РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 февруари 2011 година
относно държавна помощ, предоставена от Италия на Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA и Syndial SpA (мерки за държавна помощ C 38/B/04 (ex NN 58/04) и C 13/06 (ex N 587/05)
(нотифицирано под номер C(2011) 956)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/746/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. Дело C 38/B/04
(1)
С писмо от 4 декември 2003 г. адвокатска кантора, представляваща жалбоподател, представи на вниманието на Комисията редица статии, публикувани в италианската преса относно намерението на италианското правителство да въведе преференциални тарифи за електроенергия за някои предприятия, разположени в Сардиния.
(2)
Тарифите бяха въведени с член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г. (наричан по-долу „Указът от 2004 г.“). Указът доведе до две отделни последици: a) въвеждането на нови преференциални тарифи за електроенергия за предприятията Portovesme Srl, ILA SpA и Eurallumina SpA, и б) удължаването на съществуващата преференциална тарифа, с която се ползва предприятието Alcoa Trasformazioni (производител на първичен алуминий, наричано по-долу „Alcoa“).
(3)
С писма от 22 януари 2004 г. и 19 март 2004 г. Комисията поиска допълнителна информация относно тези мерки. Италианските власти отговориха с писма от 9 февруари 2004 г. и 9 юни 2004 г. Италия изпрати допълнителна информация с писмо от 20 септември 2004 г.
(4)
С писмо от 16 ноември 2004 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на мярката за помощ.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Италия представи мнението си с писма от 4 и 11 февруари 2005 г.
(7)
Комисията също така получи мнения от други заинтересовани страни, включително от три от предприятията, които се възползват от мерките, и от конкурентно на Portovesme предприятие. С писмо от 22 март 2005 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 20 септември 2005 г.
(8)
На 29 октомври 2008 г. делото C 38/04 беше разделено на част A, отнасяща се до предприятие Alcoa, и част Б, отнасяща се до предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina.
(9)
На 19 ноември 2009 г. Комисията прие окончателно отрицателно решение, съгласно което помощта за предприятието Alcoa трябва да бъде възстановена (3).
1.2. Дело C 13/06
(10)
С член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., в който се определят неотложни мерки в рамките на плана за действие за икономическото, социалното и териториалното развитие (наричан по-долу „Закон № 80/2005“), италианските власти удължиха до 2010 г. преференциалната тарифа за електроенергия, предоставена на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, и разшириха обхвата на тарифата, така че от нея да се ползва и Syndial SpA - производител на хлор, също намиращ се в Сардиния.
(11)
С писмо от 22 юли 2005 г. Комисията получи жалба от дружество - конкурент на Syndial, последвана от допълнителни коментари от същото дружество от 7 октомври 2005 г. и 7 декември 2005 г.
(12)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Италия подаде уведомление до Комисията относно мярката. С писмо от 28 ноември 2005 г. Италия предостави допълнителна информация.
(13)
С писмо от 22 декември 2005 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Италия предостави с писмо от 3 март 2006 г.
(14)
Междувременно с писмо от 20 януари 2006 г. същият конкурент на Portovesme, който беше представил мнение по дело C 38/B/04, изрази недоволство от новата мярка.
(15)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на промените и удължаването на срока на действие на специалния тарифен режим, въведен със Закон № 80/2005.
(16)
С писмо от 22 август 2006 г. Комисията поиска от Италия допълнително разяснение; Италия отговори с писмо от 28 септември 2006 г.
(17)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(18)
Комисията получи мнения от заинтересовани страни, включително от получателите на мерките, от двамата конкуренти на Portovesme и Syndial и от един производител на възобновяема енергия. С писмо от 5 октомври 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 1 декември 2006 г.
(19)
Италия предостави допълнителна информация с писма от 16 април 2007 г., 10 май 2007 г., 14 май 2007 г. и 22 юни 2010 г.
1.3. Обхват на настоящото решение
(20)
Настоящото решение обхваща както тарифите, въведени с член 1 от Указа от 2004 г. за получатели, различни от Alcoa („тарифите от 2004 г.“), така и тези, въведени с член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и впоследствие изложени в решенията, взети от Органа за електроенергия и газ (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas - наричан по-долу „AEEG“) („тарифите от 2005 г.“).
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Оспорваните тарифи от 2004 г.
(21)
С член 1 от Указа от 2004 г. се разширява обхватът на „[тарифното] третиране, предвидено в член 2 от Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. [наричан по-долу „Указът за Alcoa“], към доставките на енергия, предназначени за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, но само за съществуващите към датата на влизане в сила на настоящия указ структури, които се намират на островните територии, характеризиращи се с липсваща или недостатъчна междусистемна връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.“
(22)
Това тарифно третиране е трябвало да бъде преходно: очаквало се е да приключи „при завършване или подобряване на връзките с националните електро и газоразпределителни мрежи“ и не по-късно от 30 юни 2007 г.
(23)
На практика Указът от 2004 г. разширява обхвата на преференциалната тарифа, която вече се прилага за производителя на алуминий Alcoa, към три енергоемки дружества в Сардиния: Portovesme, производител на цинк, сребро и олово (5); ILA, производител на продукти от преработен алуминий; и Eurallumina, производител на алуминий (6).
(24)
На регулаторно ниво тарифата е приложена с решения (delibere) на AEEG (Органът за електроенергия и газ).
(25)
Решение № 110/04 на AEEG предвижда преференциалните тарифи да се прилагат само ако процедурата по уведомяване е имала положителен резултат. Въпреки това, следвайки инструкциите от кабинета на министър-председателя, в които се посочва, че за Указа от 2004 г. не е било изпратено официално уведомление в съответствие с правилата за държавна помощ, а само е бил „представен“ на Комисията в рамките на „предварително запитване“ (indagine conoscitiva preliminare), AEEG привежда в действие Указа от 2004 г. с Решение № 148/04 (7).
(26)
Системата позволява на получателите да получават компенсаторни плащания при условията, определени в Указа за Alcoa. За дадено предприятие, обхванато от режима, компенсаторното плащане е равно на разликата между платената цена на дружеството, снабдяващо предприятието с електроенергия, и преференциална цена, определена от държавата, умножена по потреблението на електроенергия на предприятието. Използваният метод за изчисляване на преференциалната цена (или „преференциалната тарифа“) е посочен в Решение CIP № 15/1993. Цената подлежи на механизъм за индексиране на базата на изменението в разходите за производство на електроенергия в Италия („компонент Ct“). През 2004 г. преференциалната цена, прилагана за получателите от Сардиния, варира между 26 EUR и 35 EUR за MWh.
(27)
Административното управление на режима е възложено на Изравнителната каса на електроенергийния отрасъл (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). На практика тарифната система работи по следния начин: получателите изпращат на Изравнителната каса ежемесечни подробни данни за количествата електроенергия, които са употребили, и цените, които са платили на доставчиците. След това те получават от Изравнителната каса плащания, изчислени по гореспоменатия начин (9).
(28)
Средствата, необходими за финансиране на компенсаторните плащания, са събирани чрез парафискален налог върху всички италиански потребители на електроенергия чрез компонент А4 от стандартната тарифа за електроенергията (10).
(29)
Тарифният режим е трябвало да приключи на 30 юни 2007 г. Въпреки това прилагането му е преустановено по нареждане на AEEG малко след като Комисията откри официалната процедура по разследване през ноември 2004 г. (11)
(30)
Данните, предоставени от Италия, показват, че предприятията Portovesme и Eurallumina са получили субсидии за електроенергията, изразходвана между април и октомври 2004 г., а предприятието ILA е получило субсидии за електроенергията, изразходвана между април и септември 2004 г. Общият размер на плащанията, извършени от Изравнителната каса към тези три предприятия по режима, е посочен по-долу (в евро).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Оспорваните тарифи от 2005 г.
(31)
С член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 италианските власти разширяват „тарифното третиране, установено в Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. […] към доставчиците на електроенергия за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, както и за цикъла за производство на хлор и сода каустик във връзка с цени, прилагани за подобни доставки на европейските пазари, но само по отношение на предприятията, които вече съществуват към датата на влизане в сила на настоящия указ, разположени в Сардиния и свързани към мрежата за високо напрежение. Това тарифно третиране подлежи на дългосрочни ангажименти, които следва да бъдат договорени между получателите, местните власти на Сардиния и съответните министерства.“
(32)
Така Закон № 80/2005 по същество въвежда отново тарифния режим, приложен през 2004 г., който разширява третирането на Alcoa към други енергоемки получатели в Сардиния. На практика законът се прилага само за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, както и за предприятието Syndial, производител на хлор и сода каустик, което преди не се е ползвало от преференциални цени.
(33)
Следва да се отбележи, че от 2005 г. нататък преференциалната цена вече не се определя според историческата тарифа, която първоначално е установена в Указа за Alcoa от 1995 г., а се определя независимо от AEEG, така че да отговаря на средните цени за електроенергия, заплащани от конкурентите на получателите на европейския пазар (12). Цената подлежи на годишна актуализация: съгласно член 11, параграф 13 от закона „тарифните условия, посочени в член 11 (13) и член 12, се прилагат от 1 януари 2005 г. и се актуализират от AEEG, който всяка година следва да увеличава номиналните стойности на тарифите с 4 % или, ако последната стойност е по-висока, с процентното увеличение на средната цена на едро за електроенергия, регистрирана на главните европейски борси за електроенергия, най-вече тези във Франкфурт и Амстердам“. В Решение № 217/05 AEEG предоставя тълкувание на този механизъм за актуализация, което е по-благоприятно за получателите на помощта, тъй като постановява, че годишното увеличение на тарифата не може да надвишава 4 %.
(34)
В същото решение AEEG установява преференциалните цени, приложими за различните промишлени отрасли за 2005 г., както следва:
Промишлени отрасли, отговарящи на условията за преференциални тарифи
Преференциална цена
EUR/MWh
Преработка на алуминий
50
Олово и цинк
23
Производство на алуминий
27
Цикъл за производство на хлор
27
(35)
Както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. е трябвало да бъдат финансирани от парафискален налог, с който се таксуват всички крайни потребители на електроенергия чрез компонент A4 от стандартната тарифа за електроенергия. Управлението на финансовите потоци на системата отново е поверено на Изравнителната каса.
(36)
Правото за възползване от тарифата зависи от ангажимента на получателите да направят производствени инвестиции в Сардиния на базата на промишлени планове, които следва да бъдат представени на регионалните власти. Например, предприятието Portovesme пое ангажимент да инвестира в самопроизводството на електроенергия или да участва в изграждането на нови електроцентрали.
(37)
Италия изпрати уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС. Изплащането на тарифите от 2005 г. подлежи на разрешаването на тарифния режим от Комисията. Тарифите от 2005 г. впоследствие не са били приложени.
2.3. Производства пред националните съдилища
(38)
Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi SpA, които се намират извън Сардиния и чиято дейност е свързана с цикъла за производство на хлор и сода каустик, сезират Регионалния административен съд на Ломбардия (14), като оспорват решенията на AEEG за прилагане на член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 на основанието, че те водят до предоставянето на неправомерни държавни помощи и че нарушават други разпоредби на италианското право (15). На 27 ноември 2006 г. съдът отлага производството в очакване на приключване на разследването относно наличието на държавна помощ, започнато от Комисията по дело C 13/06.
2.4. Комбинация с предишна несъвместима помощ - Deggendorf
(39)
След откриването на производството Италия посочи, че предприятието Eurallumina не е възстановило несъвместимата помощ, която е предмет на дело C 80/01 (помощ за производството на диалуминиев триоксид) (16), но че според дружеството регионалните власти на Сардиния са издали нареждане за възстановяване във връзка с тази мярка на 8 май 2006 г.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА, ПРЕДВИДЕНА В ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(40)
Комисията реши да открие официалната процедура по разследване поради следните основания.
3.1. Дело C 38/B/04
(41)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване (17) Комисията разгледа възможността тарифите от 2004 г. за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina да не представляват държавна помощ въз основа на това, че са подобни на преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa през 1996 г., за която Комисията в решението си от 4 декември 1996 г. (наричано по-долу „Решението Alumix“) (18) е установила, че не представлява държавна помощ.
(42)
Комисията отбеляза, че новата тарифа изглежда различна от тарифата Alumix, тъй като последната е била предоставена пряко от ENEL, италианския монополен доставчик на електроенергия, докато новата тарифа включва избирателна намеса на държавата за компенсиране на разликата между пазарната цена, договорена от получателите на помощта с техните доставчици на електроенергия, и преференциалната цена, определена през 1996 г. Комисията заключи, че Указът от 2004 г. не просто разширява към нови получатели обхвата на съществуваща мярка, която не представлява държавна помощ, а по-скоро въвежда нов режим в полза на трите разглеждани предприятия с финансов механизъм, който е много различен от тарифата Alumix.
(43)
В решението за откриване на официалната процедура по разследване тарифите, въведени с Указа от 2004 г., бяха класифицирани като оперативна помощ и бе оценено дали тази помощ би могла да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ (наричани по-долу „Насоките за регионална помощ“) (19), предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е била подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а). Комисията изрази съмнения дали помощта би могла да бъде разрешена на това основание, като се има предвид, че такъв вид ad hoc помощ, предоставена на ограничен брой предприятия, изглежда не насърчава регионалното развитие.
(44)
Комисията изрази също така опасения, че мярката е можела да доведе до намаляване на данъчната ставка, приложима към електроенергията. Всяко такова намаляване би трябвало да има за правно основание Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (20).
3.2. Дело C 13/06
(45)
В решението си от 27 април 2006 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията определя тарифния режим от 2005 г. като нова оперативна помощ.
(46)
Комисията разгледа дали преференциалната тарифа би могла да бъде разрешена като регионална оперативна помощ въз основа на Насоките за регионална помощ предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е трябвало да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(47)
Въпреки настояването на италианските власти, че високите цени на електроенергията в Сардиния пречат на развитието на острова, Комисията смята, че Италия не е доказала, че цените в Сардиния са значително по-високи, независимо дали като средна величина, или по-конкретно за енергоемките потребители (21). Комисията изтъкна, че производственият свръхкапацитет, съществуващ при производството на електроенергия в Сардиния, би могъл само да доведе до насърчаване на производителите на електроенергия да продават електроенергия на възможно най-ниска цена до момента на завършването на проектите за междусистемни връзки, даващи им възможност да изнасят електроенергия от Сардиния, което е било планирано за 2010 г.
(48)
Освен това Италия не обяснява защо по-високите цени следва да се считат за неблагоприятен регионален фактор, нито защо въпросната тарифа би допринесла за регионалното развитие. Поради това Комисията изрази съмнения по отношение на необходимостта от помощта.
(49)
Комисията също така изрази съмнения дали такъв вид ad hoc помощ е пропорционална на отрицателните регионални фактори, по-специално като се има предвид използваният метод за изчисляване на преференциалната цена, който няма никаква връзка с прилаганите в останалата част на Италия цени, а се основава на средните цени в Европа за енергоемките потребители.
(50)
Комисията отбеляза, че продължителността на мярката надвишава пет години, какъвто обикновено е максималният период, за който регионалната оперативна помощ би била разрешена, и че помощта не е постепенно намаляваща в реално изражение, тъй като повишаването на тарифата е ограничено до 4 %.
(51)
По отношение на периода, обхванат от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (22), Комисията установи, че Сардиния ще престане да отговаря на условията за ползване на помощ съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, и по-конкретно за оперативна помощ. Насоките предвиждат възможност за преходен период от две години за линейното постепенно премахване на съществуващите режими за оперативна помощ, но не изглежда уместно да се позволи да бъде въведена нова оперативна помощ за няколко месеца, която после постепенно да бъде премахната, най-вече предвид изразените съмнения и нарушаващия конкуренцията характер на помощта.
(52)
В заключение Комисията изрази съмнение дали предоставената преференциална тарифа на предприятията Portovesme, ILA, Eurallumina и Syndial би могла да бъде разрешена като регионална помощ или на някакви други основания, които във всеки случай Италия не е посочила.
(53)
По отношение на Eurallumina, Комисията отбеляза, че дружеството все още не е възстановило неправомерната и несъвместима държавна помощ, която е получило (23), както и че съгласно правилото в решението Deggendorf (24), то следователно не би могло да получава помощ при която и да било нова мярка.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. Дело C 38/B/04
(54)
В отговор на поканата на Комисията за представяне на мнения по решението от 2004 г. за започване на задълбочено разследване бяха получени мнения от първоначалния жалбоподател, няколко от получателите (Portovesme, Eurallumina и Alcoa) и други заинтересовани страни. В настоящия текст са обобщени само мненията, свързани с преференциалната тарифа за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina. Мненията на Alcoa не са включени, тъй като те са обстойно разгледани в окончателното решение, конкретно свързано с това дружество (25).
4.1.1. Мнение на Portovesme
(55)
Според предприятието Portovesme преференциалната тарифа е целяла да облекчи пазарната неефективност, а именно неспособността на наскоро либерализирания пазар на електроенергия в Сардиния да доставя електроенергия на конкурентни цени, поради значителната пазарна сила на историческите оператори. Portovesme твърди, че ENEL и Endesa (чиито активи за производство на електроенергия в Сардиния впоследствие са продадени на E.ON) са образували дуопол и изкуствено са поддържали цените на електроенергията в Сардиния на нивото на средните италиански цени, докато реално цените в Сардиния трябва да са много по-ниски, особено за големите потребители на електроенергия, като се има предвид свръхкапацитетът за производство на електроенергия, който би трябвало да насърчава производителите да продават на конкурентни цени.
(56)
Portovesme твърди, че съответната преференциална цена отговаря на цената, която дружеството би получило при нормални пазарни условия, т.е. ако пазарът на електроенергия функционира правилно.
(57)
Според Portovesme компенсаторните плащания, получени от Изравнителната каса (в размер на 37 EUR на MWh), привеждат цената, изплатена от Portovesme, на нивото на цените за електроенергия, плащани от неговите конкуренти, и не нарушават конкуренцията, тъй като всички производители на цинк от ЕС са платили еквивалентни цени и мярката просто компенсира неблагоприятната конкурентна позиция на дружеството, дължаща се на структурните проблеми в Сардиния (които включват липсата на природен газ).
(58)
Металите като цинк, алуминий и олово са стоки, за които има една световна цена, установена на Лондонската борса за метали. Разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени. По-специално производството на цинк на предприятието Portovesme е прекалено малко (по-малко от 1 % от световното производство), за да може да повлияе на световната цена.
(59)
Без тарифата предприятието Portovesme ще трябва да затвори завода си, като това затваряне няма да е в полза на другите производители на цинк от ЕС, които няма да са в състояние да увеличат производителността, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Portovesme стига до заключението, че преференциалната тарифа не е засегнала конкуренцията или търговията в ЕС.
(60)
Освен това според Portovesme компенсаторните плащания от Изравнителната каса не са включвали държавни ресурси, тъй като Изравнителната каса просто преразпределя частните средства, които са получени от крайните потребители на електроенергия.
(61)
Portovesme посочва, че потреблението на електроенергия от енергоемките промишлени отрасли е от значение за гарантирането на сигурността и непрекъснатостта на доставките в Сардиния и за избягването на недостиг в производството на електроенергия, който би довел до по-високи разходи за електроенергия на крайните потребители.
(62)
В заключение дружеството посочва, че ако е задължено да затвори завода си, последствията за производствената база на Сардиния ще са много сериозни, тъй като 790 преки и 500 косвени работни места ще бъдат загубени.
4.1.2. Мнение на Eurallumina
(63)
Предприятието Eurallumina твърди, че разходите за производство на диалуминиев триоксид в Европа са по-високи, отколкото в други региони на света, главно заради по-високите цени на електроенергията и горивата, както и заради разходите за транспортиране на боксит (26). По-високите разходи не могат да бъдат компенсирани от по-високи цени, тъй като цената на диалуминиевия триоксид е установена на Лондонската борса за метали и отделните производители не могат да оказват въздействие върху нея. Следователно европейското производство на диалуминиев триоксид е в конкурентно неизгодно положение спрямо останалия свят.
(64)
Освен общите проблеми, оказващи влияние върху европейските преработвателни предприятия за диалуминиев триоксид, Eurallumina също така посочва специфичните проблеми в Сардиния, които не позволяват на местните промишлени отрасли да се възползват от предимствата на либерализирането на пазара на електроенергия, най-вече пазарната сила на историческите оператори (вж. мнението на Portovesme в съображение 55 по-горе). Eurallumina също така твърди, че липсата на природен газ е в ущърб на производството на диалуминиев триоксид в Сардиния, тъй като огромните количества пара, необходими за процеса, трябва да се набавят чрез по-скъпия мазут.
(65)
Според Eurallumina след либерализацията пазарната сила на производителите на електроенергия в Сардиния е довела до увеличаване на цените на електроенергията: без тарифата Eurallumina ще трябва да плаща 65,95 EUR за MWh за доставките на електроенергия спрямо 44 EUR за MWh, които е плащала преди либерализацията. Тарифата от 2004 г. снижава цената до 35 EUR за MWh.
(66)
Както Portovesme, Eurallumina твърди, че ако бъде принудена да прекрати своята дейност, другите производители на диалуминиев триоксид в ЕС няма да могат да се намесят, тъй като те вече работят при максимален капацитет, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Затварянето ще доведе до загуба на 400 преки и 250 косвени работни места (27). Като се има предвид, че дружеството е единственият доставчик на диалуминиев триоксид за топилната пещ на Alcoa, Eurallumina счита, че затварянето на завода за диалуминиев триоксид може да застраши животоспособността на Alcoa в Сардиния.
(67)
Eurallumina стига до извода, че тарифата, въведена с Указа от 2004 г., е необходима с оглед развитието на новата инфраструктура, която ще отстрани основните фактори на конкурентното неизгодно положение, оказващо влияние върху промишления отрасъл на Сардиния.
4.1.3. Мнения на други заинтересовани страни
(68)
Един от конкурентите на Portovesme - същото дружество, което първоначално представи случая на вниманието на Комисията - отново писа на Комисията след откриването на официалната процедура по разследване. Това дружество представи анализ на преференциалната тарифа от 2004 г., в който се стига до заключението, че тарифата представлява неправомерна държавна помощ. Оспорваният тарифен режим е съвсем различен от тарифата Alumix, предоставена на Alcoa: не е възможно да се твърди, че той не представлява държавна помощ. Помощта трябва да се разглежда като несъвместима с общия пазар, тъй като не може да се одобри нито като регионална оперативна помощ, нито като помощ за преструктуриране.
(69)
Предприятията Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi, чиято дейност е свързана с промишления отрасъл за производство на хлор и сода каустик, представиха мненията си за тарифите от 2004 г. през юли 2005 г. след изтичането на едномесечния краен срок за представяне на мнения в отговор на решението за откриване на официалната процедура по разследване. Въпреки забавянето, тези дружества помолиха да бъдат разглеждани като заинтересовани страни. В своите мнения те посочват, че тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват неправомерна и несъвместима държавна помощ.
4.1.4. Мнение на Италия
(70)
Италия изрази твърдение, че пазарът за електроенергия в ЕС все още не е напълно конкурентен, както Комисията сама е признала в четвъртия си Годишен доклад за изграждането на вътрешния пазар за газ и електроенергия (28). Предприятията, по-конкретно тези с голямо потребление на електроенергия, не са в състояние свободно да избират доставчиците си на електроенергия при сравними условия в отделните държави-членки. Тези трудности не са свързани с предприемаческата политика на самите предприятия, а са резултат от структурните недостатъци на енергийните пазари. Настоящата ситуация на енергийния пазар на ЕС оказва отрицателно въздействие върху свободната конкуренция на продуктовите пазари на енергоемките потребители.
(71)
В Италия въпреки либерализирането на отрасъла съществуват специфични структурни недостатъци като например липсата на междусистемна връзка между различните части на националните мрежи и концентрирана пазарна структура. При тези обстоятелства либерализацията не е довела до по-добри цени за енергоемките потребители. Проблемите са особено остри в Сардиния, където междусистемната връзка е ограничена.
(72)
Ето защо Италия твърди, че специален тарифен режим, отразяващ профила на търсенето, следва да се счита за оправдан като регулаторна мярка, симулираща механизмите, които би трябвало да са налице при един напълно конкурентен пазар. Мярката е възстановила равенството на условията между енергоемките потребители, които функционират в различните държави-членки, като е премахнала неблагоприятните географски фактори, които засягат предприятията, разположени в Сардиния. В режима са предвидени очакваните последици от процеса на либерализация. Според Италия подобни мерки са приложени в други държави-членки, в които енергоемките потребители са били облагодетелствани в резултат на регламентирани тарифи за електроенергия.
(73)
Според Италия Указът от 2004 г. е целял постигането на две допълнителни цели: да се насърчи заетостта в Сардиния, където е съсредоточен металургичният отрасъл, и да се поддържа достатъчно добро равнище на търсенето на производство на електроенергия в Сардиния, която е страда от свръхкапацитет.
(74)
Италия твърди, че новият тарифен режим е de facto равностоен на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ. Разликите между стария и новия режим се дължат единствено на новата „тарифна структура“, изисквана след въвеждането на либерализирания енергиен пазар.
(75)
Италия изрази мнение, че тарифният режим не представлява държавна помощ. По отношение на използването на държавни ресурси тарифната система е напълно сравнима със системата, разглеждана в делото Preussen-Elektra, в което Съдът постановява, че не е налице използване на държавни ресурси (29). Изравнителната каса е техническият счетоводен орган на системата и не може свободно да разполага с финансовите средства, които управлява. Фактът, че AEEG и Министерството на финансите са упражнявали известен контрол върху нейните дейности не означава обаче, че държавата е можела свободно да разполага с тези средства. Следователно, според Италия, ресурсите, използвани за финансирането на тарифните механизми, са изцяло частни средства.
(76)
Италия също така заяви, че тарифата не оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза и не би могла да наруши конкуренцията, поради причини, свързани с наличието на световна цена за продуктите, които представляват стоки (вж. мнението на Portovesme, съображение 55). Освен това, както производството на ЕС, така и производството на Италия не е успяло да върви в крак с нарастващото търсене на съответните метали. През 2005 г. националното производство е покривало едва 12 % от търсенето на алуминий в Италия, 55 % от търсенето на цинк в Италия и 80 % от търсенето на олово в Италия. Съществувал е нарастващ дефицит в производството на тези метали в ЕС и в Италия, като търсенето е било задоволявано във все по-голяма степен чрез внос от трети държави. Ако италианският металургичен отрасъл изчезне, нито един нов участник на пазара на ЕС не би могъл да замени загубения капацитет в Италия, тъй като производствените съоръжения на ЕС вече работят с пълен капацитет и нито един новодошъл или вече установил се производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за наличието на електроенергия на разумни цени в дългосрочен план са несигурни. Поради това поддържането в Италия на тези производствени възможности не би могло да навреди на конкурентите. Тъй като преференциалната тарифа не е била по-ниска от средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на дружествата, тя не е насърчавала износа от Сардиния към други държави-членки.
(77)
Италия заяви, че дори ако Комисията заключи, че мярката наистина е държавна помощ, тарифата може да се счита за съвместима с вътрешния пазар на основание, че тя е регионална оперативна помощ, която е допустима в Сардиния въз основа на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(78)
Според Италия недостатъците на електроенергийния пазар на Сардиния (концентрация на пазара, лоша междусистемна връзка, свръхкапацитет в производството на електроенергия) и липсата на достъп до газопреносна инфраструктура представляват неблагоприятен регионален фактор и тарифата е целяла да облекчи последиците от него.
(79)
Цените на електроенергията в Италия са били с 38 % по-високи от средните за ЕС за енергоемки потребители. Това е създало проблем по отношение на конкурентоспособността, който е бил изострен в Сардиния от недостатъците на местния пазар на електроенергия и липсата на достъп до газопреносната мрежа.
(80)
Италия твърди, че мярката е допринесла за регионалното развитие, тъй като металургичният отрасъл значително е допринесъл за икономиката и заетостта в Сардиния: металургичният отрасъл съставлява 12 % от заетата работна ръка и 12,2 % от регионалния БНП в производствения сектор. Тарифата е оказала положително влияние върху заетостта и върху запазването на социалната и икономическата обстановка на острова.
(81)
Според Италия тарифата е пропорционална на неблагоприятните фактори, на които са изложени получателите, тъй като тя само е изравнила цените на електроенергията, заплащани от производители от Сардиния, спрямо средните цени, заплащани от техните конкуренти от ЕС.
(82)
Тарифата също така е с кратковременен и преходен характер, тъй като прилагането ѝ е предвидено да приключи със завършването на инфраструктурните проекти, насочени към подобряване на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи (новия междусистемен електропровод SAPEI и газопровода GALSI) (30).
(83)
Според Италия мярката също е постепенно намаляваща, тъй като преференциалната цена е била индексирана на основата на промените в цените на горивата и само би могла да бъде увеличавана или да остане непроменена.
4.2. Дело C 13/06
4.2.1. Мнение на Portovesme
(84)
Portovesme счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване (вж. съображения 87-104).
4.2.2. Мнение на Eurallumina
(85)
Eurallumina също счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване.
4.2.3. Мнения на други заинтересовани страни
(86)
Двамата конкуренти на предприятията Portovesme и Syndial, които бяха представили мнения по дело C 38/B/04, представиха мнения и по това дело. И двамата заявиха, че оспорваната мярка представлява оперативна помощ, която следва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар.
4.2.4. Мнение на Италия
(87)
Италия твърди, че тарифите от 2005 г. са много различни от тарифите, приложени през 2004 г., тъй като сега те отговарят на изискванията на Насоките за регионална помощ.
(88)
Според Италия въз основа на повърхностна оценка тарифите може да се класифицират като оперативна помощ, но реално те са част от поредица от мерки, предвидени в полза на регионалното развитие в Сардиния. По-специално, Италия насочва вниманието към близката връзка между тарифите и ангажимента за извършване на дългосрочни инвестиции, който се изисква да бъде поет от получателите на помощта. Според Италия клаузата за временно преустановяване, съгласно която изпълнението на мярката подлежи на разрешение от Комисията, свидетелства за нейния характер на регионална помощ.
(89)
Меморандумът за разбирателство (protocollo d’intesa), подписан от регионалните власти и получателите на помощта, е съществената част от тази стратегия. Той включва следното:
a)
производствени инвестиции, описани в промишлените планове, представени от получателите;
б)
ускореното упълномощаване на инфраструктура за междусистемна връзка между енергийни системи, която да позволява на получателите да получават енергия на конкурентни цени (газопроводът GALSI и междусистемния електропровод SAPEI);
в)
присъждането на интегрирана концесия за експлоатацията на каменовъглената мина в областта Sulcis и изграждането/експлоатацията на нова електроцентрала, работеща на въглища и предназначена за доставяне на електроенергия на получателите; и
г)
преференциални тарифи.
(90)
Италия твърди, че тарифите следва да се разглеждат като политически инструмент, който има за цел да предпази секторите, застрашени от високи цени на електроенергията, които в противен случай ще трябва да се преместят извън Италия и Европа с оглед на агресивната конкуренция от дружества извън ЕС с по-ниски производствени разходи. Тарифите следва да се прилагат до завършването на планираната инфраструктура и постигането на конкурентен вътрешен пазар на електроенергия. Мярката е в съответствие със същността на регионалните помощи, тъй като насърчава икономическото развитие и заетостта на остров, където енергоемкото производство е в конкурентно неизгодно положение не само заради несъвършеното състояние на либерализацията на пазара на електроенергия, но също и заради изключителните инфраструктурни недостатъци в Сардиния по отношение на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.
(91)
В подкрепа на този интегриран подход Италия цитира Първия доклад на Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (31), в който се установява, че процесът на либерализация в енергийния сектор не е довел до задоволителни резултати, че е необходима по-добра междусистемна връзка и че е желателно да се сключат дългосрочни договори с предвидими цени или партньорства между клиентите и доставчиците на електроенергия. Италия твърди, че мерките, планирани за Сардиния, отбелязват напредък в това направление, но че са необходими също така и краткосрочни мерки като тарифите, за да се запази конкурентоспособността на промишления отрасъл на Сардиния и да се гарантира оцеляването му, докато се направят планираните инвестиции и се решат структурните проблеми.
(92)
Италия твърди, че не е възможно да се сравняват цените за електроенергия, платени от получателите на помощта в Сардиния, със средните цени за електроенергия, платени от сходни предприятия от италианския полуостров, тъй като енергоемките предприятия са закупували електроенергия чрез двустранни договори, които не са били обществено достояние. Според Италия Комисията е сбъркала при извършването на сравнение, базирано на цените, регистрирани на енергийните борси, тъй като само минимална част от доставките на електроенергия на тези предприятия са получени от борсите.
(93)
Според Италия цените, договорени с двустранни договори, ще бъдат благоприятни за потребителите, само ако потребителите могат свободно да избират доставчиците и източника на електроенергия, произведена с конкурентни технологии. Това не е възможно в Сардиния, където централите за производство на електроенергия не могат да произвеждат евтина електроенергия заради липсата на достъп до природен газ. Освен това ограничената междусистемна връзка между енергийните системи обезкуражава новите инвестиции в съвременно производство на електроенергия, което прави изнасянето на електроенергия невъзможно. Друг фактор е пазарната концентрация и ролята на историческите оператори.
(94)
При тези обстоятелства, според Италия, е разумно да се прилагат тарифи, които стабилизират цените на електроенергията, докато не се постигне по-ефективна конкуренция на електроенергийния пазар. Италия отново посочи, че преференциалните тарифи симулират механизма на изцяло конкурентен пазар.
(95)
По отношение на производствения свръхкапацитет на електроенергия, който беше причината Комисията да се съмнява, че цените на електроенергията в Сардиния са по-високи от тези на италианския полуостров (тъй като свръхкапацитетът по-скоро следва да насърчава производителите на електроенергия да продават на конкурентни цени на големите консуматори - вж. съображение 47), Италия представи следните доводи. Свръхкапацитетът на мощностите за производство на електроенергия в Сардиния не може да доведе до по-ниски цени за потребителите, тъй като в този специфичен случай свръхкапацитетът е резултат от ограничената междусистемна връзка което налага установяването на много голям резерв от мощности, за да се обезпечи непрекъснатостта на доставките на електроенергия на острова (32). Тъй като този резерв при всички случаи е изплатен чрез налози върху всички крайни потребители на електроенергия, доставчиците на електроенергия нямат интерес да продават произведената с тази резервна мощност електроенергия на по-конкурентни цени.
(96)
Според Италия мярката е пропорционална, тъй като цената, фиксирана от AEEG за 2005 г. (вж. съображение 34 по-горе) отговаря на средната цена, плащана в ЕС от конкурентите на получателите и изчислена обективно от регулатора. Италия също така посочва, че в държавите-членки с регулирани тарифи големите промишлени потребители са плащали цени от порядъка на 25 EUR за MWh за доставките на електроенергия през 2005 г.
(97)
Следователно Италия оспорва данните, представени от жалбоподателите, които според нея са методологично погрешни, тъй като надценяват средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на получателите в ЕС.
(98)
Според Италия срокът на режима от шест години вместо пет години е оправдан от необходимостта да се изчака завършването на енергийната инфраструктура.
(99)
Италия също така твърди, че изискването за постепенно намаляване е спазено: тарифите са постепенно намаляващи, тъй като са адаптирани въз основа на средната стойност на промените на амстердамската и франкфуртската енергийна борса и могат само да се увеличават, но не и да намаляват.
(100)
Тарифите се определят според промените в цените на енергийните борси, тъй като според Италия това е обективен критерий, който достатъчно добре характеризира тенденциите в цените на електроенергията. Въпреки това Италия твърди, че реалните увеличения на цените за енергоемки потребители от ЕС обикновено са много по-ниски от увеличенията, регистрирани на борсите, тъй като тези потребители плащат цени, договорени с двустранни договори или установени от държавата, когато става дума за регулирани тарифи, и за тези цени е по-малко вероятно да се променят.
(101)
Италия стига до заключението, че годишното увеличение от 4 %, приложено за тарифите в Сардиния, отговаря на увеличенията в цените на електроенергията, приложени за преките им конкуренти от ЕС.
(102)
Италия насочва вниманието към съществуването в ЕС на мерки, които имат въздействие, еквивалентно на оспорваните преференциални тарифи, и твърди, че всички те трябва да се оценяват по един и същ начин, независимо от формата им, тъй като общата им цел е да се гарантира оцеляването на енергоемките промишлени отрасли в ЕС и да се предотврати тяхното преместване извън националната територия.
(103)
Въпреки че от 2007 г. насам Сардиния не би могла да се ползва повече от регионална оперативна помощ, Италия твърди, че в Насоките за регионална помощ е предвидена разпоредба за постепенно премахване на режимите, съществуващи по времето, когато регионът е престанал да отговаря на условията за дерогация, предвидени в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Следователно Комисията все още е била в позиция да разреши мярката съгласно Насоките за регионална помощ от 2007 г. Във всеки случай Италия заявява, че оспорваната мярка не следва да се разглежда като обикновена оперативна помощ.
(104)
Италия отново заяви, че тарифите не засягат търговията между държавите-членки въз основа на вече изложените в съображение 76 доводи по отношение на алуминия, цинка и оловото. Според Италия същата логика важи и за химическия промишлен отрасъл. Италия изтъкна, че през 2003 г. вносът на химически продукти в Италия е надвишавал износа, а производството на ЕС и производството на Италия рязко са спаднали от 2001 г. насам. По-специално по отношение на производството на PVC, което е основното приложение на хлора, Италия подчерта наличието на производствен дефицит в страната: през 2002 г. само 470 000 тона PVC са били произведени в Италия, докато потреблението е било 970 000 тона.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(105)
По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, ако отговаря едновременно на всички следни условия: мярката a) предоставя икономическо предимство на получателя; б) се предоставя от държавата или чрез държавни ресурси; в) е избирателна; и г) засяга търговията между държавите-членки и е в състояние да наруши конкуренцията в рамките на ЕС.
5.1.1. Наличие на предимство
(106)
Съгласно тарифните режими от 2004 г. и 2005 г. държавата се намесва, за да субсидира цената на електроенергията, договорена от получателите и техните доставчици. Например, през 2004 г. въз основа на действащите по това време двустранни договори за доставка и при липсата на компенсаторни плащания, предприятието Portovesme би трябвало да плати 63 EUR за MWh (33), а предприятието Eurallumina - 65,95 EUR. Тези данни бяха предоставени от Италия и от самите получатели и поради това не се оспорват.
(107)
През 2005 г. според данните, предоставени от Италия, цената на електроенергията, договорена от Syndial с неговия доставчик надвишава 60 EUR за MWh, докато тарифата би я свалила на 27 EUR за MWh. Логическата обосновка на двете мерки е, че държавата ще възстанови на получателите допълнителните разходи, които са понесли за купуването на електроенергия в Сардиния, в сравнение със средните цени, плащани от техните конкуренти в ЕС.
(108)
Portovesme твърди, че преференциалната цена отговаря на цената, която би преобладавала на един напълно конкурентен пазар и следователно не предоставя предимство. Комисията вече отхвърли този довод в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи. При оценяване наличието на предимство, нито съдилищата на Съюза, нито Комисията някога са взимали предвид условията, които биха преобладавали на един хипотетичен, по-ефективно функциониращ пазар. Референтната рамка винаги са били условията, преобладаващи на съответните реални пазари (34).
(109)
Този довод също така предполага, че при неправилно функциониране на пазара, би било оправдано дадена държава-членка да определя цени, симулиращи условията на ефективна конкуренция (вж. коментара на Италия в съображение 72 по-горе).
(110)
Подобна логика не може да бъде приета, тъй като противоречи на принципа, установен в съдебната практика на ЕС, според който „обстоятелството, че една държава-членка се опитва да доближи чрез едностранни мерки условията на конкуренцията, съществуващи в даден икономически отрасъл, до условията, които преобладават в други държави-членки, не следва да отнема характера на помощи на тези мерки“ (35). Комисията счита, че същият принцип се прилага към случаи, в които дадена държава-членка се опитва да доближи условията на конкуренцията до условията, които биха преобладавали на един напълно конкурентен пазар.
(111)
Освен това, ако се приеме този довод, то отпуснатата от държава-членка субсидия за запълване на разликата между дадена свободно договорена цена от двама пазарни оператори и дадена теоретичната цена, върху която те биха се споразумели при условията на пълна конкуренция, не би представлявала държавна помощ, което би обезсмислило основната цел на контрола на държавната помощ.
(112)
Италия твърди, че тези тарифи са идентични на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ (вж. съображение 74 по-горе) и по същия начин следва да се счита, че те не представляват държавна помощ.
(113)
Комисията подчертава, че ситуацията, относно която Комисията е взела позиция в делото Alumix е била много различна. В делото Alumix тарифата е била предоставена от ENEL, който тогава е бил публичен доставчик на електроенергия с монополен дял на един все още нелиберализиран енергиен пазар (36). В тази ситуация Комисията е трябвало да провери дали дружеството ENEL е продавало на изкуствено ниска цена или е имало поведение на рационален оператор в условията на пазарна икономика. Поради монопола, който дружеството ENEL е имало над производството и доставката на електроенергия, Комисията не е разполагала с конкурентна пазарна цена, с която да направи сравнение, за да прецени дали е имало наличие на предимство или не. Ето защо тя е разработила метод, чрез който да определи най-ниската теоретична пазарна цена, на която един разумен доставчик би искал да продава на „най-добрия си клиент“.
(114)
Въпреки това, този метод не може да се прилага в случаите, когато цените се договарят от крайните потребители с доставчиците на електроенергия на един либерализиран пазар и се субсидират с ex post компенсаторни плащания. Следователно анализът в решението Alumix и констатациите на Комисията по това дело са очевидно неуместни в настоящия случай. Това беше подкрепено от Решението на Първоинстанционния съд, който потвърди решението за откриване на официална процедура по разследване в делото Alcoa (37) (точка 132 от решението).
(115)
В настоящия случай принципът за оператор в условия на пазарна икономика не е приложим. Случаят би трябвало да бъде оценен с оглед на критерия за оператор в условията на пазарна икономика, ако държавата е продавала електроенергия на съответните дружества пряко или чрез държавно дружество, както е бил случаят с Alumix. Но в настоящия случай електроенергията се доставя от частни дружества. Поради това не е необходимо, за разлика от делото Alumix, да се провери дали поведението на държавата е сравнимо с това на рационален пазарен оператор.
(116)
Трябва да се заключи, че системите за компенсаторни плащания от 2004 г. и 2005 г. облекчават разходите, дължими по договорите за доставка, сключени от получателите, които принципно биха утежнили бюджета на дружествата. Следователно, съгласно утвърдената съдебна практика, оспорваната мярка предоставя икономическо предимство на получателите (38).
5.1.2. Избирателен характер
(117)
Тъй като преференциалните тарифи за електроенергия в Италия се предоставят изключително на предприятия, експлоатиращи съществуващи производствени съоръжения, разположени в Сардиния, и принадлежащи към ограничен списък на промишлени отрасли, определени в законодателни и регулаторни инструменти, които съставляват правната основа на мерките, предоставяното от тях предимство е избирателно.
5.1.3. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(118)
Съгласно установената съдебна практика дадено предимство представлява държавна помощ съгласно обхвата на член 87, параграф 1 от ДФЕС, само ако е пряко или косвено предоставено чрез държавни ресурси (39) и може да се вмени на държавата (40).
(119)
Както беше обяснено в съображение 28, разглежданите компенсаторни плащания се финансират от парафискален налог, събиран от Изравнителната каса чрез компонент A4 от тарифата за електроенергия. Този налог е задължителен, тъй като е наложен с решения на AEEG, изпълняващи националното законодателство. Изравнителната каса е публичен орган, установен със закон, който изпълнява функциите си съгласно точни инструкции, определени в решенията на AEEG.
(120)
Също съгласно установената съдебна практика приходът от налога, който е задължителен съгласно националното законодателство и се изплаща на създаден със закон орган, представлява държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, когато е предназначен за финансирането на мярка, отговаряща на останалите критерии, посочени в същия член (41).
(121)
Италия се позовава на решението на Съда по делото PreussenElektra (42), за да докаже тезата си, че въпросната мярка не е финансирана с държавни ресурси. Италия твърди, че необходимите средства за финансирането на тарифата са били осигурени от частни лица (потребителите на електроенергия) на частни лица (получателите), както и че ролята на държавата е ограничена до приемането на закон, налагащ плащането на изискваните суми, без да се предоставя дискреционна власт за разполагане със средствата, освен ако не е за прилагане на законно предвидения режим. По-конкретно, според Италия и някои от получателите Изравнителната каса не може да упражнява контрол върху средствата и е само счетоводен посредник.
(122)
В делото PreussenElektra Съдът постанови, че задължението, наложено на частните електроразпределителни дружества да закупуват електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия, на минимални цени, по-високи от реалната икономическа стойност на този вид енергия, не представлява държавна помощ, тъй като мярката не включва пряко или косвено прехвърляне на държавни ресурси.
(123)
Комисията изтъква, че в делото PreussenElektra необходимите ресурси за финансирането на мярката са били пряко предоставени от електроразпределителните дружества на производителите на енергия от възобновяеми източници, без да се преминава през публичен орган. При тази система сумите, които се прехвърлят, никога не биха могли да бъдат на разположение на органите на държавата-членка. В разглеждания случай обаче средствата преминават през публичен орган - Изравнителната каса, преди да бъдат изплатени на крайния получател. Поради това делото PreussenElektra разглежда различни фактически обстоятелства и не е приложимо в настоящия случай.
(124)
Решението по делото Pearle (43) не може да помогне нито на Италия, нито на получателите. В делото Pearle Съдът установи, че при някои определени условия приходът от налог, преминаващ през публичен орган, не представлява държавни ресурси. В това дело мерките са били изцяло финансирани от производителите от определен отрасъл единствено по тяхна собствена инициатива. Средствата са били събирани чрез парафискален налог, който преминава през публичен орган, който в нито един момент не е можел да разполага с тях свободно. Освен това страните, които са плащали налога, са били тези, които са се ползвали от мярката.
(125)
Италия твърди, че Изравнителната каса не разполага с дискреционна власт по отношение на изразходването на средствата, които са определени за финансирането на тарифите и те в нито един момент не попадат в „периметъра на публичните финанси“. Следователно държавата не може свободно да разполага с тези средства и следователно те не представляват държавни ресурси.
(126)
Като предварителна забележка следва да се подчертае, че макар и някои от критериите от делото Pearle да могат субективно да се считат за по-важни от други, нито един от тях не може да се счита за „основен критерий“ по това дело. Изброените в съдебното решение критерии са кумулативни. Това е и тълкуването на Първоинстанционния съд в решението по делото Earl Salvat, където той разглежда оспорвания в това дело парафискален налог спрямо всеки един от критериите по делото Pearle (44).
(127)
Преди да разгледа ролята на Изравнителната каса, Комисията провери дали някои от останалите изброени в делото Pearle критерии са изпълнени. Ясно е, че в настоящия случай, за разлика от делото Pearle, оспорваните тарифи са били установени по инициатива на държавата, а не по инициатива на даден икономически отрасъл. Още повече, в делото Pearle получателите на мярката са били и единствените, които допринасят за финансирането на използваните ресурси, така че намесата на публичния орган не е имала тенденцията да създаде предимство, което би представлявало допълнителна тежест за държавата. В разглеждания случай получателите не носят финансовата тежест от налога, плащането на който се поема единствено от потребителите на електроенергия. Следователно позоваване на решението по делото Pearle е недействително, независимо от евентуалната обосновка на довода, че Изравнителната каса изпълнява функцията единствено на счетоводен посредник.
(128)
По отношение на самата Изравнителната каса Комисията изтъква, че съгласно установената съдебна практика не следва да се прави разграничение между случаите, в които помощта е предоставена пряко от държавата, и тези, в които тя е предоставена посредством публичен или частен орган, предназначен или създаден от държавата (45). Следователно публичният или частният статут на Изравнителната каса не е определящ фактор за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Фактът, че Изравнителната каса е публичен орган не означава автоматично, че член 107 от ДФЕС е приложим (46); по същия начин намесата на публичен орган не изключва сама по себе си прилагането на този член.
(129)
Анализът обаче не може да бъде ограничен до предоставените на Изравнителната каса правомощия в качеството ѝ на публичен орган. Това, което по-скоро трябва да се провери, е по-общият въпрос дали държавата, пряко или посредством друг, определен от нея орган, може да упражнява контрол върху средствата, използвани за финансирането на тарифата. Такава проверка би трябвало да се направи и ако Изравнителната каса беше частен орган.
(130)
Наскоро постановеното решение на Съда по делото Essent (47) предоставя окончателни указания по тази точка. В делото Essent Нидерландия беше въвела със закон тарифна добавка върху цените на електроенергията. Добавката е била плащана от потребителите на електроенергия на операторите на електропреносната мрежа, които на свой ред са изплащали съответните суми на определено дружество - SEP. Последното не е разполагало с никаква дискреционна власт по отношение управлението на средствата и е функционирало под прекия контрол на органите. Съдът стигна до заключението, че приходите от тази добавка са представлявали държавни ресурси, защото добавката върху цената на електроенергията е била наложена с национален закон и следователно е представлявала налог. Дружеството SEP не е имало право да използва приходите от този налог за други цели, освен предвидените от закона, и поради това средствата са били под публичен контрол и националните органи са можели да разполагат с тях. Съдът прецени, че това е достатъчно за определянето на разглежданите средства като държавни ресурси.
(131)
Приликите с разглеждания случай са очевидни. Тарифната добавка върху цената на електроенергията, използвана за финансирането на оспорваните тарифи, в настоящия случай е наложена със закон, какъвто е случаят и в делото Essent. Изравнителната каса изпълнява същата функция като SEP, тъй като централизира и управлява приходите от парафискалния налог и подлежи на същите ограничения, тъй като не може да използва приходите от налога за други цели, освен за предвидените в закона (финансирането на преференциалните тарифи). Държавата е в позиция да контролира и насочва използването на средствата: Изравнителната каса изпълнява счетоводните си функции съгласно точни инструкции на AEEG, който действа в рамките на законовите си регулаторни правомощия и/или в изпълнение на националното законодателство. Поради това управляваните от Изравнителната каса средства са постоянно под публичен контрол.
(132)
Този анализ е в съответствие с решението на Комисията по италианското дело за трудно възстановимите разходи, в което средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка A6, са определени като държавни ресурси (48).
(133)
Определянето на средствата, управлявани от Изравнителната каса, като държавни ресурси, бе потвърдено в решението на Първоинстанционния съд по делото Iride (49).
(134)
Върховният касационен съд на Италия вече е постановил, че юридическата правосубектност на Изравнителната каса не е отделена от италианската държава и че прехвърлените средства на Изравнителната каса следва да се считат за собственост на държавата, дори и да произхождат от частни лица и да са били предназначени за частни предприятия (Решение № 11632/03 от 3 април 2003 г.). В делото Iride жалбоподателите, а именно Iride Spa и Iride Energia Spa, са сезирали Първоинстанционния съд срещу решение на Комисията, в което тя е определила като държавни ресурси средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка А6. Изложените от жалбоподателите доводи са много сходни. Те оспорват по същество решението на Върховния касационен съд, изтъквайки, че Изравнителната каса изпълнява само функцията на счетоводен посредник между гражданите, подлежащи на финансово задължение, и получателите на съответните суми - функция, която не ѝ позволява да използва внесените суми, дори и за кратък период от време. Жалбоподателите също така заявяват, че установената съдебната практика в делото PreussenElektra е приложима.
(135)
След като подчерта, че не е компетентен да разглежда тълкуването на италианското законодателство, направено от Върховния касационен съд, Първоинстанционният съд потвърди, че депозираните по сметка A6 на Изравнителната каса суми трябва да се квалифицират като държавни ресурси, не само защото са собственост на държавата, но също така защото са под постоянен публичен контрол (50).
(136)
Това заключение се отнася до сметка A6 на Изравнителната каса, използвана за финансиране на трудно възстановимите разходи в електроенергийния сектор на Италия. Въпреки това то може да се отнесе съвсем логично и към компонент A4, от който се финансират оспорваните тарифи. Решението на Върховния касационен съд се основава на анализ на юридическата правосубектност на Изравнителната каса и поради това заключението му, потвърждаващо собствеността на държавата, важи за всички средства, внасяни в Изравнителната каса. Същото важи и за заключението на Първоинстанционния съд, според което държавата може да контролира средствата, управлявани от Изравнителната каса. Няма никаква разлика между сметка A6 и компонент A4, освен предназначението на средствата (сметка А6 - за покриване на трудно възстановими разходи, а компонент А4 - за финансиране на преференциални тарифи). Следователно сумите, прехвърляни на получателите от Сардиния от компонент A4, също трябва да бъдат определени като държавни ресурси.
(137)
Освен че се финансират чрез държавни ресурси, отговорността за оспорваните тарифи може да се вмени на държавата, тъй като правното основание на мерките е определено в националното законодателство и в решенията на AEEG, който е публичен орган, взети при изпълнението на неговите публични функции (51).
5.1.4. Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(138)
Що се отнася до въздействието на мерките върху търговията между държавите-членки и произтичащото от това нарушаване на конкуренцията, безспорно е, че съответните пазари (на олово, цинк, сребро, алуминий и хлор/сода каустик) са напълно отворени за конкуренцията. Това само по себе си е достатъчно, за да се установи, че тарифите оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(139)
При все това Комисията взе предвид изложения от получателите и от Италия довод, според който в металургичния отрасъл (доводът не е изрично представен по отношение на производството на хлор) тарифата не оказва въздействие върху търговията и не нарушава конкуренцията, тъй като няма реални търговски потоци между държавите-членки, развиването на такива потоци е малко вероятно, а предвид на конкретните характеристики на този отрасъл тарифите не вредят на конкурентите на получателите в Съюза.
(140)
В решенията на Комисията и решенията на Съда липсата на реални търговски потоци никога не е била приемана като доказателство за липсата на въздействие на дадена мярка за помощ върху търговията в рамките на Съюза. В действителност Съдът винаги е постановявал, че помощта за дадено предприятие може да е такава, че да засяга търговията между държавите-членки и да нарушава конкуренцията, дори и самото предприятие - получател на помощта да не участва в търговията в рамките на Съюза. Когато дадена държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, националното производство може поради това да се запази на същото ниво или да нарасне, в резултат на което установените в други държави-членки предприятия ще имат по-малко възможности да изнасят продуктите си на пазара на съответната държава-членка (52).
(141)
Освен това ситуацията, характеризираща се с намаляване на производството в ЕС и увеличаване на вноса от държави извън Съюза при ограничени или несъществуващи търговски потоци между държавите-членки, не е рядко срещана: дори е типична за отраслите, изправени пред структурни трудности или подложени на силен конкурентен натиск. Тези промишлени отрасли са особено чувствителни към приеманите от държавите-членки мерки за подобряване на конкурентната позиция на техните национални промишлени отрасли.
(142)
Фактът, че производството на цинк, олово и сребро в Италия е твърде скромно, за да повлияе на референтната цена, не е от значение. Фактът, че съществува референтна цена за тези метали, която не се влияе лесно от производствените условия в една-единствена държава-членка, не изключва съществуването на конкуренция между предприятията, които са се установили в ЕИП и продават продукцията си на световните пазари на метали. Разбираемо е, че помощта, предоставена на получателите от Сардиния, не им дава възможност да намалят световната цена за продуктите си и да изместят пазарните си конкуренти, както и че другите европейски производители могат да продължат дейността си, докато са в състояние да продават на световната цена, като реализират печалба. Въпреки това печалбите, придобити в Италия благодарение на субсидираните тарифи на електроенергията, като цяло засилват конкурентната позиция на дружествата. Например, натрупаните капиталови резерви могат да се използват за поглъщане на конкурентите и за увеличаване на пазарния дял. Този довод е още по-уместен, като се има предвид, че някои от получателите принадлежат към многонационални дружества (53).
(143)
Противно на твърденията на получателите, фактът, че цената, заплащана в Италия в разглежданите сектори, съответства на стандартната цена на електроенергията, заплащана в Европа от конкурентни производители, не може да се счита за доказателство, че интересите на други европейски производители не са застрашени от италианската тарифа. В решението по дело C-372/97 Италия/Комисия бе ясно установено, че едностранните мерки, целящи да доближат условията на конкуренцията, съществуващи в една държава-членка, до преобладаващите в други държави-членки, действително засягат търговията (и следователно не могат да не бъдат определени като помощ). Освен това е възможно някои от действащите споразумения за доставка на електроенергия в други държави-членки да включват държавна помощ и Комисията е започнала задълбочени разследвания на няколко мерки от този вид (54). Макар и този защитен довод да не е изрично представен нито от Италия, нито от Alcoa, Комисията счита за полезно да привлече вниманието към утвърдения принцип, според който наличието на неправомерна помощ в някои държави-членки не може да оправдае приемането на подобни мерки от страна на друга държава-членка.
(144)
Във всеки случай получените жалби от конкурентите на получателите показват, че оспорваните тарифи действително пораждат проблеми относно конкуренцията и засягат търговията в рамките на Съюза.
(145)
Освен това Италия не е уведомила за тарифите от 2004 г. Съгласно установената съдебна практика в случаите, когато за помощта не е изпратено уведомление, Комисията не е длъжна да доказва нагледно действителните последици от мярката върху конкуренцията и търговията между държавите-членки. „Ако в решението си Комисията трябва да докаже нагледно действителните последици от вече предоставена помощ, това би довело до привилегироване на държавите-членки, които предоставят помощ в нарушение на задължението за уведомяване, определено в член 93, параграф 3 от Договора [за ЕО], което ще е в ущърб на онези, които уведомяват за помощта на етапа на планиране“ (55).
(146)
Трябва да се заключи, че оспорваните преференциални тарифи за електроенергия са в състояние да подобрят конкурентните позиции на техните получатели в сравнение с позициите на техните конкуренти в ЕС. Установена съдебна практика е при такива обстоятелства да се счита, че търговията между държавите-членки е засегната и конкуренцията е нарушена (56).
5.1.5. Заключения относно наличието на помощ
(147)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от ДФЕС и могат да бъдат разрешени, само ако отговарят на условията за някое от изключенията, предвидени в Договора. Това заключение е в съответствие със заключението, достигнато в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи.
5.2. Нова помощ или съществуваща помощ
(148)
Случаите, при които дадена мярка представлява съществуваща помощ, са подробно изброени в член 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (57).
(149)
Безспорно е, че оспорваните мерки не са били въведени в действие преди присъединяването на Италия към Съюза (член 1, буква б), подточка i) от регламента), че те не могат да се считат за разрешени поради липсата на приемане на решение от Комисията в предвидените срокове от процедурата (член 1, буква б), подточка iii), и че не могат да се считат за съществуваща помощ поради изтичането на давностните срокове (член 1, буква б), подточка iv). Те не са станали помощ поради еволюцията на общия пазар и без да са били изменяни от държавата-членка (член 1, буква б), подточка v), първо изречение).
(150)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи представляват нова помощ.
5.3. Правомерност на помощта
(151)
Съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС държавите-членки са длъжни да уведомяват Комисията за плановете за предоставяне или изменение на дадена помощ и не могат да прилагат предложените мерки, докато уведомителната процедура не приключи с постановяването на окончателно решение.
(152)
Тъй като Италия не е подала уведомление относно член 1 от Указа от 2004 г., тарифите от 2004 г. представляват неправомерна помощ.
(153)
Италия обаче действително е подала уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и се е въздържала от прилагането на тази мярка. Следователно,тя е изпълнила задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
6. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(154)
Чрез дерогация от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидена в член 107, параграф 1 от ДФЕС, дадена помощ може да бъде обявена за съвместима, ако отговаря на едно от посочените в Договора изключения.
(155)
Тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват оперативна помощ. Твърдението на Италия, че тарифите от 2005 г. не следва да се считат за оперативна помощ, защото са част от стратегия за регионална подкрепа и подлежат на условие за производствени инвестиции, следва да бъдат отхвърлени. Въпреки че меморандумът за разбирателство предвижда, че получателите на помощта трябва да извършат определени инвестиции, компонентът на помощ в преференциалните тарифи от 2005 г. не е част от допустимите разходи и не подлежи на максимален интензитет на помощта. Няма данни, показващи, че мярката отговаря на критериите за инвестиционна помощ или че помощта е пропорционална. Вместо това мярката е ясно обвързана с потреблението на електроенергия и е насочена към ограничаване на разходите за доставка на електроенергия, които са оперативни разходи, направени от съответните дружества. Следователно тя не може да се разглежда като инвестиционна помощ.
(156)
Оперативната помощ по принцип е несъвместима с вътрешния пазар. В решението по дело C-86/89 Италия/Комисия Съдът установи, че „разглежданата помощ, която се предоставя без конкретни условия и единствено според използваните количества, би следвало да се счита за оперативна помощ за въпросните предприятия и като такава засяга условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес“ (58).
(157)
В решението по дело T-459/93 Siemens/Комисия Първоинстанционният съд припомни принципа, според който „оперативната помощ, а именно помощта, предназначена да облекчи едно предприятие от разходите, които обикновено би трябвало да понесе само в процеса на ежедневното му управление или обичайните му дейности, по принцип не попада в обхвата на гореспоменатия член 92, параграф 3, [понастоящем член 107, параграф 3 от ДФЕС] […]. Съгласно съответната съдебна практика въздействието на такава помощ по принцип нарушава конкуренцията в отраслите, в които тя е предоставена, без обаче да може, поради самия си характер, да постигне някоя от целите на гореспоменатите изключения“.
(158)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предоставя оперативна помощ. По-специално, оперативна помощ може да се предоставя за цели, свързани с околната среда, въз основа на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (59). По същия начин в подпомаганите региони оперативната помощ може по изключение да бъде разрешена като регионална помощ. Комисията прецени дали оспорваните тарифи би могло да попаднат в една от тези категории.
(159)
Комисията отбелязва, че тарифите нямат свързани с околната среда цели и поради това не могат да бъдат разрешени като помощ за околната среда.
6.1. Съвместимост с Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(160)
По изключение, оперативна помощ може да се предоставя в подпомаганите региони, които отговарят на условията за предоставяне на помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Регион Сардиния е отговарял на условията за предоставяне на такава помощ до края на 2006 г. Ето защо Комисията провери дали през този период преференциалните тарифи от 2004 г. и 2005 г. биха могли да бъдат разрешени въз основа на Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(161)
Съгласно точка 4.15 от насоките, оперативна помощ може да бъде предоставена по изключение, при условие че: i) е обоснована от гледна точка на приноса ѝ към регионалното развитие и характера ѝ, и че: ii) размерът ѝ е пропорционален на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже съществуването на неблагоприятни фактори и да измери значимостта им. Съгласно точка 4.17 от същите насоки оперативната помощ трябва да бъде ограничена във времето и постепенно да намалява.
(162)
Съгласно точка 2 от насоките „индивидуално ad hoc плащане, предоставено на едно-единствено предприятие, или помощ, ограничена до една единствена област на дейност, могат да окажат значително въздействие върху конкуренцията на съответния пазар, като същевременно е вероятно техните последици върху регионалното развитие да бъдат прекалено ограничени […]. Следователно въпросните дерогации [от общата забрана за предоставяне на помощ] принципно се предоставят само за многосекторни схеми за помощ, достъпни за всички предприятия от засегнатите сектори в даден регион.“ Тарифа за електроенергия, избирателно предоставена на няколко отделни предприятия от определени сектори явно не съответства на същността на регионалната помощ, която се очаква да бъде многосекторна. Все пак, тъй като не съществува абсолютна забрана за предоставянето на ad hoc регионална помощ, Комисията разгледа дали съществуват някакви извънредни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на тарифата.
(163)
По-специално Комисията разгледа недостатъците на електроенергийния отрасъл в Сардиния въз основа на предоставените от Италия и получателите данни, за да оцени дали те биха могли да представляват неблагоприятен регионален фактор.
6.1.1. Електроенергийният пазар на Сардиния в контекста на италианския пазар
(164)
Като цяло италианският пазар на електроенергия е силно концентриран, с малки изключения в северната част на страната. Операторът с господстващо положение във всички региони на страната е някогашният монополист ENEL, освен в Сардиния, където предприятието има дуопол с E.ON. ENEL има значителна пазарна сила, с която италианският орган по конкуренция е установил, че е злоупотребил в няколко случая. Цените на електроенергията в Италия са като цяло високи, което се дължи на структурата на електропроизводството, базирана до голяма степен на изкопаеми горива (главно газ), липсата на ядрени мощности и претоварването на междусистемните електропроводи към останалата част на Европа.
(165)
В Сардиния, която съставлява 4,1 % от нетната инсталирана мощност в Италия (60), електроенергията се произвежда главно от топлоелектрически централи, захранвани с изкопаеми горива (въглища, мазут и битум от рафинериите). Островът не разполага с газоразпределителна инфраструктура за природен газ.
(166)
Сардиния страда от производствен свръхкапацитет, най-вече в сегмента с високи разходи (работещи на мазут централи), дължащ се на неосъществените планове на правителството да концентрира отрасъла на тежката промишленост в Италия на острова, които са подтикнали ENEL да направи свръхинвестиции в електроцентрали. Освен че тези централи са структурно по-скъпи, те също така бързо остаряват от техническа гледна точка. През разглеждания период износът на електроенергия от Сардиния към италианския полуостров е ограничен поради ниския капацитет на междусистемния електропровод, който често се претоварва (61).
(167)
Две електроенергийни дружества, ENEL и E.ON, притежават заедно пазарен дял, равен на 95 % от електроенергийните доставки в Сардиния (E.ON притежава около 58 %, а ENEL - около 42 %). Според проучването на електроенергийния отрасъл (62) по отношение на конкуренцията Сардиния може да се определи като дуопол с колективно господстващо положение. Пазарът е силно концентриран, макар и равнището на концентрация да не е най-високото в Италия (63). Като се има предвид, че те контролират на практика всички централи със средно висока или висока производителност, E.ON и ENEL определят цената на практика за повечето части от денонощието. Независимо от това положението в Сардиния изглежда по-малко критично, отколкото в южната част на Италия, където ENEL сам определя цената за цялото денонощие (64).
(168)
Цените на едро на електроенергията в Италия са едни от най-високите в Европа (65), а цените в Сардиния са сред най-високите в Италия. През 2007 г. средната национална цена (PUN) е била 70,99 EUR/MWh, докато средната цена в Сардиния - 75 EUR/MWh, спаднала от 80 EUR/MWh през 2006 г. (66) Тенденцията към повишаване на средните регионални цени в Сардиния продължава през 2008 г. и 2009 г. През първото полугодие на 2009 г. цените в Сардиния постоянно са били над средната стойност за страната (средна цена от 106,60 EUR/MWh при средна цена в страната от 60,50 EUR/MWh).
(169)
Цените, плащани в Сардиния от получателите на тарифите през 2004/2005 г., на базата на двустранни договори, са варирали от 60 EUR до 65 EUR за MWh. Не е възможно тези цени да бъдат сравнени с цените, регистрирани на италианския полуостров, тъй като Комисията не разполага с необходимите данни (които Италия твърди, че не е в състояние да предостави - вж. съображение 92 по-горе). Въпреки това, въз основа на горепосочения анализ на общите ценови тенденции, които могат да бъдат до голяма степен представителни за ценовите тенденции в двустранните договори, изглежда е възможно да се предположи, че през разглеждания период енергоемките предприятия в Сардиния за заплащали по-висока цена от цената на италианския полуостров.
(170)
В заключение електроенергийният пазар в Сардиния се характеризира с редица проблеми, включително високи цени, силна степен на пазарна концентрация, пазарна сила на доминиращите оператори, производствен свръхкапацитет в сегмента с високи разходи, относителна неефективност на електроцентралите, които бързо остаряват, липса на достъп до газоразпределителна инфраструктура за природен газ и недостатъчна междусистемна връзка. Тези проблеми е вероятно да доведат до по-високи цени на електроенергията за крайните потребители, включително и за най-енергоемките.
6.1.2. Наличие на неблагоприятен регионален фактор
(171)
Първият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали тези проблеми представляват неблагоприятен регионален фактор, т.е. дали засягат тежко икономическото развитие на Сардиния. В решението си по дело C 34/02 Комисията не приема, че липсата на междусистемни връзки представлява неблагоприятен регионален фактор (67). Макар и да е вярно, че малките и средните предприятия са по-малко засегнати от високите цени на електроенергията в сравнение с големите енергоемки потребители, то благосъстоянието на един единствен отрасъл не може автоматично да се равнява на благосъстоянието на цял един регион. Комисията счита, че Италия не е доказала в достатъчна степен, че състоянието на електроенергийния пазар на Сардиния представлява неблагоприятен регионален фактор.
(172)
Но дори и да се предположи, че е налице неблагоприятен регионален фактор, то определените в Насоките за регионалните помощи критерии трябва да бъдат изпълнени. Поради това Комисията разгледа дали тези критерии са изпълнени.
6.1.3. Принос за регионалното развитие
(173)
Помощта трябва да допринася по устойчив начин за регионалното развитие и да бъде пропорционална на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Оперативната помощ за даден подпомаган регион не може да бъде разрешена поради трудностите, които изпитва един единствен отрасъл, а трябва да се докаже, че тя допринася дълготрайно за регионалното развитие. В разглеждания случай това не е вероятно. Дори и да се предположи, че поддържането на острова на някои промишлени производствени мощности би допринесло за заетостта и за запазването на промишлената база в Сардиния, този резултат не би бил дълготраен. Ако високите цени на електроенергията са структурен проблем в Сардиния, както твърди Италия, проблемите в енергоемките отрасли ще се появят отново, веднага след като тарифите бъдат премахнати.
(174)
Италианските органи представят тарифите като временна мярка, чието прилагане е предвидено да приключи със завършването през 2010 г. на инфраструктурните проекти, свързани с енергийното производство и междусистемните връзки (газопровода GALSI и подводния електропровод SAPEI), които в момента се изпълняват (68). Доводът на Италия е, че по-добрите междусистемни връзки ще доведат до намаляване на цените, налагани за тези дружества. Комисията счита, че макар новата инфраструктура да може да намали или изравни ценовите различия между Сардиния и полуострова, изглежда малко вероятно подобни проекти да могат да намалят наполовина цените на електроенергията, за да ги сведат до предполагаемото необходимо равнище, което би осигурило печалба на тези промишлени дейности в дългосрочен план.
(175)
Също така Комисията изтъква, че наличието на държавна субсидия, целяща да намали разходите за електроенергия на големите потребители, не насърчава доставчиците на електроенергия да снижат цените, за да не загубят големите си клиенти и не предотвратява влошаването на разходните им структури. Субсидията по-скоро засилва мотивацията на доставчиците на електроенергия да използват пазарната си сила. В резултат на това, макар и да е вярно, предвид съществуващия свръхкапацитет, че енергоемките дружества по принцип биха могли да получат конкурентна цена, ако за това не пречеше пазарната сила на доставчиците на електроенергия, (които според Италия и получателите могат да имат интерес да поддържат цените високи), Комисията счита, че преференциалната тарифа не е подходящият инструмент за ограничаване на тази пазарна сила.
6.1.4. Пропорционалност
(176)
Субсидията, предоставена на получателите на тарифите, не е изчислена по такъв начин, че да компенсира регионалните различия (т.е. разликата между цените на електроенергията на италианския полуостров и цените в Сардиния за същата категория клиенти), а по-скоро цели да изравни цените в Сардиния спрямо цените, плащани от конкурентите на получателите в ЕС. Цените, определени за получателите от Сардиния, са особено ниски и със сигурност са по-ниски от цените на италианския полуостров, които са сред най-високите в ЕС. Следователно тарифите не са пропорционални на неблагоприятния регионален фактор, който се предполага, че целят да облекчат.
(177)
Самият метод, избран за изчисляване на размера на субсидията, предполага, че тази мярка преследва цел на промишлената политика, а не регионална цел. Действително, аспектът на тарифите, свързан с промишлената политика, е изтъкван многократно от Италия в представените от нея мнения.
6.1.5. Постепенно намаляване
(178)
Регионалната оперативна помощ трябва постепенно да намалява (вж. точка 4.17 от Насоките за регионална помощ). Тъй като механизмите за актуализиране на тарифите от 2004 г. и 2005 г. са различни, те са оценени поотделно.
(179)
Тарифите от 2004 г. са индексирани на основата на промените в цените на горивата и само могат само да нарастват или да останат непроменени. Според Италия това гарантира, че помощта постепенно намалява. Комисията счита, че изискването за постепенно намаляване може да се счита за изпълнено, само ако се гарантира постепенното намаляване с течение на времето на компенсаторните плащания, които се равняват на действителния размер на помощта. Не е достатъчно, че тарифата следва да се увеличава с времето, тъй като по-високата тарифа може все пак да представлява по-голям размер на помощта, ако в същото време цените за крайните потребители на съответния пазар са нараснали по-бързо от тарифата. Италианският метод не предоставя никакви гаранции в това отношение (69).
(180)
Що се отнася до тарифите от 2005 г., Комисията оцени механизма за индексиране, въведен с член 11, параграф 13 от Закон № 80/2005, според тълкуванието на AEEG в Решение 217/05 (вж. съображение 33). В съответствие с правилата за прилагане, определени от AEEG, тарифата подлежи на ежегодно увеличение с процент, отразяващ промените в цените на електроенергията в ЕС, но това увеличение не може да надвишава 4 %. Според Италия този механизъм гарантира постепенното намаляване.
(181)
Комисията обаче е на мнение, че фактът, че номиналната тарифа подлежи на доста ограничено годишно увеличение, не означава, че нетният размер на помощта - измерен чрез компенсаторните плащания - ще намалее с течение на времето.
(182)
Ако се приеме, че ценовите тенденции на енергийните борси могат да се считат до голяма степен за показателни за промените в цените по двустранните договори, както предполага Италия, тарифите от 2005 г. ще са постепенно намаляващи само в случай на спад в средните цени на ЕС (тъй като тарифите не могат да бъдат намалявани, а само увеличавани). Във всички други случаи тарифите ще предоставят нарастващо предимство (70). Тъй като поне от 2004 г. до 2007 г. средните за ЕС цени на електроенергията са имали тенденция за рязко покачване (ръст от нас 4 % годишно), елементът на помощ, съдържащ се в тарифите от 2005 г., би нараснал с течение на времето.
(183)
Освен това Италия твърди, че в действителност двустранните договори в по-малка степен подлежат на увеличаване на цените в сравнение с цените на енергийните борси и поради това тарифите от 2005 г. са de facto постепенно намаляващи. Комисията изтъква, че представеният за оценка метод за индексиране се основава на промени в цените на енергийните борси и че Италия не е представила данни за развитието на цените по двустранните договори. Следователно твърдението на Италия не е достатъчно обосновано.
(184)
Всъщност ограничената информация, с която разполага Комисията, показва обратното, т.е. че цените по двустранните договори са се увеличили рязко в Сардиния (вж. например твърдението на предприятието Eurallumina, че в периода 2005-2006 г. то е плащало цена в размер на 80 EUR за MWh на свободния пазар, която е по-висока в сравнение с цената от 65 EUR за MWh през 2004 г.) При тези обстоятелства, ако тарифите са били приложени, компенсаторните плащания биха се увеличили с течение на времето.
(185)
Следователно нито тарифите от 2004 г., нито тарифите от 2005 г. отговарят на изискването за постепенно намаляване.
6.1.6. Заключения относно съвместимостта на мярката като регионална помощ
(186)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи не могат да се считат за съвместими като регионална помощ съгласно Насоките за регионална помощ от 1998 г. Тъй като Сардиния е престанала да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) след декември 2006 г., не е необходимо да се разглежда съвместимостта на помощта с оглед на Насоките за регионална помощ за периода 2007-2013 г.
(187)
Комисията изрази подобно отрицателно становище през 2005 г. по отношение на мярка, предназначена да намали разходите за енергия на предприятието Eurallumina в Сардиния. Комисията счете тогава, че оспорваната мярка, която бе под формата на освобождаване от акциз на тежките масла, не може да бъде разрешена въз основа на Насоките за регионална помощ (71).
6.2. Други съображения относно съвместимостта на помощта
(188)
Италия и засегнатите предприятия твърдят, че тарифните режими имат за цел да компенсират недостатъците на електроенергийните пазари, които все още не предлагат конкурентни цени. Те твърдят, че цените на електроенергията застрашават конкурентоспособността на енергоемките отрасли. Те смятат, че помощта има стимулиращ ефект, тъй като без нея дружествата ще бъдат закрити.
(189)
Комисията не счита за възможно да приеме, че предоставянето на оперативна помощ на няколко промишлени предприятия е подходящ отговор на липсата на конкуренция на местния електроенергиен пазар, което засяга всички потребители на електроенергия.
(190)
Също така е съмнително дали помощта е подходящ и пропорционален начин за предотвратяване на преместването на предприятията извън ЕС. В решенията на Комисията и в съдебната практика на съдилищата на Съюза не съществува прецедентен случай, при който този довод да е бил приет като основание за предоставянето на държавна помощ. Решенията за цялостно или частично преместване на производството са част от бизнес стратегията на едно дружество и Комисията никога не е била на мнение, че те представляват пазарна неефективност. В решенията си по делата Terni (72) и Alcoa (73) Комисията изрази съмнения по отношение на подобни доводи, целящи да свържат мерките за помощ с целта да се възпрепятства преместването на предприятия извън ЕС.
(191)
Също така следва да се отбележи, че често цитираните в хода на процедурата заключения на специализирани инстанции като Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (74), не предполагат, че конкретни държавни помощи следва да бъдат предоставяни за разрешаване на проблеми с конкурентоспособността, дължащи се на високи цени на електроенергията, а защитават необходимостта от пълно спазване на приложимите правила за държавна помощ (75).
(192)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. не отговарят на условията на нито една от дерогациите, предвидени в член 107 от ДФЕС. Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС не са приложими, тъй като помощта няма социален характер, не е предназначена да компенсира вреди, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, и тя не е била предоставена, за да компенсира икономическите затруднения, причинени от разделението на Германия. Дерогациите, посочени в член 107, параграф 3, букви б) и г) от ДФЕС, също са неприложими, тъй като мярката не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка или за насърчаването на културата и опазването на културното наследство. По отношение на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, направеният по-горе анализ в съображения 160-187 показва, че тарифата не може да бъде одобрена като помощ, предназначена за насърчаване на икономическото развитие на регион, в който жизненото равнище е необичайно ниско или където има сериозни проблеми с безработицата. По отношение на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, оперативната помощ по принцип не отговаря на условията за такава дерогация, както е посочено в съображения 155-158, а Комисията не успя да установи някакви конкретни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на такава помощ в настоящия случай.
(193)
Поради това Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. са несъвместими с вътрешния пазар.
(194)
След като Комисията стигна до това заключение, не е необходимо да разглежда възможния кумулативен ефект на новата помощ и старата несъвместима помощ, посочена в съображение 31 с оглед на решението по делото Deggendorf.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(195)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 при отрицателно решение относно неправомерна помощ, несъвместима с общия пазар, е уместно да се възвърне ефективната конкуренция, освен ако възстановяването не противоречи на общ принцип от правото на Общността.
(196)
В настоящия случай само тарифите от 2004 г. (дело C 38/A/04) подлежат на възстановяване, тъй като тарифите от 2005 г. (дело C 13/06) не са били приложени.
7.1. Оправдани правни очаквания и други общи принципи на правото на Общността, които могат да попречат на възстановяването
(197)
Съгласно установената съдебна практика, когато дадена помощ е предоставена без изпращането на предварително уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС, получателят на помощта не може да има оправдани правни очаквания, че нейното предоставяне е правомерно (76). Едно съвестно предприятие следва да бъде в състояние да установи дали процедурата по уведомяване е била спазена и дали помощта е правомерна.
(198)
При все това не следва да се изключи възможността получателят на неправомерно предоставена помощ да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у него оправдани правни очаквания относно правомерния характер на помощта, и следователно да се противопостави на нейното възстановяване (77).
(199)
Получателите на тарифите от 2004 г. не са представили мнения в тази връзка, нито пък Комисията е установила наличието на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у получателите някакви оправдани правни очаквания. По-специално, не са могли да възникнат никакви очаквания, че тарифите няма да представляват държавна помощ вследствие на решението по делото Alumix от 1996 г. Както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване от 2004 г. (вж. съображение 37), тарифата, която е служила като основа за оспорваните тарифи от 2004 г., не е първоначалният режим Alumix, който Комисията е установила през 1996 г., че не представлява държавна помощ, а една съвсем нова мярка, която е била значително променена (по-специално по отношение на нейния механизъм на финансиране) (78) и чийто срок на действие е бил удължен във времето от италианските власти. При това положение един благоразумен получател би следвало да провери дали новата мярка е правомерна.
(200)
Освен това Комисията счита, че възстановяването на помощта няма да наруши други общи принципи на правото на Общността.
7.2. Количествено определяне на сумите, които трябва да бъдат възстановени
(201)
Цялата несъвместима помощ, получена от предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina съгласно член 1 от Указа от 2004 г. трябва да бъде възстановена с лихвите в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (79).
(202)
Целта на възстановяването е получателите да възвърнат конкурентната позиция, която са заемали преди предоставянето на несъвместимата помощ, като се премахне предоставеното от нея неправомерно предимство. В разглеждания случай предоставеното предимство се равнява на разликата между преференциалната тарифа и цената на електроенергията, която получателите на помощта щяха да платят на пазара при липсата на оспорваните тарифи.
(203)
Всички засегнати дружества са купували електроенергия въз основа на двустранни договори по времето, когато тарифите са били въведени. Държавата се намесва, за да субсидира договорно определените цени чрез предоставянето на компенсаторни плащания. Следователно сумите, които трябва да бъдат възстановени, се равняват на компенсаторните плащания, получени от получателите през разглеждания период (вж. съображение 30).
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. представляват оперативна помощ, която не отговаря на условията за допустимост за нито една от дерогациите от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидени в Договора за ЕО, и поради това помощта е несъвместима с вътрешния пазар.
По отношение на тарифите от 2004 г., които са били неправомерно приложени в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, всички плащания на неизплатената помощ следва да бъдат прекратени, а вече изплатената помощ трябва да бъде възстановена. Сумата, която трябва да бъде възстановена, съответства на сумата от всички компенсаторни плащания, изплатени на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina от Изравнителната каса.
Тарифите от 2005 г., за които Италия своевременно е подала уведомление, както се изисква от член 108, параграф 3 от ДФЕС, не трябва да се прилагат,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Италия планира да предостави на предприятията Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA и Syndial SpA съгласно член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Следователно помощта не може да бъде предоставена.
Член 2
Държавната помощ, неправомерно предоставена от Италия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г., в размер на 12 845 892,82 EUR за Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR за Eurallumina SpA и 291 120,27 EUR за ILA SpA, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
1. Италия възстановява от получателите помощта, посочена в член 2.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват начислените лихви от датата, на която се били предоставени на разположение на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Италия отменя предстоящите плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, е незабавно и ефективно.
2. Италия осигурява прилагането на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Италия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви при възстановяване), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и на планираните такива;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Италия информира редовно Комисията за хода на националните мерки, предприети за прилагане на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При искане от страна на Комисията, Италия предоставя незабавно информация за вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и за планираните такива. Тя предоставя също така подробна информация относно размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 февруари 2011 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 23 lutego 2011 r.
w sprawie pomocy państwa udzielonej przez Włochy spółkom Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA oraz Syndial SpA (środki pomocy państwa C 38/B/04 (ex NN 58/04) i C 13/06 (ex N 587/05))
(notyfikowana jako dokument nr C(2011) 956)
(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/746/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
1.1. Sprawa C 38/B/04
(1)
Pismem z dnia 4 grudnia 2003 r. kancelaria prawna reprezentująca skarżącego zwróciła uwagę Komisji na serię opublikowanych we włoskiej prasie artykułów dotyczących zamiaru przyznania przez rząd włoski preferencyjnych taryf opłat za energię elektryczną wybranym przedsiębiorstwom na Sardynii.
(2)
Taryfy wprowadzono na mocy art. 1 dekretu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 lutego 2004 r. (zwanego dalej „dekretem z 2004 r.”). Dekret miał dwa różne skutki: a) wprowadził nowe preferencyjne taryfy opłat za energię elektryczną dla przedsiębiorstw Portovesme Srl, ILA SpA i Eurallumina SpA; oraz b) przedłużył obowiązywanie istniejącej preferencyjnej taryfy dla Alcoa Transformazioni, producenta aluminium hutniczego („Alcoa”).
(3)
W pismach z dnia 22 stycznia 2004 r. i 19 marca 2004 r. Komisja wystąpiła o przekazanie dodatkowych informacji na temat tych środków. Władze włoskie udzieliły odpowiedzi w pismach z dnia 9 lutego 2004 r. i 9 czerwca 2004 r. Dalsze informacje zostały przesłane przez władze włoskie w piśmie z dnia 20 września 2004 r.
(4)
W piśmie z dnia 16 listopada 2004 r. Komisja poinformowała Włochy o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do środka pomocy.
(5)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat środków pomocy.
(6)
Włochy przedłożyły uwagi w pismach z dnia 4 lutego 2005 r. i 11 lutego 2005 r.
(7)
Komisja otrzymała również uwagi od innych zainteresowanych stron, w tym trzech przedsiębiorstw korzystających ze środków i jednego konkurenta przedsiębiorstwa Portovesme. Pismem z dnia 22 marca 2005 r. Komisja przekazała te uwagi władzom włoskim, które miały możliwość udzielenia na nie odpowiedzi. Uwagi Włoch otrzymano w piśmie z dnia 20 września 2005 r.
(8)
W dniu 29 października 2008 r. sprawa C 38/04 została podzielona na część A, dotyczącą przedsiębiorstwa Alcoa, i część B, dotyczącą przedsiębiorstw Portovesme, ILA oraz Eurallumina.
(9)
W dniu 19 listopada 2009 r. Komisja przyjęła ostateczną negatywną decyzję w odniesieniu do Alcoa i nakazała odzyskanie pomocy (3).
1.2. Sprawa C 13/06
(10)
Na mocy art. 11 ust. 12 dekretu z mocą ustawy nr 35 z dnia 14 marca 2005 r., przekształconego w ustawę nr 80/2005 z dnia 14 maja 2005 r. w sprawie pilnych przepisów dotyczących planu działań na rzecz rozwoju gospodarczego, społecznego i terytorialnego („ustawa nr 80/2005”), władze włoskie wydłużyły do 2010 r. preferencyjne taryfy opłat za energię elektryczną dla Portovesme, ILA i Eurallumina oraz objęły nimi dodatkowo Syndial SpA, przedsiębiorstwo produkujące chlor, również zlokalizowane na Sardynii.
(11)
Komisja otrzymała skargę od przedsiębiorstwa konkurującego z przedsiębiorstwem Syndial pismem z dnia 22 lipca 2005 r., po którym przedsiębiorstwo to przesłało jeszcze dodatkowe informacje w dniach 7 października 2005 r. i 7 grudnia 2005 r.
(12)
Władze włoskie zgłosiły środek Komisji pismem z dnia 23 listopada 2005 r. Dodatkowe informacje zostały przedstawione przez władze włoskie pismem z dnia 28 listopada 2005 r.
(13)
Pismem z dnia 22 grudnia 2005 r. Komisja wezwała do udzielenia dodatkowych informacji; odpowiedź została przedstawiona przez władze włoskie pismem z dnia 3 marca 2006 r.
(14)
W międzyczasie pismem z dnia 20 stycznia 2006 r. ten sam konkurent przedsiębiorstwa Portovesme, który przesłał uwagi w sprawie C 38/B/04, złożył skargę w odniesieniu do nowego środka.
(15)
W piśmie z dnia 26 kwietnia 2006 r. Komisja poinformowała władze włoskie o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do zmiany i rozszerzenia specjalnego systemu taryfowego wprowadzonego ustawą nr 80/2005.
(16)
Komisja zwróciła się do władz włoskich o dalsze wyjaśnienia pismem z dnia 22 sierpnia 2006 r.; władze włoskie udzieliły odpowiedzi pismem z dnia 28 września 2006 r.
(17)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (4). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat środków pomocy.
(18)
Komisja otrzymała uwagi od zainteresowanych stron, w tym beneficjentów, dwóch konkurentów przedsiębiorstw Portovesme i Syndial oraz producenta energii odnawialnej. Pismem z dnia 5 października 2006 r. Komisja przekazała te uwagi władzom włoskim, które miały możliwość udzielenia na nie odpowiedzi. Uwagi władz włoskich otrzymano pismem z dnia 1 grudnia 2006 r.
(19)
Dodatkowe informacje zostały przedstawione przez władze włoskie pismami z dnia 16 kwietnia 2007 r., 10 maja 2007 r., 14 maja 2007 r. i 22 czerwca 2010 r.
1.3. Zakres niniejszej decyzji
(20)
Niniejsza decyzja dotyczy zarówno taryf wprowadzonych na mocy art. 1 dekretu z 2004 r. dla beneficjentów innych niż Alcoa („taryfy z 2004 r.”), jak i taryf wprowadzonych na mocy art. 11 ust. 12 ustawy nr 80/2005, a następnie określonych w decyzjach przyjętych przez Agencję ds. Energii Elektrycznej i Gazu (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas - „AEEG”) („taryfy z 2005 r.”).
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA
2.1. Kwestionowane taryfy z 2004 r.
(21)
Artykuł 1 dekretu z 2004 r. rozszerzył „przywileje [taryfowe] przewidziane w art. 2 dekretu Ministerstwa Przemysłu, Handlu i Rzemiosła z dnia 19 grudnia 1995 r. [»dekret w sprawie Alcoa«] na dostawy energii na potrzeby produkcji i przetwarzania aluminium, ołowiu, srebra i cynku, lecz jedynie w odniesieniu do zakładów już istniejących w momencie wejścia w życie niniejszego dekretu i zlokalizowanych na obszarach wyspiarskich charakteryzujących się niewystarczającym dostępem do krajowej sieci elektroenergetycznej i gazowej lub całkowitym brakiem takiego dostępu”.
(22)
Powyższe przywileje taryfowe miały mieć charakter tymczasowy; ich stosowanie miało zakończyć się „w momencie stworzenia lub polepszenia dostępu do krajowej sieci elektroenergetycznej i gazowej”, najpóźniej jednak w dniu 30 czerwca 2007 r.
(23)
W praktyce dekret z 2004 r. rozszerzył zasięg taryf preferencyjnych, z których korzystał już producent aluminium Alcoa, na trzy przedsiębiorstwa energochłonne z siedzibą na Sardynii: Portovesme - producenta cynku, srebra i ołowiu (5); ILA - producenta przetworzonych wyrobów aluminiowych; oraz Eurallumina - producenta tlenku glinu (6).
(24)
Na poziomie regulacyjnym taryfy zostały wdrożone w drodze decyzji (delibere) podjętych przez AEEG.
(25)
W decyzji AEEG nr 110/04 przewidziano, że taryfy preferencyjne będą miały zastosowanie tylko w przypadku pozytywnego wyniku procedury zgłoszenia. Zgodnie z instrukcjami Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w których stwierdzono, że dekret z 2004 r. nie został formalnie zgłoszony w oparciu o zasady pomocy państwa, a jedynie „przedstawiony” Komisji w ramach „badania wstępnego”(indagine conoscitiva preliminare), AEEG wdrożyła jednak dekret z 2004 r. w drodze decyzji nr 148/04 (7).
(26)
System umożliwiał beneficjentom uzyskiwanie płatności wyrównawczych na warunkach określonych w dekrecie w sprawie Alcoa. Dla danego zakładu objętego programem płatność wyrównawcza była równa różnicy między ceną płaconą przedsiębiorstwu zaopatrującemu zakład w energię elektryczną a ceną preferencyjną określoną przez państwo, pomnożonej przez zużycie energii elektrycznej w tym zakładzie. Metoda wykorzystywana przy obliczaniu ceny preferencyjnej (czyli „taryfy preferencyjnej”) została określona w decyzji CIP nr 15/1993. Cena była poddawana działaniu mechanizmu indeksacji w oparciu o zmienną kosztów wytwarzania energii elektrycznej we Włoszech („komponent Ct”). W 2004 r. cena preferencyjna stosowana w odniesieniu do beneficjentów na Sardynii wynosiła od 26 do 35 EUR za MWh.
(27)
Zarządzanie administracyjne systemem powierzono Funduszowi Wyrównawczemu dla Sektora Energetycznego (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). W praktyce system funkcjonował następująco: beneficjenci wysyłali Funduszowi Wyrównawczemu szczegółowe miesięczne dane na temat ilości zużytej energii elektrycznej oraz cen płaconych dostawom tej energii. Następnie otrzymywali z Funduszu Wyrównawczego płatności gotówkowe obliczone w sposób wskazany powyżej (9).
(28)
Zasoby wymagane do finansowania płatności wyrównawczych zostały pozyskane w drodze opłaty parapodatkowej nałożonej na wszystkich konsumentów poprzez komponent A4 standardowej taryfy opłat za energię elektryczną (10).
(29)
System miał zakończyć działanie 30 czerwca 2007 r. Jego wdrażanie zostało jednak przerwane na zalecenie AEEG wkrótce po wszczęciu przez Komisję w listopadzie 2004 r. formalnego postępowania wyjaśniającego (11).
(30)
Dane przedstawione przez władze włoskie pokazują, że przedsiębiorstwa Portovesme i Eurallumina uzyskały dotacje do energii zużytej od kwietnia do października 2004 r., zaś przedsiębiorstwo ILA otrzymało dotacje do energii elektrycznej zużytej od kwietnia do września 2004 r. Poniżej przedstawiono płatności ogółem dokonane przez Fundusz Wyrównawczy na rzecz tych trzech przedsiębiorstw w ramach przedmiotowego systemu (w EUR).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Kwestionowane taryfy z 2005 r.
(31)
Na mocy art. 11 ust. 12 ustawy nr 80/2005 władze włoskie rozszerzyły „przywileje taryfowe przewidziane w dekrecie Ministerstwa Przemysłu, Handlu i Rzemiosła z dnia 19 grudnia 1995 r. […] na dostawy energii na potrzeby produkcji i przetwarzania aluminium, ołowiu, srebra i cynku oraz na potrzeby cyklu produkcji chloru/sody poprzez odniesienie do cen stosowanych do podobnych dostaw na rynkach europejskich, jednak tylko w odniesieniu do zakładów już istniejących w momencie wejścia w życie niniejszego dekretu, zlokalizowanych na Sardynii i podłączonych do sieci wysokiego napięcia. Te przywileje taryfowe podlegają umowom długoterminowym zawieranym pomiędzy beneficjentami, władzami lokalnymi Sardynii i właściwymi ministerstwami”.
(32)
Stąd też treść ustawy nr 80/2005 w istocie wprowadziła ponownie system taryfowy wdrożony w 2004 r., który rozszerzał zasady stosowane wobec Alcoa na innych beneficjentów energochłonnych z siedzibą na Sardynii. W praktyce ustawa miała zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorstw Portovesme, ILA i Eurallumina, a także do przedsiębiorstwa Syndial - producenta chloru/sodu - które wcześniej nie korzystało z cen preferencyjnych.
(33)
Należy zauważyć, że począwszy od 2005 r. cena preferencyjna nie była już ustalana w stosunku do wcześniejszej taryfy, zawartej pierwotnie w dekrecie w sprawie Alcoa z 1995 r., i miała być od tego momentu ustalana niezależnie przez AEEG w taki sposób, by odpowiadała średnim cenom energii elektrycznej płaconym przez konkurentów beneficjentów na rynku europejskim (12). Cena podlegała corocznym aktualizacjom: zgodnie z art. 11 ust. 13 ustawy nr 80/2005 „warunki obowiązywania taryfy, o których mowa w art. 11 (13) i 12, mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2005 r. i podlegają aktualizacji przez AEEG, która co roku podwyższa wartość nominalną taryf o 4 % lub o wartość procentową wzrostu średniej ceny hurtowej energii elektrycznej odnotowanej na głównych europejskich giełdach energii elektrycznej, przede wszystkim we Frankfurcie i Amsterdamie, w zależności od tego, która wartość jest wyższa”. W decyzji nr 217/05 AEEG zawarła bardziej korzystną dla beneficjentów interpretację powyższego mechanizmu aktualizacji, ponieważ uznała, że roczny wzrost wartości taryfy nie może przekroczyć 4 %.
(34)
W tej samej decyzji AEEG ustaliła następujące ceny preferencyjne mające zastosowanie do różnych gałęzi przemysłu w 2005 r.:
Gałęzie przemysłu kwalifikujące się do taryf preferencyjnych
Cena preferencyjna w
EUR/MWh
Przetwarzanie aluminium
50
Ołów i cynk
23
Produkcja aluminium
27
Cykl produkcji chloru
27
(35)
Podobnie jak taryfy z 2004 r., taryfy z 2005 r. miały być finansowane przy wykorzystaniu opłaty parapodatkowej nałożonej na wszystkich odbiorców końcowych energii elektrycznej poprzez komponent A4 standardowej taryfy opłat za energię elektryczną. Zarządzanie przepływami finansowymi w ramach systemu powierzono ponownie Funduszowi Wyrównawczemu.
(36)
Prawo do korzystania z przedmiotowych taryf uzależniono od podjęcia przez beneficjentów zobowiązania do przeprowadzenia inwestycji produkcyjnych w Sardynii na podstawie planów przemysłowych, które mają być przedkładane władzom regionalnym. Przykładowo, przedsiębiorstwo Portovesme zobowiązało się do inwestycji w produkcję własną energii elektrycznej lub do udziału w budowie nowych elektrowni.
(37)
Władze włoskie zgłosiły art. 11 ust. 12 ustawy nr 80/2005 zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE. Wypłata w odniesieniu do taryf z 2005 r. była uzależniona od zatwierdzenia systemu przez Komisję. Dlatego też taryfy z 2005 r. nie zostały wdrożone.
2.3. Postępowania prowadzone przed sądami krajowymi
(38)
Przedsiębiorstwa Solvay Chimica Italia i Solvay Chimica Bussi SpA, prowadzące działalność w sektorze produkcji chloru i sody i zlokalizowane poza Sardynią, wniosły sprawę do Regionalnego Sądu Administracyjnego Lombardii (14) kwestionując decyzje podjęte przez AEEG w ramach wdrażania art. 11 ust. 12 ustawy nr 80/2005, które zdaniem tych przedsiębiorstw wiązały się z bezprawnym przyznaniem pomocy państwa oraz naruszeniem innych przepisów prawa włoskiego (15). W dniu 27 listopada 2006 r. Sąd zawiesił toczące się przed nim postępowanie, odkładając wydanie orzeczenia do momentu zakończenia dochodzenia w sprawie pomocy państwa wszczętego przez Komisję w sprawie C 13/06.
2.4. Połączenie z wcześniejszym przypadkiem pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym - deggendorf
(39)
Po tym, jak wszczęto postępowanie, władze włoskie wskazały, że przedsiębiorstwo Eurallumina nie zwróciło pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym będącej przedmiotem postępowania w sprawie C 80/01 (pomoc na produkcję tlenku glinu) (16), ale że według informacji podanych przez to przedsiębiorstwo regionalne władze Sardynii wydały w dniu 8 maja 2006 r. nakaz odzyskania środków w odniesieniu do tego środka pomocy.
3. DECYZJA O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA ZGODNIE Z ART. 108 UST. 2 TFUE
(40)
Komisja postanowiła wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające z poniższych względów.
3.1. Sprawa C 38/b/04
(41)
W swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (17) Komisja rozważała, czy możliwe jest, by taryfy z 2004 r. dla Portovesme, ILA i Eurallumina nie stanowiły pomocy państwa z uwagi na fakt, że są bardzo podobne do preferencyjnych taryf opłat przyznanych Alcoa w 1996 r., wobec których Komisja w swojej decyzji z dnia 4 grudnia 1996 r. („decyzja w sprawie Alumix”) (18) uznała, że nie stanowią pomocy państwa.
(42)
Komisja zauważyła, że wydaje się, iż nowe taryfy różnią się od taryf Alumix, ponieważ taryfy Alumix zostały przyznane bezpośrednio przez ENEL, włoskiego monopolistę na rynku energii elektrycznej, natomiast nowe taryfy wiązały się z selektywną interwencją państwa mającą na celu zrekompensowanie różnicy pomiędzy ceną rynkową uzgodnioną przez beneficjentów z dostawcami energii a ceną preferencyjną ustaloną w 1996 r. Komisja stwierdziła, że dekret z 2004 r. nie ograniczył się do rozszerzenia zakresu istniejącego środka, który nie stanowił pomocy państwa, na nowych beneficjentów, ale raczej wprowadził nowy program, stanowiący korzyść dla trzech odnośnych przedsiębiorstw, o mechanizmie finansowym znacząco różniącym się od mechanizmu taryf Alumix.
(43)
W decyzji wszczynającej postępowanie taryfy wprowadzone dekretem z 2004 r. zaklasyfikowano jako pomoc operacyjną i oceniono, czy taką pomoc można było zatwierdzić zgodnie z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej (zwanych dalej „wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej”) (19), ponieważ do końca 2006 r. Sardynia była obszarem objętym pomocą w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. a). Komisja wyraziła wątpliwości co do możliwości zatwierdzenia pomocy na tej podstawie, jako że tego rodzaju pomoc ad hoc, przyznawana ograniczonej liczbie przedsiębiorstw nie wydaje się przyczyniać do promowania rozwoju regionalnego.
(44)
Ponadto Komisja wyraziła obawę, że przedmiotowy środek mógł przynieść skutek w postaci obniżenia poziomu opodatkowania w odniesieniu do energii elektrycznej. Podstawę prawną dla każdej takiej obniżki musiałaby stanowić dyrektywa 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (20).
3.2. Sprawa C 13/06
(45)
W decyzji z dnia 27 kwietnia 2006 r. wszczynającej formalne postępowanie wyjaśniające Komisja zaklasyfikowała system taryfowy z 2005 r. jako nową pomoc operacyjną.
(46)
Komisja rozważyła, czy preferencyjne taryfy można było zatwierdzić jako regionalną pomoc operacyjną zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej, ponieważ do końca 2006 r. Sardynia miała być obszarem objętym pomocą w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE.
(47)
Chociaż władze włoskie zapewniały, że wysokie ceny energii elektrycznej na Sardynii stanowią przeszkodę dla rozwoju wyspy, Komisja ustaliła, że Włochy nie wykazały istnienia znacznie wyższych cen na Sardynii - ani średnich, ani konkretnych w odniesieniu do odbiorców energochłonnych (21). Komisja zauważyła, że nadmiar zdolności produkcyjnych istniejący w produkcji energii elektrycznej na Sardynii mógł jedynie zachęcić producentów energii do sprzedawania jej po możliwie najniższej cenie do chwili gdy dzięki takiemu zdarzeniu, jak zakończenie projektów dotyczących połączeń międzysystemowych, które zaplanowano na 2010 r., mogliby prowadzić eksport energii z Sardynii.
(48)
Ponadto Włochy nie wyjaśniły, dlaczego wyższe ceny miałyby stanowić przeszkodę dla rozwoju regionalnego, ani też w jaki sposób taryfa miałaby się przyczynić do rozwoju regionalnego. Komisja wyraziła zatem wątpliwości co do niezbędności pomocy.
(49)
Komisja miała również wątpliwości, czy taka pomoc ad hoc była proporcjonalna do niekorzystnej sytuacji regionu, w szczególności biorąc pod uwagę metodę wykorzystaną do obliczania ceny preferencyjnej, która nie miała związku z cenami stosowanymi w innych częściach Włoch, a która była oparta na średnich cenach stosowanych w Europie wobec odbiorców energochłonnych.
(50)
Komisja zauważyła, że czas trwania środka przekroczył okres pięciu lat, który był zazwyczaj maksymalnym okresem, na jaki zatwierdza się regionalną pomoc operacyjną, oraz że pomoc nie miała faktycznie charakteru malejącego ze względu na nałożony na podwyżki taryf pułap na poziomie 4 %.
(51)
W odniesieniu do okresu objętego wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej w latach 2007-2013 (22) Komisja zauważyła, że Sardynia przestanie się kwalifikować do otrzymywania pomocy na mocy art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, a w szczególności do pomocy operacyjnej. Wytyczne umożliwiłyby dwuletni okres przejściowy dla liniowego systemu wycofywania istniejących programów pomocy operacyjnej, jednak zatwierdzenie wprowadzenia nowej pomocy operacyjnej na kilka miesięcy nie wydawało się właściwe w świetle planowanego wycofywania, uwzględniając dodatkowo wyrażone wątpliwości i charakter pomocy zakłócający konkurencję.
(52)
Podsumowując, Komisja wyraziła wątpliwości co do możliwości zatwierdzenia preferencyjnej taryfy dla Portovesme, ILA, Eurallumina and Syndial w charakterze pomocy regionalnej lub na innej podstawie, której w każdym razie Włochy nie wskazały.
(53)
W odniesieniu do Eurallumina Komisja zauważa, że przedsiębiorstwo to nie zwróciło jeszcze otrzymanej pomocy państwa niezgodnej z prawem i z rynkiem wewnętrznym (23) i że zgodnie z orzeczeniem w sprawie Deggendorf (24) nie mogło otrzymać pomocy w ramach nowego środka.
4. UWAGI PRZEKAZANE PRZEZ ZAINTERESOWANE STRONY
4.1. Sprawa C 38/B/04
(54)
W odpowiedzi na zaproszenie Komisji do przesłania uwag na temat decyzji z 2004 r. o wszczęciu szczegółowego postępowania wyjaśniającego otrzymano uwagi od pierwotnego skarżącego, kilku beneficjentów (Portovesme, Eurallumina i Alcoa) i innych zainteresowanych stron. Poniższej streszczono jedynie uwagi odnoszące się do preferencyjnych taryf dla Portovesme, ILA i Eurallumina. Pominięto uwagi poczynione przez Alcoa, ponieważ są one w pełni omówione w decyzji ostatecznej odnoszącej się konkretnie do tego przedsiębiorstwa (25).
4.1.1. Uwagi przekazane przez przedsiębiorstwo Portovesme
(55)
Przedsiębiorstwo Portovesme stwierdziło, że taryfa preferencyjna stanowi reakcję na niedoskonałości rynku, mianowicie niedoskonałość niedawno zliberalizowanego rynku energii elektrycznej Sardynii, polegającą na braku konkurencji cenowej w związku z władzą rynkową operatorów zasiedziałych. Portovesme stwierdziło, że ENEL i Endesa (których aktywa do wytwarzania energii na Sardynii zostały następnie sprzedane E.ON) tworzą duopol i sztucznie utrzymują ceny na Sardynii na poziomie średnich włoskich cen, podczas gdy w rzeczywistości ceny na Sardynii powinni być dużo niższe, w szczególności w przypadku przedsiębiorstw o dużym zapotrzebowaniu na energię, ze względu na nadmiar zdolności produkcyjnych w sektorze produkcji energii elektrycznej, który powinien zachęcać producentów do sprzedaży energii po konkurencyjnych cenach.
(56)
Portovesme utrzymuje, że uzyskana przez nie preferencyjna cena odpowiada cenie, jaką przedsiębiorstwo uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych, tj. gdyby rynek energii elektrycznej funkcjonował prawidłowo.
(57)
Według Portovesme płatności wyrównawcze uzyskane z Funduszu Wyrównawczego (w wysokości 37 EUR/MWh) doprowadziły cenę płaconą przez Portovesme do poziomu cen energii płaconych przez jego konkurentów i nie zakłóciły konkurencji, ponieważ wszyscy producenci cynku w UE płacili takie same ceny, a środek ten jedynie równoważył niekorzystną sytuację konkurencyjną przedsiębiorstwa spowodowaną strukturalnymi problemami Sardynii (w tym brakiem gazu ziemnego).
(58)
Takie metale, jak cynk, aluminium i ołów, to towary, dla których istnieje jedna cena na rynku światowym ustalana na Londyńskiej Giełdzie Metali. Zmiany w lokalnych kosztach produkcji nie przełożyły się na zmiany w cenach na rynku światowym. W szczególności produkcja cynku Portovesme była tak mała (na poziomie poniżej 1 % światowej produkcji), że nie mogła wpłynąć na cenę na rynku światowym.
(59)
Bez taryfy Portovesme byłoby zmuszone zamknąć swój zakład, ale zamknięcie nie byłoby korzystne dla innych producentów cynku UE, którzy nie byliby w stanie zwiększyć produkcji, a lukę wypełniłby przywóz z państw trzecich. Portovesme stwierdziło na zakończenie, że preferencyjna taryfa nie wypłynęła na konkurencję ani na wymianę handlową w UE.
(60)
Co więcej, zdaniem Portovesme płatności wyrównawcze z Funduszu Wyrównawczego nie angażują zasobów państwowych, ponieważ Fundusz Wyrównawczy jedynie redystrybuował prywatne środki pochodzące od odbiorców końcowych energii elektrycznej.
(61)
Portovesme zauważyło, że pobór energii przez sektory energochłonne był istotny dla zapewnienia bezpieczeństwa i ciągłości dostaw na Sardynii i uniknięcia niedoborów w wytwarzaniu energii, co prowadziłoby do wyższych kosztów energii elektrycznej dla odbiorców końcowych.
(62)
Przedsiębiorstwo zauważa również, że gdyby było zmuszone do zamknięcia zakładu, skutki dla bazy produkcyjnej Sardynii byłyby bardzo poważne, biorąc pod uwagę fakt, że zostałoby zlikwidowane 790 bezpośrednich i 500 pośrednich miejsc pracy.
4.1.2. Uwagi przekazane przez przedsiębiorstwo Eurallumina
(63)
Przedsiębiorstwo Eurallumina stwierdziło, że koszty produkcji tlenku glinu w Europie były wyższe niż w innych regionach na świecie, głównie z powodu wyższych cen energii elektrycznej i paliwa oraz kosztów przewozu boksytu (26). Wyższych kosztów nie można było przenieść w formie wyższych cen, ponieważ cena tlenku glinu była określana na Londyńskiej Giełdzie Metali i indywidualni producenci nie mieli na nią wpływu. Europejski sektor produkcji tlenku glinu był tym samym w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej w porównaniu z resztą świata.
(64)
Oprócz ogólnych problemów wpływających na europejskie rafinerie tlenku glinu przedsiębiorstwo Eurallumina wskazało również problemy specyficzne dla Sardynii, które uniemożliwiały lokalnym zakładom czerpanie korzyści z liberalizacji rynku energii elektrycznej, w szczególności w związku z władzą rynkową operatorów zasiedziałych (zobacz uwagi Portovesme w motywie 55 powyżej). Przedsiębiorstwo Eurallumina utrzymuje również, że brak gazu ziemnego był szczególną przeszkodą w produkcji tlenku glinu na Sardynii, ponieważ duże ilości pary wymagane w procesie produkcyjnym muszą być uzyskiwane przy użyciu droższego oleju ciężkiego.
(65)
Według Eurallumina po liberalizacji władza rynkowa producentów energii elektrycznej na Sardynii doprowadziła do wzrostu cen energii: bez taryfy Eurallumina musiałoby płacić za dostawy energii elektrycznej 65,95 EUR za MWh wobec stawki 44 EUR za MWh, którą płaciło przed liberalizacją. Taryfa z 2004 r. obniżyła cenę do 35 EUR za MWh.
(66)
Podobnie jak Portovesme, przedsiębiorstwo Eurallumina utrzymuje, że gdyby było zmuszone zamknąć działalność, inni producenci tlenku glinu UE nie byliby w stanie wkroczyć, ponieważ pracują już przy wykorzystaniu maksymalnych zdolności produkcyjnych i lukę wypełniłby przywóz z państw trzecich. Zamknięcie działalności doprowadziłoby do likwidacji 400 bezpośrednich i 250 pośrednich miejsc pracy (27). Przedsiębiorstwo Eurallumina stwierdziło, że ponieważ jest jedynym dostawcą tlenku glinu dla huty Alcoa, zamknięcie zakładu tlenku glinu tego przedsiębiorstwa mogłoby również zagrozić rentowności Alcoa na Sardynii.
(67)
Przedsiębiorstwo Eurallumina stwierdziło ponadto że taryfa wprowadzona dekretem z 2004 r. była konieczna, dopóki nie zostanie rozwinięta nowa infrastruktura, która usunęłaby główne czynniki niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej wpływającej na przemysł na Sardynii.
4.1.3. Uwagi przedłożone przez inne zainteresowane strony
(68)
Konkurent Portovesme - to samo przedsiębiorstwo, które pierwotnie przedstawiło sprawę Komisji - napisało do Komisji jeszcze raz po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Przesłało analizę taryfy preferencyjnej z 2004 r., w której stwierdziło, że taryfa stanowi pomoc państwa niezgodną z prawem. Kwestionowany system taryfowy był znacząco różny od taryfy Alumix przyznanej Alcoa: nie można było uznać, że nie stanowił on pomocy państwa. Pomoc należy uznać za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ nie może zostać zatwierdzona jako regionalna pomoc operacyjna ani jako pomoc na restrukturyzację.
(69)
Solvay Chimica Italia i Solvay Chimica Bussi, przedsiębiorstwa, które działają w przemyśle chloru/sodu, przesłały uwagi na temat taryf z 2004 r. w lipcu 2005 r. po upływie miesięcznego terminu przesyłania uwag w odpowiedzi na decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Mimo opóźnienia przedsiębiorstwa te zwróciły się o uwzględnienie ich jako zainteresowanych stron. W swoich uwagach twierdziły zgodnie, że zarówno taryfy z 2004 r., jak i z 2005 r. stanowią pomoc państwa niezgodną z prawem i rynkiem wewnętrznym.
4.1.4. Uwagi przekazane przez Włochy
(70)
Władze włoskie twierdzą, że rynek energii elektrycznej w UE nie jest jeszcze w pełni konkurencyjny, jak Komisja sama przyznała w czwartym sprawozdaniu rocznym w sprawie wprowadzenia wewnętrznego rynku gazu i energii elektrycznej (28). Przedsiębiorstwa, szczególnie te energochłonne, nie były w stanie swobodnie wybrać dostawcy i dostarczać energii na podobnych warunkach w poszczególnych państwach członkowskich. Trudności te nie były związane z przedsiębiorczością samych przedsiębiorstw, a wynikały ze strukturalnych niedoskonałości rynków energii elektrycznej. Obecna sytuacja na rynku energii elektrycznej UE ma negatywne skutki dla wolnej konkurencji na rynkach produktowych odbiorców energochłonnych.
(71)
Pomimo liberalizacji sektora we Włoszech występowały szczególne niedoskonałości strukturalne, takie jak niedostateczne połączenia międzysystemowe pomiędzy różnymi częściami krajowej sieci oraz skoncentrowana struktura rynkowa. W tych okolicznościach liberalizacja nie przełożyła się na lepsze ceny dla odbiorców energochłonnych. Problemy były szczególnie poważne na Sardynii, gdzie połączenia międzysystemowe były ograniczone.
(72)
W związku z tym Włochy stwierdziły, że specjalny system taryfowy, odzwierciedlający profile zapotrzebowania, należy uznać za uzasadniony jako środek regulacyjny, stymulujący mechanizmy, które funkcjonowałyby na rynku w pełni konkurencyjnym. Środek przywrócił równe szanse między przedsiębiorstwami energochłonnymi działającymi w różnych państwach członkowskich, eliminując nierówności wynikające z położenia geograficznego, które miały wpływ na przedsiębiorstwa mające siedzibę na Sardynii. System wyprzedzał oczekiwane skutki procesu liberalizacji. Według władz włoskich podobne środki zostały wprowadzone w innych państwach członkowskich, w których energochłonni odbiorcy osiągnęli korzyść dzięki uregulowanym taryfom energii elektrycznej.
(73)
Zdaniem Włoch dekret z 2004 r. miał dwa główne cele: wsparcie zatrudnienia na Sardynii, które koncentruje się w sektorze metali, oraz utrzymanie dostatecznego poziomu zapotrzebowania na produkcję energii na Sardynii, która to produkcja charakteryzowała się nadmiarem zdolności produkcyjnych.
(74)
Włochy utrzymują, że nowy system taryfowy był de facto odpowiednikiem taryf Alumix, wobec których Komisja uznała, że nie stanowiły pomocy państwa. Różnice pomiędzy starym a nowym programem wynikały jedynie z nowej „struktury taryfy”, która stała się konieczna w wyniku uruchomienia zliberalizowanego rynku energii elektrycznej.
(75)
Władze włoskie stwierdziły, że system taryfowy nie stanowi pomocy państwa. Jeśli chodzi o wykorzystanie zasobów państwowych, system taryfowy jest porównywalny z mechanizmem ze sprawy PreussenElektra, który Trybunał Sprawiedliwości uznał za mechanizm nieangażujący zasobów państwowych (29). Fundusz Wyrównawczy to instytucja techniczna, która przechowuje rachunki systemu i nie może swobodnie dysponować zasobami finansowymi, jakie przechowuje. Fakt, że AEEG i Ministerstwo Finansów sprawowały kontrolę nad działalnością Funduszu Wyrównawczego nie oznacza, że państwo mogło swobodnie dysponować tymi zasobami. Według Włoch środki wykorzystane do sfinansowania mechanizmu taryfy były zatem w całości prywatne.
(76)
Włochy twierdzą ponadto że taryfa nie miała wpływu na wymianę handlową w obrębie Unii i nie mogła zakłócić konkurencji ze względów związanych z istnieniem ceny na rynku światowym dla produktów, które były towarami (zob. uwagi przedłożone przez Portovesme, motyw 55 powyżej). Ponadto ani produkcji UE, ani włoskiej nie udało się podążać za rosnącym popytem na odnośne metale. W 2005 r. krajowa produkcja obejmowała jedynie 12 % włoskiego popytu na aluminium, 55 % włoskiego popytu na cynk i 80 % włoskiego popytu na ołów. Wzrastał deficyt produkcji na te metale w UE i we Włoszech, a popyt coraz częściej był zaspokajany przez przywóz z państw trzecich. Jeśli zniknąłby przemysł metali we Włoszech, żaden nowy operator UE nie zastąpiłby mocy produkcyjnych zlikwidowanych we Włoszech, ponieważ zakłady UE już wtedy wykorzystywały w pełni swoje moce produkcyjne i żaden istniejący producent lub nowy operator nie miałby bodźca do zwiększenia mocy produkcyjnych zważywszy na niepewne perspektywy długoterminowe dotyczące dostępności niedrogiej energii elektrycznej. Utrzymanie we Włoszech tych zdolności produkcyjnych nie mogłoby w rezultacie zaszkodzić konkurentom. Ponieważ taryfa preferencyjna nie była niższa od ceny energii elektrycznej płaconej średnio przez konkurentów przedsiębiorstw, nie wspierała ona eksportu energii z Sardynii do innych państw członkowskich.
(77)
Włochy argumentowały, że nawet jeśli Komisja miałaby stwierdzić, że środek rzeczywiście był pomocą państwa, taryfę można by uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ jest to regionalna pomoc operacyjna, która była dopuszczalna na Sardynii na podstawie wyłączenia przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE.
(78)
Według władz włoskich niedoskonałości rynku energii elektrycznej na Sardynii (koncentracja rynku, słabe połączenia międzysystemowe i nadmiar zdolności produkcyjnych w sektorze produkcji energii) oraz brak dostępu do infrastruktury gazowej stanowi ograniczenia regionalne, a taryfa miała na celu zniesienie tej przeszkody.
(79)
Ceny energii elektrycznej we Włoszech były o 38 % wyższe niż średnia UE dla odbiorców energochłonnych. Doprowadziło to do powstania problemu w zakresie konkurencyjności, który na Sardynii pogarszały niedobory na lokalnym rynku energii elektrycznej i brak dostępu do sieci gazu ziemnego.
(80)
Władze włoskie utrzymują, że środek przyczynia się do rozwoju regionalnego, ponieważ przemysł metali ma znaczący wpływ na gospodarkę i zatrudnienie na Sardynii: przemysł metali obejmował 12 % zatrudnionej siły roboczej i 12,2 % regionalnego PNB w produkcji. Taryfa miała pozytywne skutki dla zatrudnienia oraz utrzymania społecznej i gospodarczej struktury na wyspie.
(81)
Według władz włoskich taryfa była proporcjonalna do niekorzystnej sytuacji beneficjentów, ponieważ jedynie dostosowała ceny energii elektrycznej płacone przez producentów na Sardynii do średnich cen płaconych przez ich konkurentów w UE.
(82)
Taryfa była również krótkoterminowym i miała charakter przejściowy, ponieważ miała zostać zniesiona po zakończeniu projektów infrastrukturalnych mających na celu poprawę połączeń międzysystemowych z sieciami elektroenergetycznymi i gazowymi (nowe kablowe połączenie międzysystemowe SAPEI i gazociąg GALSI) (30).
(83)
Według władz włoskich środek miał również charakter malejący, ponieważ cena preferencyjna była indeksowana w oparciu o zmiany cen paliw i mogła jedynie albo wzrosnąć, albo pozostawać na tym samym poziomie.
4.2. Sprawa C 13/06
4.2.1. Uwagi przekazane przez przedsiębiorstwo Portovesme
(84)
Przedsiębiorstwo Portovesme uznało, że taryfy ustanowione w 2005 r. nie zakłócały konkurencji, że ich wprowadzenie było konieczne do zapewnienia przetrwania zainteresowanych przedsiębiorstw oraz że mogły one być uznane za zgodne z zasadami pomocy regionalnej. Argumenty wysunięte przez przedsiębiorstwo są podobne do argumentów przedstawionych przez władze włoskie, do których można się odnieść w tym zakresie (zob. motywy 87 do 104).
4.2.2. Uwagi przekazane przez przedsiębiorstwo Eurallumina
(85)
Przedsiębiorstwo Eurallumina podobnie uznało, że taryfy wprowadzone w 2005 r. nie zakłócały konkurencji, że ich wprowadzenie było konieczne do zapewnienia przetrwania odnośnych przedsiębiorstw, oraz że mogły one być uznane za zgodne z zasadami pomocy regionalnej. Argumenty wysunięte przez przedsiębiorstwo są podobne do argumentów przedstawionych przez władze włoskie, do których można się odnieść w tym zakresie.
4.2.3. Uwagi przekazane przez pozostałe zainteresowane strony
(86)
Dwaj konkurenci Portovesme i Syndial, którzy przedłożyli swoje uwagi w odniesieniu do sprawy C 38/B/04, przekazali również swoje uwagi w odniesieniu do niniejszej sprawy. Obydwaj konkurenci utrzymywali, że kwestionowany środek stanowił pomoc operacyjną, którą należy uznać za niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
4.2.4. Uwagi przekazane przez Włochy
(87)
Włochy utrzymują, że taryfy wprowadzone w 2005 r. w istotny sposób różniły się od taryf wprowadzonych w 2004 r., ponieważ były już zgodne z wymaganiami określonymi w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej.
(88)
Zdaniem władz włoskich na podstawie powierzchownej oceny można uznać taryfy za pomoc operacyjną, ale w rzeczywistości stanowiły one część pakietu środków opracowanych w celu wspierania rozwoju regionalnego na Sardynii. W szczególności władze włoskie zwróciły uwagę na ścisły związek między taryfami a zobowiązaniem do realizacji inwestycji długoterminowych, o którego podjęcie zwrócono się do beneficjentów. Zdaniem Włoch istnienie klauzuli zawieszającej, uzależniającej wdrożenie środka od wydania zezwolenia przez Komisję, świadczy o tym, że środek ma charakter pomocy regionalnej.
(89)
Protokół ustaleń (protocollo d’intesa), podpisany przez przedstawicieli regionu oraz beneficjentów, stanowił trzon tej strategii. Obejmował on następujące elementy:
a)
inwestycje produkcyjne opisane w planach przemysłowych przedstawionych przez beneficjentów;
b)
szybkie zatwierdzanie infrastruktury połączeń międzysystemowych umożliwiającej beneficjentom zaopatrywanie się w energię po konkurencyjnych cenach (gazociąg GALSI oraz międzysystemowe połączenie kablowe SAPEI);
c)
przyznanie zintegrowanej koncesji na eksploatację kopalni węgla Sulcis oraz zbudowanie/obsługę nowej elektrowni zasilanej węglem, której zadaniem jest zaopatrywanie beneficjentów w energię; oraz
d)
taryfy preferencyjne.
(90)
Władze włoskie zajęły stanowisko, zgodnie z którym taryfy należy postrzegać jako instrument polityki mający na celu ochronę sektorów zagrożonych wysokimi cenami energii, które w przeciwnym wypadku przeniosłyby się poza obszar Włoch i Europy z uwagi na agresywną konkurencję ze strony przedsiębiorstw spoza UE o niższych kosztach produkcji. Taryfy miały być stosowane do zakończenia planowanych projektów infrastrukturalnych oraz do momentu stworzenia konkurencyjnego wewnętrznego rynku energii. Środek był zgodny z duchem pomocy regionalnej, ponieważ wspierał wzrost gospodarczy oraz zatrudnienie na wyspie, na której energochłonny proces produkcji był narażony na niekorzystną sytuację konkurencyjną nie tylko z uwagi na niedoskonały stan liberalizacji rynku energii elektrycznej, ale również z powodu wyjątkowych niedoborów infrastrukturalnych na Sardynii w zakresie połączeń międzysystemowych między krajowymi sieciami elektroenergetycznymi i gazowymi.
(91)
Na poparcie tego zintegrowanego podejścia Włochy zacytowały treść pierwszego sprawozdania Grupy wysokiego szczebla ds. konkurencyjności, energii i środowiska (31), w którym stwierdzono, że proces liberalizacji sektora energetycznego nie przyniósł zadowalających rezultatów, że należy zapewnić lepsze połączenia międzysystemowe, oraz że zaleca się, aby dostawcy energii zawierali z klientami długoterminowe umowy na dostawy energii z przewidywalnymi cenami lub porozumienia. Włochy argumentowały, że środki, które planowano podjąć w odniesieniu do Sardynii, zmierzały w tym kierunku, ale że należało również zastosować środki krótkoterminowe, takie jak taryfy, by ochronić konkurencyjność przemysłu na Sardynii i zapewnić jego przetrwanie do czasu zrealizowania planowanych inwestycji i rozwiązania problemów strukturalnych.
(92)
Włochy utrzymują, że porównanie cen energii płaconych przez beneficjentów z Sardynii ze średnimi cenami energii płaconymi przez porównywalne przedsiębiorstwa w kontynentalnej części Włoch nie jest możliwe, ponieważ przedsiębiorstwa energochłonne dokonywały zakupu energii elektrycznej za pośrednictwem umów dwustronnych, które nie należą do domeny publicznej. Zdaniem władz włoskich Komisja popełniła błąd, dokonując porównania w oparciu o ceny obowiązujące na giełdach energii elektrycznej, ponieważ tylko nieznaczna część zasobów energetycznych tych przedsiębiorstw została nabyta na giełdzie.
(93)
Zdaniem Włoch ceny wynegocjowane w ramach umów dwustronnych byłyby korzystne dla konsumentów tylko wówczas, gdyby mogli oni swobodnie wybierać swoich dostawców oraz zaopatrywać się w energię elektryczną, która została wytworzona przy zastosowaniu konkurencyjnych technologii. W przypadku Sardynii, gdzie elektrownie wytwarzające energię nie mogły produkować taniej energii elektrycznej z uwagi na brak dostępu do gazu ziemnego, nie było to możliwe. Ponadto realizacja nowych inwestycji w nowoczesne wytwarzanie energii elektrycznej była utrudniona przez ograniczone połączenia międzysystemowe, które uniemożliwiały eksport energii elektrycznej. Kolejnym czynnikiem była koncentracja na rynku oraz rola, jaką odegrali operatorzy zasiedziali.
(94)
Zdaniem władz włoskich w tych okolicznościach zastosowanie taryf, które ustabilizowały ceny energii elektrycznej do czasu zapewnienia bardziej efektywnej konkurencji na rynku energii elektrycznej, było uzasadnione. Włochy ponownie argumentowały, że taryfy preferencyjne symulowały mechanizm obowiązujący na rynku w pełni konkurencyjnym.
(95)
Jeżeli chodzi o nadmiar zdolności produkcyjnych w zakresie produkcji energii elektrycznej, który skłonił Komisję do nabrania wątpliwości w kwestii tego, czy ceny energii elektrycznej na Sardynii były wyższe niż ceny we Włoszech kontynentalnych (ponieważ nadmiar zdolności produkcyjnych powinien raczej zachęcać producentów do sprzedaży energii dużym konsumentom po konkurencyjnych cenach - zob. motyw 47), Włochy przedstawiły następujące argumenty. Nadmiar zdolności produkcyjnych w zakresie produkcji energii elektrycznej na Sardynii nie mógł doprowadzić do obniżenia cen energii dla konsumentów, ponieważ w tym konkretnym przypadku nadmiar zdolności produkcyjnych wynikał z ograniczonych połączeń międzysystemowych, co sprawiło, że konieczne stało się ustanowienie bardzo dużej rezerwy mocy w celu zabezpieczenia ciągłości dostaw energii elektrycznej na wyspie (32). Ponieważ rezerwa ta zostałaby w każdym przypadku wypłacona za pośrednictwem opłat nakładanych na wszystkich odbiorców końcowych energii elektrycznej, sprzedaż energii elektrycznej wytworzonej za pośrednictwem tych niewykorzystanych mocy produkcyjnych po bardziej konkurencyjnych cenach nie leżała w interesie dostawców energii.
(96)
Zdaniem władz włoskich środek był proporcjonalny, ponieważ cena ustalona przez AEEG na 2005 r. (zob. motyw 34 powyżej) odpowiadała średniej cenie płaconej w UE przez podmioty będące konkurentami beneficjentów, obliczonej w sposób obiektywny przez organ regulacyjny. Włochy zwróciły również uwagę na fakt, że w państwach członkowskich stosujących taryfy regulowane ceny za dostawy energii elektrycznej płacone w 2005 r. przez dużych konsumentów przemysłowych wynosiły zaledwie 25 EUR za MWh.
(97)
W związku z tym władze włoskie zakwestionowały dane przekazane przez skarżących, które ich zdaniem zawierały błędy metodologiczne, ponieważ zawyżały średnią wysokość cen energii płaconych przez podmioty będące konkurentami beneficjentów w UE.
(98)
Zdaniem Włoch ustalenie okresu obowiązywania programu na sześć, a nie na pięć lat, było uzasadnione koniecznością odczekania aż do zakończenia procesu tworzenia infrastruktury energetycznej.
(99)
Władze włoskie utrzymują również, że wymóg dotyczący stopniowego zmniejszania został spełniony: zastosowane taryfy miały charakter malejący, ponieważ zostały skorygowane w oparciu o średnią ważoną zmian cen na giełdach energii elektrycznej w Amsterdamie i Frankfurcie a ich wysokość mogła wyłącznie ulec zwiększeniu, a nie obniżeniu.
(100)
Wysokość taryf została ustalona w stosunku do zmian cen na giełdach energii elektrycznej, ponieważ - zdaniem Włoch - ceny te stanowiły obiektywny punkt odniesienia, w znacznym stopniu odzwierciedlający tendencje w dziedzinie cen energii. Władze włoskie utrzymują jednak, że faktyczny wzrost cen dla energochłonnych odbiorców z UE był na ogół znacznie niższy od wzrostu odnotowanego na giełdach, ponieważ tacy odbiorcy płacą ceny uzgodnione za pośrednictwem umów dwustronnych lub, w przypadku taryf regulowanych, ustanowione przez państwo, a ceny te były mniej podatne na zmiany.
(101)
Włochy stwierdziły, że roczny wzrost o 4 % stosowany w odniesieniu do sardyńskich taryf odpowiadał wzrostowi cen energii, który miał zastosowanie w odniesieniu do ich bezpośrednich konkurentów w UE.
(102)
Włochy zwróciły uwagę na fakt, że w ramach UE istnieją środki wywołujące skutki równoważne do kwestionowanych taryf preferencyjnych, i stwierdziły, że wszystkie te środki powinny być oceniane w taki sam sposób bez względu na ich postać, ponieważ mają one na celu zapewnienie przetrwania energochłonnych przedsiębiorstw w UE i zapobieżenie ich przeniesieniu poza terytorium kraju.
(103)
Chociaż począwszy od 2007 r. Sardynia nie mogła już korzystać z regionalnej pomocy operacyjnej, Włochy argumentują, że w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej przewidziano możliwość stopniowego wycofywania programów, które były realizowane w momencie, gdy region przestał kwalifikować się do wyłączenia przewidzianego w art. 107 ust. 3 TFUE. W związku z tym Komisja mogła nadal zatwierdzić środek zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy regionalnej z 2007 r. Włochy utrzymują, że w każdym razie kwestionowany środek nie powinien być postrzegany jako zwykła pomoc operacyjna.
(104)
Włochy ponownie stwierdziły, że taryfy nie miały wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, opierając się na argumentach dotyczących aluminium, cynku oraz ołowiu przytoczonych już w motywie 76. Włochy utrzymują, że ten sam tok rozumowania powinien zostać zastosowany w odniesieniu do przemysłu chemicznego. Włochy zwróciły uwagę na fakt, że w 2003 r. wielkość przywozu produktów chemicznych do Włoch przekroczyła wielkość wywozu i że od 2001 r. poziom produkcji włoskiej i unijnej gwałtownie się obniżył. Odnosząc się w szczególności do produkcji polichlorku winylu, która stanowi główne zastosowanie chloru, władze włoskie zwróciły uwagę na poziom krajowego deficytu produkcji: w 2002 r. we Włoszech wyprodukowano jedynie 470 000 ton polichlorku winylu, podczas gdy zużycie wynosiło 970 000 ton.
5. OCENA ŚRODKA
5.1. Istnienie pomocy państwa w rozumieniu ART. 107 UST. 1 TFUE
(105)
Środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli spełnione są następujące warunki: środek a) przyznaje beneficjentowi korzyść ekonomiczną; b) jest przyznawany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; c) ma charakter selektywny; oraz d) wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi i może zakłócać konkurencję w ramach UE.
5.1.1. Istnienie korzyści
(106)
Na mocy ustaleń taryfowych z 2004 r. i 2005 r. państwo podjęło interwencję polegającą na subsydiowaniu ceny energii elektrycznej wynegocjowanej przez beneficjentów z ich dostawcami. Na przykład w 2004 r., na podstawie dwustronnych umów na dostawy obowiązujących w tym czasie i przy braku płatności wyrównawczych, przedsiębiorstwo Portovesme zapłaciłoby 63 EUR za MWh (33), natomiast przedsiębiorstwo Eurallumina - 65,95 EUR. Liczby te zostały przedstawione przez władze włoskie i przez samych beneficjentów i w związku z tym nie są kwestionowane.
(107)
Zgodnie z danymi przedstawionymi przez Włochy cena energii elektrycznej wynegocjowana przez przedsiębiorstwo Syndial z jego dostawcą przekraczała w 2005 r. 60 EUR za MWh, podczas gdy zastosowanie taryfy obniżyło ją do 27 EUR za MWh. W założeniu zastosowanie tych dwóch środków miało polegać na tym, że państwo zwróciłoby beneficjentom dodatkowe koszty poniesione w celu zakupienia energii elektrycznej na Sardynii w porównaniu ze średnimi cenami płaconymi przez konkurentów w UE.
(108)
Przedsiębiorstwo Portovesme utrzymuje, że cena preferencyjna odpowiada cenie, która występowałaby na rynku w pełni konkurencyjnym i w związku z tym nie zapewnia korzyści. Komisja odrzuciła już ten tok rozumowania przy rozpatrywaniu sprawy Alcoa, która dotyczyła praktycznie identycznych taryf. Przeprowadzając ocenę istnienia korzyści, ani sądy unijne, ani Komisja nigdy nie brały pod uwagę warunków, które występowałyby na hipotetycznym, lepiej funkcjonującym rynku. Za ramy odniesienia zawsze uznawano warunki panujące na danych, faktycznie istniejących, rynkach (34).
(109)
Argument ten zakłada również, że jeżeli rynek nie funkcjonowałby prawidłowo, państwo członkowskie byłoby uprawnione do ustanowienia cen symulujących warunki efektywnej konkurencji (zob. uwaga Włoch przedstawiona w motywie 72 powyżej).
(110)
Nie można przyjąć takiego toku rozumowania, ponieważ jest on niezgodny z zasadą ustanowioną w orzecznictwie unijnym, zgodnie z którą „dążenie państwa członkowskiego do przybliżenia warunków konkurencji określonego sektora gospodarki do warunków panujących w innych państwach członkowskich przez jednostronne zastosowanie odpowiednich środków nie odbiera tym środkom charakteru pomocy” (35). Komisja uważa, że powyższa zasada ma również zastosowanie do sytuacji, w których państwo członkowskie dąży do przybliżenia warunków konkurencji do warunków panujących na w pełni konkurencyjnym rynku.
(111)
Ponadto jeżeli przyjęto by powyższe twierdzenie, to nie można byłoby mówić o istnieniu jakiejkolwiek pomocy państwa w sytuacji, w której państwo członkowskie przyznawałoby dotację w celu zniwelowania różnicy między ceną swobodnie wynegocjowaną między dwoma podmiotami rynkowymi a teoretyczną ceną, która mogłaby zostać uzgodniona w warunkach pełnej konkurencji. Byłoby to niezgodne z podstawowym celem kontroli pomocy państwa.
(112)
Włochy utrzymują, że zastosowane taryfy są takie same, jak taryfy zastosowane w sprawie Alumix, co do których Komisja stwierdziła, że nie stanowią pomocy (zob. motyw 74 powyżej), i w związku z tym one również powinny zostać uznane za niezawierające elementu pomocy państwa.
(113)
Komisja zwraca uwagę na fakt, że sytuacja, w odniesieniu do której Komisja zajęła stanowisko w sprawie Alumix, w istotny sposób różniła się od sytuacji rozpatrywanej obecnie. W sprawie Alumix taryfa została przyznana przez ENEL, który był wówczas podmiotem prawa publicznego dostarczającym energię elektryczną na zasadzie monopolu na rynku energii elektrycznej, który jeszcze nie został zliberalizowany (36). W takiej sytuacji Komisja musiała ustalić, czy ENEL sprzedawał po sztucznie zaniżonej cenie, czy postępował jak racjonalny podmiot gospodarki rynkowej. Ze względu na monopol ENEL na wytwarzanie i dostawy energii elektrycznej nie istniała cena na konkurencyjnym rynku, do której Komisja mogłaby odnieść się w celu dokonania oceny istnienia korzyści. W związku z tym Komisja opracowała metodę określenia najniższej teoretycznej ceny rynkowej, po której racjonalnie działający dostawca byłby gotów sprzedawać energię elektryczną swojemu „najlepszemu klientowi”.
(114)
Metoda ta nie może być jednak stosowana w sytuacji, w której ceny są przedmiotem negocjacji między odbiorcami końcowymi a dostawcami energii na zliberalizowanym rynku i są subsydiowane za pośrednictwem płatności wyrównawczych ex post. W związku z tym analiza przeprowadzona w decyzji w sprawie Alumix oraz ustalenia Komisji w odniesieniu do tej sprawy są ewidentnie nieistotne w przypadku omawianej sytuacji. Znalazło to potwierdzenie w wyroku Sądu z dnia 25 marca 2009 r., który podtrzymał decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie Alcoa (37) (pkt 132 wyroku).
(115)
W omawianej sprawie zasada dotycząca racjonalnie działającego podmiotu gospodarczego nie ma zastosowania. Pozycja musiałaby zostać oceniona w oparciu o test prywatnego inwestora w przypadku, gdyby państwo sprzedawało energię elektryczną danym przedsiębiorstwom bezpośrednio lub za pośrednictwem przedsiębiorstwa będącego własnością państwa, jak miało to miejsce w sprawie Alumix. Jednak w przedmiotowej sprawie energia elektryczna jest dostarczana przez przedsiębiorstwa prywatne. W związku z tym nie zachodzi konieczność zbadania, jak miało to miejsce w sprawie Alumix, czy zachowanie państwa było porównywalne z racjonalnym zachowaniem podmiotu gospodarczego.
(116)
Należy stwierdzić, że systemy płatności wyrównawczych z 2004 r. i 2005 r. zmniejszają opłaty przewidziane w zawartych przez beneficjentów umowach na dostawy energii, które w normalnych okolicznościach musiałyby zostać uwzględnione w budżetach przedsiębiorstw. W związku z tym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, kwestionowany środek przynosi jego odbiorcom korzyść ekonomiczną (38).
5.1.2. Selektywny charakter środków
(117)
Ponieważ preferencyjne taryfy opłat za energię elektryczną we Włoszech są przyznawane wyłącznie przedsiębiorstwom posiadającym zakłady zlokalizowane na Sardynii oraz należącym do zamkniętego wykazu sektorów określonych w ustawodawstwie i instrumentach regulacyjnych, które stanowią podstawę prawną środków, wynikająca z nich korzyść ma charakter selektywny.
5.1.3. Zasoby państwowe i możliwość przypisania ich państwu
(118)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem korzyść stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 TFUE wyłącznie wtedy, gdy przyznano ją bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych (39) i można ją przypisać państwu (40).
(119)
Jak wyjaśniono w motywie 28, przedmiotowe płatności wyrównawcze są finansowane z opłaty parapodatkowej pobieranej przez Fundusz Wyrównawczy w formie komponentu A4 taryfy opłat za energię elektryczną. Opłata ta jest obowiązkowa, ponieważ nakłada ją AEEG w drodze decyzji wdrażającej prawodawstwo krajowe. Fundusz Wyrównawczy jest podmiotem prawa publicznego ustanowionym na mocy ustawy, pełniącym swoje funkcje na podstawie szczegółowych instrukcji zawartych w decyzjach AEEG.
(120)
Także zgodnie z ustalonym orzecznictwem zyski z opłaty, która na mocy prawa krajowego jest obowiązkowa i uiszczana na rzecz powołanego na mocy ustawy podmiotu prawa publicznego, stanowią zasoby państwowe w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu, jeżeli przeznacza się je na finansowanie środka spełniającego kryteria określone w tym artykule (41).
(121)
W celu potwierdzenia tezy, że przedmiotowy środek nie jest finansowany z zasobów państwowych, Włochy opierają się na wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie PreussenElektra (42). Władze włoskie twierdzą, że fundusze wymagane do sfinansowania taryfy są przekazywane podmiotom prywatnym (beneficjentom) przez podmioty prywatne (konsumentów energii elektrycznej); rola państwa ogranicza się do uchwalenia ustawy nakazującej płatność wymaganych sum bez pozostawienia żadnej swobody decyzji co do wykorzystania funduszy w inny sposób niż do realizacji ustawowego programu. W szczególności, według władz włoskich i szeregu beneficjentów, Fundusz Wyrównawczy nie ma żadnej kontroli nad funduszami i pełni jedynie funkcję pośrednika w zakresie rachunkowości.
(122)
W sprawie PreussenElektra Trybunał uznał, że obowiązek nałożony na prywatnych dostawców energii elektrycznej, aby nabywać energię elektryczną ze źródeł odnawialnych po cenach minimalnych wyższych od rzeczywistej wartości ekonomicznej tego rodzaju energii, nie stanowi pomocy państwa, ponieważ środek nie wiąże się z bezpośrednim lub pośrednim przekazaniem zasobów państwowych.
(123)
Komisja zwraca uwagę, że w sprawie PreussenElektra zasoby wymagane do sfinansowania środka były przekazywane producentom energii odnawialnej bezpośrednio przez dostawców energii elektrycznej bez udziału jakiegokolwiek podmiotu prawa publicznego. W ramach tamtego systemu przekazywane sumy nie mogły nigdy znaleźć się w gestii organów państwa członkowskiego. W przedmiotowym przypadku środki pieniężne, zanim zostaną skierowane do beneficjenta końcowego, przepływają jednak przez podmiot prawa publicznego, Fundusz Wyrównawczy. Sprawa PreussenElektra dotyczy zatem innych okoliczności faktycznych i jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy.
(124)
Również wyrok w sprawie Pearle (43) nie może posłużyć do uzasadnienia argumentów wysuwanych przez Włochy lub beneficjentów. W sprawie Pearle Trybunał stwierdził, że w pewnych określonych warunkach środki pochodzące z opłaty przepływające przez podmiot prawa publicznego nie stanowią zasobów państwowych. W sprawie Pearle środki były finansowane w całości przez określony sektor zawodowy z jego wyłącznej inicjatywy. Środki pieniężne pobierano z opłat parapodatkowych przepływających przez podmiot prawa publicznego, który nie mógł w żadnym przypadku wykorzystywać tych funduszy. Ponadto istniała korespondencja między podmiotami, które uiszczały opłaty, i podmiotami otrzymującymi korzyści płynące ze środka.
(125)
Władze włoskie utrzymują, że Fundusz Wykonawczy nie ma swobody decyzyjnej co do wypłat funduszy, które przeznaczono na finansowanie taryf i których w żadnym przypadku nie zalicza się do „sfery finansów publicznych”. Dlatego państwo nie może swobodnie dysponować funduszami i w związku z tym nie stanowią one zasobów państwowych.
(126)
Na wstępie należy zauważyć, że chociaż niektóre z kryteriów w sprawie Pearle można subiektywnie uznać za ważniejsze od innych, nie występuje w przypadku tej sprawy „kryterium kluczowe”. Testy wymienione w wyroku mają charakter kumulatywny. Taką interpretację przedstawił także Sąd w sprawie Earl Salvat, w której zbadał zaskarżone opłaty parapodatkowe w świetle wszystkich kryteriów ze sprawy Pearle łącznie oraz każdego z osobna (44).
(127)
Przed rozważeniem roli pełnionej przez Fundusz Wyrównawczy Komisja upewniła się, czy spełniono któregokolwiek z innych testów wymienionych w sprawie Pearle. Jest oczywiste, że w przedmiotowej sprawie, w odróżnieniu od sprawy Pearle, kwestionowane taryfy ustanowiono z inicjatywy państwa, a nie sektora gospodarczego. Ponadto w sprawie Pearle beneficjenci środka także jako jedyni wnosili wkład w wykorzystywane środki, tak że interwencja podmiotu prawa publicznego nie zmierzała do przysporzenia korzyści, która stanowiłaby dodatkowe obciążenie dla państwa. W przedmiotowej sprawie beneficjenci nie ponoszą obciążenia finansowego wynikającego z opłaty; ciężar ten spoczywa wyłącznie na odbiorcach energii elektrycznej. Dlatego nie można skutecznie powoływać się na treść wyroku w sprawie Pearle bez względu na to, czy można uznać za zasadną argumentację dotyczącą roli Funduszu Wyrównawczego wyłącznie jako pośrednika w zakresie rachunkowości.
(128)
Odwołując się do samego Funduszu Wyrównawczego, Komisja zwraca uwagę na fakt, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie należy rozróżniać przypadków, w których pomoc jest przyznawana bezpośrednio przez państwo, i przypadków, w których jest ona udzielana za pośrednictwem podmiotu prawa publicznego lub organu prywatnego, wskazanego lub utworzonego przez to państwo (45). Dlatego publiczny lub prywatny status Funduszu Wyrównawczego nie stanowi decydującego czynnika do celów zastosowania zasad pomocy państwa. Fakt, iż Fundusz Wyrównawczy jest podmiotem prawa publicznego, nie oznacza automatycznie, że ma zastosowanie art. 107 TFUE (46); podobnie interwencja organu prywatnego sama w sobie nie wyklucza możliwości zastosowania tego artykułu.
(129)
Analiza nie może jednak ograniczać się do kompetencji Funduszu Wyrównawczego jako podmiotu prawa publicznego. Należy raczej ustalić, czy, ogólniej rzecz ujmując, państwo może sprawować kontrolę nad funduszami wykorzystanymi do finansowania taryfy bezpośrednio lub za pośrednictwem innego wskazanego przez siebie organu. Ten sam test należałoby zastosować, gdyby Fundusz Wyrównawczy był organem prywatnym.
(130)
Niedawny wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Essent (47) dostarcza ostatecznych wskazówek w tej kwestii. W sprawie Essent Niderlandy wprowadziły ustawą dopłatę do ceny energii elektrycznej. Dopłatę płacili odbiorcy energii elektrycznej operatorom sieci, którzy z kolei przekazywali środki pieniężne wskazanemu przedsiębiorstwu SEP. SEP nie miało prawa decydowania w zakresie zarządzania środkami i działało pod ścisłą kontrolą władz. Trybunał doszedł do wniosku, że dochód z dopłaty stanowił zasoby państwowe, ponieważ dopłatę do ceny energii elektrycznej nałożono na mocy prawa krajowego, zatem stanowiła ona opłatę, a SEP nie mogło wykorzystywać dochodów z tej opłaty do innych celów niż określone ustawą, tak że środki pieniężne pozostawały pod kontrolą publiczną i były tym samym dostępne dla organów krajowych. Trybunał uznał, że wystarczyło to do uznania tych środków pieniężnych za zasoby państwowe.
(131)
Podobieństwa do niniejszej sprawy są oczywiste. Podobnie jak w sprawie Essent, dopłatę do ceny energii elektrycznej stosowaną do sfinansowania przedmiotowych taryf nałożono na mocy ustawy. Fundusz Wyrównawczy pełni tę samą rolę co SEP, skoro gromadzi dochody z opłaty parapodatkowej i nimi zarządza oraz podlega takim samym ograniczeniom, ponieważ nie może wykorzystywać dochodów z tej opłaty do innych celów niż określone ustawą (finansowanie taryf preferencyjnych). Państwo może kontrolować wykorzystywanie środków i nadawać im kierunek: Fundusz Wyrównawczy pełni swoje funkcje w zakresie rachunkowości w oparciu o szczegółowe instrukcje od AEEG, który działa w ramach regulacyjnych uprawnień ustawowych lub wdrażania przepisów krajowych. W ten sposób środki, którymi dysponuje Fundusz Wyrównawczy, pozostają cały czas pod kontrolą publiczną.
(132)
Analiza ta jest zgodna z decyzją Komisji w sprawie kosztów osieroconych we Włoszech, w której scharakteryzowano środki pieniężne administrowane przez Fundusz Wyrównawczy na rachunku A6 jako zasoby państwowe (48).
(133)
Uznanie środków pieniężnych administrowanych przez Fundusz Wyrównawczy za zasoby państwowe znalazło potwierdzenie w wyroku Sądu w sprawie Iride (49).
(134)
Włoski Najwyższy Sąd Kasacyjny orzekł już, że osobowość prawna Funduszu Wyrównawczego nie była odrębna od osobowości prawnej państwa włoskiego oraz że środki pieniężne przekazane Funduszowi Wyrównawczemu należy uważać za własność państwa, nawet jeżeli pochodziły od podmiotów prywatnych i były przeznaczone dla przedsiębiorstw prywatnych (wyrok nr 11632/03 z dnia 3 kwietnia 2003 r.). W sprawie Iride strona skarżąca Iride SpA i Iride Energia SpA wniosła sprawę do Sądu, odwołując się od decyzji, w której Komisja uznała za zasoby państwowe kwoty, którymi administrował Fundusz Wyrównawczy na rachunku A6. Argumenty wysuwane przez stronę skarżącą były bardzo podobne. Kwestionowały one treść orzeczenia Sądu Kasacyjnego, utrzymując, że rolą Funduszu Wyrównawczego jest jedynie pośrednictwo w prowadzeniu rachunkowości między osobami prywatnymi podlegającymi obowiązkowi finansowemu, a beneficjentami przedmiotowych kwot, co nie pozwalało Funduszowi Wyrównawczemu korzystać ze środków pieniężnych zdeponowanych nawet na krótki czas. Strona skarżąca twierdziła również, że w tym kontekście zastosowanie ma orzecznictwo w sprawie PreussenElektra.
(135)
Podkreśliwszy, że badanie interpretacji prawa włoskiego dokonanej przez Sąd Kasacyjny nie leży w jego jurysdykcji, Sąd potwierdził, że środki pieniężne znajdujące się na rachunku A6 Funduszu Wyrównawczego należy uważać za zasoby państwowe, ponieważ nie dość, że były własnością państwa, to znajdowały się pod jego stałą kontrolą (50).
(136)
Wniosek ten dotyczył rachunku A6 Funduszu Wyrównawczego wykorzystywanego do finansowania kosztów osieroconych włoskiego sektora energii elektrycznej. Można go jednak w sposób logiczny rozszerzyć na komponent A4, który jest wykorzystywany do finansowania kwestionowanych taryf. Wyrok Sądu Kasacyjnego oparto na analizie osobowości prawnej Funduszu Wyrównawczego, zatem ustalenie dotyczące własności państwa ma zastosowanie do wszystkich środków pieniężnych zdeponowanych w Funduszu Wyrównawczym. Dotyczy to również dokonanego przez Sąd ustalenia, że państwo może kontrolować środki, którymi administruje Fundusz Wyrównawczy. Jedyną różnicą między rachunkiem A6 i komponentem A4 jest przeznaczenie zebranych środków (pokrycie kosztów osieroconych w przypadku rachunku A6 i finansowanie taryf preferencyjnych w przypadku komponentu A4). Kwoty przekazane beneficjentom na Sardynii z komponentu A4 należy zatem również uznać za zasoby państwowe.
(137)
Kwestionowane taryfy nie tylko były finansowane z zasobów państwowych, ale można je też przypisać państwu, ponieważ podstawę prawną środków określono w przepisach krajowych, dekretach oraz decyzjach podjętych przez AEEG, który jest podmiotem prawa publicznego, w ramach wykonywania jego funkcji jako organu publicznego (51).
5.1.4. Wpływ na wymianę handlową i zakłócenie konkurencji
(138)
W odniesieniu do wpływu środków na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i wynikłego zakłócenia konkurencji bezsporny jest fakt, że przedmiotowe rynki (ołowiu, cynku, srebra, aluminium i chloru/sody) są w pełni otwarte na konkurencję. Samo to wystarczy, aby stwierdzić, że taryfy mają wpływ na wewnątrzunijną wymianę handlową.
(139)
Komisja rozważyła jednak argument wysunięty przez beneficjentów i władze włoskie, zgodnie z którym w przemyśle metalurgicznym (argumentu nie wysunięto w wyraźny sposób w odniesieniu do chloru) taryfy nie mają wpływu na wymianę handlową i nie zakłócają konkurencji, ponieważ nie zachodzą faktyczne przepływy handlowe miedzy państwami członkowskimi; nie jest prawdopodobne, że takie przepływy handlowe rozwiną się, a w świetle szczególnych cech tego sektora taryfy nie przynoszą szkody konkurentom beneficjentów w Unii.
(140)
W decyzjach Komisji i wyrokach Trybunału Sprawiedliwości nigdy nie uznano, że brak faktycznych przepływów handlowych świadczy o braku wpływu danego środka pomocy na wewnątrzunijną wymianę handlową. Trybunał konsekwentnie orzekał, że pomoc udzielona określonemu przedsiębiorstwu może mieć wpływ na wymianę handlową z innymi państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję, nawet jeżeli przedsiębiorstwo-beneficjent samo nie uczestniczy w wewnątrzunijnej wymianie handlowej. Jeżeli państwo członkowskie przyznaje przedsiębiorstwu pomoc, produkcja krajowa może pozostać na poziomie niezmienionym lub ulec zwiększeniu, co powoduje zmniejszenie możliwości eksportowych przedsiębiorstw zlokalizowanych w innych państwach członkowskich na rynek przedmiotowego państwa członkowskiego (52).
(141)
Ponadto tendencja malejącej produkcji w UE, rosnących przywozów z państw spoza UE oraz ograniczonych lub niewystępujących przepływów handlowych między państwami członkowskimi nie jest czymś niezwykłym: faktycznie jest typowa dla sektorów, w których występują problemy strukturalne lub znaczna presja konkurencyjna. Takie sektory są szczególnie wrażliwe na środki podejmowane przez państwa członkowskie w celu poprawienia pozycji rynkowej przemysłu krajowego.
(142)
Fakt, że produkcja cynku, ołowiu i srebra we Włoszech jest zbyt mała, aby mieć wpływ na cenę referencyjną, jest nieistotny. Istnienie ceny referencyjnej dla tych metali, która nie ulega łatwo wpływom warunków produkcji w pojedynczym państwie członkowskim, nie wyklucza istnienia konkurencji między przedsiębiorstwami zlokalizowanymi w EOG i prowadzącymi sprzedaż na światowych rynkach metali. Można przyjąć, że pomoc dla beneficjentów z Sardynii nie umożliwia im obniżenia ceny ich produktów na rynku światowym i wykluczenia konkurentów z rynku i że inni europejscy producenci mogą kontynuować działalność, dopóki mają możliwość sprzedaży z zyskiem po cenie obowiązującej na rynku światowym. Zyski osiągnięte we Włoszech dzięki subsydiowanym taryfom opłat za energię elektryczną wzmacniają jednak pozycję rynkową tych przedsiębiorstw w sensie ogólnym. Na przykład nagromadzone rezerwy kapitałowe można wykorzystać do przejęcia konkurentów i zwiększenia udziału w rynku. To rozumowanie jest tym bardziej istotne, że niektórzy beneficjenci należą do przedsiębiorstw wielonarodowych (53).
(143)
W przeciwieństwie do tego, co twierdzą beneficjenci, faktu, że cena płacona we Włoszech w przedmiotowych sektorach jest porównywalna ze średnią ceną za energię elektryczną płaconą w Europie przez konkurencyjnych producentów, nie można uznać za dowód, że włoska taryfa nie zagraża interesom innych europejskich producentów. W sprawie C-372/97 Włochy przeciwko Komisji jasno ustalono, że środki jednostronne mające na celu zbliżenie warunków konkurencji w danym państwie członkowskim do warunków panujących w innych państwach członkowskich wpływają na wymianę handlową (a zatem wchodzą w zakres definicji pomocy). Ponadto niektóre umowy dostaw energii istniejące w innych państwach członkowskich mogą wiązać się z pomocą państwa i Komisja wszczęła szczegółowe postępowania wyjaśniające w odniesieniu do kilku tego rodzaju środków (54). Chociaż ani władze włoskie ani Alcoa nie skorzystały wyraźnie z takiej linii obrony, Komisja uważa, że warto zwrócić uwagę na utrwaloną zasadę, zgodnie z którą istnienie niezgodnej z prawem pomocy w niektórych państwach członkowskich nie może uzasadniać przyjęcia podobnych środków przez inne państwo członkowskie.
(144)
W każdym przypadku skargi wpływające ze strony podmiotów będących konkurentami beneficjentów stanowią wskazanie, że kwestionowane taryfy faktycznie powodują problemy związane z konkurencją i wpływają na wymianę handlową w UE.
(145)
Ponadto władze włoskie nie zgłosiły taryf z 2004 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku niezgłoszonej pomocy Komisja nie musi wykazywać faktycznych konsekwencji, jakie dany środek miał na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi: „Gdyby Komisja musiała w swojej decyzji wykazać rzeczywisty skutek już przyznanej pomocy, prowadziłoby to bezpośrednio do uprzywilejowania państw członkowskich przyznających pomoc z naruszeniem obowiązku jej zgłoszenia przewidzianego w art. 93 ust. 3 Traktatu [WE] w stosunku do państw, które zgłaszają pomoc w fazie projektu” (55).
(146)
Należy wyciągnąć wniosek, że kwestionowane preferencyjne taryfy opłat za energię elektryczną mogą spowodować poprawę pozycji rynkowej ich beneficjentów w stosunku do konkurencyjnych przedsiębiorstw w UE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w takich okolicznościach należy uznać, że miał miejsce wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, a konkurencja została zakłócona (56).
5.1.5. Wnioski w sprawie istnienia pomocy
(147)
Komisja stwierdza, że kwestionowane taryfy z 2004 r. i 2005 r. stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 TFUE i mogą zostać zatwierdzone jedynie, jeżeli spełniają warunki umożliwiające zastosowanie wobec nich jednego z wyłączeń przewidzianych w Traktacie. Wniosek ten jest zgodny z wnioskiem sformułowanym w sprawie Alcoa, która dotyczyła praktycznie identycznych taryf.
5.2. Nowa lub istniejąca pomoc
(148)
Sytuacje, w których dany środek stanowi istniejącą pomoc w sposób wyczerpujący wyliczono w art. 1 rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (57).
(149)
Faktem bezspornym jest, że przedmiotowe środki nie zostały wprowadzone w życie przed przystąpieniem Włoch do UE (art. 1 lit. b) ppkt (i) przedmiotowego rozporządzenia), nie uznaje się ich za zatwierdzone wskutek tego, że Komisja nie podjęła decyzji w przewidzianych proceduralnie terminach (art. 1 lit. b) ppkt (iii)) i nie mogą zostać uznane za istniejącą pomoc ze względu na wygaśnięcie okresu przedawnienia (art. 1 lit. b) ppkt (iv)). Nie stały się one pomocą w wyniku rozwoju wspólnego rynku i bez wprowadzania zmian przez państwo członkowskie (pierwsze zdanie art. 1 lit. b) ppkt (v)).
(150)
W świetle powyższego Komisja jest zdania, że kwestionowane taryfy stanowią nową pomoc.
5.3. Zgodność pomocy z prawem
(151)
Na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE państwa członkowskie muszą informować Komisję o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy i nie mogą wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej.
(152)
Jako że władze włoskie nie zgłosiły art. 1 dekretu z 2004 r., taryfy z 2004 r. są pomocą niezgodną z prawem.
(153)
Władze włoskie zgłosiły jednak art. 11 ust. 12 ustawy nr 80/2005 i zaniechały wdrożenia tego środka. Postąpiły zatem zgodnie z ich obowiązkami wynikającymi z art. 108 ust. 3 TFUE.
6. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
(154)
W ramach odstępstwa od ogólnego zakazu pomocy państwa przewidzianego w art. 107 ust. 1 TFUE pomoc państwa można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym jeżeli spełnia warunki umożliwiające zastosowanie jednego z wyjątków przewidzianych w Traktacie.
(155)
Taryfy z 2004 r. i 2005 r. stanowią pomoc operacyjną. Należy odrzucić twierdzenie władz włoskich, że taryf z 2005 r. nie powinno się uznawać za pomoc operacyjną, ponieważ stanowią element strategii pomocy regionalnej i są uzależnione od inwestycji produkcyjnej. Chociaż protokół ustaleń stanowi, że beneficjenci muszą dokonywać określonych inwestycji, element pomocy w preferencyjnych taryfach z 2005 r. nie jest częścią wydatków kwalifikowalnych i nie podlega maksymalnej intensywności pomocy. Nie istnieją wskazania świadczące o tym, że środek spełnia kryteria pomocy na inwestycje lub że pomoc jest proporcjonalna. Zamiast tego środek jest wyraźnie ustalany w stosunku do zużycia energii elektrycznej i jego celem jest zmniejszenie kosztów zamówień na energię elektryczną, które stanowią koszty operacyjne poniesione przez odnośne przedsiębiorstwa. Nie może być on zatem uważany za pomoc na inwestycje.]
(156)
Pomoc operacyjna jest zasadniczo niezgodna z rynkiem wewnętrznym. W sprawie C 86/89 Włochy przeciwko Komisji Trybunał Sprawiedliwości uznał, że „przedmiotowa pomoc, przyznana bez żadnych konkretnych warunków i wyłącznie w oparciu o wykorzystane ilości, powinna zostać uznana za pomoc operacyjną dla przedmiotowych przedsiębiorstw, która jako taka miała wpływ na warunki handlowe w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem” (58).
(157)
W sprawie Siemens przeciwko Komisji Sąd przypomniał zasadę, że „pomoc operacyjna, a więc pomoc mająca na celu obniżenie ponoszonych przez przedsiębiorstwo kosztów, które musiałoby ono normalnie ponosić w ramach swojej normalnej działalności lub codziennych działaniach, zasadniczo nie wchodzi w zakres wcześniej wspomnianego art. 92 ust. 3 [obecnie art. 107 ust. 3 TFUE] […]. Zgodnie ze stosownym orzecznictwem skutkiem takiej pomocy jest zasadniczo zakłócenie konkurencji w sektorach, w których jest przyznawana, przy czym jednocześnie ze względu na swój charakter nie może ona pomóc w osiągnięciu żadnego z celów wymienionych wcześniej wyjątków”.
(158)
Istnieją jednak jasno zdefiniowane sytuacje, w których pomoc operacyjna może zostać przyznana. W szczególności pomoc operacyjną można przyznać na cele środowiskowe w oparciu o Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska (59). Pomoc operacyjna może zostać również zatwierdzona w drodze wyjątku jako pomoc regionalna na obszarach objętych pomocą. Komisja dokonała oceny, czy kwestionowane taryfy można przypisać do jednej z tych kategorii.
(159)
Komisja zauważa, że w ramach taryf nie realizuje się żadnego celu środowiskowego i w związku z tym nie można ich zatwierdzić jako pomoc na ochronę środowiska.
6.1. Zgodność z wytycznymi z 1998 r. W sprawie pomocy regionalnej
(160)
Pomoc operacyjną można wyjątkowo przyznać na obszarach objętych pomocą na mocy wyłączenia przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. Region Sardynii kwalifikował się do takiej pomocy do końca 2006 r. Komisja zbadała zatem, czy w tym okresie można było zatwierdzić taryfy z 2004 r. i 2005 r. na mocy wytycznych z 1998 r. w sprawie pomocy regionalnej.
(161)
Zgodnie z pkt 4.15 wytycznych pomoc operacyjną można przyznać w wyjątkowych sytuacjach, pod warunkiem że (i) jest ona uzasadniona w kategoriach jej wkładu w rozwój regionalny i jej charakteru oraz (ii) jej poziom jest proporcjonalny do niedostatków, które powinna zniwelować. Państwo członkowskie musi wykazać istnienie wszelkich niedostatków i ocenić ich wagę. Zgodnie z pkt 4.17 wytycznych pomoc operacyjna musi być ograniczona czasowo i stopniowo redukowana.
(162)
Zgodnie z art. 2 wytycznych „indywidualna płatność pomocowa ad hoc na rzecz pojedynczego przedsiębiorstwa, bądź pomoc ograniczona do jednego obszaru działalności, może wywierać poważny wpływ na konkurencję na danym rynku, a jej skutki dla rozwoju regionalnego będą prawdopodobnie zbyt ograniczone […]. W konsekwencji odstępstwa takie [od ogólnego zakazu pomocy] mogą normalnie być przyznawane jedynie w ramach otwartych wielosektorowych systemów pomocy, w danym regionie, oraz dla wszystkich przedsiębiorstw funkcjonujących w danym sektorze”. Taryfa opłat za energię elektryczną przyznana w sposób selektywny kilku indywidualnym przedsiębiorstwom w określonych sektorach stoi w wyraźnej sprzeczności z duchem pomocy regionalnej, która musi mieć charakter wielosektorowy. Ponieważ jednak nie istnieje bezwarunkowy zakaz udzielania pomocy ad hoc, Komisja przeanalizowała, czy istnieją jakiekolwiek wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie taryfy.
(163)
Komisja wzięła pod uwagę w szczególności niedoskonałości rynku energii elektrycznej na Sardynii, udokumentowane przez władze włoskie i beneficjentów w celu dokonania oceny, czy mogą one stanowić ograniczenia regionalne.
6.1.1. Rynek energii elektrycznej na Sardynii w kontekście Włoch
(164)
Włoski rynek energii elektrycznej jest zasadniczo mocno skoncentrowany, choć w nieco mniejszym stopniu na północy państwa. Operatorem dominującym we wszystkich strefach jest dawny monopolista ENEL; wyjątkiem jest Sardynia, gdzie ENEL tworzy duopol z E.ON. ENEL ma znaczną władzę rynkową i włoski organ ds. konkurencji uznał, że przedsiębiorstwo to w kilku przypadkach nadużyło swojej pozycji rynkowej. Ceny energii elektrycznej we Włoszech są zasadniczo wysokie ze względu na strukturę produkcji energii elektrycznej opartą zasadniczo na paliwach kopalnych (głównie gaz), brak elektrowni jądrowych oraz ograniczenie linii międzysystemowych łączących Włochy z pozostałą częścią Europy.
(165)
Na Sardynii, której udział w zainstalowanej mocy netto we Włoszech wynosi 4,1 % (60), energia elektryczna jest zasadniczo wytwarzana w elektrociepłowniach wykorzystujących paliwa kopalne (węgiel, olej opałowy i smołę rafineryjną). Na wyspie nie istnieje infrastruktura dystrybucji gazu ziemnego.
(166)
Sardynia ma problemy z powodu nadwyżki produkcyjnej energii elektrycznej, szczególnie w segmencie wysokokosztowym (elektrownie napędzane olejem) ze względu na plany rządu włoskiego skoncentrowania na wyspie włoskiego przemysłu ciężkiego, których nigdy nie zrealizowano i które doprowadziły do nadmiernych inwestycji przedsiębiorstwa ENEL w elektrownie. Zakłady te są nie tylko kosztowniejsze pod względem strukturalnym, ale również szybko stają się przestarzałe technologicznie. W rozważanym okresie eksport produkowanej na Sardynii energii elektrycznej do Włoch kontynentalnych był ograniczony niewielką przepustowością linii międzysystemowej, która jest podatna na ograniczenie (61).
(167)
Dwa przedsiębiorstwa produkujące energię elektryczną, ENEL i E.ON, mają łącznie 95-procentowy udział w rynku dostaw energii elektrycznej na Sardynii (mniej więcej 58 % E.ON i 42 % ENEL). Z dochodzenia w sektorze energetycznym (62) wynika, że pod względem konkurencyjnym sytuację na Sardynii można zaklasyfikować jako duopol z kolektywną pozycją dominującą. Koncentracja na rynku jest wysoka, choć nie najwyższa we Włoszech (63). Dzięki sprawowaniu kontroli nad praktycznie wszystkimi elektrowniami podszczytowymi i szczytowymi, E.ON i ENEL ustalają ceny energii w większości pór dnia. Sytuacja na Sardynii wydaje się być jednak mniej krytyczna niż na południu Włoch, gdzie ENEL ustala ceny we wszystkich porach dnia (64).
(168)
Hurtowe ceny energii elektrycznej we Włoszech należą do najwyższych w Europie (65), a ceny na Sardynii do najwyższych we Włoszech. W 2007 r. krajowa średnia cena (PUN) wyniosła 70,99 EUR za MW/h, natomiast na Sardynii średnia cena strefowa wyniosła 75,00 EUR za MW/h, co stanowiło obniżkę w stosunku do 80,00 EUR za MW/h w 2006 r. (66). W latach 2008 i 2009 nadal utrzymywała się tendencja zwyżkowa w zakresie średnich cen regionalnych na Sardynii. W pierwszej połowie 2009 r. ceny na Sardynii pozostawały stale powyżej poziomu średniej krajowej (średnia cena wynosiła 106,60 EUR za MW/h, natomiast PUN wynosiła 60,50 EUR za MW/h).
(169)
Ceny płacone w Sardynii przez beneficjentów taryf z lat 2004/2005 na podstawie umów dwustronnych wynosiły od 60 EUR do 65 EUR za MW/h. W związku z tym, że Komisja nie posiada odpowiednich danych (władze włoskie twierdzą, że nie są w stanie ich dostarczyć - zob. motyw 92 powyżej), nie było możliwe porównanie tych cen z cenami zarejestrowanymi we Włoszech kontynentalnych. Na podstawie powyższej analizy ogólnych trendów cenowych, które mogą zasadniczo oddawać trendy cenowe w ramach umów dwustronnych, wydaje się być możliwe założenie, że w rozważanym okresie energochłonne przedsiębiorstwa na Sardynii płaciły wyższe ceny niż we Włoszech kontynentalnych.
(170)
Podsumowując, rynek energii elektrycznej na Sardynii doświadcza złożonych trudności, obejmujących wysokie ceny, znaczny stopień koncentracji na rynku, władza rynkowa operatorów dominujących, nadwyżka zdolności produkcyjnych w segmencie wysokokosztowym, względna niewydolność przestarzałych elektrowni, brak dostępu do infrastruktury gazu ziemnego i ograniczona przepustowość połączeń międzysystemowych Istnieje duże prawdopodobieństwo, że trudności te przekładają się na wyższe ceny energii elektrycznej dla odbiorców końcowych, w tym tych najbardziej energochłonnych.
6.1.2. Istnienie ograniczeń regionalnych
(171)
Pierwszą sprawą, którą należy się zająć, jest ustalenie, czy tego typu trudności stanowią ograniczenia regionalne, tzn. czy mają poważny wpływ na rozwój gospodarczy Sardynii. W sprawie C 34/02 Komisja uznała, że brak międzysystemowych połączeń energetycznych nie stanowi takiej przeszkody (67). Chociaż prawdą jest, że MŚP w mniejszym stopniu odczuwają skutki wysokich cen energii elektrycznej niż duże energochłonne sektory, jednak dobry stan danej gałęzi przemysłu nie może być automatycznie utożsamiany z dobrym stanem regionu. Komisja uważa, że władze włoskie nie uzasadniły w dostateczny sposób domniemanych ograniczeń regionalnych wynikających ze stanu rynku energii elektrycznej Sardynii.
(172)
Nawet przy założeniu, że ograniczenia regionalne rzeczywiście istniały, i tak konieczne byłoby jednak spełnienie kryteriów określonych w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej. Komisja dokonała oceny spełnienia tych warunków.
6.1.3. Wkład w rozwój regionalny
(173)
Pomoc musi trwale przyczyniać się do rozwoju regionalnego i być proporcjonalna do ograniczeń, które ma eliminować. Pomocy operacyjnej w regionie objętym pomocą nie można zatwierdzić ze względu na trudności, których doświadcza tylko jeden sektor - należy wykazać, że w trwały sposób przyczyni się ona do rozwoju regionalnego. W przedmiotowej sprawie jest to mało prawdopodobne. Nawet przy założeniu, że zachowanie części infrastruktury produkcyjnej na wyspie przyczyniłoby się do wzrostu zatrudnienia oraz do utrzymania bazy produkcyjnej, skutki te nie byłyby trwałe. Jeśli - jak twierdzą władze włoskie - wysokie ceny energii elektrycznej są problemem strukturalnym na Sardynii, trudności doświadczane przez energochłonne sektory przemysłu pojawią się ponownie po zniesieniu taryf.
(174)
Władze włoskie przedstawiają taryfę jako środek tymczasowy, który ma funkcjonować tylko do zakończenia w 2010 r. realizowanych obecnie projektów infrastrukturalnych w zakresie wytwarzania energii elektrycznej i połączeń międzysystemowych (rurociąg GALSI i kabel podmorski SAPEI) (68). Władze włoskie argumentują, że lepsze połączenia międzysystemowe obniżą wysokość cen płaconych przez przedmiotowe przedsiębiorstwa. Komisja jest zdania, że chociaż nowa infrastruktura może zmniejszyć lub zniwelować różnice w cenach pomiędzy Sardynią a Włochami kontynentalnymi, jest mało prawdopodobne, aby takie projekty mogły obniżyć ceny energii elektrycznej o połowę, co dałoby poziom cen rzekomo wymagany do zapewnienia rentowności tej działalności przemysłowej w perspektywie długoterminowej.
(175)
Komisja zauważa również, że istnienie dotacji państwowej, mającej na celu zmniejszenie kosztów energii elektrycznej ponoszonych przez dużych odbiorców nie zachęca dostawców energii elektrycznej do obniżania cen w celu utrzymania swoich największych klientów, ani nie zapobiega pogarszaniu się ich struktury kosztów. Zamiast tego dotacja stanowi zazwyczaj silniejszy bodziec dla dostawców do wykorzystania swojej władzy rynkowej. Dlatego, nawet gdyby prawdą było, biorąc pod uwagę nadwyżkę zdolności produkcyjnych, że przedsiębiorstwa energochłonne byłyby normalnie w stanie uzyskać konkurencyjną cenę, gdyby nie władza rynkowa dostawców energii elektrycznej (którzy zdaniem władz włoskich i beneficjentów mają interes w utrzymaniu wysokich cen), Komisja uważa, że taryfa preferencyjna nie jest właściwym instrumentem dla osłabienia takiej władzy rynkowej.
6.1.4. Proporcjonalność
(176)
Dotacja przyznana beneficjentom taryf nie jest obliczana w taki sposób, aby zrekompensować różnice regionalne (tzn. różnicę pomiędzy cenami energii elektrycznej we Włoszech kontynentalnych a cenami na Sardynii w odniesieniu do tej samej kategorii klientów), ale raczej ma na celu zbliżenie cen obowiązujących na Sardynii do cen płaconych przez podmioty będące konkurentami beneficjentów w UE. Poziom cen określonych dla beneficjentów z Sardynii jest szczególnie niski i z pewnością znajduje się poniżej poziomu cen obowiązujących we Włoszech kontynentalnych, które należą do jednych z najwyższych cen w UE. Taryfa nie jest więc proporcjonalna do ograniczeń regionalnych, które rzekomo ma łagodzić.
(177)
Już sama metoda wybrana do obliczania wysokości dopłaty sugeruje, że środek ten ma spełniać raczej cel polityki przemysłowej niż cel regionalny. Władze włoskie kilkakrotnie podkreślały w przesyłanych przez nie uwagach właśnie ten, związany z polityką przemysłową, aspekt taryf.
6.1.5. Stopniowe wycofywanie pomocy
(178)
Regionalna pomoc operacyjna musi być stopniowo zmniejszana (pkt 4.17 wytycznych w sprawie pomocy regionalnej). Ponieważ mechanizmy aktualizacji dla taryf z 2004 r. i 2005 r. są odmienne, zostały ocenione osobno.
(179)
Taryfy z 2004 r. są indeksowane w oparciu o różnice w cenach paliwa i mogą tylko rosnąć lub pozostawać na tym samym poziomie. Według władz włoskich zapewnia to stopniowe zmniejszanie pomocy. Komisja jest zdania, że wymóg stopniowego wycofywania pomocy można uznać za spełniony tylko w przypadku zagwarantowania, że płatności wyrównawcze - które są równe rzeczywistej kwocie pomocy - będą z czasem stopniowo zmniejszane. Nie wystarczy, że taryfy będą rosnąć w czasie, ponieważ wyższe taryfy mogą mimo wszystko odpowiadać wyższemu poziomowi pomocy, jeśli w międzyczasie ceny płacone przez odbiorców końcowych na danym rynku rosną szybciej niż taryfy. Metoda stosowana przez władze włoskie nie daje żadnej pewności w tej kwestii (69).
(180)
Jeśli chodzi o taryfy z 2005 r., Komisja dokonała oceny mechanizmu indeksacji wprowadzonego w art. 11 ust. 13 ustawy nr 80/2005 zgodnie z wykładnią AEEG w decyzji 217/05 (zob. motyw 33). Zgodnie z zasadami wdrażania określonymi przez AEEG taryfa ma być podwyższana corocznie o wartość procentową odzwierciedlającą zmiany cen energii elektrycznej w UE, jednakże wzrost ten nie może przekroczyć 4 %. Mechanizm ten zapewnia zdaniem władz włoskich stopniowe zmniejszanie pomocy.
(181)
Komisja jest jednak zdania, że fakt objęcia taryfy nominalnej stosunkowo niewielkim rocznym wzrostem nie oznacza, że kwota pomocy netto - mierzona płatnościami wyrównawczymi - zmniejszy się wraz z upływem czasu.
(182)
Przy założeniu, że trend cenowy na giełdach energii elektrycznej można uznać za dość reprezentatywny dla zmian w cenach w ramach umów dwustronnych, jak zasugerowały władze włoskie, taryfy z 2005 r. miałyby charakter malejący tylko w sytuacji obniżki średnich cen unijnych (ponieważ taryfy nie mogą maleć - mogą tylko rosnąć). We wszystkich pozostałych przypadkach taryfy powodowałyby powstanie rosnącej korzyści (70). Ponieważ od 2004 r. do co najmniej 2007 r. średnie ceny energii elektrycznej w UE gwałtownie rosły (o ponad 4 % rocznie), element pomocy zawarty w taryfach z 2005 r. zwiększałby się z czasem.
(183)
Władze włoskie twierdzą, że umowy dwustronne są w rzeczywistości mniej podatne na wzrost cen niż ceny na giełdach energii elektrycznej i ze z tego powodu taryfy z 2005 r. mają w rzeczywistości charakter malejący. Komisja wskazuje, że metoda indeksacji przedłożona do oceny jest oparta na zmianach w cenach na giełdach energii elektrycznej i że Włochy nie przedłożyły danych dotyczących zmian w cenach w ramach umów dwustronnych. Dlatego też twierdzenia władz włoskich nie są dostatecznie uzasadnione.
(184)
Ograniczone informacje posiadane przez Komisję sugerują wręcz coś przeciwnego, tzn. że ceny w ramach umów dwustronnych na Sardynii wzrosły znacząco (zob. np. oświadczenie przedsiębiorstwa Eurallumina, że w 2005/2006 r. płaciło ono 80 EUR za MWh na wolnym rynku, zaś w 2004 r. tylko 65 EUR). Gdyby taryfy zostały wdrożone w tych okolicznościach, płatności wyrównawcze rosłyby z biegiem czasu.
(185)
Dlatego też ani taryfy z 2004 r., ani taryfy z 2005 r. nie spełniają wymogu stopniowego wycofywania pomocy.
6.1.6. Wnioski dotyczące zgodności środka z zasadami pomocy regionalnej
(186)
Komisja stwierdza, że przedmiotowych taryf nie można uznać za zgodne z zasadami pomocy regionalnej w świetle wytycznych w sprawie pomocy regionalnej z 1998 r. Ponieważ Sardynia przestała być regionem kwalifikującym się do pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. a) po grudniu 2006 r., analiza zgodności pomocy w świetle wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2007-2013 nie jest konieczna.
(187)
Komisja przyjęła podobne negatywne stanowisko w 2005 r. w odniesieniu do środka, który miał na celu zmniejszenie kosztów energii elektrycznej ponoszonych na Sardynii przez przedsiębiorstwo Eurallumina. Komisja uznała, że sporny środek, który przyjął postać zwolnienia z podatku akcyzowego od olejów ciężkich, nie może zostać zatwierdzony w oparciu o wytyczne w sprawie pomocy regionalnej (71).
6.2. Inne względy dotyczące zgodności
(188)
Włochy i zainteresowane przedsiębiorstwa utrzymują, że system ma na celu zaradzenie niedoborom na rynkach energii elektrycznej, na których nie pojawiły się jeszcze ceny konkurencyjne. Twierdzą, że wysokie ceny energii elektrycznej zagrażają konkurencyjności sektorów energochłonnych. Przyznają, że pomoc skutkuje efektem zachęty, ponieważ bez niej przedsiębiorstwa musiałyby zostać zlikwidowane.
(189)
Zdaniem Komisji nie można uznać, że pomoc operacyjna dla kilku przedsiębiorstw przemysłowych jest właściwą reakcją na brak konkurencji na lokalnym rynku energii elektrycznej, mający wpływ na wszystkich odbiorców energii elektrycznej.
(190)
Wątpliwości budzi również kwestia, czy pomoc jest odpowiednim i proporcjonalnym sposobem zapobieżenia przeniesieniu przedsiębiorstw poza obszar UE. W decyzjach Komisji ani orzeczeniach sądów unijnych nie istnieje żaden precedens przyjęcia takiego argumentu jako uzasadnienia przyznania pomocy państwa. Decyzje o całkowitym lub częściowym przeniesieniu produkcji są częścią strategii biznesowej przedsiębiorstwa i Komisja nigdy nie twierdziła, że stanowią one niewydolność rynku. W sprawach Terni (72) i Alcoa (73) Komisja wyraziła wątpliwości co do podobnych argumentów łączących środki pomocy z celem zapobiegania przeniesieniu sektora poza UE.
(191)
Należy również zauważyć, że wnioski specjalistycznych organów, takich jak Grupa Wysokiego Szczebla do spraw Konkurencyjności, Energii i Środowiska (74), które przywoływano w trakcie postępowań, nie sugerują, iż należy przyznać specjalną pomoc państwa w celu rozwiązania kwestii konkurencyjności pojawiających się w związku z wysokimi cenami energii elektrycznej, lecz podkreślają potrzebę pełnej zgodności z mającymi zastosowanie zasadami pomocy państwa (75).
(192)
W świetle powyższego Komisja jest zdania, że kwestionowane taryfy z 2004 i 2005 r. nie kwalifikują się do żadnego z wyłączeń przewidzianych w art. 107 TFUE. Wyłączenia zawarte w art. 107 ust. 2 TFUE nie mają zastosowania, ponieważ pomoc nie ma charakteru socjalnego, nie ma na celu naprawienia szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnym i nie została przyznana w celu zrekompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych podziałem Niemiec. Wyłączenia zawarte w art. 107 ust. 3 lit. b) i d) TFUE również nie znajdują zastosowania, ponieważ środek nie jest przeznaczony na wspieranie realizacji ważnego projektu stanowiącego przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, nie ma na celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego ani nie jest przeznaczony na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego. Jeśli chodzi o wyłączenie zawarte w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, analiza przeprowadzona powyżej w motywach 160-187 wykazała, że taryfa nie może zostać zatwierdzona jako pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionu, w którym poziom życia jest nienormalnie niski lub w którym istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia. Jeśli chodzi o art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, pomoc operacyjna nie kwalifikuje się z zasady do tego wyłączenia, jak wskazano w motywach 155-158, a Komisja nie była w stanie potwierdzić istnienia jakichkolwiek szczególnych okoliczności, które mogłyby uzasadnić przyznanie takiej pomocy w przedmiotowym przypadku.
(193)
Komisja stwierdza zatem, że zarówno taryfa z 2004 r., jak i taryfa z 2005 r. są niezgodne z rynkiem wewnętrznym.
(194)
Po dojściu do takiego wniosku Komisja nie musi już rozpatrywać ewentualnych skutków łącznych nowej pomocy ani starej pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, o których mowa w motywie 31 w świetle wyroku w sprawie Deggendorf.
7. ODZYSKANIE POMOCY
(195)
Artykuł 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi, że w przypadkach pomocy przyznanej bezprawnie, która jest niezgoda z rynkiem wewnętrznym, należy niezwłocznie przywrócić efektywną konkurencję, chyba że odzyskanie pomocy byłoby sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego.
(196)
W przedmiotowym przypadku odzyskaniu podlegają wyłącznie taryfy z 2004 r. (sprawa C 38/A/04), ponieważ taryfy z 2005 r. (sprawa C 13/06) nie zostały wdrożone
7.1. Uzasadnione oczekiwania i inne ogólne zasady prawa wspólnotowego, które mogą uniemożliwić odzyskanie pomocy
(197)
Według utrwalonego orzecznictwa, jeśli pomoc została przyznana bez uprzedniego zgłoszenia, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, odbiorca pomocy nie może powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości przyznania tej pomocy (76). Sumienne przedsiębiorstwo powinno być w stanie ustalić, czy przeprowadzono procedurę zgłoszenia i czy pomoc została prawidłowo przyznana.
(198)
Odbiorcy bezprawnie przyznanej pomocy przysługuje jednak możliwość powołania się na wyjątkowe okoliczności, w wyniku których miał uzasadnione oczekiwania odnośnie do zgodności otrzymanej pomocy z prawem i dlatego odmawia zwrotu tej pomocy (77).
(199)
Beneficjenci taryf z 2004 r. nie przedstawili na ten temat żadnych informacji, zaś Komisja nie odnotowała żadnych wyjątkowych okoliczności, które mogłyby być podstawą do uzasadnionych oczekiwań ze strony beneficjentów. W szczególności żadne oczekiwanie, że taryfy nie będą stanowić pomocy państwa, nie mogło powstać w wyniku decyzji w sprawie Alumix z 1996 r. Jak wskazano w decyzji o wszczęciu postępowania z 2004 r. (zob. motyw 37), taryfa, która służyła jako model dla kwestionowanych taryf z 2004 r. nie była pierwotnym ustaleniem dotyczącym Alumix, co do którego Komisja uznała w 1996 r., że nie stanowi pomocy państwa, a całkiem nowym środkiem, który został przez władze włoskie znacząco zmodyfikowany (w szczególności w odniesieniu do mechanizmu finansowania) (78) i rozciągnięty w czasie. W takiej sytuacji ostrożny odbiorca pomocy sprawdziłby, czy nowy środek jest zgodny z prawem.
(200)
Komisja jest również zdania, że odzyskanie pomocy nie stanowiłoby naruszenia żadnej innej ogólnej zasady prawa wspólnotowego.
7.2. Określenie ilościowe kwot do odzyskania
(201)
Wszystkie kwoty pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, otrzymane przez przedsiębiorstwa Portovesme, ILA i Eurallumina zgodnie z art. 1 dekretu z 2004 r. muszą zostać odzyskane, wraz z odsetkami, zgodnie z rozdziałem V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (79).
(202)
Celem odzyskania pomocy jest przywrócenie konkurencyjnej sytuacji beneficjentów, którą posiadali przed przyznaniem pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, poprzez wyeliminowanie uzyskanej za jej pomocą nienależnej korzyści. W przedmiotowym przypadku uzyskana korzyść jest równa różnicy między taryfą preferencyjną a ceną za energię elektryczną, jaką beneficjenci musieliby zapłacić na rynku w przypadku braku kwestionowanych taryf.
(203)
W czasie, gdy wprowadzono taryfy, wszystkie zainteresowane przedsiębiorstwa dokonywały zakupu energii elektrycznej na podstawie umów dwustronnych. Państwo podjęło interwencję, subsydiując ceny umowne w drodze płatności wyrównawczych. Kwoty podlegające odzyskaniu są zatem równe płatnościom wyrównawczym otrzymywanym przez odbiorców w przedmiotowym okresie (zob. motyw 30).
8. WNIOSEK
Komisja stwierdza, że zarówno taryfy z 2004 r., jak i taryfy z 2005 r. stanowią pomoc operacyjną, która nie kwalifikuje się do żadnego odstępstwa od ogólnego zakazu pomocy państwa zgodnie z Traktatem WE, a tym samym jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
W przypadku taryf z 2004 r., które zostały wdrożone niezgodnie z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, wszelkie niezrealizowane wypłaty pomocy muszą zostać anulowane, natomiast pomoc już wypłacona musi zostać odzyskana. Kwota podlegająca odzyskaniu odpowiada wysokości wszystkich płatności wyrównawczych dokonanych przez Fundusz Wyrównawczy na rzecz przedsiębiorstw Portovesme, ILA i Eurallumina.
Taryfy z 2005 r., które zostały w prawidłowy sposób zgłoszone przez władze włoskie zgodnie z wymogami art. 108 ust. 3 TFUE, nie mogą być stosowane,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Pomoc państwa, której Włochy zamierzają udzielić na rzecz Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA i Syndial SpA w oparciu o art. 11 ust. 12 dekretu z mocą ustawy nr 35 z dnia 14 marca 2005 r., przekształconego w ustawę nr 80/2005 z dnia 14 maja 2005 r., jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
2. W związku z powyższym przedmiotowa pomoc nie może zostać przyznana.
Artykuł 2
Pomoc państwa, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE przyznana przez Włochy, w oparciu o art. 1 dekretu Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 lutego 2004 r., w wysokości 12 845 892,82 EUR na rzecz Portovesme Srl, w wysokości 5 208 152,05 EUR na rzecz Eurallumina SpA oraz w wysokości 291 120,27 EUR na rzecz ILA SpA, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym
Artykuł 3
1. Włochy odzyskają od beneficjentów pomoc, o której mowa w art. 2.
2. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004.
4. Włochy anulują wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 2, ze skutkiem od dnia przyjęcia niniejszej decyzji.
Artykuł 4
1. Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 2, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Włochy zapewniają wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 5
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Włochy przekazują Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 2, Włochy na bieżąco informują Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Włochy bezzwłocznie przedstawiają informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Włochy dostarczają również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 6
Niniejsza decyzja jest skierowana do Republiki Włoskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 23 lutego 2011 r.