РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 април 2012 година
за освобождаване на производството и търговията на едро с електрическа енергия, произведена от конвенционални източници в Германия, от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2012) 2426)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/218/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от нея,
като взе предвид искането, подадено по електронен път на 26 октомври 2011 г. от Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (Федерална асоциация на отраслите енергетика и водоснабдяване), (наричана по-долу „BDEW“),
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 26 октомври 2011 г. BDEW изпрати по електронен път искане до Комисията съгласно член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. На 11 ноември 2011 г. Комисията уведоми германските органи за искането, като на 10 януари 2012 г. поиска по електронен път допълнителна информация от тях, а на 21 декември 2011 г., също по електронен път - от BDEW. Германските органи изпратиха допълнителна информация по електронен път на 14 декември 2011 г., а BDEW - на 17 януари 2012 г., 26 януари 2012 г. и 28 февруари 2012 г.
(2)
Съгласно съдържанието на искането, подадено от BDEW от името на възложителите в сектора, то се отнася до „изграждането, закупуването и експлоатацията (включително поддръжката) на всички видове електроцентрали, както и съответните съпътстващи дейности“ (2).
(3)
Към искането е приложено становище на Федералната служба за защита на конкуренцията (Bundeskartellamt) от 25 юли 2011 г. Посоченото становище (наричано по-долу „становището“) е издадено въз основа на съответното германско законодателство и разглежда въпроса дали дейността, която е обект на процедурата, е пряко изложена на конкуренция. Становището се базира на мащабно секторно проучване на съответните пазари.
II. ПРАВНА УРЕДБА
(4)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО е посочено, че поръчките за изпълнение на някоя от дейностите, за които се отнася директивата, не попадат под нейното действие, ако в съответната държава членка, където тя се осъществява, дейността е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако въпросната държава членка е изпълнила и приложила съответните разпоредби на правото на Общността относно отварянето на даден сектор или на част от него. Споменатото законодателство е посочено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, което за електроенергийния сектор се позовава на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (3). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (4), която на свой ред бе заменена от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (5).
(5)
Германия е изпълнила и приложила не само Директива 96/92/ЕО, но също така директиви 2003/54/ЕО и 2009/72/ЕО. По тази причина и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея се приема, че достъпът до пазара не е ограничен на цялата територия на Германия.
(6)
Прякото излагане на конкуренция следва да бъде оценено въз основа на различни показатели, никой от които не е задължително решаващ сам по себе си. По отношение на пазарите, засегнати от настоящото решение, един от критериите, които следва да бъдат взети предвид, е делът на основните участници на съответния пазар. Друг критерий е степента на концентрация, съществуваща на тези пазари. Предвид характеристиките на въпросните пазари следва да се отчетат и други критерии, като например функционирането на балансиращ електроенергиен пазар, ценовата конкуренция и степента на смяна на доставчика от страна на клиентите.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(8)
Германският електроенергиен пазар се характеризира с голям брой централи, чиято експлоатация се осъществява от множество пазарни участници (6). По-голямата част от производствения капацитет принадлежи на четири големи енергийни дружества: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG и Vattenfall Europe AG. Поради факта обаче, че две от тези дружества - RWE и E.ON - са частни дружества (т.е. такива, върху които възлагащите органи не могат да упражняват пряко или непряко доминиращо влияние съгласно член 2, параграф 1, буква б) от Директива 2004/17/ЕО), които не функционират в сектора на производството на електрическа енергия въз основа на специални или изключителни права по смисъла на член 2, параграф 3 от Директива 2004/17/ЕО, те не са възложители по смисъла на Директива 2004/17/ЕО. Следователно тяхното участие в процедури за възлагане на обществени поръчки за производство или продажба на електрическа енергия не е обект на разпоредбите на споменатата директива. Това ще рече, че по отношение на тези дейности те следва да се считат за конкуренти на възложителите, чиито обществени поръчки са обект на въпросната директива. По тази причина представеният в настоящия документ анализ е съсредоточен върху възложителите, когато се разглежда дали дейността е изложена на конкуренция на пазарите, до които достъпът не е ограничен.
(9)
Електрическата енергия се продава на едро на борсите, т.е. спот и форуърдните пазари на European Energy Exchange AG (EEX) и European Power Exchange S.E. (EPEX), или извън борсите - в рамките на преки сделки. Цената на енергийните борси обикновено служи за референтна цена при преките сделки. Производствените дружества оптимизират експлоатацията на своите електроцентрали в съответствие с резултатите от търговията на спот пазара на борсите. По принцип се експлоатират само електроцентрали, чиито пределни разходи са под пазарната цена.
(10)
В Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (закон за приоритетa на възобновяемите енергийни източници, наричан по-долу „EEG“) са определени правилата за електрическата енергия, произведена от възобновяеми енергийни източници (8), която, наред с електрическата енергия от конвенционални източници (9), изпълнява все по-важна роля на германския пазар. Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., делът на възобновяемите енергийни източници в електроснабдяването следва да се увеличи на 35 % до 2020 г., на 50 % до 2030 г. и на 80 % до 2050 г.
(11)
В края на 2010 г. 160,5 GW генериращи мощности бяха свързани към мрежите на операторите на преносни системи (TSO) (77,6 GW) и операторите на разпределителни системи (DSO) (82,9 GW). Това представлява увеличение от около 7,8 GW спрямо 2009 г. (152,7 GW). Възобновяемите енергийни източници представляват 54,2 GW от общите мощности. Около 50,7 GW от възобновяемите енергийни източници се заплащат по тарифите, предвидени в EEG. Това означава, че възобновяемите енергийни източници представляват приблизително 34 % от общите мощности (10).
(12)
Що се отнася до подаването, през 2010 г. са подадени общо 531,2 TWh в системите на TSO (367,5 TWh) и DSO (163,7 TWh). Подаденият обем от възобновяеми източници е 93,7 TWh, от които 80,7 TWh са заплатени в съответствие с EEG. Това означава, че подаването от възобновяеми енергийни източници представлява приблизително 18 % от общия подаден обем, и следователно този дял е под 34 % от общите генериращи мощности, отчетени от тези източници (11). Разликата се дължи на факта, че периодът на ползване на възобновяемите източници през годината е по-кратък от този на конвенционалните източници.
(13)
Друга характеристика на германския пазар на електрическа енергия се отнася до неотдавнашното решение на националните органи за затваряне на 8 ядрени електроцентрали с обща мощност от 8 400 MW (12), което е следствие от ядрената катастрофа в Япония в началото на 2011 г. Също така бе решено до 2022 г. да бъдат затворени и останалите ядрени електроцентрали в Германия. В краткосрочен план това промени съотношението между вноса и износа по такъв начин, че от нетен износител на електрическа енергия до 2010 г., през 2011 г. Германия се превърна в нетен вносител.
(14)
В съответствие с прецедентите на Комисията (13) в електроенергийния сектор могат да бъдат разграничени следните съответни продуктови пазари: i) производство и доставки на едро, ii) пренос, iii) разпределение и iv) доставки на дребно. Макар че някои от тези пазари могат допълнително да бъдат подразделяни, в досегашната практика на Комисията (14) е отхвърляно разграничението между пазар на производство на електрическа енергия и пазар на снабдяване на едро, тъй като производството е само първата стъпка от веригата на стойността, а произведените обеми електрическа енергия се предлагат посредством пазара на едро.
(15)
Искането на BDEW се отнася до производството и търговията на едро с електрическа енергия. В становището си Федералната служба за защита на конкуренцията определя продуктовия пазар като „първичен пазар за продажба на електрическа енергия“ (15), който обхваща първоначалните продажби на всички доставчици на електрическа енергия от собственото им производство и нетния внос на електрическа енергия, но не включва последващата търговия между участниците на пазара. Освен това Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия, която се регулира от EEG (наричана по-долу „електрическа енергия по EEG“), не е част от този пазар.
(16)
Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че пазарът на електрическа енергия по EEG представлява отделен пазар, що се отнася до първата ѝ продажба. Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от оператори на преносни мрежи срещу законоустановена цена. След това, като втора стъпка, те я продават на пазара на едро.
(17)
Заключението на Федералната служба за защита на конкуренцията е, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия по EEG не е организирано на конкурентна основа и че електрическата енергия по EEG не зависи от търсенето и ценовите показатели (16). Това заключение се базира по-специално на следните факти:
(18)
Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно подаване. По тази причина производството на електрическа енергия по EEG е изцяло независимо от търсенето. Производството и подаването не зависят също така от цените, тъй като операторите имат право на законоустановено плащане. Електрическата енергия по EEG се предлага от TSO на спот пазара в съответствие със законоустановени разпоредби, без каквато и да било възможност за промени.
(19)
Федералната служба за защита на конкуренцията отбелязва също така, че по закон електрическата енергия по EEG може да се предлага директно на пазара и определен процент от операторите се възползват от тази възможност. В закона EEG е предвидено, че на първо число всеки месец операторите на инсталации по EEG могат да преминават от пряка продажба към получаване на тарифно плащане по EEG или обратно. Следователно всеки месец те могат да решават коя форма на продажба е най-добра за тях в зависимост от прогнозите за пазарната цена и от търсенето. В бъдеще обаче това директно предлагане на пазара няма да бъде от голямо значение.
(20)
Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., операторите на инсталации по EEG, както е посочено по-горе, имат възможност сами да предлагат на пазара електрическата енергия, която произвеждат, като същевременно получават и премия за предлагането на пазара. Целта на тази премия е да компенсира разликата между фиксираното възнаграждение по EEG и средната месечна цена на борсата, определена ex post. Усвояването на премията за предлагане на пазара обаче не е задължително, т.е. всеки месец операторите на инсталации по EEG могат дали решат да останат в системата на фиксираното възнаграждение или да се върнат към нея. Очаква се обаче по-голямата част от електрическата енергия по EEG да се предлага на пазара посредством операторите на преносни мрежи. Освен това моделът с пазарна премия не променя факта, че общото равнище на възнаграждението за производителите на електрическа енергия по EEG не се определя основно от пазарните цени (17).
(21)
Следователно Федералната служба за защита на конкуренцията признава, че докато електрическата енергия по EEG оказва конкурентен натиск върху електрическата енергия, произведена от конвенционални източници, обратното положение не е валидно. По тази причина електрическата енергия по EEG не може да бъде включена в същия пазар като конвенционалната електрическа енергия, тъй като преобладаващите пазарни условия за първата продажба значително се различават при тези две форми на производство. Нещо повече, първата продажба на електрическа енергия по EEG най-често се осъществява посредством операторите на преносни мрежи. Следователно пазарът видимо се различава от пазара на едро на конвенционална електрическа енергия и от гледна точка на търсенето.
(22)
Предвид спецификата на германския пазар на електрическа енергия, с цел оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, в настоящия документ съответният продуктов пазар се определя като пазар на производство и първа продажба на електрическа енергия, произведена от конвенционални източници. Производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG не е част от този пазар поради горепосочените причини и по-нататък ще се оценява отделно.
(23)
Според заявлението искането се отнася до дейности на територията на Федерална република Германия. Заявителят разглежда възможността за по-голям пазар, включващ Германия и Австрия, като се базира на някои тенденции по отношение на развитието на регулаторната рамка, равнището на вноса и на износа на електрическа енергия и процедурите за обвързване на пазари и управление на претоварването, но в крайна сметка се посочва, че „заявителят не може да направи окончателно заключение дали към момента германският пазар на едро на електрическа енергия и съответните пазари в съседните държави са интегрирани в достатъчна степен, за да се считат за един регионален пазар“.
(24)
Въз основа на извършеното секторно проучване Федералната служба за защита на конкуренцията приема, че съществува общ първичен пазар на електрическа енергия в Германия и Австрия. Това заключение се базира на липсата на пречки при граничните междусистемни връзки между двете държави и стандартната зона за предлагане на пазара и ценообразуване на European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
В предишната си практика Комисията определя пазарите на електрическа енергия най-вече според обхвата като национални (18) или по-малки (19). В някои случаи е допускана възможността за по-големи пазари от националните (20).
(26)
Комисията счита, че за да се направи оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, не е необходимо да се определя точният обхват на съответния географски пазар на производство и първа продажба на конвенционална електрическа енергия, тъй като при всяко алтернативно определяне на пазара резултатите от оценката биха били едни и същи.
(27)
Що се отнася до производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG, географският обхват не би могъл да се простира извън територията на Германия, тъй като се базира на специфичните законови условия, определени в германския EEG.
а) Пазарни дялове и пазарна концентрация
(28)
Както е видно от постоянната практика (21) при решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електрическа енергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар на тримата най-големи производители“.
(29)
Според становището на Федералната служба за защита на конкуренцията (22) общите пазарни дялове на тримата най-големи производители (измервани според подадена електрическа енергия) през 2007 г. са 74 %, през 2008 г. - 73 %, а през 2010 г. - 70 %. Следователно германският пазар на електрическа енергия се намира в средата на диапазона в сравнение с предишни решения за освобождаване съгласно член 30 от Директива 2004/17/ЕО (23).
(30)
Напомня се обаче, че двамата най-големи производители RWE и E.ON, които заедно имат общ пазарен дял от 58 % (24), не са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.
(31)
Целта на настоящото решение е да се установи дали дейностите по производство и търговия на едро на електричество са изложени на такова равнище на конкуренция (на пазари, достъпът до които е свободен), че това да гарантира, че дори в отсъствието на дисциплината, осигурявана от подробните правила за обществени поръчки, предвидени в Директива 2004/17/ЕО, обществените поръчки за съответните дейности се осъществяват по прозрачен и недискриминационен начин, въз основата на критерии, позволяващи да се определи най-изгодното от икономическа гледна точка решение. Във връзка с това е важно да се има предвид, че при осъществяване на дейност на тези пазари дружествата, които не са обект на процедурите за възлагане на обществени поръчки (особено RWE и E.ON), имат възможност да окажат конкурентен натиск върху останалите участници на пазара. Това положение няма да се промени дори след включването на Австрия в съответния географския пазар, тъй като прогнозите сочат, че дори той да обхваща Австрия и Германия, понижението на пазарните дялове на най-големите производители би било по-скоро незначително (25).
(32)
По отношение на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници горепосочените факти могат да се считат за признак за пряко излагане на конкуренция на участниците на пазара, които са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.
(33)
Следва да се отбележи също така, че в публикувания през юни 2011 г. работен документ на службите на Комисията, озаглавен „Доклад за напредъка в създаването на вътрешен пазар за природен газ и електроенергия за периода 2009-2010 г.“ (26), се отбелязва намаляване на пазарната концентрация в Германия (27) в сравнение с предишните години, като германският пазар на електрическа енергия се поставя в категорията „умерено концентрирани пазари“ (28), т.е. пазари с индекс на Херфиндал-Хиршман (HHI) (29) за мощност между 750 и 1 800.
(34)
Що се отнася до горепосочените цифри, за целите на настоящото решение - без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на защитата на конкуренцията - може да се приеме, че по отношение на възложителите степента на концентрация на пазара може да се счита за признак за известна степен на излагане на конкуренция на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.
б) Други фактори
(35)
През последните години, и по-конкретно до март 2011 г., Германия бе нетен износител на електрическа енергия. Поради решението за постепенно преустановяване на производството на електрическа енергия от няколко ядрени централи държавата обаче се превърна в нетен вносител. Поради тази причина в момента пазарът се намира под конкурентен натиск в резултат на възможността за внос на електрическа енергия. Вследствие на това не могат да се правят инвестиции в електроенергийния сектор в Германия, без да бъдат взети предвид другите производители в съседните държави. Следователно посочените фактори не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Наред с това анализът на положението, свързано с преминаването на клиентите към други доставчици (30) и степента на ликвидност на пазара на едро (31), показва, че тези фактори не противоречат на заключението, че възложителите, които функционират на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Накрая следва да се отбележи и че германският балансиращ електроенергиен пазар (32) и неговите основни характеристики (пазарно ценообразуване и ценова разлика между положителната и отрицателната балансираща енергия) не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция.
(36)
Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно свързване към мрежата и приоритетно подаване по нея в сравнение с конвенционалната електрическа енергия, което означава, че производството на електрическа енергия по EEG не зависи от търсенето. Тъй като разходите за производството на електрическа енергия по EEG обикновено са по-високи от пазарната цена, е създадена система, посредством която електрическата енергия по EEG получава специално подпомагане. Операторите на инсталации по EEG (33) имат право да получават законоустановена цена от операторите на преносни мрежи за период от 20 години плюс годината на въвеждане в експлоатация. Тази цена позволява покриването на техните разходи, поради което е по-висока от пазарната. По тази причина те подават произвежданата от тях електрическа енергия към мрежата без оглед на цената на борсите (34).
(37)
Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от операторите на преносни мрежи на законоустановена цена. Операторите на преносни системи отговарят за предлагането на електрическата енергия по EEG на енергийния борсов спот пазар, от което следва, че понасят загуби. Тези разходи в крайна сметка се покриват от крайните потребители, които заплащат на своите доставчици на енергия допълнителна такса по EEG, която след това се предава на операторите на преносни мрежи. Доставчиците на енергия, които купуват над 50 % електрическа енергия по EEG, като минимум 20 % от нея е произведена от слънчево излъчване или вятър, се ползват с намаление при таксата по EEG.
(38)
Операторите на инсталации по EEG разполагат също така с възможност за „директно предлагане на пазара“ на произведената електрическа енергия. Това означава, че даден оператор на централа по EEG може да се откаже от законоустановената цена и да реши да продава електрическата енергия направо на спот пазара. Поради високите производствени разходи на електрическата енергия по EEG прякото предлагане на пазара извън законоустановените условия обикновено не е целесъобразно. В миналото този метод е бил използван в ограничена степен и най-вече в случаи, в които купувачите са успявали да си осигурят освобождаване от допълнителната такса по EEG чрез комбиниране на определено количество електрическа енергия по EEG, получена направо от производителя, с конвенционална електрическа енергия (35). Новият закон EEG, влязъл в сила в началото на 2012 г., ограничава възможностите за такова специално освобождаване, вследствие на което се очаква намаляване на този вид директно предлагане на пазара (36).
(39)
Новият закон предвижда нова възможност за директно предлагане на пазара, която обаче включва плащането на т.нар „пазарна премия“ на производителите на електрическа енергия по EEG, покриваща разликата между по-високите им разходи и средната пазарна цена (наричана по-долу „модел с пазарна премия“). Операторите на преносни системи изчисляват дела на продажбите по модела с пазарна премия общо на 15 % за всички видове възобновяема енергия през 2012 г. (37) Може да се заключи, че както в момента, така и в близкото бъдеще много по-голямата част от електрическата енергия по EEG ще се предлага на пазара при режима на законоустановени плащания и чрез операторите на преносни мрежи. Директното предлагане на пазара без субсидии ще изпълнява незначителна роля.
(40)
Поради горепосочените причини производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG представляват част от регулирана система, в която производителите получават заплащане на базата на законоустановена цена. Те не са изложени на конкуренция, тъй като могат да подават своята електрическа енергия по EEG независимо от преобладаващата пазарна цена. Благодарение на приоритетното подаване те могат така също да продават цялата произведена електрическа енергия. Следователно не може да се заключи, че дейността на производителите на електрическа енергия по EEG е изложена на конкуренция. С оглед на горното не е необходимо да се оценяват други показатели, като например посочените в съображение 6.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(41)
С оглед на разгледаните по-горе фактори условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.
(42)
Наред с това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не следва да се прилага нито когато възложителите възлагат поръчки, чието предназначение е да позволят производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия, нито когато те организират проектни конкурси за осъществяване на такава дейност във въпросния географски район.
(43)
Въпреки това условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, не следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG в Германия.
(44)
Тъй като производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG продължава да бъде обект на разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО, се напомня, че договорите за възлагане на обществени поръчки, обхващащи няколко дейности, следва да се разглеждат в съответствие с член 9 от Директива 2004/17/ЕО. Това означава, че когато даден възложител участва в „смесена“ обществена поръчка, т.е. обществена поръчка, предназначена да подпомага изпълнението както на дейности, които са освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени от нейното прилагане, следва да се отчете за коя от дейностите основно е предназначена поръчката. В случай на такава смесена обществена поръчка, чието основно предназначение е да способства за производството и търговията на едро с електрическа енергия по EEG, следва да се прилага разпоредбата на Директива 2004/17/ЕО. В случай че не е възможно да се определи обективно за коя дейност основно е предназначена поръчката, тя се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3 от Директива 2004/17/ЕО. Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка между октомври 2011 г. и февруари 2012 г., както е видно от информацията, предоставена от BDEW и от германските органи. То може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени в правната или фактическата обстановка престанат да бъдат изпълнявани условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници.
(45)
Мерките, предвидени в настоящото решение, са в съответствие със становището на Консултативния комитет по обществени поръчки,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, които са възложени от възложители на поръчки и чието предназначение е да позволят производството и първата продажба в Германия на електрическа енергия, произведена от конвенционални източници.
За целите на настоящото решение „електрическа енергия, произведена от конвенционални източници“ означава електрическа енергия, която не попада в обхвата на EEG. Освен това, по смисъла на EEG и предвидените в него условия „възобновяеми енергийни източници“ означава водна енергия, включително енергия на вълните, енергия на приливите и отливите, градиент на солеността и енергия на потока, вятърна енергия, слънчево излъчване, геотермална енергия, енергия от биомаса, включително биогаз, биометан, сметищен газ и газ от преработка на канални води, както и биоразградимата фракция на битови и промишлени отпадъци.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 24 април 2012 година.
DECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI
z dnia 24 kwietnia 2012 r.
wyłączająca produkcję i sprzedaż hurtową energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł konwencjonalnych w Niemczech z zakresu stosowania dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych
(notyfikowana jako dokument nr C(2012) 2426)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2012/218/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (1), w szczególności jej art. 30 ust. 5 i 6,
uwzględniając wniosek złożony przez Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (Federalny Związek Gospodarki Energetycznej i Wodnej) (zwany dalej BDEW) w wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną dnia 26 października 2011 r.,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. STAN FAKTYCZNY
(1)
Dnia 26 października 2011 r. w wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną BDEW przekazał Komisji wniosek na mocy art. 30 ust. 5 dyrektywy 2004/17/WE. Komisja poinformowała władze niemieckie o wniosku dnia 11 listopada 2011 r. oraz zwróciła się o dodatkowe informacje do władz niemieckich w wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną z dnia 10 stycznia 2012 r. oraz do BDEW w wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną dnia 21 grudnia 2011 r. Władze niemieckie udzieliły tych informacji w wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną dnia 14 grudnia 2011 r., a BDEW udzielił ich dnia 17 stycznia 2012 r., 26 stycznia 2012 r. i 28 lutego 2012 r.
(2)
Wniosek złożony przez BDEW w imieniu podmiotów zamawiających z sektora dotyczy, jak opisano we wniosku, „budowy, zakupu i eksploatacji (w tym konserwacji) wszystkich typów zakładów wytwarzających energię, jak również odnośnej działalności wspierającej” (2).
(3)
Wnioskowi towarzyszy opinia Federalnego Urzędu Kartelowego (Bundeskartellamt) z dnia 25 lipca 2011 r. Opinia ta (dalej zwana „opinią”) została wydana na podstawie odnośnych przepisów prawa niemieckiego i dotyczy tego, czy działalność podlegająca tej procedurze bezpośrednio podlega konkurencji. Opinia opiera się na dużym badaniu sektorowym odnośnych rynków.
II. RAMY PRAWNE
(4)
Artykuł 30 dyrektywy 2004/17/WE stanowi, że zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności, do których ma zastosowanie dyrektywa, nie podlegają dyrektywie, jeżeli w państwie członkowskim, w którym taka działalność jest wykonywana, bezpośrednio podlega ona konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Dostęp uważa się za nieograniczony, jeśli państwo członkowskie wdrożyło i stosuje odpowiednie prawodawstwo wspólnotowe, otwierając dany sektor lub jego część. Stosowne akty prawne wyszczególniono w załączniku XI do dyrektywy 2004/17/WE, w którym w odniesieniu do sektora energii elektrycznej wymienia się dyrektywę 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (3). Dyrektywę 96/92/WE zastąpiła dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 96/92/WE (4), którą również zastąpiła dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE (5).
(5)
Niemcy wdrożyły i stosują nie tylko dyrektywę 96/92/WE, ale także dyrektywy 2003/54/WE i 2009/72/WE. W rezultacie, i zgodnie z art. 30 ust. 3 akapit pierwszy, dostęp do rynku na całym terytorium Niemiec należy uznać za nieograniczony.
(6)
Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, należy dokonać na podstawie różnych czynników, z których żaden nie jest sam w sobie decydujący. W odniesieniu do rynków, których dotyczy niniejsza decyzja, jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Innym kryterium jest stopień koncentracji na tych rynkach. Biorąc pod uwagę charakterystykę odnośnych rynków, należy uwzględnić również dodatkowe kryteria, takie jak funkcjonowanie rynkowego mechanizmu bilansującego, konkurencja cenowa oraz odsetek odbiorców zmieniających dostawcę.
(7)
Niniejsza decyzja nie stanowi uszczerbku dla stosowania zasad konkurencji.
III. OCENA
(8)
Niemiecki rynek energii elektrycznej charakteryzuje się dużą liczbą elektrowni eksploatowanych przez liczną grupę podmiotów (6). Większość mocy produkcyjnych należy do czterech dużych przedsiębiorstw energetycznych: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG oraz Vattenfall Europe AG. Dwa z tych przedsiębiorstw, a mianowicie RWE i E.ON, są jednak spółkami prywatnymi (tzn. takimi, które nie podlegają bezpośredniemu ani pośredniemu dominującemu wpływowi instytucji zamawiających zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/17/WE), które nie prowadzą działalności w sektorze wytwarzania energii elektrycznej na podstawie specjalnych lub wyłącznych praw w rozumieniu art. 2 ust. 3 dyrektywy 2004/17/WE, nie są podmiotami zamawiającymi w rozumieniu dyrektywy 2004/17/WE. Udzielanie przez te spółki zamówień w celu wytworzenia lub sprzedaży energii elektrycznej nie podlega więc przepisom tej dyrektywy; w związku z tym w odniesieniu do tych rodzajów działalności powinny być one uznane za konkurentów podmiotów zamawiających, w przypadku których udzielanie zamówień jest objęte niniejszą dyrektywą. W ramach oceny, czy dany rodzaj działalności podlega konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony, dalsza analiza będzie się więc koncentrować na podmiotach zamawiających.
(9)
Energia elektryczna jest wprowadzana na rynek na poziomie hurtowym za pośrednictwem giełd, tzn. rynku kasowego i terminowego Europejskiej Giełdy Energii (EEX) oraz Europejskiej Giełdy Energii Elektrycznej (EPEX) lub też w ramach bezpośrednich transakcji sprzedaży poza giełdą. Cena na giełdach energii elektrycznej służy zwykle jako cena odniesienia dla bezpośrednich transakcji sprzedaży. Producenci optymalizują funkcjonowanie swoich elektrowni zgodnie z wynikami obrotu na giełdowych rynkach kasowych. Z zasady eksploatowane są tylko te elektrownie, w przypadku których koszty krańcowe są niższe niż cena rynkowa.
(10)
Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (ustawa o priorytecie dla energii odnawialnych, dalej zwana EEG) określa zasady dotyczące energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii (8), która, obok energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł konwencjonalnych (9), odgrywa coraz większą rolę na rynku niemieckim. Zgodnie ze zmienioną EEG, która weszła w życie z początkiem 2012 r., udział odnawialnych źródeł energii w podaży energii elektrycznej wzrośnie do 35 % do 2020 r., do 50 % do 2030 r. oraz do 80 % do 2050 r.
(11)
Na koniec 2010 r. 160,5 GW mocy wytwórczych było podłączonych do sieci operatorów systemu przesyłowego (TSO) (77,6 GW) oraz operatorów systemu dystrybucyjnego (DSO) (82,9 GW). W porównaniu z 2009 r. (152,7 GW) jest to wzrost o ok. 7,8 GW. Na źródła odnawialne przypada 54,2 GW mocy wytwórczych ogółem. Opłaty za około 50,7 GW ze źródeł odnawialnych są zgodne z taryfami EEG. Oznacza to, że na źródła odnawialne przypada w przybliżeniu 34 % łącznych mocy wytwórczych (10).
(12)
W odniesieniu do wprowadzania do obrotu, w 2010 r. łącznie 531,2 TWh było przekazywanych do systemów TSO (367,5 TWh) oraz DSO (163,7 TWh). Ilość wprowadzanej do obrotu energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych wynosiła 93,7 TWh, z czego opłaty za 80,7 TWh były zgodne z EEG. Oznacza to, że poziom wprowadzanej do obrotu energii ze źródeł odnawialnych stanowi w przybliżeniu 18 % całkowitej energii prowadzanej do obrotu, a tym samym udział ten wynosi poniżej 34 % łącznych mocy wytwórczych przypadających na te źródła (11). Różnica wynika z tego, że okres wykorzystania źródeł odnawialnych w roku jest krótszy niż okres dla źródeł konwencjonalnych.
(13)
Inna cecha niemieckiego rynku energii elektrycznej dotyczy niedawnej decyzji władz krajowych o zamknięciu 8 elektrowni jądrowych o łącznych mocach wytwórczych wynoszących 8 400 MW (12), w następstwie katastrofy jądrowej w Japonii na początku 2011 r. Ponadto zdecydowano o zamknięciu do 2022 r. pozostałych elektrowni atomowych w Niemczech. W krótkim okresie zmieniło to równowagę między przywozem i wywozem, a tym samym z eksportera energii elektrycznej netto do 2010 r. Niemcy stały się importerem netto w 2011 r.
(14)
Na podstawie precedensów znanych Komisji (13), w sektorze energii elektrycznej można wyróżnić następujące właściwe rynki produktowe: (i) wytwarzanie i dostawy hurtowe; (ii) przesył; (iii) dystrybucja oraz (iv) dostawy detaliczne. Niektóre z tych rynków można dzielić dalej, jednak w dotychczasowej praktyce Komisji (14) odrzucano rozróżnienie na rynek wytwarzania energii elektrycznej i rynek dostaw hurtowych, ponieważ wytwarzanie jako takie jest jedynie pierwszym etapem łańcucha wartości, natomiast wytworzone ilości energii elektrycznej są wprowadzane na rynek za pośrednictwem rynku hurtowego.
(15)
Wniosek BDEW dotyczy wytwarzania energii elektrycznej i obrotu hurtowego tą energią. Federalny Urząd Kartelowy w swojej opinii definiuje rynek produktowy jako „pierwotny rynek sprzedaży dla energii elektrycznej” (15), który obejmuje początkową sprzedaż własnej produkcji przez wszystkich dostawców energii elektrycznej oraz przywóz netto energii elektrycznej, ale nie obejmuje dalszego obrotu między uczestnikami rynku. Federalny Urząd Kartelowy uważa ponadto, że produkcja i wprowadzanie na rynek energii elektrycznej regulowanej na mocy EEG (dalej „energia elektryczna EEG”) nie należy do tego rynku.
(16)
Federalny Urząd Kartelowy jest zdania, że rynek energii elektrycznej EEG stanowi odrębny rynek pod względem pierwszej sprzedaży. Energia elektryczna EEG nie jest zazwyczaj sprzedawana bezpośrednio na rynku hurtowym, lecz jest najpierw nabywana przez operatorów sieci przesyłowych po stawkach ustawowych. Następnie, w kolejnym kroku, jest ona przez nich sprzedawana na rynku hurtowym.
(17)
Federalny Urząd Kartelowy stwierdza, że wytwarzanie i wprowadzanie na rynek energii elektrycznej EEG nie jest zorganizowane zgodnie z zasadami konkurencji oraz że energia elektryczna EEG jest niezależna od wskaźników popytu i cen (16). Stwierdzenie to opiera się na następujących faktach:
(18)
Energia elektryczna EEG ma pierwszeństwo przy wprowadzaniu do obrotu, a tym samym produkcja energii elektrycznej EEG jest całkowicie niezależna od popytu. Produkcja i wprowadzanie do obrotu jest również niezależne od cen, gdyż operatorzy są uprawnieni do opłat ustawowych. Energia elektryczna EEG jest wprowadzana na rynek przez TSO na rynku kasowym zgodnie z przepisami ustawowymi, bez żadnej możliwości manewru.
(19)
Federalny Urząd Kartelowy zauważa również, że na mocy prawa energia elektryczna EEG może być wprowadzana na rynek bezpośrednio, a pewien procent operatorów korzysta z tej możliwości. EEG stanowi, że operatorzy instalacji EEG mogą rezygnować ze sprzedaży bezpośredniej na rzecz otrzymywania opłat według ustalonych w EEG taryf lub odwrotnie pierwszego dnia miesiąca. W zależności od prognoz kształtowania się cen rynkowych oraz od popytu operatorzy instalacji EEG mogą więc co miesiąc decydować, która forma sprzedaży jest dla nich najkorzystniejsza. W przyszłości jednak sprzedaż bezpośrednia będzie odgrywała nieznaczącą rolę.
(20)
Zgodnie ze zmienioną EEG, która weszła w życie z początkiem 2012 r., operatorzy instalacji EEG mają, jak już wskazano wyżej, możliwość wprowadzania na rynek energii elektrycznej wyprodukowanej samodzielnie oraz otrzymania premii sprzedażowej. Premia sprzedażowa ma zastąpić różnicę między stałym wynagrodzeniem określonym w EEG a średnią miesięczną ceną na giełdzie, określaną w trybie ex post. Skorzystanie z premii sprzedażowej ma jednak charakter dobrowolny, tzn. operatorzy instalacji EEG mogą pozostać w systemie wynagrodzeń stałych lub powrócić do niego w dowolnym miesiącu. Oczekuje się, że największy udział będzie miała energia elektryczna wprowadzana na rynek za pośrednictwem operatorów sieci przesyłowych. Ponadto bez względu na istnienie modelu opartego na premii rynkowej całkowity poziom wynagrodzenia dla producentów EEG nie jest przede wszystkim uzależniony od cen rynkowych (17).
(21)
Federalny Urząd Kartelowy uznaje tym samym, że o ile energia elektryczna EEG wywiera presję konkurencyjną na energię elektryczną wytwarzaną ze źródeł konwencjonalnych, nie zachodzi sytuacja przeciwna; z tego względu energii elektrycznej EEG nie można włączyć do tego samego rynku, do którego należy energia konwencjonalna, gdyż warunki rynkowe pierwszej sprzedaży są znacząco odmienne dla tych dwóch sposobów wytwarzania. Ponadto pierwsza sprzedaż energii elektrycznej EEG odbywa się za pośrednictwem operatorów sieci przesyłowych. Rynek różni się więc wyraźnie od rynku hurtowego konwencjonalnej energii elektrycznej także z perspektywy popytu.
(22)
Uwzględniając specyfikę niemieckiego rynku energii elektrycznej, do celów oceny warunków określonych w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE, oraz bez uszczerbku dla prawa konkurencji, właściwy rynek produktowy zostaje niniejszym zdefiniowany jako rynek wytwarzania i pierwszej sprzedaży energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł konwencjonalnych. Wytwarzanie i pierwsza sprzedaż energii elektrycznej EEG nie należy do tego rynku z powodów wskazanych wyżej i będą one dalej oceniane odrębnie.
(23)
Zgodnie z treścią wniosku dotyczy on działalności prowadzonej na terytorium Republiki Federalnej Niemiec. Wnioskodawca bada możliwość uwzględnienia szerszego rynku obejmującego Niemcy i Austrię w oparciu o pewne tendencje w odniesieniu do rozwoju ram regulacyjnych, poziomu przywozu i wywozu energii elektrycznej oraz procedur łączenia rynków oraz zarządzania ograniczeniami, jednak ostatecznie stwierdza, że „wnioskodawca nie może wyciągnąć ostatecznego wniosku odnośnie do tego, czy niemiecki hurtowy rynek energii elektrycznej i właściwe rynki w państwach sąsiadujących są dostatecznie zintegrowane w chwili obecnej, aby można je było uznać za rynek regionalny”.
(24)
W następstwie przeprowadzonego badania sektorowego Federalny Urząd Kartelowy zakłada, że istnieje wspólny rynek pierwotny energii elektrycznej w Niemczech i w Austrii. Wniosek ten opiera się na fakcie braku wąskich gardeł w transgranicznych połączeniach z innymi sieciami między Niemcami i Austrią, a także na tym, jak przedstawia się standardowy obszar sprzedaży i cen na Europejskiej Giełdzie Energii Elektrycznej (EPEX).
(25)
W dotychczasowej praktyce Komisji najczęściej definiowano rynki energii elektrycznej jako mające zakres krajowy (18) lub nawet węższy (19). W niektórych przypadkach pozostawiano otwartą możliwość istnienia rynków o zasięgu szerszym niż krajowy (20).
(26)
Komisja jest zdania, że do celów dokonania oceny warunków określonych w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE i bez uszczerbku dla prawa konkurencji nie jest konieczne określanie dokładnego zakresu właściwego rynku geograficznego dla wytwarzania i pierwszej sprzedaży konwencjonalnej energii elektrycznej, gdyż na podstawie dowolnej alternatywnej definicji rynku wyniki oceny byłyby takie same.
(27)
W odniesieniu do produkcji i pierwszej sprzedaży energii elektrycznej EEG zakres geograficzny nie mógłby wykraczać poza terytorium Niemiec, gdyż rynek ten opiera się na szczególnych warunkach prawnych ustanowionych w niemieckiej ustawie EEG.
a) Udziały w rynku i koncentracja rynku
(28)
Zgodnie ze stałą praktyką (21) w zakresie decyzji Komisji na mocy art. 30, Komisja uznała, że w odniesieniu do wytwarzania energii elektrycznej „jednym ze wskaźników poziomu konkurencji na rynkach krajowych jest łączny udział w rynku trzech największych producentów”.
(29)
Zgodnie z opinią Federalnego Urzędu Kartelowego (22), skumulowane udziały w rynku pierwszych trzech producentów pod względem energii w systemie gwarantowanym (feed-in), wynosiły 74 % w 2007 r. i 73 % w 2008 r. oraz 70 % w 2010 r. Niemiecki rynek energii elektrycznej znajduje się więc pośrodku zakresu w porównaniu z poprzednimi decyzjami w sprawie wyłączenia na mocy art. 30 dyrektywy 2004/17/WE (23).
(30)
Przypomina się jednak, że pierwsi dwaj producenci, czyli RWE i E.ON, którzy łącznie posiadają skumulowany udział w rynku wynoszący 58 % (24), nie podlegają przepisom o udzielaniu zamówień publicznych.
(31)
Celem niniejszej decyzji jest określenie, czy działalność polegająca na wytwarzaniu i hurtowym obrocie energią elektryczną podlega konkurencji (na rynkach, do których jest swobodny dostęp) w takim stopniu, który mógłby gwarantować - również w przypadku braku dyscypliny określonej szczegółowymi zasadami udzielania zamówień zawartymi w dyrektywie 2004/17/WE - że zamówienia udzielane na prowadzenie tych rodzajów działalności, o których tutaj mowa, byłyby udzielane w sposób przejrzysty i niedyskryminujący, w oparciu o kryteria umożliwiające wskazanie rozwiązania ogólnie najkorzystniejszego pod względem ekonomicznym. W tym kontekście należy mieć na uwadze, że przedsiębiorstwa niepodlegające procedurom udzielania zamówień publicznych (w szczególności RWE i E.ON) działające na tych rynkach mają możliwość wywierania presji konkurencyjnej na innych uczestników rynku. Sytuacja ta nie zmieni się nawet w przypadku włączenia Austrii do właściwego rynku geograficznego, ponieważ przewiduje się, że udziały w rynku pierwszych producentów będą tylko nieco mniejsze w przypadku rynku obejmującego zarówno Austrię, jak i Niemcy (25).
(32)
W odniesieniu do produkcji i hurtowych dostaw energii elektrycznej ze źródeł konwencjonalnych można uznać, że przytoczone wyżej fakty wskazują, iż uczestnicy rynku objęci przepisami o udzielaniu zamówień publicznych bezpośrednio podlegają konkurencji.
(33)
Warto również zauważyć, że w dokumencie roboczym służb Komisji „Sprawozdanie z postępów w tworzeniu wewnętrznego rynku gazu i energii elektrycznej 2009-2010” z czerwca 2011 r. (26) wskazuje się na zmniejszenie się koncentracji rynku w Niemczech (27) w porównaniu z poprzednimi latami oraz zalicza się niemiecki rynek energii elektrycznej do kategorii „rynków o umiarkowanej koncentracji” (28), a mianowicie rynków o wartości wskaźnika Herfindahla-Hirchmana (HHI) (29), liczonego na podstawie mocy wytwórczych, wynoszącej między 750 a 1 800.
(34)
Uwzględniając powyższe dane liczbowe, do celów niniejszej decyzji oraz bez uszczerbku dla prawa konkurencji, można przyjąć w odniesieniu do podmiotów zamawiających, że stopień koncentracji rynku można uznać za wskaźnik istnienia pewnego stopnia konkurencji w przypadku produkcji i obrotu hurtowego energią elektryczną ze źródeł konwencjonalnych w Niemczech.
b) Pozostałe czynniki
(35)
W ostatnich latach, a dokładniej do marca 2011 r., Niemcy były eksporterem netto energii elektrycznej. Ze względu jednak na decyzję o zakończeniu produkcji energii elektrycznej w kilku elektrowniach jądrowych Niemcy stały się importerem netto. Na rynku istnieje więc obecnie presja konkurencyjna wynikająca z potencjału w zakresie przywozu energii elektrycznej spoza Niemiec. Ze względu na nią inwestycji w sektorze energii elektrycznej w Niemczech nie można dokonywać bez wzięcia pod uwagę innych producentów w państwach ościennych. Czynniki te należy więc uznać za niesprzeczne ze stwierdzeniem, że podmioty zamawiające działające na niemieckim rynku produkcji energii ze źródeł konwencjonalnych podlegają konkurencji. Analiza sytuacji w zakresie zmiany dostawcy przez klientów (30) oraz stopnia płynności rynku hurtowego (31) wykazała ponadto, że czynniki te nie stoją w sprzeczności ze stwierdzeniem, iż podmioty zamawiające działające na niemieckim rynku produkcji energii elektrycznej ze źródeł konwencjonalnych podlegają konkurencji. Należy wreszcie zauważyć również, że ani niemiecki rynkowy mechanizm bilansujący (32), ani jego główne cechy (rynkowe ustalanie cen oraz różnica cen między pozytywnym i negatywnym czynnikiem bilansującym) nie stoją w sprzeczności ze stwierdzeniem, iż podmioty zamawiające działające na niemieckim rynku produkcji energii elektrycznej ze źródeł konwencjonalnych podlegają konkurencji.
(36)
Energia elektryczna EEG korzysta z priorytetowego podłączenia do sieci przesyłowej i ma pierwszeństwo wobec energii konwencjonalnej pod względem gwarantowanego przesyłu, co oznacza, że produkcja energii elektrycznej EEG jest niezależna od popytu. Ponieważ energia elektryczna EEG jest na ogół produkowana po kosztach wyższych niż cena rynkowa, stworzono system, w ramach którego energia EEG otrzymuje szczególne wsparcie. Operatorzy instalacji EEG (33) mają prawo do otrzymywania ustawowych stawek opłat od operatorów sieci przesyłowej przez okres 20 lat oraz w roku otrzymania zamówienia. Opłata ta przewiduje pokrycie kosztów, w związku z czym jest wyższa niż cena rynkowa. Tym samym operatorzy mogą wprowadzać wyprodukowaną energię elektryczną do sieci przesyłowej bez względu na ceny na giełdach (34).
(37)
Ogólnie rzecz biorąc, energia elektryczna EEG nie jest sprzedawana bezpośrednio na rynku hurtowym, lecz jej zakupu dokonują najpierw operatorzy sieci przesyłowych w zamian za opłaty według stawek ustawowych. Operatorzy systemu przesyłowego są odpowiedzialni za wprowadzenie energii elektrycznej EEG do obrotu na rynku kasowym giełdy energii, co skutkuje dla nich poniesieniem straty. Koszty te są w ostatecznym rozrachunku ponoszone przez końcowych odbiorców energii elektrycznej, którzy płacą swoim dostawcom energii dodatkową opłatę EEG, która zostaje następnie przekazana operatorom sieci przesyłowych. Dostawcy energii kupujący ponad 50 % energii elektrycznej EEG, w tym przynajmniej 20 % energii słonecznej lub wiatrowej, płacą zredukowaną opłatę EEG.
(38)
Operatorzy instalacji EEG mają również możliwość prowadzenia „sprzedaży bezpośredniej” wyprodukowanej energii elektrycznej. Oznacza to, że operator elektrowni EEG może zrzec się opłat według stawek ustawowych i zdecydować się na sprzedaż energii elektrycznej bezpośrednio na rynku kasowym. Ze względu na wysokie koszty wytwarzania energii EEG bezpośrednia sprzedaż bez zastosowania warunków ustawowych nie jest zwykle uzasadniona z ekonomicznego punktu widzenia. W przeszłości metodę tę stosowano w ograniczonym zakresie w przypadkach, kiedy nabywcy mieli możliwość uzyskania zwolnienia z dodatkowej opłaty EEG dzięki połączeniu pewnej ilości energii EEG pochodzącej bezpośrednio od producenta z konwencjonalną energią elektryczną (35). Na mocy nowej ustawy EEG, która weszła w życie z początkiem 2012 r., możliwość takiego zwolnienia została ograniczona, co, jak można sądzić, zmniejszy zakres korzystania z tej formy sprzedaży bezpośredniej (36).
(39)
Nowa ustawa przewiduje nową możliwość „sprzedaży bezpośredniej”, która jednak wiąże się z uiszczaniem tzw. „premii rynkowej” na rzecz producentów energii EEG, obejmującej różnicę między ponoszonymi przez nich wyższymi kosztami a średnią ceną rynkową (dalej: „model premii rynkowej”). Operatorzy systemów przesyłowych szacują, że sprzedaż w ramach modelu premii rynkowej osiągnie w 2012 r. udział w wysokości 15 % dla wszystkich typów energii odnawialnej łącznie (37). Można stwierdzić, że obecnie oraz w bliskiej przyszłości zdecydowanie największa część energii elektrycznej EEG jest i będzie sprzedawana w systemie opłat ustawowych oraz za pośrednictwem operatorów sieci przesyłowych. Nieobjęta wsparciem finansowym sprzedaż bezpośrednia będzie odrywała jedynie nieznaczącą rolę.
(40)
Z powodów wskazanych wyżej wytwarzanie i pierwsza sprzedaż energii elektrycznej EEG stanowi element systemu regulowanego, w ramach którego producenci otrzymują opłaty według stawek ustawowych. Nie podlegają oni konkurencji, ponieważ mogą wprowadzać wyprodukowaną przez siebie energię elektryczną EEG do obrotu bez względu na aktualne ceny rynkowe. Ze względu na pierwszeństwo przy wprowadzaniu do obrotu mogą oni również sprzedawać wszystkie wyprodukowane przez siebie ilości. Nie można tym samym stwierdzić, że działalność producentów energii elektrycznej EEG podlega konkurencji. Z powyższych względów nie zachodzi potrzeba oceny żadnych innych wskaźników, jak na przykład tych wymienionych w motywie 6.
IV. WNIOSKI
(41)
Uwzględniając przeanalizowane wyżej czynniki, warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE należy uznać za spełniony w odniesieniu do podmiotów zamawiających pod względem produkcji i dostaw hurtowych energii elektrycznej ze źródeł konwencjonalnych w Niemczech.
(42)
Ponadto ponieważ warunek nieograniczonego dostępu do rynku zostaje uznany za spełniony, dyrektywa 2004/17/WE nie powinna być stosowana w przypadku, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia produkcji i hurtowych dostaw energii elektrycznej ze źródeł konwencjonalnych w Niemczech, ani w przypadku, gdy organizują one konkursy na prowadzenie takiej działalności w tym obszarze geograficznym.
(43)
Niemniej jednak należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie jest spełniony w odniesieniu do podmiotów zamawiających pod względem produkcji i pierwszej sprzedaży energii elektrycznej EEG w Niemczech.
(44)
Ponieważ produkcja i pierwsza sprzedaż energii elektrycznej EEG nadal podlega przepisom dyrektywy 2004/17/WE, przypomina się, że zamówienia publiczne obejmujące kilka rodzajów działalności są traktowane zgodnie z art. 9 dyrektywy 2004/17/WE. Oznacza to, że kiedy podmiot zamawiający udziela zamówień „mieszanych”, tzn. zamówień służących do prowadzenia zarówno działalności wyłączonej ze stosowania dyrektywy 2004/17/WE, jak i działalności niewyłączonej, należy uwzględnić rodzaje działalności stanowiące główny przedmiot zamówienia. W przypadku takich zamówień mieszanych, jeżeli celem jest zasadniczo wsparcie produkcji i sprzedaży hurtowej energii elektrycznej EEG, stosuje się przepisy dyrektywy 2004/17/WE. Jeżeli obiektywne określenie głównego rodzaju działalności będącego przedmiotem zamówienia nie jest możliwe, zamówienia udziela się zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 9 ust. 2 i 3 dyrektywy 2004/17/WE. Niniejsza decyzja została podjęta w oparciu o stan faktyczny i prawny zachodzący w okresie od października 2011 r. do lutego 2012 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez BDEW oraz władze niemieckie. Decyzja ta może zostać zmieniona, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, iż warunki stosowania art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE w odniesieniu do produkcji i dostaw hurtowych energii elektrycznej ze źródeł konwencjonalnych przestaną być spełniane.
(45)
Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Dyrektywa 2004/17/WE nie ma zastosowania do zamówień udzielanych przez podmioty zamawiające, mających na celu umożliwienie prowadzenia produkcji i pierwszej sprzedaży energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł konwencjonalnych w Niemczech.
Do celów niniejszej decyzji energia elektryczna wytwarzana ze źródeł konwencjonalnych oznacza energię elektryczną, która nie jest objęta zakresem ustawy EEG. Ponadto w rozumieniu EEG oraz zgodnie z jej warunkami „odnawialne źródła energii” oznaczają energię wodną, w tym energię fal i pływów, prądów i energię z osmozy, energię wiatrową, energię słoneczną, energię geotermalną, energię z biomasy, w tym biogaz, biometan, gaz wysypiskowy oraz gaz z oczyszczania ścieków, jak również ulegającą biodegradacji część odpadów komunalnych i odpadów przemysłowych.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Federalnej Niemiec.
Sporządzono w Brukseli dnia 24 kwietnia 2012 r.