РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка C 36/07 (ex NN 25/07), приведена в действие от Германия в полза на Deutsche Post AG
(нотифицирано под номер C(2012) 184)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/636/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
I.1. Процедури за държавна помощ
I.1.1. Решението за откриване от 1999 г. и отрицателното решение от 2002 г.
(1)
През 1994 г. United Parcel Service (наричано по-нататък „UPS“) подаде жалба относно предоставянето на неправомерна помощ на Deutsche Bundespost Postdienst (наричано по-нататък „Postdienst“).
(2)
След откриването на процедурата на 23 октомври 1999 г. (наричано по-нататък „решението за откриване от 1999 г.“) Германия представи мнение на 16 септември 1999 г. След публикуването на решението за откриване Комисията получи мнения от 14 заинтересовани страни, които са надлежно предадени на германското правителство с писмо от 15 декември 1999 г., с което на Германия беше дадена възможност да представи своите съображения по тези мнения. Германия отговори с писмо от 1 февруари 2000 г., регистрирано като получено на 2 февруари 2000 г.
(3)
Комисията взе окончателно отрицателно решение (3) на 19 юни 2002 г. (наричано по-нататък „решението от 2002 г.“), като констатира, че Postdienst и неговият приемник Deutsche Post AG (наричано по-нататък „DPAG“; Postdienst и DPAG заедно ще бъдат наричани Deutsche Post) са определяли цени за услугите за колетни пратки от врата до врата под присъщите разходи за себестойност и че тази агресивна ценова политика не е част от задължението за универсална услуга на Deutsche Post. Произтичащите от това загуби в размер на 572 млн. EUR в крайна сметка са финансирани, в нарушение на членове 106 и 107 от ДФЕС, с държавните ресурси, които са били предоставени на Deutsche Post под различни форми (например държавни компенсационни плащания от друго дъщерно предприятие, Deutsche Bundespost Telekom (наричано по-нататък „Telekom“), държавни гаранции по заеми и държавни субсидии за финансиране на пенсиите на държавните служители в пощенските служби).
(4)
Вследствие на искането на Комисията Германия възстанови от DPAG несъвместимата държавна помощ в размер на 572 млн. EUR. Deutsche Post оспори решението пред съдилищата на Съюза.
(5)
В решението си от 2008 г. (4) Общият съд (наричан по-нататък „Съдът“) анулира отрицателното решение на Комисията от 2002 г., тъй като Комисията не е направила изчерпателен анализ на всички приходи и разходи, свързани с универсални услуги, за да определи дали Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация.
(6)
Впоследствие Германия изплати възстановената държавна помощ в размер на 572 млн. EUR заедно с натрупаните лихви на Deutsche Post.
(7)
На 2 септември 2010 г. Съдът на Европейските общности отхвърли жалбата на Комисията срещу решението на Общия съд (5).
I.1.2. Други жалби след отрицателното решение от 2002 г.
(8)
На 13 май 2004 г. UPS подаде нова жалба относно неправомерна държавна помощ, предоставена на Deutsche Post след отрицателното решение от 2002 г. UPS твърди, че в решението от 2002 г. не са разгледани всички мерки, изброени в първоначалната жалба от 1994 г., и че Deutsche Post се е ползвало от финансови облаги, които са значително по-големи от несъвместимата помощ в размер на 572 млн. EUR. UPS също така е на мнение, че Deutsche Post е използвало държавни ресурси за разширяване на своята дейност по доставка на колетни пратки (например за придобиване на други дружества) и за продажба на услуги на неоправдано ниски трансферни цени на своите дъщерни предприятия Postbank AG и Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (наричани по-нататък „DPEED“), които развиват дейност съответно в областта на банковите услуги и разпространението на служебни колетни пратки под марката DHL.
(9)
На 9 ноември 2004 г. и на 1 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 2 декември 2004 г. и на 3 юни 2005 г.
(10)
На 16 юли 2004 г. TNT Post AG & Co KG (наричано по-нататък „TNT“) подаде жалба, в която също се твърди, че Deutsche Post е продавало услуги на неоправдано ниски трансферни цени на Postbank AG. Дружеството твърди, че докато Postbank AG е платило единствено променливите разходи за предоставените услуги, Deutsche Post е финансирало общите постоянни разходи на разпространителската мрежа изцяло от приходите от своя монопол в областта на писмовните пратки.
(11)
На 11 ноември 2004 г. и на 25 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 17 декември 2004 г. и на 23 юни 2005 г.
I.1.3. Решение за разширяване на обхвата от 2007 г.
(12)
След новите жалби Комисията с писмо от 12 септември 2007 г. (6) информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2007 г.“), която първоначално е била открита през 1999 г. Целта на решението за разширяване от 2007 г. е да бъде включена новата представена информация и да бъдат подробно разгледани всички потенциални нарушения на конкуренцията, произтичащи от предоставените на Deutsche Post публични мерки (за повече подробности относно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции, пенсионните субсидии и изключителната лицензия за предоставяне на пощенски услуги, свързани с писма, вж. раздел I.1.14).
(13)
Комисията счете за необходимо да възстанови в подробности счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г., за да получи яснота относно въздействието на държавната помощ върху приходите и разходите, свързани с различните услуги, предоставяни от Deutsche Post.
I.1.4. Мнение на Германия относно решението за разширяване от 2007 г.
(14)
Германия изпрати мнението си на 14 декември 2007 г. и Deutsche Post оспори решението за разширяване от 2007 г. (вж. също раздел I.3.1).
I.1.5. Мнения на трети страни относно решението за разширяване от 2007 г. и забележки на Германия по мненията на трети страни
(15)
На 16 ноември 2007 г. UPS и TNT представиха своите мнения.
(16)
След искане за удължаване на срока от 20 декември 2007 г. Германия представи своите забележки по мненията на TNT и UPS на 12 март 2008 г.
I.1.6. Избор на външен експерт
(17)
На 23 януари 2008 г. Комисията публикува покана за участие в търг за експертно проучване, за да се подпомогне Комисията при установяването дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга за периода 1990-2007 г. (7).
(18)
На 18 юни 2008 г. Комисията сключи договор с WIK Consult GmbH, което е специализирано в областта на аналитичното счетоводство в пощенския сектор.
I.1.7. Мнение на Германия относно достатъчната продължителност на обхванатия от разследването период
(19)
С писма от 10 и 18 юни 2008 г. Германия обяви своето несъгласие с предвидената продължителност на обхванатия от разследването период (1990-2007 г.) и заяви, че е достатъчно разследването да се ограничи в периода от 1990 до 1994 г., когато са били предоставени държавните компенсационни плащания, тъй като загубите през този период са били по-големи от държавните компенсационни плащания, поради което Deutsche Post не се е ползвало от свръхкомпенсация. Съгласно Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката от 2005 г.“) (8), в която периодът за изчисляване на свръхкомпенсация е ограничен до четири години, предоставянето на счетоводна информация за периода след 1994 г. би било непропорционално.
(20)
На 27 юни 2008 г. Германия представи експертно становище относно задължението на Комисията да проучи поотделно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции и пенсионната субсидия (9). Освен това Германия изрази мнение, че за оценката на държавната гаранция и на пенсионната субсидия не е необходимо проучване на счетоводните данни.
(21)
Германските органи потвърдиха същата позиция на срещите с отделите на Европейската комисия на 29 май и на 15 юли 2008 г.
I.1.8. Искане за информация от 17 юли 2008 г.
(22)
На 17 юли 2008 г. Комисията изпрати до Германия искане за информация относно всички мерки за държавна помощ, които са предмет на разследването, като приложи въпросник относно приходите и разходите на Deutsche Post в периода между 1990 и 2007 г. Искането за информация беше изготвено съвместно с WIK Consult. На 5 август 2008 г. Германия отправи искане за удължаване на срока без определяне на крайна дата, тъй като най-напред било необходимо да се установи наличието на някои данни.
I.1.9. Последващи действия във връзка с искането за информация от 12 и 22 август 2008 г.
(23)
На 12 август 2008 г. Комисията разясни защо проучването на разходите и приходите на Deutsche Post следва да се отнася за периода 1990-2007 г. и настоя поисканата информация да бъде предоставена.
(24)
В съобщението си от 14 август 2008 г. Германия заяви, че няма основания за разглеждане на приходите и загубите на Deutsche Post за периода след 1994 г. На 22 август 2008 г. Комисията си запази правото да издаде разпореждане за информация в съответствие с член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (10), ако Германия не представи исканата информация.
(25)
В съобщението си от 29 септември 2008 г. Германия представи резултатите от допълнително експертно становище, което е внесено на 2 октомври 2008 г., за да подкрепи позицията си, че счетоводен анализ след 1994 г. не е необходим и че подходящият период на разследване е от 1990 до 1994 г. (11).
(26)
На 28 октомври 2008 г. Германия предостави информация относно държавната гаранция и пенсионната субсидия.
I.1.10. Разпореждане за информация от 30 октомври 2008 г.
(27)
Комисията не прие аргументите на Германия и настоя, че за пълното оценяване на въздействието върху конкуренцията на предоставените мерки за държавна помощ е необходим анализ до 2007 г. След двете напомняния за представяне на информация от 12 и от 22 август 2008 г., на 30 октомври 2008 г. Комисията издаде разпореждане за информация, с което нареди на Германия да предостави цялата необходима счетоводна информация за целия период от 1990 до 2007 г.
(28)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация (вж. раздел I.3.2).
(29)
На 27 ноември 2008 г. Германия представи поисканата счетоводна информация за периода 1990-1994 г. На 5 и 16 декември 2008 г. Германия актуализира счетоводната информация, предоставена на 27 ноември 2008 г.
I.1.11. Предоставяне на счетоводна информация за периода от 1990 до 2007 г.
(30)
След проведена на 6 февруари 2009 г. среща между държавния секретар на Германия г-н Pfaffenbach, изпълнителния директор на DPAG г-н Appel и комисаря, който отговаря за политиката на конкуренция, Германия и Deutsche Post се съгласиха да предоставят счетоводна информация за периода след 1994 г.
(31)
На 3 март 2009 г. Германия предостави първия набор счетоводна информация за целия период, обхванат от разследването - от 1990 до 2007 г.
(32)
Срещите между Deutsche Post и отделите на Комисията се състояха на 3 март 2009 г. в Брюксел и на 12 март, 2 април, 28 май, 23 юни и 18 септември 2009 г. в Бон. Германия предостави съответните презентации от Deutsche Post на 26 март, 7 май и 22 юни 2009 г.
(33)
След тези срещи и предаването от страна на Комисията на два списъка с въпроси на Deutsche Post на 4 юни и на 30 юли 2009 г. Германия предостави актуализирана счетоводна информация и допълнителни разяснения на 9 юли, 31 юли, 17 август, 8 септември, 10 септември и 15 октомври 2009 г.
(34)
На 16 и 24 септември 2009 г. службите на Комисията изпратиха допълнителни въпроси, на които Германия предостави отговори на 14 октомври 2009 г.
I.1.12. Предоставяне на проучването на WIK
(35)
В резултат на закъснението при предоставянето на счетоводните данни се е наложило договорът с WIK Consult да бъде удължаван неколкократно. В края на краищата WIK Consult предостави експертното си проучване (наричано по-нататък „проучването на WIK“) на 9 ноември 2009 г.
(36)
На 14 и на 21 януари 2010 г. Германия предостави мнението си по проучването на WIK. На 11 февруари 2010 г. Германия предостави експертно проучване от KPMG (наричано по-нататък „проучването на KPMG“) относно правния характер на прехвърлените плащания (12) (Ablieferungen), които Deutsche Post е трябвало да извърши към националния бюджет до 1995 г., както и експертно проучване на Deloitte (13) (наричано по-нататък „проучването на Deloitte-I“) относно референтната печалба, използвана в проучването на WIK.
(37)
На 23 април 2010 г. Германия предостави ново проучване на Deloitte (наричано по-нататък „проучването Deloitte-II“) относно нивото на разумна печалба, което следва да бъде прието по отношение на универсалните услуги на Deutsche Post.
(38)
На 9 август 2010 г. Германия предостави допълнително мнение по изчисляването на свръхкомпенсацията и прилагането на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика към оценката на държавните компенсационни плащания.
I.1.13. Мнение след анулирането на отрицателното решение от 2002 г.
(39)
На 5 ноември 2010 г. Германия предостави допълнително експертно становище, в което се разглежда значението на решението по дело C-399/08 Комисията срещу Deutsche Post (вж. раздел I.3.5) за настоящото разследване (14).
I.1.14. Решение за разширяване на обхвата от 2011 г.
(40)
С писмо от 10 май 2011 г. Комисията информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС, която първоначално е открита през 1999 г. и обхватът ѝ е разширен през 2007 г., с оглед да се извърши задълбочен анализ на пенсионната субсидия, която Deutsche Post получава от 1995 г. насам (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2011 г.“).
(41)
След първоначално искане за удължаване на срока от 23 май 2011 г. Германия предостави мнението си на 29 юли 2011 г. заедно с допълнителни експертни проучвания относно необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията за доказване на предполагаемо кръстосано субсидиране (15), относно съпоставянето на плащаните от Deutsche Post разходи за социално осигуряване със средните разходи за социално осигуряване на пазара (16), както и относно размера на плащаните от Deutsche Post допълнителни разходи за социално осигуряване (17).
(42)
UPS предостави мнението си на 4 октомври 2011 г. Те бяха последвани от мнението, предоставено от „Free and Fair Postal Initiative“ (наричана по-нататък „FFIP“) на 5 октомври 2011 г., и от мнението, предоставено от Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (наричано по-нататък „BIEK“) на 7 октомври 2011 г. На 13 октомври 2011 г. Комисията предаде мненията на заинтересованите страни на Германия.
(43)
На 14 ноември 2011 г. Германия предостави забележките си по мненията на третите страни.
(44)
На 18 ноември 2011 г. Комисията изпрати искане за допълнителна информация, свързана с подробни данни за финансирането на пенсиите за периода след 2007 г. Германия предостави отговори на 2 и 19 януари 2012 г. На 16 декември 2011 г. Комисията предостави на Германия експертно проучване от Charles River Associates относно определянето на референтната печалба (18) (наричано по-нататък „проучването CRA“) за мнение, на което Германия отговори на 16 януари 2012 г.
I.2. Процедури по прилагане на член 102 от ДФЕС
(45)
Въз основа на жалбата на UPS от 1994 г. Комисията установи, че Deutsche Post е нарушило член 102 от ДФЕС чрез агресивно ценообразуване по отношение на пратките от страна на търговци към потребители в периода 1990-1995 г. На Deutsche Post беше наложена глоба в размер на 24 млн. EUR (19).
(46)
На 22 април 2004 г. UPS подаде нова жалба относно злоупотреба на Deutsche Post с господстващо положение по смисъла на член 102 от ДФЕС. UPS твърди, че Deutsche Post е определило прекомерно високи цени на марките за своите регулирани пощенски услуги, свързани с писма.
(47)
В хода на разследването на 5 ноември 2004 г. Комисията получи документи, свързани с решението, от германската Агенция за регулиране на пощенските услуги (наричана по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) относно праговете на цените за регулирани пощенски услуги, свързани с писма, на Deutsche Post за периода, започващ от 1 януари 2003 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). С писмо от 13 юни 2007 г. Германия изрази съгласие, че тези документи също биха могли да се използват в процедурата за държавна помощ.
(48)
На 25 март 2008 г. Комисията реши да закрие антитръстовото разследване поради малката вероятност за установяване на такова нарушение по член 102 от ДФЕС (20).
I.3. Съдебни дела
I.3.1. Дело T-421/07 Deutsche Post AG/Комисията
(49)
Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2007 г., като твърдеше, че отрицателното решение от 2002 г. е породило оправдано очакване Комисията да не възобнови своето разследване.
(50)
На 8 декември 2011 г. Общият съд отхвърли тази жалба като недопустима (21).
I.3.2. Дело Т-570/08 Deutsche Post AG/Комисията и дело Т-571/08 Германия/Комисията
(51)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация на Комисията от 30 октомври 2008 г., тъй като считат, че с разпореждането се изисква нецелесъобразна информация и на Deutsche Post се налага непропорционална тежест.
(52)
На 16 юли 2010 г. Общият съд обяви и двете жалби за недопустими, тъй като с издаването на разпореждането за информация не са нарушени процесуални права нито на Deutsche Post, нито на Германия.
I.3.3. Дело C-463/10 P Deutsche Post AG/Комисията и дело C-475/10 P Германия/Комисията
(53)
На 27 септември 2010 г. Deutsche Post и Германия обжалваха решението на Общия съд и заявиха, че разпореждането за информация нарушава техните права. На 13 октомври 2011 г. Съдът на Европейския съюз отмени решението на Общия съд от 16 юли 2010 г. (22). Вследствие на това делото беше върнато на Общия съд и все още е висящо.
I.3.4. Дело T-344/10 UPS/Комисията
(54)
На 20 август 2010 г. UPS подаде в Общия съд жалба, твърдейки, че по отношение на разследването за държавна помощ от 2007 г. е налице неправомерно бездействие от страна на Комисията. Предвид факта, че от решението за разширяване от 2007 г. са изтекли почти три години, UPS счита, че Комисията е имала достатъчна възможност да разследва въпросните мерки и да прецени фактологическите и юридическите обстоятелства, за да вземе окончателно решение и да закрие процедурата по разследване. Делото все още е висящо.
I.3.5. Дело T-388/11 Deutsche Post AG/Комисията
(55)
На 22 юли 2011 г. Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2011 г., тъй като счита, че Комисията е допуснала явна грешка в предварителната оценка на пенсионната субсидия като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и като нова помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС. Делото все още е висящо.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ МЕРКИ
(56)
От 1989 г. нататък Deutsche Post е получила държавна помощ под формата на няколко различни мерки:
-
пенсионна субсидия въз основа на:
-
Закона за служителите на бившето Deutsche Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz от 1994 г.) (23) (наричан по-нататък „PostPersRG от 1994 г.“)
-
Плащания на държавни компенсационни плащания и гаранции въз основа на:
-
Закона за организацията на пощенските услуги (Postverfassungsgesetz от 1989 г.) (24) (наричан по-нататък „PostVerfG от 1989 г.“)
-
Закона за реорганизацията на пощенските услуги (Postumwandlungsgesetz от 1994 г.) (25) (наричан по-нататък „PostUmwG от 1994 г.“)
-
наредба за изключителни права и цени въз основа на:
-
Закона за пощенската система (Gesetz über das Postwesen 1989) (26) (наричан по-нататък „PostG от 1989 г.“)
-
Закона за пощите (Postgesetz от 1997 г.) (наричан по-нататък „PostG от 1997 г.“)
II.1. Пенсионната субсидия в контекста на социалните придобивки и схемите за социалноосигурителните вноски за държавни и частни служители
(57)
От 1995 г. нататък с пенсионната субсидия е финансирана голяма част от пенсиите за пенсионирани държавни служители на Deutsche Post. С оглед при оценката на пенсионната субсидия въздействието ѝ да бъде разбрано в пълнота, в следващия раздел ще бъдат описани по-подробно социалните придобивки и социалноосигурителните вноски на държавните служители в сравнение със схемите за задължително социално осигуряване за служители по договори с частноправен характер (наричани по-нататък „частните служители“).
II.1.1. Социални придобивки за държавните служители
(58)
Държавните служители имат право на пенсия за старост, на здравни и медико-социални грижи. Придобивките за държавните служители на Deutsche Post са същите като тези, предоставяни на всички останали държавни служители:
-
Нивото на пенсията е предварително установено съгласно член 14 от BeamtVG (27) като определен процент от последната заплата на държавния служител. Например държавен служител, който се е пенсионирал през 2010 г. и е изработил необходимия брой години, ще получава пенсия, равняваща се на 71,75 % от неговата последна заплата.
-
Държавните служители имат право на възстановяване на 50-70 % от разходите за здравни и медико-социални грижи, докато останалите разходи трябва да заплатят сами. Точната разбивка на разходите за здравни грижи зависи от различни критерии, като например от броя на децата. Държавният служител може да избере или да участва в допълнително доброволно осигуряване, или да плаща своята част от разходите за здравни грижи с налични средства.
II.1.2. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на Postdienst в периода 1989-1994 г.
(59)
След първата реформа на пощите от 1989 г., съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., Postdienst, Telekom и Postbank са задължени да финансират изцяло пенсионните плащания и здравните разходи на пенсионираните държавни служители, които са разпределени в съответните категории въз основа на дейностите си в миналото. Независимо от това, че исковете на държавните служители продължават да се предявяват към държавата, по силата на тази разпоредба държавата има право да предяви иск за цялата сума съответно към Postdienst, Telekom и Postbank.
II.1.3. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на DPAG от 1995 г. нататък
(60)
С втората реформа на пощите от 1994 г. държавните служители, които са работили за Postdienst, са прехвърлени към DPAG съгласно член 2, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г.държавните служители запазват своя съществуващ правен статут. Съгласно член 1, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. DPAG поема всички права и задължения на работодателя от федералното управление и в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., поема всички парични вземания на държавните служители.
(61)
Съгласно член 15 от PostPersRG от 1994 г. плащането на пенсиите и разходите за здравни грижи на пенсионираните държавни служители се поема от новосъздаден пенсионен фонд за държавните служители на Deutsche Post. На 1 юли 2001 г. пенсионните фондове за Deutsche Post, Deutsche Telekom AG и Postbank AG се сливат в пенсионния фонд за държавните служители на пощенските служби (Postbeamtenversorgungskasse) (наричани заедно по-нататък „пенсионния фонд“ за целия период от 1 януари 1995 г. нататък).
(62)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 2,045 млрд. ЕUR за периода 1995-1999, обща сума в размер на 10,225 млрд. ЕUR. От 2000 г. нататък въз основа на член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 33 % от общата сума на заплатите на държавните служители (т.е. от 735 млн. EUR през 2000 г. до 540 млн. EUR през 2010 г.).
(63)
Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. пенсионната субсидия покрива оставащия дефицит (т.е. разликата между пенсиите за пенсионираните държавни служители и вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд). Пенсионната субсидия се увеличава от 151 млн. EUR през 1995 г. на 3,203 млрд. EUR през 2010 г. и достига общ размер 37,121 млрд. EUR през периода 1995-2010 г.
Фигура 1
Финансиране на пенсионния фонд (в млн. EUR)
II.1.4. Схеми за задължително социално осигуряване за частни служители и допълнително пенсионно осигуряване за частни служители на Deutsche Post
(64)
Частните служители трябва да участват в четири схеми за социално осигуряване: пенсионно осигуряване, осигуряване за безработица, за здравни грижи и осигуровка за медико-социални грижи (28). В сравнение със схемата за държавните служители, схемите за задължително социално осигуряване предлагат различно ниво на покритие по отношение на схемите за пенсионно и здравно осигуряване:
-
Нивото на пенсията се изчислява не като процент от последната месечна заплата, а като процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот.
-
Разходите за здравни и медико-социални грижи се покриват изцяло.
(65)
Налице са също важни различия във финансирането на социалните придобивки в сравнение с тези на държавните служители. Схемите за задължително социално осигуряване за частни служители се финансират със съвместни вноски от служителя и работодателя през целия професионален живот на служителя (наричани по-нататък „вноски за задължително социално осигуряване“). Общата ставка на социалноосигурителната вноска формално се разделя на дял на служителя и дял на работодателя, като всеки от двата дяла включва приблизително половината от цялата вноска. Работодателят обаче има формалното задължение да плати цялата ставка на вноската по схемите за социално осигуряване.
Фигура 2
Ставки на вноските за задължително социално осигуряване като процент от брутното възнаграждение на частните служители (вж. също приложението)
(66)
Фигура 2 показва, че ставките на вноските за задължително социално осигуряване от 1995 г. нататък са били в порядъка от 38 % до 42 % от брутното възнаграждение (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са варирали в порядъка от 19 % до 21 % от брутното възнаграждение (за повече подробности относно динамичния ред вж. приложението).
(67)
Частните служители на Deutsche Post са се ползвали не само от задължителни схеми за социално осигуряване, но и от допълнително пенсионно осигуряване. На частните служители, започнали работа преди 1997 г., е било предложено покритие на допълнително пенсионно осигуряване, което би им позволило да получават пенсии, близки до тези на държавните служители. Допълнителното пенсионно осигуряване е покривало разликата между пенсията на частните служители от задължителното социално осигуряване - която се равнява на определен процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот - и пенсията на държавните служители, която е определен процент от последната заплата. Подробните правила са определени в Хартата на пенсионния институт на германските пощи (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost - VAP) (29).
(68)
До 1997 г. Deutsche Post е финансирало плащанията за допълнителна пенсия за пенсионираните частни служители с вноска от приблизително [5-10 %] (30) от брутното възнаграждение на действащите частни служители. От 1997 г. нататък Deutsche Post е формирало провизия за неизплатените задължения на VAP (вж. също описанието на тежест № 4 в раздел II.3.1.3).
(69)
От 1997 г. нататък на новоназначените частни служители е предлагано значително намалено допълнително пенсионно осигуряване, за което Deutsche Post плаща вноска в размер между [0 и 5 %] от брутното възнаграждение от 1997 до 2007 г.
II.2. Държавни компенсационни плащания и гаранции в контекста на изключителното право на Deutsche Post и задължението за универсална пощенска услуга
II.2.1. Изключително право до 2007 г.
(70)
Преди 1998 г. член 2 от PostG от 1989 г. предоставя на Deutsche Post изключителното право за изграждане и поддържане на съоръжения за пренос на писмовни пратки. Други пощенски услуги - пренос на колетни пратки, вестници или периодични издания - не са резервирани за Deutsche Post, а са открити за конкуренция. Съгласно член 37 от PostVerfG от 1989 г. печалбите от резервираните услуги за писмовни пратки трябва да се използват за финансиране на загубите от универсалните услуги, които се предлагат на отворените за конкуренция пазари. Съгласно член 4 от Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите - PTRegG 1994 (31) - федералният министър на пощите и далекосъобщенията отговаря за одобряване на цените за резервираните услуги за писмовни пратки.
(71)
С влизането в сила на PostG от 1997 г. през 1998 г. обхватът на резервираните за Deutsche Post услуги постепенно се стеснява. Съгласно член 51 от PostG от 1997 г. изключителното право през 1997 г. обхваща доставката на писма и адресирани каталози с тегло под 200 g, но таванът за тегло постепенно бива снижаван, като през 2006 г. достига 50 g. Впоследствие действието на изключителното право изтича на 31 декември 2007 г.
II.2.2. Задължение за предоставяне на универсална пощенска услуга до 2007 г.
(72)
Задължението за универсална пощенска услуга на Deutsche Post е установено в два официални акта за възлагане:
-
Наредбата за задължителните пощенски услуги (32) (наричана по-нататък „Наредбата за задължителни услуги“) определя Deutsche Post като доставчика на универсална пощенска услуга за доставка на писма и колети с тегло до 20 kg, като възлага на дружеството предоставянето на тези услуги на цялата територия на Германия по единни тарифи.
-
С PostG от 1997 г. и придружаващите го правила по прилагане от 1999 г. (33) (наричана по-нататък „Наредбата за универсална услуга от 1999 г.“) услугата продължава да е възложена на DPAG.
(73)
В член 11 от PostG от 1997 г. универсалната услуга се определя като основен пакет от пощенски услуги, които се предоставят в национален мащаб на достъпни цени. Тези услуги включват доставката на писма, адресирани колетни пратки с тегло до 20 kg, книги, каталози, вестници и списания (наричани по-нататък „универсалните услуги“).
(74)
Наредбата за универсална услуга от 1999 г. определя минималните изисквания за качество на универсалната услуга:
-
На територията на Германия трябва да са разположени най-малко 12 000 пощенски клона.
-
Средногодишно 80 процента от писмата и колетните пратки трябва да се доставят в определени срокове (един работен ден за писма и два работни дни за колети) и през делничните дни трябва да има най-малко една доставка дневно.
-
Основното изискване за цените на универсалните услуги е достъпност, като същевременно DPAG е трябвало да определя единни цени за услугите за писмовни пратки, извършвани в рамките на изключителното право, чието действие се изчерпва през 2007 г. DPAG обаче е разполагало с известна гъвкавост при определянето на цените за резервираните услуги, тъй като е можело да сключва отделни ценови споразумения с клиенти, които изпращат най-малко 50 пратки на транзакция.
(75)
С член 52 от PostG от 1997 г. възлагането на доставката на универсални услуги на DPAG се запазва до 31 декември 2007 г., т.e. датата, на която изтича изключителното право на дружеството за осъществяване на услуги за писмовни пратки. След изчерпването на изключителното право задължението за универсална услуга не е възложено на пощенски оператор в Германия, което означава, че от всички доставчици на пощенски услуги се очаква да предоставят универсални пощенски услуги („пазарни сили“). Когато се установи или има основания да се счита, че дадена универсална услуга не е предоставяна по целесъобразен или подходящ начин, в PostG от 1997 г. Се предвиждат законови механизми за обезпечаване на предоставянето на такива услуги.
(76)
Както се вижда от проучването WIK (вж. Фигура 3), универсалните услуги формират около 88 % от общите приходи през периода 1990-2007 г. В голямата си част универсалните услуги за писмовни пратки подлежат на ценово регулиране поради господстващото положение на Deutsche Post на тези пазари (вж. раздел II.2.1). Освен услугите с регулирани цени, които формират около 62 % от общите приходи, Deutsche Post е предоставяло универсални услуги за колетни пратки (около 15 % от общите приходи) и допълнително универсални услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (около 11 % от общите приходи) в конкуренция с други оператори.
(77)
Освен това Deutsche Post е предлагало и търговски услуги (например банкиране на дребно на Postbank, услуги по продажба на Telekom, доставка на неадресирани пощенски пратки и др.). Като цяло търговските услуги формират 12 % от приходите на Deutsche Post за периода 1990-2007 г.
II.2.3. Държавни компенсационни плащания
(78)
От създаването му през 1950 г. Deutsche Bundespost представлява специален актив на федералното правителство (наричан по-нататък „Sondervermögen“). Съгласно германското административно право Sondervermögen няма юридическа правосубектност, която е независима от държавата, но разполага със собствен бюджет и не носи отговорност за общите задължения на държавата.
(79)
Първата реформа на пощите от 1989 г. определя Sondervermögen да има три различни подразделения - Postdienst, Postbank и Telekom - които се категоризират като „публични предприятия“, но при все това нямат независима от държавата юридическа правосубектност.
(80)
Съгласно член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г., въпреки че се очаква всяка услуга на трите подразделения да се самофинансира, кръстосаното финансиране между трите подразделения е било допустимо до размера на загубите в резултат на задълженията за универсална услуга. На тази основа в периода между 1990 и 1993 г. Postdienst е получило трансфери в размер на 2,844 млрд. EUR от Telekom, за да покрива загубите си.
(81)
В хода на втората реформа на пощите, която влиза в сила от 1 януари 1995 г., трите подразделения на Sondervermögen са преобразувани в публични акционерни дружества: Postdienst е преобразувано в DPAG, Postbank в Postbank AG, а Telekom - в Telekom AG. Съгласно член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г. Telekom AG поема всички задължения, произтичащи от заеми, които са относими към Sondervermögen като цяло, но си запазва правото да си възстанови средства от DPAG и Postbank AG до размера на задълженията по заеми, които могат да бъдат приписани на техните правни предшественици.
(82)
Съгласно член 7 от PostUmwG от 1994 г. обаче правото на Telekom AG (произтичащо от член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г.) да предявява претенции спрямо DPAG до размера на загубите, реализирани от Postdienst, се изчерпва на 31 декември 1994 г. Това довежда до прехвърлянето на активи на стойност 2,822 млрд. EUR от Telekom AG към DPAG. Според Германия това прехвърляне от Telekom AG, както и предходните прехвърляния въз основа на член 37, параграф 3 от PostVerfG от 1989 г., е било крайно необходимо за DPAG, за да изпълни задълженията си за универсална услуга.
(83)
През периода 1990-1995 г. Postdienst е получило общо 5,666 млрд. EUR като компенсация за своето задължение за универсална услуга.
II.2.4. Държавна гаранция по дългови инструменти, емитирани преди 1995 г.
(84)
От 1953 г. нататък в член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. (34) се предвижда емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти, да имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия. Когато PostVwG от 1953 г. е отменен от PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г.
(85)
След създаването на трите подразделения през 1989 г. самото дружество Postdienst не емитира дългови облигации; Postbank управлява тези сделки за всички подразделения на Deutsche Bundespost. След това дълговите инструменти са разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank според финансовите им нужди.
(86)
Съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. след 1995 г. Германия остава задължена по всички сделки с дългови облигации, сключени преди 1995 г. от Deutsche Bundespost и впоследствие разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank. Германия обаче няма задължения по дълговите инструменти, емитирани по-късно от DPAG.
II.3. Приходите от регулирани цени като допълнителна компенсация за разходите за пенсии и разходите за мрежа за универсалната услуга
(87)
С PostG от 1997 г. се създава също Bundesnetzagentur (наричан по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) за надзор на резервираните и либерализираните пазари на писмовни пратки. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор разполага с компетенции да регулира ценообразуването на Deutsche Post на пазарите за писмовни пратки, на които дружеството се ползва от господстващо положение. Deutsche Post е заемало господстващо положение не само по отношение на резервираните услуги - съгласно член 51 от PostG от 1997 г. - но също така по отношение на всички останали услуги за писмовни пратки, които вече са били отворени за конкуренция. Регулирането на цените може да бъде или под формата на предварително определен ценови праг, или под формата на последващ ценови контрол.
(88)
Според проведените от регулаторния орган в пощенския сектор пазарни проучвания Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 90-97 % на пазарите за писмовни пратки с регулирани цени. В последния си доклад регулаторния орган в пощенския сектор изразява неодобрение от факта, че постепенното отваряне на пазара от 1997 г. нататък не е довело до ефективна конкуренция на пазара за писмовни пратки в Германия (35).
(89)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени формират основната част от общите приходи на Deutsche Post (например около 62 % от общите приходи на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. (вж. Фигура 3) и около 56 % за периода 2008-2010 г.).
(90)
Всички останали универсални и търговски услуги, които не подлежат на ценово регулиране съгласно членове 19-27 от PostG от 1997 г. (36), ще бъдат наричани услуги с нерегулирани цени.
(91)
По отношение на услугите за писмовни пратки с регулирани цени в член 20, параграфи 1 и 2 от PostG от 1997 г. се предвижда, че цените трябва да отразяват разходите за ефективно предоставяне на услугата. Когато обаче това е обективно обосновано, регулаторния орган в пощенския сектор следва надлежно да отчита inter alia:
-
разходите за универсално предоставяне на пощенски услуги и
-
разходите за финансиране на пенсионни и здравни плащания за служителите, които са били прехвърлени от Postdienst.
(92)
С член 57 от PostG от 1997 г. и министерски указ от 27 март 2000 г. на федералния министър на икономическите въпроси и технологиите регулираните цени се запазват на нивото им от 1997 г. до 31 декември 2002 г.
II.3.1. Решение за прагове на цените от 2002 г.
(93)
Едва през 2002 г. регулаторния орган в пощенския сектор издава първото си решение относно прага на цените за услугите за писмовни пратки с регулирани цени за периода от 1 януари 2003 г. до 31 декември 2007 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). Регулирането чрез ценови прагове представлява система за регулиране на цените на пакет услуги, посредством която не се контролира отделната цена за всяка услуга, а съществува таван за претеглената средна стойност на всички цени в пакета. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулирането чрез предварително определен ценови праг включва всички пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post се е намирало в господстващо положение.
(94)
За целите на решението за прагове на цените от 2002 г. Deutsche Post за първи път представя на регулаторния орган в пощенския сектор предназначени за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите (по-нататък наричани „счетоводни данни за регулаторите от 2002 г.“), които обхващат периода 1998-2006 г. Счетоводните данни за регулаторите се основават на резултатите до 2001 г. и на прогнози за следващите години.
(95)
През 2002 г. Deutsche Post декларира „финансови тежести“ по отношение на предоставянето на универсалната услуга и във връзка с назначаването на държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Според твърдението от Deutsche Post тези тежести представляват разходите, които не биха възникнали без задължението за универсална пощенска услуга и без прехвърлянето на персонал и инфраструктура от Postdienst (за подробен списък вж. таблица 1).
Таблица 1
Тежести, одобрени с решението за определяне на прагове на цените от 2002 г. (в млн. EUR, номинални стойности)
№
Тежести от решението за определяне на прагове на цените от 2002 г.
Среден размер на тежестта (1998-2006 г.) в млн. EUR
%
1
Допълнителни разходи за заплати
[…]
[…]
2
Допълнителни разходи за социално осигуряване
[…]
[…]
3
Инфраструктурна тежест на пощенските клонове
[…]
[…]
4
Допълнително пенсионно осигуряване на служителите (VAP)
[…]
[…]
5
Тежест на транспортната инфраструктура
[…]
[…]
6
Социални и здравни разходи (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Преструктуриране на персонала
[…]
[…]
8
Покриване на дефицита по здравното осигуряване на държавните служители
[…]
[…]
Общ среден размер на тежестта
[…]
100 %
(96)
В крайна сметка регулаторният орган в пощенския сектор приема аргумента на Deutsche Post, че дружеството не би понесло тези тежести, ако не е било натоварено със задължението за универсална услуга (за тежести № 3 и № 5 по разходи за универсална услуга) и със задължението за приемане на държавните и частните служители от Postdienst (тежести с номера 1, 2, 4, 6, 7 и 8). Ето защо регулаторният орган в пощенския сектор одобрява увеличени регулирани цени за писмовни пратки с оглед финансирането на декларираните средногодишни тежести в размер на […] млрд. EUR за периода 2002-2006 г. от приходите от услуги за писмовни пратки с регулирани цени. Съгласно решението за прагове на цените от 2002 г. 100 % от тежестите се разпределят към цените, които подлежат на предварително определен ценови праг.
II.3.1.1. Допълнителни възнаграждения (тежест № 1)
(97)
Тежест № 1 показва декларираните допълнителни разходи за възнаграждения на пощенски служители над средната стойност за отрасъла. Deutsche Post използва като „конкурентно“ референтно възнаграждение възнаграждението на новонаетия след 2002 г. персонал, което е определено в колективен трудов договор (Entgelttarifvertrag) с профсъюзите (наричано по-нататък „ETV възнаграждение“). За изчисляването на тежест № 1 обаче този референтен показател се прилага към целия персонал. Той също така се прилага с обратно действие до 1998 г. в предоставените счетоводни данни.
II.3.1.2. Допълнителни социалноосигурителни вноски (тежест № 2)
(98)
Регулаторният орган в пощенския сектор също така приема аргумента на Deutsche Post, че е трябвало да плаща по-високи социалноосигурителни вноски за своите частни и държавни служители, отколкото частните конкуренти обикновено трябва да плащат за своите частни служители.
(99)
Deutsche Post основава изчисленията си на ставката на социалноосигурителната вноска, която определя като „конкурентна“ (наричана по-нататък „нормативно определена ставка на вноската“) едновременно за държавните и за частните служители. Тази нормативно определена ставка се определя като сумата от:
-
дела на работодателя от социалноосигурителни вноски за частен служител (приблизително 19-21 %, което е около половината от общата ставка на социалноосигурителната вноска, както е посочено във Фигура 2),
-
вноската по схема за осигуряване за злополука (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 2001 г. нататък),
-
вноската по схема за допълнително пенсионно осигуряване (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 1997 г. нататък, тъй като вноска по схема за допълнително пенсионно осигуряване с такава величина се счита за „конкурентна“. Ставката се основава на допълнителното пенсионно осигуряване, което Deutsche Post е предлагало от 1997 г. нататък на новоназначените частни служители).
(100)
С приходите от услуги с регулирани цени се финансират всички социалноосигурителни вноски, които надхвърлят нормативно определената ставка на вноската (наричани по-нататък „допълнителни вноски“). Като се използват за пример изчисленията на допълнителните социалноосигурителни вноски за държавните служители през 2001 г., в таблица 2 е показано, че действителните социалноосигурителни вноски за държавните служители са с почти двоен размер в сравнение с „конкурентните“ социалноосигурителни вноски, основани на нормативно определената ставка на вноската.
Таблица 2
Изчисляване на допълнителните разходи за социално осигуряване за държавните служители през 2001 г. въз основа на счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за 2002 г. (в млн. EUR)
% от действителните възнаграждения
(1)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
33 %
(2)
Общ размер на възнагражденията на държавните служители
[…]
(3)
=(1)*(2)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
[…]
(4)
Разходи за здравно осигуряване
[…]
(5)
=(3)+(4)
Действителни социалноосигурителни вноски
[…]
[40-45 %]
(6)
Дял на работодателя от социалноосигурителните вноски
20,43 %
(7)
Осигуряване за злополука
[…]
(8)
Допълнително пенсионно осигуряване
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Нормативно определена ставка на вноската
[…]
(10)
=(2)*(9)
Референтни разходи на регулаторите за социално осигуряване
[…]
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Допълнителни социалноосигурителни вноски
[…]
[15-20 %]
(101)
Действителните социалноосигурителнш вноски включват плащането от Deutsche Post на 33 % от действителните възнаграждения на държавните служители в пенсионния фонд (годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR в периода 1995-1999 г.), както и вноски за разходите за здравно осигуряване на държавните служители. Сумата на действителните социалноосигурителнш вноски достига [40-45 %] от действителните възнаграждения на държавните служители през 2001 г.
(102)
Въпреки че ставката на социалноосигурителната вноска се определя като процент от брутното възнаграждение на частните служители (нетно възнаграждение + дела на служителя от социалноосигурителната вноска), за да изчисли референтния показател за регулаторите Deutsche Post умножава нормативно определената ставка на вноската от [20-25 %] по действителното възнаграждение на държавните служители.
II.3.1.3. Допълнително пенсионно осигуряване за частните служители (тежест № 4)
(103)
Предназначението на тежест № 4 е да компенсира формирането на провизия за задълженията отпреди 1997 г. от схемата за допълнително пенсионно осигуряване VAP за частните служители на Deutsche Post.
(104)
Както е обяснено в раздел II.1.4, на частните служители на Deutsche Post, наети преди 1997 г., е било предложено допълнително пенсионно осигуряване, за да им се гарантира пенсия, близка до тази на държавните служители. Postdienst обаче не е формирало съответната провизия за бъдещи пенсионни плащания. Едва след учредяването на DPAG в счетоводния баланс са включени провизии в размер на 8,153 млрд. EUR.
II.3.1.4. Разни допълнителни разходи за социално осигуряване (тежести № 6, 7 и 8)
(105)
Тежест № 6 включва вноската на Deutsche Post във Федералния институт за пощите и далекосъобщенията (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation - BanstPT), който осигурява някои социални придобивки (например социални жилища) за държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Тежест № 7 включва вноските от Deutsche Post за покриване на дефицита по схемата за здравно осигуряване на държавни служители. Тежест № 8 за преструктуриране на персонала се отнася както за държавни, така и за частни служители.
II.3.1.5. Тежести на универсалната услуга (№ 3 и № 5)
(106)
Тези тежести показват икономиите на разходи, които Deutsche Post би могло да постигне, ако можеше да планира пощенските си клонове и мрежата за колетни пратки въз основа единствено на търговски съображения. Икономиите на разходи се изчисляват въз основа например на хипотетичния брой пощенски клонове, които Deutsche Post би използвало без задължението за универсална услуга.
II.3.2. Решения за прагове на цените от 2007 и 2011 г.
(107)
На 7 ноември 2007 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2011 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2007 г.“). На 14 ноември 2011 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2012 г. до 31 декември 2013 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2011 г.“).
(108)
След решението за прагове на цените от 2007 г. цените за изпращане на над 50 писмовни пратки вече не се контролират предварително, а подлежат на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. (37). Цените за всички останали пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, продължават да подлежат на предварителен контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г.
(109)
Навсякъде в настоящото решение с понятието „услуги с регулирани цени“ Комисията ще обозначава онези услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение и които подлежат на предварителен ценови контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г. или на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. Всички останали услуги, по отношение на които Deutsche Post не заема господстващо положение и които не подлежат на ценови контрол, ще бъдат наричани „услуги с нерегулирани цени“.
(110)
Deutsche Post продължава да декларира тежестите за допълнителни възнаграждения и разходите за социално осигуряване от прехвърлянето на персонал от Postdienst (например усреднения размер на тежест № 2 за допълнителни разходи за социално осигуряване на стойност […] млн. EUR от 2008 г. нататък), както и тежестите от задължението за универсална услуга. Както в случая с решението за прагове на цените от 2002 г., регулаторният орган в пощенския сектор одобрява финансирането на тези тежести от приходите от услуги с регулирани цени и определя прагове на цените на съответно завишено ниво. Следователно по отношение на услугите с нерегулирани цени признаването на тези тежести от страна на регулаторният орган в пощенския сектор в решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2009 г. се запазва непроменено.
II.4. Финансови резултати на DPAG
(111)
Финансовите резултати на DPAG за периода 1995-2006 г. са представени на фигура 2 от решението за разширяване от 2007 г. Резултатите от 1995 до 1999 г. са разнородни (през някои години са отчетени загуби, а през други - печалби), докато в периода 2000-2006 г. DPAG постоянно реализира печалба преди данъчно облагане в размер на 1-2 млрд. EUR.
(112)
Между 2007 и 2010 г. DPAG е реализирало следните нетни печалби: 1,8 млрд. EUR (2007 г.); - 2,0 млрд EUR (2008 г.); 0,7 млрд. EUR (2009 г.); 2,6 млрд. EUR (2010 г.).
(113)
Публикуваните счетоводни отчети на DPAG не дават възможност печалбите да бъдат разпределени към различните услуги. Ето защо не е възможно с помощта на публикуваните счетоводни отчети да се установи дали универсалните услуги с регулирани цени като цяло са били на загуба или на печалба.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(114)
Както потвърждава Общият съд в решението си по дело T-421/07 (38), от решението за откриване от 1999 г. нататък всички мерки, предмет на разследването, са били част от процедурата, която е продължена с решението за разширяване от 2007 г.
III.1. Пенсионна субсидия
(115)
В решението за разширяване от 2011 г. се установява, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ, тъй като преди пенсионната реформа от 1995 г. Deutsche Post е било задължено да финансира в пълна степен разходите за пенсии от собствени ресурси. Освен това в решението за разширяване от 2011 г. се отхвърля твърдението на Германия, основано на решението по делото Combus (39), че пенсионната субсидия не представлява помощ.
(116)
За целите на оценката за съвместимост на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии (например в съответствие с решението на Комисията относно френското дружество La Poste (наричано по-нататък „решението относно La Poste“) (40), в решението за разширяване от 2011 г. е бил отчетен фактът, че декларираните допълнителни разходи за социално осигуряване са били компенсирани не само с пенсионната субсидия, а също и с приходите от услуги с регулирани цени (например тежест № 2 за допълнителни социалноосигурителни вноски).
(117)
Изчисленията в решението за разширяване от 2011 г., които отчитат и двата източника на компенсации, показват, че Deutsche Post е имало ефективната възможност да приложи ставка на вноските за задължително социално осигуряване с 10-14 процентни пункта под общата ставка на вноските за задължително социално осигуряване (делът на работодателя и на служителя), който е трябвало да плащат частните конкуренти.
(118)
Ето защо в решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения по отношение на съвместимостта на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
III.2. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(119)
Германия се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на държавните компенсационни плащания и на държавната гаранция като компенсация за задължението за универсална услуга.
(120)
Въз основа на решението по делото Altmark (41) в решението за разширяване от 2007 г. Комисията застъпва становището, че държавните компенсационни плащания и държавната гаранция представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(121)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е изразила съмнения относно това дали държавните компенсационни плащания и гаранцията са били необходими за изпълнението на задълженията за универсална услуга и пропорционални за тази цел. По-специално Комисията е счела за необходимо да прегледа разпределението на разходите между универсалните и търговските услуги в съответствие с принципите, заложени в рамката от 2005 г. Комисията е изразила съмнения и относно определянето на разумната печалба, при което е трябвало да се отчете средната рентабилност за сектора и позицията на Deutsche Post по отношение на риска.
IV. ПРОУЧВАНЕ НА WIK
(122)
Проучването на WIK е възложено с цел Комисията да бъде подпомогната при прегледа на счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. с оглед да се установи дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга. По-конкретно на WIK Consult GmbH са възложени следните задачи:
-
сравнително проучване на разумната печалба;
-
преглед на вътрешното разпределение на разходите и организацията на цените на прехвърляне; и
-
изчисляване на свръхкомпенсацията за нетните разходи по задължението за универсална услуга.
IV.1. Описание на предназначените за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите за 2009 г.
(123)
След приемането от Комисията на разпореждането за информация на 30 октомври 2008 г., през 2009 г. Германия в крайна сметка предоставя пълен комплект счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за периода 1990-2007 г. (наричани по-нататък „счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.“).
IV.1.1. Приходи
(124)
Приходите на Deutsche Post могат да се разпределени в три големи категории:
-
Универсални услуги за писмовни пратки с регулирани цени (62 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени включват всички универсални услуги, предоставяни на пазари, на които Deutsche Post е заемало господстващо положение, включително онези услуги, по отношение на които Deutsche Post е имало изключителни права. Тези услуги са формирали 62 % от общите приходи на Deutsche Post през периода 1990-2007 г. (42).
-
Универсални услуги с нерегулирани цени (26 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Универсалните услуги за колетни пратки винаги са били предоставяни на отворени за конкуренция пазари, на които Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 30 %. През периода 1990-2007 г. универсалните услуги за колетни пратки са генерирали 15 % от общите приходи на Deutsche Post.
Универсалните услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (например каталози, трансгранична поща) са формирали приблизително 11 % от общите приходи на Deutsche Post.
-
Търговски услуги с нерегулирани цени (12 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Deutsche Post е използвало своята мрежа от пощенски клонове не само за разпространението на пощенски услуги, а и за продажба на продукти и услуги на Postbank AG и, в по-малка степен, на Deutsche Telekom. Тези търговски услуги по продажби са формирали около 6 % от общите приходи на Deutsche Post.
Търговските услуги за колетни и писмовни пратки (например адресирани пратки в големи количества) формират около 4 % от общите приходи на Deutsche Post.
На последно място, Deutsche Post предоставя редица разнородни услуги, например в качеството си на холдингова компания - за международните дъщерни предприятия, активни в други стопански сегменти (например Danzas, DHL). Тези други търговски услуги са формирали около 2 % от общите приходи на Deutsche Post.
Фигура 3
Средни дялове на приходите за периода 1990-2007 г. (въз основа на номинална стойност)
(125)
Проучването на WIK обхваща само търговски услуги, които са били предоставяни заедно с универсални услуги от юридическото лице DPAG и неговия предшественик Postdienst. Търговските услуги (например експресните операции на DHL в световен мащаб), които се предоставят от различни юридически лица в рамките на Deutsche Post World Net (наричано по-нататък „DPWN“), не са обхванати в разследването.
IV.1.2. Изчисляване на тежестите в счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
(126)
За разлика от счетоводните данни за регулаторите, които Deutsche Post е представило на регулаторния орган в пощенския сектор във връзка с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. - които никога не са били предоставени на регулаторния орган в пощенския сектор - съдържат значително увеличение на тежестите, които Deutsche Post разпределя към услугите с регулирани цени.
(127)
Въз основа на данните за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира тежести със средна стойност […] млрд. EUR за периода 1990-2006 г., в сравнение с […] млрд. EUR въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2002 г.
Фигура 4
Съпоставка между заявените тежести от универсални услуги въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и одобрените тежести въз основа на решението за прагове на цените от 2002 г. (средногодишен размер, номинална стойност в EUR)
[…]
(128)
Докато тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) и тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) не се различават съществено в счетоводните данни за регулаторите за периода 2002-2009 г., тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) достига почти […]. За разлика от счетоводните данни за регулаторите за 2002 г., към момента Deutsche Post вече не използва ETV възнаграждението като „конкурентно“ референтно възнаграждение. Вместо това дружеството използва минималното възнаграждение за пощенския сектор въз основа на наредба, издадена от Федералното министерство на труда през 2007 г. (наричано по-нататък „минималното възнаграждение за 2007 г.“). Следва обаче да се отбележи, че в крайна сметка наредбата е обявена за незаконосъобразна от федералния административен съд и никога не придобива правна ефективност.
(129)
Освен това в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира нова тежест - „пощенска инфраструктура“ - която покрива вътрешно присъщите разходи за шестия ден на доставка (средно […] млн. EUR годишно). Изчислението се основава на хипотетичен сценарий, според който без задължението за универсална услуга Deutsche Post би доставяло пощенските пратки само за пет, вместо за шест дни.
(130)
Инфраструктурната тежест № 3 (мрежата от пощенски клонове) се изчислява по различен начин в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. Сега тежестта включва предполагаемите икономии на разходи, които е можело да бъдат постигнати, ако всички пощенски клонове са били управлявани като агенции от 1990 г. нататък. Тежестта е изчислена въз основа на възнаграждението, което Deutsche Post е платило на трети страни за услуги по продажби през 2007 г.
IV.1.3. Маржове на печалбата в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(131)
Разпределянето на тежестите към универсалните услуги за писмовни пратки с регулирани цени предвижда значително облекчение за услугите с нерегулирани цени от разходи като възнаграждения и разходи за социално осигуряване. Това преразпределяне води до осезаеми положителни маржове на печалбата в размер на [15-25 %] от продажби на търговски услуги и загуби в размер на почти [0-10 %] от продажбите на услуги за писмовни пратки с регулирани цени.
(132)
Въпреки че в годишните си счетоводни отчети Deutsche Post посочва много големи печалби на подразделението за писмовни пратки (вж. също раздел V.3), тези печалби са погълнати и надвишени от тежестите, прехвърлени от услугите с нерегулирани цени към тези с регулирани цени.
Фигура 5
Средна възвращаемост на продажбите въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
[…]
IV.2. Определяне на референтната печалба
IV.2.1. Верига на стойността на Deutsche Post: нискотехнологични операции и ниско ниво на търговски риск
(133)
За подготовка за определянето на референтната печалба и оценката на разпределението на разходите е належащо да се извърши анализ на веригата на стойността и на свързаните търговски рискове. Търсенето на набор от „сравними“ предприятия и изчисляването на референтен показател за разумната печалба, която е вероятно да генерира Deutsche Post, е възможно единствено ако са известни функционалните и рисковите характеристики.
IV.2.1.1. Веригата на стойността на нискотехнологична стопанска дейност
(134)
Веригата на стойността на Deutsche Post може да се раздели на две основни функции:
-
мрежа за доставки в национален мащаб за разпространение на писмовни и колетни пратки,
-
национална мрежа от пощенски клонове.
(135)
Логистиката на мрежа за колетни и писмовни пратки е нискотехнологична стопанска дейност, която не изисква значителни усилия за научни изследвания и развитие. Поради това всички останали оператори в отрасъла работят по подобен и стандартизиран начин. Следователно тези дейности често се обозначават като „рутинни“ задачи. Големият дял на дейностите, които Deutsche Post възлага на трети страни, също е доказателство за техния рутинен характер. Същото се отнася и за услугите по продажби, които се осъществяват чрез националната мрежа от пощенски клонове, като все по-голяма част от тези услуги също се възлага на външни изпълнители.
(136)
Освен рутинните задачи, основните нематериални активи на Deutsche Post са неговата база от клиенти, марката и стабилните пазарни позиции, по-специално на пазарите за писмовни пратки. В проучването на WIK обаче се изразява мнението, че на практика тези нематериални активи не са резултат от собствените усилия или инвестиции на Deutsche Post, а по-скоро от традиционните изключителни права. На Deutsche Post не се е налагало да инвестира мащабно във функции по предлагане на пазара. Вместо това до 2007 г. то е можело да разчита на гарантираната от закона пазарна позиция. Поради това на Deutsche Post не следва да бъде разрешено възнаграждение за тези нематериални активи.
IV.2.1.2. Нисък риск благодарение на държавните мерки
(137)
Deutsche Post е било изложено на по-нисък риск от своите конкуренти по отношение както на регулираните, така и на нерегулираните услуги, поради няколко причини.
(138)
На първо място, до 2007 г. Deutsche Post е било защитено със законен монопол върху неговите услуги в областта на писмовните пратки. Освен това в обхвата на услугите за писмовни пратки с регулирани цени Deutsche Post се е възползвало от 90-процентен пазарен дял и несъществуваща или слаба конкуренция. Услугите с регулирани цени са формирали почти две трети от приходите на Deutsche Post.
(139)
На второ място, регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил прагове на цените на услугите за писмовни пратки с регулирани цени. Определеният праг надвишава разходите за ефективно предприятие, за да позволи inter alia компенсирането на предполагаеми допълнителни разходи, свързани с услугите с нерегулирани цени. Нито един от конкурентите на DPAG не се е ползвал от изключително право или господстващо положение, които биха им позволили кръстосано финансиране на техните разходи за социално осигуряване. Ето защо изключителното право и господстващото положение са довели до значително намаляване на търговските рискове по отношение не само на услугите с регулирани цени, но също и на универсалните и търговските услуги с нерегулирани цени.
(140)
На трето място, други държавни мерки също значително са намалили риска за универсалните и търговските услуги. Държавните компенсационни плащания са погълнали загубите от началото на деветдесетте години, а държавната гаранция е позволила на Deutsche Post да сключва заеми на независим лихвен процент до 1995 г. въпреки затрудненото му финансово положение в началото на 90-те години на миналия век.
(141)
Като цяло Deutsche Post е било изправено пред значително по-малки пазарни и свързани с разходите рискове от своите конкуренти, тъй като не му се е налагало да изгражда база от клиенти и е можело да прехвърля увеличенията на разходите чрез повишени регулирани цени. Въз основа на тази логика в проучването на WIK се заключава, че най-подходящите сравними конкуренти са пощенските предприятия, които изпълняват само рутинни задачи (например не инвестират мащабно в предлагане на пазара и марки) и не са изложени на високи нива на риск (например могат да разчитат на дългосрочни договори).
IV.2.2. Количествено определяне на референтната печалба
(142)
Въз основа на резултатите от анализа на задачите и риска в проучването на WIK се прави анализ въз основа на финансови данни (като се използва например базата данни ORBIS, която обхваща около 10 милиона дружества в целия свят) за търсене на сравними пощенски предприятия. Чрез мерки за контролиран количествен и качествен подбор е определена група от сравними предприятия, които предлагат пощенски услуги на конкурентни пазари.
(143)
В проучването на WIK е подбрана група за сравнение от 26 пощенски предприятия, които предлагат основно услуги за колетни пратки и изпълняват типичните рутинни дейности на пощенските оператори. Всички сравними конкуренти са от стопанския сектор „Пощенски и куриерски дейности“ (код по NACE (43) 641).
(144)
Важно е да се отбележи, че броят на сравнимите конкуренти е ограничен, тъй като досега частните дружества са предлагали услуги за писмовни пратки в по-голям мащаб в редки случаи поради изключителното право на заварените дружества в пощенския сектор, които покриват значителен дял от услугите за писмовни пратки. Освен това в проучването на WIK се изключват като база за сравнение заварените дружества в пощенския сектор от други държави, тъй като те, както Deutsche Post, са били защитени от изключителни права и не извършват дейност предимно на конкурентни пазари.
(145)
За измерване на „разумната“ печалба в проучването на WIK се използва маржът на възвращаемостта на продажбите (ROS), който е счетоводната печалба (получените резултати преди лихви и данъци (EBIT)), разделена на приходите. Освен това в проучването на WIK като референтна печалба, базирана на капитала, се изчислява маржът на възвращаемостта на активите (ROA), т.е. EBIT като процент от общия капитал.
Таблица 3
Референтните показатели ROS и ROA от проучването на WIK
Възвращаемост на продажбите
(ROS)
Възвращаемост на активите
(ROA)
Медиана
3,48 %
7,33 %
Горна граница (75-ти процентил)
6,77 %
13,41 %
(146)
От избраната извадка за периода 1998-2007 г. средната възвращаемост на печалбата (ROS) в конкурентната част на пощенския сектор е 3,48 %. В проучването на WIK обаче се представя не само средната възвращаемост, а и горната граница за разумната печалба, т.e. третия квартил от печалбата на сравнимите конкуренти, която се равнява на 6,77 % възвращаемост на печалбата. С други думи, 75 % от сравнимите конкуренти генерират печалба, която е под 6,77 % ROS (44).
(147)
Що се отнася до възвращаемостта на активите, проучването на WIK показва средна ROA от 7,33 % и горна граница от 13,41 %.
(148)
Тъй като Deutsche Post е изложено на значително по-малък риск от пазарните си аналози, които извършват дейност на висококонкурентни пазари (например пазара на експресни колетни пратки), в проучването на WIK се твърди, че за Deutsche Post средната ROS от 3,48 % е умерена и консервативна референтна печалба. В него не се препоръчва използването на по-висок процент в диапазона до третия квартил на ROS в размер на 6,77 %. Възможно е да е оправдан дори по-нисък референтен показател, тъй като средната ROS от 3,48 % съответства на ROA от 7,33 %, която все още би надхвърляла значително безрисковия лихвен процент.
IV.3. Преглед на разпределението на разходите
(149)
В проучването на WIK разпределението на тежестите в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. е подложено на критика, тъй като маржовете на ROS за търговски услуги от [15-25 %] надвишават значително средните стойности за отрасъла (45). Тъй като частните конкуренти са на печалба въпреки значително по-ниските маржове на печалбата, в проучването на WIK се заключава, че към търговските услуги на Deutsche Post следва да бъде разпределен по-голям дял от разходите и намалява съответно тежестите за услугите с регулирани цени.
(150)
Изводът от проучването на WIK е, че всички търговски услуги, независимо от дела им от разходите, все пак показват печалба предвид средната ROS на конкурентите от 3,48 %. По този начин докладът формулира основата за намаляване на средногодишната тежест на услугите с регулирани цени с […] млн. EUR за целия период 1990-2007 г.
(151)
Тъй като голяма част от търговските услуги по продажби е била предоставена на свързаните предприятия Postbank и Telekom, в проучването на WIK също така се анализира дали платените от тях окончателни цени могат да се разглеждат като сделки между несвързани лица и следователно като подходящ референтен показател за разходите, с които могат да бъдат натоварени търговските услуги по продажби. Въз основа на наличните данни в проучването на WIK се изразява мнението, че договорите между Deutsche Post и тези свързани предприятия отразяват условията, с които биха се съгласили и независими трети страни. Тъй като в началото на 90-те години на миналия век нито Postbank, нито Telekom са разполагали с реални възможности за използване на външни разпространителски мрежи, те са се съгласили да споделят произтичащите разходи. Впоследствие обаче, тъй като Postbank и Telekom имат възможност да намират по-лесно други разпространителски мрежи и разходите за мрежата за универсална услуга намаляват, договорът е променен на основана на приходите комисионна такса, което съответства в по-голяма степен на типичния договор за услуги по продажби. (46)
IV.4. Коригиране на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(152)
В проучването на WIK се правят няколко корекции в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. въз основа на следния метод:
Таблица 4
Метод на изчисляване на допълнителния годишен резултат въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009.г и проучването на WIK
Приходи от универсални услуги
-
Разходи за универсални услуги
-
Разумна печалба
+
Държавни компенсационни плащания
Допълнителен резултат
IV.4.1. Коригиране на приходите от универсални услуги
(153)
Deutsche Post продава голяма част от своите недвижими имоти (например недвижими имоти, които са станали излишни поради преструктуриране на пощенските дейности). Тези приходи следва да бъдат разпределени към универсалната услуга, за която активите са използвани първоначално и от която са дадени под наем на търговските услуги.
(154)
Съответните корекции водят до средно годишно увеличение от […] млн. EUR на приходите от универсални услуги за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2. Коригиране на разходите за универсални услуги
IV.4.2.1. Разбивка на счетоводните отчети за разходите
(155)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. не предлагат коректна разбивка на цените за прехвърляне на вътрешно ниво. Общата печалба от универсалните услуги не е представена, тъй като печалбите, формирани от определени функции (например пощенските клонове), не са разделени между универсалните и търговските услуги (например разходи за индивидуални услуги), а са обединени и отчетени като търговски печалби. Следователно Deutsche Post не е било в състояние да предостави отделни сметки, както се изисква от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (47).
(156)
Въпреки че Deutsche Post е предоставило приблизителна разбивка на вътрешните разходи за годините до 1997 г., в проучването на WIK е трябвало да се коригират сметките за годините след 1997 г. Неправилно разпределените разходи ‘е трябвало да бъдат пренесени от сметките за универсалните услуги в сметките за търговските услуги.
(157)
Съответните корекции водят до намаление на годишните разходи за универсални услуги със средно […] млн. EUR за периода 1998-2007 г.
IV.4.2.2. Коригиране на разпределението на тежестите между услугите с регулирани и тези с нерегулирани цени
(158)
Както бе обяснено по-горе, в проучването на WIK не се коригира всяка тежест поотделно. Вместо това преизчисленията в него са основани на окончателните цени на търговските услуги, които се смятат за надеждни референтни средни разходи за отрасъла. Следователно всички допълнителни печалби от търговските услуги (48) се използват за финансиране на първоначално предявените тежести. Средното годишно намаление на тежестите възлиза на […] млн. EUR за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2.3. Извънбалансови разходи във връзка с допълнителното пенсионно осигуряване (тежест № 4)
(159)
С тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) Deutsche Post добавя разходи, които не са представени в годишните счетоводни отчети. Тъй като референтната ROS се изчислява въз основа на законоустановените счетоводни отчети на сравнимите конкуренти, могат да бъдат включвани само разходи, които също така се разрешават съгласно националните счетоводни стандарти или международните счетоводни стандарти (МСС). Следователно всички допълнителни разходи, които обикновено не се включват в отчетите по МСС, не могат да бъдат приети като елементи от разходите, а трябва да се финансират от (референтния) марж на печалбата.
(160)
Съответните корекции водят до средно годишно намаление от […] млн. EUR на тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.3. Коригиране на капиталовите разходи спрямо разумната печалба
(161)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post приписва капиталови разходи, които първоначално не са били включени в законоустановените отчети: например […] разходи и […] разходи. В проучването на WIK се изключват както […] разходи, така и […], и се заменят с референтната стойност за разумна печалба.
IV.4.3.1. Период 1996-2007 г.
(162)
Разумната печалба се изчислява въз основа на коригираните приходи от универсални услуги и референтната ROS от 3,48 %, което води до средна годишна разумна печалба в размер на […] млн. EUR. Средните годишни капиталови разходи от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) са изключени от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(163)
Важно е да се отбележи, че в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. референтната ROS от 3,48 % дава разумна печалба, която в абсолютно изражение надвишава предявените от Deutsche Post капиталови разходи (например разходи за лихви, изчислени на базата на процент на възвращаемост на капитала (IRR) от около […] върху вложения капитал и увеличена амортизация на базата на пазарната стойност).
IV.4.3.2. Период 1990-1995 г.
(164)
Съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG до 1995 г. Deutsche Post е трябвало да осъществи прехвърлени плащания (49) за федералното правителство, които възлизат на 5,838 млрд. EUR, или на приблизително 8 % от продажбите. В замяна на това обаче член 63, параграф 4 от PostVerfG освобождава Deutsche Post от задължението да изплати дивиденти за сумата над прехвърлените плащания.
(165)
Следователно в проучването на WIK не се изразява съгласие с добавянето на „разумна печалба“ за периода до 1995 г., тъй като прехвърлените плащания вече са покрили изцяло разходите на Deutsche Post за собствен капитал. Поради това средните годишни капиталови разходи на Deutsche Post от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) се изключват от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и разходите за универсална услуга съответно се намаляват.
IV.4.4. Заключения
(166)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., както и проучването на WIK, показват, че до 1996 г. приходите от универсални услуги са били недостатъчни за покриване на разходите по тях. При все това, въпреки че Deutsche Post остава с натрупан дефицит дори след отчитането в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. на държавните компенсационни плащания, в проучването на WIK се стига до заключението, че компенсационните плащания са били достатъчни, за да позволят на Deutsche Post през 1997 г. да достигне прага на печалба.
(167)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват твърде незначително подобрение в рентабилността на универсалните услуги до 1999 г. Едва от 2000 г. нататък средните приходи от универсални услуги покриват разходите. Напротив, въпреки факта, че универсалните услуги за колетни пратки показват по-ниска от средната възвращаемост на продажбите в размер на […], проучването на WIK показва значителни печалби за универсалните услуги над средната ROS от 3,48 % от 2000 г. нататък (вж. Фигура 6)
Фигура 6
Сравнение на допълнителния годишен резултат от универсални услуги за периода 1990-2007 г. (в млн. EUR, номинални годишни стойности)
V. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(168)
Заинтересованите страни предоставиха мнения относно решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. и решението за разширяване от 2011 г. Най-важните мнения относно трите решения са обобщени в настоящия раздел.
V.1. Изключително право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите
(169)
TNT поставя въпроса дали Deutsche Post е платило такса за изключителното право да използва пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите. Съгласно член 43 от PostG от 1997 г. правото за издаване на марки с надписа „Германия“ е запазено за Федералното министерство на финансите. Пощенски оператор, който подава заявление за използване на тези марки, е длъжен да заплати такса и да възстанови непредвидените разходи. Съгласно член 54 от PostG до 31 декември 2007 г. Deutsche Post е притежавало изключителното право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите.
(170)
Ако Deutsche Post в действителност е използвало безплатно марките, издадени от Федералното министерство на финансите, TNT твърди, че това би представлявало неправомерна държавна помощ.
(171)
Комисията отбелязва, че тази мярка не е разгледана в решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. или решението за разширяване от 2011 г. Следователно тя попада извън обхвата на настоящото решение.
V.2. Пенсионна субсидия
(172)
Според UPS на Deutsche Post е било предоставено предимство, тъй като е било частично освободено от задължението за плащане, което е трябвало да изпълнява преди 1995 г. Тъй като обикновените оператори трябва да поемат своите собствени разходи за пенсии, Deutsche Post е било поставено в по-добра позиция спрямо неговите конкуренти. Освен това UPS е съгласно с логиката на Комисията, че помощта не може да се разглежда като съществуваща помощ предвид съществената промяна в позицията на Deutsche Post и въвеждането на ново законодателство за премахване на част от задълженията на Deutsche Post за плащане на разходите за пенсии на своите държавни служители. Според UPS такива основни промени в дадена система не могат да се определят като обикновени изменения с чисто формален или административен характер.
(173)
UPS подкрепя предварителното заключение на Комисията, че пенсионната субсидия не може да се счита за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Предвид нивото на поддържаната рентабилност, както и изключителното право на Deutsche Post, е обосновано да се постави под въпрос необходимостта от облекчения за предявените предшестващи разходи. Също така отпуснатата субсидия не е пропорционална на целта от общ интерес, както е представено от Германия, още повече че предшестващите разходи са компенсирани от увеличените цени на писмовните пратки и от пенсионната субсидия. UPS изтъква, че тежестта на доказване на пропорционалността на мярката пада върху Германия. До този момент обаче Германия не е предоставила точни доказателства за пропорционалността на ползите, които Deutsche Post е получило от тази мярка.
(174)
UPS счита, че получената помощ е дала възможност на Deutsche Post да придобие облагодетелствано положение не само в Германия, но също така и на други европейски пазари, където то се конкурира с други пощенски оператори като UPS. Тъй като пенсионните субсидии са дали възможност на Deutsche Post да укрепи позицията си в търговския сектор за сметка на другите оператори, неговите конкуренти са претърпели вреди от нарушаването на конкуренцията.
(175)
UPS изисква от Комисията да оцени допълнително необходимостта от пенсионните субсидии, определени в решението за разширяване от 2011 г. по отношение на периода 2007-2011 г. и тяхната пропорционалност, както и да разгледа дали Deutsche Post все още се ползва от неправомерна държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(176)
Накрая UPS изисква от Комисията да предостави повече информация как е достигнала до заключението, че Deutsche Post се е ползвало от несъвместима помощ. По-специално UPS иска копие от проучването на WIK, за да получи разяснение доколко констатациите от проучването на WIK са били използвани за оценката на пенсионната субсидия в решението за разширяване от 2011 г.
V.3. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(177)
UPS напълно подкрепя разследването на Комисията и напълно приема съдържанието на решението за разширяване от 2007 г. по отношение на оценката на компенсацията за универсалната услуга. Също така UPS е предоставило актуализирано издание (50) на проучването на NERA от октомври 2006 г. (51), на което Комисията се позовава в съображение 58 от решението за разширяване от 2007 г.
(178)
Изследването на NERA от 2006 г. показва, че средната възвращаемост на вложения капитал е над 20 % за подразделението за писмовни пратки на DPWN за периода след 1999 г. (52), а в актуализираното издание се подчертава, че възвращаемостта на вложения капитал от 2000 г. до 2005 г. би могла да се запази дори на ниво над 50 %. От 2003 г. до 2005 г. възвращаемостта на вложения капитал е оценена на над 100 %. UPS заключава, че печалбите от изключително рентабилните регулирани услуги с писмовни пратки биха били повече от достатъчни за покриване на загубите от универсалната услуга.
(179)
Също така UPS твърди, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализ и разбиране на рентабилността и тежестите в запазения сектор. Поради тази причина е необходимо да се направи обстоен анализ на разпределянето на разходите между регулираните, универсалните и търговските услуги. Всички помощи, които Deutsche Post е получило за покриване на своите предшестващи тежести, като например капиталови инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г., както и активи под формата на недвижими имоти и инфраструктура, следва да бъдат включени при определянето на размера на помощта и на свръхкомпенсацията.
(180)
По отношение на договореностите за ценообразуване при вътрешно прехвърляне UPS твърди, че следва да се спазва принципът на сделката между несвързани лица в съответствие с решението по делото Chronopost (53). Поради това Комисията следва да преразгледа условията на договора, уреждащ отношенията между Deutsche Post и DPEED, и по-специално договореностите между страните относно ценообразуването.
V.4. Прекомерно високи цени за писма
(181)
FFPI напълно подкрепя решението за разширяване от 2011 г. FFPI заявява, че законодателните и административните промени, които водят до по-високи разходи за пенсии, представляват обичаен икономически риск, който може да окаже въздействие върху рентабилността на дейностите. Тъй като предприятията, които осъществяват дейност при обичайни пазарни условия, трябва да поемат такива допълнителни разходи със собствени ресурси, Deutsche Post не е следвало да получи пенсионни субсидии от Германия.
(182)
Също така FFPI посочва, че в годишния си доклад от 2000 г. Deutsche Post е подчертало значението на пенсионната реформа, като е твърдяло, че по-ниските вноски в пенсионния фонд за държавните служители са основната причина за увеличаване на печалбата преди лихви, данъци и амортизации (EBITA) с 98,6 % в корпоративното подразделение за пощенски пратки. Поради тази причина пенсионната реформа не би следвало да се счита за маловажна или с предимно административен характер.
(183)
Според проучване, проведено от FFPI от 2001 г. до 2008 г., цените на марките в Германия през 2009 г. за стандартни писма с тегло до 20 g, изпратени чрез пощенската услуга за писма първи клас с марка, са били сред най-високите. За разлика от тях, цената за изпращане на колетна пратка с тегло до 500 g първи клас е била относително ниска, което посочва наличието на кръстосано субсидиране.
(184)
FFPI е убедено, че отпуснатата на Deutsche Post помощ не е била предназначена да стимулира растежа на немския пощенски пазар или на определени пощенски услуги. През разглеждания период Deutsche Post е било рентабилно дружество, което е успяло да укрепи водещата си позиция на немския пазар, да подобри ефективността си и да разшири своята дейност. Следователно пенсионните субсидии не би следвало да се считат за съвместими с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
V.5. Маржове на печалбата
(185)
BIEK счита, че другите пощенски оператори са претърпели загуби поради това, че Deutsche Post се е възползвало от своето господстващо положение на определени пазари за писмовни пратки за прилагане на кръстосано финансиране на разходите за услугите за писмовни и колетни пратки, които се предоставят на по-конкурентни пазари. По-специално, тъй като Deutsche Post може да повиши своите цени на пазари, където то е имало изключително право и все още притежава пазарен дял над 90 %, то е в състояние да финансира кръстосано разходите за услуги на по-конкурентни пазари.
(186)
Също така BIEK твърди, че въпреки предполагаемите предшестващи разходи Deutsche Post е значително по-рентабилно от подобни дружества в други европейски държави, за което свидетелства маржът на възвращаемостта на печалбите (ROS) в размер на 10-20 % за неговото вътрешно подразделение за пощенски пратки. Този марж на печалбата може дори да бъде занижен, тъй като вътрешното подразделение за пощенски пратки включва също вътрешните услуги за колетни пратки, които средно имат по-ниски маржове от услугите за писмовни пратки.
(187)
Относно предявената от Deutsche Post тежест от увеличените разходи за заплати BIEK посочва, че Deutsche Post е използвало средни заплати в транспортния сектор като референтна стойност за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и неговите конкуренти. Макар че Комисията прие тези данни в решението за разширяване от 2011 г. като референтни стойности за своите изчисления, BIEK твърди, че разходите за заплати на конкурентите на Deutsche Post превишават с най-малко 15 % тези средни заплати. Следователно предполагаемите прекомерни заплати на Deutsche Post са значително по-ниски отколкото то твърди. BIEK твърди, че оставащата разлика в разходите за заплати не е резултат от предшестващите разходи, а произтича от размера на Deutsche Post и господстващото му положение на пазара.
(188)
На последно място, BIEK счита, че предшестващите разходи на Deutsche Post, включително разходите за пенсии, са повече от компенсирани от увеличените регулирани цени на писмовните пратки. Тази мярка за помощ, която Комисията оценява, е довела до липса на конкуренция по отношение на услугите за писмовни пратки и сериозно е нарушила конкуренцията по отношение на услугите за колетни пратки.
VI. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
VI.1. Мнение относно пенсионната субсидия
VI.1.1. Отсъствие на финансово предимство от компенсацията за допълнителни разходи за социално осигуряване
(189)
Предвид решението по делото Combus (54) Германия счита, че в хода на приватизацията на доставчици на универсална услуга, които преди това са били държавна собственост, публичната компенсация за разходите за пенсии - които надхвърлят обичайно приеманото от частните конкуренти ниво - не представлява помощ.
(190)
Германия е съгласна с Комисията, че следва да се направи сравнение между разходите за социално осигуряване, заплатени от Deutsche Post, и тези на неговите конкуренти. Такова сравнение обаче следва да е вече направено в съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, а не да се прави впоследствие на етапа на оценяване на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
VI.1.2. Отсъствие на финансово предимство в сравнение с положението преди 1995 г.
(191)
Германия счита, че пенсионната субсидия не е освободила Deutsche Post от разходите, които обикновено то би трябвало да заплати със свои собствени ресурси. Следователно Deutsche Post не се е възползвало от предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Според Германия Deutsche Post не е имало законово задължение, нито икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(192)
На първо място, Германия твърди, че съгласно член 46 от PostVerfG от 1989 г. държавните служители, които са прехвърлени в Deutsche Post през 1989 г., са останали на служба към федералното правителство. След втората реформа на пощите през 1995 г. съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и нововъведения член 143б от Конституцията държавните служители на Deutsche Post също са продължили да бъдат на служба към федералното правителство.
(193)
Следователно, тъй като федералното правителство винаги е било единственият длъжник по отношение на пенсионните задължения на държавните служители, Deutsche Post никога не имало законово задължение да използва собствените си ресурси.
(194)
Въпреки че съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било задължено да финансира разходите за пенсии на държавните служители, Германия твърди, че тази разпоредба е била вътрешна договореност за набиране на средства за държавния бюджет (подобно на задължението за изплащане на прехвърлените плащания съгласно член 63 от PostVerfG от 1989 г.). Тя не налага някаква отговорност на Deutsche Post към държавните служители.
(195)
След втората реформа на пощите през 1995 г., съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и членове 14 и 16 от PostPersRG от 1994 г., федералното правителство отново остава единственият длъжник към държавните служители, които имат право на пенсия. Следователно, подобно на задълженията съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., задълженията съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG за Deutsche Post да участва в пенсионния фонд просто намаляват тежестта върху държавния бюджет. Те не променят единствената отговорност на федералното правителство във връзка с пенсиите на държавните служители.
(196)
Също така съгласно частното право не би било възможно федералното правителство да прехвърли своето задължение във връзка с пенсионните права на държавните служители на новосъздаденото през 1995 г. DPAG. Съгласно принципа на частното право, ако съществуващи пенсионни задължения бъдат прехвърлени на юридически независимо дъщерно дружество, въпреки това дружеството майка остава отговорно за плащането на паричните вземания на трети страни.
(197)
На второ място, Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира разходите за пенсии. Преди 1995 г. Postdienst винаги е търпяло загуби, които е трябвало да бъдат финансирани чрез прехвърляне на публични средства в размер на 5,6 млрд. EUR. Когато Postdienst става DPAG през 1995 г., натрупаните задължения във връзка с пенсиите на държавните служители са възлизали на […] млрд. EUR. Не би било възможно DPAG да бъде създадено като частноправно дружество с тези задължения, вписани в неговия балансов отчет, тъй като федералното правителство не е предоставило достатъчен капитал, за да направи от DPAG икономически жизнеспособно предприятие.
VI.1.3. Пенсионната субсидия като съществуваща помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС
(198)
Германия счита, че ако пенсионната субсидия трябва да се класифицира като държавна помощ, тя би трябвало да се разглежда като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999, тъй като държавата е единственият длъжник и страната, длъжна да финансира пенсиите на държавните служители от влизането в сила на съответната разпоредба в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че нито първата реформа на пощите през 1989 г., нито втората реформа на пощите през 1995 г. са променили задължението на държавата за финансиране на пенсиите. Според Германия Deutsche Post не е бил правно задължено, нито е имало икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(199)
Освен това Германия се позовава на становище на Комисията пред Общия съд по дело T-266/02. Според Германия от точка 54 от решението става ясно, че Комисията „е приела в рамките на обжалваното решение, че единствено трансферите, извършени от DВ-Telekom, са му предоставили предимство“ (55).
(200)
От това становище Германия заключава, че Комисията вече е обявила, че пенсионната субсидия не предоставя каквото и да било финансово предимство на Deutsche Post. Следователно тя е взела ефективно „решение да не повдига възражения“ по смисъла на член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999. Също така съгласно член 1, буква б), точка ii) от Регламент (ЕО) № 659/1999 такова положително решение би означавало, че пенсионната субсидия е класифицирана като съществуваща помощ.
VI.1.4. Пенсионната субсидия като съвместима компенсация за предшестващите разходи съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС
(201)
В съответствие с мотивите на Комисията в решението относно La Poste Германия счита, че пенсионната субсидия е съвместима помощ в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС по следните причини:
-
Германия посочва, че Deutsche Post редовно е плащало по-високо ниво на разходи за социално осигуряване отколкото вноската на работодателя за пенсионно осигуряване и за осигуряване за здравни и медико-социални грижи.
-
Германия оспорва направеното от Комисията изчисление на сравнителното предимство, тъй като то е основано на предположението, че услугите с регулирани цени покриват заявената тежест № 2 (допълнителни социалноосигурителни вноски). La Poste, подобно на всеки друг заварен пощенски оператор, също е рефинансирало своите разходи за социално осигуряване чрез повишените регулирани цени на писмовните пратки, но Комисията не е взела това под внимание в решението си относно La Poste.
-
Въпреки че Германия принципно е съгласна, че приходите от услуги с регулирани цени следва да покриват заявените тежести, Комисията не е доказала нито че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил искането на Deutsche Post да финансира допълнителните разходи за социално осигуряване чрез регулираните приходи, нито че регулираните приходи действително са били достатъчно високи за финансирането на тези допълнителни разходи за социално осигуряване.
(202)
Освен това Германия посочва, че в решението си за откриване от 2007 г. относно Royal Mail (56) Комисията е подчертала значението на оценяването на разходите за пенсии на бивши публични предприятия посредством последователни критерии в интерес на практиката за вземане на последователни решения. Поради това Комисията следва да се съобрази с решението си относно La Poste и предварителната оценка във връзка с Royal Mail. В последния случай Комисията не е повдигнала възражения срещу компенсацията за пенсионните дефицити, макар че от доклада на Hooper от 2008 г. става ясно, че разходите за пенсии на Royal Mail са били частично покрити чрез увеличените регулирани цени на писмовните пратки.
VI.1.4.1. Референтен показател, основан на конкурентните разходи за социално осигуряване
(203)
Въз основа на експертното проучване на професор Ehlermann от 19 юли 2011 г. (57) Германия твърди, че Комисията е допуснала две грешки при изчисляването на референтния показател за разходите на Deutsche Post за социално осигуряване.
(204)
Делът на служителя следва да не се включва в референтния показател, тъй като работодател от частния сектор няма правна отговорност за плащане на дела на служителя. Единствено поради административни причини работодателят извършва плащането на общата социалноосигурителна вноска, но това не поражда правна отговорност за него. Освен това включването на дела на служителя в референтния показател противоречи на предходната практика за вземане на решения по дело C 265/02 (вж. решението относно La Poste).
(205)
Изчисляването на референтните разходи за социално осигуряване следва да се базира на „конкурентно“ референтно възнаграждение (58), тъй като заплатите на държавните служители са значително по-високи от средните на пазара.
VI.1.4.2. Приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на допълнителните разходи за социално осигуряване
(206)
На първо място Германия подчертава, че допускането за пълно покриване на тежест № 2 от приходи от услуги с регулирани цени е напълно хипотетично, тъй като не е възможно да се установи дали в действителност регулираните цени са били повишени, за да се компенсират допълнителните разходи за социално осигуряване. От решението за прагове на цените от 2002 г. не става ясно дали и в каква степен регулаторният орган в пощенския сектор е взел под внимание заявените тежести за допълнителни разходи за социално осигуряване. До 2002 г. цените са поддържани на одобреното ниво за 1997 г. и не е възможно да се установи дали тези цени са включвали компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване, свързани с нерегулираните услуги.
(207)
Според Германия не би било достатъчно само да се покаже, че услугите с нерегулирани цени са се облагодетелствали от по-ниските социалноосигурителни вноски спрямо тези на конкурентите. Трябва също така да се проучи дали услугите с регулирани цени всъщност са били в състояние да финансират чрез своите приходи предявените тежести, произтичащи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(208)
Финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало само ако предоставената компенсация е била по-висока от общите допълнителни разходи на Deutsche Post за социално осигуряване на неговите държавни служители.
(209)
Следователно Германия изразява неодобрение от липсата на цялостно изчисление, с което да се установи дали Deutsche Post е било като цяло свръхкомпенсирано или недостатъчно компенсирано за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители. Тя подчертава необходимостта от такова изчисление, за да се установи съществуването на финансово предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
а) Недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване въз основа на експертно проучване
(210)
За да се отстрани този дефект, Германия изпрати експертното проучване на професор Weber (59) с цел определяне на финансовия недостатък на Deutsche Post във връзка с разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на държавни служители. Първо, в експертното проучване се определя с колко разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители надвишават тези на частен конкурент за частни служители (определени в експертното проучване като „допълнителни разходи на DPAG за социално осигуряване“ или „структурен недостатък“). Второ, в експертното проучване се сравняват тези допълнителни разходи за социално осигуряване с компенсацията за тежест № 2.
(211)
Както е показано в таблица 5, в експертното проучване се включва следното в разходите за социално осигуряване, възникнали поради назначаването на държавни служители: вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и други разходи за социално осигуряване, като например вноската на Deutsche Post за здравни разходи, осигуряване за злополука и други осигурителни плащания.
(212)
В експертното проучване се определят разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на частни служители, като: делът на работодателя в ставката на вноската за задължително пенсионно осигуряване, за безработица, здравни и медико-социални грижи, умножен по „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г. за по-голямата част от държавните служители).
(213)
Допълнителните разходи за социално осигуряване са надвишаващият размер на разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители над определените референтни разходи за социално осигуряване, основани на дела на работодателя в социалноосигурителните вноски за частни служители.
Таблица 5
Изчисляване на нетния резултат съгласно представеното от Германия експертно проучване
-
Вноска в пенсионния фонд
-
Други разходи за социално осигуряване
+
„Конкурентни“ референтни разходи за социално осигуряване (основани на дела на работодателя в ставката на социалноосигурителната вноска и „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г.))
Допълнителни разходи за социално осигуряване
+
Компенсация от регулирани приходи (тежест № 2 - допълнителни социалноосигурителни вноски)
Нетен резултат (недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация)
(214)
За периода 1995-2007 г. изчисленията показват, че тежест № 2 е била недостатъчна, за да покрие допълнителните разходи за социално осигуряване. Всъщност експертът твърди, че Deutsche Post е било недостатъчно компенсирано с […] млрд. EUR. Експертът стига до заключението, че дори ако приходите от услуги с регулирани цени включват тежест № 2, Deutsche Post ще остане недостатъчно компенсирано за разходите му за социално осигуряване.
б) Счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. потвърждават, че приходите от услуги с регулирани цени са били недостатъчни, за да покрият допълнителните разходи за социално осигуряване
(215)
Германия твърди, че докато услугите с регулирани цени претърпяват загуби, които са по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване, не може да се установи дали регулираните приходи ефективно са компенсирали допълнителните разходи за социално осигуряване. Във връзка с това Германия изпрати експертно проучване, основано на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. (60), за да докаже, че загубите от услугите с регулирани цени са били систематично по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(216)
Изчисленията са основани на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и в тях се приема, че услугите с регулирани цени следва да постигнат разумна печалба от възвращаемост на продажбите в размер на 7 % (въз основа на проучването Deloitte-II, което е разгледано по-подробно в раздел VI.3.2). След приспадане на разумната печалба услугите с регулирани цени показват загуба от […] млрд. EUR, която е по-висока от заявените допълнителни разходи за социално осигуряване за периода 1995-2007 г. Приходите от услуги с регулирани цени следователно са били недостатъчни, за да покрият заявените допълнителни разходи за социално осигуряване.
VI.2. Мнение относно компенсацията за универсалната услуга
VI.2.1. Държавни компенсационни плащания
(217)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не предоставят финансово предимство на Deutsche Post, тъй като държавните компенсационни плащания в размер на 5 666 млрд. EUR са компенсирали само прехвърлените плащания в размер на 5,838 млрд. EUR, които Deutsche Post е трябвало да плати до 1995 г.
(218)
Както е обяснено в решението за разширяване от 2007 г., прехвърлените плащания произхождат от предишната пощенска администрация, която е била задължена да прехвърля около 10 % от годишните си оперативни приходи в държавния бюджет. От 1989 г. до 1995 г. прехвърлените плащания са премахвани поетапно съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г. До 1993 г. Deutsche Post е трябвало да плаща 10 % от оперативните си приходи. От 1993 г. прехвърлените плащания са намалени постепенно, например до 10 % от оперативните приходи минус 153 млн. EUR през 1993 г. За 1994 г. прехвърлените плащания възлизат на до 70 % от прехвърлените плащания за 1993 г. През 1995 г. Deutsche Post е платило 50 % от сумата за 1993 г. От 1990 г. до 1995 г. Deutsche Post е платило общо 5,838 млрд. EUR.
(219)
В член 63, параграф 4 от PostVerfG от 1989 г. Се предвижда, че всички изплатени дивиденти трябва да бъдат приспаднати от прехвърлените плащания. Въз основа на тази разпоредба и освобождаването от всички преки и косвени данъци, в решението за разширяване от 2007 г. Комисията твърди, че прехвърлените плащания трябва да се разглеждат като заместител на освобождаването от косвени и преки данъци, както и като възнаграждение за държавата за капитала, който е предоставила като акционер.
(220)
В отговор на този аргумент Германия е изпратила проучването на KPMG, в което се стига до заключението, че прехвърлените плащания не могат да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти по редица причини.
(221)
Според проучването на KPMG прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като корпоративен данък, тъй като са били изчислявани като процент от оперативните приходи от 1931 г. нататък. В резултат на това е трябвало те да бъдат плащани дори през години, когато Deutsche Post е отчело загуба. В противовес на това корпоративният данък се базира на действителната годишна печалба. Класифицирането на прехвърлените плащания като корпоративен данък би било в противоречие с конституционното изискване корпоративният данък да бъде основан на платежоспособността.
(222)
Освен това в проучването се установява, че прехвърлените плащания не могат да бъдат сравнени с данък добавена стойност. Тъй като не е било възможно да се приспадне данък добавена стойност, платен върху постъпления от прехвърлените плащания, изчислението на прехвърлените плащания се различава значително от обичайните задължения на дадено предприятие, свързани с данък добавена стойност.
(223)
Второ, Германия твърди, че прехвърлените плащания не могат да бъдат категоризирани като дивиденти. Разпределението на дивиденти е свързано с печалбата, постигната през предходната финансова година или през по-ранни години. Между 1990 г. и 1995 г. Deutsche Post обаче не е отчело никакви печалби, но въпреки това е изплатило прехвърлените плащания. Поради тази причина прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като дивиденти.
(224)
В проучването на KPMG се заключава, че прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като данък или дивиденти, но следва да се разглеждат като налог sui generis, който единствено Deutsche Bundespost и неговите правоприемници са били задължени да плащат.
(225)
Въз основа на проучването на KPMG Германия отхвърля допускането на Комисията, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащанията на данъци и дивиденти. Германия счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Тъй като държавните компенсационни плащания са освободили Deutsche Post само от прехвърлените плащания, те не са предоставили някакво икономическо предимство и поради това не представляват държавна помощ.
(226)
Като алтернатива Германия предлага два допълнителни довода защо държавните компенсационни плащания не представляват държавна помощ. Първо, те ще изпълняват принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика предвид значителната възвращаемост на инвестицията през последните години и високите приходи от котирането на фондовата борда на Deutsche Post. Второ, те не представляват помощ, тъй като счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и проучването на WIK показват, че натрупаните загуби от универсалната услуга през периода 1990-1994 г. са били по-високи от държавните компенсационни плащания. Следователно Deutsche Post не е било компенсирано достатъчно за задължението си във връзка с универсалната услуга.
VI.2.2. Държавна гаранция
(227)
Германия твърди, че удължената държавна гаранция съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. по дълговите инструменти, емитирани преди 1995 г., не предоставят избирателно предимство на Deutsche Post по няколко причини.
(228)
Първо, всяко частно дружество, което създава дъщерно дружество, ще продължи да носи отговорност за задълженията, поети от това дъщерно дружество. Частното дружество продължава да носи отговорност за неизплатените си задължения дори след продажбата им на трета страна. Също така следва да се отбележи, че първоначалната държавна гаранция по дълговите инструменти се е изисквала единствено защото Postdienst не е имало отделна юридическа правосубектност. В член 40 от PostVerfG от 1989 г. е предвидено, че емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия, и поради това имат само декларативен ефект.
(229)
Второ, DPAG не би могло да извлече полза от поемането на дълговите инструменти на Postdienst, тъй като през 1995 г. DPAG би могло да се рефинансира при по-ниски лихвени проценти. Към 1 януари 1995 г. дълговите инструменти на Postdienst са възлизали на 931 млн. EUR при среден лихвен процент от 7,17 % и 8,8 години до падежа. Тъй като краткосрочният лихвен процент на 1 януари 1995 г. е бил 5,0-5,5 %, DPAG е понесло недостатък по отношение на разходите от 1,7 %, който е довел до по-високи годишни разходи за лихви в размер на 15,3 млн. EUR.
(230)
Трето, сравнявайки средните пазарни лихвени проценти за дългови инструменти, емитирани от частни дружества, с лихвените проценти за дълговите инструменти на Postdienst към датата на първоначалното емитиране на инструментите, Германия счита, че Postdienst е получило кредит при лихвени проценти над средните за пазара. Германия не е извършила обстойно проучване, а само е сравнила лихвените проценти на някои дългови инструменти на Postdienst с общата средна пазарна стойност.
(231)
От друга страна Германия твърди, че държавните гаранции представляват съществуваща помощ по смисъла на член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Тъй като Deutsche Bundespost е било част от публичната администрация до края на 1994 г., дълговите инструменти са били равностойни на държавен дълг от момента на създаването на Deutsche Post през 1950 г. Ако държавните гаранции са осигурили някакви предимства на Deutsche Post по отношение на лихвените проценти, те би трябвало да се класифицират като съществуваща помощ. Германия също така се позовава на решението на Комисията относно EDF (61), в което подобна гаранция е оценена като съществуваща помощ.
VI.2.3. Изключително право
(232)
Германия твърди, че в съответствие с решението по делото Preussen Elektra (62) регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси.
(233)
Следователно, след като регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси, всички твърдения за прекомерно ценообразуване могат да подлежат единствено на процедурите съгласно член 102 от ДФЕС.
VI.3. Мнение на Германия относно проучването на WIK
VI.3.1. В проучването на WIK се потвърждава необходимостта от държавни компенсационни плащания като компенсация за нетните разходи за задълженията, свързани с универсалната услуга, до 1995 г.
(234)
Независимо от всички методологически възражения Германия счита, че проучването на WIK потвърждава нейното становище, че държавните компенсационни плащания са били необходими като компенсация за загубите на Deutsche Post от универсалните услуги през периода 1990-1995 г.
(235)
Всички допълнителни печалби след 1995 г. не трябва да се вземат под внимание, тъй като държавните компенсационни плащания са били погълнати от нетните разходи за задълженията, свързани с универсалните услуги, които Deutsche Post е направило до 1995 г. Анулирането от Съда на отрицателното решение от 2002 г. също потвърждава, че това, което е погълнато веднъж, не може да бъде погълнато повторно. Предвид факта, че държавните компенсационни плащания са били обосновани със загубите от универсалните услуги до 1995 г., не би било възможно държавните компенсационни плащания да финансират на по-късен етап постигнатата допълнителна печалба.
VI.3.2. Неправилно определяне на референтната печалба
(236)
Въз основа на проучванията на Deloitte основното възражение на Германия е, че референтната рамка в проучването на WIK включва твърде голям брой малки дружества. Извадката от сравними дружества следва да включва много повече големи дружества от сектора на колетните пратки и логистиката, чиито мрежи са сравними по размер и сложност с тази на Deutsche Post (63).
(237)
В проучването на Deloitte-II се изхожда от предположението, че дружествата от сектора на колетните пратки и пощенския сектор, които използват сложни и огромни мрежи за събиране и доставка, логично могат да се сравняват с Deutsche Post. Предвид значението на икономиите от мащаба и обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, големите предприятия биха били много по-подходящи за сравнение отколкото малките предприятия. Макар и в по-малка степен, дружества за транспортиране на стоки и логистика също са подходящи за сравнение, тъй като те използват подобни активи.
(238)
Проучването на Deloitte-II обхваща само пощенски оператори с годишни приходи над 100 млн. EUR. В резултат на това извадката за сравнение е съставена от шест сравними дружества, включително големите многонационални оператори за експресни колетни пратки (UPS, FedEx и TNT Express), както и няколко пощенски оператори (главно от САЩ и Обединеното кралство).
(239)
Тази група от сравними дружества има средна възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 % за периода 1998-2007 г. и трети квартил на възвращаемост на продажбите в размер на 12 % като горна граница за разумна печалба. В резултат на една по-голяма извадка за сравнение, която включва 18 дружества от сектора на логистиката и 19 дружества за транспортиране на стоки, се получава средна възвращаемост на продажбите между 4,6 % и 5,7 %, въпреки че в проучването Deloitte-II се изразяват опасения относно тяхната съпоставимост с Deutsche Post.
(240)
Въз основа на данните за двете извадки със сравними дружества в проучването Deloitte-II се препоръчва обхват на възвращаемостта на продажбите от 6,1 % до 11,7 % като референтен показател за разумна печалба.
(241)
По отношение на определянето на подходящия марж на печалбата от извадката за сравнение, в проучването Deloitte-II се отбелязва, че използването на обичайна многогодишна възвращаемост на продажбите като референтен показател за разумната печалба подценява разумната печалба, тъй като i) ще се наблюдава значително и систематично отклонение от година на година и ii) също така може да има значителна разлика между рентабилността на дружествата в същия сектор. При използването на неподходящо ниска референтна разумна печалба съществува опасност от възпрепятстване на ефективните инвестиции.
(242)
Освен това, както бе подчертано от проучването Deloitte-I, при използването на средната печалба на сравнимите дружества като референтен показател от проучването на WIK въобще не се отчита повишението на ефективността, която Deutsche Post е постигнало предимно от 1990 г. нататък. В съответствие с параграфи 14 и 18 от Рамката от 2005 г. разумната печалба следва обаче да въведе „стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност“.
(243)
Следователно подходящата референтна печалба следва да бъде основана на годишен диапазон. Печалбите в горния край или дори тези, които надвишават диапазона на разумната печалба, могат да отразяват подобрена ефективност поради по-добри оперативни или търговски резултати. Такива печалби следва да бъдат позволени от регулаторните органи, за да се запазят стимулите за ефективността.
(244)
Накрая, Германия посочва, че нивото на разумна печалба следва да бъде в съответствие с предишните решения на Комисията, в които бе одобрена възвращаемост на продажбите между 7 % и 8 % за железопътни и автобусни дружества (64).
VI.3.3. Неправилно разпределение на разходите и определяне и отчитане на разходите
(245)
Германия подчертава, че всяко преразпределение на тежестите от универсалната услуга към търговските услуги е неоправдано от обективна и правна гледна точка. Съгласно член 7 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (65) всички допълнителни нетни разходи в резултат на задължението, свързано с универсалната услуга, трябва да бъдат финансирани от приходите от монопола в областта на писмовните пратки, а не от търговските услуги.
(246)
На второ място, Германия счита, че в проучването на WIK се подценяват определени разходи на Deutsche Post:
-
Прехвърлените плащания, които Deutsche Post е трябвало да плаща до 1995 г., е следвало да се приспаднат като разходи, а не да бъдат използвани като заместител на капиталовите разходи или разумната печалба. Въз основа на проучването на KPMG, Германия отхвърля твърдението, изложено в проучването на WIK, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащания на данъци и дивиденти. Тя счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Следователно прехвърлените плащания е следвало да бъдат приспаднати като разходи за универсалната услуга, в допълнение към разумна печалба, като възнаграждение за вложения капитал.
-
Амортизационните разходи е следвало да се основават на действителните пазарни стойности на дълготрайните активи, използвани в данъчните отчети, а не на по-ниските счетоводни стойности, използвани в годишните счетоводни отчети.
-
Разходите за допълнително пенсионно осигуряване на частните служители е следвало да се вземат изцяло под внимание.
VI.4. Мнение относно становищата на заинтересованите страни
VI.4.1. Пенсионна субсидия
(247)
Германия припомня, че Deutsche Post не имала нито правната отговорност, нито икономическата мощ да поеме пенсионните задължения на държавните служители през 1995 г. Следователно разходите за пенсии представляват държавен дълг в съответствие с решението на Комисията във връзка с Poste Italiane (66). Пенсионните субсидии не са предоставили финансово предимство за Deutsche Post.
(248)
Въпреки че UPS изтъква, че всеки типичен оператор трябва да поеме собствените си разходи за пенсии, Германия твърди, че разходите за пенсии на държавните служители са необичайни разходи, които не могат да се сравняват със социалноосигурителните вноски, плащани от конкурентите на Deutsche Post за техните частни служители. Последните плащат само дела на работодателя от социалноосигурителната вноска без да поемат предшестващите разходи, свързани с пенсионни права.
(249)
Германия изтъква необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията, тъй като представените от UPS и FFIP мнения са основани на предположението, че Комисията е направила такова изчисление, за да докаже, че Deutsche Post е получило свръхкомпенсация.
VI.4.2. Компенсация за универсалната услуга
(250)
Като се позовава се на проучването на NERA от 2006 г., Германия подчертава, че самата Комисия в дело COMP/37.821 е приела, че възвращаемостта на вложения капитал, изчислена в проучването на NERA от 2006 г. за подразделението за пощенски пратки на DPWN, е била недостатъчна, за да се докаже съществуването на прекомерно високо ценообразуване за целите на член 102 от ДФЕС.
(251)
На по-общо ниво Германия счита, че възвращаемостта на вложения капитал не е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби. Тя обяснява, че при по-ниска капиталоемкост една висока възвращаемост на вложения капитал може да бъде свързана с ниска възвращаемост на продажбите. Тъй като повечето рискове са свързани с приходите и разходите, възвращаемостта на продажбите е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби, особено за дружества с ниска капиталоемкост. Доколкото в проучванията на NERA се използват като алтернатива възвращаемостта на продажбите като референтна печалба, те показват, че Deutsche Post е имало по-висока възвращаемост на продажбите от Royal Mail, но значително по-ниска възвращаемост на продажбите от TNT. Възвращаемостта на продажбите за подразделението за пощенски пратки на DPWN, оценена от проучванията на NERA, следователно остава значително под референтното ниво за прекомерни печалби.
(252)
Поради това Германия счита, че нито проучването на NERA от 2006 г., нито неговото актуализирано издание имат отношение към разследването за държавна помощ и те не предоставят достатъчно доказателства за прекомерни печалби.
(253)
По отношение на твърдението на UPS, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализиране на приходите и тежестите във връзка с универсалната услуга, Германия отговаря, че отчетите за разходите са проверени и одобрени от одитори и от регулаторния орган в пощенския сектор. Тя добавя, че те съответстват на разпоредбите на Директива 97/67/ЕО.
(254)
По отношение на договореностите между Deutsche Post и DPEED за ценообразуване при вътрешно прехвърляне Германия подчертава, че тези договореностите изпълняват изискванията на антитръстовото решение от 2001 г. Deutsche Post е докладвало редовно на Комисията за тяхното изпълнение. Досега Комисията не е направила никакви възражения.
(255)
Накрая, Германия възразява срещу включването на капиталовите инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г. (например активи под формата на недвижимо имущество и инфраструктура) в изчисляването на свръхкомпенсацията. Германия твърди, че вече е предоставила съответната информация заедно с мнението си относно решението за откриване от 1999 г. Тъй като Комисията не е възразила срещу тези мерки в решението относно държавната помощ от 2002 г., нито се е позовала на тях в решението за откриване от 2007 г., капиталовите инжекции не могат да бъдат предмет на настоящото разследване.
VI.4.3. Ниво на възнаграждението
(256)
Германия е съгласна, че средните възнаграждения на пазара следва да се използват като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски, платени от конкурентите на Deutsche Post. Според Германия такъв един референтен показател обаче е в противоречие с решението за разширяване от 2011 г., тъй като Комисията използва коригираните брутни възнаграждения на държавните служители вместо средните възнаграждения на пазара, за да изчисли размера на платените от конкурентите на Deutsche Post социалноосигурителни вноски. Според експертното проучване на проф. Weber, средните възнаграждения на пазара възлизат само на приблизително […] % от брутното възнаграждение на държавните служители. Поради това не е логично коригираното брутно възнаграждение на държавните служители да се използва като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски.
(257)
Според Германия предположението на BIEK, че Deutsche Post използва договорени възнаграждения в транспортния сектор като референтен показател за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и на неговите конкуренти, е неоснователно. Експертното проучване на проф. Weber показва, че Deutsche Post изчислява средните възнаграждения на пазара въз основа на действителните възнаграждения, платени от неговите конкуренти.
VII. ОЦЕНКА НА ПЕНСИОННАТА СУБСИДИЯ КАТО ПОМОЩ
VII.1. Съществуване на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(258)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде приписана на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(259)
Тъй като пенсионната субсидия е основана на член 16 от PostPersG от 1994 г. и е финансирана от държавния бюджет, тя може да се припише на държавата, и е предоставена чрез държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Също така, тъй като пенсионната субсидия е отпусната само на пенсионния фонд с цел Deutsche Post да бъде освободено от разходите за пенсии на държавните служители и следователно в крайна сметка подпомага Deutsche Post, тя има избирателен характер.
VII.1.1. Финансово предимство вследствие на пенсионната реформа от 1995 г.
(260)
Въз основа на решението по делото Combus Германия твърди, че пенсионната субсидия не предоставя никакво финансово предимство, тъй като тя е освободила Deutsche Post от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(261)
За да се установи дали пенсионната субсидия е предоставила избирателно финансово предимство, трябва да се изследва дали тя е позволила на Deutsche Post да избегне разходи, които обикновено трябва да бъдат поети от едно дружество и по този начин биха попречили на пазарните сили да проявят обичайното си въздействие (67).
(262)
Комисията не може да приема твърдението на Германия, основано на съдебната практика в делото Combus. Трябва да се има предвид, че решението по делото Combus не е потвърдено от Съда. Някои елементи от практиката на Съда противоречат на хипотезата, според която мерките за компенсиране на структурен недостатък не трябва да се определят като помощ. В тази връзка, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (68). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (69). Също така Съдът ясно е показал, че разходите, свързани с възнаграждението на служителите, поради самия си характер натоварват бюджета на предприятията независимо от това дали тези разходи произтичат от законови задължения или от колективни трудови договори (70). В този контекст Съдът отчете факта, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, които не могат да представляват основания за това мерките да не бъдат категоризирани като помощ (71).
(263)
Комисията е на мнение, че разходите, които дружествата понасят от финансовите задължения съгласно трудовото законодателство или колективни договори, като например разходите за пенсии, са част от обичайните разходи на дадено предприятие, които предприятието трябва да покрие със собствени ресурси (72). Тези разходи са присъщи на икономическата дейност на предприятието (73). В тази връзка няма значение дали предприятието покрива разходите за пенсии чрез пряко финансиране на пенсиите на свои бивши служители (какъвто е случаят с държавните служители на Deutsche Post) или чрез плащане на вноски в пенсионния фонд на частните служители, който на свой ред използва събраните вноски, за да изплаща пенсиите на всички частни служители. Ключовият елемент е, че по един или друг начин предприятията поемат пълните разходи за пенсиите.
(264)
Освен това Комисията отбелязва, че от създаването на Deutsche Bundespost през 1950 г. правната форма на Deutsche Bundespost е Sondervermögen. Sondervermögen означава, че макар предприятието да няма независима юридическа правоспособност, то трябва да има свой собствен бюджет и своя собствена счетоводна система (член 3 от PostVwG от 1953 г. и член 48 от HGrG (74)). Съгласно законодателството, приложимо за публични субекти, бюджетът трябва да обхваща разходите за персонал, които включват разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители, които преди са били на служба в публичния субект (член 10 от HGrG). Поради това от 1950 г. нататък Deutsche Post финансира тези разходи от своите приходи. В член 15 от PostVwG от 1953 г. изрично се забранява всякакво субсидиране на Deutsche Bundespost от федералния бюджет. Това правило е включено в член 37, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г.
(265)
PostVerfG от 1989 г. потвърждава това задължение в своята глава относно разходите за персонал и социално осигуряване. Съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира всички разходи, включително пенсиите на своите държавни служители, със свои собствени ресурси.
(266)
След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post продължава да носи отговорността за финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г.Deutsche Post е изплатило еднократна годишна сума в размер на 2,045 млрд. EUR на пенсионния фонд за периода 1995-1999 г. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г., считано от 2000 г. годишните еднократни плащания са заменени с вноска, която се изчислява като 33 % от общите заплати на държавните служители. Също така в член 16, параграф 2 от PostPersRG 1994 се постановява, че останалите разходите за пенсии трябва да бъдат поети от федералния бюджет от 1995 г. нататък. Фигура 1 показва годишните плащания от федералния бюджет за всяка година от 1995 г. нататък, като плащането за тази година е 151 млн. EUR.
(267)
Следователно представените от Германия аргументи с цел да докаже, че DPAG е трябвало да понесе разходи за пенсии, по-високи от тези на неговите частни конкуренти, не са от значение за целта да се установи дали пенсионната субсидия представлява държавна помощ, но ще бъдат оценени в контекста на анализа на съвместимостта на тази мярка.
(268)
Германия твърди, че за да се оцени дали Deutsche Post е получило предимство вследствие на пенсионната субсидия, платената от Deutsche Post вноска в пенсионния фонд следва да се сравни с дела на частните работодатели в пенсионните вноски, без дела на служителите. Аргументите имат отношение към съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, но за целите на пълнотата следва да се отбележи, че, от една страна, работодателят няма задължението да плаща общия размер на вноската в схемата за социално осигуряване в полза на служителя и извън брутната заплата на служителя. От друга страна, и което е по-важно, когато държавите членки освобождават служителите на определено предприятие от тежест, която трябва да се плати, това се превръща в предимство за работодателя, тъй като тази мярка намалява разликата между брутната и нетната заплата. Това позволява на работодателя да назначи или да запази служители, като плаща по-ниска брутна заплата. Следователно, предимствата по отношение на дела на служителя в социалноосигурителните вноски също представляват предимство за работодателя.
(269)
Германия също така твърди, че финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало единствено ако предоставената компенсация е по-висока от общите допълнителни разходи за социално осигуряване, които Deutsche Post е трябвало да направи за своите държавни служители, които работят в сектора на услугите с регулирани цени и услугите с нерегулирани цени. Комисията посочва, че компенсаторният характер на дадена мярка не изключва категоризирането ѝ като държавна помощ, като се позовава на съображение 260.
(270)
Освен това Германия счита, че пенсионните права на държавните служители всъщност винаги са били финансово задължение на федералното правителство. Следователно, тъй като пенсионната реформа от 1995 г. не е променила задължението на федералното правителство към държавните служители, пенсионната субсидия не предоставя финансово предимство на Deutsche Post.
(271)
Не се оспорва фактът, че федералното правителство е било крайният гарант на пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г., макар че Комисията подчертава, че в член 3 от PostVwG от 1953 г. и в член 2 от PostVerfG от 1989 г. ясно се посочва, че за задълженията на Sondervermögen е отговорно само Sondervermögen, а не федералната държава. До 1995 г. обаче съгласно приложимото законодателство в пощенския сектор и общото законодателство пенсионните плащания са били включени в бюджета на Deutsche Bundespost, което е било Sondervermögen. Тези плащания е трябвало да бъдат покрити изцяло от приходите на Sondervermögen. За оценката на държавната помощ определящият фактор не е кой е крайният гарант на пенсиите на държавните служители. Ключовият въпрос е кой е имал задължението да финансира пенсиите в обичайния случай съгласно приложимото законодателство. В PostVwG от 1953 г., HGrG и PostVerfG от 1989 г. ясно се определя, че задължението е изцяло на Deutsche Post.
(272)
Освен това финансирането на разходите за пенсии е обичаен оперативен разход за всяко предприятие, публично или частно, със или без независима юридическа правосубектност. Между държавите членки и в самите тях съществува голямо разнообразие от механизми за финансиране на пенсиите. Често се прилагат различни системи, в зависимост от това кога е назначен служителят. Следователно Deutsche Post трябва да поеме разходите за пенсии на служителите, които назначава, включително на своите държавни служители, по същия начин като всяко друго предприятие. Фактът, че методът на финансиране на пенсиите на държавните служители е различен от метода на финансиране на пенсиите на частните служители не засяга задължението на Deutsche Post да включи финансирането на разходите за техните за пенсии в своите обичайни оперативни разходи. Ако аргументът на Германия бъде приет, това би означавало, че държавата може да освободи публично предприятие от важен елемент от разходите, свързан с неговите обичайни дейности.
(273)
Накрая, когато Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира пенсионните задължения на държавните служители, с този аргумент се пренебрегва фактът, че оценката на финансово предимство не зависи от икономическия капацитет на дадено предприятие.
(274)
Тъй като пенсионната реформа частично е освободила Deutsche Post от задължението за финансиране на разходите за пенсии на нейните държавни служители, пенсионната субсидия е предоставила финансово предимство на Deutsche Post.
VII.1.2. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията
(275)
Когато помощ, предоставена от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с другите предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита, че последните са засегнати от тази помощ. В съответствие с установената съдебна практика (75), за да бъде счетено, че дадена мярка нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки, е достатъчно получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на отворени за конкуренция пазари.
(276)
В Германия пазарите за колетни пратки, вестници и периодични издания винаги са били отворени за конкуренция. На тези пазари Postdienst винаги се е конкурирало с други дружества, включително предприятия от други държави членки (UPS, FedEx, TNT Express, GLS или DPD). От 1998 г. до 2007 г. DPAG постепенно губи своето изключително право по отношение на писмовните пратки. С отварянето на пазара за конкуренция в него навлизат нови предприятия. Поради това помощта засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията.
(277)
Във връзка с това Комисията отбелязва също, че през 1997 г. Deutsche Post и неговото холдингово дружество DPWN са започнали да придобиват оператори на колетни пратки на европейския и международния пазар. През 1999 г. DPWN вече е водещо дружество на европейските пазари за експресни и колетни пратки с годишни приходи в размер на около 4,6 млрд. EUR. С придобиването на DHL през 1998 г. DPWN навлезе на азиатския и северноамериканския пазар. Придобиването на други дружества от сектора на логистиката (например Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) превърна DPWN в един от световните водещи доставчици на услуги за въздушни и морски товари и глобална логистика. DPWN действа и на пазари за пощенски пратки извън Германия (например придобиването на Unipost в Испания и Williams Lee в Обединеното кралство). Между 1998 г. и 2007 г. DPWN е придобило дружества на обща стойност от около 21 млрд. EUR (76).
(278)
Поради това Комисията счита, че пенсионната субсидия представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
VII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС.
(279)
Германия е на мнение, че ако пенсионната субсидия трябва да се разглежда като държавна помощ, тя би трябвало да се категоризира като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Германия твърди, че държавата е крайният платец и страната, която е длъжна да финансира пенсиите на държавните служители след влизането в сила на съответните разпоредби в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че създаването на пенсионния фонд не е променило това задължение.
(280)
Съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999 понятието за съществуваща помощ обхваща всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответните държави членки, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора.
(281)
Съгласно приложимото законодателство за пощите и общото законодателство до 1995 г. пенсионните плащания са били включени в бюджета на Sondervermögen Deutsche Bundespost и е трябвало да бъдат покрити в тяхната цялост от приходите на Sondervermögen (вж. подробната оценка на това законодателство по-горе в съображения 262 и 263). Поради тази причина преди втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира пенсиите на своите държавни служители със свои собствени ресурси и не е получило никаква помощ, с която да бъде освободено от разходите за пенсии.
(282)
Създаването на DPAG и пенсионния фонд в пощенския сектор през 1995 г. довежда до пълна промяна във финансирането на пенсиите на държавните служители. След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post поема основното задължение за плащане и финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграфи 1 и 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post вече не задължено да финансира разходите за пенсии над еднократните плащания (през периода 1995-1999 г.) или определените вноски (от 2000 г.). Оставащият дефицит впоследствие е покрит от пенсионната субсидия.
(283)
Следователно пенсионната субсидия представлява помощ, тъй като е въведена през 1995 г.
(284)
Във връзка с позоваването на Германия на изявлението на Комисията по дело T-266/02, Комисията би искала на-напред да посочи, че в параграф 54 от решението на Общия съд е изложена позицията на Германия (а не на Комисията, както твърди Германия). Точка 54 от решението показва, дори и според мнението на Германия, че в отрицателното решение от 2002 г. не е направена оценка на пенсионните субсидии. Точка 61 от решението представя позицията на Комисията:
„На първо място Комисията отговаря, доколкото е приела в рамките на обжалваното решение за единствено релевантни трансферите, извършени от DB-Telekom …“.
(285)
Следователно решението не подкрепя становището на Германия, че декларацията на представителя на Комисията имплицитно е одобрила пенсионната субсидия. Във всеки случай е очевидно, че тази декларация не би могла да има такова действие.
(286)
Освен това в дело T-421/07 (77) Общият съд установи, че решението за откриване от 1999 г. има отношение към пенсионната субсидия, както и че процедурата относно тази мярка не е била закрита с отрицателното решение от 2002 г.
(287)
В заключение, тъй като Комисията не е вземала решение, с което да обявява, че пенсионната субсидия не представлява помощ или е съвместима помощ, Комисията заключава, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ.
VII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(288)
Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и в член 107, параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС, очевидно не се прилагат.
(289)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е предвидила възможност пенсионната субсидия да бъде поне отчасти съвместима с вътрешния пазар като компенсация за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС. В отговора си във връзка с решението за разширяване от 2007 г. Германия настоява, че ако е представлявала помощ, пенсионната субсидия е трябвало да бъде оценявана въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а не въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за разширяване от 2011 г. Комисията допълнително е описала метод за оценяване на съвместимостта на пенсионната субсидия въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а Германия е предоставила мнение относно този метод.
(290)
Съгласно съдебната практика на Съда (78) държавите членки са тези, които трябва да се позоват на възможни основания за съвместимост и да докажат, че условията за такава съвместимост са изпълнени. От тази съдебна практика a fortiori следва, че в този случай Комисията не е задължена да оценява съвместимостта на пенсионната субсидия съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, при положение че държавата членка и получателят изрично отхвърлят възможността за оценка на съвместимостта на тази основа.
(291)
Поради това Комисията ще оцени дали пенсионната субсидия е съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Според тази разпоредба помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(292)
В съответствие със съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (79), ако е необходима за постигането на тази цел (80) и ако не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (пропорционалност).
VII.3.1. Отварянето на пазара в пощенския сектор като цел от общ интерес
(293)
Пощенските услуги допринасят за социалното, икономическото и териториалното сближаване в Съюза. Постепенното отваряне на пощенските услуги за конкуренция, което започна през 1998 г. на равнището на Съюза, доведе до повишаване на качеството и на ефикасността и до подобряване на обслужването на клиентите (81). Отварянето на пазара даде възможност за създаване на вътрешен пазар на пощенските услуги. По този начин то допринася за целта за изграждане на вътрешния пазар, определена в член 3, параграф 3 от ДЕС.
(294)
След преобразуването си в публичноправно акционерно дружество през 1995 г. Deutsche Post не е назначавало нови държавни служители. Следователно задълженията за социални придобивки за държавните служители са формирани в периода, предхождащ отварянето на пощенския пазар за конкуренция. Те са сравними с невъзвръщаеми разходи. Такива разходи произтичат от ангажименти, поети преди да започне отварянето на пазара, които вече не могат да се изпълняват при същите условия в ситуацията на конкурентен пазар, тъй като завареният оператор вече не може да прехвърля съответните разходи на клиентите. Ако Deutsche Post не е било облекчено поне отчасти от тези „предшестващи“ разходи, то би трябвало да напусне пазара.
(295)
Комисията е признала, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на равнището на Съюза трябва да се осъществява при приемливи икономически условия (82). Поради това в редица решения тя изразява съгласие държавите членки да предоставят държавна помощ за освобождаване на заварените оператори от част от „предшестващите“ пенсионни задължения (83).
VII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на пенсионната субсидия
(296)
В практиката си за вземане на решения Комисията е изразила становището, че освобождаването от пенсионното бреме трябва да се ограничи до необходимото за уеднаквяване на ставката на социалноосигурителните вноски, които завареният оператор плаща като разход, със ставката на социалноосигурителните вноски, които плащат неговите конкуренти (84).
(297)
В настоящия случай Комисията признава, че при отсъствие на каквато и да било държавна намеса за облекчаване на Deutsche Post от част от пенсионното задължение по отношение на неговите държавни служители, дружеството не би могло да устои срещи своите конкуренти. Наследените от миналото плащания за социално осигуряване, с каквито не са натоварени неговите конкуренти, биха го изтласкали от конкурентните части на пазара на пощенски услуги.
(298)
В решението относно La Poste Комисията за пръв път оценява необходимостта от и пропорционалността на мярка за помощ, която е предоставила облекчения за разходите за пенсии за държавните служители, назначени преди отварянето на пазара. В това решение Комисията оценява дали пенсионната субсидия изравнява нивата на вноските за задължително социално осигуряване между заварения оператор и останалите предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки (85).
(299)
Комисията ще приложи същия подход в настоящото решение. Комисията ще извърши анализа на три етапа:
1)
първо, Комисията установява нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки.
2)
След това тя трябва да установи нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители.
3)
Накрая тя трябва да провери дали двете нива са еднакви или не.
VII.3.2.1. Ниво на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки
(300)
Нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, се определя от два фактора: ставката на вноската и базовото възнаграждение, към което се прилага тази ставка.
а) Изчисляване на референтната ставка
(301)
Частните конкуренти трябва да финансират от своите приходи както дела на работодателя, така и дела на служителя. Както е показано на Фигура 2, общата ставка на вноската от 1995 г. нататък се движи между 38 % и 42 % от брутното възнаграждение на частните служители (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са били в диапазона 19-21 % от брутното възнаграждение (вж. приложението за повече подробности относно динамичния ред).
(302)
За разлика от дела от социалноосигурителната вноска на частните служители, делът на държавните служители включва само 30-50 % от техните разходи за здравно осигуряване, но не включва допълнителни вноски към техните разходи за пенсия, здравни и медико-социални грижи. Следователно вноската на Deutsche Post надхвърля дела на частния работодател и включва всички разходи за пенсии, както и оставащите разходи за здравни и медико-социални грижи.
(303)
Следователно за определянето на равностойна референтна ставка за Deutsche Post трябва да се отчете фактът, че вноската на държавните служители е по-ниска от тази на частните служители.
(304)
Може да се приеме, че вноската на държавните служители в размер на 30-50 % от техните разходи за здравни и медико-социални грижи по своя икономически ефект съответства в голяма степен на вноската на частните служители в задължителните осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи (през 2006 г. например тя е била 8,50 % от брутното възнаграждение на частните служители).
(305)
Тъй като държавните служители не плащат никакви вноски по задължителни схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица, Deutsche Post трябва да се ангажира с равностойна сума, за да може ефективно да плаща социалноосигурителни вноски на ниво, еднакво с вноските за задължително социално осигуряване, които частно предприятие трябва да финансира от своите приходи.
(306)
Следователно референтната ставка на вноските на Deutsche Post за социално осигуряване, основаващи се на заплатите (наричана по-нататък „референтната ставка“) трябва да включва общата ставка на вноската (= дела на работодателя + дела на работника) по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и дела на работодателя по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи, както е показано в таблицата:
Фигура 7
Определяне на референтната ставка на социалноосигурителната вноската на Deutsche Post
(307)
Както е показано на Фигура 8, в периода 2003-2010 г., референтната ставка е била между 30 % и 34,1 % от брутното възнаграждение на частните служители (86).
(308)
Германия възразява, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя. Както обаче показва следващият опростен пример (въз основа на вноските за 2006 г.), Deutsche Post би спечелило безспорно предимство спрямо частните конкуренти, ако референтната ставка се равнява само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски:
1)
Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение в размер на 79,5 EUR съответно на държавен и на частен служител.
2)
Делът от социалноосигурителната вноска на работодателя, както и на служителя, възлиза за всеки от тях на 20,5 % от брутното възнаграждение на частния служител. Когато към дела на служителя от 20,5 EUR се добави нетното възнаграждение от 79,5 EUR, се получава брутното възнаграждение от 100 EUR. Следователно общият размер на социалноосигурителните вноските се равнява на 41 EUR (= 41 % от брутното възнаграждение на частния служител).
3)
Германия твърди, че в допълнение към вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване (която се приема за равна на вноската на частния служител от 7,5 EUR по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи), Deutsche Post следва да плаща само дела на работодателя от социалноосигурителните вноски.
4)
Германия изчислява дела на работодателя на базата на действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR (сбора на нетното възнаграждение от 79,5 EUR и вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR). Следователно разходите за социално осигуряване възлизат общо на 17,8 EUR (дела на работодателя в размер на 20,5 % от действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR) и на вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR.
5)
Въз основа на изчисленията на Германия разходите за социално осигуряване на държавния служител ще достигат едва 25,3 EUR спрямо 41 EUR за частния служител.
(309)
Въпреки че Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение, ако в референтния показател бъде включен делът на служителя от социалноосигурителните вноски, Deutsche Post ще трябва да плаща разходи за социално осигуряване, които са едва около 62 % от вноските за задължително социално осигуряване за частен служител.
(310)
В допълнение трябва да се отбележи, че делът на работодателя от социалноосигурителната вноска (който от 1995 нататък се е движил между 19 % и 21 %) също е бил значително под ставката на вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители, която Законът за пенсиите от 1995 г. определя като референтен показател за вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд. Следователно германският законодател не е предвиждал Deutsche Post да финансира само дела на работодателя, а е изисквал от предприятието да плаща значително по-голяма вноска в разходите за пенсии на държавните служители, а също така да поеме и всички останали разходи за социално осигуряване (например принос към разходите за здравно осигуряване на държавните служители).
(311)
Поради това Комисията отхвърля използването на дела на работодателя от социалноосигурителната вноска като референтна ставка, тъй като държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат пряко или косвено вноски на еднакви нива.
б) Изчисляване на основното възнаграждение
(312)
Щом нивото на социалноосигурителните вноски, които Deutsche Post трябва да плаща за своите държавни служители, следва да бъде съгласувано с нивото на вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти, е важно Deutsche Post не само да бъде обложено със същата ставка, но и ставката да се прилага към едно и също базово възнаграждение. Както е показано в горния пример, изчисляването на дела на работодателя от 20,5 % на базата на действителното възнаграждение на държавните служители води до вноска от 17,8 EUR, докато частният конкурент трябва да плаща 20,5 EUR (например на база 100 EUR това са 20,5 %).
(313)
Поради това е необходимо да се определи брутно възнаграждение за държавните служители (наричано по-нататък „брутното възнаграждение за държавните служители“), което предвижда базово възнаграждение, равно на брутното възнаграждение за частните служители. Приема се, че вноската за здравно осигуряване на държавните служители се равнява на вноската на частните служители по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Следователно оставащата разлика между брутното възнаграждение и действителното възнаграждение е равна на дела на служителя от вноските по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следващата формула преобразува действителното възнаграждение в брутно възнаграждение, което е равно на брутното възнаграждение на частните служители:
Таблица 6
Изчисляване на брутното възнаграждение на държавните служители (въз основа на вноските за 2006 г.)
Брутно възнаграждение за държавните служители =
(314)
Ако вземем например вноските за 2006 г., брутното възнаграждение за държавните служители надвишава с 15 % действителното възнаграждение на държавните служители. Следователно този процент дава количествено изражение на грешката, която би била допусната, ако като база за изчисление на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post, сравнени с вноските за задължително социално осигуряване на частните конкуренти, се използва действителното вместо брутното възнаграждение. Даденият в съображение 308 пример онагледява тази позиция, тъй като делът на работодателя в размер на 20,5 EUR, който правилно се основава на брутното възнаграждение, надвишава с 15 % дела на работодателя в размер на 17,8 EUR, който би се формирал от неточната база на действителното възнаграждение.
(315)
Поради това Комисията констатира, че референтната ставка на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post трябва да се основава на вноската на работодателя и на служителя за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и вноската на работодателя по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Референтната ставка трябва да се приложи към брутното възнаграждение на държавните служители (както е определено в Таблица 6).
VII.3.2.2. Основани на заплатите социалноосигурителни вноски, плащани от Deutsche Post за неговите държавни служители
(316)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща годишна вноска в размер на 2,045 млрд. ЕUR в пенсионния фонд за периода 1995-1999, с общ размер 10,225 млрд. ЕUR. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. от 2000 г. нататък Deutsche Post плаща ставка от 33 %. Тази ставка се прилага към действителното възнаграждение на държавните служители.
(317)
При оценката на необходимостта от и пропорционалността на помощта обаче трябва да се вземе предвид и фактът, че от икономическа гледна точка Deutsche Post не трябва да поема цялата вноска за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR, съответстваща на 33 % от действителните възнаграждения. В това отношение Комисията е на мнение, че трябва да се прави разграничение между периода 1995-2002 г. и периода от 2003 г. до днес.
а) Вноска на Deutsche Post за периода 1995-2002 г.
(318)
Германия твърди, че Deutsche Post е плащало социалноосигурителни вноски, надвишаващи вноските за задължително социално осигуряване, които е трябвало да плащат конкурентите, особено предвид годишните еднократни плащания за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR от 1995 г. до 1999 г. Следователно за периода до 1999 г., но също така през целия обхванат от разследването период, Deutsche Post е плащало най-малко равностойни, ако не и по-високи вноски от частните дружества. Съответно, не е възможно да бъда установено, че пенсионната субсидия е поставила Deutsche Post в по-благоприятно положение спрямо неговите конкуренти. Комисията трябва да отхвърли този аргумент, тъй като той не отчита специфичните регулаторни мерки, които германските власти са определили с оглед покриването на разходите за услугите с нерегулирани цени.
(319)
В настоящото решение Комисията констатира, че Deutsche Post е било в по-благоприятно положение спрямо своите конкуренти на пазарите с нерегулирани цени, тъй като част от действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, работещи за тези услуги, не се покриват от въпросните услуги. Вместо това тази част от действителните разходи за социално осигуряване е била прибавена към услугите с регулирани цени, приходите от които се запазват на достатъчно високо ниво, за да позволят финансирането на разходи в допълнение към разходите, произтичащи от услугите с регулирани цени.
(320)
Отчетите за управлението на Deutsche Post от 1995 г. нататък показват, че предприятието е заделило за услугите с нерегулирани цени само сума за социалноосигурителни вноски, която се основава на нормативно определената ставка на вноската. В допълнение, счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. и следващите години потвърждават тази практика. Така че икономическото предимство за услугите с нерегулирани цени е съществувало преди и след 1999 г., тъй като тези услуги безспорно са били освободени от произтичащите разходи.
(321)
Твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло вреди от сравнително неблагоприятно положение на пазарите с регулирани цени, тъй като е трябвало да финансира по-високи разходи за социално осигуряване поради годишните еднократни плащания от 1995 г. до 1999 г., не се подкрепя от фактите. Първо, Deutsche Post все още се е ползвало от изключително право за повечето от услугите с регулирани цени. Второ, и което е особено важно, цените за услугите, предмет на изключително право, са определени на достатъчно високо ниво, за да покриват тези разходи за сметка на базата от потребители.
(322)
За периода до 1995 г. регулирането на цените се основава на Наредбата за пощите (Postdienstverordnung) (87) от 24 юни 1991 г., която постановява, че цените за монопола трябва да са балансирани. В административната практика това включва разходите за пенсии. За периода 1995-1997 г. регулирането на цените се основава на Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите от 14 септември 1994 г. (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens, BGBl. I, стр. 2325, 2371). Член 4 във връзка с членове 2 и 7 от него разрешават приходите от услуги с регулирани цени да покриват не само разходите, произтичащи от регулираните услуги, включително вноските в пенсионния фонд, но също така да финансират разходите за услугите с нерегулирани цени.
(323)
Както показват годишните счетоводни отчети на Deutsche Post, по времето на пенсионната реформа от 1995 г. регулираните цени са се запазили на същото ниво като цените, приложими когато Deutsche Post все още е трябвало да плаща всички разходи за пенсии. Въпреки че по-късно разходите за пенсии са били ограничени до нивото на еднократната сума (от 1995 г. до 1999 г.) или са били фиксирани на 33 % от общия размер на заплатите на държавните служители (считано от 2000 г. нататък), които са намалявали всяка година, регулираните цени не са били съответно намалени, за да покриват само социалноосигурителните вноски в съответствие със задължителните социалноосигурителни вноски, плащани от конкурентите. Тъй като определените вноски в пенсионния фонд до 1999 г. (2,045 млрд. ЕUR годишно) остават приблизително равни на разходите за пенсии през 1994 г., за Deutsche Post икономическата ситуация по отношение на покриването на разходите за пенсии от услугите с регулирани цени не се променя. Нивото на приходите на Deutsche Post, както и неговата вноска в пенсионния фонд, остават в равновесие.
(324)
В PostG от 1997 г. ясно се постановява, че регулираните цени следва да покриват не само разходите за ефективно предоставяне на услугите, но също така тежестите, например разходите за социално осигуряване на държавните служители. Следователно в The PostG от 1997 г. изрично се признава, че приходите от услуги с регулирани цени трябва да се определят така, че да гарантират покриване на всички еднократни плащания. Тъй като изглежда германският законодател е сметнал, че тогавашното ниво на регулираните цени е отговаряло на изискванията на PostG от 1997 г., той е решил цените да бъдат запазени на нивото от 1997 г. до 1999 г. Впоследствие на 27 март 2000 г. министърът на икономиката и технологиите е взел решение одобрените на 1 септември 1997 г. цени да останат в сила до 31 декември 2002 г.
(325)
Следователно регулираните цени са били запазени на исторически високо ниво и не са били понижени до ниво, при което Deutsche Post би трябвало да понесе вреди от сравнително неблагоприятно положение.
(326)
От 2000 г. Deutsche Post е дори в още по-добро положение спрямо своите конкуренти, тъй като определените вноски в пенсионния фонд са понижени на 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители. В абсолютно изражение това ниво води до намаление на разходите от 2,045 млрд. EUR на 735 млн. EUR (дори и по-ниско през следващите години, тъй като броят на държавните служители намалява и тази тенденция се компенсира само частично от повишението на заплатите). Тъй като регулираните цени са се запазили на исторически високо ниво, от 2000 г. нататък Deutsche Post е можело да генерира значителни печалби от услугите с регулирани цени.
(327)
Като прави преглед на рентабилността на Deutsche Post от услуги с регулирани цени за целия период от 1995 г. до 2002 г., проучването на WIK стига до заключението, че Deutsche Post не е претърпяло загуби от услугите с регулирани цени, например в периода до 1999 г., въпреки еднократните плащания за пенсионния фонд. Проучването на WIK даже показва значителна положителна възвращаемост от 2000 г. нататък.
(328)
Поради това Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че Deutsche Post е било поставено в по-лоша позиция от конкурентите по отношение на покриването на социалноосигурителните вноски при услугите с регулирани цени и че преди 2002 г. пенсионната субсидия е била необходима и пропорционална.
(329)
Независимо от гореизложеното, Комисията приема, че в този случай съществуват достатъчно данни за определяне на точното ниво на основаните на заплатите социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post е платило в периода 1995-2002 г. Комисията е на мнение, че такова количествено определяне не може основателно да се базира на последващи констатации, че известна част от разходите за социално осигуряване от услуги с нерегулирани цени е била прехвърлена, за да се финансира от приходи от услуги с регулирани цени, и че като цяло Deutsche Post не е било ощетено от схемата за пенсионен фонд, тъй като приходите от регулирани услуги фактически са били определени на ниво, достатъчно да покрие вноските на предприятието в пенсионния фонд, в това число и прехвърлените тежести. Също така е невъзможно да се разработи метод, по който държавата членка да изчисли ставката на вноските за този период. Комисията счита, след оценка на правните основания за действащите регулирани цени от 1995 г. до 2002 г., че методът, по който компетентните органи са определили на ex-ante основа състава на регулираните цени, не може да бъде изведен със сигурност от законовите разпоредби. По-конкретно, в този случай не може със сигурност да се докаже, че когато компетентните органи са определили регулираните цени на ниво, което в крайна сметка фактически е покрило прехвърлените разходи, в своето решение те безпогрешно са определили част от регулираната цена, която да покрие размера на заявените тежести от услугите с нерегулирани цени.
(330)
За разлика от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., в които тези тежести са изрично признати и одобрени от регулаторния орган в пощенския сектор, това предварително фактическо покриване може да се е дължало на съображения на компетентните органи по определяне на цените, свързани с развитието на други разходни компоненти или с тенденциите при други икономически променливи. Следователно в този случай това предварително фактическо покриване не е достатъчно за точното и несъмнено количествено измерване на това доколко компетентните органи са увеличили регулираните цени, за да ги съобразят със заявените тежести по отношение на услугите с нерегулирани цени.
(331)
Напротив, от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. може безспорно да се установи как регулаторният орган в пощенския сектор е формирал състава на регулираните цени за периода от 1 януари 2003 г. Сигурно е, че те недвусмислено са определени на по-високо ниво с оглед да покрият тежестите от услугите с нерегулирани цени с приходите от услугите с регулирани цени.
б) Вноската на Deutsche Post от 2003 г.
(332)
PostG 1997 позволява на Deutsche Post да поиска от регулатора при определянето на допустимото ниво на приходите от изключителното право и регулираните услуги да включи в разходите, които да бъдат възстановени за сметка на потребителите, наред с останалото и „допълнителната социална тежест“, както и разходите за ефективно предоставяне на универсалната услуга. Този метод се прилага от регулаторният орган в пощенския сектор за първи път в решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор одобрява тежестта от допълнителните социалноосигурителни вноски също така в решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. Фактът, че само част от услугите с регулирани цени подлежат на предварителен ценови контрол, не променя оценката на Комисията. Независимо от това Deutsche Post е имало право да възстанови цялата тежест, като се възползва от господстващото си положение. В този смисъл няма значение дали регулаторът е упражнявал предварителен или последващ ценови контрол.
(333)
Регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява искането на Deutsche Post за рефинансиране на тежест № 2 (действителните разходи за социално осигуряване, надвишаващи нормативно определената ставка на вноската) от приходите от услуги с регулирани цени. С оглед определяне на допълнителните разходи за социално осигуряване (тежест № 2) за 2001 г., действителните социалноосигурителни вноски на Deutsche Post за неговите държавни служители в размер на [40-45 %] от действителните възнаграждения (88) са съпоставени с нормативно определената вноска. Тази референтна вноска се формира от дела на работодателя от вноските за социално осигуряване, осигуряването за злополука и допълнителното пенсионно осигуряване, които заедно достигат общо [20-25 %] от действителното възнаграждение.
(334)
Разликата между двете ставки от [15-20 %] от действителното възнаграждение на държавните служители е включена в тежест № 2 и е покрита с приходите от услуги с регулирани цени (вж. таблица 2).
(335)
Следователно от икономическа гледна точка Deutsche Post не плаща ставка в размер на 33 % от действителното възнаграждение като основани на заплатите социалноосигурителни вноски, а само [20-25 %]. От 2003 г. нататък разликата се поема от базата от потребители, която плаща цени, изчислени така че да покриват разходите за социално осигуряване на Deutsche Post за услугите, за които предприятието има изключително право до 2007 г., както и за универсалните услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение.
(336)
С цел да се съпостави приложената към действителното възнаграждение ставка с нивото на социалноосигурителните вноски на конкурентите, действителното възнаграждение трябва да бъде преобразувано в брутното възнаграждение на държавните служители.
(337)
Действителното възнаграждение отговаря на [85-90 %] от брутното възнаграждение на държавните служители (89). Въз основа на това [20-25 %] от действителното възнаграждение отговарят на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение.
(338)
В резултат на ограничаването на 33 % на вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и одобряването на тежест № 2 от регулаторният орган в пощенския сектор, нивото на плащаните от Deutsche Post социалноосигурителни вноски, основани на заплатата, е [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
VII.3.2.3. Съпоставка
а) Периодът между 1995 и 2002.г
(339)
През периода между 1995 г. и 2002 г. приходите от цените, прилагани от Deutsche Post в запазения сектор, значително намаляват действителната икономическа тежест от вноската на предприятието за покриване на неговите разходи за социално осигуряване. При все това, при липсата на заделен за тази цел елемент на цените, Комисията може да установи единствено, че нивото на вноската на Deutsche Post остава под референтната ставка. Комисията не може да изчисли точната разлика между тези две нива или да разработи метод, който би позволил на държавата членка да направи това.
б) Периодът от 2003 г. насам
(340)
С оглед да се сравни нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка, трябва да се отбележи, че нормативно определената ставка на вноската се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, което е твърде ниско базово възнаграждение в сравнение с брутното възнаграждение на частните служители. Ето защо нормативно определената ставка на вноската трябва да се преизчисли като процент от брутното възнаграждение на държавните служители.
(341)
Съпоставката за 2006 г. показва, че услугите с нерегулирани цени са били ефективно натоварени със социалноосигурителни вноски в размер на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители ([20-25 %] от действителното възнаграждение на държавните служители) в сравнение с референтната ставка от 33,5 %. Следователно по отношение на ставките на социалноосигурителните вноски през 2006 г. Deutsche Post се е ползвало от сравнително предимство в размер на [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
Таблица 7
Съпоставка на нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка на вноската на Deutsche Post за социално осигуряване през 2006.г
Ставка на социалноосигурителната вноска
Нормативно определена ставка на вноската
Референтна ставка на поетата от Deutsche Post социалноосигурителна вноска
като процент от
Брутно възнаграждение на частните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Дял на работодателя
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Дял на служителя
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
9,75 %
Допълнително пенсионно осигуряване
[0-5 %]
Осигуряване за злополука
[0-5 %]
Ставка на вноската
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Таблица 7 показва, че референтното ниво за Deutsche Post възлиза на 33,5 % от брутното възнаграждение на държавните служители и е с [10-15] процентни пункта по-високо от нивото, което Deutsche Post е плащало в действителност.
(343)
Разликата от [10-15] процентни пункта за 2006 г. надвишава номиналната разлика от [8-13] % между референтната ставка от 33,5 % и нормативно определената ставка на вноската от [20-25] %. Разликата включва горница от [2-3] процентни пункта, която отразява факта, че номиналната нормативно определена ставка на вноската от [20-25] % неправилно се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, а не на брутното им възнаграждение, което се равнява на брутното възнаграждение на частните служители.
VII.3.2.4. Предварителни заключения относно необходимостта и пропорционалността
(344)
Пенсионната субсидия, която покрива нуждите от финансиране на пенсионния фонд над вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители на Deutsche Post, не е необходима, нито пропорционална, по следните причини:
1)
Между 1995 г. и 2002 г. Deutsche Post в действителност е платило разходи под референтното ниво, но точната разлика не може да се определи.
2)
От 2003 г. нататък Deutsche Post е платило разходи със среден размер около [17,5-22,5] % от брутното възнаграждение на своите държавни служители в сравнение със средната референтна ставка от 32 % от брутното възнаграждение на държавните служители; оставащите разходи са се поемали от потребителя, тъй като приходите, разрешени съгласно прага на цените, включват тежестта от допълнителните разходи за социално осигуряване, които покриват оставащите [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
(345)
Разликата в ставката от 2003 г. нататък се дължи на два фактора:
1)
Нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, плащани от предприятията в сектора на писмовните/колетните пратки, е 41 % от брутното възнаграждение. За да бъде съпоставено с със социалноосигурителната вноска, която Deutsche Post плаща за своите държавни служители, трябва да се направи корекция, която да отчита факта, че държавните служители поемат 30-50 % от своите разходи за здравни и медико-социални грижи. Тази вноска на държавните служители се равнява на дела на служителя от разходите за здравни и медико-социални грижи, който възлиза на 7,5 % от брутното възнаграждение.
2)
Вноската на Deutsche Post се изчислява въз основа на действителното, а не на брутното възнаграждение на държавните служители. Следователно референтната ставка за държавните служители на Deutsche Post е 33,5 % от брутното възнаграждение. Облекчение, което надхвърля това ниво, по правило нито е необходимо, нито е пропорционално.
(346)
За периода 1995-2002 г. не е възможно да се определи точната част от облекчението, надхвърляща размера, който може да се приеме за необходим и пропорционален. От 2003 г. нататък тази част съответства на [10-15 %] от брутното възнаграждение.
VII.3.2.5. Въздействие на конкретната конкурентна и регулаторна среда върху необходимостта и пропорционалността
(347)
Оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия трябва обаче да вземе предвид конкретната конкурентна и регулаторна среда.
(348)
Както е обяснено в раздел II.2.1, до 31 декември 2007 г. Deutsche Post се е ползвало от изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки. Те са му предоставени до тази дата по силата на член 52 от PostG от 1997 г. със задължението за универсална услуга, предвидено в раздел 2 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (90) и в член 11 от PostG от 1997 г. От 1 януари 2008 г. нататък предприятието предоставя универсални услуги на доброволни начала.
(349)
Докато Deutsche Post е разполагало с изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки, неговите конкуренти не са можели да предлагат своите услуги на тази част от пощенския пазар. Фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е разрешил на Deutsche Post изцяло да рефинансира частта от разходите за социално осигуряване на държавните служители, произтичащи от предоставянето на запазени услуги, която превишава нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски на неговите конкуренти, чрез увеличени регулирани цени, показва, че е съществувала малка вероятност това да повлияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес.
(350)
Според обосновката за задължението за универсална услуга на конкурентен пазар пощенските оператори не биха предлагали определени услуги в селски и отдалечени райони, или поне не на достъпни цени. Ето защо в член 4 от Директива 97/67/ЕО всяка държава членка се задължава да гарантира, че потребителите ще се ползват от правото на универсална услуга, което включва непрекъснатото осигуряване на пощенски услуги с определено качество във всички части на тяхната територия на цени, достъпни за всички потребители.
(351)
В този смисъл германското национално законодателство вменява конкретно задължение на всеки пощенски оператор с господстващо положение на даден пазар, което попада в обхвата на задължението за универсална услуга. Съгласно член 2 от PDLV (91) такива оператори трябва да предлагат услуги на този пазар при равни условия за всички потребители. Досега само Deutsche Post се е ползвало с такова господстващо положение и е било обект на това задължение.
(352)
След приватизацията Deutsche Post не е получавало държавна помощ като компенсация за предоставянето на универсални услуги. То обаче получава компенсация за разходите, произтичащи от гарантираната универсална услуга, от приходите от услуги с регулирани цени, по отношение на които заема господстващо положение. Комисията смята за целесъобразно да вземе предвид този факт при оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия.
(353)
Поради това Комисията заключава, че що се отнася до разходите за социално осигуряване на държавните служители, направени за предоставянето на услуги с регулирани цени, които попадат в обхвата на задължението за универсална услуга и по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил пълното финансиране на тези разходи за социално осигуряване чрез увеличени регулирани цени - дори ако тези разходи за социално осигуряване превишават нивото, което обичайно се плаща от конкурентите - не влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес. Това заключение се основава на конкретната конкурентна и регулаторна среда, в която се предоставят услугите. Следователно неговото приложно поле не може да бъде разширено до други сектори.
VII.3.3. Заключение
(354)
Следователно може да се заключи, че от 2003 г. нататък Deutsche Post е платило за държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, ниво на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, което е с 11-14 процентни пункта под ставките на вноските на неговите конкуренти.
Фигура 8
Сравнително предимство по отношение на ставката на социалноосигурителните вноски спрямо услугите с нерегулирани цени (ставки на вноските като процент от брутното възнаграждение на държавните служители)
[…]
(355)
За постигането на целта за постепенно отваряне на пазара за пощенски услуги ниските социалноосигурителни вноски не са нито необходими, нито пропорционални. На разглежданите пазари Deutsche Post е в жестока конкуренция с останалите предприятия. Ето защо Комисията счита, че по-ниско ниво на вноските влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес, и не може да се приеме за съвместимо с вътрешния пазар.
(356)
Несъвместимата част от пенсионната субсидия за периода след 1 януари 2003 г. се изчислява като разликата между референтната ставка и нормативно определената ставка на вноските, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, по следната формула:
Таблица 8
Формула за изчисляване на несъвместимата помощ за периода след 1 януари 2003 г.
Несъвместима помощ =
=
(референтна ставка - нормативно определена ставка на вноската)
×
Общ размер на брутното възнаграждение на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени
(357)
Въз основа на наличните данни полученото сравнително предимство за периода 2003-2010 г. възлиза на [500-1 000] млн. EUR (вж. приложението). През този период годишният размер на несъвместимата помощ спада от […] млн. EUR през 2003 г. на […] млн. EUR през 2010 г. поради намаляващия брой на държавните служители.
VII.3.4. Отговор на аргументите, представени от Германия
(358)
В решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения относно необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия, тъй като социалноосигурителните вноски, плащани за услугите с нерегулирани цени, са с 11-14 % по-ниски от тези на частните конкуренти. В решението за разширяване от 2011 г. полученото предимство се определя в количествено отношение в диапазона 100-200 млн. EUR годишно.
(359)
Германия представя две основни възражения в отговор на решението за разширяване от 2011 г.:
1)
Германия настоява, че референтната ставка може да се основава само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, тъй като частните предприятия не са законово задължени да плащат вноската на служителите. Нещо повече, референтната ставка трябва да отчита факта, че Deutsche Post винаги е плащало възнаграждения, които са по-високи от „конкурентните“.
2)
Германия твърди, че Комисията не е успяла да докаже, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са достатъчни за финансиране на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване.
VII.3.4.1. Комисията с право включва вноската на служителите в референтната ставка и не коригира нивото на възнаграждението спрямо дадено „конкурентно възнаграждение“.
(360)
Германия твърди, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя.
(361)
По първия аргумент Комисията отбелязва, че държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва непременно да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат преки и косвени вноски с еднакъв размер.
(362)
Германия освен това твърди, че референтната ставка не се прилага за брутното или действителното възнаграждение на държавните служители, а само за „конкурентното възнаграждение“. В счетоводните данни за регулаторите за 2002, 2007 и 2011 г. Deutsche Post счита, че „конкурентното възнаграждение“ следва да се основава на ETV възнаграждението или на определените в колективните трудови договори възнаграждения в пощенския сектор от 2003 нататък.
(363)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. „конкурентното“ възнаграждение се определя като минималното възнаграждение за 2007 г., което е по-ниско дори от ETV възнаграждението.
(364)
Германия твърди, че е необходимо изчислението да се основава на тези „конкурентни“ възнаграждения с оглед поставяне на разходите за социално осигуряване на Deutsche Post на същото ниво като тези на неговите конкуренти.
(365)
Комисията не може да приеме този аргумент, тъй като помощта трябва да е ограничена до необходимия минимум, за да се гарантира, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на нивото на Съюза се осъществява при приемливи икономически условия.
(366)
Би било непропорционално помощта да се увеличи до такава степен, че от 1995 г. нататък Deutsche Post да трябва да финансира само социалноосигурителни вноски, основани на „конкурентни“ възнаграждения, които не отразяват условията на пазара на труда в предишните години. Разликите в нивата на възнагражденията за персонал, назначен на различни етапи във времето от заварени и нови участници на пазара, са обичайно явление в икономическия живот.
(367)
В решението по делото за държавна помощ France Telecom (92) Комисията също отхвърля представените от Франция аргументи, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски следва да отразяват факта, че държавните служители получават по-високи възнаграждения от служителите на конкурентите. В този контекст Комисията е отбелязала, че благодарение на държавните служители в момента на отваряне на пазара завареният оператор е разполагал с добре квалифициран и компетентен персонал, без който не би могъл да запази позицията си на пазара. При всички случаи би било напълно неестествено да се изтъкнат конкретни слабости на заварения пощенски оператор и да се пренебрегнат неговите важни предимства по отношение например на пазарен дял, разпознаваемостта на марката и базата от клиенти.
(368)
И накрая, изчисленията на Deutsche Post не могат убедително да докажат, че без задължението за назначаване на държавни служители предприятието би постигнало изчислените икономии от разходите за възнаграждения. Дори ако приемем, че през 1995 г. държавните служители биха преминали ефективно към статут на частни служители, не е установено нито колко държавни служители са щели да бъдат заменени от частни служители през 1995 г., нито какви са щели да бъдат нивата на възнагражденията. Дори само общият брой на държавните служители на Deutsche Post през 1995 г. (93) прави неправдоподобно предположението, че би било законово и икономически възможно от 1995 г. нататък всички държавни служители да бъдат заменени с частни служители на по-ниски заплати и със същата производителност.
(369)
Поради това Комисията отхвърля възраженията на Германия във връзка с референтната ставка и възнагражденията.
VII.3.4.2. Относно твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за финансиране на предявените тежести
(370)
Германия твърди, че Комисията е оценила само нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски за услугите с нерегулирани цени, но не е проверила дали печалбата от универсалните услуги с регулирани цени е достатъчна за финансиране на заявените тежести.
(371)
Германия предлага обосновка в две направления. На първо място тя твърди, че Комисията не е доказала, че националният регулаторен орган в пощенския сектор действително е одобрил заявените от Deutsche Post тежести. На второ място Германия твърди, че дори ако регулаторът е одобрил тези тежести, печалбите от универсалните услуги с регулирани цени не са били достатъчни за финансирането им. Германия е представила две експертни проучвания - от професор Weber и от CTcon - за да покаже, че услугите с регулирани цени са били недостатъчни за покриването на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване и, следователно Deutsche Post е получило недостатъчни компенсации за допълнителните си разходи за социално осигуряване.
а) Решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. се основават на счетоводните данни за регулаторите, представени от Deutsche Post, и утвърждават всички заявени тежести.
(372)
Налице са документални доказателства, че след решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил тежестите на Deutsche Post и е определил регулираните цени така, че да ги покриват. Решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. също потвърждават, че регулаторният орган в пощенския сектор е приел претенциите на Deutsche Post и е одобрил финансирането на заявените допълнителни разходи за социално осигуряване от приходите от услуги с регулирани цени.
б) Проучването на професор Weber не подкрепя твърдението, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на заявените от Deutsche Post тежести.
(373)
Проучването на професор Weber обхваща периода от 1995 г. до 2010 г. и в него се подчертава, че Deutsche Post се е ползвало не само от пенсионната субсидия, но също и от пълно покритие на тежест № 2 от приходите от услуги с регулирани цени (вж. раздел 0 за подробно описание на проучването).
(374)
За да се оцени експертното проучване, е полезно най-напред да се припомни накратко правилото за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. В него се изисква прагът на цените да отчита надлежно разходите за ефективно предоставяне на услугите, тежестта на разходите за предоставяне на универсална услуга, както и разходите, които произтичат от прехвърлянето на пенсионноосигурителните тежести за служителите, които произтичат от правоприемника за Deutsche Bundespost.
Таблица 9
Правило за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
Праг на цените за регулирани услуги =
=
Разходи за ефективно предоставяне на регулирани услуги + тежести =
=
Общи разходи за регулирани услуги + тежести от нерегулираните услуги
(375)
Регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определи регулираните цени така, че приходите да покриват разходите за „ефективно предоставяне“ на услуги с регулирани цени и одобрените тежести. С други думи, регулираните цени финансират изцяло не само общите разходи за регулираните услуги - независимо дали те са обозначени като „тежести“ или като „разходи за ефективно предоставяне на услугите“ - но също и частта от тежестта от услугите с нерегулирани цени. Ето защо в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. се гарантира, че одобрените тежести ще бъдат изцяло покрити от приходите от услуги с регулирани цени. Оттук следва, че противно на твърдението на Германия законът изисква услугите с регулирани цени да не бъдат недостатъчно компенсирани поради прехвърлянето на допълнителните разходи за социално осигуряване на служителите в областта на услугите с нерегулирани цени.
(376)
Като първа стъпка в експертното проучване се определят допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители като разликата между всички разходи за социално осигуряване, направени от Deutsche Post за неговите държавни служители (вноска в пенсионния фонд, здравни разходи, осигуряване за злополука, разни осигурителни плащания) и вноските на работодателите по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за здравни и медико-социални грижи, основани на минималното възнаграждение за 2007 г. Като втора стъпка тази разлика се сравнява с тежест № 2.
(377)
Експертното проучване на професор Weber страда от два основни недостатъка. Първо, в него се преувеличава нивото на допълнителните разходи за социално осигуряване. Второ, в него се пропуска фактът, че в резултат на това преувеличение допълнителните разходи за социално осигуряване включват и елементи от разходите, за които Deutsche Post е получило компенсации, които не са разпределени към тежест № 2, а към други разходни пера. Комисията би искала подробно да подчертае следните недостатъци.
(378)
На първо място, в експертното проучване допълнителните разходи за социално осигуряване се изчисляват с помощта на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски. Тежест № 2 обаче се изчислява въз основа на нормативно определената ставка на вноската. Тъй като последната надвишава дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, допълнителните разходи за социално осигуряване, изчислени в експертното проучване, са по-големи от тежест № 2. Следователно в експертното проучване са включени допълнителни разходи за социално осигуряване, които регулаторният орган в пощенския сектор счита за разходи за „ефективно предоставяне“.
(379)
На второ място, в експертното проучване се отчита фактът, че тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) покрива и част от допълнителните разходи за социално осигуряване (например поради разликата между действителното възнаграждение и „конкурентното“ референтно възнаграждение) и следователно тези разходи се финансират чрез тежест № 1. Други разходи за социално осигуряване, отчетени в експертното проучване, се покриват от отделни тежести (например плащанията за BAnstPT се покриват от тежест № 6) и така се компенсират. Въпреки че общата сума на действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители е представена, не се посочва фактът, че допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват и от други тежести освен от тежест № 2.
(380)
На трето място, не бива да се забравя, че тежест № 2 съдържа допълнителни разходи за социално осигуряване и на държавни, и на частни служители. Социалноосигурителните вноски на частните служители преди 2003 г. са били по-високи от нормативно определената референтна ставка, тъй като в тези разходи са включени също разходи за лихви в размер на […] млн. EUR за допълнителното пенсионно осигуряване на частните служители. От 2003 г. тези разходи за лихви се разпределят към финансовите разходи и разходите за социално осигуряване на частните служители са под нормативно определената референтна ставка.
(381)
Тъй като в експертното проучване е включен пълният размер на тежест № 2 като компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, облекчението за разходите за социално осигуряване на държавните служители е прекомерно преди 2003 г. и недостатъчно след 2003 г. С оглед изчисляване на съответната компенсация, която тежест № 2 е осигурила за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, тежест № 2 трябва да бъде разделена между държавните и частните служители.
(382)
Оттук следва, че установената в проучването недостатъчна компенсация е подвеждаща, тъй като в проучването се пропуска фактът, че заявените допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват не само от тежест № 2 и че регулаторният орган в пощенския сектор разглежда като разходи за „ефективно предоставяне“ завишена част от разходите за социално осигуряване. Съответно коригиране на грешките в експертното проучване, свързани с компенсирането, изравнява тежестите и допълнителните разходи за социално осигуряване съгласно изискванията на член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
(383)
Възражението на Германия, че Комисията е допуснала грешка в решението за разширяване от 2011 г., като е изчислила сравнителното предимство само за услугите с нерегулирани цени, следователно трябва да бъде отхвърлено, тъй като съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определя прага на цените по такъв начин, че приходите от услуги с регулирани цени да покриват разходите за ефективно предоставяне на услуги с регулирани цени и одобрените тежести.
в) Отсъствие на доказателства за недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване според проучването на WIK
(384)
Като се позовава на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., Германия твърди, че Deutsche Post е претърпяло значителни загуби от своите услуги с регулирани цени от 1990 г. нататък, тъй като приходите от услуги с регулирани цени са били погълнати от разходите за услугите с регулирани цени, както и от нетните разходи за изпълнение на задължението за универсална услуга (94). Поради това Германия отхвърля аргумента на Комисията, че печалбата от услуги с регулирани цени би била достатъчна за финансиране на всички допълнителни разходи за социално осигуряване от услугите с нерегулирани цени.
(385)
На първо място, Комисията отбелязва, че от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор от 2003 г. нататък е видно, че регулаторът е определил дял от приходите от услуги с регулирани цени като компенсация за тежест № 2. Следователно наличието на принос от приходите от услуги с регулирани цени е установено по безспорен начин от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор.
(386)
На второ място, проучването на WIK показва, противно на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., че от 2000 г. услугите с регулирани цени са постигнали значителни положителни маржове на печалбите от продажбите в размер над [6,5--8,5] %.
Фигура 9
Изчисляване на възвращаемостта на продажбите при услугите с регулирани цени въз основа на проучването на WIK Study
[…]
Забележка:
Изчисленията се основават на корекциите на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. в проучването на WIK. Освен това се приема, че услугите с регулирани цени покриват всички загуби от универсалните услуги с нерегулирани цени. Занижената печалба през 2007 г. се дължи най-вече на извънредните амортизационни разходи за портфейла на недвижимите имоти.
(387)
Увеличените печалби от 2000 г. нататък са пряко свързани с намаляването на определените пенсионни вноски съгласно Закона за пенсиите от 1995 г. Докато през 1999 г. Deutsche Post е осъществило годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR, съответната сума през 2000 г. е била едва 735 млн. EUR (33 % от действителното възнаграждение на държавните служители). Тъй като през 2000 г. регулаторният орган в пощенския сектор не е коригирал към намаление регулираните цени в съответствие с намалените пенсионни вноски, печалбата на Deutsche Post значително се е увеличила. Дори след решението за прагове на цените от 2002 г. реализираната печалба пак остава на високо ниво, тъй като регулираните цени не са били достатъчно намалени, за да отговорят на разходите за услугите с регулирани цени.
(388)
Що се отнася до критиките на Германия по отношение на проучването на WIK, Комисията смята, че проучването предоставя по-подходящо описание на икономическото положение на Deutsche Post като цяло и на печалбата от услуги с регулирани цени в частност, отколкото счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Причините са следните:
i) по-подходящо разпределяне на разходите към търговските услуги
(389)
Съгласно решението по делото Chronopost търговските услуги трябва да поемат собствените си преки разходи и да осигуряват достатъчен принос в общите разходи. Подходящото разпределяне на разходите между различните услуги може да се докаже или чрез външни референтни показатели (например пазарни цени), или чрез вътрешни данни за разходите (95).
(390)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. се основават на принципа, заложен в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г., в който се предвижда, че към услугите с нерегулирани цени следва да се разпределят само разходите за ефективно предоставяне на услугата, докато всички тежести (например допълнителните разходи за назначаване на персонала на Postdienst и нетните разходи за задължението за универсална услуга) трябва да се финансират от приходите от услуги с регулирани цени. При все това в прегледа му на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., сравнени с рентабилността на частните конкуренти, в проучването на WIK се установява, че Deutsche Post разпределя твърде голям дял от тежестите към услугите с регулирани цени и твърде малко разходи към търговските услуги.
(391)
Констатациите на проучването на WIK се потвърждават от оценката на твърдяните „конкурентни“ референтни показатели, които Deutsche Post е използвало при изчисляването на отделните тежести. Както беше показано по-горе, нормативно определената ставка на вноската за изчисляване на тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) е твърде нисък референтен показател в сравнение с вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти. Нещо повече, като се има предвид например инфраструктурната тежест на мрежата от пощенски клонове, това е един напълно хипотетичен референтен показател, тъй като не може да се потвърди, че Deutsche Post не би поддържало собствени пощенски клонове след 1990 г. без универсалното задължение. По същия начин не може да се докаже, че след 1990 г. Deutsche Post би работило изключително с персонал, на който да трябва да плаща възнаграждения на нивото на минималната заплата за 2007 г.
(392)
Поради това Комисията заключава, че проучването на WIK предлага по-подходяща основа за установяване на разходите, които да бъдат разпределени към търговските услуги.
(393)
В допълнение, определянето на разходите следва да се извършва при спазване на общите счетоводни принципи съгласно Директива 97/67/ЕО и Директива 2006/111/ЕО. Нито увеличените амортизационни разходи, нито увеличените разходи за допълнително пенсионно осигуряване са включени в годишните счетоводни отчети на Deutsche Post. Такива разходи обичайно се покриват от нетната печалба на предприятието и това важи за Deutsche Post, както и за неговите конкуренти. Следователно едно коригиране на разходите към увеличение би поставило Deutsche Post в облагодетелствано положение спрямо неговите конкуренти.
ii) Определяне на референтната печалба с оглед позицията на Deutsche Post по отношение на риска
(394)
Реализираните печалби на Deutsche Post от 2000 г. нататък превишават значително средната възвращаемост на продажбите (ROS) от 3,48 % в проучването на WIK, както и долната граница на ROS от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Следователно не може да се приеме твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло толкова тежки загуби, че не е било в състояние да покрие тежестите с приходите от услугите с регулирани цени.
(395)
Освен това проучването Deloitte-II, което се основава на малка извадка за сравнение основно от многонационални оператори за експресни колетни пратки (като UPS, FedEx, TNT Express), трябва да бъде цялостно преразгледано. Препоръката на проучването Deloitte-II за диапазон на разумната печалба, който започва от възвращаемост на продажбите от 6,1 % и достига средна възвращаемост на продажбите от 7,4 %, пренебрегва факта, че Deutsche Post развива стопанска дейност със значително по-ниска капиталоемкост и по-малко рискове:
1)
Самото Deutsche Post не извършва услуги за международни експресни колетни пратки, които се извършват само от неговите дъщерни предприятия на DHL.
2)
Операциите по писмовни пратки, които формират 75 % от приходите на Deutsche Post, изискват значително по-малко капиталови инвестиции в сравнение с многонационалните оператори за колетни пратки, тъй като основните разходи за доставката на писмовни пратки са възнагражденията на пощенските раздавачи. Операторите на експресни колетни пратки трябва да инвестират много по-големи суми в капиталоемко оборудване (96).
3)
Господстващото положение на Deutsche Post на пазара за писмовни пратки се създава и затвърждава чрез изключителното право, което предоставя на Deutsche Post база от потребители, без да му се налага да осъществява големи инвестиции в предлагане на пазара и в търговски марки. Обратно, многонационалните оператори за колетни пратки е трябвало да изградят своите позиции на всеки национален пазар от нула и са създали някои от най-известните марки (97) на собствен риск и със собствени разходи.
4)
Накрая, Deutsche Post е било защитено от пазарни и свързани с разходите рискове чрез държавни мерки (98). В частност ценовото регулиране е осигурявало покритие за всички тежести от услугите с нерегулирани цени (99).
(396)
Следователно в проучването на WIK правилно се прилага референтна печалба под диапазона на Deloitte-II, за да вземе надлежно предвид по-ниската капиталоемкост и по-малките търговски рискове на Deutsche Post в сравнение с многонационалните оператори за експресни колетни пратки. Не е необходимо обаче нивото на референтната печалба да се определя с точност, тъй като достигнатите средни маржове на възвращаемостта на продажбите от 8,3 % така или иначе са по-високи от изчислената долна граница за възвращаемост на продажбите от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Дори ако се използва собственото експертно проучване на Германия, не би могло да се установи недостатъчно компенсиране на Deutsche Post от 2000 г. нататък.
(397)
Във всички случаи критиките на Германия по проучването на WIK трудно могат да бъдат разбрани, тъй като средната възвращаемост на продажбите от 3,48 % не надвишава нивото на печалбата, което регулаторният орган в пощенския сектор и самото Deutsche Post считат за разумно. От една страна, както е обяснено в раздел IV.4.3, в абсолютно изражение референтната възвращаемост на продажбите от 3,48 % дава по-висока печалба от капиталовите разходи (например […] и […]), декларирани от Deutsche Post в счетоводните данни и одобрени от регулатора. От друга страна, средната възвращаемост на продажбите от 7,66 % в проучването на WIK е подобна на възвращаемостта на капитала, която Deutsche Post […].
(398)
Заключенията относно определянето на референтната печалба не са повлияни от цитираните от Германия разумни ставки на печалбата от 7-8 % от продажбите в секторите на железопътния и автобусния транспорт. Тези сектори са по-капиталоемки и следователно изискват по-висока възвращаемост на продажбите за покриване на капиталовите разходи. Обратно, тези цифри потвърждават, че референтната печалба според проучването Deloitte-II съответства в по-голяма степен на средната възвращаемост на продажбите в капиталоемък, отколкото в трудоемък отрасъл.
г) Заключения
(399)
Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени не са били достатъчни за покриване на тежестите за допълнителни разходи за социално осигуряване. Твърдението на Германия не се подкрепя нито от представеното експертно проучване, нито от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(400)
Напротив, с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. е ясно документирано, че регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява компенсирането на заявените тежести от приходите от услуги с регулирани цени.
VII.3.5. Преустановяване на несъвместимата помощ от 1 януари 2003 г.
(401)
Съгласно установената съдебна практика на Съда, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта (100), когато се установи, че тази помощ е несъвместима с вътрешния пазар. Както Съдът многократно е постановявал, целта на това задължение е да бъде възстановена съществувалата преди това ситуация (101). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, когато получателят е изплатил сумите, предоставени чрез неправомерна помощ, като по този начин се е отказал от предимството, което е имал спрямо конкурентите си на пазара, и ситуацията отпреди плащането на помощта е възстановена (102).
(402)
В съответствие с тази съдебна практика член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 постановява, че „Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя …. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(403)
Комисията отбелязва още, че решенията за разширяване от 2007 г. и 2011 г. се отнасят за периода 1990-2007 г. Пенсионната субсидия обаче представлява постоянна схема за помощ, която не е преустановена през 2007 г. Следователно компенсацията за тежестите от приходите от услуги с регулирани цени не е прекратена през 2007 г. Всъщност в писмените си изявления от 2 януари 2012 г. Германия предоставя данни за пенсионната субсидия и приходите от услуги с регулирани цени, които включват 2010 г. Ето защо Комисията заключава, че възстановяването на несъвместимата част от пенсионната субсидия не трябва да се ограничи до 2007 г., а трябва да продължи до датата на уведомяването за настоящото решение.
(404)
За изчисляването на елемента на помощта, която вече е предоставена на разположение на Deutsche Post, следва да се отбележи, че в съответствие със съдебна практика на Съда нито една разпоредба от законодателството на Съюза не изисква от Комисията да определя точния размер на помощта, която да бъде възстановена, когато нарежда възстановяване на държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която дава възможност на получателя сам да определи размера без излишни затруднения (103).
(405)
Несъвместимата помощ трябва да бъде изчислена по формулата в Таблица 8 въз основа на нормативно определената ставка на вноската и референтната ставка, както е определено в приложението и е показано в Таблица 7, и въз основа на брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6. Върху сумата на неправомерната помощ, предоставяна всяка година, се дължи лихва до датата на нейното възстановяване. Размерът на лихвата се определя съгласно глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (104).
(406)
Изчисленията в приложението, с които се оценява неправомерната помощ за периода 2003-2010 г., без лихвите, се основават на предположението, че държавни служители работят в еднакво съотношение за услугите с регулирани цени и за услугите с нерегулирани цени. Наличните данни не дават информация относно точния брой държавни служители, които са работили за услугите с регулирани цени и за тези с нерегулирани цени. Поради това се приема, че частите от приходите от услуги с регулирани цени и от услуги с нерегулирани цени дават най-близкия надежден приблизителен резултат за разпределението на разходите за възнаграждения.
(407)
Следователно с по-подробни данни може да се получи по-точно изчисление и резултатите да се променят. Наскоро Германия е предоставила нова информация относно общия размер на възнаграждението на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени за периода 1995-2007 г. В информацията се предполага, че общият размер на възнаграждението на държавните служители следва да се изчислява чрез разделяне на базата на разходите за персонал на Deutsche Post в счетоводните отчети. Такъв подход може да доведе до общ размер на възнаграждението на държавните служители, по-нисък от оценката му чрез разделяне на базата на частите от приходите. Германия е предоставила мнения на 2 и 19 януари 2012 г., които показват, че поне по отношение на решението за прагове на цените от 2011 г. относителната част на тежестите в рамките на услугите с регулирани цени, а също и между услугите с регулирани цени и тези с нерегулирани цени, се е изменила. Тази информация изглежда показва, че от 2008 г. нататък част от тежестите са разпределени към услугите с нерегулирани цени. При прилагането на настоящото решение точният размер на неправомерната помощ ще бъде изчислен съвместно с Германия, като се вземат под внимание тези съображения.
(408)
Въпреки всички усилия, положени от Комисията, тя не успя да получи надеждни цифри за размера на неправомерната помощ, предоставена между 1995 г. и 2002 г. Също така не е възможно в настоящото решение да бъдат изчислени достатъчно точни параметри, които да позволят на държавата членка (самостоятелно или съвместно с Комисията) да направи окончателното изчисление през фазата на изпълнение на решението. При тези конкретни обстоятелства зачитането на правото на държавата членка на защита и принципът на правна сигурност представляват пречки за възстановяването съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, който гласи, че „Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(409)
Поради това възстановяването следва да започне от 1 януари 2003 г. и да продължи, докато сравнителното предимство за услугите с нерегулирани цени престане да съществува.
(410)
За периода след датата на уведомяването за настоящото решение трябва да се гарантира, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители, не е по-ниско от плащаното от неговите конкуренти за частните служители. При съпоставката трябва да се вземе под внимание всяка компенсация, която Deutsche Post получава въз основа на ценовото регулиране съгласно член 20 от PostG.
VIII. ОЦЕНКА НА ДЪРЖАВНИТЕ КОМПЕНСАЦИОННИ ПЛАЩАНИЯ КАТО ПОМОЩ
VIII.1. Наличие на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(411)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде вменена на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(412)
Държавните компенсационни плащания представляват държавни ресурси, тъй като са се основавали на членове 37 и 40 от PostVerfG от 1989 г. и на член 2 от PostUmwG от 1994 г. и са били финансирани от ресурсите на притежаваното от държавата предприятие Telekom.
VIII.1.1. Финансово предимство, предоставено чрез държавните компенсационни плащания
VIII.1.1.1. Твърдение на Германия, че прехвърлените плащания представляват специално задължение
(413)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания е трябвало да компенсират само прехвърлените плащания, представляващи разходи, които частните конкуренти обикновено не трябва да финансират. Тя разглежда прехвърлените плащания като налог sui generis, който не може да се класифицира като данък или дивидент.
(414)
Deutsche Post е трябвало да извърши прехвърлените плащания, които варират между 6,6 % и 10 % от получените приходи, в периода 1924-1995 г. Според доклада на KPMG в решението си от 22 март 1984 г. Федералният конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) не е определил точния правен характер на прехвърлените плащания, а ги е окачествил като приход за държавния бюджет (Erwerbseinkünfte). Освен това прехвърлените плащания са определени като разходи (Kosten der Leistung), които Deutsche Post е трябвало да плати за предоставянето на своите услуги.
(415)
Въпреки че Федералният конституционен съд не е определил с точност до каква степен прехвърлените плащания следва да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти, е ясно, че прехвърлените плащания са генерирали приходи в държавния бюджет.
(416)
На първо място, в миналото държавите членки са използвали приходите от монополите в сектора на пощите и далекосъобщенията като източник на приходи за държавния бюджет. Тъй като Bundespost и неговите предшественици са били освободени от общи данъци до 1995 г. поради техния публичноправен статут, определянето на налог sui generis се е използвало за генериране на приходи от тези сектори в държавния бюджет. Освен това облагането на тези монополи с налози е било икономически обосновано. Потребителите са били готови да приемат увеличения на цените без значително да ограничават потреблението на услугите, така че е било възможно генерирането на значителни приходи за държавния бюджет.
(417)
На второ място, за разлика от частните предприятия Deutsche Post не е било задължено да плаща преки или косвени данъци, нито дивиденти върху предоставения капитал. В резултат на това прехвърлените плащания са били единственото средство за федералното правителство - в качеството му на данъчен орган, както и в качеството му на акционер - да получава приходи от Deutsche Post. В този смисъл няма значение дали прехвърлените плащания отговарят изцяло на определението за даден данъчен режим или режим за плащане на дивиденти. Във всеки случай прехвърлените плащания са вноски, които Deutsche Post е трябвало да извършва от 1924 г. нататък и които са генерирали приходи за държавния бюджет.
(418)
На последно място, налагането на прехвърлените плащания е било в съответствие с публичната цел за генериране на приходи за държавния бюджет - независимо дали под формата на данъци или на дивиденти - от държавен монопол. Следователно прехвърлените плащания представляват обичаен разход, който Deutsche Post е било задължено да финансира от собствените си ресурси.
VIII.1.1.2. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са в съответствие с поведението на частен инвеститор
(419)
Германия твърди, че при предоставянето на държавните компенсационни плащания отчасти е действала като частен инвеститор, тъй като с прехвърлянето на публични средства са финансирани печеливши инвестиции в мрежата на Deutsche Post.
(420)
Тъй като обаче държавните компенсационни плащания са предоставени въз основа на натрупаните загуби - в противовес на инвестиционните планове - е очевидно, че никой частен инвеститор не би възприел такава инвестиционна стратегия.
(421)
Следователно държавните компенсационни плащания са предоставили финансово предимство на Deutsche Post.
VIII.1.1.3. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са представлявали компенсация за нетните разходи по задължението за универсална услуга
(422)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не представляват помощ, тъй като са компенсирали нетните разходи по задължението за универсална услуга.
(423)
В решението по делото Altmark (105) Съдът постановява, че компенсацията за обществена услуга не представлява държавна помощ за целите на член 107 от ДФЕС, при условие че са спазени четири кумулативни критерия. Първо, предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени. Второ, параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин. Трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо да покрие всички или част от разходите, понесени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба. Четвърто, когато изборът на предприятие, на което в конкретен случай да се възложи изпълнението на задълженията за обществена услуга, не е извършен в рамките на процедура за обществена поръчка, която създава условия за избор на кандидата, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено и оборудвано с необходимите средства, би направило.
(424)
Тъй като Deutsche Post не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка и Германия не е доказала, че Deutsche Post е добре ръководено предприятие, четвъртото условие от решението Altmark не е изпълнено.
VIII.1.2. Заключения относно наличието на помощ
(425)
Държавните компенсационни плащания са предоставени с държавни ресурси и са освободили Deutsche Post от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат. Германия не успява да докаже, че държавните компенсационни плащания изпълняват критериите на решението Altmark, което би ги поставило извън обхвата на класификацията за помощ.
(426)
Поради причините, изложени в раздел VII.1.2, съществува вероятност държавните компенсационни плащания да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията.
(427)
Поради това Комисията счита, че държавните компенсационни плащания представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(428)
Държавните компенсационни плащания са въведени с член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г. и следователно представляват нова мярка за помощ.
VIII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС
(429)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че предприятията, които са натоварени с изпълнението на услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и по-специално на правилата относно конкуренцията. В него обаче се предвижда изключение от правилата, съдържащи се в Договора, при условие че са изпълнени няколко критерия. Първо, трябва да е налице акт на възлагане, чрез който държавата да предоставя отговорността за изпълнението на определена задача на дадено предприятие. Второ, възлагането трябва да засяга услуга от общ икономически интерес. Трето, изключението трябва да е необходимо за изпълнението на възложените задачи и да е пропорционално на тази цел. На последно място, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(430)
В съобщенията от 1996 г. и 2001 г. (106), (107) и в Рамката за услугите от общ икономически интерес от 2005 г. Комисията обяснява прилагането на изискванията за необходимост и пропорционалност по отношение на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС. Раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. съдържа последната кодификация на смисъла и обхвата на тези изисквания, които Съдът на ЕО, Общият съд и Комисията последователно са прилагали в миналото.
(431)
Съгласно раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. Необходимостта от и пропорционалността на предоставената компенсация трябва е в съответствие със следните принципи:
1)
Размерът на компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
2)
Размерът на компенсацията включва всички предимства, предоставени от държавата или чрез държавни ресурси, независимо под каква форма, без оглед на класификацията им за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
3)
Размерът на компенсацията трябва действително да се използва за извършването на съответната услуга от общ икономически интерес. Компенсациите за обществени услуги, предназначени за дадена услуга от общ икономически интерес, но в действителност използвани за дейности в други пазарни сектори, са неоправдани и следователно представляват несъвместима държавна помощ.
(432)
В практиката на Комисията по вземане на решения държавните компенсационни плащания за разходи за универсална услуга се разглеждат като съвместима помощ (или не се считат за помощ), доколкото плащанията са по-ниски от действителните нетни разходи за универсалната услуга (108).
VIII.3.1. Възлагане на услуга от общ икономически интерес
(433)
Последващите директиви за пощенските услуги и съдебната практика на Съда (109) винаги са признавали универсалното предоставяне на пощенски услуги като услуга от общ икономически интерес.
(434)
Предоставянето на универсални пощенски услуги е възложено на Deutsche Post до 31 декември 2007 г. с последователно приети закони за пощенските услуги.
VIII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на държавните компенсационни плащания
(435)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания са пропорционална компенсационна мярка, тъй като съгласно счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. размерът им е значително по-нисък от действителните нетни разходи за задължението за универсална услуга от 1990 г. до 1995 г. Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват, че през 1995 г. въпреки държавните компенсационни плащания Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация в размер на […] млрд. EUR (настояща стойност за 1995 г.) за натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(436)
След корекциите на разпределението на разходите и определянето им в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., в проучването на WIK се достига до заключението, че държавните компенсационни плащания са компенсирали натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(437)
Изчисленията на WIK показват, че през 1995 г. компенсацията е превишила натрупаните нетни разходи с [0-20] млн. EUR. Комисията обаче признава, че качеството на данните за осчетоводяване на разходите за тези години е лошо. Нещо повече, WIK признава като капиталов разход само прехвърлените плащания и не допуска каквато и да било допълнителна разумна печалба.
(438)
Поради тези две причини Комисията счита, че проучването на WIK не може да се използва като основа за оборване на твърдението на Германия, че държавните компенсационни плащания представляват съответна компенсация за разходите на Deutsche Post за универсалната услуга.
Таблица 10
Изчисляване на натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга и държавни компенсационни плащания (настояща стойност за 1995 г.)
счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
Проучване на WIK
Натрупани нетни разходи
- […] млн. EUR
- […] млн. EUR
Държавни компенсационни плащания
+6 707 млн. EUR
+6 707 млн. EUR
Свръх-/недостатъчна компенсация
- […] млн. EUR
+ [0-20] млн. EUR
(439)
Следователно държавните компенсационни плащания представляват съвместима помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те не превишават нетните разходи, които Deutsche Post е направило за изпълнение на задълженията си за универсална услуга.
IX. ДЪРЖАВНАТА ГАРАНЦИЯ ПО ДЪЛГОВИ ИНСТРУМЕНТИ, ЕМИТИРАНИ ПРЕДИ 1995 Г., ПРЕДСТАВЛЯВА СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(440)
Комисията отбелязва, че правилата за държавната гаранция по дългови инструменти са въведени през 1953 г. с член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. Когато PostVwG 1953 е отменен с PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г. без изменение.
(441)
Тъй като държавната гаранция по дългови инструменти е въведена през 1953 г., и следователно преди влизането в сила на Договора за ЕИО през 1958 г., тя представлява съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(442)
Член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1995 г. отменя тази съществуваща помощ. Фактът, че държавата е останала гарант по дългови инструменти, емитирани преди приватизацията на Deutsche Post, не представлява нова помощ, тъй като предимството за Deutsche Post е предоставено към момента на емитиране на дълговите инструменти.
X. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(443)
Комисията счита, че пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като те са освободили Deutsche Post AG от разходи, които предприятията обичайно трябва да поемат.
(444)
Освен това Комисията счита, че Германия е приложила неправомерно пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС. Държавната гаранция по дългови инструменти, емитирани от Deutsche Post преди приватизирането му, представлява съществуваща помощ, която е преустановена през 1995 г.
(445)
Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като е предоставила сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени, при положение че финансирането на тежести от приходите от услуги с регулирани цени е било одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор. Германия е освободила по непропорционален начин Deutsche Post AG от социалноосигурителни вноски, тъй като в рамките на мерките за освобождаване от пенсионно бреме тя не само е отпуснала пенсионната субсидия, но също така е разрешила на Deutsche Post AG да прехвърли на потребителите на услугите с регулирани цени част от разходите за социално осигуряване по услугите с нерегулирани цени, които Deutsche Post AG е следвало да поеме самó, както частните му конкуренти.
(446)
Като резултат, мерките за освобождаване от пенсионно бреме са поставили Deutsche Post AG в по-благоприятно положение спрямо частните конкуренти, тъй като за своите услуги с нерегулирани цени Deutsche Post AG е трябвало да плати тежест по социалноосигурителни вноски, по-ниска от законоустановените разходи, които по необходимост произтичат за частните конкуренти.
(447)
Следователно несъвместимата помощ следва да се изчисли като разликата между референтната ставка, която приравнява социалноосигурителните вноски по услугите с нерегулирани цени на Deutsche Post AG към тези на конкурентите, и нормативно определената ставка на вноската, която Deutsche Post AG в действителност плаща за своите услуги с нерегулирани цени, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители в услугите с нерегулирани цени. По-конкретно несъвместимата помощ следва да се изчисли по формулата в Таблица 8 въз основа на определенията за нормативно определена ставка на вноската и нормативно определена референтна ставка, посочени в Таблица 7 и в приложението, и брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6.
(448)
Несъвместимата помощ, която е била предоставена на Deutsche Post от 1 януари 2003 г., следва да бъде възстановена считано от тази дата до момента, в който сравнителното предимство е престанало да съществува. Освен това Германия следва да вземе всички необходими мерки за коригиране на освобождаването от разходи за пенсии, основано на пенсионната субсидия и ценовото регулиране, с оглед премахване на сравнителното предимство.
(449)
Комисията счита, че държавните компенсационни плащания са съвместима мярка за помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те са компенсирали натрупаните нетни разходи на Deutsche Post във връзка със задължението за универсална услуга,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Пенсионната субсидия за Deutsche Post AG представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и е отпусната неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
2. Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар, тъй като Германия е допринесла непропорционално за финансирането на пенсиите на пенсионираните държавни служители на Deutsche Post AG.
Член 2
Държавните компенсационни плащания, които представляват помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и са отпуснати неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, са съвместими с вътрешния пазар.
Член 3
Държавната гаранция представлява съществуваща помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 от ДФЕС.
Член 4
1. Германия възстановява от Deutsche Post AG несъвместимата помощ, посочена в член 1, която е предоставена на Deutsche Post AG за периода от 1 януари 2003 г. до момента, в който сравнителното предимство е премахнато.
2. Върху подлежащата на връщане помощ съгласно параграф 1 се дължат лихви от датата, на която тя е била на разположение на получателя, до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (110) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Считано от датата на уведомяването за настоящото решение Германия прави необходимото Deutsche Post AG да не се ползва повече от сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени от гледна точка на финансирането на тежестите с приходи от услугите с регулирани цени, одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор.
Член 5
1. Посочената в член 1 помощ, съгласно предвиденото в член 4, се възстановява незабавно и ефективно.
2. Германия прави необходимото за изпълнение на настоящото решение в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Германия представя следната информация на Комисията:
а)
общия размер (главница и лихва), който трябва да се възстанови от Deutsche Post AG;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документални доказателства, че на Deutsche Post AG е наредено да възстанови несъвместимата помощ.
2. Германия информира редовно Комисията напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на несъвместимата държавна помощ, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от Deutsche Post AG.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 25 stycznia 2012 r.
w sprawie środka C 36/07 (ex NN 25/07) wdrożonego przez Niemcy na rzecz Deutsche Post AG
(notyfikowana jako dokument nr C(2012) 184)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2012/636/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (1), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
I.1. Postępowanie w sprawie przyznania pomocy
I.1.1. Decyzja w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. oraz negatywna decyzja z 2002 r.
(1)
W 1994 r. przedsiębiorstwo United Parcel Service (zwane dalej „UPS”) złożyło skargę, w której twierdziło, że przedsiębiorstwu Deutsche Bundespost POSTDIENST (zwanemu dalej „POSTDIENST”) przyznano pomoc niezgodną z prawem.
(2)
Po wszczęciu w dniu 23 października 1999 r. postępowania w sprawie przyznania pomocy (zwanym dalej „decyzją w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r.”) władze niemieckie przekazały swoje uwagi w dniu 16 września 1999 r. Po publikacji decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. Komisja otrzymała uwagi 14 zainteresowanych stron; uwagi te zostały przesłane Rządowi Federalnemu pismem z dnia 15 grudnia 1999 r. w celu umożliwienia mu przedstawienia swoich uwag. Władze niemieckie odpowiedziały pismem z dnia 1 lutego 2000 r., zarejestrowanym w dniu 2 lutego 2000 r.
(3)
W dniu 19 czerwca 2002 r. Komisja wydała negatywną decyzję (3) (zwaną dalej „negatywną decyzją z 2002 r.”), w której stwierdziła, że ceny za przesyłki wysyłane w systemie „od drzwi do drzwi” stosowane przez POSTDIENST oraz jego następczynię Deutsche Post AG (zwaną dalej „DPAG”, podczas gdy POSTDIENST i DPAG są zwane dalej łącznie „Deutsche Post”) kształtowały się poniżej kosztów przyrostowych oraz że ta agresywna polityka cenowa nie wchodziła w zakres usług powszechnych, które świadczyła Deutsche Post. Wynikające z tego straty w wysokości 572 mln EUR zostały ostatecznie sfinansowane z naruszeniem art. 106 i 107 TFUE z zasobów państwowych, przekazanych Deutsche Post w różnorodnej formie, np. poprzez transfer środków publicznych przez spółkę siostrzaną Deutsche Bundespost TELEKOM (zwaną dalej „TELEKOM”), państwowe gwarancje kredytowe oraz wsparcie ze strony państwa, przeznaczone na finansowanie emerytur dla urzędników poczty (zwane dalej „dotacjami do emerytur”).
(4)
Na żądanie Komisji władze niemieckie wezwały DPAG do zwrotu pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym w wysokości 572 mln EUR. Deutsche Post odwołała się od tej decyzji do sądów unijnych.
(5)
Sąd Unii Europejskiej (zwany dalej „Sądem”) w wyroku z 2008 r. (4) uznał negatywną decyzję z 2002 r. za nieważną, powołując się przy tym na fakt, iż Komisja nie przeprowadziła szczegółowej analizy przychodów i kosztów związanych ze świadczeniem usług powszechnych w celu stwierdzenia, czy Deutsche Post uzyskała niedostateczną czy też nadmierną rekompensatę.
(6)
Następnie władze niemieckie dokonały zwrotu pomocy państwa w wysokości 572 mln EUR wraz z odsetkami, zwróconej uprzednio przez Deutsche Post.
(7)
W dniu 2 września 2010 r. Trybunał oddalił odwołanie Komisji wniesione od wyroku Sądu (5).
I.1.2. Kolejne skargi wniesione po wydaniu negatywnej decyzji z 2002 r.
(8)
W dniu 13 maja 2004 r. UPS wniosło kolejną skargę zawierającą zarzuty, że po wydaniu negatywnej decyzji z 2002 r. przyznano Deutsche Post niezgodną z prawem pomoc. UPS wyraziło pogląd, iż w ramach negatywnej decyzji z 2002 r. nie zbadano wszystkich środków wymienionych w początkowej skardze z 1994 r., a także iż korzyści finansowe przyznane Deutsche Post znacznie przekraczają kwotę 572 mln EUR, uznaną za niezgodną z przepisami dotyczącymi pomocy. Deutsche Post wykorzystała zasoby państwowe na rozszerzenie swojej działalności w zakresie przesyłek (np. poprzez przejęcie innych przedsiębiorstw) oraz na świadczenie usług po zaniżonych cenach transferowych dla swoich spółek zależnych Postbank AG i Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (zwanej dalej „DPEED”), które prowadzą działalność odpowiednio w dziedzinie usług bankowych oraz dystrybucji przesyłek biznesowych pod marką DHL.
(9)
W dniach 9 listopada 2004 r. oraz 1 kwietnia 2005 r. Komisja przesłała władzom niemieckim wnioski o udzielenie informacji. Władze niemieckie przekazały swoje odpowiedzi w dniu 2 grudnia 2004 r. oraz w dniu 3 czerwca 2005 r.
(10)
W dniu 16 lipca 2004 r. również przedsiębiorstwo TNT Post AG & Co KG (zwane dalej „TNT”) złożyło skargę zawierającą zarzut, że Deutsche Post dokonała sprzedaży usług na rzecz Postbank AG po zaniżonych cenach transferowych. TNT stwierdziło, że Postbank AG pokryła jedynie koszty zmienne świadczonych usług, podczas gdy Deutsche Post sfinansowała wspólne koszty stałe związane z utrzymaniem sieci dystrybucyjnej w całości z przychodów uzyskanych z tytułu prowadzenia działalności w zakresie doręczania listów, w przypadku której posiada pozycję monopolisty.
(11)
W dniach 11 listopada 2004 r. oraz 25 kwietnia 2005 r. Komisja przesłała władzom niemieckim wnioski o udzielenie informacji. Władze niemieckie przekazały swoje odpowiedzi w dniu 17 grudnia 2004 r. oraz w dniu 23 czerwca 2005 r.
I.1.3. Decyzja z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego
(12)
Po otrzymaniu kolejnych skarg Komisja poinformowała władze niemieckie pismem z dnia 12 września 2007 r. (6) (zwanym dalej „decyzją z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego”) o rozszerzeniu zakresu postępowania wyjaśniającego wszczętego w 1999 r. Decyzja z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego miała na celu uwzględnienie w postępowaniu wszystkich nowych informacji oraz szczegółowe zbadanie wszystkich ewentualnych przypadków zakłócenia konkurencji wskutek przyznania na rzecz Deutsche Post środków pomocy państwa (bliższe informacje dotyczące transferów środków publicznych, państwowych gwarancji kredytowych, dotacji do emerytur, a także wyłącznej licencji na świadczenie usług w zakresie doręczania listów znajdują się w sekcji I.1.14).
(13)
W opinii Komisji niezbędne było dokładne odtworzenie ksiąg rachunkowych Deutsche Post z okresu 1990-2007 w celu wyjaśnienia, jaki wpływ miały środki pomocy państwa na przychody i koszty związane z różnego rodzaju usługami świadczonymi przez Deutsche Post.
I.1.4. Uwagi władz niemieckich dotyczące decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego
(14)
Wadze niemieckie przekazały swoje uwagi w dniu 14 grudnia 2007 r., a Deutsche Post odwołała się od decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego (zob. także sekcja I.3.1).
I.1.5. Uwagi zainteresowanych stron dotyczące decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz uwagi władz niemieckich dotyczące tych uwag
(15)
W dniu 16 listopada 2007 r. przedsiębiorstwa UPS i TNT przekazały swoje uwagi.
(16)
Po wystąpieniu z wnioskiem o przedłużenie terminu w dniu 20 grudnia 2007 r. Rząd Federalny przekazał w dniu 12 marca 2008 r. swoje uwagi dotyczące uwag przedsiębiorstw TNT i UPS.
I.1.6. Wybór zewnętrznego eksperta
(17)
W dniu 23 stycznia 2008 r. Komisja opublikowała zaproszenie do składania ofert na wykonanie ekspertyzy, która miała pomóc w stwierdzeniu, czy w okresie 1990-2007 Deutsche Post otrzymała nadmierną rekompensatę z tytułu realizacji swojego obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych (7).
(18)
W dniu 18 czerwca 2008 r. Komisja podpisała umowę z przedsiębiorstwem WIK Consult GmbH, które specjalizuje się w kalkulacji kosztów w sektorze pocztowym.
I.1.7. Uwagi władz niemieckich dotyczące długości okresu objętego badaniem
(19)
Pismami z dnia 10 czerwca 2008 r. oraz 18 czerwca 2008 r. władze niemieckie zakwestionowały wybrany przez Komisję okres objęty badaniem (1990-2007), wyrażając opinię, iż wystarczające będzie ograniczenie badania do okresu 1990-1994, w którym miały miejsce transfery środków publicznych; w okresie tym straty były wyższe niż transfery środków publicznych, tak więc Deutsche Post nie otrzymała nadmiernej rekompensaty. Zgodnie ze wspólnotowymi ramami dotyczącymi pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (8) (zwanych dalej „ramami wspólnotowymi z 2005 r.”) udostępnienie danych księgowych za okres po 1994 r. jest środkiem nieproporcjonalnym, ponieważ okres uwzględniany przy obliczaniu nadmiernej rekompensaty jest ograniczony do czterech lat.
(20)
W dniu 27 czerwca 2008 r. władze niemieckie przekazały ekspertyzę prawną dotyczącą zobowiązania Komisji do szczegółowego zbadania transferu środków publicznych, państwowych gwarancji kredytowych oraz dotacji do emerytur (9). Ponadto władze niemieckie stwierdziły, że do przeprowadzenia oceny państwowych gwarancji kredytowych i dotacji do emerytur nie jest konieczne badanie danych księgowych.
(21)
Takie samo stanowisko przekazały władze niemieckie służbom Komisji podczas spotkań, które odbyły się w dniu 29 maja 2008 r. oraz w dniu 15 lipca 2008 r.
I.1.8. Wniosek o udzielenie informacji z dnia 17 lipca 2008 r.
(22)
W dniu 17 lipca 2008 r. Komisja skierowała do władz niemieckich wniosek o udzielenie informacji, który dotyczył wszystkich środków pomocy państwa objętych badaniem, a także zawierał kwestionariusz dotyczący przychodów i kosztów poniesionych przez Deutsche Post w latach 1990-2007. Wniosek o udzielenie informacji został opracowany we współpracy z przedsiębiorstwem WIK Consult. W dniu 5 sierpnia 2008 r. władze niemieckie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu przekazania informacji na czas nieokreślony ze względu na to, że istnieje konieczność sprawdzenia, czy niektóre dane są dostępne.
I.1.9. Monity z dnia 12 i 22 sierpnia 2008 r.
(23)
W dniu 12 sierpnia 2008 r. Komisja wyjaśniła, dlaczego istnieje konieczność zbadania przychodów i kosztów poniesionych przez Deutsche Post w okresie 1990-2007 oraz ponownie wezwała do przekazania wymaganych informacji.
(24)
W swoim piśmie z dnia 14 sierpnia 2008 r. władze niemieckie ponownie stwierdziły, że nie istnieją żadne przesłanki do badania przychodów i kosztów poniesionych przez Deutsche Post w okresie po 1994 r. W dniu 22 sierpnia 2008 r. Komisja zastrzegła sobie prawo do wydania nakazu udzielenia informacji zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (10) w przypadku nieprzekazania przez władze niemieckie wymaganych informacji.
(25)
Pismem z dnia 29 września 2008 r. władze niemieckie przekazały wyniki kolejnej (przekazanej ostatecznie w dniu 2 października 2008 r.) ekspertyzy prawnej potwierdzającej stanowisko Niemiec, zgodnie z którym analiza danych księgowych po 1994 r. nie jest konieczna, a właściwym okresem badania są lata 1990-1994 (11).
(26)
W dniu 28 października 2008 r. władze niemieckie przekazały informacje dotyczące państwowych gwarancji kredytowych oraz dotacji do emerytur.
I.1.10. Nakaz udzielenia informacji z dnia 30 października 2008 r.
(27)
Komisja nie zaakceptowała argumentów przedstawionych przez władze niemieckie, podtrzymując swoją opinię, iż w celu dokonania pełnej oceny wpływu środków pomocy państwa na konkurencję niezbędne jest przeprowadzenie analizy do 2007 r. Po obu monitach - z dnia 12 sierpnia 2008 r. oraz z dnia 22 sierpnia 2008 r. - Komisja wydała w dniu 30 października 2008 r. nakaz udzielenia informacji, w którym władze niemieckie zostały formalnie wezwane do przekazania wszystkich niezbędnych danych księgowych za cały okres 1990-2007.
(28)
Władze niemieckie oraz Deutsche Post zakwestionowały ważność nakazu udzielenia informacji (zob. sekcja I.3.2).
(29)
W dniu 27 listopada 2008 r. władze niemieckie przekazały wymagane dane księgowe za okres 1990-1994. W dniach 5 i 16 grudnia 2008 r. władze niemieckie dokonały aktualizacji danych księgowych przekazanych w dniu 27 listopada 2008 r.
I.1.11. Przekazanie danych księgowych za okres 1990-2007
(30)
Po zorganizowanym w dniu 6 lutego 2009 r. spotkaniu z udziałem niemieckiego sekretarza stanu pana Pfaffenbacha, przewodniczącego zarządu DPAG pana Appela oraz członka Komisji właściwego w sprawach konkurencji władze niemieckie oraz Deutsche Post oświadczyły, że są gotowe przekazać dane księgowe za okres po 1994 r.
(31)
W dniu 3 marca 2009 r. władze niemieckie przekazały pierwszy pakiet danych księgowych za cały okres objęty badaniem, czyli lata 1990-2007.
(32)
Spotkania przedstawicieli Deutsche Post ze służbami Komisji odbyły się w dniu 3 marca 2009 r. w Brukseli oraz w dniach 12 marca 2009 r., 2 kwietnia 2009 r., 28 maja 2009 r., 23 czerwca 2009 r. i 18 września 2009 r. w Bonn. Władze niemieckie przekazały odpowiednie wyjaśnienia przedsiębiorstwa Deutsche Post w dniach 26 marca 2009 r., 7 maja 2009 r. oraz 22 czerwca 2009 r.
(33)
Po powyższych spotkaniach, a także szeregu pytań, które służby Komisji skierowały do Deutsche Post w dniach 4 czerwca 2009 r. oraz 30 lipca 2009 r., władze niemieckie przekazały w dniach 9 lipca 2009 r., 31 lipca 2009 r., 17 sierpnia 2009 r., 8 września 2009 r., 10 września 2009 r. oraz 15 października 2009 r. zaktualizowane dane księgowe oraz kolejne wyjaśnienia.
(34)
W dniach 16 i 24 września 2009 r. służby Komisji przekazały kolejne pytania, na które władze niemieckie udzieliły odpowiedzi w dniu 14 października 2009 r.
I.1.12. Przedstawienie ekspertyzy przedsiębiorstwa WIK
(35)
Z uwagi na opóźnienia w przekazywaniu danych księgowych umowa z przedsiębiorstwem WIK Consult była wielokrotnie przedłużana. Wreszcie w dniu 9 listopada 2009 r. przedsiębiorstwo WIK Consult przedstawiło swoją ekspertyzę (zwaną dalej „ekspertyzą WIK”).
(36)
W dniach 14 i 21 stycznia 2010 r. władze niemieckie przekazały uwagi do ekspertyzy WIK. W dniu 11 lutego 2010 r. władze niemieckie przedstawiły ekspertyzę sporządzoną przez KPMG (zwaną dalej „ekspertyzą KPMG”) dotyczącą natury prawnej świadczeń zwrotnych (12), które Deutsche Post zobowiązana była wnosić na rzecz Federacji do 1995 r., a także ekspertyzę sporządzoną przez przedsiębiorstwo Deloitte (13) (zwaną dalej „ekspertyzą Deloitte I”) dotyczącą punktu odniesienia zastosowanego w ekspertyzie WIK w celu określenia „stosownego” zysku.
(37)
W dniu 23 kwietnia 2010 r. władze niemieckie przedstawiły kolejne opracowanie, sporządzone przez przedsiębiorstwo Deloitte (zwane dalej „ekspertyzą Deloitte II”), dotyczące wysokości stosownego zysku, który należy uwzględnić w przypadku usług powszechnych świadczonych przez Deutsche Post.
(38)
W dniu 9 sierpnia 2010 r. władze niemieckie przekazały kolejne uwagi dotyczące procedury obliczania nadmiernej rekompensaty oraz stosowania zasady prywatnego inwestora przy ocenie transferów środków publicznych.
I.1.13. Uwagi dotyczące uznania negatywnej decyzji z 2002 r. za nieważną
(39)
W dniu 5 listopada 2010 r. władze niemieckie przekazały kolejną ekspertyzę prawną, w której opisano znaczenie wyroku w sprawie C-399/08 Komisja przeciwko Deutsche Post (zob. sekcja I.3.5) dla toczącego się postępowania w sprawie pomocy państwa (14).
I.1.14. Decyzja o rozszerzeniu zakresu postępowania z 2011 r.
(40)
Pismem z dnia 10 maja 2011 r. Komisja poinformowała władze niemieckie o swojej decyzji dotyczącej rozszerzenia zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE zakresu postępowania wyjaśniającego wszczętego w 1999 r. i rozszerzonego w 2007 r., w celu szczegółowego zbadania dotacji do emerytur, które Deutsche Post otrzymywała od 1995 r. (zwanej dalej „decyzją o rozszerzeniu zakresu postępowania z 2011 r.”).
(41)
Po wystąpieniu z wnioskiem o przedłużenie terminu w dniu 23 maja 2011 r. władze niemieckie przekazały w dniu 29 lipca 2011 r. swoje uwagi, a także kolejne ekspertyzy odnoszące się do konieczności sporządzenia rachunku nadmiernej rekompensaty w celu wykazania rzekomego subwencjonowania skrośnego (15), porównania kosztów socjalnych rzeczywiście ponoszonych przez Deutsche Post z kosztami socjalnymi występującymi powszechnie na rynku (16), a także kosztów socjalnych ponoszonych przez Deutsche Post, których wysokość przekracza poziom rynkowy (17).
(42)
W dniu 4 października 2011 r. uwagi przekazało przedsiębiorstwo UPS. Free and Fair Postal Postal Initiative (zwane dalej „FFPI”) przekazało natomiast swoje uwagi w dniu 5 października 2011 r., a w dniu 7 października 2011 r. Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (zwany dalej „BIEK”). Komisja przekazała uwagi zainteresowanych stron władzom niemieckim w dniu 13 października 2011 r.
(43)
W dniu 14 listopada 2011 r. władze niemieckie przedstawiły uwagi odnoszące się do uwag zainteresowanych stron.
(44)
W dniu 18 listopada 2011 r. Komisja przekazała kolejny nakaz udzielenia informacji, odnoszący się do szczegółów finansowania uprawnień do emerytury po 2007 r. Władze niemieckie udzieliły odpowiedzi pismami z dnia 2 i 19 stycznia 2012 r. W dniu 16 grudnia 2011 r. Komisja przekazała władzom niemieckim ekspertyzę Charles River Associates dotyczącą analizy porównawczej zysków (18) (zwaną dalej „ekspertyzą CRA”). Władze niemieckie przekazały uwagi do wyżej wymienionej ekspertyzy w dniu 16 stycznia 2012 r.
I.2. Postępowanie na podstawie art. 102 TFUE
(45)
Na podstawie skargi wniesionej przez UPS w 1994 r. Komisja stwierdziła, że Deutsche Post w okresie 1990-1995 stosowała w segmencie B2C drapieżne praktyki cenowe w odniesieniu do usług dostarczania paczek, naruszając w ten sposób art. 102 TFUE. Na Deutsche Post nałożono karę pieniężną w wysokości 24 mln EUR (19).
(46)
W dniu 22 kwietnia 2004 r. UPS wniosło, na podstawie art. 102 TFUE, kolejną skargę zawierającą zarzut, iż Deutsche Post nadużywa dominującej pozycji na rynku. UPS stwierdziło, że Deutsche Post stosuje zawyżone ceny swoich regulowanych usług w zakresie doręczania listów.
(47)
W trakcie badania Komisja otrzymała w dniu 5 listopada 2004 r. dokumenty dotyczące decyzji niemieckiego organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych (zwanego dalej „organem regulacyjnym w zakresie usług pocztowych”) w sprawie górnego pułapu cen odnoszących się do regulowanych usług w zakresie doręczania listów za okres od dnia 1 stycznia 2003 r. (zwaną dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.”). Pismem z dnia 13 czerwca 2007 r. władze niemieckie wyraziły zgodę na uwzględnienie powyższych dokumentów w postępowaniu dotyczącym pomocy państwa.
(48)
W dniu 25 marca 2008 r. Komisja podjęła decyzję o umorzeniu postępowania kartelowego, ponieważ uznała, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo wykazania tego rodzaju naruszenia art. 102 TFUE (20).
I.3. Postępowanie sądowe
I.3.1. Sprawa T-421/07 Deutsche Post AG przeciwko Komisji
(49)
Deutsche Post wniosła skargę na decyzję z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, twierdząc, że negatywna decyzja z 2002 r. spowodowała uzasadnione oczekiwanie, iż Komisja nie wznowi swojego badania w przedmiotowej sprawie.
(50)
W dniu 8 grudnia 2011 r. Sąd oddalił powyższą skargę jako niedopuszczalną (21).
I.3.2. Sprawa T-570/08 Deutsche Post AG przeciwko Komisji oraz sprawa T-571/08 Niemcy przeciwko Komisji
(51)
Władze niemieckie oraz Deutsche Post wniosły skargę na wydany przez Komisję w dniu 30 października 2008 r. nakaz udzielenia informacji, twierdząc, że w ramach powyższego nakazu zażądano przekazania nieistotnych informacji, a dostosowanie się do nakazu wymagałoby od Deutsche Post niewspółmiernie dużego wysiłku.
(52)
W dniu 16 lipca 2010 r. Sąd uznał obie skargi za niedopuszczalne, wskazując na fakt, iż wydanie nakazu udzielenia informacji nie naruszyło ani praw proceduralnych przysługujących Deutsche Post, ani też praw proceduralnych przysługujących władzom niemieckim.
I.3.3. Sprawa C-463/10 P Deutsche Post AG przeciwko Komisji oraz sprawa C-475/10 Niemcy przeciwko Komisji
(53)
W dniu 27 września 2010 r. Deutsche Post oraz władze niemieckie odwołały się od wyroku Sądu, utrzymując w dalszym ciągu, że nakaz udzielenia informacji narusza przysługujące im prawa. W dniu 13 października 2011 r. Trybunał uchylił wyrok Sądu z dnia 16 lipca 2010 r. (22). W związku z tym sprawa została skierowana do ponownego rozpoznania przez Trybunał; obecnie postępowanie jest w toku.
I.3.4. Sprawa T-344/10 UPS przeciwko Komisji
(54)
W dniu 20 sierpnia 2010 r. przedsiębiorstwo UPS wniosło do Sądu skargę zawierającą zarzut, iż w przypadku oceny środków pomocy z 2007 r. Komisja niezgodnie z prawem powstrzymała się od podjęcia działań. Ponieważ od momentu wydania decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzeniu zakresu postępowania wyjaśniającego upłynęły już niemal trzy lata, Komisja dysponowała wystarczającymi możliwościami zbadania przedmiotowych środków oraz dokonania oceny okoliczności faktycznych i prawnych, co umożliwiłoby wydanie ostatecznej decyzji i zakończenie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w tej sprawie jest w toku.
I.3.5. Sprawa T-388/11 Deutsche Post AG przeciwko Komisji
(55)
W dniu 22 lipca 2011 r. Deutsche Post wniosła skargę na decyzję o rozszerzeniu zakresu postępowania z 2011 r., w której stwierdziła, że Komisja najwyraźniej popełniła pomyłkę, uznając na etapie oceny wstępnej dotacje do emerytur za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE oraz za nową pomoc w rozumieniu art. 108 ust. 1 TFUE. Postępowanie w tej sprawie jest w toku.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
(56)
Deutsche Post otrzymywała od 1989 r. pomoc państwa w formie różnego rodzaju środków:
-
poprzez publiczne finansowanie roszczeń emerytalnych na podstawie:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (ustawy o pracownikach dawnej Deutsche Bundespost) (23) (zwanej dalej „PostPersRG 1994”),
-
poprzez transfery środków publicznych oraz gwarancje na podstawie:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (ustawy o organizacji poczty) (24) (zwanej dalej „PostVerfG 1989”),
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (ustawy o reorganizacji poczty) (25) (zwanej dalej „PostUmwG 1994”),
-
poprzez wyłączną licencję i regulację cen na podstawie:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (ustawy o poczcie) (26) (zwanej dalej „PostG 1989”),
-
Postgesetz 1997 (ustawy o poczcie) (zwanej dalej „PostG 1997”).
II.1. Dotacje do emerytur w kontekście świadczeń socjalnych oraz przepisów dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne dla urzędników oraz pracowników sektora prywatnego
(57)
Z dotacji do emerytur finansowana jest od 1995 r. znaczna część emerytur przeznaczonych dla emerytowanych urzędników Deutsche Post. W celu uwzględnienia w ocenie pełnego wpływu dotacji do emerytur przedstawiono poniżej bardziej szczegółowe informacje na temat świadczeń socjalnych oraz składek na ubezpieczenia społeczne dla urzędników, a następnie dokonano zestawienia tych danych z przepisami dotyczącymi obowiązkowych ubezpieczeń społecznych dla pracowników sektora prywatnego (zwanych dalej „pracownikami prywatnymi”).
II.1.1. Świadczenia socjalne dla urzędników
(58)
Urzędnicy mają prawo do emerytury, a także do uzyskania pomocy w przypadku choroby i wystąpienia sytuacji, w której będą wymagać opieki. Świadczenia przysługujące urzędnikom Deutsche Post są takie same, jak świadczenia przyznawane wszystkim innym urzędnikom państwowym:
-
zgodnie z § 14 BeamtVG (27) wysokość emerytury jest określana z góry na podstawie określonej stawki procentowej ostatniej pensji urzędnika. I tak na przykład urzędnicy, którzy przeszli w stan spoczynku w 2010 r. i posiadają niezbędną ilość lat pracy, otrzymują emeryturę odpowiadającą 71,75 % wysokości swojej ostatniej pensji,
-
urzędnicy posiadają prawo do uzyskania zwrotu od 50 % do 70 % wydatków na cele zdrowotne i pielęgnacyjne, a sami zobowiązani są do pokrycia jedynie tych kosztów, które wykraczają poza wyżej wymienione pułapy. Dokładny podział kosztów opieki zdrowotnej uzależniony jest od różnych kryteriów, takich jak na przykład liczba dzieci. Urzędnicy mogą zawrzeć dobrowolne dodatkowe ubezpieczenie lub też samodzielnie finansować przypadającą na nich część kosztów opieki zdrowotnej.
II.1.2. Finansowanie świadczeń społecznych dla urzędników POSTDIENST w okresie 1989-1994
(59)
Po pierwszej reformie pocztowej z 1989 r. przedsiębiorstwa POSTDIENST, TELEKOM i POSTBANK zgodnie z § 54 ust. 2 PostVerfG 1989 zostały zmuszone do finansowania w pełnej wysokości emerytur oraz kosztów opieki zdrowotnej dla emerytowanych urzędników, którzy na podstawie swojej wcześniejszej działalności zawodowej zostali przyporządkowani do poszczególnych przedsiębiorstw. Zgodnie z powyższym przepisem urzędnicy w dalszym ciągu posiadają określone roszczenia wobec państwa, państwo może jednak pobrać całość kwoty od POSTDIENST, TELEKOM lub POSTBANK.
II.1.3. Finansowanie świadczeń społecznych dla urzędników DPAG od 1995 r.
(60)
W ramach drugiej reformy pocztowej z 1994 r. urzędnicy, którzy byli pracownikami POSTDIENST, zostali przeniesieni do DPAG zgodnie z § 2 ust. 1 PostPersRG 1994. Zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 urzędnicy zachowali przy tym swój status prawny. W oparciu o § 1 ust. 1 PostPersRG 1994 DPAG przejęło od Federacji wszystkie prawa i obowiązki pracodawcy, a w oparciu o § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 także wszystkie przysługujące urzędnikom roszczenia majątkowe.
(61)
Zgodnie z § 15 PostPersRG 1994 wypłata świadczeń emerytalnych i zdrowotnych na rzecz emerytowanych urzędników została powierzona nowoutworzonemu funduszowi emerytalnemu dla urzędników Deutsche Post. W dniu 1 lipca 2001 r. fundusze emerytalne Deutsche Post, Deutsche Telekom AG oraz Postbank AG połączono w kasę emerytalną dla urzędników pocztowych (zwaną w całym okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. wspólnie „funduszem emerytalnym”).
(62)
Zgodnie z § 16 ust. 1 PostPersRG 1994 w okresie 1995-1999 Deutsche Post zobowiązana była do odprowadzania do funduszu emerytalnego kwoty 2,045 mld EUR rocznie, czyli łącznie 10,225 mld EUR. Od 2000 r. zgodnie z § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 Deutsche Post zobowiązana jest do odprowadzania do funduszu emerytalnego rocznej składki w wysokości 33 % wartości pensji urzędników (czyli składki, której wysokość kształtowała się na poziomie od 735 mln EUR w 2000 r. do 540 mln EUR w 2010 r.).
(63)
Zgodnie z § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 z dotacji do emerytur finansowany jest pozostały deficyt (czyli różnica pomiędzy emeryturami wypłacanymi na rzecz emerytowanych urzędników a składką odprowadzaną przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego). Wartość dotacji do emerytur wzrosła ze 151 mln EUR (1995 r.) do 3,203 mld EUR (2010 r.) i w okresie 1995-2010 wyniosła łącznie 37,121 mld EUR.
Wykres 1
Finansowanie funduszu emerytalnego (w mln EUR)
II.1.4. Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne dla pracowników prywatnych oraz dodatkowe ubezpieczenie emerytalne dla pracowników prywatnych Deutsche Post
(64)
Pracownicy prywatni podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i zobowiązani do zawarcia czterech poniższych rodzajów ubezpieczeń: ubezpieczenia emerytalnego, ubezpieczenia od utraty pracy, ubezpieczenia zdrowotnego oraz ubezpieczenia pielęgnacyjnego (28). Systemy obowiązkowego ubezpieczenia społecznego dla pracowników prywatnych przewidują w przypadku ubezpieczeń emerytalnych i zdrowotnych inną ochronę ubezpieczeniową, niż ma to miejsce w przypadku systemu obowiązującego dla urzędników:
-
wysokość emerytury nie jest określana na podstawie procentowej części ostatniej pensji miesięcznej, ale w oparciu o średnią wysokość wszystkich otrzymanych wynagrodzeń,
-
wydatki na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne są pokrywane w całości.
(65)
Również w przypadku finansowania świadczeń społecznych istnieją znaczne różnice w stosunku do zasad obowiązujących w odniesieniu do urzędników: Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne dla pracowników prywatnych są w trakcie kariery zawodowej pracownika finansowane ze składek uiszczanych przez pracownika i pracodawcę (zwanych dalej „obowiązkowymi składkami na ubezpieczenie społeczne”). Całkowita składka jest formalnie rozdzielana na część przypadającą na pracownika i na pracodawcę, przy czym na każdego z nich przypada mniej więcej połowa kwoty łącznej. Jednakże to pracodawca jest formalnie zobowiązany do odprowadzenia całości składki do zakładu ubezpieczeń społecznych.
Wykres 2
Wysokość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne w procentach wynagrodzenia brutto pracowników prywatnych (zob. także załącznik)
(66)
Wykres 2 pokazuje, że wysokość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne kształtowała się od 1995 r. na poziomie od 38 % do 42 % wynagrodzenia brutto (= wynagrodzenie netto + część składki przypadająca na pracownika). Udziały pracodawcy i pracowników w składkach na ubezpieczenie społeczne kształtowały się na poziomie od 19 % do 21 % wynagrodzenia brutto (szczegółowe ramy czasowe znajdują się w załączniku).
(67)
Pracownicy prywatni zatrudnieni w Deutsche Post korzystali nie tylko z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, ale również z dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego. Pracownikom prywatnym zatrudnionym przed 1997 r. proponowano zawarcie dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego, dzięki któremu mogli oni uzyskać emeryturę w wysokości porównywalnej do emerytury otrzymywanej przez urzędników. Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne pokrywało zatem różnicę pomiędzy emeryturą przysługującą pracownikom prywatnym z obowiązkowego ubezpieczenia społecznego, której wysokość odpowiada określonej stawce procentowej przeciętnego otrzymywanego dotychczas wynagrodzenia, a emeryturą otrzymywaną przez urzędników, której wysokość określa się na podstawie określonej części procentowej ostatniej pensji. Dokładne przepisy w tym zakresie zostały określone w statucie kasy emerytalnej Deutsche Bundespost (zwanym dalej „VAP”) (29).
(68)
Do 1997 r. Deutsche Post finansowała dodatkową emeryturę dla emerytowanych pracowników prywatnych ze składek stanowiących [5-10 %] (30) wynagrodzenia brutto aktywnych zawodowo pracowników prywatnych. Od 1997 r. Deutsche Post tworzyła natomiast rezerwy dla niezrealizowanych jeszcze zobowiązań VAP (zob. także opis zobowiązania # 4 w sekcji II.3.1.3).
(69)
Od 1997 r. nowozatrudnionym pracownikom prywatnym oferowano dodatkowe ubezpieczenie emerytalne o znacznie niższej kwocie ubezpieczenia. W tym przypadku Deutsche Post w okresie 1997-2007 uiszczała składki w wysokości [0 % i 5 %] wynagrodzenia brutto.
II.2. Transfery środków publicznych oraz gwarancje w kontekście wyłącznej licencji oraz zobowiązania do świadczenia powszechnych usług pocztowych przez Deutsche Post
II.2.1. Wyłączna licencja do 2007 r.
(70)
Przed 1998 r. prawo do tworzenia i prowadzenia instytucji świadczących odpłatne usługi pocztowe w zakresie doręczania listów zgodnie z § 2 PostG 1989 było zastrzeżone wyłącznie dla Deutsche Post. Świadczenie innych usług pocztowych, takich jak doręczanie paczek, czasopism czy prasy codziennej nie było natomiast zastrzeżone dla Deutsche Post i odbywało się w warunkach konkurencji. Zgodnie z § 37 PostVerfG 1989 zyski z tego rodzaju zastrzeżonych usług w zakresie doręczenia listów muszą być wykorzystywane do finansowania strat związanych ze świadczeniem usług powszechnych na konkurencyjnym rynku. Zgodnie z § 4 PTRegG 1994 (31) organem odpowiedzialnym za zatwierdzanie wysokości opłat z tytułu świadczenia zastrzeżonych usług w zakresie doręczania listów był federalny minister ds. poczty i telekomunikacji.
(71)
Wejście w życie PostG 1997 w 1998 r. spowodowało, że zakres usług zastrzeżonych dla Deutsche Post uległ stopniowemu ograniczeniu. Zgodnie z § 51 PostG 1997 wyłączna licencja Deutsche Post dotyczyła w 1997 r. świadczenia usług pocztowych w zakresie doręczania listów oraz zaadresowanych katalogów o wadze nieprzekraczającej 200 g, jednakże w późniejszym czasie granica ta była stopniowo obniżana, a w 2006 r. została określona na poziomie 50 g. Wyłączna licencja wygasła w dniu 31 grudnia 2007 r.
II.2.2. Zobowiązanie do świadczenia powszechnych usług pocztowych do 2007 r.
(72)
Zobowiązanie do świadczenia usług powszechnych zostało przekazane Deutsche Post w sposób formalny w drodze dwóch aktów prawnych:
-
rozporządzenie w sprawie pocztowych świadczeń obowiązkowych (32) (zwane dalej „PPflLV”) nadało Deutsche Post status podmiotu świadczącego powszechne usługi pocztowe w zakresie doręczania listów i paczek o wadze nieprzekraczającej 20 kg i powierzyło jej świadczenie odpowiednich usług na terenie całych Niemiec przy zastosowaniu jednolitej stawki opłat,
-
PostG 1997 oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy z 1999 r. (33) (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie usług powszechnych z 1999 r.”) przedłużyły uprawnienia DPAG do świadczenia usług powszechnych.
(73)
W § 11 PostG 1997 usługi powszechne zostały zdefiniowane jako minimalna oferta usług pocztowych, świadczonych w sposób powszechny i po przystępnych cenach. Powyższe usługi (zwane dalej „usługami powszechnymi”) obejmują doręczanie listów, zaadresowanych paczek, których waga nie przekracza 20 kg, a także książek, katalogów, prasy codziennej i czasopism.
(74)
W rozporządzeniu w sprawie usług powszechnych z 1999 r. określono minimalne wymogi jakościowe mające zastosowanie do usług powszechnych:
-
na terenie całych Niemiec musi istnieć co najmniej 12 000 stacjonarnych placówek pocztowych,
-
średnio 80 % listów i paczek w ciągu roku musi zostać dostarczone w określonym terminie (jeden dzień roboczy w przypadku listów oraz dwa dni robocze w przypadku paczek); ponadto doręczanie musi odbywać się co najmniej jeden raz w ciągu jednego dnia roboczego,
-
obowiązuje wprawdzie ogólna zasada, zgodnie z którą ceny za usługi powszechne powinny być przystępne, ale DPAG zobowiązana była do stosowania jednolitych stawek za usługi pocztowe w zakresie doręczania listów świadczone w ramach wyłącznej licencji, która wygasła w 2007 r. W przypadku zastrzeżonych usług DPAG dysponuje jednak pewnym zakresem elastyczności przy określaniu cen, ponieważ ma prawo do indywidualnego uzgadniania wysokości stawek z klientami, jeżeli doręczenie obejmuje co najmniej 50 sztuk.
(75)
Zgodnie z § 52 PostG 1997 prawo DPAG do świadczenia usług powszechnych zostało przedłużone do dnia 31 grudnia 2007 r., czyli do czasu uchylenia przysługującej spółce wyłącznej licencji na doręczenie listów. Od momentu wygaśnięcia wyłącznej licencji żadnemu operatorowi pocztowemu w Niemczech nie powierzono zobowiązania do świadczenia usług powszechnych, co oznacza, że wszyscy operatorzy pocztowi powinni świadczyć usługi powszechne („siły rynkowe”). Jeżeli istnieje pewność lub też uzasadnione przypuszczenie, że usługi powszechne nie mogą być świadczone w wystarczającym zakresie lub też w odpowiedni sposób, to PostG 1997 przewiduje środki prawne, które zagwarantują świadczenie tego rodzaju usług.
(76)
Jak wynika z ekspertyzy WIK (zob. wykres 3), 88 % całkowitych przychodów uzyskanych w latach 1990-2007 przypada na usługi powszechne. Większość usług powszechnych w zakresie doręczania listów podlegała regulacji cen, co było konsekwencją dominującej pozycji Deutsche Post na rynku (zob. sekcja II.2.1). Oprócz tego rodzaju usług regulowanych, które stanowiły 62 % całkowitych przychodów spółki, Deutsche Post świadczyła także usługi powszechne w zakresie doręczania paczek, konkurując z innymi operatorami (15 % całkowitych przychodów), a także inne, nieobjęte regulacją cen powszechne usługi w zakresie doręczenia listów (11 % całkowitych przychodów).
(77)
Ponadto Deutsche Post świadczyła również usługi handlowe (np. usługi w zakresie bankowości detalicznej na rzecz Postbanku, usługi kolportażowe na rzecz Telekom, doręczanie druków bezadresowych). Na usługi handlowe świadczone w latach 1990-2007 przypadło 12 % całkowitych przychodów uzyskanych przez Deutsche Post.
II.2.3. Transfery środków publicznych
(78)
Od momentu założenia w 1950 r. Deutsche Post stanowiła majątek odrębny Federacji. Zgodnie z obowiązującym w Niemczech prawem administracyjnym majątek odrębny nie posiada osobowości prawnej niezależnej od państwa, dysponuje jednak własnym budżetem i nie ponosi odpowiedzialności za ogólne długi państwa.
(79)
Pierwsza reforma pocztowa z 1989 r. przewidywała podział odrębnego majątku na trzy spółki: POSTDIENST, POSTBANK oraz TELEKOM, które zostały zaklasyfikowane jako „przedsiębiorstwa publiczne”, nieposiadające jeszcze jednak osobowości prawnej niezależnej od państwa.
(80)
Zgodnie z § 37 ust. 2 i 3 PostVerfG 1989 trzy wyżej wymienione przedsiębiorstwa powinny w pełni finansować koszty świadczenia własnych usług, przy czym przewidziano również możliwość subsydiowania skrośnego pomiędzy przedsiębiorstwami w przypadku powstania strat związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych. Na tej podstawie przedsiębiorstwo POSTDIENST otrzymało od TELEKOM w okresie 1990-1993 łącznie kwotę 2,844 mld EUR, przeznaczoną na pokrycie strat.
(81)
Wskutek drugiej reformy pocztowej trzy przedsiębiorstwa wchodzące w skład majątku odrębnego zostały z dniem 1 stycznia 1995 r. przekształcone w spółki akcyjne: przedsiębiorstwo POSTDIENST zostało przekształcone w DPAG, przedsiębiorstwo POSTBANK w Postbank AG, a przedsiębiorstwo TELEKOM w Telekom AG. Zgodnie z § 2 ust. 2 PostUmwG 1994 przedsiębiorstwo Telekom AG przejęło wszystkie zobowiązania kredytowe odnoszące się do odrębnego majątku jako całości, przysługiwało mu jednak również roszczenie regresowe wobec DPAG i Postbank AG w takim zakresie, w jakim przejęte zobowiązania kredytowe dotyczyły poprzedników prawnych tych spółek.
(82)
Jednakże zgodnie z § 7 PostUmwG 1994 w dniu 31 grudnia 1994 r. wygasły przysługujące przedsiębiorstwu Telekom AG wobec DPAG roszczenia regresowe (wynikające z § 2 ust. 2 PostUmwG 1994) w wysokości skumulowanych strat poniesionych przez POSTDIENST. Spowodowało to transfer kapitału o wartości 2,822 mld EUR pomiędzy Telekom AG a DPAG. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze niemieckie powyższy transfer kapitału z Telekom AG - podobnie jak poprzednie transfery środków publicznych, które miały miejsce na podstawie § 37 ust. 3 PostVerfG 1989 - był dla DPAG niezbędny w celu wywiązania się z obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
(83)
W okresie 1990-1994 przedsiębiorstwo POSTDIENST otrzymało łącznie 5,666 mld EUR w formie rekompensaty za realizację obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
II.2.4. Państwowe gwarancje dla papierów dłużnych wyemitowanych przed 1995 r.
(84)
Zgodnie z § 22 ust. 4 PostVwG 1953 (34) od 1953 r. papiery dłużne Deutsche Post są równorzędne w stosunku do papierów dłużnych Federacji. Po uchyleniu PostVwG 1953 przez PostVerfG 1989 powyższy przepis został włączony do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po utworzeniu trzech przedsiębiorstw w 1989 r. przedsiębiorstwo POSTDIENST nie emitowało papierów dłużnych samodzielnie - odpowiednimi transakcjami wszystkich przedsiębiorstw należących do Deutsche Bundespost zarządzał samodzielnie POSTBANK. Następnie papiery dłużne zostały przekazane POSTDIENST, TELEKOM i POSTBANK, stosownie do potrzeb finansowych każdego z tych przedsiębiorstw.
(86)
Zgodnie z § 2 ust. 4 PostUmwG 1994 po 1995 r. władze niemieckie w dalszym ciągu zobowiązane były do zagwarantowania, że Deutsche Bundespost wywiąże się ze wszystkich obowiązków przyjętych przed 1995 r. i przekazanych przedsiębiorstwom POSTDIENST, TELEKOM i POSTBANK. Jednakże władze niemieckie nie objęły gwarancją papierów dłużnych, które zostały w późniejszym okresie wyemitowane przez DPAG.
II.3. Dochody z tytułu świadczenia usług regulowanych jako dodatkowa rekompensata za koszty emerytur oraz koszty netto usług powszechnych
(87)
Ponadto zgodnie z PostG 1997 Agencja Federalna ds. Sieci (Bundesnetzagentur, zwana dalej „organem regulacyjnym w zakresie usług pocztowych”) sprawuje nadzór nad zastrzeżonymi i zliberalizowanymi rynkami usług w zakresie doręczania listów. Zgodnie z § 19 PostG 1997 organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych odpowiada za regulację wysokości opłat pobieranych przez Deutsche Post na rynkach usług w zakresie doręczania listów, na których przedsiębiorstwo to posiada pozycję dominującą. Deutsche Post posiadała pozycję dominującą nie tylko na rynku usług zastrzeżonych (zgodnie z § 51 PostG 1997), ale również niemal na wszystkich innych rynkach usług pocztowych, które zostały już otwarte na konkurencję. Regulacja cen może przebiegać ex ante, poprzez określenie wskaźników górnych granic cen, bądź też ex post w ramach kontroli cenowej.
(88)
Z badań rynkowych przeprowadzonych przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych wynika, że średni udział Deutsche Post w rynku regulowanych usług w zakresie doręczania listów kształtował się średnio na poziomie od 90 % do 97 %. W swoim ostatnim sprawozdaniu organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych uskarża się, że w ramach zainicjowanego w 1997 r. stopniowego otwarcia rynku nie udało się stworzyć skutecznej konkurencji na niemieckim rynku usług w zakresie doręczenia listów (35).
(89)
Przychody z tytułu świadczenia regulowanych usług w zakresie doręczania listów stanowiły większość przychodów uzyskiwanych przez Deutsche Post (np. 62 % całkowitych przychodów spółki w okresie 1990-2007 (zob. wykres 3) oraz 56 % całkowitych przychodów uzyskanych w okresie 2008-2010).
(90)
Wszystkie inne usługi powszechne oraz usługi handlowe, które nie są objęte przepisami §§ 19-27 PostG 1997 (36), odnoszącymi się do regulacji cen, będą poniżej nazywane „usługami nieobjętymi regulacją cen”.
(91)
W odniesieniu do objętych regulacją cen usług w zakresie doręczenia listów § 20 ust. 1 i 2 PostG 1997 stanowi, że wysokość stawek powinna być ustalana w oparciu o koszty efektywnego świadczenia usług. Zawsze gdy jest to obiektywnie uzasadnione, organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zobowiązany jest do uwzględnienia w odpowiedni sposób następujących czynników:
-
kosztów zapewniania powszechnego dostępu do usług pocztowych, oraz
-
kosztów świadczeń w ramach ubezpieczenia emerytalnego i zdrowotnego dla pracowników przejętych od POSTDIENST.
(92)
Na podstawie § 57 PostG 1997 oraz ogólnego nakazu Federalnego Ministra ds. Gospodarki i Technologii z dnia 27 marca 2000 r. regulowane ceny zostały zamrożone do dnia 31 grudnia 2002 r. na poziomie z 1997 r.
II.3.1. Decyzja w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.
(93)
Pierwsza decyzja organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych, dotycząca górnego pułapu opłat za regulowane usługi w zakresie doręczania listów i odnosząca się do okresu od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. (zwana dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.”), została wydana dopiero w 2002 r. Tzw. „metoda cen maksymalnych” („Preis-Cap-Regulierung”) to procedura mająca na celu regulację cen pakietu usług, w przypadku której nie kontroluje się cen za poszczególne usługi, tylko przyjmuje się jako górny pułap średnią ważoną wszystkich usług wchodzących w skład danego pakietu. Zgodnie z § 19 PostG 1997 określenie ex ante wskaźników górnych granic cen odnosiło się do wszystkich usług, w przypadku których Deutsche Post posiadała dominującą pozycję na rynku.
(94)
Na potrzeby decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. Deutsche Post po raz pierwszy przekazała organowi regulacyjnemu w zakresie usług pocztowych kalkulację przychodów i kosztów (zwaną dalej „REK 2002”), opartą na obowiązujących przepisach i odnoszącą się do okresu 1998-2006. REK została sporządzona w oparciu o wyniki finansowe osiągnięte do 2001 r. oraz obliczenia szacunkowe na kolejne lata.
(95)
W 2002 r. Deutsche Post poinformowała o tzw. „zobowiązaniach”, związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych, a także zatrudnieniem urzędników i pracowników prywatnych przejętych od POSTDIENST. Zobowiązania te oznaczają koszty, które w opinii Deutsche Post nie powstałyby w przypadku nierealizowania obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych oraz nieprzejęcia pracowników i infrastruktury przedsiębiorstwa POSTDIENST (zob. szczegółowy wykaz zawarty w tabeli 1)
Tabela 1
Zobowiązania zatwierdzone w ramach decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. (w mln EUR, wartości nominalne)
#
Zobowiązania wynikające z decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.
Średnia wartość zobowiązań (1998-2006) w mln EUR
%
1
Koszty wynagrodzeń, które nie są typowe dla warunków konkurencji
[…]
[…]
2
Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji
[…]
[…]
3
Zobowiązania związane z utrzymaniem infrastruktury oddziałów
[…]
[…]
4
Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne dla pracowników (VAP)
[…]
[…]
5
Zobowiązania związane z utrzymaniem infrastruktury przewozowej
[…]
[…]
6
Koszty socjalne i koszty opieki zdrowotnej (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Restrukturyzacja personelu
[…]
[…]
8
Pokrycie kosztów deficytu w ubezpieczeniu zdrowotnym urzędników
[…]
[…]
Średnia wartość całkowitych obciążeń
[…]
100 %
(96)
Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zaakceptował ostatecznie argumentację Deutsche Post, zgodnie z którą powyższe zobowiązania nie miałyby miejsca w przypadku, gdyby nie istniał obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych (zobowiązanie # 3 i 5, koszty świadczenia usług powszechnych) oraz obowiązek dotyczący przejęcia urzędników i pracowników prywatnych przedsiębiorstwa POSTDIENST (zobowiązanie # 1, 2, 4, 6, 7 oraz 8). Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził następnie wyższą stawkę opłat za regulowane usługi w zakresie doręczania listów, tak aby zgłoszone średnie roczne obciążenia na poziomie […] mld EUR w okresie 2002-2006 mogły zostać sfinansowane z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia regulowanych usług w zakresie doręczania listów. Zgodnie z decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. 100 % zobowiązań przyporządkowuje się do cen, w odniesieniu do których określa się ex ante wskaźniki górnych granic.
II.3.1.1. Wynagrodzenia podstawowe, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązanie # 1)
(97)
Zobowiązanie # 1 oznacza tę część wynagrodzenia podstawowego pracowników poczty, która przekracza średnią wartość w sektorze. Jako punkt odniesienia dla „typowych dla warunków konkurencji” wynagrodzeń Deutsche Post przyjęła wynagrodzenia, które zostały uzgodnione ze związkami zawodowymi w zbiorowej umowie w zakresie opłat (zwanej dalej „ETV”) dla pracowników zatrudnionych po 2002 r. Jednakże przy obliczaniu wartości zobowiązania # 1 powyższy punkt odniesienia przyjęto w stosunku do wszystkich pracowników. Ponadto został on zastosowany z mocą wsteczną do 1998 r. w przypadku przekazanych kalkulacji kosztów i wartości usług.
II.3.1.2. Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązanie # 2)
(98)
Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych przychylił się również do argumentacji Deutsche Post, zgodnie z którą przedsiębiorstwo to było zobowiązane do sfinansowania kosztów składek na ubezpieczenie społeczne urzędników i pracowników prywatnych, które wykraczają poza kwotę uiszczaną zwykle przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego w odniesieniu do pracowników prywatnych.
(99)
W swoich obliczeniach Deutsche Post posługuje się taką stawką składki na ubezpieczenie społeczne, którą zarówno w odniesieniu do urzędników, jak i pracowników prywatnych uznaje za „typową dla warunków konkurencji” (zwaną dalej „stawką składki REK”). Stawka składki REK jest definiowana jako suma
-
przypadającej na pracodawcę części składek na ubezpieczenie społeczne pracowników prywatnych (ok. 19-21 %, co - jak wykazano na wykresie 2 - odpowiada w przybliżeniu połowie całkowitej wysokości składki na ubezpieczenie społeczne),
-
składki na ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków ([0-5 %]; w przypadku Deutsche Post składka ta jest od 2001 r. uwzględniona w stawce składki REK),
-
składki na dodatkowe ubezpieczenie emerytalne ([0-5 %]; w przypadku Deutsche Post składka ta jest od 1997 r. uwzględniona w stawce składki REK, ponieważ składka na dodatkowe ubezpieczenie emerytalne w tej wysokości jest uznawana za „typową dla warunków konkurencji”. Wartość ta opiera się na dodatkowym ubezpieczeniu emerytalnym, którego zawarcie Deutsche Post proponuje od 1997 r. nowozatrudnionym pracownikom prywatnym).
(100)
Z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług regulowanych finansowane są wszystkie składki na ubezpieczenie społeczne, których wartość przekracza wysokość stawki składki REK (zwane dalej „składkami na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji”). W tabeli 2 przedstawiono przykład obliczenia wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, obowiązujących dla urzędników w 2001 r.; przykład pokazuje, że rzeczywista wysokość składek na ubezpieczenie społeczne dla urzędników była niemal dwukrotnie wyższa niż oparta na stawce składki REK wysokość składki na ubezpieczenie społeczne, uznana za „typową dla warunków konkurencji”.
Tabela 2
Obliczenie kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, w odniesieniu do urzędników w 2001 r. zgodnie z REK 2002 (w mln EUR)
% pobieranego wynagrodzenia
(1)
Stawka składki na fundusz emerytalny
33 %
(2)
Suma wynagrodzenia urzędników
[…]
(3)
=(1)*(2)
Składka na fundusz emerytalny
[…]
(4)
Koszty opieki zdrowotnej
[…]
(5)
=(3)+(4)
Koszty socjalne
[…]
[od 40 % do 45 %]
(6)
Część składki na ubezpieczenie społeczne przypadająca na pracodawcę
20,43 %
(7)
Ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków
[…]
(8)
Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Stawka składki REK
[…]
(10)
=(2)*(9)
Punkt odniesienia REK dla kosztów socjalnych
[…]
[od 20 % do 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji
[…]
[od 15 % do 20 %]
(101)
Składki na ubezpieczenie społeczne obejmują odprowadzaną przez Deutsche Post składkę w wysokości 33 % wynagrodzenia pobieranego przez aktywnych zawodowo urzędników (lub też roczną opłatę ryczałtową w wysokości 2,045 mld EUR w okresie 1995-1999) do funduszu emerytalnego, a także składki na opiekę zdrowotną dla urzędników. W 2001 r. wysokość odprowadzanych składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła łącznie [40-45 %] wartości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników.
(102)
Pomimo że stawka składki na ubezpieczenie społeczne została zdefiniowana jako procentowa część wynagrodzenia brutto pracownika prywatnego (wynagrodzenie netto + składka na ubezpieczenie społeczne przypadająca na pracownika), to Deutsche Post określa punkt odniesienia REK poprzez pomnożenie stawki składki REK wynoszącej [20-25 %] przez wysokość wynagrodzenia pobieranego przez urzędników.
II.3.1.3. Dodatkowe ubezpieczenia emerytalne dla pracowników prywatnych (zobowiązanie # 4)
(103)
Zobowiązanie # 4 miało stanowić rekompensatę za tworzenie rezerw dla powstałych przed 1997 r. zobowiązań wynikających z dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego VAP dla pracowników prywatnych Deutsche Post.
(104)
Jak wyjaśniono w sekcji II.1.4, pracownikom prywatnym Deutsche Post zatrudnionym przed 1997 r. proponowano zawarcie dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego w celu zagwarantowania im emerytury w wysokości porównywalnej z emeryturą przysługującą urzędnikom. Jednakże przedsiębiorstwo POSTDIENST nie stworzyło stosownych rezerw na potrzeby wypłaty przyszłych emerytur. Dopiero po utworzeniu DPAG w bilansie spółki stworzone zostały rezerwy w wysokości 8,153 mld EUR.
II.3.1.4. Pozostałe koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązania # 6, 7 oraz 8)
(105)
Zobowiązanie # 6 dotyczy składki odprowadzanej przez Deutsche Post do Federalnego Instytutu Poczty i Telekomunikacji (BanstPT), który realizuje określone świadczenia socjalne (np. mieszkania socjalne) na rzecz urzędników i pracowników prywatnych przejętych od POSTDIENST. Zobowiązanie # 7 odnosi się do składek wnoszonych przez Deutsche Post w celu sfinansowania deficytu w ubezpieczeniu zdrowotnym dla urzędników. Zobowiązanie # 8 (restrukturyzacja personelu) dotyczy zarówno urzędników, jak i pracowników prywatnych.
II.3.1.5. Zobowiązania związane ze świadczeniem usług powszechnych (# 3 i 5)
(106)
Powyższe zobowiązania stanowią odzwierciedlenie oszczędności kosztów, które mogłyby zostać osiągnięte przez Deutsche Post w przypadku ukierunkowania sieci oddziałów i dystrybucji paczek na potrzeby handlowe. Oszczędności kosztów oblicza się na przykład w oparciu o hipotetyczną liczbę oddziałów, które byłyby utrzymywane przez Deutsche Post w przypadku, gdyby nie istniał obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych.
II.3.2. Decyzje w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r. i 2011 r.
(107)
W dniu 7 listopada 2007 r. organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził wskaźniki górnych granic cen usług na okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. (decyzja zwana dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r.”). W dniu 14 listopada 2011 r. zostały natomiast zatwierdzone wskaźniki górnych granic cen usług obowiązujące w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. (decyzja zwana dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2011 r.”).
(108)
Od momentu wydania decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r. ceny za wysyłkę obejmującą ponad 50 listów nie są już objęte kontrolą ex ante, ale podlegają kontroli ex post zgodnie z § 25 PostG 1997 (37). Ceny wszystkich innych usług pocztowych, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku, są w dalszym ciągu zatwierdzane ex ante zgodnie z § 19 PostG 1997.
(109)
Usługi, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku i które podlegają kontroli cen ex ante zgodnie z § 19 PostG 1997 lub też kontroli ex post zgodnie z § 25 PostG 1997, są określane przez Komisję jako „usługi objęte regulacją cen”. Wszystkie pozostałe usługi, w przypadku których Deutsche Post nie posiada dominującej pozycji na rynku i które nie podlegają kontroli cen, są określane jako „usługi nieobjęte regulacją cen”.
(110)
Deutsche Post poinformowała ponadto o zobowiązaniach, które powstały w związku z kosztami wynagrodzeń oraz kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji i wynikają z przejęcia pracowników przedsiębiorstwa POSTDIENST (np. średnio […] mln EUR od 2008 r. w przypadku zobowiązania # 2 dotyczącego kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji), a także o zobowiązaniach związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych ponownie zezwolił na sfinansowanie wyżej wymienionych zobowiązań z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług regulowanych, w związku z czym stosownie podniósł również wskaźniki górnych granic cen. Powyższe zobowiązania w decyzjach w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2009 r. są nadal uznawane przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen.
II.4. Wyniki finansowe DPAG
(111)
Wyniki finansowe DPAG w latach 1995-2006 zostały przedstawione na wykresie 2 zawartym w treści decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. O ile wyniki finansowe osiągnięte w latach 1995-1999 były zmienne (w niektórych latach przedsiębiorstwo poniosło straty, a w innych osiągnęło zyski), o tyle w okresie 2000-2006 spółka osiągała stałe zyski na poziomie od 1 do 2 mld EUR przed opodatkowaniem.
(112)
W latach 2007-2010 DPAG osiągnęło zyski netto w następującej wysokości: 1,8 mld EUR (2007), -2,0 mld EUR (2008), 0,7 mld EUR (2009) oraz 2,6 mld EUR (2010).
(113)
Na podstawie opublikowanych bilansów DPAG nie można natomiast określić wysokości zysków osiąganych w ramach świadczenia poszczególnych usług. W związku z powyższym nie można także na podstawie opublikowanych bilansów stwierdzić, czy świadczenie usług powszechnych objętych regulacją cen przynosiło straty czy też zyski.
III. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(114)
Jak potwierdził Sąd w swoim wyroku w sprawie T-421/07 (38), wszystkie środki objęte badaniem od momentu wydania decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. stanowią przedmiot postępowania, które zostało przedłużone na mocy decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego.
III.1. Dotacje do emerytur
(115)
W decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że dotacje do emerytur stanowią nową pomoc, ponieważ Deutsche Post przed reformą emerytalną z 1995 r. musiała z własnych środków finansować w pełnym zakresie koszty emerytur. Ponadto w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego odrzucono argumentację władz niemieckich opartą na wyroku w sprawie Combus (39), zgodnie z którą dotacje do emerytur nie stanowią pomocy państwa.
(116)
W ramach oceny mającej na celu stwierdzenie, czy dotacje do emerytur jako rekompensata z tytułu kosztów zastanych są zgodne z rynkiem wewnętrznym (np. zgodnie z decyzją Komisji w sprawie francuskiej La Poste (40) (zwanej dalej „decyzją w sprawie La Poste”)), w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego uwzględniono fakt, iż zgłoszone koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zostały zrekompensowane nie tylko poprzez dotacje do emerytur, ale również przez przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen (np. zobowiązanie # 2, składki na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji).
(117)
Obliczenia przeprowadzone w ramach decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, w których uwzględniono oba elementy rekompensaty, wykazały, że Deutsche Post rzeczywiście mogła stosować stawki składki na ubezpieczenie społeczne na poziomie od 10 do 14 punktów procentowych niższym od łącznej wysokości obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne (część przypadająca na pracodawcę + część przypadająca na pracownika) stosowanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego.
(118)
W związku z powyższym w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego wyrażono wątpliwość, czy dotacje do emerytur jako rekompensata z tytułu kosztów zastanych są zgodne z rynkiem wewnętrznym według art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
III.2. Rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych
(119)
Opierając się na art. 106 ust. 2 TFUE, władze niemieckie uzasadniają zgodność transferów środków publicznych oraz państwowych gwarancji kredytowych z rynkiem wewnętrznym, powołując się na fakt, iż środki te stanowią rekompensatę za realizację obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
(120)
Na podstawie wyroku w sprawie Altmark (41) Komisja w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 2007 r. wyraziła opinię, że transfery środków publicznych oraz państwowe gwarancje kredytowe stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(121)
W decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja wyraziła wątpliwość, czy transfery środków publicznych oraz gwarancje były niezbędne do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych, a także proporcjonalne do tego celu. Zdaniem Komisji niezbędne było w szczególności dokonanie oceny dotyczącej sposobu alokacji kosztów pomiędzy usługi powszechne a usługi komercyjne zgodnie z zasadami określonymi w ramach wspólnotowych z 2005 r. Ponadto Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące procedury określania poziomu rozsądnego zysku, w ramach której należało uwzględnić średnią rentowność branży oraz pozycje Deutsche Post obciążone ryzykiem.
IV. EKSPERTYZA WIK
(122)
Wykonanie ekspertyzy WIK zostało zlecone w celu udzielenia Komisji wsparcia przy ocenie rachunkowości Deutsche Post za okres 1990-2007; miała ona pozwolić na stwierdzenie, czy Deutsche Post uzyskała nadmierną rekompensatę z tytułu świadczenia usług powszechnych. Przedsiębiorstwu WIK Consult GmbH powierzono w szczególności następujące zadania:
-
określenie punktu odniesienia dla rozsądnego zysku,
-
dokonanie oceny wewnętrznej procedury alokacji kosztów oraz uzgodnień dotyczących cen transferowych, a także
-
obliczenie wysokości nadmiernej rekompensaty dla kosztów netto związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
IV.1. Opis kalkulacji przychodów i kosztów z 2009 r., opartej na obowiązujących przepisach
(123)
Po wydaniu przez Komisję nakazu udzielenia informacji w dniu 30 października 2008 r. władze niemieckie przekazały ostatecznie w 2009 r. pełną informację dotyczącą REK za okres 1990-2007 (zwaną dalej „REK 2009”).
IV.1.1. Przychody
(124)
Przychody uzyskiwane przez Deutsche Post można rozdzielić na trzy przedstawione poniżej szerokie kategorie:
-
Usługi powszechne w zakresie doręczania listów, objęte regulacją cen (62 % całkowitych przychodów w okresie 1990-2007)
Objęte regulacją cen usługi w zakresie doręczania listów dotyczą usług powszechnych świadczonych na rynkach, na których Deutsche Post posiadała pozycję dominującą, w tym także usług, w przypadku których spółka odnosiła korzyści związane z posiadaniem wyłącznej licencji. Przychody uzyskane z tytułu świadczenia powyższych usług stanowiły 62 % całkowitych przychodów Deutsche Post w okresie 1990-2007 (42).
-
Usługi powszechne nieobjęte regulacją cen (26 % całkowitych przychodów w okresie 1990-2007)
Usługi powszechne w zakresie doręczania paczek były świadczone przez cały czas na rynkach otwartych na konkurencję, w przypadku których średni udział Deutsche Post w rynku wynosił jedynie 30 %. W okresie 1990-2007 na usługi powszechne w zakresie doręczania paczek przypadało 15 % całkowitych przychodów Deutsche Post.
Przychody z tytułu świadczenia nieobjętych regulacją cen usług powszechnych w zakresie doręczania listów (np. katalogi, przesyłki w obrocie zagranicznym) stanowiły 11 % całkowitych przychodów uzyskanych przez Deutsche Post.
-
Usługi komercyjne nieobjęte regulacją cen (12 % całkowitych przychodów w okresie 1990-2007)
Deutsche Post wykorzystywała swoją sieć oddziałów nie tylko w celach związanych ze sprzedażą usług pocztowych, ale również na potrzeby sprzedaży produktów i usług Postbank AG oraz - w mniejszym stopniu - Deutsche Telekom. Przychody z tytułu świadczenia tego rodzaju komercyjnych usług sprzedaży stanowiły 6 % całkowitych przychodów uzyskanych przez Deutsche Post.
Świadczenie komercyjnych usług w zakresie doręczania paczek i listów (np. adresowane przesyłki reklamowe) stanowiło natomiast 4 % całkowitych przychodów Deutsche Post.
Ponadto Deutsche Post świadczyła również szereg różnego rodzaju usług, np. działając jako holding dla międzynarodowych spółek zależnych prowadzących działalność w innych branżach (np. DANZAS, DHL). Na tego rodzaju pozostałe komercyjne usługi sprzedaży przypadło 2 % całości przychodów uzyskanych przez Deutsche Post.
Wykres 3
Średni udział w przychodach w okresie 1990-2007 (w oparciu o wartości nominalne)
(125)
Przedmiot ekspertyzy WIK stanowią jedynie usługi komercyjne świadczone w związku z usługami powszechnymi przez osobę prawną DPAG oraz jej poprzednika prawnego - POSTDIENST. Usługi komercyjne (np. usługi w zakresie doręczania przesyłek ekspresowych świadczone na rynku światowym przez DHL), które były realizowane przez inne osoby prawne działające w ramach Deutsche Post World Net (zwane dalej „DPWN”), nie stanowiły natomiast przedmiotu ekspertyzy.
IV.1.2. Obliczenie zobowiązań w REK 2009
(126)
W przeciwieństwie do kalkulacji REK, przekazanej przez Deutsche Post organowi regulacyjnemu w odniesieniu do usług pocztowych w związku z decyzjami w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r., treść REK 2009, której nigdy organowi regulacyjnemu nie przekazano, zawiera znacznie wyższą kwotę zobowiązań, jakie Deutsche Post przypisuje usługom objętym regulacją cen.
(127)
W oparciu o REK 2009 Deutsche Post twierdzi, że w okresie 1990-2006 średnia wysokość zobowiązań kształtowała się na poziomie […] mld EUR; w REK 2002 wartość ta wynosiła natomiast […] mld EUR.
Wykres 4
Porównanie zobowiązań związanych ze świadczeniem usług powszechnych zgodnie z REK 2009 z zobowiązaniami zatwierdzonymi w ramach decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. (średnia roczna, wartość nominalna w mln EUR)
[…]
(128)
O ile w przypadku zobowiązania # 2 (koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji) oraz zobowiązania # 4 (dodatkowe ubezpieczenie emerytalne) nie występują istotne różnice pomiędzy wartościami wykazanymi w REK 2002 i w REK 2009, o tyle w odniesieniu do zobowiązania # 1 (wynagrodzenie podstawowe, które nie jest typowe dla warunków konkurencji) niemal […]. W odróżnieniu od REK 2002 Deutsche Post nie stosuje już w tym przypadku wynagrodzeń wynikających z układu zbiorowego pracy jako punktu odniesienia dla wynagrodzenia „typowego dla warunków konkurencji”, lecz posługuje się stawką minimalnego wynagrodzenia obowiązującą w sektorze pocztowym (zwaną dalej „minimalnym wynagrodzeniem z 2007 r.”), określoną na podstawie rozporządzenia Federalnego Ministerstwa Pracy z 2007 r. Rozporządzenie to zostało jednak uznane przez Federalny Sąd Administracyjny za niezgodne z prawem, w związku z czym nigdy nie miało obowiązującej mocy prawnej.
(129)
Ponadto w treści REK 2009 Deutsche Post twierdzi, że nowym zobowiązaniem są koszty utrzymania „infrastruktury służącej do dystrybucji listów”, obejmujące koszty przyrostowe (średnio […] mln EUR rocznie), związane z doręczaniem przesyłek w szóstym dniu tygodnia. Powyższa kalkulacja opiera się na hipotetycznym założeniu, że w przypadku braku obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych Deutsche Post doręczałaby przesyłki jedynie przez pięć, a nie przez sześć dni w tygodniu.
(130)
Wartość zobowiązania # 3, dotyczącego kosztów utrzymania infrastruktury oddziałów, jest obliczana w inny sposób niż w przypadku REK 2002. Uwzględnia się w tym przypadku rzekome oszczędności, które mogłyby zostać osiągnięte, gdyby wszystkie urzędy pocztowe były od 1990 r. prowadzone w formie agencji pocztowych. Wartość zobowiązania # 3 oblicza się na podstawie opłaty, którą Deutsche Post wniosła w 2007 r. na rzecz osób trzecich w związku ze świadczeniem usług sprzedaży.
IV.1.3. Marże zysku określone w REK 2009
(131)
Konsekwencją alokacji zobowiązań podlegających regulacji cen usług powszechnych w zakresie doręczania listów jest znaczne obniżenie kosztów świadczenia usług nieobjętych regulacją cen, takich jak koszty wynagrodzeń oraz koszty socjalne. Tego rodzaju realokacja prowadzi do powstania znacznych dodatnich marż zysku na poziomie [15-25 %] w przypadku usług komercyjnych, a także prawie [0-10 %] strat w przypadku podlegających regulacji cen usług w zakresie doręczania listów.
(132)
Deutsche Post wykazuje w swoich sprawozdaniach finansowych bardzo wysoki poziom zysku w odniesieniu do segmentu przesyłek listowych (zob. także sekcja V.3), zysk ten zostaje jednak w całości pochłonięty przez zobowiązania przeniesione z usług objętych regulacją na usługi nieobjęte regulacją cen, które przewyższają jego wartość.
Wykres 5
Średnia wysokość stóp zwrotu ze sprzedaży na podstawie REK 2009
[…]
IV.2. Analiza porównawcza w celu określenia rozsądnego zysku
IV.2.1. Łańcuch wartości Deutsche Post: branża lowtech i niskie ryzyko handlowe
(133)
Na potrzeby przygotowania analizy porównawczej, która ma na celu określenie „rozsądnego” zysku oraz dokonanie oceny alokacji kosztów, niezbędne jest przeprowadzanie analizy łańcucha wartości oraz podjętego przez spółkę ryzyka handlowego. Dopiero po określeniu profili działalności i ryzyka spółki możliwe będzie zdefiniowanie grupy „porównywalnych” przedsiębiorstw i w konsekwencji określenie punktu odniesienia dla rozsądnego zysku przedsiębiorstwa Deutsche Post.
IV.2.1.1. Łańcuch wartości w obszarze działalności lowtech
(134)
W przypadku łańcucha wartości Deutsche Post można wyodrębnić dwie podstawowe funkcje:
-
obejmującą cały kraj sieć dystrybucji wykorzystywaną do doręczania przesyłek listowych i paczek,
-
obejmującą cały kraj sieć oddziałów pocztowych.
(135)
Segment logistyczny sieci dystrybucji przesyłek listowych i paczek to obszar działalności lowtech, ponieważ nie istnieje w tym przypadku potrzeba wdrażania zakrojonych na szeroką skalę działań w zakresie badania i rozwoju. W związku z powyższym wszyscy inni operatorzy w tej branży prowadzą działalność w porównywalny, ustandaryzowany sposób. Tego rodzaju czynności nazywane są często „działaniami rutynowymi”. Rutynowy charakter tego rodzaju działań znajduje również potwierdzenie w tym, że Deutsche Post w znacznym stopniu zleca ich wykonanie podmiotom zewnętrznym. Powyższe dotyczy również usług sprzedaży, które są świadczone przez sieć oddziałów pocztowych zlokalizowanych na terenie całego kraju. Realizację tych usług powierza się również w coraz większym stopniu podmiotom zewnętrznym.
(136)
Oprócz wyżej wymienionych działań rutynowych najważniejsze wartości niematerialne Deutsche Post obejmują bazę klientów, znak towarowy oraz silną pozycję rynkową - przede wszystkim na rynku przesyłek listowych. W ekspertyzie WIK wyrażono jednak opinię, iż tego rodzaju wartości niematerialne zasadniczo nie wynikają z wysiłków lub inwestycji zrealizowanych przez Deutsche Post i są w znacznie większym stopniu konsekwencją posiadania w przeszłości wyłącznej licencji na świadczenie usług. W związku z powyższym Deutsche Post nie była zmuszona do realizacji znacznych inwestycji marketingowych i mogła do 2007 r. odnosić korzyści wynikające z faktu posiadania zagwarantowanej prawem pozycji na rynku. Dlatego też w kontekście powyższych wartości niematerialnych przedsiębiorstwu Deutsche Post nie powinny przysługiwać żadne środki finansowe.
IV.2.1.2. Niskie ryzyko związane z wdrożeniem środków państwowych
(137)
Zarówno w przypadku usług objętych, jak i nieobjętych regulacją cen Deutsche Post była narażona na niższe ryzyko niż jej konkurenci. Wynika to z wielu przyczyn.
(138)
Po pierwsze, do 2007 r. Deutsche Post chroniona była państwowym monopolem w zakresie doręczania listów. Ponadto w przypadku wszystkich objętych regulacją cen usług w zakresie doręczania listów Deutsche Post korzystała ze swojego 90-procentowego udziału w rynku, a także z faktu, że konkurencja w tym segmencie nie istniała w ogóle lub też była bardzo niewielka. Przychody uzyskane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen stanowiły prawie dwie trzecie przychodów uzyskiwanych przez Deutsche Post.
(139)
Po drugie, organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził górny pułap opłat za objęte regulacją cen usługi w zakresie doręczania listów. Pułap ten został wyznaczony powyższej kosztów ponoszonych przez efektywnie działające przedsiębiorstwo, co miało m.in. na celu zrekompensowanie rzekomych kosztów, które nie są typowe dla warunków konkurencji i zostały poniesione przez Deutsche Post w segmencie usług nieobjętych regulacją cen. Żaden z konkurentów DPAG nie posiadał natomiast wyłącznej licencji lub też dominującej pozycji na rynku, co umożliwiłoby mu subsydiowanie skrośne kosztów socjalnych. W związku z powyższym fakt posiadania wyłącznej licencji oraz dominującej pozycji na rynku spowodował znaczne zmniejszenie poziomu ryzyka handlowego nie tylko w przypadku segmentu usług objętych regulacją cen, ale również w przypadku objętych regulacją cen usług powszechnych i usług komercyjnych.
(140)
Po trzecie, wdrożenie innych środków państwowych zarówno w odniesieniu do usług powszechnych, jak i usług komercyjnych również spowodowało znaczne obniżenie poziomu ryzyka: w związku z tym konsekwencją transferów środków publicznych było złagodzenie strat poniesionych przez spółkę na początku lat 90., a państwowe gwarancje kredytowe umożliwiły Deutsche Post - pomimo jej trudnej sytuacji finansowej na początku lat 90. - pozyskiwanie do 1995 r. kapitału według tej samej stawki procentowej co Federacja.
(141)
Deutsche Post była zatem w znacznie mniejszym stopniu narażona na ryzyko rynkowe i finansowe niż jej konkurenci, ponieważ nie musiała samodzielnie tworzyć własnej bazy klientów, a ponadto dysponowała możliwością zamortyzowania wzrostu kosztów poprzez podniesienie opłat za świadczenie usług objętych regulacją cen. W oparciu o powyższą argumentację w ekspertyzie WIK stwierdza się zatem, że spółki pocztowe, które realizują wyłącznie działania rutynowe (czyli np. nie inwestują znacznych środków w marketing i promocję znaku towarowego) i które nie są narażone na wysokie ryzyko handlowe (np. poprzez zawarcie długoterminowych umowy), w największym stopniu spełniają kryterium dotyczące porównywalnych konkurentów.
IV.2.2. Określenie ilościowe punktu odniesienia dla rozsądnego zysku
(142)
Na podstawie wyników analizy działalności i ryzyka podjęto w ekspertyzie WIK próbę zdefiniowania porównywalnych przedsiębiorstw w oparciu o bazy danych finansowych (w tym także np. bazę danych ORBIS zawierającą informację na temat ok. 10 mln przedsiębiorstw z całego świata). W ramach kontrolowanych etapów dokonywania selekcji pod względem ilościowym i jakościowym wskazuje się porównywalne przedsiębiorstwa, które oferują na konkurencyjnych rynkach usługi pocztowe.
(143)
Na potrzeby ekspertyzy WIK dokonano zatem wyboru grupy 26 przedsiębiorstw, które prowadzą działalność głównie w segmencie usług w zakresie doręczania paczek i wykonują typowe czynności rutynowe właściwe dla operatorów pocztowych. Wszyscy porównywalni konkurenci prowadzili działalność w branży „Usługi pocztowe i kurierskie” (kod NACE (43) nr 641).
(144)
W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na fakt, że liczba porównywalnych konkurentów jest ograniczona, ponieważ przedsiębiorstwa z sektora prywatnego nie świadczyły dotychczas usług w zakresie doręczania listów na większą skalę. Wynikało to z faktu posiadania przez obecnego na rynku operatora pocztowego wyłącznej licencji, obowiązującej w odniesieniu do znacznej części usług doręczania listów. Ponadto w ekspertyzie WIK nie traktuje się jako porównywalnych konkurentów operatorów z innych krajów obecnych na rynku, ponieważ - podobnie jak Deutsche Post - korzystali oni z ochrony na podstawie wyłącznych licencji, a ich działalność nie koncentrowała się w pierwszej kolejności na rynkach konkurencyjnych.
(145)
W celu określenia „rozsądnego” zysku w ekspertyzie WIK stosuje się kryterium stopy zwrotu ze sprzedaży (return-on-sales, zwanej dalej „ROS”), której wysokość odpowiada wartości dochodu przed odliczeniem odsetek i podatków (EBIT), podzielonej przez wartość obrotów. Ponadto w ekspertyzie WIK oblicza się także wysokość stopy zwrotu z kapitału własnego (return-on-asset; zwanej dalej „ROA”), np. EBIT jako wartość procentowa całości kapitału, co ma na celu uzyskanie opartego na kapitale punktu odniesienia, służącego następnie do określenia rozsądnego zysku.
Tabela 3
Punkty odniesienia ROS i ROA zgodnie z ekspertyzą WIK
Stopa zwrotu ze sprzedaży
(ROS)
Stopa zwrotu z kapitału własnego
(ROA)
Mediana
3,48 %
7,33 %
Górny pułap (75 percentyl)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z próby objętej badaniem wynika, że mediana ROS w konkurencyjnym segmencie sektora pocztowego kształtowała się w latach 1998-2007 na poziomie 3,48 %. Jednakże ekspertyza WIK zawiera nie tylko informacje dotyczące mediany stóp zwrotu, ale również górnego pułapu rozsądnego zysku, czyli trzeciego kwartyla zysku porównywalnego konkurenta, który w przypadku ROS wynosił 6,77 %. Inaczej rzecz ujmując, oznacza to, że 75 % porównywalnych konkurentów osiąga zysk niższy od wartości ROS na poziomie 6,77 % (44).
(147)
Jeżeli natomiast chodzi o wysokość stóp zwrotu z kapitału własnego, to zgodnie z ekspertyzą WIK mediana ROA wynosi 7,33 % a górny pułap 13,41 %.
(148)
Z uwagi na fakt, iż Deutsche Post narażona jest na znacznie niższe ryzyko niż porównywalne przedsiębiorstwa prowadzące działalność na rynkach, na których występuje silna konkurencja (np. rynek paczek ekspresowych), w ekspertyzie WIK wyrażono opinię, że mediana ROS na poziomie 3,48 % stanowi ostrożnie i konserwatywnie określony punkt odniesienia dla rozsądnego zysku Deutsche Post i nie zaleca się stosowania wyższej wartości do trzeciego kwartyla ROS, wynoszącego 6,77 %. Istnieje nawet możliwość zastosowania punktu odniesienia o niższej wartości, ponieważ mediana ROS na poziomie 3,48 % znajduje odzwierciedlenie w wartości ROA na poziomie 7,33 %, która w dalszym ciągu jest wyższa od stopy wolnej od ryzyka.
IV.3. Ocena alokacji kosztów
(149)
W ekspertyzie WIK krytykuje się dokonany w REK 2009 podział zobowiązań, ponieważ marże ROS dla usług komercyjnych wynoszą [15-25 %] i są znacznie wyższe niż średnia wartość stosowana w branży (45). Ponieważ działalność konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego jest rentowna pomimo znacznie niższych marż zysku, w ekspertyzie WIK stwierdza się, że w przypadku usług komercyjnych świadczonych przez Deutsche Post należy przyjąć wyższy udział w kosztach, w związku z czym wartość zobowiązań odnoszących się do usług objętych regulacją cen powinna być odpowiednio niższa.
(150)
W związku z powyższym w ekspertyzie WIK sformułowano wniosek, że pomimo ponoszonych kosztów wszystkie usługi komercyjne przynoszą zysk, którego wartość odpowiada medianie ROS wynoszącej 3,48 % dla konkurencyjnych przedsiębiorstw. Dlatego też w odniesieniu do usług objętych regulacją cen, świadczonych w latach 1990-2007, przyjmuje się w ekspertyzie średnią roczną wartość zobowiązania niższą o […] mln EUR.
(151)
Znaczna część komercyjnych usług sprzedaży była świadczona na rzecz przedsiębiorstw powiązanych Postbank i Telekom, dlatego też w ekspertyzie WIK bada się również, czy ceny końcowe zastosowane w odniesieniu do obu przedsiębiorstw były zgodne z rynkiem i czy w związku z tym mogą one zostać uznane za właściwy punkt odniesienia dla kosztów związanych ze świadczeniem usług komercyjnych. W oparciu o dostępną dokumentację stwierdza się w ekspertyzie, że umowy pomiędzy Deutsche Post a oboma przedsiębiorstwami zostały zawarte na warunkach, które skłonne byłyby zaakceptować również niezależne osoby trzecie. Z uwagi na fakt, iż POSTBANK i TELEKOM nie dysponowały na początku lat 90. możliwością korzystania z zewnętrznych sieci dystrybucyjnych, zgodziły się na wspólne finansowanie kosztów. Kiedy jednak w późniejszych latach Postbank i Telekom miały już możliwość uzyskania łatwiejszego dostępu do sieci dystrybucyjnych, a koszty utrzymania sieci służącej do świadczenia usług powszechnych spadły, w umowie wprowadzono zmiany; uzgodniono wówczas wprowadzenie opłaty prowizyjnej, której wysokość została uzależniona od uzyskiwanych przychodów i która w większym stopniu była zgodna z wymogami typowej umowy na świadczenie usług sprzedaży (46).
IV.4. Zmiany w REK 2009
(152)
Ekspertyza WIK wprowadziła szereg zmian w treści REK 2009 zgodnie z poniższą metodą:
Tabela 4
Metoda obliczenia rocznych nadwyżek zysku, zastosowana w ekspertyzie WIK na podstawie REK 2009
Przychody z tytułu świadczenia usług powszechnych
-
Koszty świadczenia usług powszechnych
-
Rozsądny zysk
+
Transfery środków publicznych
Nadwyżki zysku
IV.4.1. Dostosowanie wysokości przychodów z tytułu świadczenia usług powszechnych
(153)
Deutsche Post dokonała sprzedaży znacznej części swoich nieruchomości (np. nieruchomości, które przestały być potrzebne ze względu na restrukturyzację usług pocztowych). Przychody te należy przypisać do segmentu usług powszechnych, ponieważ to głównie w tym segmencie wykorzystywane były powyższe wartości majątkowe, a wspomniane nieruchomości zostały wynajęte na potrzeby świadczenia usług komercyjnych.
(154)
Wskutek wprowadzenia wyżej wymienionych zmian wartość przychodów z tytułu świadczenia usług powszechnych wzrosła w całym okresie 1990-2007 rocznie średnio o […] mln EUR.
IV.4.2. Dostosowanie wysokości kosztów związanych ze świadczeniem usług powszechnych
IV.4.2.1. Podział kalkulacji kosztów
(155)
W REK 2009 nie dokonano we właściwy sposób podziału wewnętrznych obliczeń dotyczących usług. W przypadku usług powszechnych nie przedstawiono osiągniętego zysku całkowitego, ponieważ zysk uzyskany w przypadku poszczególnych obszarów działalności (np. oddziały) nie został wykazany w podziale na usługi powszechne i komercyjne (np. koszty świadczenia poszczególnych usług), tylko łącznie, jako zysk z tytułu świadczenia usług komercyjnych. W związku z powyższym Deutsche Post nie mogła przedstawić oddzielnych ksiąg, zgodnie z wymogami przewidzianymi w dyrektywie Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (47).
(156)
O ile Deutsche Post przedstawiła przybliżone zestawienie wewnętrznej kalkulacji kosztów za okres do 1997 r., o tyle w przypadku okresu po 1997 r. niezbędne było dokonanie korekt kosztów w treści ekspertyzy WIK; koszty, które w niewłaściwy sposób zostały wykazane jako koszty świadczenia usług powszechnych, uwzględniono przy kalkulacji kosztów związanych ze świadczeniem usług komercyjnych.
(157)
Odpowiednia korekta spowodowała spadek rocznych kosztów świadczenia usług uniwersalnych w okresie 1998-2007 średnio o […] mln EUR.
IV.4.2.2. Zmiana dotycząca przyporządkowania poszczególnych zobowiązań do usług objętych oraz nieobjętych regulacją cen
(158)
Jak wspomniano powyżej, w ekspertyzie WIK nie dokonano odrębnej korekty każdego zobowiązania. Przy ponownych kalkulacjach posłużono się natomiast cenami końcowymi za usługi komercyjne, uznawanymi za solidny punkt odniesienia dla średnich kosztów ponoszonych w branży. W konsekwencji wszystkie nadwyżki zysków osiągnięte w związku ze świadczeniem usług komercyjnych (48) są wykorzystywane do finansowania zgłoszonych pierwotnie zobowiązań. W całym okresie 1990-2007 roczna wartość zobowiązań spadła średnio o […] mln EUR.
IV.4.2.3. Koszty dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego, które nie wpływają na wynik finansowy (zobowiązanie # 4)
(159)
Zobowiązanie # 4, czyli dodatkowe ubezpieczenie emerytalne, wiąże się dla Deutsche Post z kosztami, które nie zostały wykazane w sprawozdaniach finansowych spółki. Ponieważ punkt odniesienia ROS jest określany na podstawie „porównywalnych konkurentów” zgodnie z REK, to kalkulacja kosztów ponoszonych przez Deutsche Post może uwzględniać wyłącznie te koszty, które są dopuszczalne zgodnie z krajowymi standardami rachunkowości lub też Międzynarodowymi Standardami Rachunkowości (MSR). W związku z tym koszty dodatkowe, które nie są zwykle uwzględniane w deklaracjach MSR, nie są akceptowane jako pozycje kosztowe i muszą być finansowane z określonej marży zysku (punkt odniesienia).
(160)
Po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji koszty związane z zobowiązaniem # 4 (dodatkowe ubezpieczenie emerytalne) spadły w całym okresie 1990-2007 średnio o […] mln EUR rocznie.
IV.4.3. Korekta kosztów kapitałowych dla określenia rozsądnego zysku
(161)
Deutsche Post uwzględniła w REK 2009 koszty kapitałowe, które nie były początkowo wykazane w REK, np. koszty […] oraz […]. W ekspertyzie WIK usunięto zarówno koszty […], jak i koszty […]. Zostały one zastąpione punktem odniesienia dla rozsądnego zysku.
IV.4.3.1. Okres 1996-2007
(162)
Rozsądny zysk jest określany na podstawie skorygowanej wartości przychodów z tytułu świadczenia usług powszechnych oraz punktu odniesienia ROS na poziomie 3,48 %. Z powyższych kalkulacji wynika, że roczna wysokość rozsądnego zysku wynosi średnio […] mln EUR. Średnie roczne koszty kapitałowe na poziomie […] mln EUR (koszty odsetek wynoszące […] mln EUR oraz wyższe koszty ustawowej amortyzacji w wysokości […] mln EUR) zostały natomiast usunięte z REK 2009.
(163)
W tym kontekście warto szczególnie zauważyć, że rozsądny zysk, którego wysokość obliczana jest na podstawie punktu odniesienia ROS na poziomie 3,48 %, jest w liczbach bezwzględnych wyższy w porównaniu do REK 2009 niż koszty kapitałowe zgłoszone przez Deutsche Post (np. koszty odsetek, które zostały obliczone na podstawie wewnętrznej ROS, wynoszącej […] wykorzystanego kapitału własnego oraz wyższe koszty amortyzacji oparte na wartości rynkowej).
IV.4.3.2. Okres 1990-1995
(164)
Zgodnie z § 63 ust. 1 PostVerfG Deutsche Post zobowiązana była do 1995 r. do wnoszenia na rzecz Rządu Federalnego tzw. świadczeń zwrotnych (49), których wartość wyniosła 5,838 mld EUR, czyli stanowiła 8 % obrotów spółki. W zamian za to, zgodnie z § 63 ust. 4 PostVerfG, Deutsche Post została zwolniona z obowiązku wypłaty dywidendy, której wartość przekracza wysokość świadczeń zwrotnych.
(165)
W związku z powyższym w ekspertyzie WIK wyraźnie rezygnuje się z dodatkowego uwzględnienia „rozsądnego zysku” za okres do 1995 r., ponieważ świadczenia zwrotne pokryły w pełnym zakresie koszty kapitału własnego. Dlatego też średnie roczne koszty kapitałowe Deutsche Post, wynoszące […] mln EUR (koszty odsetek na poziomie […] mln EUR oraz zwiększona wartość ustawowej amortyzacji w kwocie […] mln EUR) zostają usunięte z REK 2009, a koszty świadczenia usług powszechnych odpowiednio obniżone.
IV.4.4. Wnioski
(166)
Zarówno REK 2009, jak i ekspertyza WIK wskazują, że do 1996 r. przychody z tytułu świadczenia usług powszechnych nie były wystarczające do pokrycia kosztów związanych ze świadczeniem przedmiotowych usług. O ile zgodnie z REK 2009 Deutsche Post nawet po uwzględnieniu transferów środków publicznych wykazywała deficyt skumulowany za cały okres do 2007 r., o tyle w ekspertyzie WIK stwierdza się, że transfery środków publicznych były tak znaczne, że Deutsche Post mogła w 1997 r. osiągnąć próg rentowności.
(167)
Zgodnie z REK 2009 rentowność usług powszechnych zwiększała się do 1999 r. jedynie w niewielkim zakresie i dopiero od 2000 r. można było zauważyć, że przychody z tytułu świadczenia usług powszechnych są wystarczające do pokrycia kosztów świadczenia tych usług. Ekspertyza WIK wskazuje natomiast, że w przypadku usług powszechnych od 2000 r. osiągane były znaczne zyski, wyraźnie przekraczające wynoszącą 3,48 % medianę ROS, pomimo że w odniesieniu do usług powszechnych w zakresie doręczania paczek osiągnięto stopę zwrotu ze sprzedaży na poziomie […], czyli niższym od przeciętnej (zob. wykres 6).
Wykres 6
Porównanie rocznych nadwyżek zysku z tytułu świadczenia usług powszechnych w okresie 1990-2007 (w mln EUR, wartości nominalne)
V. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(168)
Zainteresowane strony przekazały swoje uwagi do decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r., decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sekcji przedstawiono najważniejsze informacje dotyczące wszystkich trzech decyzji.
V.1. Wyłączna licencja na stosowanie znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów
(169)
TNT podaje w wątpliwość fakt, że Deutsche Post wniosła opłatę za wyłączną licencję na stosowanie znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów. Zgodnie z § 43 PostG 1997 prawo do emisji znaczków pocztowych z napisem „Niemcy” jest zastrzeżone dla Federalnego Ministerstwa Finansów. Operator pocztowy, który występuje z wnioskiem o stosowanie tego rodzaju znaczków, musi wnieść stosowną opłatę i ponieść związane z tym koszty. Zgodnie z § 54 PostG 1997 do dnia 31 grudnia 2007 r. Deutsche Post posiadała wyłączną licencję na stosowanie znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów.
(170)
Jeżeli Deutsche Post rzeczywiście używałaby znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów, nie wnosząc przy tym stosownej opłaty, to zdaniem TNT działanie tego rodzaju stanowiłoby niezgodną z prawem pomoc państwa.
(171.
Komisja stwierdza, że w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r., w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego powyższy środek nie był rozpatrywany. W związku z tym nie stanowi on przedmiotu niniejszej decyzji.
V.2. Dotacje do emerytur
(172)
W opinii UPS Deutsche Post odniosła korzyść w związku z częściowym zwolnieniem z zobowiązań w zakresie płatności, które miały miejsce przed 1995 r. Ponieważ zwykli operatorzy pocztowi muszą samodzielnie finansować koszty emerytur, Deutsche Post znalazła się w lepszej pozycji od swoich konkurentów. Ponadto UPS przychyla się do argumentacji Komisji, zgodnie z którą przedmiotowa pomoc nie może zostać uznana za istniejącą pomoc, ponieważ pozycja Deutsche Post uległa zasadniczej zmianie, a ponadto zostały ustanowione nowe przepisy prawne, zgodnie z którymi Deutsche Post została zwolniona z części swoich zobowiązań dotyczących finansowania kosztów emerytur dla zatrudnianych przez siebie urzędników. W opinii USP tego rodzaju zasadnicze zmiany systemu nie mogą być uznawane za zwykłe zmiany o czysto formalnym lub administracyjnym charakterze.
(173)
UPS z zadowoleniem przyjmuje wynik wstępnej oceny Komisji, iż zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE dotacje do emerytur nie mogą zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Ze względu na trwałą rentowność przedsiębiorstwa oraz fakt posiadania przez Deutsche Post wyłącznej licencji powstaje zatem uzasadnione pytanie, czy zwolnienie z odziedziczonych zobowiązań spółki jest rzeczywiście niezbędne. Ponadto przyznane dotacje nie są proporcjonalne do zgłoszonego przez władze niemieckie wspólnego celu, w szczególności ze względu na fakt, iż odziedziczone zobowiązania były rekompensowane zarówno poprzez podniesienie opłat za usługi w zakresie doręczania listów, jak i dotacje do emerytur. UPS podkreśla, że obowiązek udowodnienia proporcjonalności środka spoczywa na Rządzie Federalnym. Dotychczas władze niemieckie nie przedstawiły szczegółowych informacji potwierdzających proporcjonalność korzyści odniesionych przez Deutsche Post w związku z zastosowaniem przedmiotowego środka pomocy.
(174)
UPS uważa, że przyznanie pomocy państwa na rzecz Deutsche Post pozwoliło spółce uzyskać lepszą pozycję nie tylko w Niemczech, ale i na innych europejskich rynkach, na których Deutsche Post konkuruje z innymi operatorami pocztowymi, takimi jak UPS. Ponieważ dotacje do emerytur umożliwiły Deutsche Post osiągnięcie lepszej pozycji w segmencie usług komercyjnych ze szkodą dla innych zainteresowanych stron, nastąpiło zakłócenie konkurencji, które było niekorzystne dla konkurentów Deutsche Post.
(175)
UPS domaga się od Komisji zbadania pod kątem kryterium konieczności i proporcjonalności wszystkich dotacji, które mają na celu finansowanie uprawnień do emerytury i zostały określone w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego na okres 2007-2011. Ponadto UPS domaga się ustalenia, czy Deutsche Post otrzymuje jeszcze pomoc państwa, która stosownie do art. 107 ust. 1 TFUE byłaby niezgodna z prawem.
(176)
UPS domaga się także od Komisji bardziej szczegółowego wyjaśnienia, na jakiej podstawie Komisja stwierdziła, że pomoc państwa przyznana Deutsche Post nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. W szczególności UPS zwraca się z prośbą o przekazanie kopii ekspertyzy WIK, na podstawie której UPS mogłoby stwierdzić, w jakim stopniu wyniki ekspertyzy WIK zostały wykorzystane w celu dokonania oceny dotacji do emerytur w treści decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego.
V.3. Rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych
(177)
UPS w pełni popiera dochodzenie Komisji oraz przychyla się do oceny rekompensaty z tytułu świadczenia usług powszechnych, którą zawarto w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, Ponadto UPS przekazało zaktualizowaną wersję (50) sprawozdania ekspertów NERA z października 2006 r. (51), do której odwołuje się Komisja w punkcie 58 decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego.
(178)
O ile zgodnie ze sprawozdaniem ekspertów NERA z 2006 r. w okresie po 1999 r. średnia stopę zwrotu zaangażowanego kapitału w odniesieniu do segmentu przesyłek listowych DPWN szacowano na ponad 20 % (52), o tyle ze zaktualizowanej wersji ekspertyzy wynika, że stopa zwrot zaangażowanego kapitału w okresie 2000-2005 wynosiła nawet ponad 50 %. Natomiast w latach 2003-2005 stopa zwrotu zaangażowanego kapitału przekraczała wręcz wartość 100 %. UPS twierdzi, że zyski uzyskane z tytułu prowadzenia niezwykle dochodowej działalności w segmencie objętych regulacją cen przesyłek listowych były wystarczająco wysokie, aby mogły pokryć straty związane ze świadczeniem usług powszechnych.
(179)
UPS twierdzi ponadto, że przeprowadzona przez Deutsche Post kalkulacja kosztów nie stanowi dobrej podstawy do przeprowadzenia analizy oraz oceny rentowności i zobowiązań związanych ze świadczeniem usług zastrzeżonych. W związku z powyższym niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy dotyczącej alokacji kosztów pomiędzy usługi objęte regulacją cen, usługi powszechne oraz usługi komercyjne. Wszystkie korzyści, które zostały przyznane Deutsche Post w celu sfinansowania odziedziczonych zobowiązań, czyli np. wkłady kapitałowe przekazane na rzecz Deutsche Post przez władze niemieckie w 1995 r., a także przekazanie wartości majątkowych w formie nieruchomości i infrastruktury, muszą zostać uwzględnione przy określaniu kwoty pomocy oraz zakresu nadmiernej rekompensaty.
(180)
UPS uważa również, że - zgodnie z wyrokiem w sprawie Chronopost (53) - w odniesieniu do uzgodnień w zakresie wewnętrznych cen transferowych, zawartych z przedsiębiorstwami powiązanymi, powinna w dalszym ciągu obowiązywać zasada ceny rynkowej (arm’s length principle). W związku z powyższym Komisja powinna zbadać umowę pomiędzy Deutsche Post a DPEED, w szczególności w kontekście przewidzianych w jej treści uzgodnień cenowych.
V.4. Zbyt wysokie opłaty pocztowe
(181)
FFPI w pełni popiera decyzję z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. FFPI twierdzi, że zmiany prawne i administracyjne, których konsekwencją jest wzrost kosztów emerytur, stanowią zwykłe ryzyko handlowe, które może mieć również wpływ na rentowność przedsiębiorstwa. Z uwagi na fakt, iż przedsiębiorstwa prowadzące działalność w normalnych warunkach rynkowych muszą z własnych środków finansować tego rodzaju dodatkowe koszty, Deutsche Post nie powinna była uzyskać od władz niemieckich dotacji do emerytur.
(182)
Ponadto FFPI zwraca uwagę na fakt, że Deutsche Post w swoim sprawozdaniu finansowym z 2000 r. w sposób szczególny podkreślała znaczenie reformy swojego systemu emerytalnego, oświadczając jednocześnie, że wzrost wskaźnika EBITA o 98,6 % (zysk przedsiębiorstwa przed potrąceniem podatków, odsetek i amortyzacji) osiągnięty w odniesieniu do segmentu przesyłek pocztowych dla klientów korporacyjnych wynika przede wszystkim z obniżenia wysokości składki odprowadzanej do funduszu emerytalnego dla urzędników. W związku z powyższym reforma systemu emerytalnego nie mogła być uznawana za fakt o drugorzędnym znaczeniu bądź też o czysto formalnym lub administracyjnym charakterze.
(183)
Z badania przeprowadzonego przez FFPI w latach 2001-2008 wynika, że obowiązująca w Niemczech w 2009 r. opłata pocztowa za list standardowy o wadze do 20 g należała do jednych z najwyższych, podczas gdy opłata pocztowa za paczki o wadze do 500 g była jedną z najniższych. Powyższe wskazuje, że miało miejsce subsydiowanie skrośne.
(184)
FFPI jest przekonane, że celem przyznania pomocy na rzecz Deutsche Post nie było ożywienie wzrostu na rynku pocztowym w Niemczech ani też rozwoju określonych usług pocztowych. W okresie objętym badaniem Deutsche Post była rentownym przedsiębiorstwem, posiadającym dominującą pozycję na rynku w Niemczech i dysponującym możliwością zwiększenia zakresu swoich usług i prowadzonej działalności gospodarczej. W związku z powyższym dotacje do emerytur nie powinny zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c). TFUE.
V.5. Marże zysku
(185)
BIEK uważa, że działania Deutsche Post polegające na wykorzystaniu pozycji dominującej na rynku w celu subsydiowania skrośnego kosztów usług w zakresie doręczania listów i paczek świadczonych na rynkach, na których panuje silna konkurencja, miały niekorzystny wpływ na innych operatorów pocztowych. Ponieważ Deutsche Post dysponowała możliwością podniesienia cen na rynkach, na których posiadała wyłączną licencję oraz udziały przekraczające wartość 90 %, spółka mogła stosować subsydiowanie skrośne kosztów na tych rynkach, na których panowała silniejsza konkurencja.
(186)
Ponadto BIEK twierdzi, że Deutsche Post pomimo odziedziczonych zobowiązań osiągnęła znacznie wyższe zyski niż porównywalne przedsiębiorstwa prowadzące działalność w innych państwach europejskich; świadczy o tym m.in. wysokość marży ROS na krajowym rynku przesyłek, która kształtowała się na poziomie od 10 % do 20 %. Ta wartość marży zysku może być nawet zaniżona, ponieważ segment przesyłek krajowych obejmuje również usługi w zakresie doręczania paczek, w przypadku których średnia marża zysku jest niższa niż ma to miejsce w przypadku usług w zakresie doręczania listów.
(187)
W odniesieniu do zgłoszonych przez Deutsche Post wyższych kosztów wynagrodzeń BIEK zwraca uwagę na fakt, iż Deutsche Post zastosowała średnią wysokość wynagrodzeń w sektorze transportu jako punkt odniesienia do obliczenia kosztów wynagrodzeń porównywanych z kosztami ponoszonymi przez konkurentów. BIEK twierdzi, że wprawdzie w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja zastosowała powyższe dane liczbowe jako punkt odniesienia do obliczeń, ale należy pamiętać, że wynagrodzenia wypłacane przez konkurentów Deutsche Post są o co najmniej 15 % wyższe niż średnia wysokość wynagrodzenia uwzględniona w przywołanej decyzji. W związku z tym zgłoszone przez Deutsche Post dodatkowe koszty wynagrodzeń są w rzeczywistości niższe. BIEK uważa, że pozostała różnica w kosztach wynagrodzeń nie stanowi konsekwencji odziedziczonych zobowiązań, ale wynika z wielkości i dominującej pozycji Deutsche Post na rynku.
(188)
Ponadto zdaniem BIEK odziedziczone zobowiązania Deutsche Post, w tym także koszty emerytur, zostały z nawiązką zrekompensowane poprzez wyższe opłaty pocztowe za usługi objęte regulacją cen. Środki pomocy, do których odnosi się ocena Komisji, spowodowały natomiast, że dotychczas w segmencie usług w zakresie doręczania listów w zasadzie nie występuje żadna konkurencja, a w przypadku usług w zakresie doręczania paczek konkurencja jest w znacznym stopniu zakłócona.
VI. UWAGI WŁADZ NIEMIECKICH
VI.1. Uwagi dotyczące dotacji do emerytur
VI.1.1. Brak korzyści finansowych w przypadku rekompensaty za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji
(189)
Odwołując się do wyroku w sprawie Combus (54), władze niemieckie twierdzą, że transfery środków publicznych, których wysokość przekracza wartość kosztów ponoszonych zwykle przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego przekazane i które w ramach prywatyzacji zostały przekazane jako rekompensata z tytułu kosztów emerytury podmiotom świadczącym usługi powszechne, będącym w przeszłości własnością skarbu państwa, nie stanowią pomocy państwa.
(190)
Władze niemieckie podzielają opinię Komisji, zgodnie z którą należy dokonać porównania kosztów socjalnych Deutsche Post z kosztami socjalnymi ponoszonymi przez jej konkurentów. Powyższe porównanie powinno jednak zostać dokonane już na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE, a nie dopiero w ramach badania zgodności z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
VI.1.2. Brak korzyści finansowych w stosunku do sytuacji przed 1995 r.
(191)
W opinii władz niemieckich dotacje do emerytury nie spowodowały obniżenia kosztów ponoszonych przez Deutsche Post, które normalnie spółka musiałaby pokryć z własnych środków. W związku z tym Deutsche Post nie odniosła korzyści w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post nie była prawnie zobowiązana do wypłaty urzędnikom emerytury przed i po 1995 r. Również sytuacja ekonomiczna spółki nie pozwalała na takie rozwiązanie.
(192)
Władze niemieckie twierdzą, po pierwsze, że zgodnie z § 46 PostVerfG 1989 urzędnicy przejęci w 1989 r. przez Deutsche Post w dalszym ciągu pozostawali pracownikami Federacji. Również po drugiej reformie z 1995 r. urzędnicy Deutsche Post, zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994, a także zgodnie z art. 143 niedawno dodanym do Ustawy Zasadniczej, w dalszym ciągu byli zatrudnieni przez Federację.
(193)
Ponieważ podmiotem odpowiedzialnym za zaspokojenie roszczeń emerytalnych urzędników był zawsze Rząd Federalny, Deutsche Post nigdy nie miała prawnego obowiązku korzystania z własnych środków.
(194)
I nawet jeżeli zgodnie z § 54 ust. 2 PostVerfG 1989 na Deutsche Post spoczywał obowiązek finansowania uprawnień emerytalnych urzędników, to władze niemieckie utrzymują, że powyższy przepis dotyczący roszczeń emerytalnych (podobnie jak zobowiązanie do wniesienia świadczeń zwrotnych zgodnie z § 63 PostVerfG 1989) obowiązywał „w stosunku wewnętrznym” i miał na celu stworzenie źródeł przychodu dla budżetu Federacji. W związku z powyższym regulacja ta nie nakłada na Deutsche Post zobowiązań w stosunku do urzędników.
(195)
Również po drugiej reformie pocztowej z 1995 r., zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 oraz §§ 14 i 16 PostPersRG 1994, to Federacja ponosiła wyłączną odpowiedzialność za zaspokojenie roszczeń emerytalnych urzędników. W związku z tym zobowiązanie Deutsche Post do odprowadzania składek do kasy emerytalnej dla byłych urzędników pocztowych zgodnie z 16 ust. 1 PostPersRG, podobnie jak zobowiązanie przewidziane w § 54 ust. 2 PostVerfG 1989, spowodowało jedynie odciążenie budżetu Federacji. Zobowiązania te nie miały natomiast żadnego wpływu na obowiązek zapewnienia świadczeń emerytalnych, który spoczywa wyłącznie na Federacji.
(196)
Również z punktu widzenia prawa cywilnego Rząd Federalny nie mógł przenieść zobowiązania do finansowania roszczeń emerytalnych urzędników na utworzone w 1995 r. przedsiębiorstwo DPAG. Zgodnie z przepisami prawa cywilnego w przypadku przeniesienia istniejących zobowiązań emerytalnych na odrębną prawnie spółkę zależną obowiązek uregulowania należności odnoszących się do praw majątkowych osób trzecich spoczywa w dalszym ciągu na spółce macierzystej.
(197)
Władze niemieckie twierdzą ponadto, że Deutsche Post nigdy nie dysponowała w wystarczającym zakresie środkami własnymi, które mogłyby zostać wykorzystane do sfinansowania zobowiązań dotyczących emerytur. Po pierwsze, przedsiębiorstwo POSTDIENST przed 1995 r. zawsze wykazywało deficyty, które Federacja musiała rekompensować poprzez transfer środków w wysokości 5,6 mld EUR. Po drugie, w momencie, w którym przedsiębiorstwo POSTDIENST zostało w 1995 r. przekształcone w DPAG, wartość skumulowanych zobowiązań emerytalnych wynosiła […] mld EUR. Ze względu na posiadanie w bilansie tego rodzaju zobowiązań po stronie pasywów nie było możliwe utworzeni DPAG w formie przedsiębiorstwa prawa prywatnego, ponieważ Rząd Federalny nie przekazał odpowiedniego kapitału, który zapewniłby DPAG niezbędną rentowność.
VI.1.3. Dotacja do emerytur stanowi istniejącą pomoc zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE
(198)
Jeżeli dotacje do emerytur zostaną uznane za pomoc państwa, to zdaniem władz niemieckich środek ten należy uznać za istniejącą pomoc zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 659/1999, ponieważ państwo od 1953 r., czyli od daty wejścia w życie odpowiedniego przepisu niemieckiej Ustawy Zasadniczej, jest wyłącznym dłużnikiem oraz podmiotem zobowiązanym do finansowania roszczeń emerytalnych urzędników. Władze niemieckie w dalszym ciągu utrzymują, że ani pierwsza reforma pocztowa z 1989 r., ani też druga reforma pocztowa z 1995 r. nie wprowadziły żadnych zmian w odniesieniu do zobowiązania państwa do zapewnienia świadczeń emerytalnych oraz ich finansowania. Władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post ani przed, ani też po 1995 r. nie była prawnie zobowiązana do wypłaty urzędnikom świadczeń emerytalnych. Również sytuacja ekonomiczna spółki nie pozwalała na takie rozwiązanie.
(199)
Ponadto władze niemieckie zwracają uwagę na opinię, wyrażoną przez Komisję przed Sądem w sprawie T-266/02. Zdaniem władz niemieckich z punktu 54 przywołanego wyroku wynika, że Komisja „w ramach zaskarżonej decyzji wyszła z założenia, iż jedynie płatności transferowe dokonane przez DB-Telekom przysporzyły jej korzyści” (55).
(200)
W oparciu o powyższą opinię władze niemieckie dowodzą, że Komisja zaprzeczyła tym samym istnieniu korzyści finansowej w odniesieniu do dotacji do emerytur. Władze niemieckie uważają, że Komisja zdecydowała tym samym o „niewnoszeniu zastrzeżeń” zgodnie z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 659/1999. Ponadto zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 tego rodzaju pozytywna decyzja oznaczałaby, że dotacje do emerytur stanowią istniejącą pomoc.
VI.1.4. Dotacje do emerytur stanowią zgodną z rynkiem wewnętrznym rekompensatę za odziedziczone zobowiązania zgodnie z art. 107 ust. 3 TFUE
(201)
W kontekście argumentacji przedstawionej przez Komisję w decyzji w sprawie La Poste władze niemieckie twierdzą, że dotacja do emerytur jest zgodna z rynkiem wewnętrznym stosownie do art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, uzasadniając swoje stanowisko w następujący sposób:
-
Deutsche Post odprowadzała składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie wyższej niż wysokość przypadającej na pracodawcę składki na ubezpieczenie emerytalne, zdrowotne i pielęgnacyjne,
-
Komisja nie określiła przewagi komparatywnej we właściwy sposób, ponieważ przy obliczeniach przyjęto założenie, że przychody uzyskane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen pozwalają na sfinansowanie zobowiązania # 2 (składki na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji) La Poste - podobnie jak inne obecne na rynku przedsiębiorstwa pocztowe - również refinansowała swoje koszty socjalne poprzez wyższe opłaty pocztowe, czego jednak Komisja nie wzięła pod uwagę w decyzji w sprawie La Poste,
-
pomimo iż Niemcy zasadniczo podzielają opinię, że przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen powinny pokryć zgłoszone zobowiązania, to Komisja nie udowodniła, że organ regulacyjny przychylił się do wniosku władz niemieckich dotyczącego finansowania kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, ani też nie wykazała, że przychody te były rzeczywiście na tyle wysokie, iż umożliwiały sfinansowanie kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(202)
Ponadto władze niemieckie zwracają uwagę na fakt, iż Komisja w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego dotyczącego Royal Mail (56) podkreśliła, jak bardzo jest istotne, aby w interesie dalszej spójnej praktyki podejmowania decyzji dokonywać oceny kosztów emerytur byłych przedsiębiorstw państwowych na podstawie spójnych kryteriów. W związku z powyższym również w treści decyzji w sprawie La Poste Komisja powinna była uwzględnić swoją wstępną ocenę, dokonaną w sprawie Royal Mail. W przypadku Royal Mail Komisja nie wniosła żadnych zastrzeżeń do rekompensaty związanej z deficytami emerytalnymi, pomimo że ze sprawozdania Hoopera z 2008 r. wynika, że koszty emerytur Royal Post były częściowo finansowane za pomocą wyższych opłat pocztowych za usługi objęte regulacją cen.
VI.1.4.1. Podstawą dla punktu odniesienia powinny być koszty socjalne typowe dla warunków konkurencji
(203)
Powołując się na ekspertyzę prof. Ehlermanna z dnia 19 lipca 2011 r. (57), władze niemieckie twierdzą, że przy określaniu punktu odniesienia dla kosztów socjalnych Deutsche Post Komisja popełniła dwa błędy.
(204)
Władze niemieckie twierdzą, że część składki przypadająca na pracownika nie powinna była zostać uwzględniona przy określaniu punktu odniesienia, ponieważ w przypadku sektora prywatnego pracodawca nie jest prawnie zobowiązany do finansowania tej części składki. Pracodawca przejmuje obowiązek wniesienia całości składek na ubezpieczenie społeczne wyłącznie ze względów administracyjnych, nie jest jednak do tego prawnie zobowiązany. Uwzględnienie części składki przypadającej na pracownika przy określaniu punktu odniesienia byłoby również sprzeczne z dotychczasową praktyką podejmowania decyzji (zob. decyzja w sprawie La Poste).
(205)
Podstawą do określania punktu odniesienia dla kosztów socjalnych powinny być natomiast wynagrodzenia typowe dla rynku (58), ponieważ wartość wynagrodzenia pobieranego przez urzędników jest znacznie wyższa niż średnia rynkowa.
VI.1.4.2. Przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie są wystarczające do finansowania kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji
(206)
Władze niemieckie podkreślają w pierwszej kolejności, że założenie dotyczące możliwości całkowitego sfinansowania zobowiązania # 2 z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen ma wyłącznie hipotetyczny charakter, ponieważ nie istnieje możliwość stwierdzenia, czy regulowane ceny zostały rzeczywiście podniesione w celu zrekompensowania kosztów, które nie są typowe dla warunków konkurencji. Po pierwsze, na podstawie decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. nie można określić, czy i w jakim stopniu, organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych uznał zgłoszone zobowiązania za koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji. Po drugie, do 2002 r. wysokość cen była utrzymywana na poziomie zatwierdzonym w 1997 r.; nie da się stwierdzić, czy ceny te zawierały rekompensatę z tytułu kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, poniesionych w związku ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen.
(207)
Władze niemieckie twierdzą, iż nie jest wystarczające wykazanie, że w odniesieniu do segmentu usług nieobjętych regulacją cen obowiązywały niższe stawki składki na ubezpieczenie społeczne, niż miało to miejsce w przypadku konkurencyjnych przedsiębiorstw. Niezbędne jest bowiem również zbadanie, czy z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen rzeczywiście mogły zostać sfinansowane zobowiązania socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(208)
Deutsche Post odniosłaby korzyść finansową związaną z przyznaniem rekompensaty za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, wyłącznie w przypadku, gdyby wartość rekompensaty przekazanej spółce była wyższa od łącznej wartości kosztów socjalnych ponoszonych przez Deutsche Post w związku ze świadczeniami dla urzędników.
(209)
Władze niemieckie z ubolewaniem przyjmują fakt, iż nie przeprowadzono szczegółowej kalkulacji, na podstawie której istniałaby możliwość stwierdzenia, czy przedsiębiorstwu Deutsche Post została przyznana nadmierna czy też niedostateczna rekompensata z tytułu kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, ponoszonych w związku ze świadczeniami dla urzędników. Władze niemieckie podkreślają, że przeprowadzenie tego rodzaju kalkulacji jest niezbędne do stwierdzenia, czy istnieje w tym przypadku korzyść finansowa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
a) Z ekspertyzy wynika, że Deutsche Post otrzymała niedostateczną rekompensatę z tytułu kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(210)
W celu rozwiązania tego problemu władze niemieckie przekazały ekspertyzę prof. Webera (59), z której wynika, że koszty socjalne związane z zatrudnieniem urzędników miały dla Deutsche Post negatywne konsekwencje finansowe. Po pierwsze, w ekspertyzie wskazuje się rzeczywistą kwotę, o jaką koszty socjalne związane ze świadczeniami dla urzędników, ponoszonymi przez Deutsche Post przewyższają koszty socjalne konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego (w ekspertyzie - „koszty socjalne DPAG przekraczające poziom rynkowy” lub „niekorzystna sytuacja strukturalna”). W ekspertyzie Webera koszty przekraczające poziom rynkowy są zestawiane z wysokością rekompensaty za zobowiązanie # 2.
(211)
Jak wynika z tabeli 5, jako koszty socjalne związane z zatrudnieniem urzędników uwzględnia się w ekspertyzie składki odprowadzane przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego dla urzędników oraz pozostałe koszty socjalne, takie jak składki na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków, czy też inne ubezpieczenia.
(212)
Koszty socjalne związane z zatrudnieniem pracowników są definiowane w ekspertyzie w następujący sposób: część przypadającej na pracodawcę składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i pielęgnacyjne, pomnożona przez wartość „rynkowych” wynagrodzeń (np. wynagrodzenie minimalne dla większości urzędników w 2007 r.).
(213)
Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, to ponoszone przez Deutsche Post w związku ze świadczeniami dla urzędników koszty socjalne, które przekraczają punkt odniesienia dla kosztów socjalnych pracowników zdefiniowany na podstawie przypadającej na pracownika części składki na ubezpieczenie społeczne.
Tabela 5
Obliczenie wyniku finansowego netto zgodnie z ekspertyzą przekazaną przez władze niemieckie
-
Składki na fundusz emerytalny
-
pozostałe koszty socjalne
+
„typowe dla warunków konkurencji” koszty socjalne jako punkt odniesienia (podstawę stanowi przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne oraz wynagrodzenia „rynkowe” (np. wynagrodzenie minimalne z 2007 r.))
Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji
+
rekompensata z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen (zobowiązanie # 2 - zobowiązania socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji)
Wynik finansowy netto (niedostateczna lub nadmierna rekompensata)
(214)
Z obliczeń wynika, że w okresie 1995-2007 wartość zobowiązania # 2 nie była wystarczająca do pokrycia kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji. W ekspertyzie stwierdza się nawet, że wysokość rekompensaty otrzymanej przez Deutsche Post była o […] mld EUR za niska. Ekspert stwierdza, że nawet w przypadku, w którym przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen byłyby wystarczające do sfinansowania zobowiązania # 2, Deutsche Post nie otrzymała wystarczającej rekompensaty za poniesione koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
b) Zgodnie z REK 2009 przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie są wystarczające do pokrycia kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(215)
Władze niemieckie twierdzą, że dopóki świadczenie usług objętych regulacją cen przynosi straty, których wysokość przekracza koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, nie można stwierdzić, że przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen rzeczywiście rekompensują koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji. W związku z powyższym władze niemieckie przekazały uwagi oparte na ekspertyzie i REK 2009 (60), które miały na celu udowodnienie, że straty związane ze świadczeniem sług objętych regulacją cen były wyższe niż koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(216)
Obliczenia opierają się na REK 2009. Przyjmuje się przy tym (odwołując się do ekspertyzy Deloitte II, która zostanie szczegółowo omówiona w sekcji VI.3.2), że w przypadku usług objętych regulacją cen odpowiednia wartość ROS wynosi 7 %. Po odliczeniu rozsądnego zysku wartość strat związane ze świadczeniem usług objętych regulacją cen kształtuje się na poziomie […] mld EUR. Jest zatem wyższa niż wysokość kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zgłoszonych za okres 1995-2007. W związku w powyższym przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie wystarczają na pokrycie rozpatrywanych kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
VI.2. Uwagi dotyczące rekompensaty z tytułu świadczenia usług powszechnych
VI.2.1. Transfery środków publicznych
(217)
Władze niemieckie argumentują, że transfery środków publicznych nie stanowią korzyści finansowej dla Deutsche Post, ponieważ płatności w wysokości 5,666 mld EUR stanowią wyłączenie rekompensatę za świadczenia zwrotne o wartości 5,838 mld EUR, które Deutsche Post zobowiązana była wnosić do 1995 r.
(218)
Jak wspomniano w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, powyższe świadczenia zwrotne wzięły swój początek z praktyki stosowanej przez administrację pocztową, która zobowiązana była do odprowadzenie corocznie 10 % swoich dochodów operacyjnych na rzecz Federacji. W okresie 1989-1995 świadczenia zwrotne były stopniowo wycofywane zgodnie z § 63 ust. 1 PostVerfG Do 1993 r. Deutsche Post była zobowiązana do odprowadzania 10 % swoich dochodów operacyjnych. Od 1993 r. wysokość świadczeń zwrotnych była stopniowo redukowana. Na przykład w 1993 r. stanowiły one 10 % dochodów operacyjnych pomniejszonych o kwotę 153 mln EUR. W 1994 r. wartość przedmiotowych świadczeń stanowiła 70 % wartości z 1993 r. W 1995 r. Deutsche Post wpłaciła 50 % kwoty świadczeń zwrotnych z 1993 r. Łącznie w latach 1990-1995 Deutsche Post uiściła świadczenia zwrotne w wysokości 5,838 mld EUR.
(219)
Zgodnie z § 63 ust. 4 PostVerfG istniał obowiązek odliczania wypłat dywidendy od świadczeń zwrotnych. W związku z powyższym przepisem, a także ze względu na zwolnienie z podatków bezpośrednich i pośrednich, Komisja w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego stwierdziła, że świadczenia zwrotne powinny zostać uznane za środek zastępczy w stosunku do zwolnienia z podatków bezpośrednich i pośrednich, a także za wynagrodzenie za wkład finansowy przekazany przez Federację jako udziałowca.
(220)
W odpowiedzi na powyższe stwierdzenie władze niemieckie przekazały ekspertyzę KPMG, wedle której świadczenia zwrotne z wielu powodów nie mogą zostać uznane za środek zastępczy w stosunku do podatków lub dywidendy.
(221)
Zgodnie z ekspertyzą KPMG świadczenie zwrotne nie może zostać uznane za podatek, ponieważ od 1931 r. wysokość świadczeń zwrotnych określana jest na podstawie wysokości dochodów operacyjnych. W związku z tym świadczenia zwrotne musiały być wnoszone również wówczas, gdy Deutsche Post notowała straty. Natomiast wysokość podatku dochodowego od osób prawnych obliczana jest na podstawie rzeczywiście osiągniętej nadwyżki rocznej. Uznanie świadczeń zwrotnych za podatek byłoby tym samym sprzeczne z konstytucyjną zasadą opodatkowania według wydajności.
(222)
W opinii autorów ekspertyzy również porównanie świadczeń zwrotnych do podatku VAT nie jest właściwe. W przypadku podatku VAT obowiązkowi podatkowemu towarzyszy bowiem prawo do odliczenia podatku za pobrane świadczenia, co w przypadku świadczeń zwrotnych nie ma miejsca, w związku z czym sposób obliczenia wysokości świadczeń zwrotnych różni się znacznie od procedury określenia rzeczywistego zobowiązania przedsiębiorstwa w odniesieniu do podatku VAT.
(223)
Ponadto władze niemieckie twierdzą, że świadczenia zwrotne nie mogą również zostać uznane za dywidendę. Wypłata dywidendy odnosi się do wyników finansowych uzyskanych w poprzednim roku lub w poprzednich latach gospodarczych. Deutsche Post nie osiągnęła natomiast zysku w latach 1990-1995, a mimo to uiściła świadczenia zwrotne. W związku z powyższym świadczenia zwrotne nie są także dywidendą.
(224)
W ekspertyzie KPMG stwierdza się, że świadczenia zwrotne nie mogą zostać uznane za podatki lub dywidendy, lecz stanowią raczej opłatę „sui generis”, do której wniesienia zobowiązano Deutsche Post oraz jej następców.
(225)
Powołując się na ekspertyzę KPMG, władze niemieckie odrzucają założenie Komisji, zgodnie z którym świadczenia zwrotne mogą zostać uznane za środek zastępczy w stosunku do podatku dochodowego lub dywidendy. Władze niemieckie utrzymują, że nałożenie na Deutsche Post zobowiązania w formie świadczeń zwrotnych nie było uzasadnione ani z merytorycznego, ani też z gospodarczego punktu widzenia. Z uwagi na fakt, iż transfery środków publicznych spowodowały wyłącznie zmniejszenie kosztów związanych ze świadczeniami zwrotnymi, a spółka nie odniosła z tego tytułu żadnej korzyści gospodarczej, płatności te nie stanowią pomocy państwa.
(226)
Pomocniczo władze niemieckie przedstawiają również dwa kolejne powody mające na celu potwierdzenie, że transfery środków publicznych nie stanowią pomocy państwa. Po pierwsze, transfery środków publicznych - z uwagi na osiągnięty w kolejnych latach znaczny zwrot z inwestycji (ROI), a także wysokie przychody uzyskane przez Deutsche Post w związku z wejściem na giełdę - są zgodne z zasadą prywatnego inwestora. Po drugie, transfery środków publicznych nie stanowią pomocy państwa, ponieważ zarówno z REK 2009, jak i z ekspertyzy WIK wynika, że wartość skumulowanych strat związanych ze świadczeniem usług powszechnych w latach 1990-1994, była wyższa niż wartość transferów środków publicznych. W związku z powyższym Deutsche Post nie otrzymała dostatecznej rekompensaty za świadczenie usług w ramach realizacji obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
VI.2.2. Państwowe gwarancje
(227)
Władze niemieckie twierdzą, że z wielu powodów dalsze udzielanie przez Federację gwarancji dla papierów dłużnych, wyemitowanych przed 1995 r. zgodnie z 2 ust. 4 PostUmwG 1994, nie przynosi selektywnej korzyści Deutsche Post po 1995 r.
(228)
Każde przedsiębiorstwo prywatne również w przypadku oddzielenia się spółki zależnej ponosi bowiem odpowiedzialność za jej za zobowiązania. Nawet w przypadku zbycia tego rodzaju zobowiązań na rzecz osób trzecich, przedsiębiorstwo prywatne w dalszym ciągu odpowiada za swoje niespłacone zobowiązania. Ponadto należy pamiętać, że udzielenie pierwotnej gwarancji państwowej dla papierów dłużnych było niezbędne jedynie ze względu na fakt, iż przedsiębiorstwo POSTDIENST nie posiadało odrębnej osobowości prawnej. § 40 PostVerfG 1989, który stanowi, że papiery dłużne Deutsche Post są równorzędne w stosunku do papierów dłużnych Federacji, ma czysto deklaratywny charakter.
(229)
Po drugie, DPAG nie mogło odnieść korzyści wskutek przejęcie papierów dłużnych POSTDIENST, ponieważ DPAG w 1995 r. mogło refinansować swoją działalność przy niższych stopach procentowych. Wartość papierów dłużnych POSTDIENST na dzień 1 stycznia 1995 r. wynosiła łącznie 931 mln EUR przy średniej stopie procentowej na poziomie 7,17 % i pozostałym okresie obowiązywania 8,8 lat. Ponieważ wysokość krótkoterminowej stopy procentowej w dniu 1 stycznia 1995 r. wynosiła od 5 % do 5,5 %, DPAG poniosło koszty wyższe o 1,7 %, co oznaczało wyższe wydatki z tytułu odsetek na poziomie 15,3 mln EUR.
(230)
Po trzecie, na podstawie porównania średniego poziomu stóp procentowych obowiązujących na rynku dla instrumentów dłużnych przedsiębiorstw prywatnych oraz wysokości stopy procentowej obowiązującej w dniu, w którym zostały pierwotnie wyemitowane instrumenty dłużne POSTDIENST, władze niemieckie twierdzą, że przedsiębiorstwo POSTDIENST pozyskało kapitał według stopy procentowej wyższej niż średnia stopa procentowa obowiązująca na rynku. Władze niemieckie nie przeprowadziły szczegółowego dochodzenia, lecz jedynie dokonały porównania stóp procentowych obowiązujących w odniesieniu do określonych instrumentów dłużnych POSTDIENST ze zagregowaną średnią rynkową.
(231)
Pomocniczo władze niemieckie argumentują, że państwowe gwarancje kredytowe stanowią istniejącą pomoc zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 659/1999. Jako że Deutsche Bundespost była do końca 1994 r. częścią administracji publicznej, papiery dłużne od momentu jej powstania w 1950 r. uznaje się za dług zaciągnięty przez państwo. Jeżeli zatem wskutek przyznania państwowych gwarancji kredytowych Deutsche Post odniosła korzyści związane ze stopami procentowymi, to środki te muszą zostać uznane za istniejącą pomoc. Władze niemieckie zwracają również uwagę na decyzję Komisję w sprawie EDF (61), w której podobna gwarancja została uznana za istniejącą pomoc.
VI.2.3. Wyłączna licencja
(232)
Władze niemieckie twierdzą, że zgodnie z wyrokiem w sprawie PreussenElektra (62) przychody z tytułu działalności w segmencie przesyłek listowych objętych regulacją cen nie stanowią pomocy państwa.
(233)
Zatem ponieważ przychody z tytułu działalności w segmencie objętych regulacją cen przesyłek listowych nie stanowią zasobów państwowych, to rzekomo zbyt wysokie opłaty pocztowe mogą być jedynie przedmiotem postępowania zgodnie z art. 102 TFUE.
VI.3. Uwagi Rządu Federalnego dotyczące ekspertyzy WIK
VI.3.1. Ekspertyza WIK potwierdza konieczność transferów środków publicznych jako rekompensaty z tytułu kosztów netto poniesionych w związku realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych do 1995 r.
(234)
Pomijając wszystkie zastrzeżenia metodologiczne, władze niemieckie twierdzą, że ekspertyza WIK stanowi potwierdzenie ich punktu widzenia, zgodnie z którym transfery środków publicznych były niezbędne do zrekompensowania strat, które Deutsche Post odnotowała w latach 1990-1995 w związku ze świadczeniem usług powszechnych.
(235)
Nie można zatem uwzględnić wszystkich nadwyżek zysków po 1995 r., ponieważ transfery środków publicznych zostały pochłonięte przez koszty netto świadczenia usług powszechnych, które Deutsche Post musiała finansować do 1995 r. Również unieważnienie przez Sąd negatywnej decyzji z 2002 r. potwierdza, że środki, które zostały już „pochłonięte”, nie mogą zostać ponownie wykorzystane. Z uwagi na fakt, iż transfery środków publicznych zostały wykorzystane na pokrycie strat powstałych już przed 1995 r., nie mogły zostać w późniejszym czasie uwzględnione w kontekście finansowania nadwyżek zysków.
VI.3.2. Niewłaściwe określenie rozsądnego zysku
(236)
Główne zastrzeżenie władz niemieckich, które powołują się na ekspertyzę Deloitte, dotyczy uwzględnienia w ekspertyzie WIK zbyt dużej liczby niewielkich przedsiębiorstw przy określaniu punktu odniesienia. Jako porównywalne przedsiębiorstwa należy uwzględnić przede wszystkim duże przedsiębiorstwa świadczące usługi w zakresie doręczania paczek oraz przedsiębiorstwa logistyczne, których sieci są podobne są do sieci Deutsche Post pod względem rozmiarów i stopnia złożoności (63).
(237)
W ekspertyzie Deloitte II przyjęto założenie, że odpowiednimi porównywalnymi przedsiębiorstwami dla Deutsche Post są przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze doręczania paczek oraz w sektorze pocztowym, które dysponują złożoną siecią odbioru i doręczeń przesyłek. Z uwagi na znaczenie typowych dla sieci usług pocztowych korzyści związanych z ilością, skalą oraz koncentracją, to właśnie duże przedsiębiorstwa, a nie mniejsze spółki, powinny zostać uznane za porównywalne przedsiębiorstwa. Również przedsiębiorstwa spedycyjne i logistyczne do pewnego stopnia nadają się jako porównywalne przedsiębiorstwa, ponieważ wykorzystują podobne dobra inwestycyjne.
(238)
W ekspertyzie Deloitte II za porównywalne przedsiębiorstwa uznano tylko te przedsiębiorstwa pocztowe, których obroty przekraczały kwotę 100 mln EUR. W ten sposób wyodrębniono niewielką grupę składającą się z sześciu porównywalnych dużych przedsiębiorstw świadczących międzynarodowe usługi w zakresie przesyłek ekspresowych (UPS, FedEx i TNT Express) oraz z innych operatorów pocztowych (głównie ze Stanów Zjednoczonych i z Wielkiej Brytanii).
(239)
W przypadku wyżej wymienionej grupy porównawczej mediana ROS w okresie 1998-2007 wynosiła 7,4 %, a trzeci kwartyl ROS, stanowiący górny pułap dla rozsądnego zysku - 12 %. W przypadku większej grupy porównawczej, obejmującej 18 przedsiębiorstw logistycznych oraz 19 przedsiębiorstw spedycyjnych, mediana ROS wynosiła od 4,6 % do 5,7 %, przy czym należy zaznaczyć, że w ekspertyzie Deloitte II wyrażono wątpliwości dotyczące zasadności porównania wyżej wymienionych przedsiębiorstw z Deutsche Post.
(240)
Na podstawie danych dotyczących obu grup porównawczych zaleca się w ekspertyzie Deloitte II, aby za punkt odniesienia dla rozsądnego zysku przyjąć wartość ROS w przedziale od 6,1 % do 11,7 %.
(241)
Jeżeli chodzi o określenie marży rozsądnego zysku za pomocą danych grupy porównawczej, to w ekspertyzie Deloitte II zwraca się uwagę na fakt, iż po zastosowaniu zwykłej wieloletniej ROS jako punktu odniesienia, wysokość rozsądnego zysku została określona na zbyt niskim poziomie, ponieważ, po pierwsze, pomiędzy dwoma kolejnymi latami występują znaczne i regularne różnice, a, po drugie, w przypadku dwóch przedsiębiorstw z tej samej branży mogą występować znaczne rozbieżności w zakresie rentowności. W przypadku gdy zastosowany punkt odniesienia dla rozsądnego zysku jest o wiele za niski, istnieje niebezpieczeństwo braku możliwości realizacji skutecznych projektów inwestycyjnych.
(242)
Jak podkreślono już w ekspertyzie Deloitte I, punkt odniesienia dla rozsądnego zysku, przyjęty w ekspertyzie WIK na podstawie mediany porównywalnych przedsiębiorstw, całkowicie pomija wzrost wydajności, który Deutsche Post w większości przypadków uzyskiwała po 1990 r. Zgodnie z punktami 14 i 18 ram wspólnotowych z 2005 r. przy określaniu rozsądnego zysku należy jednak wprowadzić kryteria, „w szczególności w zakresie jakości świadczonej usługi oraz wzrostu wydajności”.
(243)
W związku z powyższym poziom odniesienia dla rozsądnego zysku powinien zostać określony na podstawie zakresów definiowanych na przestrzeni całego roku. Zyski, które osiągałyby górne wartości lub też nawet przekraczały wspomniany zakres, mogłyby wskazywać na fakt, iż przeciętne przedsiębiorstwo przekroczyło punkt odniesienia wskutek osiągnięcia lepszych wyników operacyjnych lub komercyjnych. Organy regulacyjne powinny akceptować tego rodzaju zyski w celu tworzenia dalszych zachęt do zwiększania efektywności.
(244)
Władze niemieckie zwracają także uwagę na fakt, że wysokość rozsądnego zysku musi być zgodna z wcześniejszymi decyzjami, w których w odniesieniu do przedsiębiorstw prowadzących działalność w segmencie transportu autobusowego i kolejowego zatwierdzono ROS na poziomie od 7 % do 8 % (64).
VI.3.3. Nieodpowiednia alokacja i kalkulacja kosztów
(245)
Władze niemieckie ponownie podkreślają, że wszelka realokacja zobowiązań w zakresie usług powszechnych w stosunku do usług komercyjnych jest nieuzasadniona zarówno z merytorycznego, jak i praktycznego punktu widzenia. Zgodnie z art. 7 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (65) wszystkie dodatkowe koszty netto związane ze świadczeniem usług powszechnych powinny być finansowane z przychodów uzyskanych w związku z monopolem w zakresie wysyłki listów, a nie z przychodów z tytułu świadczenia usług komercyjnych.
(246)
Ponadto władze niemieckie twierdzą, że w ekspertyzie WIK niektóre koszty ponoszone przez Deutsche Post zostały niedoszacowane:
-
świadczenia zwrotne, które Deutsche Post obowiązana była wnosić do 1995 r., powinny zostać odliczone jako koszty, a nie stosowane jako wartość zastępcza dla kosztów kapitałowych, bądź też na potrzeby określenia rozsądnego zysku. Powołując się na ekspertyzę KPMG władze niemieckie odrzucają stwierdzenie zawarte w ekspertyzie WIK, jakoby świadczenia zwrotne mogły być uznawane za środek zastępczy w stosunku do podatku dochodowego i dywidend. Władze niemieckie utrzymują, że nałożenie na Deutsche Post zobowiązania w formie świadczeń zwrotnych nie było uzasadnione ani z merytorycznego, ani też z gospodarczego punktu widzenia. Oprócz uwzględnienia rozsądnego zysku jako wynagrodzenia za zaangażowany kapitał należało również uwzględnić świadczenia zwrotne jako koszty świadczenia usług powszechnych,
-
w przypadku kosztów amortyzacji należało natomiast zastosować realistycznie oszacowane w oficjalnym bilansie podatkowym wartości godziwe majątku trwałego, a nie niższe wartości księgowe zawarte w sprawozdaniu finansowym,
-
ponadto należało w pełnym zakresie uwzględnić koszty dodatkowych świadczeń emerytalnych dla pracowników prywatnych.
VI.4. Uwagi dotyczące uwag przekazanych przez strony trzecie
VI.4.1. Dotacje do emerytur
(247)
Władze niemieckie przypominają, że Deutsche Post nie była prawnie zobowiązana do przejęcia w 1995 r. finansowania zobowiązań emerytalnych. Również sytuacja ekonomiczna spółki nie pozwalała na takie rozwiązanie. Koszty emerytur stanowią zatem dług państwa zgodnie z decyzją Komisji w sprawie Poste Italiane (66). Deutsche Post nie odniosła korzyści finansowej związanej z przyznaniem dotacji do emerytur.
(248)
UPS twierdzi, że zwykły operator musi samodzielnie ponosić koszty emerytur; tymczasem władze niemieckie wyrażają opinię, że koszty emerytury dla urzędników stanowią koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji i nie mogą być w związku z tym porównywane ze składkami na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanymi przez konkurentów Deutsche Post na rzecz pracowników. Konkurenci odprowadzają bowiem wyłącznie przypadającą na pracownika część składki na ubezpieczenie społeczne i nie posiadają odziedziczonych zobowiązań, związanych z istniejącymi prawami do emerytury.
(249)
Władze niemieckie podkreślają, że istnieje potrzeba przeprowadzenia kalkulacji dotyczącej nadmiernej rekompensaty, ponieważ przedsiębiorstwa UPS i FFPI przyjęły w swoich uwagach założenie, iż Komisja dokona takiej kalkulacji w celu wykazania, że Deutsche Post otrzymała nadmierną rekompensatę.
VI.4.2. Rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych
(250)
Powołując się na sprawozdanie ekspertów NERA z 2006 r., władze niemieckie podkreślają, że Komisja w związku ze sprawą dotyczącą pomocy państwa COMP/37.821, sama przyjęła założenie, iż szacowana w sprawozdaniu ekspertów NERA stopa zwrot zaangażowanego kapitału w segmencie przesyłek listowych DPWN nie jest wystarczająca do wykazania nadmiernych opłat pocztowych na potrzeby art. 102 TFUE.
(251)
Władze niemieckie twierdzą w sposób ogólny, że kryterium zwrotu zaangażowanego kapitału nie jest właściwe do określenia nadwyżek zysków. W przypadku niższej kapitałochłonności istnieje bowiem możliwość, że wysokiej stopie zwrotu z kapitału będzie towarzyszyć niska stopa zwrotu ze sprzedaży. Ponieważ w większości przypadków ryzyko związane jest z przychodami oraz kosztami, stopa zwrotu ze sprzedaży stanowi odpowiednie kryterium dla określenia nadwyżki zysków, w szczególności w odniesieniu do przedsiębiorstw o niższej kapitałochłonności. Jeżeli wysokość stopy zwrotu ze sprzedaży jest pomocniczo uwzględniana jako kryterium dla określenia zysków, jak ma to miejsce w przypadku sprawozdania ekspertów NERA, to okazuje się, że Deutsche Post osiągnęła wyższą stopę zwrotu ze sprzedaży niż Royal Mail, ale znacznie niższą niż przedsiębiorstwo TNT. W związku z tym oszacowana w sprawozdaniu ekspertów NERA wysokość stopy zwrotu ze sprzedaży w segmencie przesyłek listowych DPWN jest znacznie niższa od punktu odniesienia dla nadwyżki zysków.
(252)
Władze niemieckie uważają w związku z powyższym, że ani sprawozdanie ekspertów NERA z 2006 r., ani też jego zaktualizowana wersja nie mają żadnego znaczenia w kontekście dochodzenia dotyczącego pomocy państwa i że dokumenty te nie zawierają wystarczających dowodów potwierdzających istnienie nadwyżki zysków.
(253)
W odpowiedzi na twierdzenie UPS, iż kalkulacja kosztów nie stanowi dobrej podstawy do dokonania analizy przychodów i zobowiązań związanych ze świadczeniem usług powszechnych, władze niemieckie odpowiadają, że kalkulacja ta została zweryfikowana i zatwierdzona zarówno przez rewidentów, jak i organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych. Ponadto przedmiotowa kalkulacja jest zgodna z przepisami dyrektywy 97/67/WE.
(254)
Jeżeli chodzi o uzgodnienia dotyczące cen transferowych zawarte pomiędzy Deutsche Post a DPEED, to władze niemieckie podkreślają, że uzgodnienia te spełniają wymogi określone w decyzji w sprawie karteli z 2001 r. Deutsche Post przekazuje Komisji regularne sprawozdania na temat przestrzegania wyżej wymienionych wymogów. Dotychczas Komisja nie zgłosiła w tej sprawie żadnych zastrzeżeń.
(255)
Władze niemieckie zgłaszają ponadto zastrzeżenia wobec faktu, że w kalkulacji dotyczącej nadmiernej rekompensaty uwzględniono przypadki przeniesienia aktywów (np. wartości majątkowych w formie nieruchomości i infrastruktury) na Deutsche Post przez władze niemieckie w 1995 r. Władze niemieckie przekazały już odpowiednie informacje w tej kwestii w treści uwag odnoszących się do decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. Ponieważ Komisja nie wniosła zastrzeżeń wobec przedmiotowego środka w treści negatywnej decyzji z 2002 r. ani też nie wymieniła go w decyzji z 2007 r. w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego, przeniesienie aktywów nie może stanowić przedmiotu obecnego dochodzenia.
VI.4.3. Wysokość wynagrodzenia
(256)
Władze niemieckie przychylają się do opinii, że jako punkt odniesienia do obliczenia wysokości składek na ubezpieczenia społeczne odprowadzanych przez konkurentów Deutsche Post należy przyjąć wysokość rynkowego wynagrodzenia. Tego rodzaju punkt odniesienia jest jednak sprzeczny z decyzją z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, ponieważ Komisja posługuje się przy obliczaniu wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzonych przez konkurentów Deutsche Post, skorygowaną wartością wynagrodzenia brutto urzędników, a nie wynagrodzeniem rynkowym. Z ekspertyzy prof. Webera wynika, że wynagrodzenie rynkowe stanowi ok. […] % wynagrodzenia brutto przysługującego urzędnikom. Stąd też nie jest właściwe stosowanie skorygowanych wartości wynagrodzenia brutto urzędników jako punktu odniesienia do obliczenia wysokości składek na ubezpieczenie społeczne.
(257)
Zdaniem władz niemieckich nieuzasadnione jest założenie przyjęte przez BIEK, zgodnie z którym Deutsche Post zastosowała średnią wysokość wynagrodzeń w sektorze transportu jako punkt odniesienia do obliczenia kosztów wynagrodzeń, porównywanych z kosztami ponoszonymi przez konkurentów. Z ekspertyzy prof. Webera wynika, że Deutsche Post dokonała obliczenia wysokości rynkowego wynagrodzenia na podstawie rzeczywistych wynagrodzeń wypłacanych przez jej konkurentów.
VII. OCENA DOTACJI DO EMERYTUR
VII.1. Istnienie pomocy zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE
(258)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. Aby ustalić, czy środek stanowi pomoc państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja musi ocenić, czy spełnione są następujące kryteria: środek przypisuje się państwu, wykorzystywane są zasoby państwowe, przyznawana jest korzyść określonym przedsiębiorstwom lub branżom, która zakłóca konkurencję, a środek wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
(259)
Dotacje do emerytur są przyznawane na podstawie § 16 PostPersG 1994 i finansowane z budżetu państwa, w związku z czym należy je przypisać państwu jako środek przyznawany przy użyciu zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ponieważ dotacje do emerytur są przekazywane jedynie do funduszu emerytalnego w celu zmniejszenia kosztów ponoszonych przez Deutsche Post w związku ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników, i ostatecznie stanowią korzyść dla Deutsche Post, mają one selektywny charakter.
VII.1.1. Korzyść finansowa związana z reformą emerytalną z 1995 r.
(260)
W oparciu o wyrok w sprawie Combus władze niemieckie twierdzą, że przyznanie dotacji do emerytur nie wiąże się z korzyścią finansową, ponieważ dotacje spowodowały zmniejszenie tych kosztów socjalnych Deutsche Post, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
(261)
W celu stwierdzenia, czy poprzez dotacje do emerytur przyznana została selektywna korzyść finansowa, należy zbadać, czy Deutsche Post unika ponoszenia kosztów, które w normalnej sytuacji ciążyłyby na zasobach finansowych przedsiębiorstwa i czy w ten sposób nie uniemożliwia siłom działającym na rynku wywołania swoich normalnych skutków (67).
(262)
Komisja nie może przyjąć argumentacji władz niemieckich w oparciu o wyrok w sprawie Combus. Komisja zwraca uwagę na fakt, iż Trybunał nie potwierdził wyroku w sprawie Combus. Różne wyroki Trybunału stoją w sprzeczności z teorią, zgodnie z którą środki stanowiące rekompensatę niekorzystnej sytuacji strukturalnej nie powinny być uznawane za pomoc państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w tej materii oceny istnienia pomocy dokonuje się na podstawie jej skutków, a nie przyczyn lub celów interwencji państwa (68). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału pojęcie pomocy państwa obejmuje również przyznane przez władze państwowe korzyści, które w różny sposób zmniejszają obciążenia ponoszone normalnie przez przedsiębiorstwo (69). Ponadto według Trybunału koszty związane z wynagrodzeniem pracowników ze swej natury ciążą na budżecie przedsiębiorstw, niezależnie od tego, czy wynikają z obowiązku ustawowego, czy z układów zbiorowych (70). W tym kontekście Trybunał uznał, że fakt, iż środki państwowe mają stanowić rekompensatę dla dodatkowych kosztów, nie może być wystarczający do wykluczenia z góry istnienia pomocy (71).
(263)
Zdaniem Komisji ponoszone przez przedsiębiorstwo koszty wynikające z prawa pracy lub układów zbiorowych zawartych ze związkami zawodowymi, czyli np. koszty emerytury, są częścią zwyczajowych kosztów przedsiębiorstwa, które musi ono pokryć z własnych środków (72). Koszty te należy uznać za część działalności gospodarczej przedsiębiorstwa (73). To, czy przedsiębiorstwo pokrywa koszty emerytalne poprzez bezpośrednie finansowanie emerytur swoich byłych pracowników (jak w przypadku finansowania przez Deutsche Post świadczeń zatrudnionych urzędników), czy też poprzez odprowadzanie składki pracowników prywatnych do zakładu ubezpieczeń społecznych, który ze swojej strony wykorzystuje wpłacone składki w celu finansowania emerytur wszystkich pracowników prywatnych, nie jest w tym kontekście istotne. Decydujące znaczenie ma natomiast fakt, że przedsiębiorstwo ponosi, w taki lub inny sposób, pełne koszty emerytur.
(264)
Komisja stwierdza także, że od momentu swojego powstania w 1950 r. Deutsche Post posiada formę prawną majątku odrębnego. Odrębny majątek nie posiada wprawdzie odrębnej osobowości prawnej, dysponuje jednak własnym budżetem i rachunkowością (§ 3 PostVwG 1953 oraz § 48 HGrG (74)). Zgodnie z przepisami administracyjnymi obowiązującymi dla organów państwowych plan budżetowy musi obejmować koszty personalne, do których należą również koszty świadczeń dla emerytowanych urzędników państwowych (§ 10 HGrG). W związku z tym Deutsche Post od 1950 r. finansowała wyżej wymienione koszty z własnych przychodów. Zgodnie z § 15 PostVwG 1953 przekazywanie Deutsche Post dotacji z budżetu państwa jest wyraźnie zabronione. Powyższy przepis został uwzględniony w § 37 ust. 1 PostVerfG 1989.
(265)
Zobowiązanie to zostaje potwierdzone także w PostVerfG 1989, w części dotyczącej spraw personalnych i socjalnych. Zgodnie z § 54 ust. 2 PostVerfG 1989 Deutsche Post była zobowiązana do finansowania z własnych środków wszystkich kosztów, w tym także emerytur dla urzędników.
(266)
Po drugiej reformie pocztowej z 1995 r. obowiązek w zakresie finansowania kosztów oraz realizacji płatności związanych prawami majątkowymi urzędników zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 w dalszym ciągu spoczywał na Deutsche Post, jednakże spółka została zwolniona z części kosztów dotyczących emerytur dla urzędników. Zgodnie z § 16 ust. 1 PostPersRG 1994 Deutsche Post w latach 1995-1999 odprowadzała do funduszu emerytalnego roczną opłatę ryczałtową w wysokości 2,045 mld EUR. W oparciu o § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 roczne opłaty ryczałtowe zostały od 2000 r. zastąpione kwotą odpowiadającą 33 % wartości wynagrodzenia przysługującego urzędnikom. Ponadto § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 stanowi, że pozostałe koszty emerytur od 1995 r. są finansowane przez Federację. Na wykresie 1 przedstawiono roczne transfery środków Federacji w poszczególnych latach od 1995 r., począwszy od kwoty 151 mln EUR w 1995 r.
(267)
Z powyższego wynika, że argumenty przytoczone przez władze niemieckie w celu wykazania, że DPAG poniosła wyższe koszty emerytury niż konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego, nie są istotne w kontekście pytania, czy dotacje do emerytury spełniają przesłanki do przyznania pomocy, powinny jednak zostać uwzględnione w ramach oceny zgodności pomocy.
(268)
W związku z tym władze niemieckie stwierdziły, że przy badaniu mającym na celu stwierdzenie, czy Deutsche Post odniosła korzyść związaną z przyznaniem dotacji do emerytur należy dokonać porównania składki odprowadzonej przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego z przypadającą na prywatnego pracodawcę częścią składki odprowadzanej do zakładu ubezpieczeń społecznych, z pominięciem części składki przypadającej na pracownika. Powyższy argument dotyczy zgodności środka z rynkiem wewnętrznym, jednakże tytułem uzupełnienia należy w tym miejscu po pierwsze zauważyć, że pracodawca ma obowiązek odprowadzić na ubezpieczenie społeczne część składki przypadającej na pracownika, pochodzącej z całości wynagrodzenia brutto osoby zatrudnionej. Po drugie, co ma znaczenie zasadnicze, w przypadku zwolnienia przez państwo członkowskie pracowników określonego przedsiębiorstwa ze spoczywającego na nich zobowiązania dany pracodawca odnosi korzyść, ponieważ wdrożenie tego rodzaju środka powoduje zmniejszenie różnicy pomiędzy wartością wynagrodzenia brutto i netto. W ten sposób pracodawca może zatrudnić pracowników lub też kontynuować stosunek pracy przy niższych wynagrodzeniach brutto. Korzyści, które dotyczą przypadającej na pracownika części składki na ubezpieczenie społeczne, oznaczają zatem jednocześnie korzyść dla pracodawcy.
(269)
Władze niemieckie argumentują także, że Deutsche Post tylko wówczas odniesie korzyść finansową związaną z przyznaniem rekompensat za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, gdy wysokość rekompensaty przekazanej spółce będzie wyższa niż łączna wartość kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, które Deutsche Post musiałaby ponieść w związku ze świadczeniami dla urzędników w segmencie usług objętych oraz nieobjętych regulacją cen. Komisja przypomina, że fakt, iż dany środek stanowi rekompensatę, nie wyklucza z góry, że stanowi on pomoc państwa. Komisja wskazuje w tym kontekście na motyw 260.
(270)
Władze niemieckie utrzymują także, iż właściwym podmiotem zobowiązanym do finansowania roszczeń emerytalnych urzędników była zawsze Federacja. Ponieważ reforma pocztowa z 1995 r. nie wprowadziła żadnych zmian w odniesieniu do odpowiedzialności Federacji wobec urzędników, przyznanie Deutsche Post dotacji do emerytur nie przysporzyło jej korzyści finansowych.
(271)
Nie kwestionuje się faktu, że zarówno przed jak i po 1995 r. to ostatecznie Federacja ponosiła odpowiedzialność za finansowanie roszczeń emerytalnych urzędników, nawet jeżeli - jak zauważyła Komisja - zgodnie z § 3 PostVwG 1953 oraz § 2 PostVerfG 1989 to wyłącznie majątek odrębny a nie Federacja ponosi odpowiedzialność za zobowiązania majątku odrębnego. Jednakże wypłaty emerytur zgodnie z obowiązującymi ustawami pocztowymi oraz ogólnymi przepisami prawa były do 1995 r. przewidziane w budżecie majątku odrębnego Deutsche Post. Powyższe płatności musiały być w pełnej wysokości sfinansowane z przychodów uzyskiwanych przez majątek odrębny. W kontekście oceny środków pomocy nie jest kwestią decydującą określenie podmiotu, który ostatecznie ponosi odpowiedzialność za finansowanie roszczeń emerytalnych urzędników. Najbardziej istotne jest natomiast stwierdzenie, jaki podmiot ma zgodnie z obowiązującym stanem prawnym obowiązek finansować te zobowiązania. Zgodnie z PostVwG 1953, HGrG oraz PostVerfG 1989 obowiązek ten w sposób wyraźny i w pełnym zakresie spoczywa na Deutsche Post.
(272)
Ponadto dla każdego przedsiębiorstwa, zarówno państwowego, jak i prywatnego, posiadającego lub nieposiadającego osobowości prawnej, koszty emerytur stanowią zwykłe koszty operacyjne. Zarówno pomiędzy państwami członkowskimi, jak wewnątrz poszczególnych państw wypracowano szeroki zakres mechanizmów finansowania emerytur. Często w zależności od rodzaju zatrudnienia stosowane są różne systemy. W związku z powyższym Deutsche Post musi w taki sam sposób finansować koszty emerytur swoich pracowników, w tym urzędników, jak wszystkie inne przedsiębiorstwa. Fakt, iż sposób finansowania emerytur urzędników różni się od sposobu finansowania emerytur pracowników prywatnych nie wpływa na zobowiązanie Deutsche Post do uznania kosztów emerytur za część zwykłych kosztów operacyjnych. Przychylenie się do argumentacji władz niemieckich oznaczałoby, że państwo może zwolnić przedsiębiorstwa publiczne od obowiązku finansowania istotnych kosztów związanych z ich zwykłą działalnością.
(273)
Wreszcie, jeżeli władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post nigdy nie dysponowała wystarczającą ilością środków własnych do finansowania roszczeń emerytalnych swoich urzędników, to pomijają w tym przypadku fakt, iż ocena dotycząca istnienia korzyści finansowej dokonywana jest niezależnie od wyników ekonomicznych przedsiębiorstwa.
(274)
Ponieważ reforma pocztowa z 1995 r. zwolniła Deutsche Post z części zobowiązań w zakresie finansowania roszczeń emerytalnych urzędników, przyznanie dotacji do emerytur wiązało się dla spółki z korzyścią finansową.
VII.1.2. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową
(275)
Pomoc przyznana przez państwo członkowskie zakłóca wewnątrzunijną wymianę handlową jeżeli wzmacnia pozycję danego przedsiębiorstwa w stosunku do przedsiębiorstw konkurujących z nim w handlu wewnątrzunijnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (75) środek zakłóca konkurencję i wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi już w momencie wejścia beneficjenta pomocy na konkurencyjny rynek.
(276)
W Niemczech rynki doręczania paczek, prasy i czasopism były zawsze otwarte na konkurencję. W przypadku wyżej wymienionych rynków przedsiębiorstwo POSTDIENST zawsze konkurowało z innymi przedsiębiorstwami, w tym także pochodzącymi z innych państw członkowskich (np. UPS, FedEx, TNT Express, GLS czy DPD). W okresie 1998-2007 DPAG stopniowo utraciło wyłączną licencję na doręczanie przesyłek listowych. Otwarcie rynku na konkurencję spowodowało pojawienie się na rynku nowych przedsiębiorstw. W związku z powyższym pomoc państwa wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i może zakłócać konkurencję.
(277)
Komisja zauważa również w tym kontekście, że Deutsche Post oraz jej holding DPWN rozpoczęły w 1997 r. świadczenie usług w zakresie doręczania paczek na rynkach europejskich i międzynarodowych. W 1999 r. DPWN było już liderem na europejskich rynkach usług w zakresie doręczania paczek i przesyłek ekspresowych, osiągając przychody na poziomie 4,6 mld EUR. Po przejęciu DHL w 1998 r. DPWN rozszerzyło zakres działalności na Azję i Amerykę Północną. Dalsze przejęcia przedsiębiorstw logistycznych (np. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) spowodowały, że DPWN uzyskało pozycję największego podmiotu świadczącego usługi w zakresie frachtu morskiego i lotniczego, a także globalnych usług logistycznych. Ponadto DPWN rozpoczęło w międzyczasie działalność na rynkach usług pocztowych poza granicami Niemiec (np. przejęcie Unipost w Hiszpanii oraz Williams Lee w Wielkiej Brytanii). W latach 1998-2007 DPWN dokonało przejęcia przedsiębiorstw o łącznej wartości 21 mld EUR (76).
(278)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że dotacje do emerytur stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
VII.2. Ocena istniejącej pomocy zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE
(279)
W opinii władz niemieckich dotacje do emerytur, o ile w ogóle stanowią pomoc państwa, powinny zostać uznane za istniejącą pomoc zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 659/1999. Władze niemieckie twierdzą, że od momentu wejścia w życie odpowiedniego przepisu niemieckiej Ustawy Zasadniczej w 1953 r. to państwo jest ostatecznym dłużnikiem oraz podmiotem zobowiązanym do finansowania roszczeń emerytalnych urzędników. Władze niemieckie utrzymują, że utworzenie funduszu emerytalnego nie wpłynęło w żaden sposób na powyższe zobowiązanie.
(280)
Zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 pojęcie istniejącej pomocy obejmuje każdą pomoc, jaka istniała przed wejściem w życie Traktatu w odpowiednich państwach członkowskich, to znaczy programy pomocowe i pomoc indywidualną, jakie zostały wprowadzone w życie przed i nadal stosowane po wejściu w życie Traktatu.
(281)
Do 1995 r., zgodnie z obowiązującymi ustawami pocztowymi oraz ogólnymi przepisami prawa, wypłaty emerytur były przewidziane w budżecie majątku odrębnego Deutsche Bundespost i musiały być w pełnej wysokości finansowane z przychodów uzyskiwanych przez majątek odrębny (szczegółowa ocena powyższych przepisów została przedstawiona w punktach 262 i 263). Przed drugą reformą pocztową w 1995 r. Deutsche Post miała w związku z tym obowiązek finansowania z własnych środków kosztów emerytur dla swoich urzędników, nie otrzymując przy tym pomocy państwa, która miałaby na celu zmniejszenie ponoszonych przez Deutsche Post kosztów świadczeń emerytalnych.
(282)
Utworzenie DPAG oraz funduszu emerytalnego w 1995 r. spowodowało całkowitą zmianę sposobu finansowania świadczeń emerytalnych dla urzędników. Po drugiej reformie pocztowej z 1995 r. to Deutsche Post przejęła podstawowy obowiązek w zakresie finansowania kosztów oraz realizacji płatności związanych prawami majątkowymi urzędników zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994, została ona jednak zwolniona z części kosztów związanych ze świadczeniami emerytalnymi dla urzędników. Zgodnie z § 16 ust. 1 i 2 PostPersRG 1994 Deutsche Post nie była już zobowiązana do finansowania kosztów emerytur wykraczających ponad płatności ryczałtowe (lata 1995-1999) oraz opłaty w określonej wysokości (od 2000 r.). Od tego momentu pozostały deficyt był finansowany za pomocą dotacji do emerytur.
(283)
W związku z powyższym dotacje do emerytur stanowią nową pomoc, ponieważ zostały wprowadzone w 1995 r.
(284)
Jeżeli chodzi o przywołaną przez władze niemieckie opinię Komisji w sprawie T-266/02, Komisja zwraca w pierwszej kolejności uwagę na fakt, iż w punkcie 54 wyroku Sąd przedstawił stanowisko władz niemieckich (a nie stanowisko Komisji, jak twierdzą władze niemieckie). Z punktu 54 wyroku wynika, że nawet zdaniem władz niemieckich w negatywnej decyzji z 2002 r. nie dokonano oceny dotacji do emerytur. Punkt 61 wyroku odzwierciedla stanowisko Komisji:
W pierwszej kolejności Komisja odpowiada, …, iż w ramach zaskarżonej decyzji uznała ona, iż znaczenie miały jedynie płatności transferowe dokonane przez DB-Telekom, ….
(285)
W związku z powyższym w wyroku nie potwierdzono opinii władz niemieckich, zgodnie z którą stwierdzenie pełnomocnika Komisji oznacza w sposób domyślny zatwierdzenie dotacji do emerytur. W każdym razie jest kwestią oczywistą, że tego rodzaju oświadczenie nie mogłoby mieć takiego skutku.
(286)
Ponadto Sąd w wyroku w sprawie T-421/07 (77) stwierdził, że przedmiotem decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. były również dotacje do emerytur, a postępowanie dotyczące tego środka nie zakończyło się wraz z negatywną decyzją z 2002 r.
(287)
Jako że Komisja nigdy nie wydała decyzji, w której zostałoby stwierdzone, że dotacje do emerytur nie stanowią pomocy państwa lub też stanowią pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym, Komisja stwierdza, że dotacje do emerytur stanowią nowy środek pomocy.
VII.3. Ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE
(288)
Odstępstwa określone w art. 107 ust. 2 TFUE oraz w art. 107 ust. 3 lit a) i b) TFUE w sposób oczywisty nie mają w tym przypadku zastosowania.
(289)
W decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia postępowania wyjaśniającego Komisja rozważała możliwość, iż dotacje do emerytur jako rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE mogą zostać uznane za przynajmniej częściowo zgodne z rynkiem wewnętrznym. W swojej odpowiedzi na decyzję z 2007 r. w sprawie rozszerzenia postępowania wyjaśniającego władze niemieckie podkreśliły, że jeżeli dotacje do emerytur miałyby stanowić pomoc państwa, to powinny zostać zbadane na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, a nie na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE. Ponadto w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja opisała metodę badania zgodności dotacji do emerytur na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Władze niemieckie przekazały uwagi w tej sprawie.
(290)
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału (78) to zadaniem państwa członkowskiego jest przedstawienie możliwych powodów zgodności z rynkiem wewnętrznym i wykazanie, że spełnione są przesłanki do uznania takiej zgodności. Z treści przywołanego wyroku wynika zatem tym bardziej wyraźnie, że Komisja nie jest w przedmiotowym przypadku zobowiązana do badania zgodności dotacji do emerytur z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE, jeżeli państwo członkowskie oraz beneficjent dotacji w sposób wyraźny odrzucają ewentualną możliwość zbadania zgodności pomocy na wyżej wymienionej podstawie.
(291)
W związku z powyższym Komisja zbada, czy dotacje do emerytur stanowią pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym stosownie do przepisów art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE za zgodną z rynkiem wewnętrznym można uznać pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia ona warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(292)
Zgodnie z orzecznictwem Komisja może uznać pomoc państwa za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli przyczynia się ona do realizowania celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania (79) lub też jest niezbędna do realizacji tego celu (80), o ile nie zmienia ona warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (proporcjonalność).
VII.3.1. Otwarcie rynku w sektorze pocztowym jako cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania
(293)
Usługi pocztowe przyczyniają się do wzmocnienia społecznej, gospodarczej i terytorialnej spójności Unii. Proces otwierania usług pocztowych na konkurencję, który na poziomie UE rozpoczął się w 1998 r., spowodował podniesienie jakości i efektywności usług oraz lepsze ukierunkowanie na użytkowników (81). Otwarcie rynku umożliwiło utworzenie wewnętrznego rynku usług pocztowych. W związku z tym otwarcie rynku przyczynia się osiągnięcia określonego w art. 3 ust. 3 TFUE celu w zakresie ustanowienia rynku wewnętrznego.
(294)
Od momentu przekształcenia w spółkę akcyjną w 1995 r. Deutsche Post nie zatrudniała już nowych urzędników. W związku z powyższym zobowiązania dotyczące świadczeń socjalnych dla urzędników odnoszą się do okresu poprzedzającego otwarcie rynku usług pocztowych na konkurencję. Zobowiązania te można porównać z tzw. „kosztami osieroconymi”, które stanowią zobowiązania powzięte przed otwarciem rynku i nie mogą być realizowane na takich samych warunkach na rynku konkurencyjnym, ponieważ operator zasiedziały nie jest już w stanie przenosić odpowiednich kosztów na użytkowników. Gdyby Deutsche Post nie została zwolniona przynajmniej z części tego rodzaju „odziedziczonych zobowiązań”, musiałaby się wycofać z rynku.
(295)
Komisja uznała, że stopniowe przechodzenie na poziomie Unii z sytuacji zasadniczo ograniczonej konkurencji do sytuacji rzeczywistej konkurencji winno odbywać się na warunkach ekonomicznych możliwych do zaakceptowania (82). W związku z powyższym w szeregu decyzji zatwierdziła przyznanie przez państwa członkowskie pomocy państwa w celu zwolnienia operatorów zasiedziałych z części odziedziczonych kosztów związanych z zobowiązaniami emerytalnymi (83).
VII.3.2. Konieczność i proporcjonalność dotacji do emerytur
(296)
W swojej praktyce decyzyjnej Komisja wyrażała opinię, iż zwolnienie z kosztów emerytur należy ograniczyć do zakresu, który jest niezbędny do wyrównania wysokości stawki składki na ubezpieczenie społeczne odprowadzanej przez operatora zasiedziałego ze stawką składki na ubezpieczenie społeczne odprowadzaną przez jego konkurentów (84).
(297)
W przedmiotowym przypadku Komisja uznaje, że bez interwencji państwa, w ramach której Deutsche Post została zwolniona z części kosztów emerytur wobec zatrudnionych urzędników, spółka nie byłaby w stanie dotrzymać kroku swoim konkurentom. Ze względu na uwarunkowane przeszłością przedsiębiorstwa zobowiązania socjalne, których nie posiadają konkurenci, Deutsche Post zostałaby wyparta z tych części rynku usług pocztowych, na których panuje konkurencja.
(298)
W decyzji w sprawie La Poste Komisja po raz pierwszy dokonała oceny kryterium konieczności i proporcjonalności środka, w ramach którego przyznane zostało zwolnienie z kosztów emerytur dla urzędników zatrudnionych przed otwarciem rynku. W przywołanej decyzji Komisja zbadała, czy dotacje do emerytur wyrównują wysokość obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez operatora zasiedziałego z wysokością składek odprowadzanych przez inne przedsiębiorstwa z sektora usług w zakresie doręczania listów i paczek (85).
(299)
W niniejszej decyzji Komisja zastosuje to samo podejście. Badanie Komisji zostanie przeprowadzone w trzech etapach:
1.
W pierwszej kolejności Komisja określi wysokość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez inne przedsiębiorstwa z sektora usług w zakresie doręczania listów i paczek.
2.
Następnie Komisja ustali, jaka jest wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post na rzecz jej urzędników.
3.
Na końcu Komisja zbada, czy kwoty te są sobie równe.
VII.3.2.1. Wysokość składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez inne przedsiębiorstwa z sektora usług w zakresie doręczania listów i paczek
(300)
Wysokość składek na ubezpieczenie społeczne zależy od dwóch czynników: od stawki składki oraz od podstawy wynagrodzenia, w odniesieniu do której stosuje się daną stawkę.
a) Obliczenie stawki służącej za punkt odniesienia
(301)
Konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego muszą finansować ze swoich przychodów zarówno część składki przypadającą na pracodawcę, jak i część składki przypadającą na pracownika. Jak wynika z wykresu 2, łączna wysokość składki od 1995 r. stanowiła od 38 % do 42 % wynagrodzenia brutto pracownika prywatnego (wynagrodzenie brutto = wynagrodzenie netto + część składki przypadająca na pracownika). Wysokość odprowadzanej do zakładu ubezpieczeń społecznych części składki przypadającej na pracodawcę i części przypadającej na pracownika wahała się w obu przypadkach pomiędzy 19 % a 21 % wynagrodzenia brutto (dokładne ramy czasowe zob. załącznik).
(302)
W przeciwieństwie do składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych w odniesieniu do pracowników prywatnych, w przypadku urzędników udział tych ostatnich w składkach obejmuje jedynie od 30 % do 50 % kosztów opieki zdrowotnej, a z wynagrodzenia nie są potrącane już żadne inne kwoty składek na ubezpieczenie emerytalne, zdrowotne i pielęgnacyjne. W związku z tym składka odprowadzana przez Deutsche Post jest wyższa niż część składki odprowadzanej przez prywatnego pracodawcę, obejmuje bowiem pełne koszty emerytur oraz pozostałe koszty opieki zdrowotnej i pielęgnacyjnej.
(303)
Dlatego też przy określaniu odpowiedniej stawki służącej za punkt odniesienia dla Deutsche Post należy pamiętać, że w przypadku urzędników wysokość przypadającej na nich części składki jest niższa, niż ma to miejsce w przypadku pracowników prywatnych.
(304)
Jeżeli wysokość pokrywanej przez urzędników składki na finansowanie kosztów opieki zdrowotnej i pielęgnacyjnej wynosi od 30 % do 50 %, to można przyjąć założenie, że w znacznym stopniu odpowiada ona składce, którą pracownicy prywatni zobowiązani są odprowadzać na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne (np. w 2006 r. stawka ta wynosiła 8,50 % wynagrodzenia brutto pracownika prywatnego).
(305)
Jako że urzędnicy nie pokrywają żadnej części odprowadzanych za nich składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne oraz ubezpieczenie od utraty pracy, Deutsche Post musi zapewnić odpowiednią kwotę na pokrycie rzeczywistych składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości odpowiadającej składkom na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, jakie przedsiębiorstwa prywatne muszą finansować z własnych przychodów.
(306)
Stawka służąca za punkt odniesienia dla składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post (zwana dalej „stawką służącą za punkt odniesienia”) musi zatem uwzględniać, jak ilustruje tabela, łączną wysokość składek (część przypadającą na pracodawcę i pracownika) na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenie od utraty pracy, a także przypadającą na pracodawcę część składki na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne.
Wykres 7
Określenie wysokości stawki służącej za punkt odniesienia dla składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post
(307)
Jak wynika z wykresu 8, w okresie 2003-2010 stawka służąca za punkt odniesienia wynosiła od 30 % do 34,1 % wynagrodzenia brutto pracowników prywatnych (86).
(308)
Władze niemieckie zarzucają, że określenie punktu odniesienia dla Deutsche Post na poziomie wyższym niż przypadająca na pracodawcę części składki na ubezpieczenie społeczne spowodowałoby niekorzystną sytuację spółki w stosunku do jej konkurentów, którzy odprowadzają jedynie część składki przypadającą na pracodawcę. Jak wskazuje przedstawiony poniżej uproszczony przykład (oparty na stawkach składki z 2006 r.), Deutsche Post odniosłaby jednak znaczącą korzyść w stosunku do konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego, gdyby stawka służąca za punkt odniesienia była równa jedynie wartości przypadającej na pracodawcę części składki na ubezpieczenie społeczne:
1.
Deutsche Post oraz konkurencyjne przedsiębiorstwo z sektora prywatnego wypłacają urzędnikowi lub pracownikowi prywatnemu jednakowe wynagrodzenie netto w kwocie 79,5 EUR.
2.
Wartość przypadającej na pracodawcę i na pracownika części składki na ubezpieczenie społeczne wynosi w obu przypadkach 20,5 % wynagrodzenia brutto pracownika prywatnego. Po zsumowaniu wynagrodzenia netto wynoszącego 79,5 EUR oraz przypadającej na pracownika części składki wynoszącej 20,5 EUR wartość wynagrodzenia brutto wynosi 100 EUR. Łączna wysokość składek na ubezpieczenie społeczne wynosi tym samym 41 EUR (= 41 % wynagrodzenia brutto przysługującego pracownikowi prywatnemu).
3.
Władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post powinna finansować jedynie przypadającą na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne, dodawaną do składki na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej przypadającej na urzędników (które to koszty w przypadku pracowników prywatnych obejmują przypadającą na nich składkę na ubezpieczenie zdrowotne i na ubezpieczenie pielęgnacyjne w kwocie 7,5 EUR).
4.
Władze niemieckie obliczają wartość części składki przypadającej na pracodawcę na podstawie wynagrodzenia pobieranego przez urzędnika, wynoszącego 87 EUR (suma wynagrodzenia netto na poziomie 79,5 EUR oraz części składki na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej przypadającej na urzędnika, wynoszącej 7,5 EUR). Wysokość kosztów socjalnych stanowi tym samym sumę kwoty 17,8 EUR (przypadającej na pracodawcę część składki, wynoszącej 20,5 % wynagrodzenia pobieranego przez urzędnika w wysokości 87 EUR) oraz przypadającej na urzędnika części składki na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej wynoszącej 7,5 EUR.
5.
W oparciu o obliczenia władz niemieckich koszty socjalne wyniosłyby w przypadku urzędników tylko 25,3 EUR, a w przypadku pracowników prywatnych 41 EUR.
(309)
Nawet jeżeli Deutsche Post oraz konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego płaciłyby pracownikom jednakową stawkę wynagrodzenia netto, to Deutsche Post musiałaby finansować koszty socjalne, które stanowią jedynie 62 % wartości obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne dla pracowników prywatnych, jeżeli wartość punktu odniesienia zawiera przypadającą na pracownika część składki na ubezpieczenie społeczne.
(310)
Ponadto należy stwierdzić, że przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne (od 1995 r. od 19 % do 21 %) była również znacznie niższa od stawki 33 % wynagrodzenia brutto urzędników określonej w ustawie o emeryturach z 1995 r. jako punkt odniesienia dla wysokości składki odprowadzanej przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego. W związku z powyższym intencją niemieckiego prawodawcy nie było nałożenie na Deutsche Post obowiązku w zakresie finansowania jedynie części składki przypadającej na pracodawcę, ale również znacznie wyższej składki na pokrycie kosztów emerytur urzędników oraz przejęcie finansowania wszystkich pozostałych kosztów socjalnych (np. składka na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej urzędników).
(311)
W związku z powyższym Komisja odrzuca możliwość zastosowania przypadającej na pracodawcę części składki na ubezpieczenie społeczne jako punktu odniesienia, ponieważ urzędników - w przeciwieństwie do pracowników prywatnych - nie obciąża żadna część odprowadzanych za nich obowiązkowych składek na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenie od utraty pracy. W związku z tym powyższe składki muszą koniecznie zostać uwzględnione w stawce służącej za punkt odniesienia, tak aby zagwarantować, że zarówno Deutsche Post, jak i konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego odprowadzają składki bezpośrednie i pośrednie w takiej samej wysokości.
b) Obliczenie podstawy wynagrodzenia
(312)
Ponieważ wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, które Deutsche Post obowiązana jest finansować w odniesieniu do swoich urzędników, powinna zostać zrównana z wysokością składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego, istotne jest, aby nie tylko Deutsche Post musiała stosować stawkę składki w jednakowej wysokości, ale również aby stawka taka była stosowana w oparciu o odpowiednią podstawę wynagrodzenia. Jak ilustruje powyżej przedstawiony przykład, w przypadku, w którym część składki przypadająca na pracodawcę stanowi 20,5 % wynagrodzenia brutto przysługującego urzędnikom, wysokość składki wynosi 17,8 EUR. Konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego ponoszą natomiast koszty w wysokości 20,5 EUR (20,5 % wynagrodzenia brutto wynoszącego 100 EUR).
(313)
W związku z powyższym istnieje konieczność określenia wysokości wynagrodzenia brutto (zwanego dalej „wynagrodzeniem brutto urzędników”), która będzie stanowić podstawę wynagrodzenia odpowiadającą wynagrodzeniu brutto pracowników prywatnych. Przyjmuje się przy tym założenie, że składka na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej urzędników jest równa składce na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne, odprowadzanej w przypadku pracowników prywatnych. W związku z tym pozostała różnica pomiędzy wynagrodzeniem brutto a pobieranym wynagrodzeniem stanowi część przypadającej na pracownika składki na ubezpieczenie emerytalne oraz ubezpieczenie od utraty pracy. Za pomocą przedstawionego poniżej wzoru pobierane wynagrodzenie jest przeliczane na wynagrodzenie brutto, odpowiadające wynagrodzeniu brutto pracowników prywatnych:
Tabela 6
Obliczenie wysokości wynagrodzenia brutto urzędników (na podstawie stawki składki obowiązującej w 2006 r.)
Wynagrodzenie brutto urzędników =
(314)
I tak na przykład w przypadku zastosowania stawki składki obowiązującej w 2006 r. wartość wynagrodzenia brutto urzędników jest o 15 % wyższa od wynagrodzenia pobieranego przez urzędników. Powyższa wartość procentowa określa w sposób ilościowy błąd, który miałby miejsce w przypadku, gdyby przy obliczeniu wysokości składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post oraz składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego uwzględnione zostało wynagrodzenie pobierane, a nie wynagrodzenie brutto. Potwierdza to przykład przedstawiony w motywie 308, ponieważ część przypadającej na pracodawcę składki w kwocie 20,5 EUR, której wysokość słusznie określa się na podstawie wynagrodzenia brutto, jest o 15 % wyższa niż część składki przypadająca na pracodawcę w kwocie 17,8 EUR, która wynika z niepoprawnego przyjęcia wartości pobieranego wynagrodzenia jako podstawy do obliczeń.
(315)
W związku z powyższym Komisja twierdzi, że stawka służąca za punkt odniesienia dla składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post musi opierać się na przypadającej na pracodawcę i pracownika części składki na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenie od utraty pracy, a także na przypadającej na pracodawcę części składki na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne. Stawka służąca za punkt odniesienia musi być stosowana w odniesieniu do wynagrodzenia brutto urzędników (zgodnie z tabelą 6).
VII.3.2.2. Składki na ubezpieczenie społeczne dla urzędników Deutsche Post
(316)
Zgodnie z § 16 ust. 1 PostPersRG 1994 w okresie 1995-1999 Deutsche Post zobowiązana była do odprowadzania do funduszu emerytalnego kwoty 2,045 mld EUR rocznie, czyli łącznie 10,225 mld EUR. Zgodnie z § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 od 2000 r. Deutsche Post uiszcza składkę w wysokości 33 % wynagrodzenia. Powyższa kwota odnosi się do wynagrodzenia pobieranego przez urzędników.
(317)
Ocena kryterium konieczności i proporcjonalności pomocy musi jednak uwzględniać również fakt, iż z ekonomicznego punktu widzenia Deutsche Post nie musi finansować całości odprowadzanej do funduszu emerytalnego kwoty 2,045 mld EUR, tj. 33 % pobieranego wynagrodzenia. W związku z powyższym Komisja uważa, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy okresem 1995-2002 a okresem od 2003 r. do chwili obecnej.
a) Składka wnoszona przez Deutsche Post w okresie 1995-2002
(318)
Władze niemieckie twierdzą, że Deutsche Post, w szczególności w kontekście rocznych opłat ryczałtowych, odprowadzanych do funduszu emerytalnego w latach 1995-1999 w łącznej wysokości 2,045 mld EUR, wniosła składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości przekraczającej wartość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez jej konkurentów. W związku z tym, w okresie do 1999 r., ale również w trakcie całego okresu objętego badaniem, Deutsche Post uiszczała co najmniej jednakowe - jeżeli nie wyższe - składki co przedsiębiorstwa prywatne. W związku z powyższym nie można stwierdzić, że przyznanie dotacji do emerytur spowodowało, iż Deutsche Post znalazła się w bardziej korzystnej sytuacji niż jej konkurenci. Komisja nie może się przychylić do powyższej argumentacji, ponieważ nie uwzględnia ona odpowiednich przepisów regulacyjnych, wydanych przez niemieckie organy w odniesieniu do finansowania kosztów usług nieobjętych regulacją cen.
(319)
Komisja stwierdza w niniejszej decyzji, że Deutsche Post znajdowała się w o wiele bardziej korzystnej sytuacji niż jej konkurencji na rynkach nieobjętych regulacją cen, ponieważ część kosztów socjalnych dla urzędników zatrudnionych w tym segmencie usług nie była finansowana ze środków pochodzących ze świadczenia tych usług. Ta część kosztów socjalnych została natomiast uwzględniona w usługach objętych regulacją cen, w przypadku których przychody zostały utrzymane na poziomie wystarczająco wysokim, aby możliwe było finansowanie kosztów powstałych dodatkowo w stosunku do kosztów związanych ze świadczeniem usług objętych regulacją cen.
(320)
Z wewnętrznej rachunkowości Deutsche Post od 1995 r. wynika, że w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen spółka odprowadzała jedynie składki na ubezpieczenie społeczne, których wysokość opierała się na stawce składki REK. REK 2002 oraz kolejne REK potwierdzają powyższą praktykę. W związku z tym zarówno przed jak i po 1999 r. spółka odniosła korzyść gospodarczą związaną z usługami nieobjętymi regulacją cen, ponieważ usługi te w sposób wyraźny zwolniono z kosztów.
(321)
Twierdzenie władz niemieckich, że w przypadku rynków usług objętych regulacją cen Deutsche Post znalazła się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu do swoich konkurentów, ponieważ poprzez opłaty ryczałtowe wnoszone w okresie 1995-1999 spółka musiała finansować wyższe koszty socjalne, nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Po pierwsze, w przypadku większości usług objętych regulacją cen, które świadczyła Deutsche Post, spółka w dalszym ciągu posiadała wyłączną licencję. Po drugie, co jeszcze bardziej istotne, opłaty za usługi objęte wyłączną licencją były wystarczająco wysokie, aby kosztami tymi obciążyć zależnych użytkowników.
(322)
W okresie do 1995 r. system opłat opierał się na rozporządzeniu w sprawie usług pocztowych (87) z dnia 24 czerwca 1991 r., zgodnie z którym wysokość opłat za usługi świadczone w ramach monopolu musiała być zrównoważona. W praktyce administracyjnej powyższy przepis obejmował także koszty emerytur. W okresie 1995-1997 system opłat opierał się na ustawie o regulacji sektora telekomunikacyjnego i pocztowego z dnia 14 września 1994 r. (BGBl. I s. 2325, 2371). Zgodnie z § 4 w związku z § 2 oraz § 7 przywołanej ustawy przychody z tytułu świadczenia usług w segmencie objętym regulacją cen mogą zostać wykorzystane do finansowania nie tylko kosztów związanych ze świadczeniem usług objętych regulacją cen, w tym także składek do funduszu emerytalnego, ale także kosztów usług nieobjętych regulacją cen.
(323)
Jak wynika ze sprawozdań finansowych Deutsche Post, w trakcie reformy emerytalnej z 1995 r. opłaty za usługi objęte regulacją cen pozostały na tym samym poziomie, który obowiązywał przed reformą, kiedy to Deutsche Post obowiązana była samodzielnie finansować pełne koszty emerytur. O ile koszty emerytur zostały w późniejszym okresie bądź to ograniczone do wysokości opłaty ryczałtowej (w okresie 1995-1999), bądź też określone jako 33 % zmniejszającej się z roku na rok wartości wynagrodzenia brutto urzędników (od 2000 r.), to opłaty za usługi objęte regulacją cen nie zostały odpowiednio obniżone w celu finansowania zwiększonej kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, których wysokość była równa składkom na obowiązkowe społeczne odprowadzanym przez konkurentów. Jako że wysokość składek odprowadzanych do funduszu emerytalnego do 1999 r. (2,045 mld EUR rocznie) pozostała w przybliżeniu na poziomie kosztów emerytur z 1994 r., sytuacja gospodarcza Deutsche Post związana z finansowaniem kosztów emerytur z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen uległa zmianie. Zachowana została natomiast równowaga zarówno w odniesieniu do wysokości przychodów uzyskiwanych przez Deutsche Post, jak i wysokości składek odprowadzanych przez spółkę do funduszu emerytalnego.
(324)
W PostG 1997 wyraźnie stwierdza się, że opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen powinny pokryć nie tylko koszty efektywnego udostępniania usług, ale również zobowiązań, wynikających np. z kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników. W związku z tym w PostG 1997 wyraźnie uznaje się, że przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen należy określić w taki sposób, aby zagwarantowane było finansowanie wszystkich opłat ryczałtowych. Ponieważ wydaje się, iż zdaniem prawodawcy niemieckiego ówczesna wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen spełnia wymogi określone w PostG 1997, postanowił on utrzymać do 1999 r. wysokość cen na poziomie z 1997 r. Wskutek tego ówczesny Minister Gospodarki i Technologii wydał w dniu 27 marca 2000 r. decyzję, zgodnie z którą opłaty zatwierdzone w dniu 1 września 1997 r. miały obowiązywać do dnia 31 grudnia 2002 r.
(325)
Opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen zostały tym samym utrzymane na najwyższym do tamtego momentu poziomie. Nie obniżono ich do wartości, która sprawiłyby, że Deutsche Post znalazłaby się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu do swoich konkurentów.
(326)
Od 2000 r. Deutsche Post znajdowała się w jeszcze bardziej korzystnej sytuacji w porównaniu do swoich konkurentów, ponieważ wysokość ustalonych składek, odprowadzanych do funduszy emerytalnego, została obniżona do 33 % wartości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników. Powyższa kwota oznacza, że w liczbach bezwzględnych koszty spadły z 2,045 mld EUR do 735 mln EUR (w kolejnych latach kwota ta była jeszcze niższa, ponieważ zmniejszyła się liczba zatrudnionych urzędników, a zjawisko to zostało jedynie częściowo zrekompensowane wzrostem wynagrodzeń). Z uwagi na fakt, iż opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen zostały utrzymane najwyższym do tamtego momentu poziomie, Deutsche Post mogła od 2000 r. osiągać znaczne zyski z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
(327)
W ramach oceny rentowności Deutsche Post w segmencie usług objętych regulacją cen w całym okresie 1995-2002 w ekspertyzie WIK stwierdza się, że np. do 1999 r. Deutsche Post nie poniosła strat związanych ze świadczeniem usług objętych regulacją cen, mimo iż była zobowiązana do odprowadzania opłat ryczałtowych do funduszu emerytalnego. W ekspertyzie WIK wskazuje się nawet, że od 2000 r. spółka notowała wyraźnie pozytywne wyniki finansowe.
(328)
W związku tym Komisja odrzuca argumentację władz niemieckich, iż Deutsche Post znajdowała się w niekorzystnej sytuacji w stosunku do swoich konkurentów w odniesieniu do finansowania składek na ubezpieczenie społeczne w segmencie usług objętych regulacją cen, a dotacje do emerytur przed 2002 r. były środkiem koniecznym oraz proporcjonalnym.
(329)
Niezależnie od powyższego Komisja musi przyznać, że nie dysponuje w żadnym razie wystarczającym materiałem dowodowym, na którego podstawie mogłaby określić dokładną wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post w latach 1995-2002. Komisja uważa, że tego rodzaju kwantyfikacja nie może opierać się na późniejszym stwierdzeniu, iż określona część kosztów socjalnych związanych ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen została przeniesiona do innego segmentu w celu finansowania z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, a Deutsche Post nie znalazła się ostatecznie w niekorzystnym położeniu w związku z przepisami dotyczącymi funduszu emerytalnego, ponieważ przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen były wystarczająco wysokie, aby mogły zostać wykorzystane do finansowania składek odprowadzanych przez spółkę do funduszu emerytalnego, a także do finansowania przeniesionych zobowiązań. Niemożliwe jest również opracowanie metody, na podstawie której państwo członkowskie będzie mogło obliczyć wysokość składek odprowadzonych w tym okresie. Po dokonaniu oceny podstawy prawnej dla obowiązujących w okresie 1995-2002 opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen Komisja stwierdza, że nie można na podstawie przepisów prawnych bez żadnych wątpliwości wywnioskować, w jaki sposób właściwe organy podjęły uprzednio decyzję dotyczącą struktury opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. W szczególności nie można w tym przypadku z całą pewnością udowodnić, że w momencie określenia wysokości wyżej wymienionych opłat, które de facto pokrywały przeniesione koszty, właściwe organy w swoich decyzjach w sposób wyraźny wskazały tę część opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, która ma zostać przeznaczona na finansowanie zgłoszonych zobowiązań wynikających ze świadczenia usług nieobjętych regulacją cen.
(330)
W przeciwieństwie do decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r., w przypadku których wyżej wymienione zobowiązania zostały w sposób wyraźny potwierdzone i zatwierdzone przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych, tego rodzaju de facto pokrycie kosztów może wynikać z określonych motywów postępowania organów właściwych w kwestii określenia wysokości opłat, związanych z innymi elementami kosztów lub też innymi zmiennymi dotyczącymi przedsiębiorstwa. Takie uprzednie pokrycie kosztów de facto nie jest w tym przypadku wystarczające, aby z pewnością określić, w jakim stopniu właściwe organy podniosły wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen w celu uwzględnienia zgłoszonych zobowiązań związanych ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen.
(331)
Natomiast jeżeli chodzi o okres od dnia 1 stycznia 2003 r., to z decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r. wynika jasno, w jaki sposób organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych ustalił strukturę opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen zostały w sposób wyraźny ustalone na wyższym poziomie w celu sfinansowania zobowiązań związanych ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen z przychodów, które uzyskano w segmencie usług objętych regulacją cen.
b) Składka Deutsche Post od 2003 r.
(332)
Zgodnie z PostG 1997 Deutsche Post może domagać się od organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych, aby ten przy ustalaniu maksymalnej dopuszczalnej wysokości przychodów związanych z wyłączną licencją oraz świadczeniem usług objętych regulacją cen, uwzględnił koszty przenoszone na użytkowników, w tym m.in. „zobowiązania socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji” oraz koszty skutecznego udostępniania usług powszechnych. Powyższa metoda została po raz pierwszy zastosowana przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych w decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. Również w treści decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r. i 2011 r. organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził zobowiązania związane ze składką na ubezpieczenie społeczne, która nie jest typowa dla warunków konkurencji. Fakt, że jedynie część usług objętych regulacją cen podlega kontroli cen ex post, nie zmienia oceny Komisji. Dzięki dominującej pozycji Deutsche Post była bowiem w dalszym ciągu upoważniona do przeniesienia wszystkich swoich zobowiązań. Nie jest natomiast w tym kontekście istotne, czy organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych przeprowadza kontrolę ex ante czy też ex post.
(333)
Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych za każdym razem zatwierdzał wniosek Deutsche Post dotyczący refinansowania zobowiązania # 2 (koszty socjalne, których wartość przekracza wysokość stawki składki REK) z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Przy określeniu wysokości kosztów, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązanie # 2) za rok 2001, porównano wysokość składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez Deutsche Post w odniesieniu do jej urzędników i stanowiących [40-45 %] pobieranego wynagrodzenia (88) z wartością punktu odniesienia REK. Na wartość powyższego punktu odniesienia składa się przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków oraz dodatkowe ubezpieczenie emerytalne. Łącznie kwota ta odpowiada [20-25 %] pobieranego wynagrodzenia.
(334)
Różnica pomiędzy obiema wartościami, wynosząca [15-20 %] pobieranego wynagrodzenia urzędników, została uwzględniona w zobowiązaniu # 2 i pokryta z przychodów uzyskanych z tytułu usług objętych regulacją cen (zob. tabela 2).
(335)
W związku z tym z ekonomicznego punktu widzenia Deutsche Post nie finansuje składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 33 % pobieranego wynagrodzenia, ale jedynie składkę na poziomie [20-25 %]. Od 2003 r. pozostała część jest finansowana przez zależnych konsumentów wnoszących opłaty, z których finansowane są koszty socjalne Deutsche Post związane ze świadczeniem usług, w przypadku których spółka posiadała do 2007 r. wyłączną licencję, a także usług powszechnych, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku.
(336)
Aby dokonać porównania stawki składki stosowanej w odniesieniu do pobieranego wynagrodzenia z wysokością składki na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanej przez konkurentów, wartość pobieranego wynagrodzenia musi zostać przeliczona na wartość wynagrodzenia brutto urzędników.
(337)
Pobierane wynagrodzenie stanowi od [85-90 %] wynagrodzenia brutto urzędników (89). W związku z tym [20-25 %] wartości pobieranego wynagrodzenia odpowiada [17,5-22,5 %] wynagrodzenia brutto.
(338)
Wskutek ograniczenia do 33 % wysokości składki odprowadzanej przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego, a także zatwierdzenia zobowiązania # 2 przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych wysokość składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post, wynosi [17,5-22,5 %] wynagrodzenia brutto urzędników.
VII.3.2.3. Porównanie
a) Okres 1995-2002
(339)
W okresie 1995-2002 przychody z tytułu opłat za usługi zarezerwowane dla Deutsche Post w znacznym stopniu zmniejszyły rzeczywiste zobowiązania gospodarcze spółki dotyczące składki na pokrycie kosztów socjalnych. Z uwagi na brak odrębnie wykazanego elementu opłaty Komisja może jedynie stwierdzić, że wysokość składki odprowadzanej przez Deutsche Post była niższa od stawki służącej za punkt odniesienia. Komisja nie jest w stanie obliczyć dokładnej różnicy pomiędzy obiema wartościami ani też określić metody, która umożliwiłaby dokonanie takiego obliczenia przez państwo członkowskie.
b) Okres od 2003 r.
(340)
Jeżeli chodzi o porównanie stawki składki REK ze stawką służącą za punkt odniesienia, to należy stwierdzić, że stawka składki REK oparta jest na wysokości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników, która stanowi zbyt niską podstawę wynagrodzenia w porównaniu do wynagrodzenia pracowników prywatnych. W związku z tym stawka składki REK musi zostać ponownie określona jako procentowa część wynagrodzenia brutto urzędników.
(341)
Z porównania za rok 2006 wynika, że z usług nieobjętych regulacją cen rzeczywiście finansowane były składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości [17,5-22,5] % wynagrodzenia brutto urzędników (lub też [20-25] % wynagrodzenia pobieranego przez urzędników), przy czym stawka służąca za punkt odniesienia wynosiła 33,5 %. Tym samym w odniesieniu do stawki składek na ubezpieczenie społeczne Deutsche Post odniosła w 2006 r. korzyść komparatywną w wysokości [10-15] % wynagrodzenia brutto urzędników.
Tabela 7
Porównanie stawki składki REK ze stawką służąca za punkt odniesienia dla składki na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanej przez Deutsche Post w 2006 r.
Stawka składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne
Stawka składki REK
Stawka służąca za punkt odniesienia dla zobowiązań socjalnych Deutsche Post
jako wartość procentowa
Wynagrodzenia brutto pracowników prywatnych
Wynagrodzenia brutto urzędników
Wynagrodzenia brutto urzędników
Część składki przypadająca na pracodawcę
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Ubezpieczenie zdrowotne
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Ubezpieczenie pielęgnacyjne
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Ubezpieczenie od utraty pracy
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Ubezpieczenie emerytalne
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Część składki przypadająca na pracownika
20,50 %
Ubezpieczenie zdrowotne
6,65 %
Ubezpieczenie pielęgnacyjne
0,85 %
Ubezpieczenie od utraty pracy
3,25 %
3,25 %
Ubezpieczenie emerytalne
9,75 %
9,75 %
Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne
[0-5 %]
Ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków
[0-5 %]
Stawka składki
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Zgodnie z tabelą 7 wysokość stawki służącej za punkt odniesienia dla Deutsche Post wynosi 33,5 % wynagrodzenia brutto urzędników i jest o [10-15] punktów procentowych wyższa niż składka rzeczywiście odprowadzana przez spółkę.
(343)
Różnica na poziomie [10-15] punktów procentowych za rok 2006 jest wyższa od wynoszącej [8-13] % nominalnej różnicy pomiędzy wysokością stawki służącej za punkt odniesienia, wynoszącą 33,5 %, a stawką składki REK wynoszącą [20-25] %. Różnica obejmuje dodatkowe płatności na poziomie [2-3] punktów procentowych, wynikające z faktu, iż nominalna stawka składki REK na poziomie [od 20 do 25] % została bezzasadnie określona na podstawie wysokości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników, a nie w oparciu o stawkę wynagrodzenia brutto urzędników, odpowiadającą wysokości wynagrodzenia brutto osób prywatnych.
VII.3.2.4. Wstępny wniosek dotyczący kryterium konieczności i proporcjonalności
(344)
Dotacje do emerytur, za pomocą których finansowane jest zapotrzebowanie finansowe funduszu emerytalnego, wykraczające poza wartość składki na ubezpieczenie społeczne, wynoszącej 33 % wynagrodzenia brutto pobieranego przez urzędników Deutsche Post, nie są ani niezbędne, ani proporcjonalne. Wynika to z następujących powodów:
1.
W latach 1995-2002 Deutsche Post poniosła rzeczywiste koszty, które były niższe niż wartość punktu odniesienia; nie można jednak w tym przypadku określić dokładnej różnicy.
2.
Od 2003 r. Deutsche Post ponosiła średnie koszty na poziomie [17,5-22,5] % wynagrodzenia brutto swoich urzędników, podczas gdy średnia wartość punktu odniesienia wynosi 32 % wynagrodzenia brutto urzędników; pozostałe koszty były finansowane przez użytkowników, ponieważ zgodnie z metodą cen maksymalnych zatwierdzone przychody uwzględniały zobowiązania związane z kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji. Pokrywały one pozostałe [10-15] % wynagrodzenia brutto urzędników.
(345)
Istnieją dwa wyjaśnienia dla różnych stawek stosowanych od 2003 r.:
1.
Obowiązkowe składki na ubezpieczenie społeczne, odprowadzane przez przedsiębiorstwa z sektora usług w zakresie doręczania listów i paczek, wynoszą 41 % wynagrodzenia brutto. W celu dokonania porównania z wysokością stawek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post dla jej urzędników, niezbędne jest dokonanie korekty, która uwzględnia fakt, iż od 30 % do 50 % wydatków na opiekę zdrowotną i cele pielęgnacyjne jest finansowane przez samych urzędników. Powyższa część składki, finansowana przez urzędników, powinna zostać uznana za odpowiednik wynoszącej 7,5 % składki na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne, która odprowadzana jest przez pracowników prywatnych.
2.
Wysokość składki odprowadzanej przez Deutsche Post jest określana na podstawie wartości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników, a nie na podstawie wartości tego wynagrodzenia brutto. W związku z tym wartość punktu odniesienia dla urzędników Deutsche Post wynosi 33,5 % wynagrodzenia brutto. Zwolnienie z kosztów, które wykracza poza powyższy zakres, nie jest zasadniczo ani konieczne, ani też proporcjonalne.
(346)
W odniesieniu do okresu 1995-2002 nie istnieje możliwość dokładnego określenia tej części zwolnienia z kosztów, która wykraczała poza zakres uznawany za konieczny i proporcjonalny. Od 2003 r. wartość ta wynosi [10-15] % wynagrodzenia brutto.
VII.3.2.5. Wpływ szczególnego otoczenia konkurencyjnego i regulacyjnego na kryterium konieczności i proporcjonalności
(347)
Przy ocenie konieczności i proporcjonalności dotacji do emerytur należy jednak pamiętać, że pomoc ta była realizowana w kontekście szczególnego otoczenia konkurencyjnego i regulacyjnego.
(348)
Jak wyjaśniono w sekcji II.2.1, do dnia 31 grudnia 2007 r. Deutsche Post dysponowała wyłączną licencją na dostarczanie określonych przesyłek listowych. Zgodnie z § 52 PostG 1997 Deutsche Post obarczona była do tego dnia obowiązkiem w zakresie świadczenia usług powszechnych, o którym mowa w rozdziale 2 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (90) oraz § 11 PostG 1997. Od dnia 1 stycznia 2008 r. Deutsche Post świadczy usługi powszechne dobrowolnie.
(349)
Dopóki Deutsche Post posiadała wyłączną licencję na świadczenie określonych usług w zakresie doręczania listów, jej konkurenci nie mogli oferować swoich usług na tej części rynku pocztowego. Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zezwolił Deutsche Post na pełne i wykraczające poza wartość odprowadzanych przez konkurentów składek na ubezpieczenie społeczne refinansowanie za pomocą wyższych opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen tych kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników poczty, które związane były ze świadczeniem usług objętych wyłączną licencją; fakt ten jednakże nie mógł wpływać na wymianę handlową w takim zakresie, który byłby sprzeczny ze wspólnym interesem.
(350)
Obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych wynika z faktu, że w przypadku konkurencyjnego rynku operatorzy pocztowi nie świadczyliby w ogóle niektórych usług na obszarach wiejskich lub oddalonych, lub też pobieraliby z tego tytułu zawyżone opłaty. Dlatego też zgodnie z art. 4 dyrektywy 1997/67/WE każde państwo członkowskie ma obowiązek zapewnić, by użytkownicy korzystali z prawa do usług powszechnych obejmujących ciągłe świadczenie usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach na swoich obszarach, po cenach przystępnych dla wszystkich użytkowników.
(351)
W związku z tym niemieckie prawodawstwo nakłada specjalne zobowiązanie na wszystkich operatorów pocztowych, którzy mają dominującą pozycję na rynku i w odniesieniu do których stosuje się obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych. Zgodnie z § 2 PDLV (91) tego rodzaju operatorzy pocztowi zobowiązani są do udostępnienia wszystkim użytkownikom usług na takich samych warunkach. Dotychczas jedynie Deutsche Post posiadała tego rodzaju dominującą pozycję na rynku i w związku z tym podlegała wyżej wymienionemu zobowiązaniu.
(352)
Od czasu prywatyzacji Deutsche Post nie otrzymuje pomocy państwa jako rekompensaty za świadczenie usług powszechnych. Jednakże z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku, spółce wypłacana jest rekompensata za koszty poniesione w związku z zagwarantowaniem usług powszechnych. Komisja uważa, że przy ocenie proporcjonalności i konieczności dotacji do emerytur wskazane byłoby uwzględnienie powyższej okoliczności.
(353)
W konsekwencji Komisja stwierdza, że w przypadku kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników pocztowych i powstałych w związku ze świadczeniem usług objętych regulacją cen, które zostały objęte obowiązkiem w zakresie świadczenia usług powszechnych i w odniesieniu do których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku, fakt, iż organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych wyraził zgodę na finansowanie w pełni i za pomocą wyższych opłat kosztów socjalnych związanych ze świadczeniem usług objętych regulacją cen - nawet jeżeli wysokość tych kosztów jest wyższa od kosztów ponoszonych zwykle przez konkurentów - nie wpływa na wymianę handlową w takim zakresie, który byłby sprzeczny ze wspólnym interesem. Powyższy wniosek jest uzasadniony szczególnym otoczeniem konkurencyjnym i regulacyjnym, w którym świadczone są powyższe usługi. W związku z tym nie może być on odnoszony do innych dziedzin.
VII.3.3. Wniosek
(354)
W związku z powyższym można sformułować wniosek, iż od 2003 r. Deutsche Post odprowadzała dla swoich urzędników, zatrudnionych w segmencie usług nieobjętym regulacją cen, składki na ubezpieczenie społeczne, które były o 11-14 punktów procentowych niższe od składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez konkurentów.
Wykres 8
Korzyść komparatywna w odniesieniu do stawki składki na ubezpieczenie społeczne w stosunku do usług nieobjętych regulacją cen (stawki składki jako wartość procentowa wynagrodzenia brutto urzędników)
[…]
(355)
Niskie składki na ubezpieczenie społeczne nie są ani koniecznym, ani też proporcjonalnym środkiem do osiągnięcia celu w zakresie stopniowego otwarcia rynku usług pocztowych. Na przedmiotowych rynkach panuje zacięta konkurencja pomiędzy Deutsche Post a innymi operatorami. W związku z tym Komisja uważa, że niższa wartość stawek na ubezpieczenie społeczne wpływa na wymianę handlową w takim zakresie, który jest sprzeczny ze wspólnym interesem; dlatego też nie może ona zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(356)
Część dotacji do emerytur, która nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym od dnia 1 stycznia 2003 r., jest obliczana według następującego wzoru: różnica pomiędzy stawką służącą za punkt odniesienia a stawką składki REK pomnożona przez sumę wynagrodzeń brutto urzędników zatrudnionych w segmencie usług nieobjętych regulacją cen.
Tabela 8
Wzór obliczenia wysokości pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym od dnia 1 stycznia 2003 r.
Pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym =
=
(stawka służąca jako punkt odniesienia - stawka określona w przepisach regulacyjnych)
×
Suma wynagrodzenia brutto urzędników zatrudnionych w segmencie usług nieobjętych regulacją cen
(357)
Z dostępnych danych wynika, że łączna wartość korzyści komparatywnej w okresie 2003-2010 wyniosła [500-1 000] mln EUR (zob. załącznik). W tym czasie roczna wysokość składek niezgodnych z rynkiem wewnętrznym zmniejszyła się z […] mln EUR (2003) do […] mln EUR (2010), co miało związek ze spadkiem liczby zatrudnionych urzędników.
VII.3.4. Kontrargumenty dla argumentacji przedstawionej przez władze niemieckie
(358)
W decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja wyraziła wątpliwość dotyczącą konieczności i proporcjonalności dotacji do emerytur, ponieważ w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości o 11-14 % niższej od składek odprowadzanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego. W decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oszacowano, że wartość wynikającej z tego tytułu korzyści kształtuje się na poziomie od 100 mln do 200 mln EUR rocznie.
(359)
W swoich uwagach dotyczących decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego władze niemieckie podniosły dwa główne zarzuty:
1.
Władze niemieckie utrzymują, że stawka służąca za punkt odniesienia może zostać określona w oparciu o przypadającą na pracodawcę część składek na ubezpieczenie społeczne, ponieważ przedsiębiorstwa prywatne nie są ustawowo zobowiązane do finansowania części składki przypadającej na pracownika. Ponadto przy określaniu punktu odniesienia należy uwzględnić fakt, iż poziom wynagrodzeń był w przypadku Deutsche Post zawsze wyższy od poziomu wynagrodzeń „typowego dla konkurencji”.
2.
Zdaniem władz niemieckich Komisja nie udowodniła, że przychody z tytułu świadczenia objętych regulacją cen usług powszechnych były wystarczające do finansowania zgłoszonych zobowiązań związanych z kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji.
VII.3.4.1. Uwzględnienie przez Komisję części składki przypadającej na pracownika przy określaniu punktu odniesienia, a także rezygnacja z korekty poziomu wynagrodzenia i dostosowania go do wartości „wynagrodzenia typowego dla warunków konkurencji” było działaniem uzasadnionym
(360)
Władze niemieckie argumentują, że określenie punktu odniesienia dla Deutsche Post na poziomie wyższym niż przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne spowodowałoby niekorzystną sytuację spółki w stosunku do konkurentów, którzy uiszczają jedynie część składki przypadającą na pracodawcę.
(361)
W odniesieniu do powyższego argumentu Komisja stwierdza, że urzędnicy - w przeciwieństwie do pracowników prywatnych - nie są zobowiązani do odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenie od utraty pracy. W związku z tym tego rodzaju składki muszą zostać koniecznie uwzględnione w stawce służącej za punkt odniesienia, tak aby zagwarantować, że zarówno Deutsche Post jak i konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego odprowadzają składki bezpośrednie i pośrednie w takiej samej wysokości.
(362)
Władze niemieckie utrzymują także, że stawka służąca za punkt odniesienia nie powinna być stosowana ani do wynagrodzenia brutto urzędników, ani też do wynagrodzenia pobieranego przez urzędników, ale jedynie w odniesieniu do wynagrodzeń „typowych dla warunków konkurencji”. Zdaniem Deutsche Post „wynagrodzenie typowe dla warunków konkurencji” w REK 2002, 2007 i 2011 powinno zostać określone na podstawie wynagrodzenia ETV lub układów zbiorowych dla sektora pocztowego w 2003 r.
(363)
W REK 2009 minimalne wynagrodzenie z 2007 r., którego wartość jest niższa od wynagrodzenia ETV, zostało określone jako wynagrodzenie „typowe dla warunków konkurencji”.
(364)
Zdaniem władz niemieckich oparcie kalkulacji na tego rodzaju „typowych dla warunków konkurencji” wynagrodzeniach jest niezbędne do zapewniania, że wydatki na cele socjalne poniesione przez Deutsche Post będą na takim samym poziomie jak w przypadku jej konkurentów.
(365)
Komisja nie może przychylić się do powyższego argumentu, ponieważ pomoc musi być ograniczona do niezbędnego minimum w celu zagwarantowania, że stopniowe przechodzenie na poziomie Unii z sytuacji w dużej mierze ograniczonej konkurencji do sytuacji rzeczywistej konkurencji będzie odbywało się na warunkach ekonomicznych możliwych do zaakceptowania.
(366)
W związku z tym nie byłoby środkiem proporcjonalnym zwiększenie kwoty pomocy w takim zakresie, aby Deutsche Post musiała od 1995 r. finansować jedynie wydatki na cele socjalne na podstawie wynagrodzeń „typowych dla warunków konkurencji”, które nie uwzględniają warunków panujących na rynku pracy we wcześniejszych latach. W gospodarce normalna jest sytuacja, w której występują różnice w wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez pracowników zatrudnionych w różnym czasie przez przedsiębiorstwa obecne już na rynku oraz podmioty, które dopiero niedawno weszły na rynek.
(367)
W sprawie dotyczącej pomocy państwa dotyczącej France Telecom (92) Komisja odrzuciła argument przedstawiony przez władze francuskie, zgodnie z którym w przypadku składek na ubezpieczenie społeczne należy również uwzględnić fakt, iż urzędnicy otrzymują wyższe wynagrodzenie niż personel zatrudniony przez konkurencyjne przedsiębiorstwa. Komisja podkreśliła w tym kontekście, że dzięki zatrudnionym urzędnikom obecny na rynku operator dysponował w momencie otwarcia rynku wykwalifikowanymi i kompetentnymi pracownikami, bez których nie mógłby obronić swojej pozycji rynkowej. W każdym razie całkowicie sztuczne jest uwydatnianie poszczególnych strat poniesionych przez obecne na rynku przedsiębiorstwo pocztowe i jednoczesne pomijanie istotnych korzyści, takich jak np. udziały w rynku, stopień znajomości przedsiębiorstwa czy też baza klientów.
(368)
Ponadto na podstawie kalkulacji sporządzonych przez Deutsche Post nie można w sposób wiarygodny stwierdzić, że w przypadku braku obowiązku dotyczącego zatrudnienia urzędników Deutsche Post osiągnęłaby wyliczone oszczędności w wynagrodzeniach. Nawet gdyby rzeczywiście w 1995 r. urzędnicy zostali zatrudnieni w oparciu o stosunek pracy obowiązujący dla pracowników prywatnych, to nie określono ani jakiej liczby urzędników dotyczył w 1995 r. ten proces, ani w oparciu o jaki stopień zaszeregowania miał miejsce. Już tylko na podstawie znacznej liczby urzędników zatrudnionych przez Deutsche Post w 1995 r. (93) można stwierdzić, że istnieje małe prawdopodobieństwo, aby z prawnego i gospodarczego punktu widzenia było możliwe od 1995 r. zastąpienie wszystkich urzędników pracownikami prywatnymi, którzy odznaczają się jednakową produktywnością pracy, pobierają jednak niższe wynagrodzenie.
(369)
W związku z powyższym Komisja oddala oba zarzuty władz niemieckich odnoszące się do stawki służącej za punkt odniesienia oraz do wynagrodzeń.
VII.3.4.2. W przedmiocie argumentacji władz niemieckich, iż przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie były wystarczające do finansowania zgłoszonych zobowiązań
(370)
Władze niemieckie twierdzą, że ocena Komisji dotyczy wyłącznie wysokości składek na ubezpieczenie społeczne związanych z usługami nieobjętymi regulacją cen. Nie bada się natomiast, czy zyski z tytułu świadczenia objętych regulacją cen usług powszechnych były wystarczające do finansowania zgłoszonych zobowiązań.
(371)
Władze niemieckie stosują dwie strategie argumentacyjne. Po pierwsze, twierdzą, iż Komisja nie udowodniła, że niemiecki organ regulacyjny rzeczywiście zatwierdził zobowiązania zgłoszone przez Deutsche Post. Po drugie, nawet jeżeli organ regulacji dokonał zatwierdzenia przedmiotowych zobowiązań, to zyski z tytułu świadczenia objętych regulacją cen usług powszechnych nie były wystarczająco wysokie, aby możliwe było finansowanie wyżej wymienionych zobowiązań. Władze niemieckie przekazały dwie ekspertyzy, ekspertyzę autorstwa prof. Webera oraz fachową opinię CTcon, co miało na celu wykazanie, że przychody uzyskane z tytułu świadczeń usług objętych regulacją cen nie są wystarczające do sfinansowania zgłoszonych zobowiązań związanych z kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji, a Deutsche Post uzyskała w związku z tym niedostateczną rekompensatę za finansowanie tych kosztów.
a) Decyzje w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r. zostały podjęte na podstawie przedstawionej przez Deutsche Post REK. Przewidują one zatwierdzenie wszystkich zgłoszonych zobowiązań
(372)
Odpowiednia dokumentacja potwierdza, że organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych od momentu podjęcia decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. dokonał zatwierdzenia zobowiązań ciążących na Deutsche Post, ustalając przy tym wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen na takim poziomie, który pozwolił na sfinansowanie tych zobowiązań. Ponadto decyzje w sprawie wskaźników górnych granic cen 2007 r. i 2011 r. potwierdzają, że organ pocztowy w zakresie regulacji cen przychylił się do wniosku Deutsche Post i zezwolił na to, aby zgłoszone koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zostały sfinansowane z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
b) Ekspertyza prof. Webera nie potwierdza argumentów, iż przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie były wystarczające do finansowania zgłoszonych zobowiązań
(373)
W ekspertyzie profesora Webera, odnoszącej się do okresu 1995-2010 stwierdza się, że Deutsche Post nie tylko otrzymała dotacje do emerytur, ale z przychodów pochodzących z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen sfinansowano również w pełni zobowiązanie # 2 (szczegółowy opis ekspertyzy znajduje się w sekcji VI.1.4.2 lit. a)).
(374)
W ramach oceny ekspertyzy należy w pierwszej kolejności przypomnieć kryteria zatwierdzania opłat, określone w § 20 ust. 2 PostG 1997. Zgodnie z powyższym przepisem wskaźniki górnych cen muszą w odpowiednim stopniu uwzględniać koszty skutecznego udostępnienia usług, koszty zapewniania powszechnego dostępu do usług pocztowych oraz koszty przejęcia pracowników, związane z obowiązkami Deutsche Post jako następcy prawnego.
Tabela 9
Określenie wysokości cen zgodnie z § 20 ust. 2 PostG 1997
Wskaźnik górnych cen dla usług objętych regulacją cen =
=
Koszty skutecznego udostępnienia usług objętych regulacją cen + zobowiązania
=
Łączne koszty związane ze świadczeniem usług objętych regulacją cen + zobowiązania związane ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen
(375)
Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych musi w taki sposób określić wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, aby przychody pokrywały koszty związane ze „skutecznym udostępnieniem” usług objętych regulacją cen oraz koszty zatwierdzonych zobowiązań. Inaczej rzecz ujmując oznacza to, że opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen muszą w pełni pokryć nie tylko całkowite koszty związane ze świadczeniem usług objętych regulacją cen - niezależnie od tego, czy są one wykazane jako „zobowiązania”, czy też „koszty skutecznego udostępnienia usług” - ale również część zobowiązań wynikających ze świadczenia usług, które nie są objęte regulacją cen. W treści § 20 ust. 2 PostG 1997 zapewniono, że zatwierdzone zobowiązania zostaną w pełnym zakresie pokryte z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Wbrew twierdzeniu władz niemieckich również przepisy prawa zapewniają, że w przypadku przejęcia kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji i dotyczą zobowiązań wobec pracowników zatrudnionych w segmencie usług nieobjętych regulacją cen, nie będzie miała miejsca niedostateczna rekompensata za świadczenie usług objętych regulacją cen.
(376)
Wysokość kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji i odnoszą się do urzędników, jest na początku zdefiniowana w ekspertyzie jako różnica pomiędzy wszystkimi kosztami socjalnymi ponoszonymi przez Deutsche Post w związku z zatrudnieniem urzędników (składki do funduszu emerytalnego, a także koszty opieki zdrowotnej, ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków oraz pozostałe ubezpieczenia) a wysokością przypadających na pracodawcę składek na ubezpieczenie emerytalne, zdrowotne i pielęgnacyjne, w oparciu o minimalne wynagrodzenie obowiązujące w 2007 r. Na drugim etapie dokonuje się porównania powyższej różnicy z wartością zobowiązania # 2.
(377)
Ekspertyza prof. Webera podlega krytyce z dwóch powodów: Po pierwsze - koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zostały określone na stanowczo zbyt wysokim poziomie. Po drugie - pomija się fakt, że z tego powodu koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zawierają koszty, za które Deutsche Post otrzymała transfery środków publicznych i które nie zostały wykazane jako zobowiązanie # 2, ale pod innymi pozycjami. W szczególności należy zwrócić uwagę na następujące braki w ekspertyzie:
(378)
Po pierwsze, wysokość kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, określana jest w ekspertyzie na podstawie przypadającej na pracodawcę części składki na ubezpieczenie społeczne, jednakże wartość zobowiązania # 2 ustalana jest w oparciu o stawkę składki REK. Ponieważ stawka składki REK jest wyższa niż przypadająca na pracodawcę część składki na ubezpieczenie społeczne, określonych w ekspertyzie kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, jest wyższa niż wartość zobowiązania # 2. Ekspertyza uwzględnia zatem te koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, a które organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych uznaje za koszty „skutecznego udostępnienia usług”.
(379)
Po drugie, w ekspertyzie nie uwzględnia się faktu, iż zobowiązanie # 1 (typowe dla warunków konkurencji koszty wynagrodzenia) zawiera także część kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji (np. ze względu na różnicę pomiędzy pobieranymi wynagrodzeniami a punktem odniesienia dla „typowego dla warunków konkurencji” poziomu wynagrodzenia), w związku z czym koszty są finansowane w ramach zobowiązania # 1. Kolejne uwzględnione w ekspertyzie koszty socjalne są finansowane w ramach innych zobowiązań (np. płatności na rzecz BAnstPT zostały przypisane do zobowiązania # 6) i są w związku z tym rekompensowane. Podczas gdy w ekspertyzie podana jest suma wszystkich kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników, to brakuje informacji, że koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji, są również finansowane w ramach innych zobowiązań niż zobowiązanie # 2.
(380)
Po trzecie, należy pamiętać, że zawarte w zobowiązaniu # 2 koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, dotyczą zarówno urzędników, jak i pracowników prywatnych. Składki na ubezpieczenie społeczne dla pracowników prywatnych były przed 2003 r. wyższe niż stawka odniesienia REK, ponieważ zawierały one również odsetki w wysokości […] mln EUR, związane z dodatkowym ubezpieczeniem emerytalnym dla pracowników prywatnych. Od 2003 r. wyżej wymienione koszty odsetkowe są zaliczane do kosztów finansowych, a wysokość kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla pracowników prywatnych jest od tego czasu niższa od stawki odniesienia REK.
(381)
Ponieważ w ekspertyzie całe zobowiązanie # 2 jest uznawane za rekompensatę za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, w okresie przed 2003 r. miało miejsce nadmierne, a po 2003 r. niedostateczne, zwolnienie z kosztów socjalnych związanych ze świadczeniami dla urzędników. W celu zapewnienia możliwości określenia w ramach zobowiązania # 2 odpowiedniej wysokości rekompensaty za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, należy osobno rozpatrywać kategorię urzędników i pracowników prywatnych.
(382)
Wysokość niedostatecznej rekompensaty, określona w treści ekspertyzy, wprowadza zatem w błąd, ponieważ nie wzięto pod uwagę, że zgłoszone koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, są finansowane nie tylko w ramach zobowiązania # 2, a organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych uznał wyższą wartość kosztów socjalnych za koszty „skutecznego udostępnienia usług”. W przypadku dokonania stosownej korekty popełnionego w ekspertyzie błędu dotyczącego rekompensaty wartość zobowiązań i kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zostaje wyrównana zgodnie z wymogiem § 20 ust. 2 PostG 1997.
(383)
W związku z powyższym należy odrzucić zarzut władz niemieckich, iż w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja popełniła błąd, określając jedynie korzyść komparatywną w odniesieniu do segmentu usług nieobjętych regulacją cen, ponieważ zgodnie z § 20 ust. 2 PostG 1997 organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych musi określić wskaźniki górnych granic cen w taki sposób, aby z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen mogły zostać sfinansowane koszty skutecznego udostępnienia usług objętych regulacją cen oraz zatwierdzone zobowiązania.
c) Brak dowodu potwierdzającego niedostateczną rekompensatę za koszty, które nie są typowe dla warunków konkurencji, na podstawie ekspertyzy WIK
(384)
Powołując się na REK 2009, władze niemieckie utrzymują, że od 1990 r. Deutsche Post notowała znaczne deficyty w odniesieniu do usług objętych regulacją cen, ponieważ przychody w segmencie usług objętych regulacją cen zostały pochłonięte przez koszty związane ze świadczeniem tego rodzaju usług oraz przez koszty netto związane z realizacją obowiązku w zakresie usług powszechnych (94). Również z tego powodu władze niemieckie odrzucają argumentację Komisji, zgodnie z którą zyski z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen były wystarczające do finansowania kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, związanych ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen.
(385)
W powyższym kontekście Komisja zauważa, po pierwsze, że z decyzji organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych podejmowanych od 2003 r. w sposób jasny wynika, iż część przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen została wykazana jako rekompensata za zobowiązanie # 2. W związku z tym istnienie powyższej składki finansowanej z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen wynika w sposób jasny i wyraźny z decyzji organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych
(386)
Po drugie, w przeciwieństwie do REK 2009, w treści ekspertyzy WIK stwierdza się, że w przypadku usług objętych regulacją cen osiągano od 2000 r. znaczne dodatnie marże zysku na poziomie ponad [6,5-8,5] % obrotów.
Wykres 9
Obliczenie ROS dla usług objętych regulacją cen na podstawie ekspertyzy WIK
[…]
Wyjaśnienie:
Obliczenia opierają się na modyfikacjach REK 2009 dokonanych w treści ekspertyzy WIK. Ponadto przyjmuje się założenie, że przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen pokrywają wszystkie straty związane ze świadczeniem usług powszechnych nieobjętych regulacją cen. Niższy poziom zysku w 2007 r. wynika przede wszystkim z niezwykle wysokiej wartości amortyzacji portfela nieruchomości.
(387)
Wyższe zyski od 2000 r. mają bezpośredni związek z obniżeniem wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, określonych zgodnie z ustawą o emeryturach z 1995 r. Podczas gdy w 1999 r. Deutsche Post wnosiła roczne opłaty ryczałtowe na poziomie 2,045 mld EUR, to wysokość składki w 2000 r. wynosiła jedynie 735 mln EUR (33 % wynagrodzenia urzędników). Ponieważ w 2000 r. organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych skorygował w dół opłaty z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, nie uwzględniając przy tym niższego poziomu składek emerytalnych, zyski Deutsche Post znacznie wzrosły. Również po wydaniu decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. poziom wypracowanego zysku spółki w dalszym ciągu był wysoki, ponieważ wysokość opłat z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie została obniżona w takim stopniu, który odpowiadałby kosztom związanym ze świadczeniem tych usług.
(388)
Jeżeli chodzi o krytykę ze strony władz niemieckich w odniesieniu do ekspertyzy WIK, to Komisja uważa, że ekspertyza ta zawiera bardziej wiarygodne informacje na temat ogólnej sytuacji ekonomicznej Deutsche Post, a także zysków z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, niż REK 2009. Powyższe można uzasadnić w następujący sposób:
(i) Bardziej odpowiednie przypisanie kosztów do usług komercyjnych
(389)
Zgodnie z wyrokiem w sprawie Chronopost przychody z tytułu świadczenia usług komercyjnych muszą być wystarczające do finansowania kosztów bezpośrednich tych usług oraz do wniesienia odpowiedniego wkładu w finansowanie kosztów ogólnych. Odpowiednie przypisanie kosztów do różnego rodzaju usług może zostać przeprowadzone na podstawie zewnętrznych punktów odniesienia (np. cen rynkowych) lub też wewnętrznych danych dotyczących kosztów (95).
(390)
REK 2009 opiera się na zasadzie określonej w § 20 ust. 2 PostG 1997, zgodnie z którą do usług nieobjętych regulacją cen mogą zostać przypisane jedynie koszty skutecznego udostępnienia usług, podczas gdy wszystkie zobowiązania (np. dodatkowe koszty wynikające z przejęcia zobowiązań w zakresie świadczeń dla pracowników POSTDIENST oraz koszty netto związane z realizacją obowiązku w zakresie usług powszechnych) muszą być finansowane z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Jednakże po dokonaniu oceny REK 2009 w zestawieniu z rentownością konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego stwierdza się w ekspertyzie WIK, że Deutsche Post przypisuje zbyt dużą część zobowiązań do usług objętych regulacją cen, a także określa zbyt niskie koszty w odniesieniu do usług komercyjnych.
(391)
Ocena zgłoszonego „typowego dla warunków konkurencji” punktu odniesienia, zastosowanego przez Deutsche Post w celu określenia wartości poszczególnych zobowiązań, potwierdza wyniki uzyskane w ekspertyzie WIK: jak wskazano powyżej, stawka składki REK stanowi zbyt niski punkt odniesienia przy obliczaniu wartości zobowiązania # 2 (koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji) w porównaniu do wysokości obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego. Ponadto np. w przypadku zobowiązania dotyczącego kosztów utrzymania infrastruktury oddziałów, można mówić o czysto hipotetycznym punkcie odniesienia, ponieważ nie istnieje możliwość udowodnienia, że w przypadku braku obowiązku w zakresie usług powszechnych Deutsche Post nie utrzymywałaby od 1990 r. własnych oddziałów pocztowych. Nie można również udowodnić, że od 1990 r. Deutsche Post mogłaby zatrudniać wyłącznie pracowników, którym spółka musiałaby wypłacać wynagrodzenie jedynie w wysokości minimalnego wynagrodzenia z 2007 r.
(392)
W związku z tym Komisja stwierdza, że ekspertyza WIK stanowi lepszą podstawę do określenia kosztów, które należy przypisać do usług komercyjnych.
(393)
Ponadto - według dyrektyw 97/67WE oraz 2006/111/WE - kalkulacja kosztów musi być zgodna z ogólnymi zasadami rachunkowości. Roczne sprawozdania finansowe Deutsche Post nie zawierają natomiast informacji ani na temat wyższych kosztów amortyzacji, ani też na temat dodatkowych kosztów emerytur. Tego rodzaju koszty - i dotyczy to zarówno Deutsche Post, jak i jej konkurentów - są zwykle finansowane z zysku netto przedsiębiorstwa. Ponowna kalkulacja i korekta w górę spowodowałaby, że Deutsche Post znalazłaby się w bardziej korzystnej sytuacji w stosunku do jej konkurentów.
(ii) Określenie punktu odniesienia dla rozsądnego zysku przy uwzględnieniu pozycji obciążonych ryzykiem będących w posiadaniu Deutsche Post
(394)
Zyski osiągane przez Deutsche Post od 2000 r. były wyraźnie wyższe od mediany ROS wynoszącej 3,48 % zgodnie z ekspertyzą WIK oraz od dolnego poziomu ROS na poziomie 6,1 % zgodnie z ekspertyzą Deloitte II. W związku z tym nie można przyjąć argumentacji władz niemieckich, zgodnie z którą wysokość strat ponoszonych przez Deutsche Post była tak znaczna, że zobowiązania nie mogły być finansowane z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
(395)
Ponadto należy w krytyczny sposób ocenić ekspertyzę Doloitte II, która została przeprowadzona w oparciu o dane dotyczące niewielkiej grupy porównawczej, składającej się głównie z międzynarodowych przedsiębiorstw świadczących usługi w zakresie przesyłek ekspresowych (m.in. UPS, FedEx, TNT Express). W przypadku zalecanej w ekspertyzie Deloitte II marży rozsądnego zysku na poziomie 6,1 % oraz mediany ROS na poziomie 7,4 % nie uwzględnia się faktu, że działalność prowadzona przez Deutsche Post nie tylko jest znacznie mniej kapitałochłonna, ale również wiąże się z mniejszym ryzykiem:
1.
Międzynarodowe usługi w zakresie przesyłek ekspresowych nie są świadczone przez Deutsche Post, ale przez jej spółki zależne DHL.
2.
W przypadku usług w zakresie doręczania listów, na które przypada 75 % przychodów Deutsche Post, inwestuje się znacznie mniej kapitału w porównaniu do międzynarodowych usług w zakresie doręczania paczek, ponieważ najważniejszą pozycję kosztową stanowi wynagrodzenie listonoszy. Podmioty świadczące usługi w zakresie przesyłek ekspresowych muszą dokonywać znacznie większych inwestycji w bardziej kapitałochłonne wyposażenie (96).
3.
Przyczyną powstania i umacniania się dominującej pozycji Deutsche Post na rynku usług w zakresie doręczenia listów była wyłączna licencja, która zapewniała spółce stałą bazę klientów, bez konieczności inwestowania znacznych środków w marketing oraz promocję znaku towarowego. Podmioty świadczące usługi w zakresie międzynarodowych przesyłek ekspresowych musiały natomiast od samego początku walczyć o swoją pozycję na każdym rynku międzynarodowym. Podmioty te na własne ryzyko i na własny koszt stworzyły kilka najbardziej znanych marek (97).
4.
Ryzyko rynkowe i kosztowe Deutsche Post zostało natomiast zabezpieczone przez środki państwowe (98). Regulacja cen spowodowała w szczególności, że pokryte zostały wszystkie zobowiązania związane ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen (99).
(396)
W związku z tym w ekspertyzie WIK słusznie zastosowano punkt odniesienia dla zysku, którego wartość jest niższa od marży wskazanej w ekspertyzie Deloitte II. Miało to na celu uwzględnienie w odpowiedni sposób niższej kapitałochłonności oraz niższego poziomu ryzyka związanego z działalnością Deutsche Post w porównaniu do działalności podmiotów świadczących międzynarodowe usługi w zakresie przesyłek ekspresowych. Nie istnieje jednak potrzeba określania dokładnego poziomu punktu odniesienia dla zysku, ponieważ średnia wartość uzyskanych marż ROS, czyli 8,3 %, jest wyższa od dolnego poziomu ROS 6,1 % określonego w ekspertyzie Deloitte II. Nawet na podstawie ekspertyzy przekazanej przez władze niemieckie nie można zatem stwierdzić, że Deutsche Post otrzymywała od 2000 r. zbyt niską rekompensatę.
(397)
W każdym razie krytyka władz niemieckich dotycząca ekspertyzy WIK jest niezrozumiała, ponieważ mediana ROS wynosząca 3,48 % nie przekracza poziomu zysku, który organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych i sama Deutsche Post uznały za rozsądny. Po pierwsze, z wartości punktu odniesienia ROS na poziomie 3,48 % wynika, że zysk w liczbach bezwzględnych jest wyższy niż koszty kapitałowe zgłoszone przez Deutsche Post w REK i zatwierdzone przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych (np. koszty […] oraz […]) (zob. sekcja IV.4.3). Po drugie, mediana ROA, określona w ekspertyzie WIK na poziomie 7,66 %, oscyluje wokół podobnych wartości jak ma to miejsce w przypadku zwrotu zaangażowanego kapitału, który Deutsche Post […].
(398)
Odwołanie się przez władze niemieckie do marż rozsądnego zysku stosowanych w przypadku transportu kolejowego i autobusowego (stopy zwrotu ze sprzedaży na poziomie 7-8 %) nie wpływa w żaden sposób na wnioski dotyczące sposobu określania punktu odniesienia dla rozsądnego zysku. Wyżej wymienione sektory gospodarki odznaczają się bowiem wyższą kapitałochłonnością, w związku z czym pokrycie kosztów wymaga uzyskania wyższego poziomu zwrotu ze sprzedaży. Z przedstawionych danych liczbowych wynika natomiast, że określony w ekspertyzie Deloitte II punkt odniesienia dla rozsądnego zysku jest raczej bliższy średniej ROS dla kapitałochłonnych niż dla pracochłonnych sektorów gospodarki.
d) Wnioski
(399)
Komisja odrzuca argumentację władz niemieckich, zgodnie z którą przychody z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen nie były wystarczające do sfinansowania zgłoszonych zobowiązań związanych z kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji. Argumentacji władz niemieckich nie potwierdza ani przekazana przez nie ekspertyza, ani też REK 2009.
(400)
Natomiast z decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r. jednoznacznie wynika, że organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zawsze dokonywał zatwierdzenia rekompensat za zgłoszone zobowiązania, finansowane z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
VII.3.5. Zniesienie pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym od dnia 1 stycznia 2003 r.
(401)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w przypadku stwierdzenia przez Komisję niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym to Komisja jest organem właściwym do podejmowania decyzji, czy dane państwo musi ją znieść czy zmienić (100). Zgodnie z orzecznictwem tego rodzaju zobowiązanie ma na celu przywrócenie poprzedniej sytuacji (101). W tym kontekście Trybunał stwierdził, iż cel zostaje osiągnięty z chwilą spłacenia przez odbiorcę kwot przyznanych w formie niezgodnej z prawem pomocy, przez co następuje utrata jego przewagi w stosunku do własnych konkurentów na rynku i przywrócona zostaje sytuacja sprzed wypłaty pomocy.
(402)
W rozumieniu przytoczonego orzecznictwa art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 stanowi, co następuje: „W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta […]. Komisja nie wymaga windykacji pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego.”
(403)
Ponadto Komisja stwierdza, że decyzje z 2007 r. oraz z 2011 r. w sprawie rozszerzenia postępowania wyjaśniającego odnoszą się do okresu 1990-2007. Jednakże dotacje do emerytur stanowią stały program pomocowy, kontynuowany również po 2007 r. W związku z tym w 2007 r. nie została wstrzymana wypłata rekompensaty za zobowiązania finansowane z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen. Stosownie do powyższego, komunikat władz niemieckich z dnia 2 stycznia 2012 r. zawierał informacje dotyczące dotacji do emerytur oraz przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen, uzyskanych do roku 2010 włącznie. Dlatego też Komisja stwierdza, że windykacja niezgodnej z rynkiem wewnętrznym części dotacji do emerytur nie powinna kończyć się na 2007 r., ale obowiązywać do daty ogłoszenia niniejszej decyzji.
(404)
Jeżeli chodzi o obliczenie elementu pomocy dla Deutsche Post, to należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału żaden przepis prawa wspólnotowego nie wymaga, by Komisja, w przypadku gdy nakazuje zwrot pomocy uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, określiła dokładną kwotę, jaką należy zwrócić. Wystarczy, by decyzja Komisji zawierała dane umożliwiające jej adresatowi samodzielne określenie, bez nadmiernych trudności, tej kwoty (102).
(405)
Pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym musi zostać określona zgodnie ze wzorem zawartym w tabeli 8 na podstawie stawki składki REK oraz stawki służącej za punkt odniesienia (zob. definicja w załączniku oraz w tabeli 7), a także w oparciu o wynagrodzenie urzędników brutto (zob. definicja w tabeli 6). W odniesieniu do przyznanej każdego roku niezgodnej z prawem pomocy nalicza się odsetki do dnia jej odzyskania. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (103).
(406)
Obliczenia zawarte w załączniku, na których podstawie ustalono wartość niezgodnej z prawem pomocy otrzymanej w latach 2003-2010 (bez odsetek) opierają się na założeniu, że taka sama liczba urzędników była zatrudniona w segmencie usług objętych i nieobjętych regulacją cen. Na podstawie dostępnych danych nie można ustalić żadnych informacji na temat liczby urzędników zatrudnionych w segmencie usług objętych i nieobjętych regulacją cen. W związku z tym przyjmuje się założenie, że części przychodów z tytułu świadczenia usług objętych i nieobjętych regulacją cen stanowią wartość indykatywną dla dokonania podziału kosztów wynagrodzeń.
(407)
Bardziej dokładne dane mogą być podstawą bardziej dokładnych obliczeń i w konsekwencji doprowadzić do zmiany uzyskanych wyników. Władze niemieckie przekazały niedawno nowe dane dotyczące sumy wynagrodzeń urzędników w segmencie usług nieobjętych regulacją cen w latach 1995-2007. Powyższe dane wskazują, że suma wynagrodzeń urzędników powinna zostać oszacowana za pomocą podziału wskazanych w REK kosztów personalnych Deutsche Post. Zastosowanie tego rodzaju podejścia mogłoby spowodować, że suma wynagrodzeń urzędników byłaby niższa niż w przypadku szacunków przeprowadzonych na podstawie podziału części przychodów. W dniach 2 i 19 stycznia 2012 r. władze niemieckie przekazały uwagi, z których wynika, że względny podział zobowiązań w ramach segmentu objętego regulacją cen oraz pomiędzy segmentami usług objętych i nieobjętych regulacją cen uległ zmianie, przynajmniej jeżeli chodzi o decyzję w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2011 r. Z powyższych informacji wynika, że od 2008 r. część zobowiązań została przypisana do segmentu usług nieobjętych regulacją cen. Przy wykonaniu niniejszej decyzji we współpracy z władzami niemieckimi zostanie obliczona dokładna kwota niezgodnej z prawem pomocy, przy uwzględnieniu powyższych informacji.
(408)
Pomimo dołożonych starań Komisja nie była w stanie ustalić wiarygodnych danych liczbowych odnoszących się do wartości pomocy, która niezgodnie z prawem została przyznana w latach 1995-2002. Nie wydaje się także możliwe określenie w niniejszej decyzji parametrów obliczeniowych, które byłyby na tyle dokładne, iż umożliwiłyby państwu członkowskiemu przeprowadzanie w trakcie wykonania niniejszej decyzji ostatecznych obliczeń (samodzielnie lub we współpracy z Komisją). W tych szczególnych okolicznościach prawa państwa członkowskiego do obrony oraz zasada pewności prawnej nie wykluczają zwrotu pomocy państwa zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, ponieważ zgodnie z przywołanym przepisem „Komisja nie wymaga windykacji pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego.”
(409)
W związku z tym zwrot pomocy powinien obejmować okres od 1 stycznia 2003 r. aż do momentu, w którym przestaje mieć miejsce korzyść komparatywna związana ze świadczeniem usług nieobjętych regulacją cen.
(410)
W okresie następującym po notyfikacji niniejszej decyzji należy zapewnić, że wysokość związanych z wynagrodzeniem składek na ubezpieczenie społeczne, odprowadzanych przez Deutsche Post w odniesieniu do zatrudnionych urzędników, nie będzie niższa od wartości składek odprowadzanych przez konkurentów w odniesieniu do pracowników prywatnych. Przy porównaniu powyższych wartości należy uwzględnić każdą rekompensatę otrzymaną przez Deutsche Post na podstawie regulacji cen zgodnie z § 20 PostG.
VIII. OCENA TRANSFERÓW ŚRODKÓW PUBLICZNYCH
VIII.1. Istnienie pomocy zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE
(411)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. Aby ustalić, czy środek stanowi pomoc państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja musi ocenić, czy spełnione są następujące kryteria: środek przypisuje się państwu, wykorzystywane są zasoby państwowe, przyznawana jest korzyść określonym przedsiębiorstwom lub branżom, która zakłóca konkurencję, a środek wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
(412)
Transfery środków publicznych stanowią zasoby państwowe, ponieważ zostały one przyznane zgodnie z § 37 lub 40 PostVerfG 1989 oraz § 2 PostUmwG 1994 i sfinansowane ze środków przedsiębiorstwa publicznego TELEKOM.
VIII.1.1. Korzyść finansowa związana z transferami środków publicznych
VIII.1.1.1. Argumentacja władz niemieckich, zgodnie z którą transfery środków publicznych powinny zostać uznane za szczególne obciążenie
(413)
Władze niemieckie twierdzą, że transfery środków publicznych stanowiły jedynie rekompensatę z tytułu świadczeń zwrotnych. Świadczenia te oznaczają natomiast koszty, które nie są zwykle ponoszone przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego. W opinii władz niemieckich transfery środków publicznych stanowią opłatę „sui generis”, która nie może zostać uznana ani za podatek, ani też za dywidendę.
(414)
Deutsche Post zobowiązana była do wnoszenia świadczeń zwrotnych w wysokości od 6,6 % do 10 % wartości obrotów w latach 1924-1995. Z ekspertyzy KPMG wynika, że Federalny Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 marca 1984 r. nie dokonał wprawdzie ostatecznej oceny natury prawnej świadczeń zwrotnych, uznał je jednak za „dochody Federacji”. Świadczenia zwrotne zostały także uznane za „koszty usługi”, które Deutsche Post musiała wnieść z tytułu świadczonych przez siebie usług.
(415)
Pomimo że Federalny Trybunał Konstytucyjny nie zdefiniował dokładnie, w jakim stopniu świadczenia zwrotne powinny być uznawane za substytut podatków lub dywidendy, to nie ulega wątpliwości, że przysporzyły one dochodów Federacji.
(416)
Po pierwsze, w przeszłości wiele państw członkowskich wykorzystywało przychody związane z monopolem w dziedzinie usług pocztowych i telekomunikacyjnych jako źródło dochodów dla budżetu państwa. Ponieważ do 1995 r. BUNDESPOST i jej poprzednicy prawni - jako przedsiębiorstwa publiczne - nie podlegali ogólnemu obowiązkowi podatkowemu, zdecydowano o pobieraniu opłaty „sui generis”, tak aby Federacja mogła czerpać dochody także z tych segmentów. Również z ekonomicznego punktu widzenia zasadne jest pobieranie opłat od tego rodzaju monopoli. Użytkownicy byli natomiast gotowi do zaakceptowania wyższych opłat, nie ograniczając przy tym w znaczny sposób zakresu korzystania z usług, w związku z czym poziom dochodów z tego tytułu w budżecie federalnym był wysoki.
(417)
Po drugie, Deutsche Post, w przeciwieństwie do przedsiębiorstw prywatnych, nie podlegała ani bezpośredniemu, ani pośredniemu obowiązkowi podatkowemu. Nie była również zobowiązana do wypłaty dywidendy za udostępniony kapitał własny. W związku z tym świadczenia zwrotne stanowiły dla Federacji - niezależnie, czy występuje ona w roli organu podatkowego, czy też udziałowca - ostatnią możliwość uzyskania dochodów związanych z działalnością Deutsche Post. Nie jest w tym kontekście natomiast istotne, czy świadczenia wpisują się dokładnie w definicję określonych systemów dotyczących podatków lub dywidendy. W każdym razie świadczenia zwrotne stanowią płatności, które Deutsche Post obowiązana była wnosić od 1924 r. i które przysparzają dochodów Federacji.
(418)
Podsumowując, można stwierdzić, że zobowiązanie do wnoszenia świadczeń zwrotnych było zgodne z celem publicznym, dotyczącym konieczności zapewnienia dochodów dla Federacji w związku z działalnością monopolu państwowego, niezależnie czy to w formie podatku, czy też dywidendy. Dlatego też świadczenia zwrotne stanowiły zwykłe koszty, które Deutsche Post powinna finansować z własnych środków.
VIII.1.1.2. Argumentacja władz niemieckich, że transfery środków publicznych są zgodne z zachowaniem inwestora prywatnego
(419)
Władze niemieckie twierdzą, że przyznając transfery środków publicznych zachowały się częściowo jak prywatny inwestor, ponieważ transfery zostały wykorzystane do sfinansowania przynoszących zysk inwestycji w sieć dystrybucyjną Deutsche Post.
(420)
Jednakże z uwagi na fakt, że to nie plany inwestycyjne, ale poniesione straty stanowiły podstawę do przyznania transferów środków publicznych, jest kwestią oczywistą, że tego rodzaju strategia inwestycyjna nie byłaby realizowana przez prywatnego inwestora.
(421)
W związku z powyższym Deutsche Post odniosła korzyść finansową związaną z transferami środków publicznych.
VIII.1.1.3. Argumentacja władz niemieckich dotycząca rekompensaty za koszty netto poniesione w związku ze świadczeniem usług powszechnych
(422)
Władze niemieckie twierdzą, że transfery środków publicznych nie stanowią pomocy państwa, ponieważ są rekompensatą za koszty netto poniesione w związku ze świadczeniem usług powszechnych.
(423)
Trybunał stwierdził w wyroku w sprawie Altmark (104), że środki podjęte przez państwo w celu zrekompensowania dodatkowych kosztów netto z tytułu usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym nie są uznawane za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE, jeżeli spełnione są cztery warunki: Po pierwsze, przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem powierzono wywiązywanie się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych; zobowiązania te muszą być jasno zdefiniowane. Po drugie, wskaźniki, na podstawie których wyliczana jest rekompensata, zostały ustanowione w obiektywny i przejrzysty sposób. Po trzecie, wysokość rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku. Po czwarte, w przypadku, gdy wyboru przedsiębiorstwa mającego wywiązywać się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych nie dokonuje się zgodnie z procedurą udzielania zamówień publicznych, która pozwoliłaby na wybór oferenta świadczącego te usługi za cenę najkorzystniejszą dla danej społeczności, poziom rekompensaty należy określić na podstawie analizy kosztów ponoszonych przez przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu.
(424)
Z uwagi na fakt, iż Deutsche Post nie została wybrana zgodnie z procedurą udzielania zamówień publicznych, a władze niemieckie nie wykazały, że Deutsche Post jest prawidłowo zarządzanym przedsiębiorstwem, czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark nie zostało spełnione.
VIII.1.2. Wnioski dotyczące istnienia pomocy
(425)
Transfery środków publicznych zostały przyznane przy użyciu zasobów państwowych i zwolniły Deutsche Post z kosztów, które prywatne przedsiębiorstwa musiałby zwykle ponieść. Władze niemieckie nie udowodniły, że transfery środków publicznych spełniają kryteria określone w wyroku Altmark, w związku z czym nie powinny zostać uznane za pomoc państwa.
(426)
Z powodów przedstawionych w sekcji VII.1.2 transfery środków publicznych mogą zakłócać konkurencję oraz wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.
(427)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że transfery środków publicznych stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
VIII.2. Ocena istniejącej pomocy zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE
(428)
Transfery środków publicznych zostały wdrożone na podstawie § 37 ust. 2 i 3 PostVerfG 1989 i w związku z tym stanowią nową pomoc.
VIII.3. Ocena zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE
(429)
Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji. Jednakże Traktat przewiduje odstępstwo od przepisów Traktatu w przypadku, gdy spełnionych jest szereg warunków: Po pierwsze, musi istnieć akt nałożenia zobowiązania, w którym państwo powierza odpowiedzialność za wykonywanie pewnych zadań przedsiębiorstwu. Po drugie, nałożenie zobowiązań musi dotyczyć usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Po trzecie, odstępstwo musi być konieczne do wykonywania powierzonych zadań i proporcjonalne do tego celu. Wreszcie, rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
(430)
W komunikacie z 1996 r. oraz z 2001 r. (105) (106), a także w ramach wspólnotowych z 2005 r. Komisja wyjaśniła, w jaki sposób stosuje się kryterium konieczności i kryterium proporcjonalności w odniesieniu do odstępstwa przewidzianego w art. 106 ust. 2 TFUE. Ostatecznie w sekcji 2.4 ram wspólnotowych z 2005 r. skodyfikowano przepisy dotyczące znaczenia i zakresu powyższych kryteriów, które w przeszłości były konsekwentnie stosowane przez Trybunał, Sąd oraz Komisję.
(431)
Zgodnie z sekcją 2.4 ram wspólnotowych z 2005 r. w odniesieniu do kryterium konieczności i proporcjonalności przyznanej rekompensaty należy przestrzegać następujących zasad:
1.
Kwota rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów wynikających z wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku z wywiązywania się z tych zobowiązań.
2.
Kwota rekompensaty obejmuje wszystkie korzyści przyznane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, niezależnie od ich klasyfikacji na potrzeby art. 107 ust. 1 TFUE.
3.
Rekompensata musi być faktycznie wykorzystana w celu świadczenia danej usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznana w celu świadczenia danej usługi w ogólnym interesie gospodarczym, ale w rzeczywistości wykorzystana do działalności na innym rynku, jest nieuzasadniona i stanowi niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa.
(432)
W swojej praktyce podejmowania decyzji Komisja uznawała, że rekompensaty państwowe za koszty z tytułu świadczenia usług powszechnych stanowią pomoc zgodą z rynkiem wewnętrznym (lub też środki niebędące pomocą państwa), jeżeli wartość rekompensaty była niższa od kosztów netto związanych ze świadczeniem usług powszechnych (107).
VIII.3.1. Powierzenie świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym
(433)
W kolejnych dyrektywach pocztowych oraz w orzecznictwie Trybunału (108) zapewnienie powszechnego dostępu do usług pocztowych było zawsze uznawane za świadczenie usługi w ogólnym interesie gospodarczym.
(434)
Do dnia 31 grudnia 2007 r., na podstawie kolejnych ustaw pocztowych, powierzano Deutsche Post świadczenie powszechnych usług pocztowych.
VIII.3.2. Konieczność i proporcjonalność transferów środków publicznych
(435)
Władze niemieckie utrzymują, że transfery środków publicznych stanowią rozsądną rekompensatę, ponieważ zgodnie z REK 2009 w latach 1990-1995 ich wartość była znacznie niższa od kosztów netto związanych ze świadczeniem usług powszechnych. Z treści REK 2009 wynika, że w 1995 r. Deutsche Post, pomimo transferów środków publicznych w kwocie […] mld EUR (wartość bieżąca wraz z odsetkami na 1995 r.) otrzymała niedostateczną rekompensatę za skumulowane koszty netto związane ze świadczeniem usług powszechnych w okresie 1990-1995.
(436)
Po dokonaniu modyfikacji dotyczącej sposobu alokacji i kalkulacji kosztów w treści REK 2009, w ekspertyzie WIK stwierdza się, że wysokość transferów środków publicznych zrównoważyła skumulowane koszty netto związane ze świadczeniem usług powszechnych w okresie 1990-1995.
(437)
Kalkulacje przeprowadzone w ekspertyzie WIK wskazują, że rekompensata była wyższa od skumulowanych kosztów netto w 1995 r. o [0-20] mln EUR. Komisja uznaje jednak, że dane służące do kalkulacji kosztów w tych latach były niepełne. Ponadto w ekspertyzie WIK świadczenia zwrotne zostały uznane jedynie za koszty kapitałowe, nie uwzględniono przy tym poziomu rozsądnego zysku.
(438)
Z obu przytoczonych powyżej powodów Komisja uznaje, że ekspertyza WIK nie może stanowić podstawy do odrzucenia argumentacji władz niemieckich, iż transfery środków publicznych stanowiły rozsądną rekompensatę za koszty netto poniesione przez Deutsche Post.
Tabela 10
Kalkulacja skumulowanych kosztów netto związanych z realizacją obowiązku w zakresie usług powszechnych oraz wartości transferów środków publicznych wartość pieniężna wraz z odsetkami na 1995 r.)
REK 2009
Ekspertyza WIK
Skumulowane koszty netto
- […] mld EUR
- […] mld EUR
Transfery środków publicznych
+6 707 […] mld EUR
+6 707 […] mld EUR
Nadmierna lub niedostateczna rekompensata
- […] mld EUR
+ [0-20] mln EUR
(439)
W związku z powyższym transfery środków publicznych stanowią pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym stosownie do art. 106 ust. 2 TFUE, ponieważ ich wartość nie przekracza wartości kosztów netto poniesionych przez Deutsche Post w związku z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.
IX. PAŃSTWOWE GWARANCJE KREDYTOWE DLA PAPIERÓW DŁUŻNYCH WYEMITOWANYCH PRZED 1995 R. STANOWIĄ ISTNIEJĄCĄ POMOC ZGODNIE Z ART. 108 UST. 3 TFUE
(440)
Komisja stwierdza, że przepisy dotyczące gwarancji państwowych dla papierów dłużnych zostały ustanowione w 1953 r. na podstawie § 22 ust. 4 PostVwG 1953. Po uchyleniu PostVwG 1953 przez PostVerfG 1989 powyższy przepis został włączony w niezmienionej postaci do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Ponieważ gwarancje państwowe zostały wprowadzone w 1953 r., czyli przed wejściem w życie Traktatu EWG w 1958 r., stanowią one istniejącą pomoc zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999.
(442)
Zgodnie z § 2 ust. 4 PostUmwG 1995 wyżej wymieniona istniejąca pomoc została wstrzymana. Fakt, iż Federacja w dalszym ciągu zapewniała gwarancję dla papierów dłużnych wyemitowanych przed prywatyzacją Deutsche Post, nie stanowił nowej pomocy, ponieważ korzyść została przyznana Deutsche Post w momencie emisji papierów dłużnych.
X. WNIOSKI
(443)
Komisja stwierdza, że dotacje do emerytur oraz transfery środków publicznych stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ Deutsche Post została dzięki nim zwolniona z kosztów ponoszonych zwykle przez przedsiębiorstwa.
(444)
Ponadto Komisja stwierdza, że władze niemieckie przyznały dotacje do emerytur i transfery środków publicznych niezgodnie z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 2 TFUE. Państwowe gwarancje dla papierów dłużnych wyemitowanych przez Deutsche Post przed jej prywatyzacją stanowią istniejącą pomoc, która została zniesiona w 1995 r.
(445)
Dotacje do emerytur są niezgodne z rynkiem wewnętrznym stosownie do art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, gdyż wynikła z nich korzyść komparatywna w segmencie usług nieobjętych regulacją cen ze względu na to, że organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zezwolił na finansowanie zobowiązań z przychodów z tytułu usług objętych regulacją cen. Władze niemieckie zwolniły Deutsche Post z kosztów składek na ubezpieczenie społeczne w nieodpowiednim zakresie, ponieważ w ramach środków dotyczących zwolnienia z kosztów emerytur nie tylko przyznano dotację do emerytur, ale również udzielono zgody Deutsche Post AG na przeniesienie na użytkowników usług objętych regulacją cen części kosztów socjalnych związanych z usługami nieobjętymi regulacją cen, które Deutsche Post AG powinna była samodzielnie finansować, podobnie jak ma to miejsce w przypadku konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego.
(446)
W rezultacie wdrożenia środków dotyczących zwolnienia z kosztów emerytur Deutsche Post znalazła się w korzystniejszym położeniu w stosunku do konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego, ponieważ wartość zobowiązań związanych ze składkami na ubezpieczenie społeczne, które Deutsche Post AG powinna była finansować w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen, jest niższa niż ustawowe koszty, obowiązkowo finansowane przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego.
(447)
W związku z tym niezgodna z rynkiem wewnętrznym pomoc powinna być obliczana jako różnica pomiędzy stawką służącą za punkt odniesienia, na której podstawie dokonuje się wyrównania wysokości składki na ubezpieczenie społeczne odprowadzanej przez Deutsche Post AG w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen do składki odprowadzanej przez konkurentów, a stawką składki REK, którą Deutsche Post AG musiała rzeczywiście pokryć w odniesieniu do swoich usług nieobjętych regulacją cen, pomnożona przez wartość wynagrodzenia brutto urzędników zatrudnionych w segmencie usług nieobjętych regulacją cen. W szczególności niezgodna z rynkiem wewnętrznym pomoc powinna być obliczana na podstawie definicji stawki składki REK oraz stawki odniesienia REK, zawartych w tabeli 7 oraz w załączniku, a także na podstawie wartości wynagrodzenia brutto urzędników w tabeli 6 według wzoru przedstawionego w tabeli 8.
(448)
Niezgodna z rynkiem wewnętrznym pomoc przyznana Deutsche Post od dnia 1 stycznia 2003 r. podlega zwrotowi od wyżej wymienionej daty do momentu, w którym nie istnieje już korzyść komparatywna. Ponadto władze niemieckie powinny podjąć wszelkie niezbędne działania mające na celu dokonanie takich zmian w systemie zwolnienia z kosztów emerytur, który opiera się na dotacjach do emerytur oraz przepisach dotyczących regulacji cen, aby przestała istnieć korzyść komparatywna.
(449)
Komisja stwierdza, że transfery środków publicznych stanowią pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE, ponieważ Deutsche Post AG otrzymała w ten sposób rekompensatę za skumulowane koszty netto związane z realizacją obowiązku w zakresie usług powszechnych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Dotacja do emerytur dla Deutsche Post AG stanowi pomoc państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, która została przyznana przez władze niemieckie niezgodnie z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE.
2. Dotacja do emerytur nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, o ile władze niemieckie w nadmierny sposób przyczyniły się do finansowania świadczeń emerytalnych dla emerytowanych urzędników Deutsche Post AG.
Artykuł 2
Transfery środków publicznych, które stanowią pomoc państwa dla Deutsche Post AG zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE przyznaną przez władze niemieckie niezgodnie z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, są zgodne z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 3
Państwowe gwarancje kredytowe stanowią istniejącą pomoc państwa dla Deutsche Post AG zgodnie z art. 107 ust. 1 oraz art. 108 ust. 3 TFUE.
Artykuł 4
1. Władze niemieckie odzyskują od Deutsche Post AG niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc, o której mowa w art. 1, przyznawaną Deutsche Post AG od dnia 1 stycznia 2003 r. do momentu, w którym całkowicie przestała mieć miejsce korzyść komparatywna.
2. Do kwot podlegających zwrotowi zgodnie z ust. 1 dolicza się odsetki za cały okres, począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia (WE) nr 794/2004 oraz zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 271/2008 (109) zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 794/2004.
4. Władze niemieckie gwarantują, że od daty notyfikacji niniejszej decyzji Deutsche Post AG nie odniesie już korzyści komparatywnej w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen związanej z zatwierdzonym przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych finansowaniem zobowiązań z przychodów z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen.
Artykuł 5
1. Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1, odbywa się bezzwłocznie i skutecznie w sposób określony w art. 4.
2. Niemcy zapewniają wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 6
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Niemcy przekazują Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od Deutsche Post AG;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że Deutsche Post AG nakazano zwrot pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym.
2. Niemcy regularnie informują Komisję o postępach w realizacji środków podejmowanych w celu wykonania niniejszej decyzji do czasu pełnego odzyskania niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy, o której mowa w art. 1. Na wniosek Komisji państwo członkowskie bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Ponadto państwo członkowskie dostarcza również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od Deutsche Post AG.
Artykuł 7
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Federalnej Niemiec.
Sporządzono w Brukseli dnia 25 stycznia 2012 r.