РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 май 2011 година
относно мярка за частична приватизация C 15/10 (ex NN 21/10), приведена в действие от Гърция в полза на казино Mont Parnès
(нотифицирано под номер C(2011) 3505)
(само текстът на гръцки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/647/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби и като взе предвид техните мнения (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 юни 2002 г. предприятието Egnatia AE, което бе придобито след сливане от предприятието Athinaiki Techniki и което е член на консорциума Casino Attikis (CA или „жалбоподателят“), подаде жалба пред Европейската комисия за предполагаемо нарушение на правилата на Европейския съюз за вътрешния пазар, относно предполагаема непрозрачна и дискриминационна тръжна процедура, към която са се придържали гръцките органи при продажбата на 49 % от капитала на Elliniko Kazino Parnithas AE (казино „Mont Parnès“) на участника, спечелил търга, консорциумът Hyatt Regency („HR“ или „предполагаемият получател“) (2).
(2)
С писмо от 3 октомври 2002 г. Генерална дирекция „Вътрешен пазар“ на Европейската комисия (ГД „Вътрешен пазар“) предаде копие от документа на Генерална дирекция „Конкуренция“ (ГД „Конкуренция“) за паралелен анализ на делото съгласно правилата на ЕС за държавна помощ.
(3)
С писмо по електронната поща от 9 декември 2002 г. законният представител на жалбоподателя предостави на съответните отдели на Комисията допълнителни разяснения относно делото.
(4)
С писмо от 24 януари 2003 г. Комисията съобщи на гръцките органи за жалбата във връзка с държавна помощ и призова Гърция да разясни въпросите, повдигнати в нея. Гръцките органи отговориха на 4 март 2003 г.
(5)
На 27 януари 2003 г. служители на Комисията се срещнаха със законния представител на жалбоподателя.
(6)
На 12 февруари 2003 г. и 22 август 2003 г. законният представител на предполагаемия получател предостави на службите на Комисията подкрепящи документи.
(7)
С писма от 31 март 2003 г. и 16 май 2003 г. жалбоподателят предостави на ГД „Конкуренция“ допълнителна информация.
(8)
На 10 април 2003 г. служители на Комисията се срещнаха с представителя на предполагаемия получател.
(9)
В периода между 15 юли 2003 г. и 16 септември 2003 г. Комисията обмени няколкократно информация с жалбоподателя относно отделно направена оценка на въпроси, свързани с държавната помощ, и напомни на жалбоподателя практиката си за вземане на решения, според която прехвърлянето на публична собственост в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка не представлява държавна помощ, когато тази процедура е проведена прозрачно и без дискриминация. Поради това Комисията уведоми жалбоподателя, че няма да се произнесе преди ГД „Вътрешен пазар“ да приключи прегледа на процедурата за възлагане на въпросната обществена поръчка.
(10)
С писма от 22 януари 2004 г. и 4 август 2004 г. ГД „Вътрешен пазар“ приключи разследването, като счете, че процедурата за възлагане на поръчката е редовна. С писмо от 2 юни 2004 г. ГД „Конкуренция“ информира жалбоподателя, че е прекратила разглеждането на жалбата във връзка с държавната помощ в съответствие с член 20, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (3).
(11)
На 18 февруари 2005 г. жалбоподателят подаде пред Първоинстанционния съд (сега Общия съд) жалба за отмяна на решението на Комисията за приключване на делото.
(12)
С определение от 26 септември 2006 г. Първоинстанционният съд отхвърли жалбата като недопустима, тъй като прецени, че писмото не представлява обжалваем акт съгласно член 230 от Договора за създаване на Европейската Общност (Договора за ЕО) (понастоящем член 263 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (4).
(13)
На 18 декември 2006 г. жалбоподателят подаде жалба пред Съда на Европейския съюз срещу определението на Първоинстанционния съд.
(14)
С решение от 17 юли 2008 г. (5) Съдът на Европейския съюз отмени определението. Съдът установи, че оспореният акт представлява обжалваем акт, което не е в съответствие със задълженията на Комисията съгласно процедурния регламент, и върна делото на Първоинстанционния съд.
(15)
С писмо от 26 септември 2008 г. ГД „Конкуренция“ оттегли писмото за приключване на процедурата от 2 юни 2004 г. и поднови делото.
(16)
С определение от 29 юни 2009 г. Първоинстанционният съд установи, че след оттегляне на писмото вече няма нужда от издаване на решение (6). Това определение на Първоинстанционния съд беше обжалвано от жалбоподателя на 7 септември 2009 г. на основание, че Съдът е следвало да счете изтеглянето на писмото за незаконно и следователно е трябвало да го отмени.
(17)
С писмо по електронната поща от 11 септември 2009 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация на Комисията.
(18)
На 14 октомври 2009 г. служители на Комисията се срещнаха с представители на жалбоподателя. След срещата жалбоподателят няколкократно предостави допълнителна информация на Комисията.
(19)
С писмо от 21 октомври 2009 г. Комисията поиска от Гърция допълнителна информация. С писмо от 13 ноември 2009 г. Гърция поиска повече време, за да отговори, което ѝ беше предоставено от Комисията с писмо по електронната поща от 18 ноември 2009 г. На 11 и 14 януари 2010 г. Гърция изпрати отговор до Комисията.
(20)
С решение от 6 май 2010 г. Съдът на Европейския съюз отговори на преюдициално запитване, отправено на основание член 234 от ДЕО (понастоящем член 267 от ДФЕС) от Συμβουλίου της Επικρατείας („Държавен съвет“), по-специално по отношение на прилагането на правилата на ЕС за обществените поръчки за въпросната тръжна процедура. Съдът достигна до заключение, inter alia, че като цяло поръчка като тази, която трябва да бъде възложена след въпросния търг, не попада в приложното поле на директивите за обществените поръчки (7). В допълнение Съдът отбеляза, че това заключение не изключва факта, че при такава поръчка трябва да се вземат под внимание основните правила и общи принципи на Договора, и по-специално тези относно свободата на установяване и свободното движение на капитал.
(21)
С писмо от 6 юли 2010 г. Комисията информира Гърция, че е взела решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на съответната мярка („решението за откриване на процедурата“).
(22)
Решението на Комисията да се открие процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (8). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(23)
След откриване на процедурата Комисията получи мнения от две заинтересовани страни, а именно от представителите на предполагаемия получател (Athens Resort Casino Holdings (9), от името на HR) (10) и от представителите на жалбоподателя (Club Hotel Casino Loutraki, от името на CA) (11). С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи мненията си. Мненията на двете заинтересовани страни бяха изпратени на Гърция с писмо от 29 октомври 2010 г., а Гърция отговори с писмо от 25 ноември 2010 г.
(24)
На 16 декември 2010 г. (12) Съдът на Европейския съюз постанови, че Общият съд (бивш Първоинстанционен съд) неправилно е определил, че липсва основание за първоначалното обжалване на „административното приключване“ на делото от страна на Комисията.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(25)
През октомври 2001 г. гръцките органи откриха процедура за възлагане на обществена поръчка, за да продадат 49 % от капитала на казино Mont Parnès (13). Имало е двама кандидати, а именно Kazino Attikis (Casino Attikis или CA) и консорциумът Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (консорциумът Hyatt Regency или HR), които са избрани да участват във втория етап на тръжната процедура (14) съгласно условията на съответните национални разпоредби. След процедура, за която се твърди, че е недействителна, поръчката е възложена на HR. В следващите параграфи 26-29 се описват събитията, довели до това решение за възлагане на поръчката, съгласно информацията, с която разполага Комисията.
(26)
В съответствие с приложимите национални разпоредби спечелилият кандидат се обявява чрез наддаване (възходяща тръжна цена), a първоначалната цена за продажба е определена на 80 млн. EUR. Тръжната комисия разпечатва пликовете, подадени от кандидатите, в които се съдържат финансовите оферти на всеки един от тях, и ги обявява по ред. Кандидатът, предложил най-ниската оферта, има право да предложи нова оферта в следващия кръг, която ще бъде в запечатан плик. Новата оферта трябва да бъде равна поне на първоначалната по-висока оферта, увеличена с 1 % (15). Това последващо наддаване продължава неопределено време в няколко различни етапа, докато един от участниците се оттегли, като в този случай последният участник се обявява за предложил временно най-високата цена. Протокол, съдържащ наименованието на участника, предложил временно най-високата цена, се предоставя от тръжната комисия на Съвета на директорите на Hellenic Tourism Development Authority (ETA).
(27)
По време на първия етап на 31 май 2002 г. двамата кандидати представиха офертите си по едно и също време в запечатани пликове в централата на ETA. Офертата на CA беше за 91 183 652 EUR, докато офертата на HR беше 80 075 000 EUR. В писмото на последния обаче освен офертата се съдържаше и изявление, оспорващо законността на участието на консорциума CA в тръжната процедура. CA възрази срещу това изявление, като посочи, че изразяването на резерви прави финансовата оферта на HR недопустима. Възражението на CA беше отхвърлено от Комисията по възражения, която реши, че изявлението на HR не оказва влияние върху валидността на офертата на предприятието.
(28)
През втория етап HR подаде своята оферта от 92 105 888 EUR в запечатан плик, в който отново се съдържаше същото писмено изявление. След приключване на втория етап законният представител на CA представи плик, съдържащ финансовата оферта за третия етап, като едновременно с това подаде и отделно изявление до Съвета на директорите на ETA относно нарушаване на условията за провеждане на търга по отношение на изискванията за валидност на тръжната процедура. Тръжната комисия отхвърли тази теза въз основа на това, че е допустимо да бъде изложена само ако е подадена под формата на възражение, което е от компетентността на Комисията по възраженията. В резултат на това законният представител на CA помоли Тръжната комисия за петминутно удължаване на срока, за да обмислят по-нататъшните си действия и след предоставянето му от масата на комисията бяха взети както писменото изявление, така и плика с офертата. След завръщането им в рамките на тези пет минути, те заявиха, че не възнамеряват да внасят възражение и подадоха офертата си. Впоследствие HR подаде възражение и поиска третият етап от търга да се счита за недопустим въз основа на това, че предприятието CA е подало оферта, която е оттеглило и в последствие е подало отново. Възражението на HR беше прието от Комисията по възраженията и офертата на CA (16) беше изключена от процедурата.
(29)
След изключването на офертата на CA в третия етап Тръжната комисия изпрати (17) до Съвета на директорите на ETA копие от протокола от осмата си среща, в който HR се определя за участника в търга, предложил временно най-висока цена (с оферта от 92 105 888 EUR), а CA - за участника в търга, предложил временно втора най-висока цена. Тръжната комисия очевидно не беше отворила офертата на CA за третия етап и не върна запечатания плик на CA, а го предостави на ETA, за да бъде съхраняван в техния сейф (18). Съветът на директорите на ETA свика извънредно общо събрание, в резултат на което на 5 юни 2002 г. управителят на ETA и законният представител на Kantor Capital, икономически съветник, отговарящ за съдебните производства, бяха упълномощени да поискат от HR да подобри офертата си. Съответно HR увеличи предложената сума на 110 млн. EUR. На 12 юни 2002 г. CA предостави на Съвета на директорите на ETA писмо, съдържащо оферта от 162 млн. EUR, която в последствие беше отхвърлена, тъй като беше направена след закриване на тръжната процедура. В заключение офертата на HR беше подобрена допълнително и достигна сумата от 120 млн. EUR (19).
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(30)
Комисията откри официалната процедура по разследване, тъй като продължаваше да се съмнява, че делът от 49 % от капитала на казино Mont Parnès е бил продаден от гръцката държава на участника с най-висока оферта при процедура за продажба, която отговаря на изискванията за откритост, прозрачност и недискриминация. По-специално, Комисията не беше сигурна дали при продажбата на купувача не е било предоставено незаконно преференциално третиране и дали впоследствие е била платена пазарната цена. Комисията счете, че изключването на CA от търга и на офертата им от 162 млн. EUR, направена след края на тръжната процедура, е възможно да е доказателство за продажба под стойността и следователно за съществуването на помощ под формата на съществуващи държавни средства.
4. МНЕНИЕ НА ГЪРЦИЯ
(31)
С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи становището си. Гърция оспорва съществуването на държавна помощ въз основа на това, че тръжната процедура за продажбата на нейния дял от капитала на казино Mont Parnès е проведена в съответствие с приложимото законодателство и че този дял от 49 % от казиното е продаден на пазарна цена.
(32)
На първо място гръцките органи подчертават, че изборът на участниците в търга и цялата тръжна процедура са напълно законни и проведени в съответствие с правилата относно поканите за участие в търг (20), които се уреждат от действащото законодателство, както и че поканите за участие в търга са били приети и от двамата кандидати без възражения.
(33)
Също така гръцките органи обясняват, че изявлението, направено от HR, което е поставено в плика с финансовата им оферта и на първия, и на втория етап на процедурата за подаване на оферти, не засяга валидността на финансовите оферти на HR, а се отнася само по себе си единствено до участието на CA в тръжната процедура и следователно финансовите оферти на HR съвсем правилно се счетени за законни от Комисията по възраженията.
(34)
Освен това гръцките органи по-подробно твърдят, че офертата, внесена от CA на третия етап на тръжната процедура, за която жалбоподателят твърди, че е в размер на 107 млн. EUR, е изключена, тъй като пликът е бил изнесен извън полезрението на Тръжната комисия. При тези обстоятелства Тръжната комисия не би могла да е сигурна, че офертата не е била променена. При всички случаи повторното представяне на офертата би означавало повторно подаване по време на същия етап, което противоречи на правилата.
(35)
Гръцките органи разясняват, че офертата от 92 105 888 EUR, направена от HR на втория етап, която е по-висока от първоначалната оферта от 91 183 652 EUR, направена от CA на първия етап, е в съответствие с правилата за провеждане на търга, тъй като съгласно правилата относно поканите за участие в търг всяка нова оферта трябва да бъде повишена с 1 %, а не с 10 %, както се предполага в решението на Комисията за откриване на процедурата. Следователно правилата за провеждане на търга са били спазени в това отношение.
(36)
Гръцките органи също твърдят, че последната оферта на CA за 162 млн. EUR - сума, която предприятието CA твърди, че е готово да плати, е невалидна, защото е направена след тръжната процедура и извън нея. Приемането на тази оферта би означавало нарушаване на принципа на законността, като се има предвид, че целта на публичната тръжна процедура не е само да обслужва финансовите интереси на страната, но и да служи и на широкия обществен интерес, т.е. да се осигури възможно най-високата цена при спазване на принципа на законност (т.е. законовите разпоредби, предвидени в правилата за поканите за участие в търг и в тръжните досиета, както и в други приложими законодателни актове).
(37)
Гръцките органи поясняват още, че те не просто са отменили търга и не са започнали нов, защото това би означавало да започнат отначало цялата процедура за четвърти път в рамките на осем години, което би увредило международната репутация на Гърция, без да е сигурно, че подновяването на тръжната процедура би осигурило цена от 162 млн. EUR. Във връзка с това Гърция дори поставя под въпрос надеждността на офертата от 162 млн. EUR, тъй като предприятието CA е било наясно, че приемането ѝ само би предизвикало отмяна на процедурата и започването на нова такава.
(38)
Освен това гръцките органи потвърждават (21), че окончателно платената цена (120 млн. EUR) е приемлива, тъй като е с 25,5 % по-висока от експертната оценката за 95,4 млн. EUR, направена преди тръжната процедура от независим оценител и държана запечатана до приключване на процедурата. Те твърдят, че тази оценка - която дори не е била необходима за тръжната процедура - е поискана, за да се защитят в по-голяма степен интересите на Гърция (22).
(39)
Що се отнася до твърденията на жалбоподателя, че първоначалните условия относно поканите за участие в търг са подобрени от последващия Закон № 3139/2003, с който се потвърждава приватизацията, гръцките органи разясняват, че уведомленията за поканите за участие в търг не са изменени нито от Закон 3139/2003, нито по някакъв друг начин. Според Гърция този закон просто регулира различни разрешения, които са свързани с инвестирането и управлението на казиното, и включва мерки за защита на работниците след приватизацията. Този закон не освобождава HR от задължението да инвестира 44 млн. EUR в казино Mont Parnès, а договорната клауза в договора относно връщането на HR на 70 % от цената, в случай че оперативният лиценз се предостави на друго казино преди 2012 г., вече е била изрична разпоредба в поканите за участие в търг.
(40)
Следователно гръцките органи отбелязват, че продажната цена представлява пазарната стойност на дяла от 49 % от капитала на казино Mont Parnès.
(41)
За да подсилят своето твърдение, че не се наблюдават нередности при тръжната процедура, гръцките органи посочват няколко решения на националните съдилища, в които се анализира законността на тръжната процедура съгласно националното законодателство. Към днешна дата националните съдилища не са открили нередности в търга и затова са отхвърлили различните молби, които са внесени от CA по този въпрос (23). Сред съдебните решения на националните съдилища, които потвърждават правилността на тръжната процедура, гръцките органи посочват по-специално следните:
а) Съдебно производство пред граждански съдилища:
(42)
В своето решение 8118/2002 (24) Атинският първоинстанционен съд отхвърли подадена от CA жалба и постанови, че:
-
Тръжната комисия и Комисията по възраженията считат с право, че офертите от HR на първия и втория етап са в съответствие с поканите за участие в търг. Изложението на HR, което е приложено към офертите им, не е засегнало безусловния им характер.
-
CA представя своя оферта в 15.30 ч., т.е. в началото на третия етап, както е определено от Тръжната комисия в края на втория етап. Офертата е взета обратно от представителя на CA по негово собствено желание, въпреки че председателят на Тръжната комисия се е опитал да го разубеди. Ако председателят на Тръжната комисия беше предупредил изрично представителя на CA за връщането на офертата, това би довело до дискриминационно третиране в полза на CA и срещу HR.
-
Втората оферта на CA на третия етап с право е счетена за недопустима от Комисията по възраженията. Всеки участник може да участва в търга само с една оферта на всеки етап. Освен това, ако втората оферта на CA на третия етап е била счетена за приемлива, това би довело до нарушаване на принципите на прозрачност. Представителят на CA е взел обратно първия запечатан плик, напуснал е мястото, където се е провеждал търга, и при завръщането си е представил запечатан плик, за който не може да се потвърди, че е същият като първия (25).
б) Съдебно производство пред административни съдилища
(43)
Според гръцките органи понастоящем пред Държавния съвет (Върховния административен съд) се гледа дело, отнасящо се до друга молба на CA, в която се твърди, че тръжната процедура (26) е незаконосъобразна, а окончателното решение предстои да бъде произнесено. Гръцките органи обаче отбелязват, че съдията докладчик е предложил молбата на CA да се отхвърли като недопустима въз основа на съдебната компетентност и неоснователна по същество (27).
в) Съдебно производство пред наказателни съдилища
(44)
След жалба, заведена през 2002 г. от CA срещу членове на Тръжната комисия, Комисията по възраженията, ETA, консултанта по оценяване (American Appraisal Hellas Ltd) и финансовия съветник (Kantor), относно поведението им по време на тръжната процедура, Съветът на съдиите от Апелативния съд, към който е препратено делото за отсъждане, издаде оправдателно решение (28) и по-конкретно установи, че:
-
И двете решения на Комисията по възражения са законни и няма достатъчно доказателства за неправомерно поведение от страна на членовете ѝ. Членовете на Комисията по възражения, като отхвърлят възражението на CA на първия и втория етап и приемат, от друга страна, това на HR на третия етап, не са нарушили условията на поканите за участие в търг и не са третирали по различен начин двамата участници.
-
Решенията на Тръжната комисия са законни и членовете ѝ не са третирали по различен начин двамата участници. Освен това Тръжната комисия е била длъжна съгласно условията на поканите за участие в търг да се придържа към констатациите на Комисията по възражения.
-
Представителят на ETA не е нарушил съответните национални разпоредби, като е помолилил участника, предложил временно най-висока оферта (HR), да я повиши. Представителят на ETA не е бил упълномощен да преговаря и не е имал правомощия да анулира или да прекрати тръжната процедура.
(45)
Горепосоченото оправдателно решение впоследствие е оспорено пред националните съдилища (29), а съвсем скоро Атинският апелативен съд издаде решение, с което оправдава всички обвинени лица (решение 466/2011). Пълният текст на решението все още не е достъпен.
(46)
В заключение, като се имат предвид всички горепосочени коментари, гръцките органи продължават да твърдят, че мярката, която се оценява, не включва държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(47)
С писмо от 4 август 2010 г. представителите на предполагаемия получател (т.е. Athens Resort Casino Holdings от името на HR) се включиха в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. Предполагаемият получател представи същите мнения като Гърция, които са обобщени в раздел 4.
(48)
В допълнение предполагаемият получател твърди, че реално платената цена за дела в казиното е 120 млн. EUR, което е с 10 млн. EUR повече от първоначално договорената (30). Следователно тази сума е по-висока дори от професионалната оценка от 95,4 млн. EUR, направена преди започването на тръжната процедура (но която не е оповестена).
(49)
Предполагаемият получател също така твърди, че предприятието ETA не само не е било задължено, но дори е нямало право да покани участника в търга, предложил временно втора най-висока цена, защото това би означавало начало на нови етапи на наддаване, което е в нарушение на условията на поканите за участие в търг. Също така той твърди, че офертата от 162 млн. EUR, представена от CA извън тръжната процедура, не е можело да бъде приета сериозно и е била представена единствено, за да се стигне до отмяна на цялата процедура. Това потвърждава, че той със сигурност би оспорил всяко решение за приемане на тази оферта, като рискува отмяната на цялата процедура. Във връзка с това той посочва мнението на Правния държавен съвет, който потвърждава, че офертата на CA не би могла да бъде взета под внимание или да бъде приета (31).
(50)
Предполагаемият получател също така поставя под въпрос предположението на Комисията, изложено в решението за откриване на процедурата, относно нарушаване на конкуренцията и ефекта върху търговията, че хазартът е световна търговска дейност и дружествата в тази област упражняват икономическа дейност на международен пазар. Предполагаемият получател твърди, че Mont Parnès не развива международна дейност, а действа само на местно ниво и следователно не се конкурира с казината извън граница.
(51)
С писмо от 29 септември 2010 г. Club Hotel Casino Loutraki AE (от името на CA) (32) се включи в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. В това писмо предприятието твърди, че по отношение на количественото определяне на предполагаемата помощ трябва също да се вземе под внимание разликата между офертите и въздействието на ратифицирания закон върху задълженията на купувача съгласно условията на публичната тръжна процедура.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. Наличие на държавна помощ при прехвърляне на дялове чрез търговска продажба
(52)
В член 107, параграф 1 от ДФЕС се посочва, че освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(53)
В съответствие с установената съдебна практика на Съда на Европейския съюз (33) и правилата и практиката на Комисията относно държавната помощ в контекста на приватизационни сделки (34), когато държава-членка придобива или продава дялове от предприятия, предимство не е налице, ако държавата-членка действа като частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(54)
По-специално, когато продажбата на дялове се реализира на фондовата борса, по правило се приема, че тя е осъществена при пазарни условия и не включва каквото и да е предимство. Когато обаче прехвърлянето е осъществено посредством търговска продажба, може да се приеме, че не е налице предимство, ако са изпълнени следните условия: първо, дяловото участие е продадено чрез прозрачен и недискриминационен търг, който е открит за участие на всички кандидати; второ, към продажбата не са наложени условия, които са необичайни при подобни сделки между частноправни субекти и които биха могли да понижат продажната цена; трето, дяловото участие е продадено на кандидата, предложил най-висока цена, и четвърто, на кандидатите в търга трябва да се предостави достатъчно време и информация, за да направят съответна оценка на активите, въз основа на която те изготвят своите оферти.
(55)
С други думи, когато приватизацията е реализирана посредством търговска продажба, показателят, с който се прави оценка дали една сделка с държавни активи включва предимство, е дали икономически оператор в условията на пазарна икономика, действащ при сходни обстоятелства, би постъпил по същия начин, т.е. дали би продал дружеството на същата цена. Неикономически съображения, като например причини, свързани с индустриалната политика, съображения, свързани със заетостта, или цели на регионалното развитие, които не биха били приемливи за оператор в условията на пазарна икономика, не могат да се приемат като основания за приемане на по-ниска цена, а напротив, свидетелстват за наличието на предимство. Този принцип многократно е излаган от Комисията и последователно потвърждаван от Съда (35).
(56)
Поради това, ако някое от горепосочените изисквания не е изпълнено, Комисията счита, че публичната продажба трябва да бъде разгледана за възможно наличие на елементи на помощ, поради което за нея трябва да бъде отправено уведомление. Като се изпълняват тези изисквания, е възможно да се гарантира, че държавата получава възможно най-високата цена, т.е. пазарната цена за своите активи, и следователно, че няма наличие на държавна помощ.
6.2. Продажбата на дял от 49 % от капитала на казино Mont Parnès
(57)
При откриване на производството съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС Комисията имаше съмнения дали продажбата на Mont Parnès е извършена чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура. Съгласно наличната информация на този етап Комисията счете, че са били налице значителни трудности да се определи дали е било незаконно предоставено някакво преференциално третиране и дали е била платена пазарната цена. Комисията беше загрижена, че нередностите в тръжната процедура може да са причина за наличие на държавна помощ.
(58)
След това Комисията извърши оценка на съответните факти в рамките на официално разследване. Тази оценка се основава на съвкупността от наличните доказателства по отношение на тази мярка.
(59)
През различните етапи на процедурата Комисията получи информация за редицата правни действия на национално ниво, които оправдават първоначалната тръжна процедура. Комисията отбелязва, че към днешна дата различните решения на национално ниво не подкрепят наблюденията на жалбоподателя относно нередности и неравно третиране при тръжната процедура (вж. също параграфи 41-46 по-горе). Досега националните съдилища по-скоро потвърждават законността и липсата на дискриминация в тръжната процедура, която се основава на национални правила.
(60)
Въпреки че оценката на Комисията не зависи от констатациите на националните съдилища, тя ги взима под внимание като един от факторите в своя анализ. Комисията обаче отбелязва, че с настоящата оценка по никакъв начин не се цели тълкуване на националното право, което е единствено от компетентността на държавата-членка.
(61)
В този контекст Комисията счита, че законността на тръжната процедура съгласно националното право, както е описано и обосновано чрез обстойно и задълбочено проучване, извършено дотук от различни национални съдилища, представлява важен признак за редовността и недискриминационното естество на тръжната процедура. Това явно потвърждаване на тръжната процедура съгласно националните правила може да бъде взето под внимание от Комисията наред с други фактори при нейната оценка съгласно правилата на ЕС за държавна помощ, че тръжната процедура е открита, безусловна и недискриминационна.
(62)
По отношение на повдигнатия в решението за откриване на процедурата въпрос, че една от офертите изглежда нарушава правилото в поканата за провеждане на търг относно минималното увеличаване в сравнение с предишната оферта, Комисията отбелязва, че този въпрос е решен, тъй като изискваното увеличение е било 1 %, а не 10 %, както е било обяснено на Комисията. Следователно Комисията счита, че правилата на тръжната процедура са били спазени в това отношение.
(63)
По отношение на предполагаемото различно третиране на различните възражения, повдигнати по време на тръжната процедура, Комисията отбелязва, че гръцките органи са предоставили приемливо обяснение за изключването на офертата на CA от тръжната процедура с оглед на приложимите правила, които забраняват второ представяне на оферта в един и същи етап на наддаване.
(64)
По отношение на предполагаемото неравностойно третиране на различните оферти, направени след приключване на тръжната процедура, Комисията счита, че различието в третирането при договаряне на по-висока цена с участника, спечелил търга, докато същевременно не се взема под внимание офертата на жалбоподателя от 162 млн. EUR, може, предвид съществуващите съмнения на законосъобразността на тази оферта, да бъде приета като допустима практика при тръжната процедура. Освен това Комисията не може да определи като надеждна недопустимата оферта от 162 млн. EUR на жалбоподателя, защото е направена едва след приключване на тръжната процедура, което е в нарушение на процедурните правила.
(65)
По отношение на предложението цялата процедура да бъде отменена гръцките органи заявиха, че това би означавало повторно започване на процедурата, като така потенциално се рискува допълнително намаляване на цената, която ще бъде получена.
(66)
Гръцките органи също така твърдят, че спецификациите на договора за обществена поръчка не са изменени със Закон 3139/2003 или по друг начин.
(67)
По отношение на получената цена Комисията отбелязва, че окончателно платената цена за казиното, която е 120 млн. EUR (36), е по-ниска от недопустимата оферта от 162 млн. EUR, която жалбоподателят твърди, че е бил готов да предложи след изключването си от процедурата, но все пак по-висока както от най-високата оферта от 107 млн. EUR, с която жалбоподателят изглежда е участвал в търга, така и дори с по-голяма разлика (25,5 %), от експертната оценка на дела за 95,4 млн. EUR, извършена преди процедурата.
6.3. Заключение
(68)
След откриването на официалната процедура за разследване гръцките органи опровергаха по задоволителен начин предварителните съмнения, изразени от Комисията в решението за откриване на процедурата. По-специално, Комисията не откри доказателство, което да води до заключението, че предполагаемият получател е получил преференциално третиране, което да доведе до предоставяне на някакво предимство. Чрез продажбата на дяловете си в казиното на участника, предложил най-висока цена в рамките на открита, безусловна и недискриминационна тръжна процедура, се предполага, че Гърция е получила възможно най-високата пазарна цена и не се е лишила от държавни ресурси. Следователно Комисията може да приеме, че при подобни обстоятелства оператор в условията на пазарна икономика би продал съответния дял от казиното на подобна цена. В резултат на това Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на притежаваните от нея 49 % от капитала на казино Mont Parnès не включва предимство и следователно не представлява държавна помощ.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(69)
Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Гърция.
Съставено в Брюксел на 24 май 2011 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 24 maja 2011 r.
w sprawie środka częściowej prywatyzacji C 15/10 (ex NN 21/10) wdrożonego przez Grecję na rzecz kasyna Mont Parnès
(notyfikowana jako dokument nr C(2011) 3505)
(Jedynie tekst w języku greckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/647/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (1) zgodnie z przywołanymi artykułami i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 23 czerwca 2002 r. przedsiębiorstwo Egnatia AE, które wskutek połączenia zostało przejęte przez przedsiębiorstwo Athinaiki Techniki i jest członkiem konsorcjum Casino Attikis („CA” lub „skarżący”), złożyło skargę do Komisji Europejskiej w sprawie domniemanego naruszenia przepisów UE dotyczących rynku wewnętrznego, podnosząc zarzut nieprzejrzystej i dyskryminacyjnej procedury przetargowej, w wyniku której władze greckie dokonały sprzedaży 49 % kapitału Elliniko Kazino Parnithas AE („kasyno Mont Parnès”) zwycięskiemu oferentowi, konsorcjum Hyatt Regency („HR” lub „domniemany beneficjent”) (2).
(2)
Pismem z dnia 3 października 2002 r. Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego i Usług Komisji Europejskiej („DG ds. Rynku Wewnętrznego”) przekazała kopię akt Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji („DG ds. Konkurencji”) w celu przeprowadzenia równoczesnej analizy sprawy na podstawie przepisów UE dotyczących pomocy państwa.
(3)
E-mailem z dnia 9 grudnia 2002 r. przedstawiciel prawny skarżącego przekazał odpowiednim departamentom Komisji dodatkowe wyjaśnienia dotyczące sprawy.
(4)
Pismem z dnia 24 stycznia 2003 r. Komisja powiadomiła władze greckie o skardze dotyczącej pomocy państwa i zwróciła się do Grecji o wyjaśnienie przedstawionych w niej kwestii. Władze greckie udzieliły odpowiedzi w dniu 4 marca 2003 r.
(5)
W dniu 27 stycznia 2003 r. służby Komisji spotkały się z przedstawicielem prawnym skarżącego.
(6)
W dniach 12 lutego 2003 r. i 22 sierpnia 2003 r. przedstawiciel prawny domniemanego beneficjenta przedłożył służbom Komisji dokumenty potwierdzające.
(7)
Pismami z dni 31 marca 2003 r. i 16 maja 2003 r. skarżący przedstawił DG ds. Konkurencji informacje uzupełniające.
(8)
W dniu 10 kwietnia 2003 r. służby Komisji spotkały się z przedstawicielem prawnym domniemanego beneficjenta.
(9)
W okresie od dnia 15 lipca 2003 r. do dnia 16 września 2003 r. Komisja kilkakrotnie wymieniła informacje ze skarżącym w odniesieniu do odrębnej oceny kwestii związanych z pomocą państwa i przypomniała skarżącemu swą praktykę decyzyjną, zgodnie z którą zbycie majątku publicznego w ramach postępowania przetargowego nie stanowi pomocy państwa, jeżeli postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób przejrzysty i niedyskryminacyjny. W związku z tym Komisja poinformowała skarżącego, że nie wypowie się w sprawie skargi do czasu zakończenia przez DG ds. Rynku Wewnętrznego analizy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
(10)
Pismami z dnia 22 stycznia 2004 r. i z dnia 4 sierpnia 2004 r. DG ds. Rynku Wewnętrznego zamknęła dochodzenie, uznając, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie wystąpiły nieprawidłowości. Pismem z dnia 2 czerwca 2004 r. DG. ds. Konkurencji poinformowała skarżącego, że umorzyła postępowanie w sprawie skargi dotyczącej pomocy państwa zgodnie z art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (3).
(11)
W dniu 18 lutego 2005 r. skarżący wniósł do Sądu Pierwszej Instancji (obecnie Sądu) skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji o umorzeniu postępowania.
(12)
Postanowieniem z dnia 26 września 2006 r. Sąd Pierwszej Instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną, ponieważ uznał, że pismo nie stanowi aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 230 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Traktatu WE) (obecnie art. 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)) (4).
(13)
W dniu 18 grudnia 2006 r. skarżący wniósł do Trybunału Sprawiedliwości odwołanie od wspomnianego postanowienia Sądu Pierwszej Instancji.
(14)
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. (5) Trybunał Sprawiedliwości uchylił wspomniane postanowienie; Trybunał stwierdził, że zaskarżony akt stanowi akt zaskarżalny, który jest niezgodny z obowiązkami Komisji wynikającymi z rozporządzenia proceduralnego (WE) nr 659/1999, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Pierwszej Instancji.
(15)
Pismem z dnia 26 września 2008 r. DG ds. Konkurencji wycofała pismo z dnia 2 czerwca 2004 r. informujące o zakończeniu postępowania i wznowiła postępowanie.
(16)
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2009 r. Sąd Pierwszej Instancji orzekł, że z powodu wycofania wspomnianego pisma nie ma już konieczności wydania decyzji (6). W dniu 7 września 2009 r. skarżący wniósł odwołanie od tego postanowienia Sądu Pierwszej Instancji, argumentując, że Sąd powinien był uznać wycofanie wspomnianego pisma za niezgodne z prawem i powinien był stwierdzić jego nieważność.
(17)
W wiadomości e-mail z dnia 11 września 2009 r. skarżący przekazał Komisji dalsze informacje.
(18)
W dniu 14 października 2009 r. służby Komisji spotkały się z przedstawicielami skarżącego. Po tym spotkaniu skarżący kilkakrotnie przekazywał Komisji dalsze informacje.
(19)
Pismem z dnia 21 października 2009 r. Komisja zwróciła się do Grecji o udzielenie dodatkowych informacji. Pismem z dnia 13 listopada 2009 r. Grecja poprosiła o więcej czasu na udzielenie odpowiedzi, na co Komisja wyraziła zgodę w e-mailu z dnia 18 listopada 2009 r. W dniach 11 i 14 stycznia 2010 r. Grecja odpowiedziała Komisji.
(20)
Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział na wniosek Simvoulio tis Epikreatias („rada państwa”) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 234 WE (obecnie art. 267 TFUE), w szczególności w odniesieniu do stosowania przepisów UE dotyczących zamówień publicznych do przedmiotowej procedury przetargowej. Trybunał Sprawiedliwości orzekł m.in., że umowa, taka jak zawierana w następstwie przedmiotowej procedury przetargowej, nie jest objęta - jako całość - zakresem stosowania dyrektyw w dziedzinie zamówień publicznych (7). Ponadto Trybunał zwrócił uwagę, że wniosek ten nie wyklucza tego, że umowa powinna przestrzegać podstawowych reguł i ogólnych zasad Traktatu, w szczególności w zakresie swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego przepływu kapitału.
(21)
Pismem z dnia 6 lipca 2010 r. Komisja powiadomiła Grecję o swojej decyzji w sprawie wszczęcia postępowania określonego w art. 108 ust. 2 TFUE dotyczącego wspomnianego środka („decyzja w sprawie wszczęcia postępowania”).
(22)
Decyzja Komisji w sprawie wszczęcia postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (8). Komisja wezwała zainteresowane strony do zgłaszania uwag na temat wspomnianego środka.
(23)
Po wszczęciu postępowania Komisja otrzymała uwagi od dwóch zainteresowanych stron, a mianowicie od przedstawicieli domniemanego beneficjenta (Athens Resort Casino Holdings (9), w imieniu HR) (10) oraz od przedstawicieli skarżącego (Club Hotel Casino Loutraki, w imieniu CA) (11). W piśmie z dnia 6 sierpnia 2010 r. Grecja przedstawiła swoje uwagi. Pismem z dnia 29 października 2010 r. przesłano uwagi zainteresowanych stron Grecji, która odpowiedziała pismem z dnia 25 listopada 2010 r.
(24)
W dniu 16 grudnia 2010 r. (12), Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że Sąd (poprzednio Sąd Pierwszej Instancji) niesłusznie uznał, że pierwotne zaskarżenie „zamknięcia administracyjnego” sprawy przez Komisję nie wymaga rozpatrzenia.
2. OPIS ŚRODKA
(25)
W październiku 2001 r. władze greckie wszczęły postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w celu sprzedaży 49 % kapitału kasyna Mont Parnès (13). Do postępowania przystąpiło dwóch oferentów, mianowicie Kazino Attikis (Casino Attikis lub CA) i konsorcjum Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (konsorcjum Hyatt Regency lub HR), z których obaj zostali wybrani do udziału w drugim etapie procedury przetargowej (14), na warunkach określonych we właściwych przepisach krajowych. W wyniku rzekomo nieprawidłowego postępowania zamówienie zostało udzielone HR. W poniższych motywach 26-29 opisano zdarzenia prowadzące do udzielenia tego zamówienia zgodnie z informacjami dostępnymi Komisji.
(26)
Zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami krajowymi zwycięskiego oferenta wyłania się w drodze przetargu (zgłaszania wyższej ceny w ramach aukcji), przy czym cenę wywoławczą sprzedaży ustalono na 80 mln EUR. Komisja przetargowa rozpieczętowuje złożone przez oferentów koperty, które zawierają ofertę finansową każdego z oferentów, i ogłasza kolejno każdą ofertę. Oferent składający ofertę o niższej wartości ma prawo w kolejnej rundzie złożyć nową ofertę w zapieczętowanej kopercie. Ta nowa oferta musi przynajmniej osiągnąć poziom najwyższej oferty wstępnej powiększonej o 1 % (15). Dalsze składanie ofert toczy się przez nieokreślony czas w oddzielnych rundach, dopóki jeden z oferentów nie wycofa się, w którym to przypadku ofertę ostatniego oferenta ogłasza się jako tymczasową najkorzystniejszą ofertę. Komisja przetargowa przedkłada protokół określający oferenta, który złożył najkorzystniejsza ofertę, zarządowi organu ds. rozwoju turystyki Grecji (ETA).
(27)
W pierwszej rundzie, w dniu 31 maja 2002 r., dwaj kandydaci jednocześnie złożyli swoje oferty w zapieczętowanych kopertach w siedzibie ETA. Oferta CA opiewała na 91 183 652 EUR, natomiast oferta HR na 80 075 000 EUR. Koperta tego drugiego oferenta zawierała jednak - oprócz jego oferty - oświadczenie kwestionujące zgodność z prawem udziału konsorcjum CA w procedurze przetargowej. CA wyraziło sprzeciw wobec tego oświadczenia, twierdząc, że sformułowanie zastrzeżeń sprawia, że oferta finansowa HR jest niedopuszczalna. Komisja ds. zastrzeżeń odrzuciła zastrzeżenie CA, uznając, że oświadczenie HR nie ma wpływu na ważność oferty.
(28)
W drugiej rundzie HR złożyło w zapieczętowanej kopercie ofertę w wysokości 92 105 888 EUR, której ponownie towarzyszyło to samo pisemne oświadczenie. Po zakończeniu drugiej rundy przedstawiciel prawny CA złożył kopertę z ofertą finansową na trzecią rundę, a także przedłożył zarządowi ETA odrębne oświadczenie dotyczące naruszenia warunków postępowania w odniesieniu do wymogów dotyczących ważności postępowania. Komisja przetargowa odrzuciła to oświadczenie z powodu tego, że byłoby ono dopuszczalne jedynie wówczas, gdyby zostało przedłożone w formie zastrzeżenia, wchodzącego w zakres kompetencji komisji ds. zastrzeżeń. Przedstawiciel prawny CA poprosił wówczas komisję o przedłużenie terminu o pięć minut, aby podjąć decyzję co do dalszych działań. Wyrażono zgodę na to przedłużenie i przedstawiciele CA zabrali ze stołu komisji zarówno pisemne oświadczenie, jak i kopertę z ofertą. Gdy powrócili przed upływem pięciu minut, oświadczyli, że nie zamierzają zgłaszać zastrzeżenia, i złożyli ofertę. Następnie HR zgłosiło zastrzeżenie i zażądało, aby trzecią rundę składania ofert uznać za niedopuszczalną ze względu na fakt, że CA złożyło ofertę, którą wycofało, a następnie złożyło ponownie. Komisja ds. zastrzeżeń przyjęła zastrzeżenie HR i ofertę CA (16) wykluczono z postępowania.
(29)
Po wykluczeniu oferty CA na trzecią rundę komisja przetargowa przesłała (17) zarządowi ETA kopię protokołu swojego ósmego posiedzenia, na którym HR uznano za pierwszego oferenta, który złoży tymczasowo najkorzystniejszą ofertę (z ofertą w wysokości 92 105 888 EUR), a CA za oferenta, który złożył drugą tymczasowo najkorzystniejszą ofertę. Wydaje się, że komisja przetargowa nie otworzyła oferty CA na trzecią rundę ani nie zwróciła mu zapieczętowanej koperty, ale przekazała ją ETA w celu umieszczenia w sejfie (18). Zarząd ETA zwołał nadzwyczajne walne zgromadzenie. Następnie, w dniu 5 czerwca 2002 r., dyrektor generalny ETA i przedstawiciel prawny Kantor Capital, doradcy gospodarczego odpowiedzialnego za postępowanie, zostali upoważnieni do poproszenia HR o poprawienie oferty. Następnie HR podwyższyło proponowaną kwotę do 110 mln EUR. W dniu 12 czerwca 2002 r. CA przedłożyło zarządowi ETA pismo z ofertą w wysokości 162 mln EUR, która została później odrzucona, ponieważ złożono ją po zakończeniu procedury przetargowej. Ostatecznie HR dodatkowo poprawiło ofertę, podwyższając ją do kwoty 120 mln EUR (19).
3. DECYZJA O WSZCZĘCIU FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(30)
Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające, ponieważ nie była w stanie rozwiać swoich wątpliwości co do tego, czy państwo greckie sprzedało 49 % kapitału kasyna Mont Parnès oferentowi, który złożył najkorzystniejszą ofertę, w procedurze sprzedaży spełniającej wymogi w zakresie otwartości, przejrzystości i niedyskryminacji. W szczególności Komisja nie była pewna, czy podczas procedury sprzedaży doszło do niezgodnego z prawem preferencyjnego traktowania kupującego oraz czy wskutek tego zapłacono cenę rynkową. Komisja jest zdania, że wykluczenie CA z udziału w przetargu i złożenie przez CA oferty w wysokości 162 mln EUR po zakończeniu procedury przetargowej może wskazywać na sprzedaż udziałów po cenie niższej od ich wartości, a zatem na istnienie pomocy w postaci utraconych zasobów państwowych.
4. UWAGI GRECJI
(31)
W piśmie z dnia 6 sierpnia 2010 r. Grecja przedstawiła swoje uwagi. Grecja kwestionuje istnienie pomocy państwa z tego powodu, że procedura przetargowa dotycząca sprzedaży jej udziałów w kapitale kasyna Mont Parnès została przeprowadzona zgodnie z mającym zastosowanie ustawodawstwem oraz że 49 % udziałów w Casino sprzedano po cenie rynkowej.
(32)
Władze greckie przede wszystkim podkreślają, że wybór uczestników przetargu i cała procedura przetargowa były w pełni zgodne z prawem i przeprowadzone zgodnie z zasadami dotyczącymi zaproszeń do składania ofert (20), które to zasady reguluje obowiązujące ustawodawstwo, oraz że obaj oferenci uczestniczący w przetargu bez zastrzeżeń przyjęli wspomniane zaproszenia do składania ofert.
(33)
Władze greckie wyjaśniają również, że oświadczenie HR, znajdujące się w kopercie zawierającej ofertę finansową HR zarówno w pierwszej, jak i w drugiej rundzie procedury przetargowej, nie miało wpływu na ważność ofert finansowych, lecz odnosiło się do samego udziału CA w procedurze przetargowej, a zatem komisja ds. zastrzeżeń słusznie uznała oferty finansowe HR za zgodne z prawem.
(34)
Władze greckie ponadto argumentują bardziej szczegółowo, że przedłożona przez CA w trzeciej rundzie procedury przetargowej oferta, co do której skarżący utrzymuje, że opiewała na 107 mln EUR, została wykluczona, ponieważ kopertę usunięto z pola widzenia komisji przetargowej. W tych okolicznościach komisja nie mogła mieć pewności, czy oferta nie została zmieniona. W każdym razie ponowne złożenie oferty oznaczałoby drugie złożenie oferty w tej samej rundzie, co jest niezgodne z przepisami.
(35)
Władze greckie wyjaśniają, że złożona w drugiej rundzie oferta HR na kwotę 92 105 888 EUR, podwyższona w stosunku do początkowej oferty wynoszącej 91 183 652 EUR, złożonej przez CA w pierwszej rundzie, była zgodna z zasadami przetargu, ponieważ zgodnie z warunkami zaproszeń do składania ofert każda nowa oferta musiała być podwyższona o 1 %, a nie o 10 %, jak przyjęto w decyzji Komisji w sprawie wszczęcia postępowania. W związku z tym zasady przetargu były przestrzegane pod tym względem.
(36)
Władze greckie utrzymują także, że ostatnia oferta CA na kwotę 162 mln EUR, którą CA, jak twierdzi, było gotowe zapłacić, jest nieważna, ponieważ została złożona po zakończeniu procedury przetargowej i poza nią. Przyjęcie tej oferty oznaczałoby naruszenie zasady legalności, biorąc pod uwagę fakt, że celem procedury przetargu publicznego jest nie tylko służenie interesom finansowym państwa, ale też służenie szerszemu interesowi publicznemu, tj. zapewnieniu najwyższej możliwej ceny przy jednoczesnym poszanowaniu zasady legalności (tj. przepisów prawa określonych w odniesieniu do zaproszeń do składania ofert oraz dokumentacji przetargowej, a także w innych mających zastosowanie przepisach).
(37)
Władze greckie wyjaśniają dalej, że nie mogły po prostu unieważnić przetargu i rozpocząć nowego, ponieważ oznaczałoby to ponowne przeprowadzenie całej procedury po raz czwarty w ciągu ośmiu lat, co naraziłoby na szwank międzynarodową reputację Grecji, przy czym nie ma pewności, że powtórzenie procedury przetargowej doprowadziłoby do osiągnięcia ceny 162 mln EUR. Pod tym względem Grecja kwestionuje nawet wiarygodność oferty w wysokości 162 mln EUR, ponieważ CA miało świadomość, że przyjęcie tej oferty doprowadziłoby jedynie do unieważnienia procedury i wszczęcia nowej.
(38)
Ponadto władze greckie potwierdzają (21), że ostatecznie zapłacona cena (120 mln EUR) była rozsądna, ponieważ była o 25,5 % wyższa od wyceny eksperta opiewającej na 95,4 mln EUR, której przed procedurą przetargową dokonał niezależny rzeczoznawca i która do zakończenia procedury była zapieczętowana. Władze greckie twierdzą, że wyceny tej - mimo że nie była ona konieczna z uwagi na procedurę przetargową - zażądano w celu jeszcze lepszego zabezpieczenia interesów Grecji (22).
(39)
Jeżeli chodzi o twierdzenia skarżącego, że pierwotne warunki zaproszeń do składania ofert zostały ulepszone na mocy późniejszej ustawy nr 3139/2003 potwierdzającej prywatyzację, władze greckie wyjaśniają, że ogłoszenia o zaproszeniu do składania ofert nie zostały zmienione ani ustawą nr 3139/2003 ani w żaden inny sposób. Zdaniem Grecji w ustawie tej po prostu uregulowano kwestię różnych pozwoleń związanych z inwestowaniem i z prowadzeniem kasyna, a także zawarto w niej środki mające na celu ochronę pracowników po prywatyzacji. Ustawa ta nie zwolniła HR z obowiązku zainwestowania kwoty 44 mln EUR w kasyno Mont Parnès, a zawarta w umowie klauzula dotycząca zwrócenia HR 70 % ceny w przypadku przyznania zezwolenia na prowadzenie działalności innemu kasynu przed 2012 r. była już wyraźnym postanowieniem określonym w zaproszeniu do składania ofert.
(40)
Władze greckie odnotowują zatem, że cena sprzedaży odzwierciedla wartość rynkową 49 % udziałów w kapitale kasyna Mont Parnès.
(41)
Na poparcie swojego twierdzenia, że w procedurze przetargowej nie wystąpiły żadne nieprawidłowości, władze greckie powołują się na kilka orzeczeń sądów krajowych, w których przeanalizowano legalność procedury przetargowej w świetle prawa krajowego. Jak dotąd sądy krajowe nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości w przetargu i odrzuciły z tego względu różne wnioski składane przez CA w tej kwestii (23). Spośród orzeczeń sądów krajowych, potwierdzających prawidłowość przetargu, władze greckie w szczególności powołują się na następujące orzeczenia:
a) Postępowanie przed sądami cywilnymi:
(42)
W wyroku 8118/2002 (24) Sąd Pierwszej Instancji dla Aten odrzucił wniosek złożony przez CA i orzekł, co następuje:
-
komisja przetargowa i komisja ds. zastrzeżeń słusznie uznały, że oferty HR w pierwszej i drugiej rundzie były zgodne z zaproszeniami do składania ofert. Załączenie przez HR oświadczenia do oferty nie miało wpływu na bezwarunkowy charakter jego ofert,
-
CA złożyło ofertę o godzinie 15.30, tj. na początku trzeciej rundy, jak określiła komisja przetargowa na koniec rundy drugiej. Ofertę wycofał przedstawiciel CA z własnej woli i na własne żądanie, mimo że przewodniczący komisji przetargowej usiłował go przed tym powstrzymać. Gdyby przewodniczący komisji przetargowej wyraźnie ostrzegł przedstawiciela CA przed wycofaniem oferty, stanowiłoby to dyskryminacyjne traktowanie korzystne dla CA, a niekorzystne dla HR,
-
komisja ds. zastrzeżeń słusznie uznała drugą ofertę CA złożoną w trzeciej rundzie za niedopuszczalną. Każdy oferent mógł złożyć tylko jedną ofertę w każdej rundzie. Ponadto gdyby druga oferta CA w trzeciej rundzie została uznana za dopuszczalną, spowodowałoby to naruszenie zasady przejrzystości. Przedstawiciel CA wycofał pierwszą zapieczętowaną kopertę CA, opuścił miejsce, w którym odbywał się przetarg, i po powrocie przedłożył zapieczętowaną kopertę, co do której nie można było sprawdzić, czy jest tą samą, pierwszą kopertą (25).
b) Postępowanie przed sądami administracyjnymi:
(43)
Według władz greckich obecnie przed Radą Państwa (Najwyższy Sąd Administracyjny) toczy się sprawa dotycząca innego wniosku złożonego przez CA w kwestii domniemanej niezgodności procedury przetargowej z prawem (26). Obecnie oczekiwany jest wyrok ostateczny; władze greckie odnotowują jednak, że sędzia sprawozdawca zaproponował odrzucenie wniosku CA jako niedopuszczalnego na podstawie jurysdykcji i nieuzasadnionego pod względem merytorycznym (27).
c) Postępowanie karne
(44)
W wyniku powództwa wniesionego w 2002 r. przez CA przeciwko członkom komisji przetargowej, komisji ds. zastrzeżeń, ETA, konsultantowi ds. wyceny (American Appraisal Hellas Ltd) oraz doradcy finansowemu (Kantor) w sprawie ich zachowania podczas procedury przetargowej Rady Sędziów Sądu Apelacyjnego, której przekazano sprawę do rozpatrzenia, wydała orzeczenie uniewinniające (28) i stwierdziła w szczególności, co następuje:
-
ani pierwsza, ani druga decyzja komisji ds. zastrzeżeń nie były niezgodne z prawem i nie znaleziono wystarczających dowodów na nieprawidłowe zachowanie ze strony jej członków. Przez odrzucenie zastrzeżenia CA w rundzie pierwszej i drugiej oraz przyjęcie z drugiej strony zastrzeżenia HR w rundzie trzeciej członkowie komisji ds. zastrzeżeń nie naruszyli warunków zaproszeń do składania ofert i nie traktowali obu oferentów odmiennie,
-
decyzje komisji przetargowej nie były niezgodne z prawem, a członkowie komisji przetargowej nie traktowali obu oferentów odmiennie; ponadto komisja przetargowa była zobowiązana - zgodnie z warunkami zaproszeń do składania ofert - przestrzegać ustaleń komisji ds. zastrzeżeń,
-
przedstawiciel ETA nie naruszył właściwych przepisów krajowych, prosząc oferenta, który złożył pierwszą tymczasowo najkorzystniejszą ofertę, (HR) o poprawienie oferty finansowej; przedstawiciel ETA nie był upoważniony do podejmowania negocjacji i nie miał kompetencji, aby unieważnić lub odwołać procedurę przetargową.
(45)
Orzeczenie uniewinniające, o którym mowa w pkt 44, było dalej zaskarżane przed sądami krajowymi (29) i niedawno Sąd Apelacyjny dla Aten wydał wyrok uniewinniający wszystkie oskarżone osoby (wyrok 466/2011). Pełny tekst tego wyroku nie jest jeszcze dostępny.
(46)
Podsumowując, z uwagi na wszystkie powyższe spostrzeżenia władze greckie utrzymują, że przedmiotowy środek nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE.
5. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(47)
Pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. przedstawiciele domniemanego beneficjenta (tj. Athens Resort Casino Holdings w imieniu HR) włączyli się w postępowanie Komisji jako zainteresowana strona. Domniemany beneficjent przedłożył te same uwagi co uwagi Grecji, które streszczono w sekcji 4.
(48)
Ponadto domniemany beneficjent twierdzi, że cena faktycznie zapłacona za udziały w kasynie wynosiła 120 mln EUR, czyli o 10 mln EUR więcej, niż wcześniej uzgodniono (30). Cena ta była zatem jeszcze wyższa od kwoty 95,4 mln EUR podanej w profesjonalnej wycenie przeprowadzonej (ale nieujawnionej) przed rozpoczęciem procedury przetargowej.
(49)
Domniemany beneficjent argumentuje także, ETA nie tylko nie miał obowiązku, ale również nie miał prawa zwracać się do oferenta, który złożył drugą tymczasowo najkorzystniejszą ofertę, ponieważ oznaczałoby to rozpoczęcie nowych rund negocjacji i stanowiłoby naruszenie warunków zaproszeń do składania ofert. Twierdzi ponadto że nie było ryzyka, że oferta w wysokości 162 mln EUR złożona przez CA poza procedurą przetargową będzie potraktowana poważnie i że ofertę tę złożono wyłącznie w celu spowodowania unieważnienia procedury przetargowej. Potwierdza, że z pewnością zakwestionowałby każdą decyzję o przyjęciu tej oferty, która stanowiłaby ryzyko unieważnienia całej procedury. Pod tym względem wskazuje również opinię Rady Prawnej Państwa, w której potwierdzono, że oferta CA nie mogła być uwzględniona ani przyjęta (31).
(50)
Domniemany beneficjent podaje również w wątpliwość założenie dotyczące zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową, poczynione przez Komisję w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania, gdzie stwierdzono, że gry hazardowe stanowią działalność o zasięgu światowym oraz że przedsiębiorstwa działające w tej branży prowadzą działalność gospodarczą na rynku międzynarodowym. Domniemany beneficjent twierdzi, że kasyno Mont Parnès nie prowadzi działalności międzynarodowej, a jedynie lokalną, a zatem nie konkuruje z kasynami za granicą.
(51)
Pismem z dnia 29 września 2010 r. Club Hotel Casino Loutraki AE (w imieniu CA) (32) włączył się w postępowanie Komisji jako zainteresowana strona. W piśmie tym twierdzi, że jeśli chodzi o ilościowe określenie domniemanej pomocy, należy uwzględnić również różnicę między ofertami i wpływ ustawy zatwierdzającej na obowiązki nabywcy wynikające z warunków publicznej procedury przetargowej.
6. OCENA ŚRODKA
6.1. Istnienie pomocy państwa i zbycie udziałów poprzez sprzedaż na rzecz inwestora branżowego
(52)
Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi, że z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(53)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE (33) oraz z zasadami i praktykami Komisji w sprawie pomocy państwa w kontekście prywatyzacji (34), gdy państwo członkowskie dokonuje zakupu lub sprzedaży udziałów przedsiębiorstw, korzyść nie ma miejsca, jeżeli zachowanie państwa członkowskiego jest zgodne z zachowaniem prywatnego inwestora.
(54)
W szczególności, gdy sprzedaż udziałów odbywa się na giełdzie, zasadniczo zakłada się, że przebiega ona na warunkach rynkowych i nie wiąże się z żadnymi korzyściami. Jeżeli jednak zbycie następuje poprzez sprzedaż na rzecz inwestora branżowego, można założyć, że nie istnieje żadna korzyść, jeśli spełnione są następujące warunki: po pierwsze, udziały sprzedawane są w procedurze konkurencyjnego przetargu, który jest otwarty dla wszystkich chętnych, przejrzysty i niedyskryminacyjny; po drugie, nie istnieją warunki, które nie są zwyczajowymi wymogami stosowanymi w przypadku porównywalnych umów zawieranych między podmiotami prywatnymi i które potencjalnie mogą obniżać cenę sprzedaży; po trzecie, udziały sprzedawane są oferentowi oferującemu najwyższą cenę; oraz po czwarte, oferenci muszą mieć wystarczająco dużo czasu i informacji, by dokonać prawidłowej wyceny aktywów, których dotyczą oferty.
(55)
Innymi słowy, gdy prywatyzacja przeprowadzana jest poprzez sprzedaż na rzecz inwestora branżowego, punktem odniesienia dla oceny, czy transakcja dotycząca aktywów państwowych wiąże się z korzyścią, jest to, czy postawiony w podobnej sytuacji rynkowy podmiot gospodarczy zachowałby się tak samo, tj. czy sprzedałby przedsiębiorstwo po tej samej cenie. Kwestie pozaekonomiczne, takie jak na przykład: względy związane z polityką przemysłową, kwestie zatrudnienia lub cele rozwoju regionalnego, które nie byłyby uwzględniane przez prywatny podmiot gospodarczy, nie mogą być brane pod uwagę jako powody zaakceptowania niższej ceny, lecz wręcz przeciwnie - świadczą o istnieniu korzyści. Zasada ta była wielokrotnie wyjaśniana przez Komisję i konsekwentnie potwierdzana przez Trybunał (35).
(56)
Jeżeli zatem nie został spełniony którykolwiek z wymienionych wyżej wymogów, Komisja uznaje, że sprzedaż publiczną należy przeanalizować pod kątem ewentualnej pomocy, a zatem trzeba o niej powiadomić. Przestrzeganie tych wymogów umożliwia zagwarantowanie, że państwo uzyska za swoje aktywa najwyższą cenę, tj. cenę rynkową i że sprzedaż nie będzie wiązała się z korzyścią.
6.2. Sprzedaż 49 % udziałów w kapitale kasyna Mont Parnès
(57)
Wszczynając postępowanie na mocy art. 108 ust. 2 TFUE, Komisja miała wątpliwości, czy sprzedaż kasyna Mont Parnès została przeprowadzona w otwartej, przejrzystej i niedyskryminacyjnej procedurze przetargowej. Zgodnie z dostępnymi na tym etapie informacjami Komisja uznała, że stwierdzenie, czy doszło do niezgodnego z prawem preferencyjnego traktowania oraz czy zapłacono ostatecznie cenę rynkową, przysparza znacznych trudności. Komisja obawiała się, że nieprawidłowości w procedurze przetargowej mogły doprowadzić do zaistnienia pomocy państwa.
(58)
Następnie Komisja przeprowadziła ocenę istotnych faktów w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego. Ocena ta oparta jest na materiale dowodowym dostępnym w odniesieniu do przedmiotowego środka.
(59)
Na różnych etapach postępowania Komisja otrzymywała informacje o różnych działaniach prawnych na poziomie krajowym, które potwierdzały prawidłowość pierwotnej procedury przetargowej. Komisja odnotowuje, że do dnia dzisiejszego różne orzeczenia sądów na poziomie krajowym nie wydają się potwierdzać uwag poczynionych przez skarżącego w odniesieniu do nieprawidłowości i nierównego traktowania w trakcie procedury przetargowej (zob. także motywy 41-46 powyżej). Sądy krajowe wydają się jak dotąd potwierdzać, w oparciu o przepisy krajowe, zgodność z prawem i niedyskryminacyjny charakter procedury przetargowej.
(60)
Chociaż ocena Komisji nie jest uwarunkowana orzeczeniami sądów krajowych, to można w niej uwzględnić te orzeczenia jako jeden z czynników w analizie. Komisja odnotowuje jednak, że celem niniejszej oceny w żadnym razie nie jest interpretacja przepisów krajowych, co należy do wyłącznych kompetencji państwa członkowskiego.
(61)
W tym kontekście Komisja stwierdza, że zgodność z prawem procedury przetargowej na mocy przepisów krajowych, opisana i uzasadniona poprzez obszerne i szczegółowe badanie przeprowadzone dotychczas przez różne sądy krajowe, stanowi ważną wskazówkę prawidłowości i niedyskryminacyjnego charakteru procedury przetargowej. To widoczne potwierdzenie prawidłowości przetargu w oparciu o przepisy krajowe Komisja może wziąć pod uwagę, poza innymi czynnikami, w swojej ocenie opartej na przepisach UE dotyczących pomocy państwa, z której wynika, że procedura przetargowa była otwarta, bezwarunkowa i niedyskryminacyjna.
(62)
Jeżeli chodzi o kwestię poruszoną w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania, a mianowicie że jedna z ofert naruszała zasadę określoną w zaproszeniu do składania ofert w odniesieniu do minimalnego zwiększenia oferty w stosunku do poprzedniej, Komisja odnotowuje, że kwestia ta została rozwiązana, ponieważ wymagany wzrost wynosił 1 %, a nie 10 %, jak dano Komisji do zrozumienia. W związku z tym Komisja uważa, że zasady procedury przetargowej były przestrzegane pod tym względem.
(63)
Jeżeli chodzi o domniemane odmienne traktowanie różnych zastrzeżeń sformułowanych w trakcie procedury przetargowej, Komisja odnotowuje także, że władze greckie udzieliły zadowalającego wyjaśnienia przyczyn wykluczenia oferty CA z procedury przetargowej w świetle mających zastosowanie przepisów, które zabraniają drugiego składania oferty w tej samej rundzie przetargu.
(64)
Jeżeli chodzi o domniemane nierówne traktowanie różnych ofert złożonych po zakończeniu procedury przetargowej, Komisja uważa, że różnicę w traktowaniu, polegającą na negocjowaniu podniesienia ceny ze zwycięskim oferentem i odmówieniu uwzględnienia oferty skarżącego wynoszącej 162 mln EUR, można, biorąc pod uwagę istniejące wątpliwości co do zgodności z prawem tej ostatniej, uznać za dozwoloną praktykę w procedurze przetargowej. Ponadto Komisja nie może uznać, że niedopuszczalna oferta skarżącego w wysokości 162 mln EUR była wiarygodna, ponieważ została ona złożona już po zakończeniu procedury przetargowej i z naruszeniem jej zasad proceduralnych.
(65)
Jeżeli chodzi o sugestię, że cała procedura mogła zostać unieważniona, władze greckie stwierdziły, że oznaczałoby to ponowne przeprowadzenie procedury, wiążące się z możliwym ryzykiem dalszego obniżenia uzyskanej ceny.
(66)
Władze greckie stwierdziły też, że zakres wymagań i obowiązków wynikających z zamówienia publicznego nie został zmieniony ustawą 3139/2003 ani w żaden inny sposób.
(67)
Jeżeli chodzi o uzyskaną cenę, Komisja odnotowuje, że cena ostatecznie zapłacona za kasyno, wynosząca 120 mln EUR (36), chociaż nadal niższa od niedopuszczalnej oferty na kwotę 162 mln EUR, którą skarżący, jak twierdzi, był gotów złożyć po wykluczeniu z procedury, jest jednak wyższa niż najwyższa oferta w wysokości 107 mln EUR, którą skarżący wydawał się złożyć, jak również - nawet w większym stopniu (25,5 %) - niż kwota 95,4 mln EUR określona przed procedurą w ramach wyceny wartości kapitału przez eksperta.
6.3. Wniosek
(68)
Po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego władze greckie zadowalająco odpowiedziały na wstępne wątpliwości wyrażone przez Komisję w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania. Komisja w szczególności nie znalazła dowodów, które pozwalałyby na sformułowanie wniosku, że domniemanego beneficjenta traktowano w sposób preferencyjny, prowadzący do uzyskania korzyści. Przypuszcza się, że wskutek sprzedaży udziałów w kasynie oferentowi, który złożył najkorzystniejszą ofertę, w otwartej, bezwarunkowej i niedyskryminacyjnej procedurze przetargowej Grecja uzyskała najwyższą cenę rynkową i nie utraciła zasobów państwowych. Komisja może zatem przyjąć, że w podobnych okolicznościach prywatny gospodarczy sprzedałby odpowiednie udziały w kasynie za podobną cenę. W związku z tym Komisja uważa, że sprzedaż przez państwo greckie jego 49 % udziałów w kapitale kasyna Mont Parnès nie wiąże się z żadnymi korzyściami i tym samym nie stanowi pomocy państwa,
7. WNIOSEK
(69)
Komisja uznaje, że sprzedaż przez państwo greckie jego 49 % udziałów w kapitale kasyna Mont Parnès nie stanowi pomocy państwa,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Sprzedaż przez państwo greckie jego 49 % udziałów w kapitale kasyna Mont Parnès nie stanowi pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Greckiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 24 maja 2011 r.