ДИРЕКТИВА 2011/85/ЕС НА СЪВЕТА
от 8 ноември 2011 година
относно изискванията за бюджетните рамки на държавите-членки
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 126, параграф 14, трета алинея от него,
като взе предвид предложението на Европейската комисия,
като взе предвид становището на Европейския парламент (1),
като взе предвид становището на Европейската централна банка (2),
като има предвид, че:
(1)
Съществува необходимост от доразвиване на опита, придобит през първото десетилетие на Икономическия и паричен съюз. Неотдавнашните събития в икономиката поставиха нови предизвикателства пред провеждането на фискалната политика в Съюза, и по-конкретно изведоха на преден план необходимостта да се повиши националната ангажираност и да има хармонизирани изисквания по отношение на правилата и процедурите, съставляващи бюджетните рамки на държавите-членки. По-специално е необходимо да се уточнят действията, които националните органи трябва да предприемат, за да изпълнят разпоредбите на приложения към Договорите Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за Европейския съюз (ДЕС) и към Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 3 от него.
(2)
Сектор „Държавно управление“ на държавите-членки и неговите подсектори поддържат системи за счетоводно отчитане на публичния сектор, включващи елементи като счетоводство, вътрешен контрол, финансова отчетност и одит. Тези системи следва да се разграничават от статистическите данни, които отразяват статистически обработените резултатни показатели на държавните финанси, както и от прогнозите действия или действия, свързани с бюджетирането, които касаят държавните финанси в бъдеще.
(3)
Цялостните и надеждни публични счетоводни практики за всички подсектори на сектор „Държавно управление“ са предпоставка за изготвянето на висококачествени статистически данни, които са съпоставими между всички държави-членки. Вътрешният контрол следва да гарантира, че съществуващите правила се прилагат във всички подсектори на сектор „Държавно управление“. Независимите одити, извършвани от публични институции, като сметни палати, или от частни одиторски институции, следва да насърчават най-добрите международни практики.
(4)
Наличието на фискални данни е от решаващо значение за правилното функциониране на рамката за бюджетно наблюдение на Съюза. Постоянното наличие на своевременно представени и надеждни фискални данни е гаранция за правилното и навременно наблюдение, което от своя страна позволява бърза реакция в случай на неочаквано бюджетно развитие. Решаващ фактор за гарантиране на качеството на фискалните данни е прозрачността, която трябва да включва постоянния публичен достъп до тях.
(5)
Що се отнася до статистиката, Регламент (ЕО) № 223/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. относно европейската статистика (3) установи нормативна рамка за изготвянето на европейска статистика с оглед на формулирането, прилагането, наблюдението и оценката на политиките на Съюза. С този регламент също се определят принципите на разработването, изготвянето и разпространението на европейска статистика: професионална независимост, безпристрастност, обективност, надеждност, статистическа поверителност и разходна ефективност, като се дават ясни определения за всеки от тези принципи. Регламент (ЕО) № 479/2009 на Съвета от 25 май 2009 г. за прилагане на Протокола за процедурата при прекомерен дефицит, приложен към Договора за създаване на Европейската общност (4), засили правомощията на Комисията при верифициране на статистически данни, използвани за процедурата при прекомерен дефицит.
(6)
Определенията за „бюджетен“, „дефицит“ и „инвестиция“ са посочени в Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит чрез позоваване на Европейската система за интегрирани икономически сметки (ЕSA), заменена от Европейската система от национални и регионални сметки в Общността, приета с Регламент (ЕО) № 2223/96 на Съвета от 25 юни 1996 г. относно Европейската система от национални и регионални сметки в Общността (5) (ESA 95).
(7)
Наличието и качеството на данните по ESA 95 са от първостепенно значение за правилното функциониране на рамката за фискално наблюдение на Съюза. ESA 95 се основава на информация, осигурявана на начислена база. Въпреки това тази фискална статистика на начислена база се основава на предхождащо я събиране на данни на касова основа или на техния еквивалент. Тези данни могат да играят съответна роля за засилване на навременното бюджетно наблюдение с цел да се избегне късното откриване на съществени бюджетни грешки. Наличието на времеви редове от данни на касова основа за бюджетните резултати може да разкрие тенденции, които налагат по-стриктно наблюдение. Фискалните данни на касова основа (или еквивалентни данни от счетоводното отчитане на публичния сектор, в случай че не са налични данни на касова основа), които трябва да се публикуват, следва да включват поне общо салдо, общ размер на приходите и общ размер на разходите. В обосновани случаи, когато например съществуват голям брой органи на местното управление, навременното публикуване на данни може да се основава на подходящи техники за изготвяне на оценки, основани на извадка от органи, с последващо коригиране чрез използване на данните за всички органи.
(8)
Необективните и нереалистични макроикономически и бюджетни прогнози могат да се окажат съществена пречка пред ефективността на фискалното планиране, вследствие на което да отслабят ангажимента към бюджетната дисциплина, докато прозрачността и обсъждането на методологиите за прогнозиране могат значително да повишат качеството на макроикономическите и бюджетните прогнози за целите на фискалното планиране.
(9)
Прозрачността представлява съществен фактор, гарантиращ използването на реалистични прогнози за провеждане на бюджетната политика, и следва да включва публичния достъп не само до официалните макроикономически и бюджетни прогнози, изготвени за целите на фискалното планиране, но и до методологиите, допусканията и съответните параметри, залегнали в основата на тези прогнози.
(10)
Анализът на чувствителността и съответните бюджетни прогнози, допълващи най-вероятния макрофискален сценарий, позволяват анализ на насоките, в които биха се развили основните фискални променливи при различни допускания за растежа и лихвените проценти, и така намаляват значително риска от нарушаване на бюджетната дисциплина поради грешки в прогнозирането.
(11)
Прогнозите на Комисията и информацията за моделите, на които те се основават, могат да предоставят на държавите-членки подходящ еталон за техния най-вероятен макрофискален сценарий, като повишават обосноваността на прогнозите, използвани за бюджетно планиране. Степента, в която може да се очаква обаче, че държавите-членки ще сравняват прогнозите, използвани за бюджетно планиране, с прогнозите на Комисията, ще зависи от графика на изготвянето на прогнозите и от сравнимостта на методологиите за прогнозиране и допусканията. Прогнозите на други независими органи също могат да представляват подходящ еталон.
(12)
Съществените разлики между избрания макрофискален сценарий и прогнозата на Комисията следва да бъдат описани и да се изложат причините за това, по-специално ако нивото или растежът на променливите във външните допускания значително се отклоняват от стойностите в прогнозите на Комисията.
(13)
Поради взаимната зависимост между бюджетите на държавите-членки и бюджета на Съюза, с цел да се подпомогнат държавите-членки при изготвянето на бюджетните им прогнози, Комисията следва да им предостави прогнози за разходите на Съюза въз основа на равнището на разходите, програмирано в многогодишната финансова рамка.
(14)
За да се улесни изготвянето на прогнозите за целите на бюджетното планиране и да се изяснят различията между прогнозите на държавите-членки и тези на Комисията, всяка държава-членка следва ежегодно да има възможност да обсъди с Комисията допусканията, залегнали в подготовката на макроикономическите и бюджетните прогнози.
(15)
Решаващ фактор за повишаване на качеството на официалните макроикономически и бюджетни прогнози е те да бъдат подложени на редовна, безпристрастна и всеобхватна оценка, основана на обективни критерии. Обстойната оценка включва внимателен преглед на икономическите допускания, сравнение с прогнозите, изготвени от други институции, и оценка на точността на предишни прогнози.
(16)
Като се има предвид, че основаните на правила бюджетни рамки на държавите-членки имат доказана ефективност за повишаване на националната ангажираност по отношение на фискалните правила на Съюза, насочени към подобряване на бюджетната дисциплина, стриктните специфични за отделната държава числови фискални правила, които са съгласувани с бюджетните цели на равнището на Съюза, следва да бъдат крайъгълен камък за засилване на рамката на Съюза за бюджетно наблюдение. Стриктните числови фискални правила следва да разполагат с конкретни дефиниции на целите, както и с механизми за ефективно и навременно наблюдение. Тези правила следва да се основават на надежден и независим анализ, извършван от независими органи или органи, които разполагат с функционална автономия по отношение на фискалните органи на държавите-членки. В допълнение опитът в това отношение показва, че за да се постигне ефективно функциониране на числовите фискални правила, трябва да се предвидят последици в случай на тяхното неизпълнение, които съответно биха могли да се изразяват и само в загуба на репутация.
(17)
По силата на Протокол (№ 15) за някои разпоредби, отнасящи се до Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, приложен към ДЕС и към ДФЕС, референтните стойности, посочени в Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към тези договори, не обвързват пряко Обединеното кралство. Задължението за наличие на числови фискални правила, които ефективно да допринасят за спазването на конкретните референтни стойности за прекомерния дефицит, както и свързаното с това задължение многогодишните цели в средносрочните бюджетни рамки да съответстват на тези правила, не следва да се прилагат за Обединеното кралство.
(18)
Държавите-членки следва да избягват процикличните фискални политики, а усилията за фискална консолидация следва да бъдат по-големи в периодите на благоприятна икономическа конюнктура. Числовите фискални правила с конкретно определени параметри спомагат за постигането на тези цели и следва да се отразят в годишните закони за бюджета на държавите-членки.
(19)
Националното фискално планиране може да бъде съгласувано с превантивната и корективната част на Пакта за стабилност и растеж (ПСР), само ако то включва приемането на многогодишна перспектива, и по-специално постигането на средносрочните бюджетни цели. Основното предназначение на средносрочните бюджетни рамки е да гарантират, че бюджетните рамки на държавите-членки са в съответствие със законодателството на Съюза. В контекста на Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики (6) и на Регламент (ЕО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит (7) предпазната и корективната част на ПСР не следва да се разглеждат поотделно.
(20)
Въпреки че одобряването на годишните закони за бюджета представлява най-важният етап в бюджетния процес, при който в държавите-членки се вземат важни бюджетни решения, повечето фискални мерки пораждат последици за бюджета, които далеч надхвърлят годишния бюджетен цикъл. Ето защо едногодишните перспективи предоставят недостатъчна база за стабилни бюджетни политики. С цел да се включи многогодишната бюджетна перспектива на рамката за бюджетно наблюдение на Съюза, планирането на годишните закони за бюджета следва да се основава на многогодишно фискално планиране, произтичащо от средносрочната бюджетна рамка.
(21)
Тази средносрочна бюджетна рамка следва да съдържа, наред с другото, прогнози за всички основни разходни и приходни пера за съответната бюджетна година и за годините след нея на базата на непроменени политики. Всяка държава-членка следва да бъде в състояние да определи по подходящ начин непроменените политики и да ги оповести публично, заедно с използваните допускания, методологии и други съответни параметри.
(22)
Настоящата директива не следва да създава пречки пред едно ново правителство в дадена държава-членка да актуализира средносрочната си бюджетна рамка, за да отрази новите си приоритети на политиките. В този случай новото правителство следва да посочи ясно различията спрямо предходната средносрочна бюджетна рамка.
(23)
Разпоредбите на рамката за бюджетно наблюдение, създадена от ДФЕС, и по-специално от ПСР, се отнасят до сектор „Държавно управление“ като цяло, което обхваща подсекторите „Централно управление“, „Регионално управление“, „Местно управление“ и „Социалноосигурителни фондове“, посочени в Регламент (ЕО) № 2223/96.
(24)
Много от държавите-членки претърпяха значителна фискална децентрализация с възлагането на бюджетни правомощия на поднационални администрации. Следователно ролята на тези администрации в осигуряване на изпълнението на ПСР нарасна значително и следва да се положат особени усилия, за да се гарантира, че всички подсектори на сектор „Държавно управление“ са надлежно включени в обхвата на задълженията и процедурите, заложени в националните бюджетни рамки, като това се отнася по-специално - но не единствено - за тези държави-членки.
(25)
За да могат ефективно да насърчават бюджетната дисциплина и устойчивостта на публичните финанси, бюджетните рамки следва да включват всички видове публични финанси. Поради тази причина следва да се обърне особено внимание на дейностите на тези органи и фондове на държавното управление, които не са част от редовните бюджети на подсекторно равнище и които имат незабавно или средносрочно въздействие върху бюджетните позиции на държавите-членки. Тяхното общо въздействие върху салдото на сектор „Държавно управление“ и държавния дълг следва да бъде представено в рамките на годишните бюджетни процеси и средносрочните бюджетни планове.
(26)
По подобен начин особено внимание следва да се обърне на наличието на условни задължения. По-конкретно условните задължения включват евентуални задължения, които зависят от настъпването на определено събитие в бъдеще, или настоящи задължения, при които няма вероятност за извършване на плащането или сумата на възможното плащане не може да бъде изчислена по надежден начин. В условните задължения се включва например подходяща информация за държавните гаранции, необслужваните кредити и задълженията, произтичащи от дейността на публични дружества, включително, когато е целесъобразно, за вероятността и потенциалната дата на падеж на разходите, свързани с условни задължения. Чувствителността на пазара следва да се отчита надлежно.
(27)
Комисията следва редовно да наблюдава изпълнението на настоящата директива. Следва да се набелязват и споделят най-добрите практики, свързани с разпоредбите на настоящата директива, в които се разглеждат различните аспекти на националните бюджетни рамки.
(28)
Доколкото целта на настоящата директива, а именно уеднаквено спазване на бюджетна дисциплина съгласно изискванията на ДФЕС, не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите-членки и следователно може да бъде по-добре постигната на равнището на Съюза, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 от ДЕС. В съответствие с принципа на пропорционалност, посочен в същия член, настоящата директива не надхвърля необходимото за постигането на тази цел.
(29)
В съответствие с точка 34 от Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество (8) държавите-членки се насърчават да изготвят за себе си и в интерес на Съюза свои собствени таблици, които, доколкото е възможно, показват съответствието между настоящата директива и мерките за транспониране, и да ги направят обществено достояние,
ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ДИРЕКТИВА:
ГЛАВА I
ПРЕДМЕТ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ
Член 1
Настоящата директива установява подробни правила относно характеристиките на бюджетните рамки на държавите-членки. Тези правила са необходими, за да се осигури спазване на предвидените в ДФЕС задължения на държавите-членки по отношение на избягването на прекомерен бюджетен дефицит.
Член 2
За целите на настоящата директива се прилагат определенията за „бюджетен“, „дефицит“ и „инвестиция“, посочени в член 2 от Протокол (№ 12) относно процедурата при прекомерен дефицит, приложен към ДЕС и към ДФЕС. Прилага се също определението за „подсектори на сектор „Държавно управление“ от точка 2.70 от приложение А към Регламент (ЕО) № 2223/96.
Освен това се прилага следното определение:
„бюджетна рамка“ означава съвкупността от договорености, процедури, правила и институции, върху които се основава провеждането на бюджетните политики на сектор „Държавно управление“, и по-специално:
а)
системите на бюджетно счетоводство и статистическа отчетност;
б)
правилата и процедурите, уреждащи изготвянето на прогнози за бюджетното планиране;
в)
специфични за отделната държава числови фискални правила, които допринасят за съответствието между провежданата от държавите-членки фискална политика и задълженията им в тази област съгласно ДФЕС, и се изразяват във вид на обобщаващ показател за бюджетните резултати, като например бюджетен дефицит, заеми, дълг или значителен компонент от тях;
г)
бюджетните процедури, включващи процедурни правила, на които се основава бюджетният процес на всички етапи;
д)
средносрочните бюджетни рамки като специфична съвкупност от национални бюджетни процедури, които разширяват времевия хоризонт за изготвяне на фискалната политика отвъд годишния бюджетен цикъл, включително определяне на приоритетите на политиката и на средносрочните бюджетни цели;
е)
механизмите за независимо наблюдение и анализ с оглед повишаване на прозрачността на елементите на бюджетния процес;
ж)
механизмите и правилата, регулиращи фискалните взаимоотношения между публичните органи в различните подсектори на сектор „Държавно управление“.
ГЛАВА II
СЧЕТОВОДНО ОТЧИТАНЕ И СТАТИСТИКА
Член 3
1. Държавите-членки поддържат национални системи за счетоводно отчитане на публичния сектор, които обхващат по изчерпателен и последователен начин всички подсектори на сектор „Държавно управление“ и съдържат информацията, необходима за изготвяне на данни на начислена основа с цел съставяне на данните, основани на стандарта ESA 95. Тези системи за счетоводно отчитане на публичния сектор са предмет на вътрешен контрол и независим одит.
2. Държавите-членки гарантират навременната и редовна наличност на фискални данни за всички подсектори на сектор „Държавно управление“, определени в Регламент (ЕО) № 2223/96. По-специално държавите-членки публикуват:
а)
фискални данни на касова основа (или еквивалентна стойност от счетоводното отчитане на публичния сектор, ако не са налични данни на касова основа) със следната периодичност:
-
за подсекторите „Централно управление“, „Регионално управление“ и „Социалноосигурителни фондове“: всеки месец, преди края на последващия месец, и
-
за подсектора „Местно управление“: на всеки три месеца, преди края на последващото тримесечие;
б)
подробна таблица с данни за преобразуването, в която е посочена методологията на преминаването от данни на касова основа (или еквивалентни стойности от счетоводното отчитане на публичния сектор, ако не са налични данни на касова основа) към данни, основани на стандарта ESA 95.
ГЛАВА III
ПРОГНОЗИ
Член 4
1. Държавите-членки гарантират, че фискалното планиране се основава на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози, за чието изготвяне е използвана възможно най-актуалната информация. Бюджетното планиране се основава на най-вероятния макрофискален сценарий или на по-консервативния сценарий. Макроикономическите и бюджетните прогнози се сравняват с най-актуалните налични прогнози на Комисията и, ако е целесъобразно, с тези на други независими органи. Съществените разлики между избрания макрофискален сценарий и прогнозата на Комисията се излагат аргументирано, по-специално ако нивото или растежът на променливите във външните допускания значително се отклоняват от стойностите в прогнозите на Комисията.
2. Комисията оповестява публично методологиите, допусканията и съответните параметри, на които се основават макроикономическите и бюджетните прогнози.
3. За да подпомогне държавите-членки при изготвянето на бюджетните им прогнози, Комисията им предоставя прогнози за разходите на Съюза въз основа на равнището на разходите, планирано в многогодишната финансова рамка.
4. В рамките на анализа на чувствителността макроикономическите и бюджетните прогнози разглеждат измененията на основните фискални променливи при различни допускания за растежа и лихвените проценти. Диапазонът на алтернативните допускания, използвани при макроикономическите и бюджетните прогнози, се определя в зависимост от точността на предишните прогнози и отчита в максималната възможна степен съответните рискови сценарии.
5. Държавите-членки посочват институцията, отговорна за изготвянето на макроикономическите и бюджетните прогнози, и оповестяват публично официалните макроикономически и бюджетни прогнози, съставени за целите на фискалното планиране, включително методологиите, допусканията и съответните параметри, на които тези прогнози се основават. Поне веднъж годишно държавите-членки и Комисията установяват технически диалог относно допусканията, залегнали в подготовката на макроикономическите и бюджетните прогнози.
6. Макроикономическите и бюджетните прогнози, изготвени за целите на фискалното планиране, се подлагат на редовна, безпристрастна и всеобхватна оценка, основана на обективни критерии, в т.ч. оценка ex post. Резултатът от тази оценка се оповестява публично и се взема предвид по целесъобразен начин в бъдещите макроикономически и бюджетни прогнози. Ако при оценката се установи значително отклонение на макроикономическите прогнози в рамките на период от поне четири поредни години, съответната държава-членка предприема необходимите действия и ги оповестява.
7. Равнището на държавния дълг и на бюджетния дефицит на държавите-членки за всяко тримесечие се публикува от Комисията (Евростат) на всеки три месеца.
ГЛАВА IV
ЧИСЛОВИ ФИСКАЛНИ ПРАВИЛА
Член 5
Всяка държава-членка следва да въведе специфични числови фискални правила, които ефективно насърчават спазването на произтичащите от ДФЕС задължения относно бюджетната политика с многогодишен хоризонт за сектор „Държавно управление“ като цялo. Тези правила насърчават по-специално:
а)
съответствие с референтните стойности за дефицита и дълга, определени съгласно ДФЕС;
б)
приемането на многогодишна перспектива за фискално планиране, включително спазването на средносрочната бюджетна цел на държавата-членка.
Член 6
1. Без да се засягат разпоредбите в ДФЕС относно рамката за бюджетно наблюдение на Съюза, специфичните за отделната държава фискални правила включват конкретни данни за следните елементи:
а)
определяне на целите и обхват на правилата;
б)
ефективно и навременно наблюдение на спазването на правилата, което се основава на надежден и независим анализ, извършван от независими органи или органи, които разполагат с функционална автономия по отношение на фискалните органи на държавите-членки;
в)
последици в случай на неспазване.
2. Ако числовите фискални правила съдържат клаузи, позволяващи дерогация, в тези клаузи се определят ограничен брой специфични обстоятелства, съвместими с произтичащите от ДФЕС задължения на държавите-членки в областта на бюджетната политика, както и стриктни процедури, при които е разрешено временно неспазване на дадено правило.
Член 7
Годишните закони за бюджета на държавите-членки отразяват специфичните за отделната държава числови фискални правила, които са в сила.
Член 8
Членове 5-7 не се прилагат за Обединеното кралство.
ГЛАВА V
СРЕДНОСРОЧНИ БЮДЖЕТНИ РАМКИ
Член 9
1. Държавите-членки установяват надеждна, ефективна средносрочна бюджетна рамка, предвиждаща приемането на перспектива за фискално планиране с продължителност най-малко три години, за да се гарантира, че националното фискално планиране следва многогодишна перспектива за фискално планиране.
2. Средносрочните бюджетни рамки включват процедури за определяне на следните елементи:
а)
изчерпателни и прозрачни многогодишни бюджетни цели по отношение на общия бюджетен дефицит, дълг и всички други обобщаващи фискални показатели, като например разходи, за да се гарантира, че те отговарят на числовите фискални правила, предвидени в действащата глава IV;
б)
прогнози за всички основни разходни и приходни пера на сектор „Държавно управление“, с повече информация относно подсекторите „Централно управление“ и „Социалноосигурителни фондове“, за съответната бюджетна година и за годините след нея, на базата на непроменени политики;
в)
описание на предвижданите средносрочни политики с въздействие върху финансовите средства на сектор „Държавно управление“, разделени по основни приходни и разходни пера, което показва как се постигат корекциите към средносрочните бюджетни цели в сравнение с предвижданията в рамките на непроменените политики;
г)
оценка на начините, по които предвижданите политики е вероятно да се отразят на дългосрочната устойчивост на публичните финанси, като се има предвид прякото им дългосрочно въздействие върху финансите на сектор „Държавно управление“.
3. Предвижданията, приети в рамките на средносрочните бюджетни рамки, се основават на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози в съответствие с глава III.
Член 10
Годишните закони за бюджета са в съответствие с разпоредбите на средносрочната бюджетна рамка. По-конкретно прогнозите за приходите и разходите, заедно с приоритетите, определени от средносрочната бюджетна рамка съгласно член 9, параграф 2, представляват основата за изготвянето на годишния бюджет. Надлежно се разясняват причините за всяко отклонение от тези разпоредби.
Член 11
Никоя разпоредба от настоящата директива не създава пречки за едно ново правителство в дадена държава-членка да актуализира средносрочната си бюджетна рамка, за да отрази новите си приоритети на политиките. В такъв случай новото правителство посочва различията спрямо предходната средносрочна бюджетна рамка.
ГЛАВА VI
ПРОЗРАЧНОСТ НА ФИНАНСИТЕ НА СЕКТОР „ДЪРЖАВНО УПРАВЛЕНИЕ“ И ЦЯЛОСТНОСТ НА ОБХВАТА НА БЮДЖЕТНИТЕ РАМКИ
Член 12
Държавите-членки гарантират, че всички мерки, предприети с оглед на спазване на разпоредбите на глави II, III и IV, са съгласувани между всички подсектори на сектор „Държавно управление“ и ги обхващат изцяло. За това се изискват по-специално съгласуваност на счетоводните правила и процедури и надеждност на използваните системи за събиране и обработка на данни.
Член 13
1. Държавите-членки създават подходящи механизми за координация между подсекторите на сектор „Държавно управление“, за да се гарантира, че всички подсектори на сектор „Държавно управление“ са изцяло и последователно обхванати в процесите на фискално планиране, определяне на специфичните за отделните държави числови фискални правила, изготвяне на бюджетни прогнози и въвеждане на многогодишно планиране, както се определя по-специално в многогодишната бюджетна рамка.
2. За да се подобри фискалната отчетност, бюджетните отговорности на публичните органи в различните подсектори на сектор „Държавно управление“ следва да са ясно определени.
Член 14
1. В рамките на годишните бюджетни процеси държавите-членки посочват всички органи и фондове на сектор „Държавно управление“, които не са част от редовните бюджети на подсекторно равнище, заедно с друга съответна информация. Общото въздействие върху салдото на сектор „Държавно управление“ и държавния дълг се представя в рамките на годишните бюджетни процеси и средносрочните бюджетни планове.
2. Държавите-членки публикуват подробна информация относно въздействието на данъчните разходи върху приходите.
3. За всички подсектори на сектор „Държавно управление“ държавите-членки публикуват съответна информация за условните задължения с потенциално значително въздействие върху публичните бюджети, включително държавни гаранции, необслужвани кредити и задължения, произтичащи от дейността на публични дружества, както и техния размер. Държавите-членки публикуват и информация за дялове на сектор „Държавно управление“ в капитала на частни и публични дружества, които възлизат на икономически значими суми.
ГЛАВА VII
ЗАКЛЮЧИТЕЛНИ РАЗПОРЕДБИ
Член 15
1. Държавите-членки въвеждат в сила разпоредбите, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, до 31 декември 2013 г. Те съобщават незабавно на Комисията текста на тези разпоредби. Съветът насърчава държавите-членки да изготвят за себе си и в интерес на Съюза свои собствени таблици за съответствие, които, доколкото е възможно, показват съответствието между настоящата директива и мерките за транспониране, и да ги направят обществено достояние.
2. Когато държавите-членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите-членки.
3. Комисията изготвя междинен доклад за напредъка относно изпълнението на основните разпоредби на настоящата директива въз основа на съответната информация от държавите-членки, който се представя на Европейския парламент и на Съвета до 14 декември 2012 г.
4. Държавите-членки съобщават на Комисията текста на основните разпоредби, които приемат в областта, уредена с настоящата директива.
Член 16
1. До 14 декември 2018 г. Комисията публикува преглед на пригодността на настоящата директива.
2. В този преглед се оценява, inter alia, пригодността на:
а)
статистическите изисквания за всички подсектори на сектор „Държавно управление“;
б)
формулировката и ефективността на числово изразените фискални правила в държавите-членки;
в)
общото ниво на прозрачност на публичните финанси в държавите-членки.
3. До 31 декември 2012 г. Комисията извършва оценка на пригодността на Международните счетоводни стандарти за публичния сектор за държавите-членки.
Член 17
Настоящата директива влиза в сила на двадесетия ден след публикуването ѝ в Официален вестник на Европейския съюз.
Член 18
Адресати на настоящата директива са държавите-членки.
Съставено в Брюксел на 8 ноември 2011 година.
DYREKTYWA RADY 2011/85/UE
z dnia 8 listopada 2011 r.
w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 126 ust. 14 akapit trzeci,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego (1),
uwzględniając opinię Europejskiego Banku Centralnego (2),
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)
Należy wykorzystać doświadczenia zdobyte w pierwszym dziesięcioleciu unii gospodarczej i walutowej. Niedawne wydarzenia gospodarcze przyniosły nowe wyzwania, którym polityka budżetowa w Unii musi stawić czoła; w szczególności unaoczniły również potrzebę zwiększenia utożsamiania się państw członkowskich z celami unijnymi oraz istnienia jednolitych wymogów dotyczących reguł i procedur tworzących ramy budżetowe państw członkowskich. W szczególności należy określić obowiązki, jakie organy krajowe muszą spełnić w celu przestrzegania postanowień załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, w szczególności jego art. 3.
(2)
Rządy państw członkowskich oraz podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych prowadzą systemy rachunkowości publicznej obejmujące księgowość, kontrolę wewnętrzną, sprawozdawczość finansową i audyt. Te systemy należy odróżnić od danych statystycznych, które dotyczą wyniku finansów publicznych uzyskiwanego na podstawie metod statystycznych, oraz od prognoz lub budżetowania, które dotyczą finansów publicznych w przyszłości.
(3)
Kompletne i wiarygodne praktyki w zakresie rachunkowości publicznej obejmujące wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych są warunkiem koniecznym dla tworzenia wysokiej jakości statystyk, porównywalnych we wszystkich państwach członkowskich. Kontrole wewnętrzne powinny zapewnić, aby obowiązujące przepisy były egzekwowane w całym podsektorze instytucji rządowych i samorządowych. Niezależne kontrole prowadzone przez instytucje publiczne, takie jak Trybunał Obrachunkowy lub prywatne organy kontrolne, powinny zachęcać do stosowania najlepszych międzynarodowych praktyk.
(4)
Dostępność danych budżetowych jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania ram nadzoru budżetowego Unii. Regularny dostęp do aktualnych i wiarygodnych danych budżetowych jest podstawą odpowiedniego i terminowego monitorowania, które z kolei pozwala na podjęcie bezzwłocznych działań w przypadku niespodziewanych zmian sytuacji budżetowej. Zasadniczym elementem zapewnienia jakości danych budżetowych jest ich przejrzystość, która musi obejmować regularny, publiczny dostęp do tych danych.
(5)
W odniesieniu do statystyk, rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie statystyki europejskiej (3) ustanowiono ramy ustawodawcze tworzenia statystyk europejskich na potrzeby formułowania, stosowania, monitorowania i oceny polityk unijnych. W rozporządzeniu tym ustanowiono również zasady regulujące rozwój, tworzenie i rozpowszechnianie europejskich statystyk; są to: niezależność zawodowa, bezstronność, obiektywizm, wiarygodność, tajemnica statystyczna i rozsądne dysponowanie kosztami, a każda z tych zasad została precyzyjnie zdefiniowana. Rozporządzenie Rady (WE) nr 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (4) zwiększyło uprawnienia Komisji w zakresie sprawdzania danych statystycznych wykorzystywanych w procedurze nadmiernego deficytu.
(6)
Definicje terminów „publiczny”, „deficyt” i „inwestycja” zostały określone w Protokole (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu poprzez odniesienie do Europejskiego Systemu Zintegrowanej Rachunkowości Gospodarczej (ESA), zastąpionego europejskim systemem rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie, przyjętym w drodze rozporządzenia Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (5) (ESA 95).
(7)
Dostępność i jakość danych ESA 95 ma kapitalne znaczenie dla zapewnienia właściwego funkcjonowania unijnych ram nadzoru budżetowego. System ESA 95 funkcjonuje na podstawie danych przekazywanych w ujęciu memoriałowym. Niemniej jednak te statystyki budżetowe w ujęciu memoriałowym opierają się na uprzednio zestawionych danych kasowych lub równoważnych im danych. Mogą one odgrywać istotną rolę w udoskonalaniu terminowego monitorowania budżetowego, tak aby uniknąć zbyt późnego wykrycia znaczących błędów budżetowych. Dostępność szeregów czasowych danych kasowych dotyczących zmian budżetowych może ujawnić powtarzające się schematy, które dają podstawy do ściślejszego nadzoru. Przeznaczone do publikacji dane budżetowe w ujęciu kasowym (lub równoważne dane liczbowe pochodzące z rachunkowości publicznej, jeżeli dane w ujęciu kasowym nie są dostępne) powinny obejmować co najmniej następujące elementy: saldo ogólne, dochody ogółem i wydatki ogółem. W uzasadnionych przypadkach, na przykład gdy istnieje duża liczba organów samorządowych na poziomie lokalnym, podstawą terminowej publikacji danych mogłyby być odpowiednie metody estymacji opierające się na próbce takich organów; następnie rewidowane przy użyciu kompletnych danych.
(8)
Tendencyjne i nierealistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe mogą znacząco ograniczyć skuteczność planowania budżetowego, a to z kolei może osłabić zobowiązanie do utrzymania dyscypliny budżetowej, natomiast przejrzystość metod prognozowania i dyskusja na ten temat mogą istotnie poprawić jakość prognoz makroekonomicznych i budżetowych na potrzeby planowania budżetowego.
(9)
Zasadniczym elementem zapewnienia stosowania realistycznych prognoz do celów prowadzenia polityki budżetowej jest przejrzystość, która powinna obejmować publiczny dostęp nie tylko do oficjalnych prognoz makroekonomicznych i budżetowych przygotowanych na potrzeby planowania budżetowego, ale również do metod, założeń i stosownych parametrów, stanowiących podstawę tych prognoz.
(10)
Analiza wrażliwości i towarzyszące jej prognozy budżetowe, które uzupełniają najbardziej prawdopodobny scenariusz makroekonomiczno-budżetowy pozwalają na przeanalizowanie kształtowania się głównych zmiennych budżetowych przy różnych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego i stóp procentowych, a tym samym zdecydowanie zmniejszają ryzyko rozluźnienia dyscypliny budżetowej powodowanej błędami w prognozach.
(11)
Prognozy Komisji i informacje dotyczące modeli, które stanowią ich podstawę, mogą zapewnić państwom członkowskim użyteczny punkt odniesienia dla ich najbardziej prawdopodobnego scenariusza makroekonomiczno-budżetowego, zwiększający wiarygodność prognoz wykorzystywanych do planowania budżetowego. Można się jednak spodziewać, że zakres, w jakim państwa członkowskie będą porównywać prognozy wykorzystywane do planowania budżetowego z prognozami Komisji, różni się w zależności od czasu sporządzenia prognozy oraz porównywalności metod i założeń prognozowania. Prognozy pochodzące z innych niezależnych źródeł również mogą stanowić użyteczny punkt odniesienia.
(12)
Znaczące rozbieżności między wybranym scenariuszem makroekonomiczno-budżetowym a prognozami Komisji należy opisać i uzasadnić, w szczególności jeżeli poziom lub wzrost wartości zmiennych w założeniach zewnętrznych znacząco odbiegają od wartości przedstawionych w prognozach Komisji.
(13)
Z uwagi na współzależność między budżetami państw członkowskich a budżetem Unii i po to, by wspierać państwa członkowskie w procesie przygotowywania ich prognoz budżetowych, Komisja powinna przedstawiać prognozy unijnych wydatków na podstawie poziomu wydatków zaplanowanego w wieloletnich ramach finansowych.
(14)
Aby ułatwić sporządzanie prognoz wykorzystywanych do planowania budżetowego i wyjaśnić rozbieżności między prognozami państw członkowskich a Komisji, każde państwo członkowskie powinno mieć możliwość corocznego omówienia z Komisją założeń stanowiących podstawę przygotowania prognoz makroekonomicznych i budżetowych.
(15)
Jakość oficjalnych prognoz makroekonomicznych i budżetowych zdecydowanie wzrasta dzięki regularnej, bezstronnej i kompleksowej ocenie opartej na obiektywnych kryteriach. Szczegółowa ocena obejmuje kontrolę założeń ekonomicznych, porównanie z prognozami przygotowanymi przez inne instytucje oraz ocenę wykonania prognoz w przeszłości.
(16)
Uwzględniając udokumentowaną skuteczność opartych na regułach ram budżetowych państw członkowskich w zakresie utożsamiania się poszczególnych państw z zasadami budżetowymi Unii wspierającymi dyscyplinę budżetową, silne numeryczne reguły fiskalne, które są specyficzne dla każdego państwa członkowskiego oraz zgodne z celami budżetowymi na poziomie Unii, powinny być podstawą wzmocnionych ram nadzoru budżetowego Unii. Silne numeryczne reguły fiskalne powinny posiadać wyraźnie określone cele wraz z mechanizmami skutecznego i terminowego monitorowania. Reguły te powinny być oparte na wiarygodnej i niezależnej analizie przeprowadzanej przez niezależne organy lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państw członkowskich. Ponadto doświadczenie funkcjonowania dotychczasowych reguł pokazuje, że aby zapewnić skuteczność funkcjonowania numerycznych reguł fiskalnych, trzeba przewidzieć konsekwencje ich nieprzestrzegania, polegające choćby na uszczerbku reputacji.
(17)
Na mocy Protokołu (nr 15) w sprawie niektórych postanowień dotyczących Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej załączonego do TUE i TFUE wartości odniesienia wspomniane w Protokole (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonym do tych traktatów nie są bezpośrednio wiążące dla Zjednoczonego Królestwa. Obowiązek posiadania numerycznych reguł fiskalnych, które skutecznie wspierają zgodność z konkretnymi wartościami odniesienia dotyczącymi nadmiernego deficytu, oraz powiązany z nim obowiązek, zgodnie z którym wieloletnie cele w średniookresowych ramach budżetowych muszą być spójne z takimi regułami, nie powinny mieć zatem zastosowania do Zjednoczonego Królestwa.
(18)
Państwa członkowskie powinny unikać procyklicznej polityki budżetowej, a w okresach dobrej koniunktury gospodarczej działania na rzecz konsolidacji fiskalnej powinny być bardziej intensywne. Osiągnięciu tych celów sprzyjają precyzyjnie określone numeryczne reguły fiskalne; reguły te powinny być uwzględniane w uchwalanej corocznie przez poszczególne państwa członkowskie ustawie budżetowej.
(19)
Planowanie budżetowe na szczeblu krajowym może być zgodne zarówno z częścią zapobiegawczą, jak i naprawczą paktu stabilności i wzrostu (pakt) wyłącznie wtedy, gdy w planowaniu tym przyjmie się perspektywę wieloletnią i będzie się dążyć w szczególności do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych. Średniookresowe ramy budżetowe odgrywają zasadniczą rolę w zapewnianiu zgodności ram budżetowych państw członkowskich z prawem Unii. W duchu rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (6), a także rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (7), części zapobiegawczej i naprawczej paktu nie należy postrzegać odrębnie.
(20)
Mimo że coroczne uchwalanie ustawy budżetowej jest kluczowym elementem procesu budżetowego, w ramach którego w państwach członkowskich podejmowane są ważne decyzje budżetowe, większość działań fiskalnych ma konsekwencje budżetowe znacznie wykraczające poza roczny cykl budżetowy. Jednoroczna perspektywa nie jest zatem odpowiednią podstawą rozważnej polityki budżetowej. W celu uwzględnienia wieloletniej perspektywy budżetowej zakładanej w unijnych ramach nadzoru budżetowego podstawą planowania uchwalanej co roku ustawy budżetowej powinno być wieloletnie planowanie budżetowe wynikające ze średniookresowych ram budżetowych.
(21)
Te średniookresowe ramy budżetowe powinny obejmować m.in. prognozy każdej dużej pozycji po stronie wydatków i dochodów w danym roku budżetowym i później, w oparciu o niezmienny kurs polityki. Każde państwo członkowskie powinno być w stanie odpowiednio zdefiniować niezmienny kurs polityki, a stosowne definicje powinny zostać podane do wiadomości publicznej wraz z towarzyszącymi jej założeniami odnośnie do metodologii i innych istotnych parametrów.
(22)
Niniejsza dyrektywa nie powinna uniemożliwiać nowemu rządowi danego państwa członkowskiego dokonania aktualizacji średniookresowych ram budżetowych w celu odzwierciedlenia swoich nowych priorytetów politycznych. W takiej sytuacji nowy rząd powinien wskazać różnice w stosunku do poprzednich średniookresowych ram budżetowych.
(23)
Postanowienia dotyczące ram nadzoru budżetowego ustanowione w TFUE, w szczególności w pakcie, mają zastosowanie do całości sektora instytucji rządowych i samorządowych, co obejmuje podsektory instytucji rządowych na szczeblu centralnym, instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym, instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym oraz funduszy ubezpieczeń społecznych, zdefiniowane w rozporządzeniu (WE) nr 2223/96.
(24)
Wiele państw członkowskich doświadczyło znacznej decentralizacji budżetowej, obejmującej przekazanie uprawnień budżetowych instytucjom rządowym poniżej szczebla krajowego. Dzięki temu znacznie wzrosła rola instytucji tego szczebla w zapewnianiu przestrzegania paktu, a szczególną uwagę należy poświęcić zapewnieniu, aby wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych zostały należycie objęte zakresem obowiązków i procedur ustanowionych w krajowych ramach budżetowych, szczególnie, ale nie wyłącznie, w tych państwach członkowskich.
(25)
Skuteczność wspierania dyscypliny budżetowej i stabilności finansów publicznych zależy od kompleksowego ujęcia finansów publicznych w ramach budżetowych. Z tego względu szczególną uwagę należy zwrócić na te działania jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, które nie stanowią tradycyjnych budżetów w ujęciu podsektorowym oraz mają bezpośredni lub widoczny w średnim okresie wpływ na sytuację budżetową poszczególnych państw członkowskich. Łączny wpływ tych jednostek sektora na wynik i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych powinien być przedstawiany w ramach corocznego procesu budżetowego i w średniookresowych planach budżetowych.
(26)
Podobnie należy zwrócić szczególną uwagę na istnienie zobowiązań warunkowych. Konkretniej, zobowiązania warunkowe obejmują ewentualne zobowiązania zależne od tego, czy jakieś niepewne zdarzenie wystąpi w przyszłości, lub bieżące zobowiązania, w przypadku których płatność jest mało prawdopodobna lub prawdopodobna kwota nie może zostać w sposób wiarygodny określona. Obejmują one przykładowo stosowne informacje na temat gwarancji rządowych, pożyczek zagrożonych oraz zobowiązań wynikających z działalności przedsiębiorstw państwowych, w tym - w stosownych przypadkach - prawdopodobieństwa wystąpienia i potencjalnej daty poniesienia wydatków dotyczących zobowiązań warunkowych. Przy publikacji tych informacji należy wziąć pod uwagę możliwą reakcję rynków.
(27)
Komisja powinna regularnie monitorować wdrażanie niniejszej dyrektywy. Należy określić i wymieniać najlepsze praktyki w zakresie przepisów niniejszej dyrektywy dotyczące różnych aspektów krajowych ram budżetowych.
(28)
Ponieważ cel niniejszej dyrektywy, jakim jest zapewnienie jednolitego przestrzegania dyscypliny budżetowej zgodnie z TFUE, nie może zostać osiągnięty w wystarczający sposób przez państwa członkowskie, natomiast możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie Unii, Unia może przyjąć środki zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 TUE. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym samym artykule niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.
(29)
Zgodnie z pkt 34 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa (8) zachęca się państwa członkowskie do sporządzenia - do własnych celów oraz w interesie Unii - tabel możliwie dokładnie ilustrujących korelacje pomiędzy niniejszą dyrektywą a środkami transpozycji, oraz do publikacji tych tabel,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DYREKTYWĘ:
ROZDZIAŁ I
ZAKRES PRZEDMIOTOWY I DEFINICJE
Artykuł 1
Niniejsza dyrektywa ustanawia szczegółowe zasady dotyczące właściwości ram budżetowych państw członkowskich. Zasady te są niezbędne w celu zapewnienia przestrzegania obowiązków państw członkowskich wynikających z TFUE w odniesieniu do unikania nadmiernego deficytu publicznego.
Artykuł 2
Do celów niniejszej dyrektywy zastosowanie mają definicje terminów „publiczny”, „deficyt” i „inwestycja” określone w art. 2 Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do TUE i TFUE. Zastosowanie ma definicja podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych określona w pkt 2.70 załącznika A do rozporządzenia (WE) nr 2223/96.
Dodatkowo zastosowanie mają następujące definicje:
„ramy budżetowe” oznaczają zbiór uzgodnień, procedur, reguł i instytucji stanowiących podstawę prowadzenia polityki budżetowej sektora instytucji rządowych i samorządowych, w szczególności:
a)
systemy rachunkowości budżetowej i sprawozdawczości statystycznej;
b)
reguły i procedury regulujące przygotowywanie prognoz na potrzeby planowania budżetowego;
c)
numeryczne reguły fiskalne, specyficzne dla poszczególnych krajów, które przyczyniają się do prowadzenia polityki budżetowej przez państwa członkowskie stosownie do ich obowiązków wynikających z TFUE; reguły te są wyrażone zbiorczym wskaźnikiem wyników budżetowych, np. deficyt budżetowy sektora instytucji rządowych i samorządowych, potrzeby pożyczkowe lub dług, lub ich główne składniki;
d)
procedury budżetowe obejmujące zasady proceduralne stanowiące podstawę procesu budżetowego na wszystkich etapach;
e)
średniookresowe ramy budżetowe stanowiące określony zbiór krajowych procedur budżetowych wydłużających perspektywę kształtowania polityki budżetowej poza roczny cykl budżetowy, w tym ustalanie priorytetów politycznych i średniookresowych celów budżetowych;
f)
uzgodnienia dotyczące niezależnego monitorowania i analizy mających na celu zwiększenie przejrzystości elementów procesu budżetowego;
g)
mechanizmy i zasady regulujące relacje budżetowe między organami publicznymi we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych.
ROZDZIAŁ II
RACHUNKOWOŚĆ I STATYSTYKI
Artykuł 3
1. Jeśli chodzi o krajowe systemy rachunkowości publicznej, państwa członkowskie dysponują systemami rachunkowości publicznej obejmującymi w sposób kompleksowy i spójny wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych i zawierającymi informacje niezbędne do generowania danych w ujęciu memoriałowym z myślą o przygotowywaniu danych opartych na standardach ESA 95. Te systemy rachunkowości publicznej podlegają kontroli wewnętrznej i niezależnym audytom.
2. Państwa członkowskie zapewniają terminowe i regularne udostępnianie publiczne danych budżetowych dotyczących wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu (WE) nr 2223/96. Państwa członkowskie publikują w szczególności:
a)
dane budżetowe w ujęciu kasowym (lub równoważne dane liczbowe pochodzące z rachunkowości publicznej, jeżeli dane w ujęciu kasowym nie są dostępne) w następujących odstępach czasowych:
-
co miesiąc w przypadku podsektorów instytucji rządowych na szczeblu centralnym, instytucji rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym oraz funduszy ubezpieczeń społecznych, przed końcem kolejnego miesiąca, oraz
-
co kwartał w przypadku podsektora instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym, przed końcem kolejnego kwartału;
b)
szczegółową tabelę korelacji przedstawiającą metodę przejścia między danymi w ujęciu kasowym (lub równoważnymi danymi liczbowymi pochodzącymi z rachunkowości publicznej, jeżeli dane w ujęciu kasowym nie są dostępne) a danymi opartymi na standardach ESA 95.
ROZDZIAŁ III
PROGNOZY
Artykuł 4
1. Państwa członkowskie gwarantują, że podstawą planowania budżetowego są realistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe sporządzone w oparciu o najaktualniejsze informacje. Podstawą planowania budżetowego jest najbardziej prawdopodobny scenariusz makroekonomiczno-budżetowy lub ostrożniejszy scenariusz. Prognozy makroekonomiczne i budżetowe są porównywane z najbardziej aktualnymi prognozami Komisji i, w stosownych przypadkach, z prognozami przygotowanymi przez inne niezależne instytucje. Znaczące rozbieżności między wybranym scenariuszem makroekonomiczno-budżetowym a prognozami Komisji są określane i uzasadniane, w szczególności jeżeli poziom lub wzrost wartości zmiennych w założeniach zewnętrznych znacząco odbiega od wartości przedstawionych w prognozach Komisji.
2. Komisja podaje do wiadomości publicznej metodologię, założenia i stosowne parametry, które stanowią podstawę sporządzanych przez nią prognoz makroekonomicznych i budżetowych.
3. Aby wspierać państwa członkowskie w procesie przygotowywania ich prognoz budżetowych, Komisja przedstawia prognozy unijnych wydatków na podstawie poziomu wydatków zaplanowanego w wieloletnich ramach finansowych.
4. W ramach analizy wrażliwości w prognozach makroekonomicznych i budżetowych analizuje się ścieżki głównych zmiennych budżetowych przy różnych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego i stóp procentowych. Zakres alternatywnych założeń wykorzystywanych do sporządzania prognoz makroekonomicznych i budżetowych zależy od wykonania prognoz w przeszłości i w miarę możliwości uwzględnia istotne scenariusze ryzyka.
5. Państwa członkowskie określają instytucję odpowiedzialną za sporządzanie prognoz makroekonomicznych i budżetowych oraz podają do wiadomości publicznej oficjalne prognozy makroekonomiczne i budżetowe przygotowane na potrzeby planowania budżetowego, w tym metodologię, założenia i istotne parametry stanowiące podstawę tych prognoz. Co najmniej raz w roku państwa członkowskie i Komisja podejmują techniczny dialog dotyczący założeń leżących u podstaw przygotowania prognoz makroekonomicznych i budżetowych.
6. Prognozy makroekonomiczne i budżetowe przygotowane na potrzeby planowania budżetowego podlegają regularnej, bezstronnej i kompleksowej ocenie opartej na obiektywnych kryteriach, w tym ocenie ex post. Wyniki tej oceny podaje się do wiadomości publicznej i odpowiednio uwzględnia w przyszłych prognozach makroekonomicznych i budżetowych. Jeżeli ocena wykaże znaczące odchylenia negatywnie wpływające na prognozy makroekonomiczne w okresie co najmniej czterech kolejnych lat, dane państwo członkowskie podejmuje niezbędne działania i podaje je do wiadomości publicznej.
7. Komisja (Eurostat) co trzy miesiące publikuje kwartalne poziomy długu i deficytu w państwach członkowskich.
ROZDZIAŁ IV
NUMERYCZNE REGUŁY FISKALNE
Artykuł 5
Każde państwo członkowskie dysponuje, specyficznymi dla niego, numerycznymi regułami fiskalnymi, które w wieloletniej perspektywie skutecznie wspierają realizację przez sektor instytucji rządowych i samorządowych jako całość, wynikających z TFUE zobowiązań państw członkowskich w obszarze polityki budżetowej. Reguły takie wspierają w szczególności:
a)
stosowanie się do wartości odniesienia dotyczących deficytu i długu zgodnie z TFUE;
b)
przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego, w tym przestrzeganie średniookresowych celów budżetowych założonych przez dane państwo członkowskie.
Artykuł 6
1. Bez uszczerbku dla postanowień TFUE dotyczących unijnych ram nadzoru budżetowego, specyficzne dla poszczególnych krajów numeryczne reguły fiskalne zawierają następujące elementy:
a)
określenie celu i zakres reguł;
b)
skuteczne i terminowe monitorowanie przestrzegania reguł w oparciu o wiarygodną i niezależną analizę przeprowadzaną przez niezależne organy lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państw członkowskich;
c)
konsekwencje nieprzestrzegania tych reguł.
2. Jeżeli numeryczne reguły fiskalne zawierają klauzule wyjścia, klauzule takie określają ograniczoną liczbę konkretnych okoliczności - zgodnych z wynikającymi z TFUE obowiązkami państw członkowskich w dziedzinie polityki budżetowej - oraz rygorystycznych procedur, w których dozwolone jest tymczasowe nieprzestrzeganie danej reguły.
Artykuł 7
Uchwalana co roku przez poszczególne państwa członkowskie ustawa budżetowa uwzględnia specyficzne dla nich i obowiązujące w nich numeryczne reguły fiskalne.
Artykuł 8
Artykuły 5 do 7 nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa.
ROZDZIAŁ V
ŚREDNIOOKRESOWE RAMY BUDŻETOWE
Artykuł 9
1. Państwa członkowskie ustanawiają wiarygodne, skuteczne średniookresowe ramy budżetowe umożliwiające przyjęcie co najmniej trzyletniej perspektywy planowania budżetowego, tak aby zagwarantować, że podstawą krajowego planowania budżetowego jest wieloletnia perspektywa planowania budżetowego.
2. Średniookresowe ramy budżetowe obejmują procedury opracowywania:
a)
kompleksowych i przejrzystych wieloletnich celów budżetowych w zakresie deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wszelkich innych zbiorczych wskaźników budżetowych, takich jak wydatki, z jednoczesnym zapewnieniem ich zgodności z wszelkimi obowiązującymi numerycznymi regułami fiskalnymi zgodnie z rozdziałem IV;
b)
prognoz dotyczących każdej głównej pozycji wydatków i dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych, z uwzględnieniem bardziej szczegółowych danych dla podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym i podsektora funduszy ubezpieczeń społecznych, na dany rok budżetowy i okres późniejszy, w oparciu o niezmienny kurs polityki;
c)
opisu przewidywanych działań średniookresowych przewidywanych polityk mających wpływ na finanse sektora instytucji rządowych i samorządowych w podziale na główne pozycje dochodów i wydatków, pokazującego sposób dostosowania prowadzącego do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych w porównaniu do prognoz zakładających niezmienny kurs polityki;
d)
oceny tego, w jaki sposób - w świetle ich długookresowego wpływu na finanse sektora instytucji rządowych i samorządowych - przewidywane działania mogą wpłynąć na długookresową stabilność finansów publicznych.
3. Podstawą prognoz przyjmowanych w średniookresowych ramach budżetowych są realistyczne prognozy makroekonomiczne i budżetowe zgodne z rozdziałem III.
Artykuł 10
Uchwalana co roku ustawa budżetowa jest zgodna z postanowieniami średniookresowych ram budżetowych. W szczególności podstawą przygotowywania rocznego budżetu są prognozy dotyczące dochodów i wydatków oraz priorytety wynikające ze średniookresowych ram budżetowych określonych w art. 9 ust. 2. Każde odstępstwo od tych przepisów zostaje należycie wytłumaczone.
Artykuł 11
Żaden przepis niniejszej dyrektywy nie uniemożliwia nowemu rządowi danego państwa członkowskiego dokonania aktualizacji średniookresowych ram budżetowych w celu odzwierciedlenia swoich nowych priorytetów politycznych. W takiej sytuacji nowy rząd wskazuje różnice w stosunku do poprzednich średniookresowych ram budżetowych.
ROZDZIAŁ VI
PRZEJRZYSTOŚĆ FINANSÓW SEKTORA INSTYTUCJI RZĄDOWYCH I SAMORZĄDOWYCH ORAZ SPÓJNY ZAKRES RAM BUDŻETOWYCH
Artykuł 12
Państwa członkowskie zapewniają, aby wszelkie środki podejmowane w celu przestrzegania przepisów rozdziałów II, III i IV były spójne we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz by miały kompleksowe zastosowanie do wszystkich tych podsektorów. Oznacza to w szczególności wymóg spójności zasad i procedur rachunkowości, a także spójności wewnętrznej - stanowiących ich podstawę - systemów gromadzenia i przetwarzania danych.
Artykuł 13
1. Państwa członkowskie ustanawiają odpowiednie mechanizmy koordynacji między podsektorami sektora instytucji rządowych i samorządowych dla zapewnienia kompleksowego i spójnego uwzględnienia wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych w planowaniu budżetowym, specyficznych dla kraju numerycznych reguł fiskalnych i w przygotowaniu prognoz budżetowych oraz ustalenia planowania wieloletniego, jak przewidziano w szczególności w wieloletnich ramach budżetowych.
2. W celu propagowania odpowiedzialności budżetowej wyraźnie określa się obowiązki budżetowe organów publicznych w różnych podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Artykuł 14
1. W ramach corocznego procesu budżetowego państwa członkowskie identyfikują i przedstawiają wszystkie te jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych, które nie stanowią części tradycyjnych budżetów w ujęciu podsektorowym, wraz z innymi istotnymi informacjami. Łączny wpływ tych jednostek sektora na wynik i zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych jest przedstawiany w ramach corocznego procesu budżetowego i w średniookresowych planach budżetowych.
2. Państwa członkowskie publikują szczegółowe informacje na temat wpływu preferencji podatkowych na dochody.
3. W odniesieniu do wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych państwa członkowskie publikują stosowne informacje na temat zobowiązań warunkowych o potencjalnie istotnym wpływie - i jego zakresie - na sytuację budżetową, w tym na temat gwarancji rządowych, pożyczek zagrożonych i zobowiązań wynikających z działalności przedsiębiorstw państwowych. Państwa członkowskie publikują również informacje na temat udziału sektora instytucji rządowych i samorządowych w kapitale przedsiębiorstw prywatnych i państwowych w odniesieniu do kwot istotnych z ekonomicznego punktu widzenia.
ROZDZIAŁ VII
POSTANOWIENIA KOŃCOWE
Artykuł 15
1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 31 grudnia 2013 r. Niezwłocznie przekazują one Komisji tekst tych przepisów. Rada zachęca państwa członkowskie do sporządzania na swoje potrzeby i w interesie Unii własnych tabel korelacyjnych, które w możliwie najszerszym zakresie odzwierciedlą korelacje między niniejszą dyrektywą a środkami transpozycji, oraz do podawania ich do wiadomości publicznej.
2. Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie.
3. Nie później niż rok po wejściu niniejszej dyrektywy w życie Komisja przygotowuje śródokresowe sprawozdanie z postępów we wdrażaniu głównych przepisów niniejszej dyrektywy na podstawie stosownych informacji otrzymanych od państw członkowskich, które przekazuje Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 14 grudnia 2012 r.
4. Państwa członkowskie przekazują Komisji teksty podstawowych przepisów przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą.
Artykuł 16
1. Nie później niż dnia 14 grudnia 2018 r. Komisja publikuje przegląd, w którym oceni przydatność niniejszej dyrektywy.
2. Przegląd zawiera, między innymi, ocenę przydatności:
a)
wymogów statystycznych wobec wszystkich podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych;
b)
opracowania i skuteczności numerycznych reguł fiskalnych w państwach członkowskich;
c)
ogólnego poziomu przejrzystości finansów publicznych w państwach członkowskich.
3. Nie później niż dnia 31 grudnia 2012 r. Komisja przeprowadza ocenę przydatności Międzynarodowych Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego dla państw członkowskich.
Artykuł 17
Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Artykuł 18
Niniejsza dyrektywa skierowana jest do państw członkowskich.
Sporządzono w Brukseli dnia 8 listopada 2011 r.