimo ponawianych żądań i urzędowego nakazu przekazania informacji Portugalia nie przedłożyła planu restrukturyzacji i dwukrotnie rozszerzyła gwarancję bez uprzedniego zgłoszenia do Komisji i nie uzyskawszy jej zgody.
(68)
Nie można przyjąć argumentu władz portugalskich, iż Komisja wiedziała, że na mocy umowy gwarancję można przyznać na okres dwóch lat oraz że gwarancja rządowa nie była przedmiotem żadnej istotnej zmiany. Zgodnie z decyzją w sprawie pomocy na ratowanie zatwierdzenie gwarancji rządowej wiązało się z realizacją podjętego przez władze portugalskie zobowiązania, że przedłożą plan restrukturyzacji w terminie sześciu miesięcy. Władze portugalskie nie dotrzymały tego zobowiązania.
(69)
Ponadto fakt, że w umowie określono warunki odnowienia gwarancji rządowej na podstawie decyzji podjętej przez syndykat bankowy i BPP, nie może zwalniać Portugalii ze ściśle i wyraźnie określonych obowiązków wynikających ze zobowiązań, które podjęła wobec Komisji i na których oparto decyzję w sprawie pomocy na ratowanie, ani z jej obowiązków wynikających z art. 108 ust. 3 TFUE.
(70)
Stanowiska Portugalii na temat obowiązku przedłożenia planu restrukturyzacji, zgodnie z którym jej jedynym obowiązkiem było przekazanie planu Komisji, nie można przyjąć również w świetle zobowiązań, na których oparto decyzję w sprawie pomocy na ratowanie. W każdym razie pozostaje faktem, że planu restrukturyzacji nie przedłożono w wymaganym terminie określonym w decyzji w sprawie pomocy na ratowanie i w związku z tym nie utrzymano ważności podstawy zatwierdzenia.
(71)
Z powyższego wynika, że kwota, na jaką wyceniono gwarancję, znajdowała się poniżej poziomu, którego zasadniczo wymaga się zgodnie z komunikatem bankowym, aby pomoc można było uznać za zgodną, oraz że Komisja zatwierdziła ten poziom wyceny jedynie w decyzji w sprawie pomocy na ratowanie na podstawie zobowiązania dotyczącego przedłożenia przez Portugalię planu restrukturyzacji lub likwidacji, który w odpowiedni sposób zminimalizowałby stopień zakłócenia konkurencji. Do dnia 5 czerwca 2009 r. nie przedłożono takiego planu, w związku z czym Komisja stwierdza, że ani gwarancja przyznana przez Portugalię dnia 5 grudnia 2008 r., ani jej kontynuacja po dniu 5 czerwca 2009 r. nie są zgodne z rynkiem wewnętrznym.
(72)
Chociaż Portugalia nie przedłożyła planu restrukturyzacji BPP, władze portugalskie przekazały informacje świadczące o tym, że postępowanie likwidacyjne, które wszczęto dnia 15 kwietnia 2010 r. wraz z cofnięciem licencji bankowej BPP, doprowadzi do jego likwidacji. Ponadto jedyną rekompensatą, jaką otrzymają akcjonariusze BPP będą środki uzyskane w wyniku samego postępowania likwidacyjnego. Na podstawie tych informacji Komisja uznaje, że w przyszłości nie wystąpi ryzyko zakłócenia konkurencji w związku z BPP. Wniosek ten nie może jednak zaradzić niezgodności środka przyznanego przez Portugalię w odniesieniu do okresu od dnia 5 grudnia 2008 r. do dnia 15 kwietnia 2010 r.
(73)
W celu określenia rynkowej wartości odsetek od pożyczki Komisja przeprowadziła ocenę w oparciu o komunikat Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (24). Komisja ustanawia stopy referencyjne, które mają odzwierciedlać średni poziom stóp procentowych obowiązujących na rynku w odniesieniu do pożyczek średnio- i długoterminowych ze zwykłym zabezpieczeniem. Omawiana stopa referencyjna jest więc stopą wyjściową, którą można podnieść w sytuacjach związanych z konkretnym ryzykiem, na przykład w przypadku przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji lub jeżeli nie zapewniono zabezpieczenia zwykle wymaganego przez banki. W wyjątkowych okolicznościach wartość elementu pomocy w ramach gwarancji może okazać się równie wysoka, jak kwota faktycznie zabezpieczana przez tę gwarancję.
(74)
Dzięki gwarancji warunki finansowe pożyczki uzyskanej przez BPP były korzystniejsze niż warunki zwykle obowiązujące na rynkach finansowych. Komisja uważa, że wartość elementu pomocy w gwarancji można przedstawić jako różnicę między stopą procentową, którą BPP musiałby zapłacić za pożyczkę na warunkach rynkowych, tj. bez gwarancji, a stopą procentową faktycznie zastosowanej do udzielonej pożyczki z zabezpieczeniem w postaci gwarancji. Można uznać, że różnica ta odpowiada stopie zysku, jakiej działający na zasadach rynkowych gwarant zażądałby za udzielenie gwarancji.
(75)
W niniejszym przypadku Komisja uznaje, że bez gwarancji BPP musiałby zapłacić kwotę odpowiadającą stopie procentowej co najmniej równą stopie referencyjnej powiększonej o 400 punktów bazowych, ponieważ był on przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji zapewniającym wysoki poziom zabezpieczenia. Komisja uważa, że marża w wysokości 400 punktów bazowych jest właściwa, biorąc pod uwagę wysoki poziom zabezpieczenia pożyczki (zob. motyw 17), dzięki któremu wzrasta prawdopodobieństwo, że pożyczkodawca będzie miał możliwość odzyskania co najmniej części pożyczonych środków, niezależnie od złej sytuacji finansowej BPP. Wartość elementu pomocy w gwarancji wynika więc z różnicy między stopą referencyjną powiększoną o 400 punktów bazowych a stopą procentową zastosowaną do udzielonej pożyczki z zabezpieczeniem w postaci gwarancji (tj. EURIBOR + 100 punktów bazowych), po odliczeniu kwoty faktycznie zapłaconej za gwarancję, tj. 20 punktów bazowych.
(76)
W tym kontekście Komisja zwraca również uwagę, że Portugalia stwierdziła, iż wniosła już niezbędne roszczenia w celu wyegzekwowania uprzywilejowanej pozycji i prawa pierwszeństwa w odniesieniu do zabezpieczenia, które przysługują jej wobec BPP, i będzie kontynuować te roszczenia aż do odzyskania pełnej kwoty pożyczki (25). Komisja uznaje, że Portugalia ma obowiązek podejmowania tych działań w celu wyegzekwowania postanowień umowy gwarancyjnej; wszelki brak wyegzekwowania praw Portugalii w odniesieniu do zabezpieczenia w celu odzyskania pełnej kwoty pożyczki stanowiłby pomoc państwa na rzecz BPP.
6.3. Wykorzystanie pożyczki w wysokości 450 mln EUR przez BPP
(77)
Zainteresowana osoba trzecia, która przedstawiła uwagi odnośnie do decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, stwierdziła, że pożyczkę w wysokości 450 mln EUR wykorzystano do spłacenia niektórych klientów BPP, zamiast na restrukturyzację banku ze szkodą dla wszystkich pozostałych klientów. Komisja otrzymała od władz portugalskich informację, z której wynika, że pożyczkę wykorzystano do spłacenia wierzycieli BPP, których kredyty były wymagalne lub których linie kredytowe wygasały i którzy podjęli decyzję o nieprzedłużeniu kredytów lub nieodnowieniu linii kredytowych. Komisja nie znalazła żadnych dowodów na poparcie zarzutów ze strony zainteresowanej osoby trzeciej.
7. WNIOSEK
(78)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że gwarancja rządowa udzielona BPP stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, której nie można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
8. ODZYSKANIE POMOCY
(79)
Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999, w przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej niezgodnie z prawem, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu odzyskania pomocy od beneficjenta. Obowiązek odzyskania dotyczy tylko pomocy, która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
(80)
Odzyskanie ma na celu przywrócenie stanu rzeczy istniejącego przed przyznaniem pomocy. Następuje to w momencie zwrócenia pomocy niezgodnej z prawem przez BPP, który tym samym traci korzyści posiadane względem konkurentów. Wysokość kwoty podlegającej odzyskaniu należy ustalić na takim poziomie, aby wyeliminować uzyskaną przez BPP korzyść gospodarczą.
(81)
Zgodnie z pkt 3.1 obwieszczenia Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji (zwanego dalej „obwieszczeniem Komisji w sprawie gwarancji”) (26), w przypadku indywidualnej gwarancji rządowej element pomocy musi zostać oszacowany przez odniesienie do warunków udzielenia gwarancji i pożyczki. W świetle poważnych trudności finansowych banku BPP, w momencie udzielania gwarancji prawdopodobieństwo uzyskania przez przedsiębiorstwo pożyczki bankowej na rynku bez interwencji ze strony państwa było bardzo małe.
(82)
W celu dokładnego określenia ilościowego pomocy, przy założeniu, że określenie odpowiedniej ceny rynkowej w odniesieniu do odpłatności w ramach gwarancji rządowej nie jest możliwe, należy określić racjonalny punkt odniesienia. Jak określono w pkt 3.2 tiret pierwsze obwieszczenia Komisji w sprawie gwarancji, „równowartość dotacji gotówkowej” w ramach gwarancji udzielonej na zabezpieczenie pożyczki w danym roku może zostać obliczona w takim sam sposób jak równowartość dotacji w ramach pożyczki uprzywilejowanej. Dlatego kwotę pomocy można obliczyć jako różnicę między teoretyczną rynkową stopą procentową a stopą procentową uzyskaną dzięki gwarancji rządowej, po odjęciu wszystkich zapłaconych marż.
(83)
W przedmiotowej sprawie, uwzględniając trudną sytuację finansową BPP i biorąc pod uwagę ustanowione zabezpieczenie, BPP powinien uiścić z tytułu pożyczki udzielonej na warunkach rynkowych, tj. bez gwarancji, kwotę odpowiadającą referencyjnej stopie procentowej powiększonej o premię z tytułu ryzyka w wysokości 400 punktów bazowych. Kwotę pomocy należy w związku z tym obliczyć jako różnicę między tą teoretyczną stopą rynkową a stopą procentową faktycznie zastosowaną do pożyczki z zabezpieczeniem w postaci gwarancji (tj. EURIBOR + 100 punktów bazowych), po odliczeniu kwoty faktycznie zapłaconej za gwarancję, tj. 20 punktów bazowych.
(84)
Jeżeli chodzi o pełną kwotę samej pożyczki, według władz portugalskich państwo portugalskie podjęło jak do tej pory wszelkie niezbędne środki i działania mające na celu wyegzekwowanie praw pierwszeństwa przysługujących mu w odniesieniu do zabezpieczenia ustanowionego ze strony BPP (którego szacunkowa wartość jest znacznie wyższa od wartości pożyczki) (27). Komisja zakłada, że państwo portugalskie będzie nadal egzekwowało te prawa, uzyskując tym samym pełną kwotę pożyczki w ramach procesu likwidacji, zgodnie ze swoim oświadczeniem zawartym w odpowiedzi z dnia 15 czerwca 2010 r. (28).
(85)
Kwota, o której mowa w motywie 83, stanowi kwotę podlegającą zwrotowi, powiększoną o odsetki narosłe od tej kwoty od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta (5 grudnia 2008 r.), do dnia jej faktycznego odzyskania. Odsetki te nie mogą być niższe niż kwota obliczona zgodnie z art. 9 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (29),
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa przyznana w ramach gwarancji dotyczącej pożyczki w wysokości 450 mln EUR, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przyznana przez Portugalię na rzecz Banco Privado Português, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
1. Portugalia musi odzyskać od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 1.
2. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia (WE) nr 794/2004.
Artykuł 3
1. Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Portugalia zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Portugalia przekazuje Komisji następujące informacje:
a)
wysokość łącznej kwoty (kwoty głównej i odsetek od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że państwo portugalskie wyegzekwowało przysługujące mu prawa pierwszeństwa w odniesieniu do zabezpieczenia zaproponowanego przez Banco Privado Português w ramach gwarancji.
2. Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 1, Portugalia na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Portugalia bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Portugalia dostarcza również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Portugalskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 20 lipca 2010 r.