РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно държавна помощ C 27/09 (ex N 34/B/09) Бюджетна субсидия за France Télévisionѕ, която Френската република възнамерява да приведе в действие в полза на France Télévisions
(нотифицирано под номер C(2010) 4918)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 януари 2009 г. Френската република уведоми Комисията за намерението си да предостави бюджетна субсидия в размер на 450 млн. евро, вече включена в Закона за финансите, на France Télévisions за 2009 година. На 13 март 2009 г. Комисията поиска от нея допълнителна информация, която Френската република предостави на 25 май 2009 г. В това писмо Френската република разшири предмета на уведомлението, като изложи своето намерение да въведе постоянен многогодишен механизъм за публично финансиране на France Télévisions, част от който ще представлява годишна субсидия.
(2)
С писмо от 1 септември 2009 г. Комисията счете, че от една страна, бюджетната субсидия, гласувана за 2009 г., е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-долу „ДФЕС“), а от друга страна, уведоми Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС във връзка с новия механизъм за публично финансиране на France Télévisions за следващите години.
(3)
Френската република представи своите мнения на 7 октомври 2009 г.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно помощта.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от заинтересованите страни. Тя ги препрати на Френската република, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 15 януари 2010 г.
(6)
На 23 април, 19 май и 22 юни 2010 г. Френската република предостави на Комисията разяснения или допълнителна информация.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕХАНИЗМА ЗА ФИНАНСИРАНЕ
(7)
Механизмът за многогодишно финансиране, предмет на настоящото решение, е част от финансирането на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, което Комисията разгледа в решенията си от 10 декември 2003 г. (3), 20 април 2005 г. (4), 16 юли 2008 г. (5) и 1 септември 2009 г. (6) Този механизъм обаче представлява различна мярка от тези, които са били предмет на решенията от 2003, 2005 и 2008 г. По-специално бюджетните субсидии, описани по-подробно по-долу, ще представляват по-голямата част от държавните средства, отпуснати на France Télévisions, като таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, която е била предмет на решението на Комисията от 20 април 2005 г. и която, като съществуваща помощ, не е изменена от новите разпоредби. Тези два вида държавни средства ще имат за цел да покрият разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалени с оставащите нетни търговски приходи.
II.1. Главни правни основания
(8)
Основните разпоредби за новия механизъм за публично финансиране се съдържат в Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за аудио-визуалната комуникация и за новата обществена услуга на телевизията. Помощта, за която е постъпило уведомление, е част от предвидена от закона по-обширна реформа на структурите и мисиите от общ икономически интерес на общественото аудио-визуално разпространение. Законът изменя законовите разпоредби, които уреждат мисиите за обществена услуга на France Télévisions, и по-специално Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Тези мисии са допълнително уточнени в спецификациите и в договора за целите и средствата на France Télévisions, които са одобрени с нормативни разпоредби, приети за прилагането на закона за свободата на съобщенията. Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. съдържа и финансови разпоредби, от една страна, за изменение на данъчния кодекс, а от друга страна, за установяване на принципа за бюджетната субсидия, включена в закон за финансите за France Télévisions.
II.2. Дейностите и финансирането на получателя: France Télévisions
(9)
France Télévisions е акционерно дружество, учредено съгласно член 44-I от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията. Този закон във вида, в който е изменен, установява единствено предприятие, France Télévisions, в което участват по-рано отделните юридически лица за различни канали. Предприятието подлежи на икономически и финансов контрол, упражняван от френската държава. Дружественият му капитал е разделен на поименни акции, които могат бъдат притежавани само от държавата. Членове на управителния съвет са председателят, четиринадесет членове с петгодишен мандат, а именно двама депутати, назначавани от комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси, петима представители на държавата, пет лица, назначавани от Върховния съвет по аудио-визуалните въпроси, и двама представители на персонала.
(10)
France Télévisions е първата френска аудио-визуална група. В нея са наети около 11 000 души и тя включва каналите France 2, France 3, France 4, France 5 и France Ô, които се излъчват на територията на континентална Франция, както и RFO, дружество, в което влизат обществени радиа и телевизии, които се излъчват в отвъдморските департаменти и територии. Групата включва и рекламен отдел, въпреки че към настоящия момент се обсъжда неговото закриване, както и дружества, които се занимават с дейностите по диверсификация. Някои канали на France Télévisions се излъчват в много държави-членки, по-конкретно в Белгия и Люксембург.
(11)
Оборотът на France Télévisions през 2007 г., последната бюджетна година преди обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е възлизал на 2 927 млн. евро, 64,2 % от които са от приходите от таксата (redevance), 28,1 % от рекламни приходи (реклама и спонсорство) и 7,7 % от други приходи. В периода 2003-2007 г. делът на отделните елементи от оборота продължава да бъде относително постоянен, като приходите от реклама и спонсорство варират между 30 и 28 %. Цялата група е постигала леко положителни нетни резултати всяка година от периода 2003-2007 г., като общият им размер за целия период възлиза на 99 млн. евро.
(12)
Тази тенденция се е обърнала след обявяването на реформата на общественото аудио-визуално разпространение през януари 2008 г., което е довело по-специално до загубата в бъдеще на приходите от реклама. През бюджетната 2008 година групата France Télévisions регистрира дефицит, с отрицателни нетни резултати в размер на [50-100] (7) млн. евро (от които [50-100] млн. евро в областта на обществената услуга), в резултат именно на сериозния спад на приходите от реклама, който извънредното вливане на 150 млн. евро капитал, одобрено от Комисията в решението ѝ от 16 юли 2008 г., не е успяло да компенсира напълно. За 2009 г., след като влиза в сила реформата на общественото аудио-визуално разпространение, чрез окончателно изплатената бюджетна субсидия от 415 млн. евро, одобрена от Комисията в решението ѝ от 1 септември 2009 г., намалените приходи от реклама са почти компенсирани и групата France Télévisions е регистрирала нетен резултат с малък излишък ([10-20] млн. евро). Все пак в областта на обществената услуга е продължило регистрирането на малък дефицит от около [0-5] млн. евро, тъй като положителният резултат се е дължал на търговските дружества на групата.
(13)
Дейностите и управлението на France Télévisions през последните години, 2004-2008 г., и позицията на предприятието на фона на реформата на общественото аудио-визуално разпространение са описани в сравнително критичен доклад на Сметната палата на Франция „France Télévisions и новата обществена телевизия“. Докладът, на който се позовават някои трети заинтересовани страни в мненията си, е бил приет на разискване и обявен публично на 14 октомври 2009 г., т.е. след решението за откриване на процедурата. В доклада се установява наличието на неизползвани маржове за напредък в управлението и резултатите на France Télévisions към момента и в него се излагат препоръки за бъдещи подобрения в новия контекст на реформата.
II.3. Мисиите за обществена услуга на France Télévisions
II.3.1. Определение на мисиите за обществена услуга в закона
(14)
Член 43-11 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. излага мисията за обществена услуга на France Télévisions, като определя, че обществените канали „в името на общия интерес имат мисии за обществена услуга. Те предлагат на обществеността, във всички нейни измерения, разнообразни и плуралистични програми и услуги, с изисквания за качество и новаторство, при зачитането на правата на личността и конституционно определените демократични принципи. Те представят диверсифицирано предлагане на аналогови и цифрови програми в областта на информацията, културата, знанията, забавленията и спорта. Те имат положителен ефект върху демократичния дебат, върху обмена между отделните части от населението, както и върху социалното включване и гражданствеността. Те изпълняват дейности в полза на социалното сближаване, културното разнообразие и борбата с дискриминацията и предлагат програми, които отразяват разнообразието на френското общество. Те гарантират насърчаването на френския език и съответно на регионалните езици и подчертават разнообразието на културното и езиковото наследство на Франция. Те допринасят за развитието и разпространението на интелектуалното и артистичното творчество и гражданските, икономическите, социалните, научните и техническите познания, както и за аудио-визуалната и медийната грамотност. Те улесняват обучението по чужди езици. Те участват в обучението в областта на околната среда и устойчивото развитие. Чрез подходящи механизми те улесняват достъпа на глухи лица и лица с увреден слух до излъчваните програми. Те гарантират честност, независимост и плурализъм на информацията, както и на плуралистичното изразяване на мисловните течения и на мнението при зачитане на принципа на равно третиране и на препоръките на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Организациите от публичния сектор на аудио-визуалните комуникации, с цел изпълнението на мисиите им, допринасят за външните аудио-визуални дейности, разпространението на франкофонията и разпространението на френската култура и език по света. Последните имат за цел да разработят нови услуги, които да обогатят или допълнят предлагането на програми, както и новите техники за създаване и разпространение на аудио-визуалните програми и услуги. Всяка година в парламента се внася доклад, за да се извърши преглед на прилагането на разпоредбите на настоящия член.“
II.3.2. Тълкуване на задълженията за обществена услуга в дейностите на France Télévisions
(15)
По отношение на конкретното тълкуване на мисиите в раздел I от член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че на France Télévisions е възложено да разработи и планира телевизионни емисии и аудио-визуални услуги, които отговарят на мисиите за обществена услуга, посочени в член 43-11 и в спецификациите, предвидени в член 48 от същия закон.
(16)
Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г. определя спецификациите от този момент нататък само за France Télévisions. Спецификациите очертават дейността на каналите на France Télévisions заедно със задължителните програмни ангажименти за излъчване, често в „най-гледаното време“, ежедневни културни емисии, музикални емисии, по-специално за класическа музика, с представяне на европейски и регионални оркестри, театрални спектакли или спектакли за популяризиране на научни знания (членове 4-7 от спецификациите). France Télévisions също така е длъжно да включва европейското измерение във всички свои програми, а именно като излъчва репортажи за начина на живот или културни практики на други държави-членки и като излъчва емисии с религиозен характер, посветени на основните вероизповедания във Франция (членове 14 и 15 от спецификациите). Задължението за привличане на широка и балансирана публика от цялата общественост също е посочено (член 18).
(17)
От друга страна, съгласно член 53 от Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, държавата и France Télévisions са сключили многогодишни договори за целите и средствата за срок между три и пет години. Договорите за целите и средствата, при зачитане на мисиите за обществена услуга на France Télévisions, определят по-специално:
-
приоритетните оси на развитието му,
-
поетите ангажименти по отношение на разнообразието и иновацията в творчеството,
-
минималните суми за инвестиции на France Télévisions в европейски кинематографични и аудио-визуални продукции, както и във френски такива, в процент от приходите му и в абсолютна стойност,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява участие и гражданственост на лицата с увреждания, адаптиране на всички телевизионни програми за глухи лица или лица с увреден слух,
-
ангажиментите, чрез които се осигурява излъчване на телевизионни програми, до които посредством адаптирани средства достъп имат слепи лица и лица с нарушено зрение,
-
очакваните разходи за дейностите му за всяка от въпросните години, както и количествените и качествените показатели за изпълнение и резултати, които са приети,
-
размера на държавните средства, които трябва да му бъдат отпуснати, като се посочват приоритетните за развитието на бюджета на програмите,
-
размера на очаквания доход от собствените приходи, като се разграничават приходите от реклама и приходите от спонсорство,
-
икономическите перспективи за услугите, които водят до плащане на цена,
-
при необходимост, перспективите по отношение на възстановяването на финансовия баланс.
(18)
Понастоящем задълженията за обществена услуга на France Télévisions са предмет на договора за целите и средствата за 2007-2010 г. „France Télévisions, първата група от безплатни канали в цифровата ера“ от 24 април 2007 г., подписан от компетентните министри и президента на France Télévisions. В раздела за цел I.2 „Насърчаване на стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга“ договорът поставя цели, насочени към конкретни действия, заедно с количествени и качествени показатели, които да бъдат постигнати в области като:
-
улесняването на достъпа на по-широката публика до културните програми и в контекста на демократизацията на културата, като се излъчва културна програма поне в най-гледаното време,
-
отразяването на плурализма в информацията и гражданския дебат,
-
предлагането на широк набор от спортни дисциплини, като се набляга на най-малко показваните спортове по частните канали,
-
отразяването на разнообразието и подобряването на видимостта на компонентите на френското общество,
-
подпомагане на опазването на френската и европейската културна идентичност, разбирането на функционирането на Съюза и неговия принос, както и на овладяването на чужди езици.
(19)
Договорът предвижда и многогодишен финансов пакет, който включва клауза за корекция, според която, в зависимост от развитието на приходите от реклама, държавата и групата приемат да договорят корекция на необходимостта от държавни средства, тоест излишъците, които не са предоставени за намаляване на необходимостта от държавни средства, ще бъдат приоритетно предназначени за разходите, свързани с аудио-визуалното творчество.
(20)
След реформата действащият договор за целите и средствата беше изменен за периода 2009-2012 г. С изменението, описано по-детайлно по-долу, що се отнася до финансовата му част, се укрепват допълнително стойностите, свързани с идентичността, на обществената услуга, предоставяна от France Télévisions, и се определят нови количествени показатели, които трябва да бъдат постигани на година в някои области, посочени в съображение 18.
II.3.3. Въвеждане на нови новаторски аудио-визуални услуги
(21)
Новите спецификации на France Télévisions предвиждат въвеждането на поредица от новаторски услуги, предназначени да обогатят програмното предлагане, като въвеждане на услуги за комуникация, услуги за аудио-визуални медии по заявка или допълнително съдържание за обогатяване на програмите му. Също така в изменението на договора за целите и средствата се предвижда и въвеждане на новаторски услуги, а именно безплатни или платени видеоматериали по заявка, персонална мобилна телевизия, излъчване по Интернет, мобилни приложения, регионални или тематични WebTV.
II.3.4. Външен контрол върху задълженията за обществена услуга, включително въвеждането на нови услуги
(22)
В съответствие с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. управителният съвет на France Télévisions одобрява проекта на договора за целите и средствата на това дружество и провежда разискване по годишното му изпълнение, като резултатът от разискването се обявява публично. Преди подписването им договорите за целите и средствата, както и евентуалните изменения към тези договори, се предават на комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси, както и на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. Комисиите могат да изпратят становище в срок от шест седмици.
(23)
От друга страна, президентът на France Télévisions представя годишен доклад за изпълнението на договора за целите и средствата пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните и финансови въпроси. При представянето на доклада за изпълнението на договора за целите и средствата пред компетентните комисии на Националното събрание и на Сената президентът на France Télévisions представя отчет за дейността и работата на консултативния съвет за програмите, създавани в телевизията, съставен от зрители, който трябва да издава становища и препоръки по отношение на програмите.
(24)
Също така предварителният проект на спецификациите на France Télévisions, определен с декрет, е бил предмет на обществено допитване от 10 до 24 ноември 2008 г., в което около петнадесет организации са дали своя принос, което е довело до изменения на първоначалния текст, като накрая е поискано становището на Върховния съвет по аудио-визуални въпроси. По отношение на външния контрол върху изпълнението му член 48 от закона от 30 септември 1986 г. предвижда внасянето на годишен доклад от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси пред комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси. Докладът също така се предава и на Министерството на културата и комуникациите.
(25)
Тези парламентарни комисии, както и Върховният съвет по аудио-визуални въпроси могат да изслушват трети страни. На практика заинтересованите страни редовно се изслушват от тези инстанции, пред които те представят становищата си по въпроси, които са от интерес за общественото аудио-визуално разпространение.
II.4. Финансова компенсация за постепенно намаляване, последвано от премахване на рекламите
(26)
За да станат обществените телевизионни програми по-свободни и по-малко зависими от търговските трудности, член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията предвижда намаляването, последвано от премахване на рекламите: „Програмите, излъчвани между двадесет часа и шест часа от националните телевизионни служби, посочени в раздел I от член 44, с изключение на техните регионални или местни програми, не съдържат реклами, освен такива за стоки или услуги, представени под общото им наименование. Тази разпоредба се прилага също и към програмите, излъчвани чрез тези служби между шест часа и двадесет часа, считано от спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги, посочени в същия раздел I, на цялата територия на континентална Франция. Тя не се прилага към кампании от общ интерес.“
(27)
Спирането на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионните услуги е предвидено най-късно за 30 ноември 2011 г. Освен изключението за рекламата на стоки или услуги без търговска марка са предвидени изключения за излъчването на реклами за отвъдморските департаменти и общности или за Нова Каледония, ако няма частна телевизия, излъчвана в некодиран вид чрез наземно радиоразпръскване.
(28)
Както е предвидено в член 53 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията, след намаляването, последвано от премахването на рекламите, за да бъде изпълнен законът, държавата предоставя финансова компенсация на France Télévisions при определяни във всеки закон за финансите условия. За тази цел Франция е създала нова програма, озаглавена „Принос към финансирането на общественото аудио-визуално разпространение“ като част от мисията „Медии“ от общия бюджет на държавата. Само ориентировъчно, френските органи считат, че делът на държавната субсидия, която допълва постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), би възлизал на около 460 млн. евро през 2010 г., 500 млн. евро през 2011 г. и 650 млн. евро през 2012 г.
(29)
Френската република заявява, че за всяка година публичното финансиране, част от бюджетната субсидия, ще бъде определяно в зависимост от разходите за изпълнението на мисията за обществена услуга на France Télévisions и събирано с постъпленията от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), като се приспаднат оставащите търговски приходи. Във връзка с това френските органи представиха очакваните приходи от и разходи за обществената услуга на France Télévisions, определени въз основа на бизнес плана за 2009-2012 г., и обобщени по-долу:
Таблица 1
Очаквани приходи и разходи за обществената услуга на France Télévisions за 2010-2012 г.
(В млн. евро)
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Бюджет
Очакван бюджет
Очакван бюджет
A.Държавни средства
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
Б.Други приходи (реклама, спонсорство и др.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
В.Брутни разходи за обществената услуга
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
Г.Нетни разходи за обществената услуга (В + Б)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Разлика м/у нетните разходи за общ. услуга - държавните средства (Г + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Източник: Мнение на Франция от 15 януари 2010 г.
(30)
Таблицата по-горе показва очаквания дефицит, който съответства на нетните разходи, които не са покрити от сметките за обществената услуга на France Télévision през 2010 и 2011 г. Този дефицит би трябвало да бъде частично намален през 2012 г., с малък излишък, предвиден в размер на [30-50] млн. евро, или [0-5] % от нетните разходи за обществената услуга. Очакваният излишък за 2012 г., ако се потвърди на практика, което предполага, че приходите и разходите са развиват според очакванията, продължава да бъде по-малък от общо прогнозирания дефицит за 2010 и 2011 г. В съответствие с текущия договора за целите и средствата излишъкът, който не е предназначен за намаляването на необходимостта от държавни средства, следва да бъде приоритетно предоставен за разходите в полза на аудио-визуалното творчество. Тъй като по принцип аудивизуалното творчество е предназначено за изготвянето на програмите, евентуалният излишък не следва да финансира търговски дейности.
(31)
Уместно е да се отбележи, че бизнес планът за 2009-2012 г., включен в глава V от изменението към текущия договор за целите и средствата, замества финансовото перо от договора, сключен през април 2007 г., като взема предвид новата рамка, въведена с реформата, и финансовите последици от нея. Бизнес планът предвижда намаляване на общите брутни разходи за предоставянето на обществената услуга за периода 2010-2012 г., с намаление на оперативните разходи спрямо първоначалния договор, намаляване на разходите за излъчване и оползотворяване на взаимодействията, които произтичат от общото предприятие, като това се случва въпреки въвеждането на нови елементи на разходите, придружаващи реформата.
(32)
По отношение на приходите очакваните държавни средства, макар и да нарастват, не балансират напълно сметките за периода 2010-2012 г. и, както е посочено в таблица 1, продължават да бъдат по-малки от брутните разходи за обществената услуга, тоест финансовият баланс в прогнозите зависи от оставащите всяка година търговски приходи. Също така бизнес планът излага интереса на предприятието и на държавата да постигнат баланс по-бързо от очакваното, както и посочва необходимостта от точен и периодичен мониторинг, като се имат предвид положителните и отрицателните рискове.
II.5. Поставяне на таван за държавните средства
(33)
Член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията постановява също, че „Държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор, като компенсация за възложените задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба е резултат от поетите ангажименти от Френската република за изрично включване в закона на принципа да няма свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга в рамките на процедурата, която е довела до решението на Комисията за съвместимост от 20 април 2005 г. относно използването на средствата от таксата (redevance) (8).
(34)
В съответствие с посочения по-горе ангажимент в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от сектора на обществената телевизия е включен същият текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се вземат предвид „преките и косвените приходи, получени от мисията за обществена услуга“, и се уточнява, че разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга се установяват чрез отделни сметки. В член 3 от декрета се предвижда задължение за France Télévisions и филиалите му да спазват пазарните условия за всички свои дейности, както и изготвянето от външна организация на годишен доклад за изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената.
(35)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета за бюджетните 2007 и 2008 година (докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били одобрени за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и проекта на доклада, предвиден в член 2, за 2009 г.
II.6. Нови такси, предвидени в реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(36)
Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. също така е изменил данъчния кодекс относно въвеждането на нови такси върху рекламата и електронните комуникации.
II.6.1. Такса върху рекламите
(37)
В дял II от част I на книга I от данъчния кодекс вече е включена глава VIIе, която въвежда такса, дължима от всеки установен във Франция оператор на телевизионни услуги. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на плащаните от рекламодателите за излъчването на рекламите им суми на съответните задължени лица или поръчители на рекламите, като се приспадат сумите, изплатени съгласно предвидената в член 302а KC такса от общия данъчен кодекс, които се плащат от операторите и разпространителите на телевизионни услуги, които излъчват аудио-визуални продукции, които могат да получат подкрепа от страна на Националния център по кинематография. Тези суми са предмет на договорено намаление с 4 %. Таксата се изчислява в размер на 3 % от частта от размера на годишните плащания, без данъка върху добавената стойност, свързан с всяка телевизионна услуга, която превишава 11 млн. евро.
(38)
Въпреки това за телевизионните услуги, различни от излъчваните чрез наземно аналогово радиоразпръскване, този процент е 1,5 % през 2009 г., 2 % през 2010 г. и 2,5 % през 2011 г. Временно за всички задължени лица до годината на премахване в континентална Франция на наземното аналогово радиоразпръскване на телевизионни услуги таванът на таксата е определен на 50 % от нарастването на нейната основа, установено за календарната година, за която се дължи таксата, спрямо 2008 г. При всички положения размерът на таксата не може да бъде по-малък от 1,5 % от основата. Независимо от това за операторите на телевизионни услуги, чиито ежедневни зрители извън континентална Франция са над 90 % от общия брой на зрителите им, размерът, който трябва да бъде приет за изчисляването на таксата, се намалява с размера на сумите, плащани за излъчването на реклами, предназначени за европейския или световния пазар, умножено по дела в общия годишен брой от броя на зрителите, които се намират извън континентална Франция.
II.6.2. Такса върху електронните комуникации
(39)
В дял II от част I на книга I от общия данъчен кодекс вече е включена глава VIIж, която въвежда такса, дължима от всеки оператор на електронни комуникации, който предоставя услуга във Франция, и която е предмет на предварително заявяване пред Органа за регулиране на електронните съобщения. Таксата се начислява върху размера, без данъка върху добавената стойност, на абонаментите и други плащани от потребителите суми, като възнаграждение за услугите за електронни комуникации, като се приспада размерът на дотациите за осчетоводените амортизации през приключената бюджетна година в рамките на годината, през която таксата е станала изискуема, когато се отнасят до закупени съоръжения и оборудване, считано от влизането в сила на закона, от операторите, за нуждите на инфраструктурата и мрежите за електронни комуникации, установени на националната територия и срокът за амортизация на които е по-малък или равен на десет години. Таксата се изчислява в размер на 0,9 % от частта на основата, която превишава 5 млн. евро.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(40)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е счела, че предвидената компенсация от 2010 г. може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е било уместно да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, съгласно принципите и правилата, приложими към обществената услуга радио- и телевизионно разпространение.
(41)
По отношение на съществуването на дейност по обществена услуга към ясно определените мисии с официален акт, която подлежи на съответните механизми за контрол, без да изразява съмнения, Комисията е заключила, също както в решенията си от декември 2003 г., април 2005 г., юли 2008 г. и септември 2009 г., че мисиите за обществена услуга на France Télévisions са ясно определени в официалните актове, издадени или одобрени от Франция, съгласно правилата, които предвиждат независим контрол на France Télévisions.
(42)
За разлика от това по отношение на разглеждането на пропорционалността на финансовата компенсация, предвидена спрямо нетните разходи за дейността по обществената услуга, като се отчитат също така ефектите от помощта, Комисията е изразила съмнения по два въпроса, а именно:
-
от една страна, рискът от свръхкомпенсация на нетните разходи за обществена услуга за 2012 г. и евентуално за 2010 и 2011 г., тъй като за тези години Комисията не е разполагала с толкова подробна информация като тази, предоставена от френските органи за 2009 г., и
-
от друга страна, по отношение на евентуалното съществуване на връзка между предназначението на приходите от таксите върху рекламата и електронните комуникации и помощта, която ще бъде изплатена на France Télévisions, и доколкото такава връзка е могла да бъде установена, по отношение на отрицателните ефекти от тях и съвместимостта им с договора, а именно в рамките на преглед на конкурентоспособността след реформата на финансирането на France Télévisions, който не е бил извършен.
(43)
От друга страна, Комисията е привлякла вниманието на френските органи към приемането на 2 юли 2009 г. на нейното Съобщение относно прилагането на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение (9) (наричано по-долу „съобщението относно радио- и телевизионното разпространение“), приложимо към помощта, за която е постъпило уведомление, от момента на публикуването му, и е приканила френските органи да вземат предвид преразгледаното съобщение в мнението си.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(44)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Дружеството на авторите и композиторите в областта на драматичното изкуство (SACD) насочи вниманието на Комисията върху значението на задълженията, които има France Télévisions в подкрепата на аудио-визуалното творчество, свързано с наследството. Това значение е щяло да бъде увеличено в края на 2008 г. с междубраншово споразумение, което е щяло да бъде включено в бъдещ договор за целите. Така през 2010 г. France Télévisions ще трябва да отдели за аудио-визуалното творчество, свързано с наследството, 19 % от оборота, включен в основата за 2009 г., като през 2012 г. този размер трябва да достигне 20 %, или 420 млн. евро. В замяна на това еквивалентният дял на TF1 е определен максимално на 12,5 %, а този за M6 и DTT каналите съответно няма да превиши 11 %. Задължението в подкрепа на киното също ще се увеличи с 1,2 % над средния годишен процент до 2012 г. Премахването на рекламата ще бъде придружено от нарастване на разходите за програмната схема в областта на собствените, а не чужди произведения, които свидетелстват за ангажимент в полза на новаторска и качествена обществена услуга.
(45)
Френската федерация по телекомуникациите и електронните комуникации (FFTCE) в мнението си от 30 октомври 2009 г., към което се присъединява Iliad, която не е член на FFTCE, счита, че премахването на търговската реклама само по себе си не допринася за мисията за обществена услуга на France Télévisions. Тъй като рекламата не е неразделна част от тази мисия, всяка субсидия, която цели единствено компенсирането на пропуснати ползи, без значение каква е мисията, би била сама по себе си държавна помощ, несъвместима с член 106, параграф 2 и член 107 от ДФЕС. Тази компенсация трябва да покрие самите разходи за обществената услуга, които трябва да бъдат отразени в отделни сметки. Размерът на субсидията е определен за предстоящите години въз основа на очакваната загуба на търговски приходи, което при един влошен пазар сериозно нарушава конкуренцията с частните излъчващи оператори. Тъй като общият рекламен оборот на France Télévisions при един влошен пазар несъмнено не би достигнал 500 млн. евро, френските органи са поели задължението да изплатят 450 млн. евро през 2009 г. само в замяна на премахването на рекламата след 20 часа. В бъдеще приходите от субсидията също биха били много по-големи от рекламните приходи, получени при липсата на реформа.
(46)
По отношение на мисията за общ икономически интерес FFTCE отбелязва, че задълженията на France Télévisions като член на Европейския съюз за радио и телевизия (UER), освен съгласно устава на последния, съществуват от по-рано и биха се приложили без включването им във френския закон. Неясните иначе трудности, които създава законът, не биха били по същество по-различни от произтичащите от устава на UER, който TF1 и Canal + спазват и като членове, така че дадена субсидия за компенсация в рамките на закона трябва да бъде квалифицирана като държавна помощ.
(47)
В крайна сметка FTTCE счита, че новата такса върху оборота на операторите на електронни комуникации, въведена с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, е предназначена за финансирането на France Télévisions. Освен декларираното от страна на органите предназначение на новата такса, промените в основата ѝ и ставката ѝ ще променят и размера на субсидията. Въвеждането на такава такса нарушава член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (10), тъй като държавите-членки не могат да постановят спрямо операторите никаква друга такса върху оборота освен предвидените в директивата данъци.
(48)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на частните канали счита, че лошото управление на France Télévisions, за което Сметната палата е привела много примери, влошава инфлационния ефект, установен на пазара за производството на програми и закупуването на права. При липсата на аналитично счетоводство трудният контрол на разходите създава несигурност по отношение на определянето на разходите за мисиите за обществена услуга, които трябва да бъдат финансирани, със сериозен риск от свръхкомпенсация. Тъй като редица белези сочат, че приходите от новата такса за телевизия ще бъдат предоставяни на France Télévisions, включването ѝ в държавния бюджет не би имало друга цел освен да се избегне контролът от страна на Комисията. Тази такса принуждава конкурентите на France Télévisions да финансират помощта, като поражда нарушение, което влошава недостатъчната диференциация между програмите на отделните исторически канали.
(49)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Европейският съюз за радио и телевизия (UER) подчертава неизменно свързания с бъдещето характер на всяка многогодишна прогноза за разходите и приходите от обществен излъчващ оператор, представена от Франция. Тези прогнози трябва да осигурят дългосрочна финансова прозрачност, с която трябва да разполага операторът, за да се осигури непрекъсваемост на услугата при пълна независимост. Последващите механизми са тези, които трябва да осигурят коригирането на евентуални разлики в предвижданията. Решението на Комисията трябва да се отнася до параметрите за предварително изчисление и до тези механизми, без да се ограничава действителната сума за предстоящата компенсация чрез одобрение само на очакваните приходи и разходи, като в противен случай Комисията би определила и контролирала по-скоро годишния размер на режим за помощи, отколкото самия режим. UER изразява и тревогата си, че Комисията се опитва да разбере предвиждания размер на взаимодействията и повишаването на ефективността за бъдещите години, тъй като ефективността, с която се предоставя дадена услуга от общ икономически интерес, не подлежи на контрола на Комисията в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(50)
В коментарите си от 2 ноември 2009 г. Асоциацията на европейските търговски телевизии (ACT) заявява, че одобрява решението на Френската република да намали значително търговската реклама на своя обществен излъчващ оператор. ACT отбелязва, че две условия, установени от съдебната практика по делото Altmark (11), не са изпълнени в конкретния случай, така че предвиденият бюджетен принос представлява помощ. Все пак ACT счита, че ако за системата за финансиране на помощта с такса, удържана върху приходите от реклама на конкурентите, се приема, че е в съответствие с правото на Съюза, ползите от оттеглянето от пазара биха били значително намалени, тъй като една такава система в някои отношения би могла да доведе до повече нарушения от традиционните двойни системи за обществено и търговско финансиране.
(51)
ACT счита, че задълженията за обществена услуга на France Télévisions не трябва да се променят значително в сравнение с тези от 1994 г. и да останат подобни на задълженията на други частни оператори. Също така прогнозите за компенсация на загубата на рекламни приходи до 2012 г. са неясни и не отчитат нито намаляването на свързаните с тях разходи за инвестиция, нито възможното намаление на разходите при изготвяне на програмите, които зависят в по-малка степен от затрудненията на рекламодателите, нито очакваното увеличаване на взаимодействията. Механизмът за коригиране на обществените и търговските приходи спрямо разходите, предвиден в договора за целите и средствата, би трябвало да бъде проверен, като се има предвид именно променливостта на търговските приходи, без което Комисията не би разполагала с надеждна информация, за да определи реалните разходи за предоставената услуга и съществуването на евентуална свръхкомпенсация. Тази проверка следва да се извърши, без предприятието да разполага с аналитично счетоводство, както посочва Сметната палата.
(52)
Накрая, ACT счита, че помощта на практика се финансира от новите такси, въведени с реформата, и че що се отнася до таксата върху аудио-визуалната реклама, последната въвежда във Франция модел за финансиране на обществената услуга чрез конкурентите, който на други места е премахнат. Механизмът за помощ запазва ресурсите на France Télévisions, тъй като става все по-очевидно, че рекламодателите не дават пълна информация за търсенето си на конкурентни канали. От друга страна, подобен механизъм ще увеличи препятствията пред навлизането на френския пазар.
(53)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. France Télévisions счита, че механизмът, за който е постъпило уведомление, не му предоставя никакво икономическо предимство спрямо конкурентите му, тъй като, макар и да бъде защитено от загубата на търговските приходи, то това ще е в замяна на наложена от държавата трудност, която нито един частен оператор на пазара няма да претърпи: спирането на рекламата. Когато спирането на рекламите влезе в сила, всяко нарушение на конкуренцията на този пазар ще изчезне, тъй като натискът му върху конкурентите по отношение на спонсорите, като се има предвид ограниченото му присъствие, също ще бъде нулево. По отношение на закупуването на т.нар. аудио-визуални права „premiums“, тъй като TF1 е гледана от 96 от 100 най-добри зрители и от 18 от 20 най-добри зрители през 2008 г., France Télévisions не би сключила договор за изключителни права с големите американски предприятия в областта. То обаче трябва да инвестира в аудивизуалното творчество при изисквания за качество, несъвместими с целевите зрители на търговските канали. По отношение на продажбата на програми France Télévisions счита, че има само маргинално присъствие.
(54)
France Télévisions счита освен това, че тъй като сумата, която ще му бъде отпусната, зависи предварително, точно и обективно всяка година от разходите за неговите мисии, с последваща корекция в случай на разлика с действителните разходи, механизмът, за който е постъпило уведомление, отговаря на второто условие, поставено от съдебната практика по делото Altmark. Четвъртото условие, което се изисква от тази съдебна практика, също би било изпълнено, тъй като взаимодействията, които не са могли да бъдат използвани в миналото, ще бъдат използвани с преработването на правната организация и на устава, като четвъртото условие изисква само услугата да бъде предоставена при най-ниски възможни разходи, а разходите да съответстват на разходите на добре управлявано средно предприятие.
(55)
Според France Télévisions, по отношение на условията за съвместимост с вътрешния пазар на механизма, за който е постъпило уведомление, тъй като последният се предполага, че ще продължи да се прилага много години, нетните разходи за обществената услуга няма да могат да бъдат известни с абсолютна сигурност, така че Комисията да може да упражнява предварителен контрол относно липсата на свръхкомпенсация. Тъй като ориентировъчните прогнози за 2010-2012 г. не са несъвместими с евентуална разумна печалба или образуването на ограничен резерв от 10 % от годишните разходи за обществена услуга, законовите и подзаконовите актове, които установяват последващ контрол, ще дадат възможност при всички положения да се осигури пропорционалността на финансирането. В замяна на това, тъй като промените в разходите за програмната схема зависят от избора на редакторите му, France Télévisions счита, че е длъжно да спазва само задълженията за обществена услуга съгласно закона, като съдържанието може да бъде свободно определяно от Френската република. От друга страна, тези задължения са отразени и чрез изискване за зрители, върху което спирането на рекламите не оказва влияние. В противовес на това трябва да бъде закупен по-голям брой програми.
(56)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Métropole Télévisions (M6) счита, че предвиденият инструмент за финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС, именно защото второто и четвъртото условие, установени от съдебната практика по делото Altmark, не са изпълнени: компенсация, основана на очаквана загуба на търговски приходи по естествен начин - и на практика - изменящи се, не следва да се счита като основана на обективни и прозрачни параметри за изчисление на разходите за обществена услуга. От друга страна, основата за изчисление не са разходите на добре управлявано средно предприятие от сектора, а разходите на France Télévisions, за което голям брой показатели сочат, че е управлявано по неефективен начин, което би утежнило разходите за обществената услуга за сметка на данъкоплатците.
(57)
Що се отнася до съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, M6 счита, че предвиденият инструмент за финансиране е незаконен, тъй като структурно поражда свръхкомпенсация на разходите за обществена услуга. Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 г. относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (12) изисква от Франция да прехвърли приходите и разходите от услугата от общ интерес въз основа на последователно прилаганите принципи за аналитично счетоводство. Както беше подчертала Сметната палата, France Télévisions не разполага с такива счетоводни инструменти. Следователно няма обективен елемент, който да послужи за изчисляването на размера на компенсацията. Свръхкомпенсацията би била неизбежна, тъй като субсидията се изчислява въз основа на търговските приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, нито трябва да бъдат взети предвид в нейните разходи. Случайният характер на прогнозите за загубени приходи и липсата на анализ на разходите неизбежно биха довели до свръхкомпенсация.
(58)
Включването в механизма за финансиране на новите такси утежнява отрицателните последици от помощите върху пазарите за закупуване на аудио-визуални права - където лошото управление на France Télévisions, защитено посредством държавните помощи, увеличава разходите на конкурентите - и върху рекламната дейност, която France Télévisions ще пренесе към спонсорството, без M6, като се има предвид различният му профил на зрители, да заеме пространството, освободено от France Télévisions. При тези условия оправдано може да бъде само последващо финансиране. Следователно от структурна гледна точка механизмът е незаконен, ако не бъдат въведени механизми за независим последващ контрол, който реално да гарантира, че няма да е налице свръхкомпенсация, въз основа на реални данни, въвеждането на който би било неефективно във Франция според M6.
(59)
В мнението си от 2 ноември 2009 г. Télévision Française 1 (TF 1) отново поставя реформата на финансирането на France Télévisions в контекста на структурни промени, които засягат рекламния пазар, където значението на интернет значително нараства. Телевизията получава едва около 11 % от 33 млрд. евро от разходите за комуникация на рекламодателите през 2008 г. Между януари и септември 2009 г. оборотът от реклами на наземните цифрови телевизионни канали се е увеличил с 60 % спрямо намалението от 8 % за трите исторически наземни канала. За 2008 г. платените от TF1 данъци и такси са 60 % от печалбата му. Многогодишните договори за закупуване на права, инфлацията на цените и непроменливостта на разходите, сред които са и разходите за програмната схема, компенсирани чрез подзаконови задължения за производство и разпространение на френски и европейски произведения, представляват 30 % от общите разходи и според TF1 намаляват полето му на действие. Паралелно с това фактът, че подлежи на нова аудио-визуална такса, би засилил нарушенията на конкуренцията на пазара.
(60)
Евентуалното прехвърляне към TF1 на търсенето от страна на рекламодателите е обявената цел на таксата върху аудио-визуалната реклама. Не само че очакваното прехвърляне на 350 млн. евро от оборота към трите наземни канала не е станало факт през 2009 г., а те отбелязват и намаление от 450 млн. евро спрямо прогнозите. От друга страна, обхватът на това прехвърляне във всеки случай би бил ограничен от законовите и подзаконовите актове, които при транспонирането на правото на Съюза ограничават времето, предназначено за реклама, най-много до дванадесет минути на час предаване, при условие че не се превишат средно шест минути на час за ден.
(61)
TF1 счита, че таксата представлява държавна помощ по две причини: по отношение на това, че на практика France Télévisions вече няма да трябва да плаща след 30 ноември 2011 г. (датата, на която ще трябва да спре рекламите, платените суми за които представляват основата) и, второ, по отношение на това, че France Télévisions ще бъде бенефициер на събраните в тази рамка ресурси, тъй като от големия брой правителствени и парламентарни декларации по време на разискванията по проектозакона се вижда, че то е бенефициер на помощта. Независимо от това, че е законен, режимът за облагане, който я финансира, следва да бъде взет предвид, за да може помощта да бъде оценена.
(62)
TF1 счита, че подлежи на задължения, сравними с тези на France Télévisions, чиито програми се различават несъществено от неговите. Дори и TF1 да приеме одобрително преработването на договора за целите и средствата и на спецификациите след реформата на общественото аудио-визуално разпространение, като се позовава на становището на Сметната палата, то счита, че предлагането на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение не е достатъчно индивидуализирано. Също така се подчертава, че в предишната спецификация количествените задължения за излъчване са съставлявали 10 % от програмните схеми.
(63)
Освен това не са достатъчни контролът на разходите и качеството на управлението на France Télévisions, които водят до това обществената услуга да не се предоставя на най-ниска цена за общността и пораждат риск от свръхкомпенсация. Ето защо в този смисъл Комисията следва да провери нарастването на печалбата от търговските дейности, взаимодействията, които би трябвало да последват след 2009 г. в резултат на създаването на единствено предприятие France Télévisions, и незначителния натиск върху разходите за програмната схема вследствие на по-слабата зависимост от рекламодателите.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(64)
В мнението си, представено на 7 октомври 2009 г. и уточнено по-късно, по отношение на прилагането на член 106, параграф 2 от ДФЕС Френската република се позовава по-специално, от една страна, на изразените от Комисията съмнения относно пропорционалността на публичното финансиране и риска от свръхкомпенсация и, от друга страна - относно вземането предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение, за да се оцени съвместимостта с вътрешния пазар на мярката, за която е постъпило уведомление.
V.1. Пропорционалност на финансирането и последващ контрол на риска от свръхкомпенсация
(65)
Френската република посочва, че мярката, за която е постъпило уведомление, не е компенсация на пропуснати рекламни приходи на групата France Télévisions, макар че с информативна цел е отразена в предоставените прогнозни суми, а финансиране, предназначено да покрива разходите за изпълнение на мисията за обществена услуга. Нуждите от финансиране на практика ще се променят в зависимост от промените в разходите за програмната схема, колебанията на търговските приходи или средствата за разпространение.
(66)
Френската република подчертава, че предварителното утвърждаване на липсата на риск от свръхкомпенсация трябва да бъде направено чрез проверка на съществуването на законови и подзаконови механизми за контрол, в съответствие със съдебната практика и практиката за прилагане от Комисията, а не спрямо примерните прогнозни суми за субсидия и посочените разходи за в бъдеще. Примерните суми са предоставени за илюстрация, като се има предвид планираният оборот, одобрен от надзорните органи на France Télévisions. Методът за изчисление на субсидията не се опира на прогнозата за намаляване на рекламните приходи на France Télévisions. Изчисляването се основава на обща формула, така че за всяка година комбинираната сума от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public) и бюджетната субсидия, при зачитане на ангажиментите на Френската република и на механизмите за последващ контрол, да бъде установена чрез законови и подзаконови разпоредби, пропорционално на разходите за мисията за обществена услуга на France Télévisions, намалена с търговските му приходи.
(67)
Освен това по отношение на новите новаторски аудио-визуални услуги, посочени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република подчертава, че известен брой е вече предвиден в новите спецификации за France Télévisions и изменения договор за целите и средствата, които са били и ще подлежат на предварителен и периодичен контрол и консултации, описани по-горе. За в бъдеще Франция счита, че въвеждането на всяка една нова важна услуга трябва да бъде отразено в договора за целите и средствата, към който ще се прилагат същите видове контрол.
(68)
От друга страна, като се има предвид влизането в сила на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение след откриването на настоящата процедура, Френската република се задължава да усъвършенства инструмента си за последващ финансов контрол, за да изпълни новоприетите правила в това съобщение в областта на механизмите за финансов контрол. Следователно се предвижда изменение на член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. Това изменение цели:
-
да гарантира, че докладът за отделните сметки - изискване, което дава възможност да се гарантира, че няма свръхкомпенсация - ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(69)
Също така, за да се допълни информация на Комисията през първите години от реформата, започната със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., френските органи са поели задължението да предоставят на Комисията за периода 2010-2013 г.:
-
изготвените доклади в съответствие с членове 2 и 3 от горепосочения декрет, след изменението му, в срок от шест месеца след общите събрания за одобрение на сметките, включително данните относно промените в рекламните пазарни дялове от 2007 г. насам,
-
държавните елементи за мониторинг на изпълнението на мисиите за обществена услуга от France Télévisions, които са балансът на каналите, изготвян всяка година от Върховния съвет по аудио-визуални въпроси (предвиден в член 18 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г.), и отчетът от изслушванията пред парламентарните комисии (комисиите на Националното събрание и на Сената по културните въпроси и финансите) на президента на France Télévisions по повод годишното изпълнение на договора за целите и средствата (както е предвидено в член 53 от горепосочения закон).
V.2. Вземане предвид на новите такси, въведени с реформата на общественото аудио-визуално разпространение
(70)
Френската република счита, че не е взела предвид новите такси върху рекламата и електронните комуникации в уведомлението си. Макар и въведени със същия законодателен инструмент, който установява реформата, тези такси не попадат в полето на мярката, за която е постъпило уведомление.
(71)
Френската република посочва, че публичните декларации, заедно с гласуването на закона, разгледан в решението за откриване на процедурата, по-късно оспорени от разпоредбите на този закон, не са достатъчни за установяването на задължителна връзка между предназначението на таксите и финансирането на помощта в правото на Съюза. Във френското право тези такси се събират в полза на общия държавен бюджет, допринасят за финансирането на всички публични разходи и отговарят на принципите за универсалност и бюджетно единство, които са част от конституционността на публичните финанси. В съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, за да бъдат цялостно или частично предоставени ресурси, определени в полза на държавата, на юридическо лице, е необходима изрична разпоредба в закона за финансите, която в конкретния случай не съществува.
(72)
Френската република подчертава, от друга страна, че няма проект, който да цели създаването на връзка между предназначението на посочените такси и финансирането на France Télévisions. Тя посочва, че ако трябва да бъде предвидено изменение на структурата на режима, френските органи ще изпратят ново уведомление до Комисията съгласно разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
VI. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VI.1. Наличие на помощта по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(73)
Член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз гласи: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“ Условията за прилагане са разгледани по-долу.
VI.1.1. Държавни средства
(74)
Бюджетните субсидии, предмет на настоящото уведомление, ще бъдат включвани всяка година в Закона за финансите, който установява държавния бюджет на Франция. Следователно става въпрос за мерки, предоставени чрез държавни средства.
VI.1.2. Икономическо предимство с избирателен характер
(75)
Механизмът за бюджетната субсидия с преобладаващи държавни средства, предоставени на France Télévisions, е с избирателен характер, тъй като France Télévisions ще бъде негов единствен получател. Годишната бюджетна субсидия за функциониране, която цели именно да позволи на предприятието да извършва дейностите си, ще бъде компенсация за пропуснатите рекламни търговски приходи, които частично са финансирали разходите и инвестициите му до този момент. По този начин France Télévisions ще може да постигне дял зрители, непостижим без бюджетната субсидия. Следователно то получава икономическо предимство, което е невъзможно да бъде получено по друг начин, или съответно, ако става въпрос за субсидия - при различни пазарни условия, тоест тези, при които работят частните му конкуренти.
(76)
От друга страна, Комисията отбелязва, че Френската република не е представила мнение, което да поставя под въпрос оценките на Комисията в решението за откриване на процедурата по отношение на това, че предвидените субсидии не биха изпълнили кумулативно критериите, посочени в съдебната практика по делото Altmark, и следователно биха предоставили икономическо предимство, което представлява държавна помощ (13). Тя отбелязва обаче, без да се засяга последващото развитие в управлението и резултатите на France Télévisions за предстоящите години, че понастоящем докладът на френската Сметна палата за France Télévisions - публикуван през октомври 2009 г. след решението за откриване на процедурата - подкрепя аргументацията ѝ, според която четвъртото условие не е изпълнено.
(77)
В обобщение на горепосоченото става ясно, че отпускането на бюджетни субсидии само за групата France Télévisions чрез държавни финансови средства на Франция ще предоставя предимство с избирателен характер на това предприятие.
VI.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите-членки
(78)
France Télévisions осъществява дейност в областта на производството и излъчването на програми с търговска цел, а именно като разпространява платени реклами за рекламодатели или спонсорирани емисии в своите програми, като продава правата си за разпространение или като купува такива права. Тези търговски дейности се упражняват в конкуренция с други канали, като TF1, M6, Canal +, именно във Франция, където, както подчертават френските органи, групата France Télévisions е първата аудио-визуална група. През 2010 г. делът на France Télévisions би трябвало да е около 10 %, който му отрежда трето място като доставчик на френския пазар.
(79)
До изтичането на срока за премахване на търговската реклама през 2011 г. France Télévisions ще продължи да осъществява дейност, макар и с ограничено ефирно време, на френския пазар на телевизионната търговска реклама в конкуренция с други излъчващи оператори. Дори и след 2011 г. France Télévisions ще може да предлага услугите си на рекламодателите за реклами на стоки под родово наименование или спонсорство на емисии в конкуренция с останалите излъчващи оператори, осъществяващи дейност във Франция. Дори и конкурентите на France Télévisions да се възползват изцяло от почти пълното оттегляне на France Télévisions от рекламния пазар в резултат на реформата, все пак France Télévisions ще продължи да присъства на него. Всъщност в обеми и в пазарен дял за постоянните конкуренти спрямо 2007 г., въз основа на очакваните приходи от реклама и спонсорство на France Télévisions, представени от френските органи, France Télévisions все още ще притежава 3,3 % от пазара през 2012 г. при съответно повече от 50 % и 20 % за TF1 и M6.
(80)
France Télévisions ще може да постигне дял зрители, който не би имала при липса на разглежданата бюджетна субсидия, което може да окаже въздействие върху зрителите на останалите излъчващи оператори и следователно върху търговските дейности на последните, което да доведе до нарушаване на условията за конкуренция. При всички положения France Télévisions ще продължи да осъществява дейност и на пазарите за закупуване и продажба на аудио-визуални права с правомощие за договаряне, запазено благодарение на посочената по-горе подкрепа. Запазването на инвестициите в програмите, възможни благодарение на бюджетните субсидии, оказва влияние върху степента, при която France Télévisions може да купува или продава на тези пазари.
(81)
От горепосоченото става ясно, че бюджетните средства за единствената група France Télévisions чрез финансови ресурси на Франция нарушават или най-малкото заплашват да нарушат конкуренцията, която съществува в областта на търговската експлоатация на радио- и телевизионното разпространение във Франция и в известен смисъл в други държави-членки, в които се разпространяват програмите на France Télévisions.
(82)
Пазарите за продажба и закупуване на аудио-визуални програми и права за излъчване, на които France Télévisions осъществява дейност, са с международно измерение, дори и закупуването да се извършва с териториално ограничение най-общо в една държава-членка. От друга страна, програмите на France Télévisions, чието излъчване може да бъде запазено благодарение на държавната подкрепа, се приемат в други държави-членки, като Белгия и Люксембург. Накрая, France Télévisions излъчва програми и по Интернет, достъпни и на други места освен във Франция.
(83)
При тези условия предвидените бюджетни субсидии могат да доведат до евентуално нарушаване на условията за конкуренция и да засегнат търговията между държавите-членки.
VI.1.4. Заключение относно наличието на държавна помощ
(84)
С оглед на горепосоченото бюджетните субсидии, които Френската република предвижда да отпусне на France Télévisions, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и е необходимо да се разгледа съвместимостта ѝ с вътрешния пазар.
VI.2. Съвместимост по отношение на член 106, параграф 2 от ДФЕС
(85)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(86)
В своето съобщение относно радио- и телевизиното разпространение Комисията излага ринципите, към които се придържа при прилагането на член 107 и член 106, параграф 2 от ДФЕС, за държавното финансиране на публичните излъчващи организации. В този смисъл оценката на Комисията се отнася до следните два аспекта:
-
съществуването на точно и ясно определение в официален акт на мисията за обществена услуга, включително при доставката на важни нови услуги, и подлежаща на механизми за ефективен контрол от независима организация на излъчващия оператор,
-
пропорционалността и прозрачността на публичното финансиране на необходимите компенсации за тази мисия, без компенсациите да превишават размера на нетните разходи за мисията за обществена услуга, също подлежат на ефективен контрол.
VI.2.1. Точно и ясно определени в официален акт на мисията за обществена услуга, която подлежи на ефективен контрол
(87)
Както беше посочено по-горе, Комисията не е изразила съмнения в решението си за откриване на процедурата, поради изложените в него причини, нито по отношение на адекватността на определението и на мандата на мисията за обществена услуга, възложена на France Télévisions чрез официални актове, нито по отношение на адекватността на външния контрол, упражняван върху начина, по който France Télévisions изпълнява възложените ѝ задължения, описани по-горе. Ето защо Комисията е счела, че съответните разпоредби от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. (членове 43-11, 44, 48 и 53) и от декретите или официалните актове за прилагането му, а именно по отношение на спецификациите (Декрет № 2009-796 от 23 юни 2009 г.) и договора за целите и средствата, са в съответствие с правилата за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС относно оценяването на помощите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, изложени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(88)
Това заключение е било логично предвид вече направените от Комисията заключения по този повод в съответствие с приложимото по това време съобщение, в нейните решения от 2003 и 2005 г. за France 2 и France 3 и за France Télévisions от 2008 и 2009 г.
(89)
В допълнение следва да се разгледат общите коментари на някои заинтересовани страни, които целят да потвърдят привидно сходния характер на програмите на обществената телевизия и на конкурентите, оспорени на практика от коментарите на други страни, и които не са от такова естество, че да променят тази оценка.
(90)
Измененият Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията определя обширно, качествено, но точно задълженията за обществена услуга на France Télévisions. Последното трябва по-специално да се насочи към широка публика и да разнообрази предлагането си с цел да удовлетвори, при зачитане на плурализма, демократичните, социалните и културните нужди на обществото. Фактът, че някои конкуренти са длъжни, тъй като членуват в UER, да спазват устава му, както подчертава FFTCE, не пречи на съществуването на конкретни задължения за обществена услуга, посочени в официални актове на Френската република, които, за разлика от задълженията, които произтичат от членуването в UER, се налагат само на France Télévisions.
(91)
От друга страна, ако е необходимо, задълженията на France Télévisions се посочват и в спецификациите, и в договора за целите и средствата, заедно с точни и количествени показатели, които трябва да бъдат постигнати в програмната схема, които не се прилагат към конкурентните оператори. Държавните средства, отпуснати на France Télévisions, са предназначени за постигането на целите и изпълнението на задълженията за обществена услуга, определени в законови и подзаконови разпоредби в името на общия интерес, тъй като частните ресурси, предоставени на конкурентните излъчващи оператори, имат чисто стопанска цел. Също така съществуването на подзаконови или свободно приети ограничения от операторите при дейността им по излъчването не означава съществуването на недиференцирано предлагане на практика за публичните и частните излъчващи оператори. Тези задължения за обществена услуга, които произтичат от закона, за разлика от тези, които произтичат от членуването в UER, от друга страна, подлежат на периодичен външен контрол, а именно парламентарен, по отношение на изпълнението им.
(92)
Освен това SACD посочва най-големия ангажимент на France Télévisions в подкрепа на оригиналното френско аудио-визуално и кинематографично творчество, подлежащ на много по-малки задължения. Разбира се, мнението на SACD не излага и не илюстрира причините, поради които чуждестранните произведения, различни от френските, евентуално от други държави-членки, са с по-ниско качество от тези, които France Télévisions ще финансира. Независимо от това един задължителен ангажимент в подкрепа на оригиналното творчество, нараснал в абсолютно отношение и спрямо конкурентите, допринася и е пряко свързан със социалните и културните нужди на френското общество, на които програмите на France Télévisions трябва да отговорят в съответствие със задълженията му за услуга от общ интерес.
(93)
Като се има предвид информацията, предоставена от Френската република, положителната оценка относно определението и контрола на мисията за обществена услуга на France Télévisions трябва да бъде разширена към приложимите механизми за въвеждането на значими нови аудио-визуални услуги, по смисъла на съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, влязло в сила след решението за откриване на настоящата процедура. Тези услуги, които разширяват предлагането на програмно излъчване на други носители или формати, са включени в спецификациите и договорите за целите и средствата на France Télévisions, където се уточняват и отразяват съответно мисиите за услуга от общ икономически интерес, предвидени от закона. Тези документи са приети с декрет, както е посочено по-горе, така че вече предвидените нови услуги и тези, които евентуално предстоят, подлежат на същите специфични процедури за предварителна консултация и за последващ контрол на годишното изпълнение като посочените мисии.
(94)
В обобщение, определението за мисия за обществена услуга, възложена на France Télévisions, както и свързаните с нея механизми за контрол съответстват на правилата и принципите, установени в съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като те самите се основават на съдебната практика на съдилищата на Съюза.
VI.2.2. Пропорционалност и прозрачност на публичното финансиране
(95)
Съобщеният от Френската република механизъм за финансиране, част от който е годишната субсидия за компенсация на намаляването, последвано от премахване на рекламите, трябва да бъде установен като постоянен и да се разшири отвъд предвидената от закона дата за спиране на рекламите, а именно ноември 2011 г.
(96)
Годишното публично финансиране ще включва разпределянето на част от ресурсите от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), наричана по-рано redevance, и предвидената със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. субсидия. Към съществуващата помощ, одобрена от Комисията в решението ѝ от 20 април 2005 г., която не се изменя от предвидения механизъм, се добавя и бюджетна субсидия, точният размер на която ще се определя всяка година в закона за финансите за текущата бюджетна година. В мнението си Френската република посочва, че въз основа на нетните разходи за обществена услуга преди всяка бюджетна година предварително ще се определя размерът на годишната субсидия.
(97)
Това става ясно от примерните прогнози, предоставени от френските органи в отговор на изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата. Комисията отбелязва ориентировъчния според френските органи характер на очакванията от бизнес плана и приема, че за предприятието, на което е възложена подобна мисия за обществена услуга и което трябва да поеме многогодишни разходи за тази цел, е полезно да разполага с очаквана финансова рамка в бизнес плана, включена в допълнението към договора за целите и средствата. Като се има предвид това, общо ориентировъчните държавни средства, посочени в него, продължават да бъдат свързани, макар и с по-малък размер, с размерите на брутните разходи за предоставянето на тази услуга, очаквани за периода 2010-2012 г.
(98)
Като се има предвид относителната предвидимост на брутните разходи, по-малко нестабилни в сравнение с търговските приходи, които служат за установяването на нетните разходи, ориентировъчните цифри от бизнес плана потвърждават a priori твърдението на Френската република по отношение на определящия характер на критерия за нетните разходи за обществена услуга за определянето на годишния размер на предстоящата субсидия. Следователно задължението за финансова компенсация от държавата, въведено със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., ще бъде фактът, който поражда бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, без да се определя размерът ѝ спрямо евентуално очакваните рекламни приходи, пропуснати в резултат на премахването на рекламите.
(99)
Подобен подход изглежда обективно оправдан. Всъщност поради постоянния характер на субсидията определянето на нейния размер спрямо евентуално получените рекламни приходи, ако рекламите не се премахнат в съответствие със закона, например като се определи евентуалният размер на приходите преди обявяването и въвеждането на реформата, с евентуална корекция в зависимост от промените на пазара на телевизионната реклама, би било още по-произволно. Ако размерът на субсидията се изчислява спрямо приходи, за които се счита, че има законно основание, намалението на брутните разходи за по-широка обществена услуга от очакваното, в резултат например на бъдещи взаимодействия при учредяването на единственото предприятие France Télévisions, би могло да породи риск от свръхкомпенсация чрез държавните ресурси.
(100)
Начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо разходите за мисията за обществена услуга, намалени с оставащите нетни търговски приходи, от друга страна съответства на ангажимента на Френската република, вече отразен в член 44 от изменения Закон № 86-1067 за свободата на съобщенията и в член 2 от декрета относно финансовите отношения между Франция и организациите от аудио-визуалния публичен сектор, държавните средства, предоставени на France Télévision, да не превишават нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на последното. Както припомнят френските органи, този ангажимент и посочените по-горе разпоредби са изцяло приложими към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление, и към механизма за годишно публично финансиране, от което тя ще бъде неразделна част.
(101)
Следователно начинът за изчисление на годишната субсидия спрямо нетните разходи за мисията за обществена услуга - намалена с оставащите нетни търговски приходи - изглежда пропорционален по смисъла на съобщението на Комисията относно радио- и телевизионното разпространение.
(102)
В тази връзка изразеното противоположно мнение на някои трети заинтересовани страни не може да промени това заключение:
-
коментарите на FFTCE, според които компенсацията за пропуснати ползи от рекламните приходи, които не са част от мисията за обществена услуга, не е част от финансирането на тази мисия, не следва да бъдат приети, както и коментарите на M6 по отношение на нестабилните и следователно неточни предвиждания за пропуснати търговски приходи; в зависимост от нетните разходи за обществена услуга на France Télévision предварително ще трябва да се определи годишният размер на субсидията, като очакванията за сумата, предоставени от Френската република за 2010, 2011 и 2012 г., от друга страна са единствено ориентировъчни,
-
коментарите на M6, които целят да докажат, че предполагаемата липса на инструменти за аналитично счетоводство на France Télévisions според Сметната палата на Франция в структурно отношение би породила свръхкомпенсация, в смисъл че субсидията се основава на необективни елементи на разходите, както и мнението на TF1 относно свръхкомпенсацията на неконтролираните или лошо управлявани разходи, не са основателни; първо, Сметната палата е посочила през октомври 2009 г. липса на инструменти за управление, включващи по отношение на групата France Télévisions инструментите за аналитично счетоводство на филиалите, а не липса на какъвто и да е инструмент за аналитично счетоводство на управлението; за всяко дружество от групата France Télévisions е налице аналитично счетоводство,
-
второ, разглеждането на съвместимостта на компенсацията с вътрешния пазар, за разлика от разглеждането на съществуването на икономическо предимство за France Télévisions, не засяга разходите, които средно и добре управлявано предприятие в сектора би могло да направи, за да предостави услугата от общ интерес, а засяга разходите, които реално ще направи France Télévisions, като в това се включва очакваното намаление в бъдеще; както беше посочено по-горе, общият размер на държавните средства, които да бъдат изплатени на France Télévisions, a priori ще бъде по-малък от направените разходи за предоставянето на обществената услуга и ще бъде определен, така че да се избегне свръхкомпенсация след приспадане на нетните търговски приходи.
(103)
Тези забележки, необосновани, що се отнася до предварителното определяне на размера на годишната субсидия, не вземат предвид обаче съществуването на механизмите за последващ контрол. Всъщност, както беше посочено по-горе, предварителното годишно определяне в закона за финансите на субсидията за бюджетната година ще бъде последвано от механизми за последващ контрол, а при необходимост - от възстановяване.
(104)
Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение предвижда държавите-членки да въведат подходящи механизми за предотвратяване на всякаква свръхкомпенсация, като редовно осъществяват контрол върху използването на публичното финансиране. Както е посочено в съобщението, ефективността на контрола се гарантира, като се осъществява на равни периоди от време от независима организация, заедно с механизми за възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или правилно разпределяне през следващата бюджетна година на евентуални резерви, които не превишават 10 % от годишните разходи за обществена услуга, от една страна, и от друга, на евентуални кръстосани субсидии.
(105)
В член 44 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. се посочва, че „държавните средства, отпуснати на организациите от публичния аудио-визуален сектор като компенсация за възложените им задължения за обществена услуга, не превишават размера на разходите за изпълнение на посочените задължения“. Тази разпоредба произтича от ангажиментите на Френската република да включва изрично в закона принципа за липсата на свръхкомпенсация на задълженията за обществена услуга, установен в рамките на процедурата, която е довела до решението за съвместимост на Комисията от 20 април 2005 г. относно използването на ресурсите от таксата (redevance) (14).
(106)
Член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор на аудио-визуалната комуникация съдържа същия текст като този на член 53 от закона от 30 септември 1986 г., като се отчитат „преки[те] или косвени приходи от мисията за обществена услуга“, и посочва, че разходите за мисията за обществена услуга са установени в отделни сметки. В член 3 декретът предвижда задължение за France Télévisions и неговите филиали да спазват обичайните пазарни условия за всички свои търговски дейности, както и външна организация да изготвя годишен доклад относно изпълнението на това задължение, внасян пред компетентния министър, Националното събрание и Сената. Последната разпоредба също така се отнася и до ангажиментите на Френската република, посочени в решението на Комисията от 20 април 2005 г., цитирано в съображение 7.
(107)
Общият съд на Европейския съюз е установил, че както разпоредбите относно принципа за липса на свръхкомпенсация, така и контролът и проверката на прилаганите от France Télévision условия към търговските му дейности разсейват по много сполучлив начин тревогите, изразени от Комисията по време на процедурата, довела до решението от 20 април 2005 г. (15) Общият съд е потвърдил, че последващият контрол, осъществяван относно спазването на ангажиментите, е подходящ (16).
(108)
Комисията е получила и разгледала доклади за изпълнение на членове 2 и 3 от декрета относно бюджетните години 2007 и 2008 (като докладите, изготвени съгласно член 3 от декрета, са били сертифицирани за 2007 г. от одиторите PriceWaterhouseCoopers и KPMG и за 2008 г. от Cabinet Rise), както и предвидения в член 2 проектодоклад за 2009 г. В наличните доклади се заключава, че публичните ресурси, отпуснати на групата France Télévisions, не са превишили нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, възложени на France Télévisions, и че предприятието е спазило обичайните пазарни условия във всички свои търговски дейности. Това изключва евентуалните кръстосани субсидии между търговските дейности и дейностите за обществена услуга. Изготвянето на въпросните доклади показва, от друга страна, че изготвянето на сметките за разходите и средствата от обществената услуга на отделните канали на France Télévisions е възможно посредством съществуващи счетоводни инструменти, обратно на становището именно на M6.
(109)
Правилата за последващ контрол на държавните средства, предвидени в Декрет № 2007-958, ще се приложат към бюджетната субсидия, за която е постъпило уведомление. От въвеждането на контрола общо отпуснатите на France Télévisions държавни средства не са били достатъчни за покриването на нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга, така че въпросът с предоставянето на евентуална свръхкомпенсация е неуместен. За очакваните средносрочни приходи и разходи, посочени в бизнес плана и в таблица 1 по-горе, за 2012 г. е предвиден малък излишък, който, ако се потвърди, тъй като няма да е необходим за компенсиране на очакваните дефицити за 2010 и 2011 г., следва да бъде по принцип и приоритетно предоставен за покриване на разходите в подкрепа на аудивизуалното творчество.
(110)
При всички положения, за да приведе в съответствие съществуващия механизъм с нововъведените уточнения през 2009 г. чрез съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Френската република се задължава да внесе изменение в член 2 от Декрет№ 2007-958 от 15 май 2007 г., така че:
-
да гарантира, че годишният доклад за отделните сметки ще бъде, подобно на предвидения в член 3 доклад, контролиран от външен орган, избиран с одобрението на министъра, който отговаря за комуникацията, предаден на този министър, както и на Националното събрание и на Сената, като изготвянето му е за сметка на France Télévisions,
-
да се усъвършенства функционалният механизъм, който може да осигури ефективно възстановяване на евентуални свръхкомпенсации или кръстосани субсидии, отбелязани в отделни сметки, и които не са съвместими с член 53 от Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, както и със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(111)
При тези условия Френската република изглежда ще разполага с подходящи механизми за осъществяване на редовен и ефективен контрол на използването на публичното финансиране, за да предотврати всяка една свръхкомпенсация или кръстосана субсидия, както предвижда съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(112)
Като се има предвид горепосоченото, евентуалните ограничения за конкуренцията, дължащи се на присъствието на France Télévisions на търговските пазари, на които ще осъществява дейност след завършване на реформата, ще бъдат накрая ограничени. Присъствието му ще бъде по всяка вероятност значително намалено и се очаква реформата да доведе, макар и частично, до прехвърляне на търсенето на реклама по телевизията към конкурентите на France Télévisions.
(113)
Всъщност, както се посочва в отворено писмо от седем частни радио- и телевизионни канала, изпълнението на реформата с премахването на рекламите на France Télévisions ще доведе до: „предоставяне на частните медии на възможност за възстановяване, от което имат нужда“, тъй като запазването на рекламите: „би породило пагубни последици за всички френски медии и би променило значително икономическите перспективи [на] участниците…“ (17).
(114)
С други думи, частичното оттегляне на France Télévisions и преориентирането по отношение на структурата на приходите му - търговски или държавни за компенсация - към излъчването на програми, които отговарят на мисията му за обществен интерес, и то без пряка финансова компенсация за зрителите, намаляват евентуалните ограничения за конкуренцията на конкурентните пазари, на които France Télévisions осъществява дейност. Оттеглянето освобождава пространство, което би могло да бъде заето от нови участници или участници с намалено присъствие на рекламния пазар към настоящия момент, като се засили конкуренцията за определен период.
(115)
Следователно, като се имат предвид предоставената информация и поетите ангажименти от Френската република, публичното финансиране ще има за цел да позволи на France Télévisions да покрие направените нетни разходи, за да изпълни задълженията си, и това финансиране ще трябва да бъде ограничено до посочените разходи и ще подлежи на последващ контрол, който да отговаря на критериите от приложимото съобщение относно радио- и телевизионното разпространение. Освен това, като се има предвид, че France Télévisions, от друга страна, ще намали присъствието си на конкурентните пазари, няма риск предвидената помощ да засегне развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза, като изпълнява по този начин условията за прилагане на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(116)
От друга страна, Френската република се задължава да представя на Комисията годишен доклад до 2013 г., когато реформата на общественото аудио-визуално разпространение ще е приключила, така че да се проследят най-уместните аспекти за изпълнението на реформата спрямо правилата за държавната помощ, а именно годишните компенсации и механизмите за последващ контрол, приложените условия от France Télévisions към дейностите му и промяната на позицията му на този пазар, както и годишното изпълнение на договора за целите и средствата.
(117)
Като се имат предвид обхватът на реформата, иновациите във финансирането на мисията за обществена услуга на France Télévisions, която дружеството въвежда, последиците от нея върху промяната на приходите и разходите на France Télévisions и несигурната икономическа среда на пазарите, които засягат търговските приходи на France Télévisions и неговите конкуренти, този ангажимент дава възможност на Комисията да проверява и проследява отблизо изпълнението на реформата, както и на поетите от Френската република ангажименти в рамките на настоящата процедура.
(118)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията е изразила съмнения относно съществуването на евентуална връзка между предназначението на приходите, получени от новите такси върху рекламата и електронните комуникации, и годишната субсидия, която ще получава от 2010 г. France Télévisions. Подобна връзка, ако можеше да бъде установена, би означавала, че тези такси се считат за неразделна част от помощта и са предмет на съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар. Ако съществуването на такава връзка можеше да се изключи за 2009 г., именно предвид датата на влизане в сила и прилагането на Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г. за общественото аудио-визуално разпространение, щеше да остане съмнение за в бъдеще поради заявлението, направено от френските органи на най-високо равнище.
(119)
От съдебната практика на Съда, потвърдена в Решение от 22 декември 2008 г. по делото за преюдициално заключение Régie Networks (C-333/07) (точка 99), става ясно, че „За да се счита дадена такса за съставна част от мярка за помощ, по силата на приложимата национална правна уредба трябва да съществува задължителна връзка по предназначение между съответните такса и помощ, в смисъл че приходът от таксата е предназначен по необходимост за финансирането на помощта и влияе пряко върху размера на последната, а следователно и върху преценката за съвместимостта на тази помощ с общия пазар.“ (18) Двете условия за прилагане, установени от Съда, а именно приложимата национална правна уредба и прякото влияние върху размера на помощта, са разгледани по-долу.
(120)
Във френското право, в съответствие с член 36 от основния закон от 1 август 2001 г. относно закона за финансите, предоставянето на друго юридическо лице на ресурси, установени в полза на френската държава, е възможно само съгласно разпоредба от закона за финансите. Законът за финансите следва да предвиди изрично приходът от таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., да бъде изцяло или частично предоставен за финансирането на France Télévisions. Към настоящия момент такава разпоредба не е била приета. Занапред Френската република се задължава в съответствие с разпоредбите на член 108, параграф 3 от ДФЕС да изпраща ново уведомление до Комисията за всяко планирано изменение на структурата на режима. При тези условия не може да бъде установена задължителна връзка между предназначението на помощта, за която е постъпило уведомление, и новите такси от националното право по смисъла на с практиката на Съда.
(121)
Освен това решаващият критерий за определянето на годишния размер на бюджетната субсидия, заедно с предвидения размер на разпределяните ресурси от таксата за телевизия (contribution à l’audiovisuel public), ще бъде размерът на нетните разходи за задълженията за обществена услуга, поемани от France Télévisions, а не размерът на приходите, получени от новите такси. Очакваните разходи за обществена услуга са предмет и ще бъдат предмет на предварителни оценки в договора за целите и средствата съгласно член 53 от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, като предвидената с проектозакона за финансите годишна субсидия ще бъде определена според очакваните нетни разходи и съответствието между очакванията и резултатите трябва да бъде установено и при необходимост коригирано на по-късен етап в рамките на доклада, предвиден в член 2 от Декрет № 2007-958 от 15 май 2007 г. относно финансовите отношения между държавата и организациите от публичния сектор за аудио-визуални комуникации. Тъй като разходите са направени независимо от събраните чрез таксите средства, приходът от данъците не може да окаже пряко влияние върху размера на помощта. От друга страна изглежда, че първоначално предвидените ставки на таксите от френското правителство са били намалени в окончателно гласувания от парламента закон, без това да е довело до съответно и пропорционално намаление на субсидията, която трябва да бъде изплатена на France Télévisions.
(122)
Като се има предвид горепосоченото, таксите върху рекламата и електронните комуникации, въведени със Закон № 2009-258 от 5 март 2009 г., не са неразделна част от помощта и следователно не трябва да бъдат включвани при разглеждането на съвместимостта на последната с вътрешния пазар, обратно на твърденията на някои трети заинтересовани страни, а именно ACT, FFTCE, Асоциацията на частните канали, M6 и TF1.
(123)
Това заключение не засяга съвместимостта на посочените такси и конкретните разпоредби за тях като отделни мерки с правото на Съюза, а именно що се отнася до таксата върху електронните комуникации, по отношение на разглежданите въпроси в рамките на процедурата за нарушение № 2009/5061, в съответствие с Директива 2002/20/ЕО или Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (19).
(124)
Комисията отбелязва, от друга страна, декларацията на Франция, изключваща посочените данъци от обхвата на уведомлението ѝ, предмет на настоящото решение.
VII. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(125)
С оглед на гореизложеното Комисията заключава, че годишната бюджетна субсидия в полза на France Télévisions, приведена в действие, както е посочено по-горе, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, в съответствие с принципите и правилата за прилагане, предвидени за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Френската република предвижда да приведе в действие в полза на France Télévisions под формата на годишна бюджетна субсидия съгласно член 53, алинея VI от изменения Закон № 86-1067 от 30 септември 1986 г. за свободата на съобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на помощта е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 20 lipca 2010 r.
w sprawie pomocy państwa C 27/09 (ex N 34/B/09) Dotacja budżetowa dla France Télévisions, którą Republika Francuska zamierza wdrożyć na rzecz France Télévisions
(notyfikowana jako dokument nr C(2010) 4918)
(Jedynie tekst w języku francuskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/140/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 23 stycznia 2009 r. Republika Francuska zgłosiła Komisji zamiar udzielenia dotacji budżetowej na rzecz France Télévisions w wysokości 450 mln EUR, którą uwzględniono już w ustawie budżetowej na rok 2009. Dnia 13 marca 2009 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje, których Republika Francuska udzieliła dnia 25 maja 2009 r. W piśmie tym Republika Francuska szerzej omówiła przedmiot zgłoszenia, wyrażając zamiar wprowadzenia trwałego i wieloletniego mechanizmu finansowania publicznego France Télévisions, uwzględniającego między innymi udzielanie rocznej dotacji.
(2)
Pismem z dnia 1 września 2009 r. Komisja z jednej strony uznała, że dotacja budżetowa, którą przegłosowano na rok 2009, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej „TFUE”), z drugiej strony poinformowała Republikę Francuską o swojej decyzji o wszczęciu procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do nowego mechanizmu finansowania publicznego France Télévisions na kolejne lata.
(3)
Republika Francuska przedstawiła swoje uwagi dnia 7 października 2009 r.
(4)
Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących przedmiotowej pomocy.
(5)
Komisja otrzymała od zainteresowanych stron uwagi na ten temat. Przekazała je Republice Francuskiej, dając jej możliwość odniesienia się do nich, i otrzymała od niej uwagi w piśmie z dnia 15 stycznia 2010 r.
(6)
W dniach 23 kwietnia, 19 maja i 22 czerwca 2010 r. Republika Francuska przekazała Komisji szczegółowe lub dodatkowe informacje.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS MECHANIZMU FINANSOWANIA
(7)
Wieloletni mechanizm finansowania, który jest przedmiotem niniejszej decyzji, należy rozważać w kontekście finansowania zadań France Télévisions związanych ze świadczeniem usługi publicznej, które Komisja rozpatrywała w swoich decyzjach z dnia 10 grudnia 2003 r. (3), dnia 20 kwietnia 2005 r. (4), dnia 16 lipca 2008 r. (5) i dnia 1 września 2009 r. (6). Stanowi on jednak środek odmienny od środków, których dotyczyły decyzje z lat 2003, 2005 i 2008. W szczególności dotacje budżetowe, szerzej omówione poniżej, zwiększą środki publiczne przydzielane France Télévisions z tytułu opłaty na rzecz publicznego sektora audiowizualnego, dawniej zwanej należnością audiowizualną, która była przedmiotem decyzji Komisji z dnia 20 kwietnia 2005 r. i której - jako pomocy istniejącej - nie zmieniono nowymi przepisami. Te dwa rodzaje środków publicznych będą przeznaczone na pokrycie kosztów realizacji zadań France Télévisions związanych ze świadczeniem usługi publicznej, pomniejszonych o utrzymane dochody netto z działalności komercyjnej.
II.1 Główne podstawy prawne
(8)
Główne przepisy w zakresie nowego mechanizmu finansowania publicznego zawarto w ustawie nr 2009-258 z dnia 5 marca 2009 r. dotyczącej komunikacji audiowizualnej i nowej usługi publicznej świadczonej przez telewizję. Zgłoszona pomoc stanowi część szerszego programu reform dotyczących struktur i zadań publicznego sektora audiowizualnego w ramach ogólnego interesu gospodarczego przewidzianych w ustawie. Ustawa zmienia więc przepisy ustawowe regulujące zadania France Télévisions związane ze świadczeniem usługi publicznej, w szczególności ustawę nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. o wolności komunikacji społecznej. Zadania te określono bardziej szczegółowo w specyfikacji i umowie w sprawie celów i środków France Télévisions, które zatwierdzono w przepisach przyjętych w celu wykonania ustawy o wolności komunikacji społecznej. Ustawa nr 2009-258 z dnia 5 marca 2009 r. zawiera również przepisy finansowe zmieniające kodeks podatkowy oraz zatwierdzające zasadę dotyczącą dotacji budżetowej na rzecz France Télévisions uwzględnionej w ustawie budżetowej.
II.2. Działalność i finansowanie beneficjenta: France Télévisions
(9)
France Télévisions jest spółką akcyjną utworzoną na mocy art. 44-I ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. o wolności komunikacji społecznej. Na mocy zmienionej ustawy powstała jedna spółka, France Télévisions, łącząca oddzielne podmioty prawne, które wcześniej były związane z różnymi kanałami. Spółka podlega kontroli gospodarczej i finansowej państwa francuskiego. Kapitał zakładowy dzieli się na akcje imienne, które mogą należeć wyłącznie do państwa. W zarządzie spółki oprócz prezesa zasiada czternastu członków, powoływanych na okres pięciu lat, wśród których znajduje się dwóch parlamentarzystów wyznaczonych przez komisje do spraw kultury odpowiednio Zgromadzenia Narodowego i Senatu, pięciu przedstawicieli władz państwowych, pięciu członków nominowanych przez Najwyższą Radę Audiowizualną (fr. Conseil Supérieur de l’Audiovisuel) oraz dwóch przedstawicieli pracowników.
(10)
France Télévisions jest największą francuską grupą prowadzącą działalność w sektorze audiowizualnym. Grupa zatrudnia około 11 000 osób i posiada takie kanały jak France 2, France 3, France 4, France 5 i France Ô, nadające na terytorium Francji metropolitalnej; w skład w grupy wchodzi także RFO, spółka skupiająca publiczne stacje telewizyjne i radiowe nadające we francuskich departamentach i na terytoriach zamorskich. W skład grupy wchodzą także dział reklamowy, chociaż bada się możliwość wycofania z tej działalności, oraz spółki prowadzące działalność dywersyfikacyjną. Niektóre kanały France Télévisions są kanałami o szerokim zasięgu nadawania w wielu państwach członkowskich, w szczególności w Belgii i w Luksemburgu.
(11)
W 2007 r., tj. w ostatnim roku obrotowym przed ogłoszeniem reformy publicznego sektora audiowizualnego, obroty France Télévisions wyniosły 2 927 mln EUR, w tym 64,2 % stanowiły środki pochodzące z należności audiowizualnej, 28,1 % - dochody komercyjne (z reklam i akcji sponsorskich), a 7,7 % - pozostałe dochody. W latach 2003-2007 udziały procentowe różnych składników obrotu były stosunkowo stabilne, przy czym dochody z reklam i akcji sponsorskich oscylowały na poziomie 30-28 %. W każdym roku z lat 2003-2007 cała grupa osiągnęła nieznacznie dodatni wynik netto, wynoszący łącznie dla całego okresu 99 mln EUR.
(12)
Ta tendencja odwróciła się po ogłoszeniu reformy publicznego sektora audiowizualnego w styczniu 2008 r., zakładającej w szczególności docelowe zniesienie dochodów pochodzących z nadawania reklam. Rok obrotowy 2008 był dla grupy France Télévisions rokiem deficytowym, który przyniósł wynik ujemny w wysokości [50-100] (7) mln EUR (z czego [50-100] mln EUR w ramach usługi publicznej), co wynikało w szczególności ze znacznego spadku dochodów z reklamy, którego nie wyrównała całkowicie dotacja nadzwyczajna w kwocie 150 mln EUR, której przyznanie Komisja zatwierdziła w decyzji z dnia 16 lipca 2008 r. W roku 2009, po wejściu w życie reformy publicznego sektora audiowizualnego, dotacja budżetowa wypłacona ostatecznie w wysokości 415 mln EUR, zatwierdzona przez Komisję w decyzji z dnia 1 września 2009 r., pozwoliła niemalże na zaradzenie spadkowi dochodów komercyjnych i grupa France Télévisions osiągnęła niewielką nadwyżkę ([10-20] mln EUR). W ramach usługi publicznej grupa poniosła jednak niewielką stratę na poziomie [0-5] mln EUR, zawdzięczając wynik dodatni spółkom komercyjnym wchodzącym w skład grupy.
(13)
Działalność France Télévisions i zarządzanie przedsiębiorstwem w latach 2004-2008 oraz jego pozycja w kontekście reformy publicznego sektora audiowizualnego były przedmiotem stosunkowo krytycznego sprawozdania francuskiego Trybunału Obrachunkowego, zatytułowanego France Télévisions a nowa telewizja publiczna. Sprawozdanie, do którego odnoszą się w swoich uwagach niektóre z zainteresowanych osób trzecich, przyjęto i podano do wiadomości publicznej dnia 14 października 2009 r., po przyjęciu decyzji o wszczęciu postępowania. W sprawozdaniu wskazano, że istnieją marginesy wzrostu dotychczas niewykorzystane w zarządzaniu i w wynikach France Télévisions oraz przedstawiono zalecenia mające na celu przyszłą poprawę w nowym kontekście związanym z reformą.
II.3. Zadania France Télévisions związane ze świadczeniem usługi publicznej
II.3.1. Ustawowa definicja zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej
(14)
Artykuł 43-11 zmienionej ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. określa zadania France Télévisions związane ze świadczeniem usługi publicznej; artykuł ten stanowi, że kanały publiczne „wypełniają zadania związane ze świadczeniem usługi publicznej w interesie ogólnym. Udostępniają publiczności, z uwzględnieniem wszystkich jej części składowych, szereg programów i usług charakteryzujących się różnorodnością i pluralizmem, dbałością o wysoką jakość i innowacyjność, poszanowaniem praw jednostki oraz konstytucyjnie określonych zasad demokratycznych. Przedstawiają zróżnicowaną ofertę programów informacyjnych, kulturalnych, edukacyjnych, rozrywkowych i sportowych, nadawanych techniką analogową i cyfrową. Sprzyjają prowadzeniu demokratycznej debaty, wymianie poglądów między różnymi grupami społecznymi, integracji społecznej oraz kształtowaniu postawy obywatelskiej. Realizują działania na rzecz spójności społecznej, różnorodności kulturowej i walki z dyskryminacją oraz proponują program odzwierciedlający różnorodność społeczeństwa francuskiego. Promują język francuski oraz, w stosownych przypadkach, języki regionalne i ukazują różnorodność dziedzictwa kulturowego i językowego Francji. Przyczyniają się do rozwoju i rozpowszechniania dorobku intelektualnego i artystycznego oraz wiedzy na temat państwa, gospodarki, społeczeństwa, nauki i techniki, a także do promowania edukacji w zakresie technik audiowizualnych oraz mediów. Sprzyjają nauce języków obcych. Uczestniczą w procesie edukacji w dziedzinie środowiska i zrównoważonego rozwoju. Dzięki odpowiednim rozwiązaniom umożliwiają odbiór nadawanych programów osobom niesłyszącym i niedosłyszącym. Zapewniają rzetelność, niezależność i pluralizm informacji oraz umożliwiają wyrażanie opinii osobom reprezentującym różne nurty myśli i różne poglądy, zgodnie z zasadą równego traktowania i z zaleceniami Najwyższej Rady Audiowizualnej. W celu wykonania swoich zadań podmioty publicznego sektora komunikacji audiowizualnej biorą udział w zewnętrznych działaniach o charakterze audiowizualnym, promowaniu frankofonii oraz rozpowszechnianiu francuskiej kultury i języka francuskiego na świecie. Dokładają starań na rzecz rozwoju nowych usług, mogących wzbogacić lub uzupełnić ich ofertę programową, a także nowych technik produkcji i nadawania programów oraz usług komunikacji audiowizualnej. Każdego roku w Parlamencie składa się sprawozdanie w celu określenia stanu wykonania przepisów niniejszego artykułu”.
II.3.2. Interpretacja obowiązku świadczenia usługi publicznej w ramach działalności France Télévisions
(15)
Jeżeli chodzi o konkretne przedstawienie tych zadań, art. 44 ust. I ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. stanowi, że France Télévisions ma obowiązek tworzenia i uwzględniania w programie audycji telewizyjnych i usług komunikacji audiowizualnej odpowiadających zadaniom związanym ze świadczeniem usługi publicznej określonym w art. 43-11 oraz w specyfikacji przewidzianej w art. 48 wspomnianej ustawy.
(16)
W dekrecie nr 2009-796 z dnia 23 czerwca 2009 r. określono jedną obowiązującą od tej pory specyfikację w odniesieniu do France Télévisions. W specyfikacji określono zakres działalności kanałów France Télévisions, w tym wiążące wymogi programowe nadawania, często w godzinach wysokiej oglądalności, codziennych audycji kulturalnych, muzycznych, w szczególności przedstawiających muzykę klasyczną z uwzględnieniem różnych orkiestr europejskich lub regionalnych oraz spektakli teatralnych lub popularnonaukowych (art. 4-7 specyfikacji). France Télévisions ma również obowiązek uwzględniania we wszystkich swoich programach wymiaru europejskiego, w szczególności poprzez nadawanie reportaży dotyczących stylów życia i zwyczajów kulturowych istniejących w innych państwach członkowskich, oraz nadawania programów religijnych poświęconych najważniejszym wyznaniom występującym we Francji (art. 14 i 15 specyfikacji). Określony jest również obowiązek utrzymania wysokiej i zrównoważonej oglądalności w odniesieniu do ogółu odbiorców (art. 18).
(17)
Ponadto zgodnie z art. 53 ustawy nr 86-1067 o wolności komunikacji społecznej między państwem a France Télévisions zawierane są wieloletnie umowy w sprawie celów i środków na okres od trzech do pięciu lat. W umowach tych - z poszanowaniem zadań France Télévisions związanych ze świadczeniem usługi publicznej - określa się w szczególności:
-
priorytetowe osie rozwoju przedsiębiorstwa,
-
zobowiązania podejmowane w odniesieniu do różnorodności i innowacyjności w tworzeniu programów,
-
minimalną wartość inwestycji France Télévisions w produkcję europejskich dzieł filmowych i audiowizualnych oraz dzieł we francuskiej wersji językowej, wyrażoną jako wartość procentowa w stosunku do dochodów i jako bezwzględna wartość liczbowa,
-
zobowiązania zapewniające uczestnictwo i życie obywatelskie osobom niepełnosprawnym; dostosowanie wszystkich programów telewizyjnych do potrzeb osób niesłyszących lub niedosłyszących,
-
zobowiązania zapewniające nadawanie programów telewizyjnych, które dzięki odpowiednim rozwiązaniom mogą odbierać osoby niewidome lub niedowidzące,
-
wstępny kosztorys działalności na każdy odnośny rok oraz przyjęte ilościowe i jakościowe wskaźniki dotyczące wykonania i wyników,
-
wartość przyznanych przedsiębiorstwu środków publicznych, w tym wartość środków przeznaczonych priorytetowo na zwiększenie budżetu programów,
-
wysokość oczekiwanego zysku z dochodów własnych, w tym wysokość dochodów pochodzących z reklam i akcji sponsorskich,
-
perspektywy gospodarcze w odniesieniu do usług odpłatnych,
-
w stosownych przypadkach perspektywy przywracania równowagi finansowej.
(18)
Obecnie obowiązek świadczenia usługi publicznej nałożony na France Télévisions jest przedmiotem umowy w sprawie celów i środków na lata 2007-2010 „France Télévisions - pierwszy zestaw darmowych kanałów cyfrowych” z dnia 24 kwietnia 2007 r., podpisanego przez ministrów sprawujących nadzór i przez prezesa France Télévisions. W rubryce celu I.2 „Promowanie wartości stanowiących istotę usługi publicznej” umowa określa cele wyrażone w formie konkretnych działań wraz z ilościowymi i jakościowymi wskaźnikami, które należy osiągnąć w poszczególnych obszarach, takich jak:
-
działanie na rzecz dostępu do programów kulturalnych dla szerszej grupy odbiorców w kontekście demokratyzacji kultury poprzez nadawanie co najmniej jednego programu kulturalnego w godzinach wysokiej oglądalności,
-
odzwierciedlanie pluralizmu w przedstawianych informacjach i debaty obywatelskiej,
-
przedstawianie szerokiej gamy dyscyplin sportowych ze szczególnym uwzględnieniem dyscyplin najrzadziej prezentowanych na kanałach prywatnych,
-
odzwierciedlanie różnorodności i eksponowanie znaczenia poszczególnych grup społeczeństwa francuskiego,
-
działanie na rzecz ochrony francuskiej i europejskiej tożsamości kulturowej, zwiększenia poziomu wiedzy na temat funkcjonowania Unii Europejskiej i jej wkładu oraz promowania nauki języków obcych.
(19)
W umowie uwzględniono również część dotyczącą finansowania wieloletniego, zawierającą klauzulę dostosowania, zgodnie z którą w zależności od poziomu dochodów z reklamy państwo i grupa zgadzają się na przeprowadzenie uzgodnień w celu dostosowania zapotrzebowania na środki publiczne, przy czym nadwyżki nieprzeznaczone na zmniejszanie zapotrzebowania na środki publiczne będą przeznaczane priorytetowo na wydatki na produkcję dzieł audiowizualnych.
(20)
W wyniku reformy sporządzono aneks do obowiązującej umowy w sprawie celów i środków na okres 2009-2012. W aneksie tym, którego część finansową szerzej omówiono poniżej, wzmocniono wartości stanowiące istotę usługi publicznej świadczonej przez France Télévisions i ustalono nowe wskaźniki ilościowe, które należy osiągnąć w poszczególnych latach w niektórych obszarach określonych w motywie 18.
II.3.3. Wprowadzanie nowych, innowacyjnych usług audiowizualnych
(21)
W nowej specyfikacji France Télévisions przewidziano wprowadzenie szeregu innowacyjnych usług mających na celu wzbogacenie oferty wydawniczej, takich jak internetowe usługi komunikacyjne, usługi mediów audiowizualnych na zamówienie lub usługi polegające na wzbogaceniu treści programów. Podobnie w aneksie do umowy w sprawie celów i środków również przewidziano wprowadzenie innowacyjnych usług, w szczególności nieodpłatnego lub odpłatnego udostępniania materiałów wideo, osobistej telewizji mobilnej, nadawania w Internecie, aplikacji mobilnych oraz regionalnych i tematycznych telewizji internetowych.
II.3.4. Zewnętrzna kontrola wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej, w tym wprowadzania nowych usług
(22)
Zgodnie z art. 53 ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. zarząd France Télévisions zatwierdza projekt umowy w sprawie celów i środków tego przedsiębiorstwa i rozpatruje jej roczne wykonanie, przy czym wyniki tych prac podaje się do wiadomości publicznej. Umowy w sprawie celów i środków oraz ewentualne aneksy do tych umów przekazuje się przed ich podpisaniem komisjom do spraw kultury i finansów Zgromadzenia Narodowego i Senatu oraz Najwyższej Radzie Audiowizualnej. Komisje mogą wydać opinię w terminie sześciu tygodni.
(23)
Ponadto prezes France Télévisions przedstawia roczne sprawozdanie z wykonania umowy w sprawie celów i środków komisjom do spraw kultury i finansów Zgromadzenia Narodowego i Senatu. Przedstawiając sprawozdanie z wykonania umowy w sprawie celów i środków przedsiębiorstwa właściwym komisjom Zgromadzenia Narodowego i Senatu, prezes France Télévisions przedstawia również działalność i prace konsultacyjnej rady programowej powołanej w ramach przedsiębiorstwa, składającej się z telewidzów i zajmującej się wydawaniem opinii i zaleceń na temat programów.
(24)
Również wstępny projekt specyfikacji France Télévisions określonej w drodze dekretu był przedmiotem konsultacji społecznych przeprowadzonych w dniach 10-24 listopada 2008 r., podczas których około piętnastu podmiotów przedstawiło swoje uwagi, które doprowadziły do zmiany pierwotnego tekstu. Po przeprowadzeniu konsultacji swoją opinię wydała Najwyższa Rada Audiowizualna. Jeżeli chodzi o zewnętrzną kontrolę wykonania umowy, zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 30 września 1986 r. Najwyższa Rada Audiowizualna przekazuje roczne sprawozdanie komisjom do spraw kultury Zgromadzenia Narodowego i Senatu. Sprawozdanie przekazuje się również francuskiemu ministerstwu kultury i komunikacji społecznej.
(25)
Komisje parlamentarne, podobnie jak Najwyższa Rada Audiowizualna, mogą wysłuchiwać strony trzecie. W instancjach tych odbywają się regularne wysłuchania zainteresowanych stron, które przedstawiają swoje opinie na temat zagadnień dotyczących publicznego sektora audiowizualnego.
II.4. Rekompensata finansowa z tytułu stopniowego ograniczenia, a następnie zniesienia nadawania reklam
(26)
W celu zapewnienia większej wolności i niezależności radiofonii publicznej oraz ograniczenia jej zależności od wymogów o charakterze komercyjnym w art. 53 ust. VI zmienionej ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. o wolności komunikacji społecznej przewidziano ograniczenie, a następnie zniesienie nadawania reklam: „W programach nadawanych w godzinach od dwudziestej do szóstej w ramach krajowych usług telewizyjnych, o których mowa w art. 44 ust. I, z wyjątkiem programów regionalnych i lokalnych, nie umieszcza się reklam, chyba że są to reklamy towarów lub usług występujących pod swoją nazwą rodzajową. Przepis ten ma również zastosowanie do programów nadawanych w ramach tych usług w godzinach od szóstej do dwudziestej, licząc od momentu zaprzestania nadawania analogowego drogą naziemną w ramach usług określonych w ust. I na całym terytorium Francji metropolitalnej. Przepis nie dotyczy kampanii prowadzonych w interesie ogólnym”.
(27)
Zaprzestanie nadawania analogowego drogą naziemną w ramach usług telewizyjnych przewidziano najpóźniej na dzień 30 listopada 2011 r. Wyłączając stanowiący wyjątek przypadek reklam towarów i usług bez znaku towarowego, w kwestii nadawania reklam dopuszcza się odstępstwa w odniesieniu do departamentów i terytoriów zamorskich lub Nowej Kaledonii, z uwagi na brak oferty ze strony telewizji prywatnej nadającej program niekodowany drogą naziemną.
(28)
Zgodnie z art. 53 zmienionej ustawy nr 86-1067 o wolności komunikacji społecznej ograniczenie, a następnie zniesienie nadawania reklam w wyniku wejścia w życie ustawy, są podstawą do przyznania przez państwo rekompensaty finansowej na rzecz France Télévisions na warunkach określonych w każdej kolejnej ustawie budżetowej. W tym celu państwo francuskie stworzyło nowy program zatytułowany „Wkład w finansowanie publicznego sektora audiowizualnego” w ramach zadania pod hasłem „Media” uwzględnionego w ogólnym budżecie państwa. Jedynie o celów informacyjnych władze francuskie uznają, że część dotacji publicznej uzupełniającej kwotę uzyskaną z opłaty na rzecz publicznego sektora audiowizualnego wynosi ok. 460 mln EUR w 2010 r., 500 mln EUR w 2011 r. i 650 mln EUR w 2012 r.
(29)
Republika Francuska deklaruje, że w każdym roku finansowanie publiczne pochodzące z dotacji budżetowej będzie ustalane przy uwzględnieniu kosztów realizacji zadań France Télévisions związanych ze świadczeniem usługi publicznej i dodawane do środków uzyskanych z opłaty na rzecz publicznego sektora audiowizualnego po odjęciu utrzymanych dochodów z działalności komercyjnej. W tym kontekście władze francuskie przedstawiły prognozę kosztów i dochodów związanych z usługą publiczną France Télévisions opracowaną na podstawie planu operacyjnego na lata 2009-2012, którą podsumowano poniżej:
Tabela 1
Prognoza dochodów i kosztów związanych ze świadczeniem usługi publicznej France Télévisions w latach 2010-2012
(mln EUR)
2010
2011
2012
Budżet
Prognoza budżetowa
Prognoza budżetowa
A. Środki publiczne
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B. Pozostałe dochody (z reklam, akcji sponsorskich itp.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C. Koszt brutto świadczenia usługi publicznej
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D. Koszt netto świadczenia usługi publicznej (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Różnica między kosztem netto świadczenia usługi publicznej a środkami publicznymi (D + A)
[- 50-50]
[- 50-50]
[- 50-50]
Źródło: Uwagi Francji z dnia 15 stycznia 2010 r.
(30)
Powyższa tabela przedstawia prognozowany deficyt odpowiadający niepokrytemu kosztowi netto w odniesieniu do rachunków świadczenia usługi publicznej przez France Télévisions w latach 2010 i 2011. Deficyt ten powinien się częściowo zbilansować w 2012 r., biorąc pod uwagę niewielką nadwyżkę w wysokości [30-50] EUR, czyli [0-5] % kosztów netto usługi publicznej. Jeżeli prognoza dotycząca nadwyżki na 2012 r. faktycznie się potwierdzi, co zakłada, że dochody i koszty kształtowałyby się w sposób dokładnie zgodny z prognozą, będzie to oznaczać, że wartość nadwyżki będzie niższa niż łączna wartość deficytu prognozowanego na lata 2010 i 2011. Zgodnie z obowiązującą umową w sprawie celów i środków nadwyżki nieprzeznaczone na zmniejszenie zapotrzebowania na środki publiczne muszą być priorytetowo przeznaczone na wydatki na produkcję dzieł audiowizualnych. Ponieważ dzieła te są zwykle przeznaczone do umieszczenia w programie, ewentualnej nadwyżki nie należy wykorzystywać na finansowanie działalności komercyjnej.
(31)
Należy zauważyć, że plan operacyjny na lata 2009-2012, przyjęty w rozdziale V aneksu do umowy w sprawie celów i środków, zastępuje część finansową umowy zawartej w kwietniu 2007 r., z uwzględnieniem nowych okoliczności wynikających z reformy oraz jej skutków finansowych. W planie operacyjnym przewidziano zmniejszenie całkowitych kosztów brutto świadczenia usługi publicznej w latach 2010-2012 przy ograniczeniu kosztów operacyjnych w stosunku do pierwotnej umowy, spadek kosztów nadawania i wykorzystanie synergii wynikającej z prowadzenia działalności w ramach wspólnego przedsiębiorstwa, mimo wystąpienia nowych kosztów towarzyszących reformie.
(32)
Jeżeli chodzi o dochody, przewidziane środki publiczne, chociaż wzrastają, nie równoważą całkowicie rachunków na lata 2010-2012 i, jak wskazano w tabeli 1, pozostają poniżej kosztów brutto usługi publicznej, w związku z czym równowaga finansowa przedstawiona w prognozach zależy od utrzymanych w każdym roku dochodów z działalności komercyjnej. Ponadto w planie operacyjnym zwrócono uwagę na znaczenie osiągnięcia równowagi w czasie krótszym niż przewidziany zarówno dla przedsiębiorstwa, jak i państwa, oraz wskazano na potrzebę systematycznego i dokładnego monitorowania w świetle pozytywnych lub negatywnych zmian sytuacji.
II.5. Ograniczenie środków publicznych
(33)
W art. 44 zmienionej ustawy nr 86-1067 o wolności komunikacji społecznej wskazano również, że „środki publiczne przydzielane podmiotom publicznego sektora audiowizualnego z tytułu rekompensaty za pełnienie obowiązków świadczenia usługi publicznej, które na nie nałożono, nie przewyższają kosztu wykonania tych obowiązków”. Przepis ten wynika ze zobowiązań podjętych przez Republikę Francuską, polegających na wyraźnym uwzględnieniu w ustawie zasady niestosowania nadmiernej rekompensaty z tytułu obowiązków świadczenia usługi publicznej, w ramach postępowania, które doprowadziło do przyjęcia przez Komisję decyzji w sprawie zgodności pomocy z dnia 20 kwietnia 2005 r. w odniesieniu do wykorzystania środków publicznych pochodzących z należności audiowizualnej (8).
(34)
Zgodnie z tym zobowiązaniem w art. 2 dekretu nr 2007-958 z dnia 15 maja 2007 r. dotyczącego stosunków finansowych między państwem a podmiotami publicznego sektora komunikacji audiowizualnej zawarto to samo sformułowanie co w art. 53 ustawy z dnia 30 września 1986 r., uwzględniając „dochody bezpośrednie lub pośrednie pochodzące z realizacji zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej” i wskazano, że koszt wykonania obowiązków świadczenia usługi publicznej określa się w ramach oddzielnych rachunków. Artykuł 3 dekretu nakłada na France Télévisions i jej spółki zależne obowiązek przestrzegania warunków rynkowych w odniesieniu do całej działalności komercyjnej oraz o sporządzenia przez podmiot zewnętrzny rocznego sprawozdania dotyczącego wypełnienia tego obowiązku, które przekazuje się ministrowi sprawującemu nadzór, Zgromadzaniu Narodowemu i Senatowi.
(35)
Komisja otrzymała i zbadała sprawozdania z wykonania art. 2 i 3 dekretu odnośnie do lat lata obrotowe 2007 i 2008 (sprawozdania sporządzone zgodnie z art. 3 dekretu za rok 2007 zatwierdzili biegli rewidenci PriceWaterhouseCoopers i KPMG, a za rok 2008 - biegli rewidenci Cabinet Rise) oraz projekt sprawozdania przewidzianego w art. 2 za rok 2009.
II.6. Nowe podatki przewidziane w ramach reformy publicznego sektora audiowizualnego
(36)
Ustawa nr 2009-258 z dnia 5 marca 2009 r. zmieniła również kodeks podatkowy, wprowadzając nowe podatki z tytułu reklamy i łączności elektronicznej.
II.6.1. Podatek z tytułu reklam
(37)
W tomie pierwszym część pierwsza tytuł II ogólnego kodeksu podatkowego znajduje się obecnie rozdział VII f (fr. VII septies), który ustanawia podatek należny od każdego wydawcy usług telewizyjnych mającego siedzibę we Francji. Podstawą opodatkowania tym podatkiem jest nieuwzględniająca podatku od wartości dodanej kwota opłat za nadawanie reklam wnoszonych przez reklamodawców na rzecz odpowiednich podmiotów zobowiązanych do zapłaty podatku lub podmiotów zarządzających wpływami z reklam, po odliczeniu kwot zapłaconych z tytułu podatku przewidzianego w art. 302 a KC ogólnego kodeksu podatkowego, który zobowiązani są opłacać wydawcy i dystrybutorzy usług telewizyjnych nadający dzieła audiowizualne kwalifikujące się do wsparcia ze strony Narodowego Centrum Kinematografii (fr. Centre National de la Cinématographie). Kwoty te podlegają ryczałtowej obniżce o 4 %. Podatek oblicza się poprzez zastosowanie stawki 3 % do części kwoty rocznych płatności, bez podatku od wartości dodanej, należnej za każdą usługę telewizyjną, która przekracza 11 milionów euro.
(38)
W przypadku usług telewizyjnych innych niż nadawane metodą przekazu naziemnego w technice analogowej stawkę tę ustalono jednak na 1,5 % w 2009 r., 2 % w 2010 r. i 2,5 % w 2011 r. Do roku zaprzestania we Francji metropolitalnej nadawania usług telewizyjnych metodą przekazu naziemnego w technice analogowej na zasadzie przejściowej podatek ograniczono w odniesieniu do wszystkich podmiotów zobowiązanych do zapłaty podatku do 50 % wzrostu jego podstawy stwierdzonego dla roku kalendarzowego, za który należny jest podatek, w stosunku do roku 2008. W każdym razie kwota podatku nie może być niższa niż 1,5 % podstawy. W przypadku wydawców usług telewizyjnych, których dzienna oglądalność poza Francją metropolitalną przekracza 90 % ich całkowitej oglądalności, kwotę braną pod uwagę przy obliczaniu podatku pomniejsza się jednak o kwotę opłat za nadawanie reklam przeznaczonych na rynek europejski lub światowy pomnożoną przez udział oglądalności poza Francją metropolitalną w całkowitej rocznej oglądalności.
II.6.2. Podatek od usług łączności elektronicznej
(39)
W tomie pierwszym część pierwsza tytuł II ogólnego kodeksu podatkowego znajduje się obecnie rozdział VII g (fr. VII octies), który ustanawia podatek należny od każdego operatora łączności elektronicznej świadczącego usługi we Francji i uprzednio zgłoszonego w Urzędzie Regulacji Łączności Elektronicznej (fr. Autorité de régulation des communications électroniques). Podstawą opodatkowania tym podatkiem jest nieuwzględniająca podatku od wartości dodanej kwota abonamentów i innych opłat wnoszonych przez użytkowników jako zapłata za usługi łączności elektronicznej świadczone przez operatorów łączności elektronicznej, po odliczeniu kwoty odpisów amortyzacyjnych zaksięgowanych w ciągu roku obrotowego zamkniętego w odniesieniu do roku, w którym podatek stał się wymagalny, jeśli odpisy te odnoszą się do materiałów i wyposażenia nabytego przez operatorów w okresie rozpoczynającym się od wejścia ustawy w życie na potrzeby infrastruktury i sieci łączności elektronicznej znajdującej się na terytorium krajowym, których okres amortyzacji wynosi co najmniej dziesięć lat. Podatek oblicza się poprzez zastosowanie stawki 0,9 % do części podstawy, która przekracza 5 mln EUR.
III. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(40)
W decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja uznała, że rekompensata przewidziana na okres rozpoczynający się w 2010 r. może stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, toteż konieczne jest zbadanie jej zgodności z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE, zgodnie z zasadami i przepisami wykonawczymi ustanowionymi w odniesieniu do publicznych usług radiofonii i telewizji.
(41)
W kwestii istnienia działalności związanej ze świadczeniem usługi publicznej, w ramach której realizowane zadania określono wyraźnie w urzędowym akcie i która podlega stosownym mechanizmom kontroli, Komisja stwierdziła, nie wysuwając żadnych wątpliwości, podobnie jak w decyzjach z grudnia 2003 r., kwietnia 2005 r., lipca 2008 r. oraz września 2009 r., że zadania France Télévisions związane ze świadczeniem usługi publicznej są wyraźnie określone w urzędowych aktach wydanych lub podpisanych przez państwo francuskie na zasadach uwzględniających niezależną kontrolę nad France Télévisions.
(42)
Jeśli chodzi natomiast o badanie proporcjonalności przewidywanej rekompensaty finansowej w stosunku do kosztu netto świadczenia usługi publicznej, przy uwzględnieniu również skutków pomocy, Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące dwóch kwestii, a mianowicie:
-
po pierwsze, ryzyka nadmiernej rekompensaty kosztów netto świadczenia usługi publicznej za rok 2012 oraz prawdopodobnie za lata 2010 i 2011, ponieważ odnośnie do tych lat Komisja nie miała tak szczegółowych informacji, jak te dostarczone przez władze francuskie w odniesieniu do roku 2009, oraz
-
po drugie, możliwego związku między przeznaczeniem dochodów pochodzących z podatków z tytułu reklamy i łączności elektronicznej a pomocą dla France Télévisions, oraz, gdyby taki związek można było wykazać, ich negatywnych skutków i ich zgodności z Traktatem, zwłaszcza w kontekście brakującego bilansu skutków reformy finansowania France Télévisions z punktu widzenia konkurencji.
(43)
Ponadto Komisja zwróciła uwagę władz francuskich na przyjęcie w dniu 2 lipca 2009 r. komunikatu w sprawie stosowania zasad pomocy państwa wobec radiofonii i telewizji publicznej (9) (zwanego dalej „komunikatem w sprawie radiofonii i telewizji”) mającego zastosowanie od momentu publikacji do zgłoszonej pomocy i wezwała władze francuskie do uwzględnienia zmienionej wersji tego komunikatu w ich uwagach.
IV. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(44)
W uwagach z dnia 2 listopada 2009 r. Stowarzyszenie Autorów i Kompozytorów Dramatycznych (fr. Société des auteurs et compositeurs dramatiques, SACD) zwraca uwagę Komisji na znaczenie obowiązków nałożonych na France Télévisions w związku ze wspieraniem twórczości należącej do dziedzictwa audiowizualnego. Znaczenie to zostało wzmocnione pod koniec 2008 r. poprzez porozumienie branżowe, które zostanie włączone do przyszłej umowy w sprawie celów. W 2010 r. France Télévisions musiała zatem przeznaczyć na twórczość należącą do dziedzictwa audiowizualnego część obrotów uwzględnionych w podstawie za 2009 r. wynoszącą 19 %, którą będzie należało zwiększyć do 20 %, czyli do 420 milionów EUR w 2012 r. Natomiast w przypadku TF1 odpowiednia część ogranicza się do 12,5 %, a w przypadku M6 i kanałów naziemnej telewizji cyfrowej nie przekracza 11 %. Zobowiązanie na rzecz kinematografii również będzie wzrastać średnio o ponad 1,2 % rocznie do 2012 r. Zniesieniu reklamy będzie towarzyszył wzrost kosztów związanych z układem audycji w zakresie obejmującym dzieła produkcji własnej i krajowej, których dotyczy zobowiązanie na rzecz innowacyjnej usługi publicznej wysokiej jakości.
(45)
Francuska Federacja Sektora Telekomunikacji i Łączności Elektronicznej (fr, Fédération Française des Télécommunications et des Communications Électroniques, FFTCE) w uwagach z dnia 30 października 2009 r., pod którymi podpisuje się również przedsiębiorstwo Iliad niebędące członkiem FFTCE, ocenia, że zniesienie reklamy komercyjnej samo w sobie nie przyczyni się do realizacji zadań France Télévisions związanych ze świadczeniem usługi publicznej. Ponieważ reklama nie stanowi integralnej części tych zadań misji, wszelka dotacja mająca wyłącznie rekompensować uszczuplenie dochodów bez uwzględniania rzeczywistych okoliczności realizacji zadań byłaby sama w sobie pomocą państwa niezgodną z art. 106 ust. 2 i art. 107 TFUE. Taka rekompensata musi odnosić się do kosztów właściwych dla usługi publicznej, które powinny być udokumentowane w oddzielnych rachunkach. Wydaje się jednak, że kwota dotacji na nadchodzące lata została ustalona na podstawie szacunkowej wysokości utraconych dochodów komercyjnych, co na rynku, na którym sytuacja uległa pogorszeniu, znacząco zakłóca warunki konkurencji z nadawcami prywatnymi. Chociaż całkowite obroty France Télévisions generowane przez reklamę na znajdującym się w trudnej sytuacji rynku z pewnością nie osiągnęłyby pułapu 500 milionów EUR, władze francuskie zobowiązały się do przekazania 450 milionów EUR w 2009 r. w zamian za samo zniesienie reklam po godzinie 20. W przyszłości dochody w formie dotacji także będą znacząco przewyższać dochody z reklam, jakie osiągałoby France Télévisions, gdyby nie wprowadzono reformy.
(46)
W odniesieniu do zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej w ogólnym interesie gospodarczym FFTCE zauważa, że obowiązki nałożone na France Télévisions istniały już wcześniej w statutach Europejskiej Unii Nadawców Publicznych (EBU), której France Télévisions jest członkiem, i miały zastosowanie niezależnie od tych zapisanych w prawie francuskim. Ograniczenia, zresztą niejasne, które nakłada ustawa, nie różnią się w znaczący sposób od ograniczeń wynikających ze statutów EBU, którym podlegają, jako członkowie EBU, także TF1 i Canal +, w związku z czym przyznawaną w myśl ustawy dotację stanowiącą rekompensatę należy uznać za pomoc państwa.
(47)
FTTCE twierdzi także, że nowy podatek od obrotów operatorów łączności elektronicznej wprowadzony reformą publicznego sektora audiowizualnego jest przeznaczany na finansowanie France Télévisions. Poza tym, że oświadczenia władz potwierdzają istnienie takiego związku, zmiany jego podstawy i stawki wpływają na zmiany kwoty dotacji. Wprowadzenie takiego podatku stanowi naruszenie art. 12 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (10), ponieważ państwa członkowskie nie mogą nakładać na operatorów żadnych innych podatków od obrotów niż te, które przewidziano w tej dyrektywie.
(48)
W uwagach z dnia 2 listopada 2009 r. Stowarzyszenie Telewizji Prywatnych (fr. Association des chaînes privées) ocenia, że niewłaściwe zarządzanie France Télévisions, którego wiele przykładów wykazał Trybunał Obrachunkowy, pogłębia skutek inflacyjny stwierdzony na rynku produkcji programów i nabywania praw. W sytuacji, w której nie prowadzi się rachunkowości kosztowej, brak kontroli kosztów powoduje niepewność przy określaniu kosztów realizacji zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej, które mają być finansowane, co stwarza ryzyko poważnego zawyżenia rekompensaty. Szereg wskaźników dowodzi, że nowy podatek w sektorze audiowizualnym zostanie przeznaczony na finansowanie France Télévisions, a przypisanie go do budżetu państwa ma wyłącznie na celu uniknięcie kontroli Komisji. Zmusza to konkurentów France Télévisions do finansowania pomocy, co prowadzi do zakłócenia konkurencji, które dodatkowo zmniejsza już i tak niewystarczające zróżnicowanie audycji na różnych kanałach tradycyjnych.
(49)
W uwagach z dnia 2 listopada 2009 r. Europejska Unia Nadawców Publicznych podkreśla nieodzownie prognostyczny charakter wszelkich przedstawianych przez Francję wieloletnich szacunków kosztów i przychodów nadawców publicznych. Takie szacunki muszą zakładać długotrwałą przejrzystość finansową, jaką musi dysponować operator, aby zapewnić ciągłość usługi przy zachowaniu pełnej niezależności. Korygowanie ewentualnych odchyleń w prognozach muszą zapewniać mechanizmy ex post. Decyzja Komisji powinna dotyczyć parametrów stosowanych w obliczeniach ex ante oraz wspomnianych mechanizmów, nie przesądzając o faktycznej kwocie przyszłej rekompensaty poprzez samo zatwierdzenie kwot szacunkowych kosztów i dochodów. W przeciwnym razie Komisja określałaby i kontrolowałby roczne kwoty w ramach systemu pomocy, a nie sam system pomocy. EBU wyraża również nadzieję, że Komisja postara się określić szacunkową kwotę związaną z efektami synergii i przyrostem wydajności w nadchodzących latach, ponieważ wydajność świadczenia usługi w ogólnym interesie gospodarczym nie podlega kontroli Komisji zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE.
(50)
W uwagach z dnia 2 listopada 2009 r. Stowarzyszenie Telewizji Komercyjnych w Europie (fr. Association des Télévisions Commerciales européennes, ACT) popiera decyzję Republiki Francuskiej znacząco ograniczającą nadawanie reklam komercyjnych przez nadawcę publicznego. ACT zauważa, że w tym przypadku nie spełniono dwóch warunków określonych w wyroku w sprawie Altmark (11), koniecznych do tego, aby planowany wkład z budżetu stanowił pomoc. ACT ocenia jednak, że jeżeli system finansowania oparty na pomocy z podatku pobieranego od dochodów z reklamy osiąganych przez konkurentów uznaje się za zgodny z prawem Unii, korzyści związane z wycofaniem z rynku zostałyby znacząco pomniejszone, gdyż taki system mógłby powodować, pod pewnymi względami, więcej zakłóceń niż tradycyjne podwójne systemy finansowania publicznego i komercyjnego.
(51)
ACT uważa, że obowiązek świadczenia usługi publicznej nałożony na France Télévisions nie ulegał fundamentalnym zmianom od 1994 r. i pozostawał podobny do obowiązków nadawców prywatnych. Podobnie szacunkowe dane dotyczące rekompensaty za utracone dochody z reklam w okresie do 2012 r. są niejasne i nie uwzględniają ani spadku kosztów powiązanych inwestycji, ani możliwej obniżki kosztów tworzenia programu przy mniejszych ograniczeniach ze strony reklamodawców, ani też zysków związanych z oczekiwanymi efektami synergii. Należy zbadać mechanizm dostosowywania dochodów publicznych i komercyjnych do kosztów przewidzianych w umowie w sprawie celów i środków, zwłaszcza w odniesieniu do zmienności dochodów komercyjnych, gdyż bez tego Komisja nie będzie dysponować wiarygodnymi informacjami koniecznymi do określenia rzeczywistych kosztów świadczenia usługi i do ewentualnego stwierdzenia nadmiernej rekompensaty. Takie sprawdzenie byłoby przeprowadzane w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo nie prowadzi rachunkowości kosztowej, jak wykazał Trybunał Obrachunkowy.
(52)
ACT jest także zdania, że pomoc jest w istocie finansowana z nowych podatków ustanowionych w ramach reformy oraz że w przypadku podatku z tytułu reklamy audiowizualnej reforma ta wprowadza we Francji porzucony już w innych państwach model finansowania usługi publicznej przez konkurentów. Mechanizm pomocy utrzymuje poziom zasobów France Télévisions, podczas gdy jest coraz bardziej oczywiste, że popyt ze strony reklamodawców nie zwraca się w całości w kierunku kanałów będących jej konkurentami. Ponadto taki mechanizm wzmacnia bariery w dostępie do francuskiego rynku.
(53)
W uwagach z dnia 2 listopada 2009 r. France Télévisions uznaje, że nie zyskuje dzięki zgłoszonemu mechanizmowi żadnej korzyści ekonomicznej w stosunku do swoich konkurentów, gdyż przedsiębiorstwo to otrzymuje wprawdzie ochronę przez utratą dochodów komercyjnych, lecz w zamian za przyjęcie nałożonego przez państwo ograniczenia, któremu nie podlega żaden podmiot prywatny na rynku, czyli za zaprzestanie nadawania reklam. Gdy zaprzestanie nadawania reklam wejdzie w życie, znikną wszelkie zakłócenia konkurencji na tym rynku, podczas gdy wywierana na konkurentów presja związana ze sponsorowaniem również zanika ze względu na ograniczoną obecność na rynku. Jeśli chodzi o nabywanie praw do nadawania zwanych „premium”, France Télévisions nie miała żadnej umowy na wyłączność z największymi graczami amerykańskimi, podczas gdy TF1 uzyskała 96 ze stu najlepszych oglądalności i 18 z 20 najlepszych oglądalności w 2008 r. France Télévisions musi za to inwestować w twórczość audiowizualną w oparciu o wymogi dotyczące jakości, które nie przystają do celów kanałów komercyjnych w zakresie oglądalności. Uznaje ona, że w odniesieniu do sprzedaży programów jej udział jest jedynie marginalny.
(54)
France Télévisions uważa ponadto że skoro przewidziana dla niej co roku kwota zależy pierwotnie, dokładnie i obiektywnie od kosztu realizacji jej zadań z korektą ex post w przypadku odchylenia od rzeczywistych kosztów, zgłoszony mechanizm spełnia drugi warunek ustanowiony w wyroku w sprawie Altmark. Czwarty warunek określony w tym wyroku jest według niej także spełniony. Efekty synergii nie mogły być wprawdzie wykorzystywane w przeszłości, lecz będzie to możliwe dzięki przekształceniu formy prawnej i statutów, biorąc pod uwagę, że ten czwarty warunek nie stanowi, iż usługę należy świadczyć przy możliwie najniższym poziomie kosztów, lecz że koszty powinny odpowiadać kosztom, jakie zostałyby poniesione przez przeciętne, prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo.
(55)
France Télévisions twierdzi, jeżeli chodzi o warunki zgodności zgłoszonego mechanizmu z rynkiem wewnętrznym, że z uwagi na fakt, iż ów mechanizm ma obowiązywać przez wiele lat, nie sposób określić koszty netto świadczenia usługi publicznej z pewnością wystarczającą do tego, aby Komisja mogła kontrolować ex ante, czy rekompensata nie jest nadmierna. Podczas gdy orientacyjne dane szacunkowe przedstawione w odniesieniu do lat 2010-2012 nie są niespójne z możliwością osiągnięcia wystarczającego zysku lub zapewnienia rezerwy ograniczonej do 10 % rocznych wydatków związanych ze świadczeniem usługi publicznej, przepisy ustawowe i wykonawcze ustanawiające kontrolę ex post pozwolą w każdym przypadku na zapewnienie proporcjonalności finansowania. Z uwagi na fakt, że zmienność kosztów układu audycji zależy od decyzji redakcyjnych, France Télévisions uważa, że spoczywają na niej jedynie obowiązki związane ze świadczeniem usługi publicznej nałożone przez prawo, z zachowaniem swobody Republiki Francuskiej w zakresie określenia jej zawartości. Obowiązki te przekładają się ponadto także na wymóg oglądalności, którego spełnienie nie jest łatwiejsze w wyniku zaprzestania nadawania reklam. Wręcz przeciwnie, konieczne będzie nabycie większej liczby programów.
(56)
W uwagach z dnia 2 listopada 2009 r. Métropole Télévisions (M6) uznaje, że planowany system finansowania stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE w szczególności z powodu odstępstwa od warunków drugiego i czwartego określonych w wyroku w sprawie Altmark: rekompensaty opartej na szacunkowej utracie dochodów komercyjnych, które i w teorii, i w praktyce podlegają wahaniom, nie można uznać za obliczoną na podstawie obiektywnych i przejrzystych parametrów odnoszących się do kosztów świadczenia usługi publicznej. Ponadto podstawą obliczeń nie są koszty, jakie poniosłoby przeciętne, prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo, lecz koszty France Télévisions, czyli przedsiębiorstwa, które, na co wskazuje wiele przesłanek, jest zarządzane w sposób niewydajny, co zwiększa koszty usługi publicznej ponoszone przez społeczeństwo.
(57)
Co do zgodności środka z rynkiem wewnętrznym M6 uważa, że planowany system finansowania jest sprzeczny z prawem, ponieważ w sposób systemowy powoduje nadmierną rekompensatę kosztów świadczenia usługi publicznej. Dyrektywa Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (12) zobowiązuje Francję do przypisywania kosztów i dochodów związanych z usługą świadczoną w interesie ogólnym na podstawie konsekwentnie stosowanych zasad rachunkowości kosztowej. France Télévisions natomiast, co podkreślił Trybunał Obrachunkowy, nie posiada takich narzędzi księgowych. Nie ma zatem żadnych obiektywnych danych, które można by wykorzystać do obliczenia kwoty rekompensaty. Nadmierna rekompensata będzie więc nieunikniona, skoro dotacja ma być obliczana na podstawie dochodów komercyjnych, które nie wiążą się ze świadczeniem usługi publicznej i których nie należy uwzględniać w kosztach tej działalności. Nadmierna rekompensata będzie nieunikniona również z uwagi na niepewność prognoz dotyczących utraty dochodów i brak analizy kosztów.
(58)
Włączenie nowych podatków do mechanizmu finansowania spotęguje negatywny wpływ pomocy na rynki zakupu praw do nadawania - na których nieprawidłowe zarządzanie France Télévisions, korzystającą z ochrony w postaci pomocy publicznej, zwiększa koszty ponoszone przez konkurentów - oraz na działalność reklamową, którą France Télévisions przekształci w sponsorowanie, a M6, z uwagi na inny profil widowni, nie zajmie miejsca zwolnionego przez France Télévisions. W takich warunkach uzasadnione jest jedynie finansowanie ex post. Przedmiotowy mechanizm jest zatem strukturalnie niezgodny z prawem w sytuacji braku mechanizmów niezależnej kontroli ex post, która gwarantowałaby skutecznie zapobieganie nadmiernej rekompensacie na podstawie rzeczywistych danych, lecz której realizacja we Francji jest według M6 nieskuteczna.
(59)
W uwagach z dnia 2 listopada 2009 r. Télévision Française 1 (TF1) umieszcza reformę finansowania France Télévisions w kontekście zmian strukturalnych dotyczących rynku reklamy, na którym odnotowuje się coraz większy wzrost Internetu. Do telewizji trafiło zaledwie 11 % z około 33 mld EUR, które reklamodawcy przeznaczyli na emisję swych reklam w 2008 r. W okresie od stycznia do września 2009 r. obroty z reklam odnotowane przez kanały naziemnej telewizji cyfrowej wzrosły o 60 % w porównaniu z wynoszącym 8 % spadkiem, który dotyczył trzech tradycyjnych prywatnych kanałów telewizji naziemnej. W 2008 r. opłaty i podatki uiszczone przez TF1 stanowiły 60 % wyniku tego przedsiębiorstwa. Umowy zakupu wieloletnich praw do nadawania, wzrost cen i sztywność kosztów, z których 30 % stanowią koszty związane z układem audycji w kontekście obowiązków prawnych w zakresie produkcji i rozpowszechniania dzieł francuskich i europejskich, ograniczają według TF1 jej margines manewru. Jednoczesne obciążenie jej nowym podatkiem audiowizualnym zwiększy zakłócenia konkurencji na rynku.
(60)
Jako uzasadnienie podatku z tytułu reklamy audiowizualnej wskazuje się potencjalne przejęcie przez TF1 popytu reklamodawców. Tymczasem trzy kanały telewizji naziemnej nie tylko nie uzyskały w 2009 r. oczekiwanego przeniesienia obrotów w wysokości 350 milionów EUR, lecz odnotowały wręcz spadek o 450 milionów EUR w stosunku do prognoz. Rozmiar przejętych obrotów byłby w każdym razie ograniczony przepisami ustawowymi i wykonawczymi, które, w ramach transpozycji prawa Unii, stanowią, że czas przeznaczony na reklamy nie może przekraczać dwunastu minut na godzinę czasu antenowego, przy czym średni czas poświęcony na reklamy w ciągu całego dnia nie może przekraczać sześciu minut na godzinę.
(61)
TF1 uważa, że podatek stanowi podstawę pomocy państwa z dwóch powodów: po pierwsze France Télévisions w rzeczywistości nie będzie zobowiązana do jego opłacania po dniu 30 listopada 2011 r. (tj. terminu obowiązkowego zaprzestania przez France Télévisions nadawania reklam, za które pobierane są opłaty będące podstawą opodatkowania), a po drugie France Télévisions będzie odbiorcą zasobów zgromadzonych poprzez pobieranie tego podatku, gdyż z licznych oświadczeń rządu i parlamentu z okresu debaty nad projektem ustawy wynika, że przeznaczeniem przedmiotowego podatku jest finansowanie pomocy. Niezależnie od wewnętrznej zgodności tej pomocy z prawem, aby ją ocenić, należy rozpatrzyć finansujący ją system opodatkowania.
(62)
TF1 uważa, że podlega obowiązkom porównywalnym do obowiązków France Télévisions, której programy niewiele się różnią od programów TF1. O ile TF1 pozytywnie postrzega zmianę umowy w sprawie celów i środków oraz specyfikacji w wyniku reformy publicznego sektora audiowizualnego, to na podstawie opinii Trybunału Obrachunkowego uważa, że oferta publicznej usługi w zakresie radiofonii i telewizji jest niewystarczająco zindywidualizowana. W związku z tym podkreśla się, że w dawnych specyfikacjach ilościowe wymogi w zakresie nadawania odnosiły się do 10 % układów audycji.
(63)
Kontrola kosztów i jakości zarządzania we France Télévisions jest również całkowicie niewystarczająca, przez co usługa publiczna nie jest świadczona przy jak najniższym koszcie dla społeczeństwa i powstaje ryzyko nadmiernej rekompensaty. Komisja powinna zatem sprawdzić w tym względzie wzrost zysków z działalności komercyjnej, efekty synergii, które po 2009 r. powinny wynikać z utworzenia jednego przedsiębiorstwa France Télévisions, oraz mniejszą presję w zakresie kosztów układu audycji na skutek mniejszej zależności od reklamodawców.
V. UWAGI REPUBLIKI FRANCUSKIEJ
(64)
W uwagach przekazanych w dniu 7 października 2009 r., a następnie uszczegółowionych, w przedmiocie zastosowania art. 106 ust. 2 TFUE Republika Francuska odnosi się w szczególności do wątpliwości wyrażonych przez Komisję w ramach oceny zgodności zgłoszonego środka z rynkiem wewnętrznym po pierwsze odnośnie do proporcjonalności finansowania publicznego oraz ryzyka nadmiernej rekompensaty, a po drugie odnośnie do uwzględnienia nowych podatków wprowadzonych w ramach reformy publicznego sektora audiowizualnego.
V.1. Proporcjonalność finansowania i kontrola ex post ryzyka nadmiernej rekompensaty
(65)
Republika Francuska stwierdza, że zgłoszony środek nie jest rekompensatą dochodów z reklamy utraconych przez grupę France Télévisions, choć uwzględnia się je w orientacyjnych kwotach wskazanych w prognozach, lecz stanowi finansowanie przeznaczone na pokrycie kosztów realizacji zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej. Potrzeby w zakresie finansowania będą bowiem musiały ulegać zmianom w zależności od zmian w kosztach układu audycji, wahań dochodów komercyjnych lub metod nadawania.
(66)
Republika Francuska podkreśla, że ocena ex ante dotycząca ryzyka nadmiernej rekompensaty powinna polegać na sprawdzeniu, czy istnieją ustawowe i wykonawcze mechanizmy kontroli, zgodnie z orzecznictwem i praktyką stosowania prawa przez Komisję, a nie odnosić się do orientacyjnych kwot dotacji i kosztów przedstawionych w prognozach na przyszłość. Tytułem przykładu przedstawiono orientacyjne kwoty w świetle planu operacyjnego uzgodnionego przez organy sprawujące nadzór i France Télévisions. Metoda obliczania kwoty dotacji nie opiera się na danych szacunkowych dotyczących spadku dochodów France Télévisions z reklam. Obliczanie będzie opierać się na ogólnym wzorze, zgodnie z którym dla każdego roku łączna kwota opłaty na rzecz publicznego sektora audiowizualnego i dotacji budżetowej będzie, zgodnie z zobowiązaniami Republiki Francuskiej i mechanizmami kontroli ex post wprowadzonymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi, proporcjonalna do kosztu realizacji zadań France Télévisions związanych ze świadczeniem usługi publicznej i pomniejszona o jej dochody komercyjne.
(67)
Ponadto w odniesieniu do nowych innowacyjnych usług audiowizualnych wspomnianych w komunikacie w sprawie radiofonii i telewizji Republika Francuska podkreśla, że pewną ich liczbę już przewidziano w obowiązującej France Télévisions nowej specyfikacji i zmienionej umowie w sprawie celów i środków, które były i będą przedmiotem uprzednich i regularnych kontroli i konsultacji opisanych powyżej. Francja uważa, że uruchomienie każdej nowej usługi o dużym znaczeniu powinno być w przyszłości regulowane w umowie w sprawie celów i środków, do której będą mieć zastosowanie takie same kontrole.
(68)
Z uwagi na wejście w życie komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji po rozpoczęciu niniejszego postępowania Republika Francuska zobowiązuje się również do uzupełnienia swego sytemu kontroli finansowej ex post, aby dostosować go do nowo określonych zasad przedstawionych w tym komunikacie w odniesieniu do mechanizmów kontroli finansowej. Przewiduje się zatem zmianę art. 2 dekretu nr 2007-958 z dnia 15 maja 2007 r. Zmiana ta ma na celu:
-
zapewnienie sporządzania na koszt France Télévisions sprawozdania dotyczącego oddzielnych rachunków, wymaganego w celu umożliwienia kontroli braku nadmiernej rekompensaty, poddawanie tego sprawozdania, podobnie jak ma to miejsce w przypadku sprawozdania przewidzianego w art. 3, kontroli podmiotu zewnętrznego, którego wybór zatwierdza minister właściwy do spraw komunikacji społecznej, a także przekazywanie go temu ministrowi oraz Zgromadzeniu Narodowemu i Senatowi,
-
udoskonalenie operacyjnego mechanizmu służącego do zapewniania skutecznego odzyskiwania ewentualnej nadmiernej rekompensaty lub subsydiowania skrośnego, które wykazano w wspomnianych oddzielnych rachunkach i które byłyby niezgodne z art. 53 ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. o wolności komunikacji społecznej oraz z komunikatem Komisji w sprawie radiofonii i telewizji.
(69)
W celu uzupełnienia informacji przekazywanych Komisji w ciągu pierwszych lat reformy rozpoczętej ustawą nr 2009-258 z dnia 5 marca 2009 r. władze francuskie zobowiązują się również do przekazywania Komisji w latach 2010-2013:
-
sprawozdań sporządzonych na mocy art. 2 i 3 wspomnianego dekretu, po wprowadzeniu zmian, w terminie do sześciu miesięcy po zgromadzeniach ogólnych zatwierdzających sprawozdania finansowe, włączając dane dotyczące zmian zachodzących w udziałach w rynku reklamy od 2007 r.,
-
publicznych informacji dotyczących monitorowania realizacji zadań France Télévisions związanych ze świadczeniem usługi publicznej, tj. bilans kanałów sporządzany co roku przez Najwyższą Radę Audiowizualną (przewidziany w art. 18 ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r.) i protokół z przesłuchań prezesa France Télévisions przed komisjami parlamentarnymi (komisjami do spraw kulturalnych i finansowych Zgromadzenia Narodowego i Senatu) dotyczących rocznego wykonania umowy w sprawie celów i środków (zgodnie z art. 53 wspomnianej ustawy).
V.2. Uwzględnienie nowych podatków wprowadzonych reformą publicznego sektora audiowizualnego
(70)
Republika Francuska uważa, że w swoim zgłoszeniu nie uwzględniła nowych podatków z tytułu reklamy i łączności elektronicznej. Mimo że ustanawia je ten sam akt ustawodawczy, który wprowadza reformę, nie wchodzą one w zakres zgłoszonego środka.
(71)
Republika Francuska wyjaśnia, że oświadczenia składane publicznie przed głosowaniem nad ustawą wspomniane w decyzji o wszczęciu postępowania, którym ostatecznie zaprzeczają przepisy tej ustawy, nie są wystarczającą podstawą do stwierdzenia koniecznego związku między przeznaczeniem podatków a finansowaniem pomocy w ramach prawa Unii. Z punktu widzenia prawa francuskiego podatki te postrzegane są jako wpływ do ogólnego budżetu państwa przyczyniający się do finansowania ogółu wydatków publicznych i spełniają wymogi zasady uniwersalności i jednolitości budżetu, które należą do zbioru zasad zapewniających zgodność finansów publicznych z Konstytucją. Na mocy art. 36 ustawy organicznej z dnia 1 sierpnia 2001 r. w sprawie ustaw budżetowych przeznaczenie na rzecz osoby prawnej całości lub części środków stanowiących dochód państwa może wynikać wyłącznie z wyraźnego przepisu ustawy budżetowej, który w tym przypadku nie istnieje.
(72)
Republika Francuska podkreśla także, że nie istnieje planu ustanowienia związku między przeznaczeniem wspomnianych podatków a finansowaniem France Télévisions. Wyjaśnia, że gdyby władze francuskie miały zamiar zmienić strukturę systemu, wystosowałyby nowe zgłoszenie do Komisji zgodnie z przepisami art. 108 ust. 3 TFUE.
VI. OCENA ŚRODKÓW POMOCY
VI.1. Pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE
(73)
Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi: „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”. Powyższe warunki stosowania omówiono poniżej.
VI.1.1. Zasoby państwowe
(74)
Dotacje budżetowe stanowiące przedmiot zgłoszenia będą co roku zapisywane w ustawie budżetowej ustanawiającej budżet państwa francuskiego. Oznacza to, że chodzi o środki przyznawane z zasobów państwowych.
VI.1.2. Selektywna korzyść ekonomiczna
(75)
Mechanizm udzielania dotacji budżetowej, która zwiększy zasoby publiczne oddawane do dyspozycji France Télévisions jest selektywny, ponieważ France Télévisions będzie jego jedynym beneficjentem. Roczna dotacja operacyjna z budżetu mająca w szczególności na celu umożliwienie prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo chroni je wobec utraty dochodów komercyjnych z reklamy, które służyły dotychczas do finansowania części jej wydatków i inwestycji. France Télévisions będzie zatem mogła zdobyć część widowni, do której nie miała dostępu bez dotacji budżetowej. Osiągnie zatem korzyść ekonomiczną, której inaczej by nie uzyskała lub, w niniejszym przypadku dotyczącym dotacji, nie uzyskałaby w innych warunkach rynkowych, czyli w takich, w jakich działają jej konkurenci z sektora prywatnego.
(76)
Komisja zauważa ponadto że Republika Francuska nie sformułowała uwag podważających zawartą w decyzji o wszczęciu postępowania ocenę Komisji, że planowane dotacje nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w wyroku w sprawie Altmark i tym samym powodują wystąpienie korzyści ekonomicznej stanowiącej o istnieniu pomocy państwa (13). Zauważa również, że bez uszczerbku dla późniejszych zmian w zarządzaniu i wynikach France Télévisions w kolejnych latach, obecne sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego na temat France Télévisions - opublikowane w październiku 2009 r., tj. po podjęciu decyzji o wszczęciu postępowania - potwierdza argumentację, iż czwarty warunek nie jest spełniony.
(77)
Podsumowując, z powyższego wynika, że dotacje budżetowe przeznaczone tylko dla grupy France Télévisions pochodzące z zasobów finansowych państwa francuskiego stanowią selektywną korzyść dla tego przedsiębiorstwa.
VI.1.3. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
(78)
France Télévisions prowadzi działalność w dziedzinie produkcji i nadawania programów, które wykorzystuje w sposób komercyjny, zwłaszcza poprzez nadawanie płatnych reklam na rzecz reklamodawców lub umieszczanie w układzie audycji programów sponsorowanych, odsprzedając swoje prawa do nadawania lub nabywając takie prawa. Wspomniana działalność komercyjna jest prowadzona w ramach konkurencji z innymi kanałami, takimi jak TF1, M6 lub Canal +, zwłaszcza we Francji, gdzie, co podkreślają władze francuskie, grupa France Télévisions jest największą grupą audiowizualną. W 2010 r. udział France Télévisions w rynku powinien wynieść około 10 %, co nadal daje jej trzecie miejsce wśród największych dostawców na rynku francuskim.
(79)
Do upływu terminu zniesienia reklam komercyjnych z końcem 2011 r. France Télévisions będzie nadal, mimo wprowadzenia ograniczeń przedziałów czasowych, prowadzić działalność na francuskim rynku komercyjnej reklamy telewizyjnej, konkurując z innymi nadawcami. France Télévisions będzie mogła, nawet po 2011 r., oferować reklamodawcom swoje usługi w zakresie reklamy towarów pod ich nazwą rodzajową lub programów sponsorowanych, stanowiąc konkurencję dla innych nadawców działających we Francji. Nawet gdyby konkurenci France Télévisions w pełni wykorzystali prawie całkowite wycofanie France Télévisions z rynku reklamy na skutek reformy, nie zmieni to faktu, że France Télévisions wciąż będzie na nim obecna. W efekcie pod względem wolumenu i udziału w rynku stałych konkurentów w odniesieniu do 2007 r., jak wynika z danych szacunkowych dotyczących dochodów France Télévisions z reklamy i sponsorowania przedstawionych przez władze francuskie, France Télévisions zachowa 3,3 % udziałów w rynku w 2012 r., a TF1 i M6 będą posiadały odpowiednio około 50 % i 20 %.
(80)
France Télévisions będzie mogła uzyskać oglądalność, do której nie miałaby dostępu bez przedmiotowej dotacji budżetowej, co może mieć wpływ na oglądalność innych nadawców i tym samym na ich działalność komercyjną w sposób zakłócający warunki konkurencji. France Télévisions pozostanie w każdym razie aktywna również na rynkach nabywania i sprzedaży praw do nadawania, zachowując swoją siłę przetargową dzięki wspomnianemu wsparciu. Utrzymanie inwestycji w układ audycji, możliwe dzięki dotacjom budżetowym, ma zatem wpływ na sposób, w jaki France Télévisions może dokonywać zakupów lub sprzedaży na tych rynkach.
(81)
Z powyższego wynika, że dotacje budżetowe przeznaczone tylko dla grupy France Télévisions pochodzące z zasobów finansowych państwa francuskiego zakłócają konkurencję lub przynajmniej grożą jej zakłóceniem w zakresie komercyjnej działalności nadawczej we Francji i do pewnego stopnia w innych państwach członkowskich, w których nadawane są audycje France Télévisions.
(82)
Rynki sprzedaży i nabywania programów audiowizualnych i praw do nadawania, na których działa France Télévisions, mają zasięg międzynarodowy, nawet jeśli wymiar terytorialny dokonywanych zakupów ogranicza się zazwyczaj do jednego państwa członkowskiego. Ponadto programy France Télévisions, których nadawanie może być kontynuowane dzięki wsparciu państwa, można odbierać w innych państwach członkowskich, takich jak Belgia i Luksemburg. France Télévisions nadaje audycje również w Internecie, udostępniając je poza Francją.
(83)
W takich okolicznościach planowane dotacje budżetowe mogą zakłócić warunki konkurencji i wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
VI.1.4. Wniosek co do istnienia pomocy państwa
(84)
W świetle powyższego dotacje budżetowe, które Republika Francuska ma zamiar wypłacić na rzecz France Télévisions stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, którą należy zbadać pod kątem jej zgodności z rynkiem wewnętrznym.
VI.2. Zgodność w kontekście art. 106 ust. 2 TFUE
(85)
Artykuł 106 ust. 2 TFUE stanowi, że „[p]rzedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii”.
(86)
W komunikacie w sprawie radiofonii i telewizji publicznej Komisja przedstawia zasady, zgodnie z którymi postępuje podczas stosowania art. 107 i 106 ust. 2 TFUE do finansowania radiofonii i telewizji publicznej przez państwo. W tym kontekście ocena Komisji odnosi się do dwóch następujących aspektów:
-
istnienia w urzędowym akcie dokładnej i wyraźnej definicji zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej, w tym świadczenia ważnych nowych usług, podlegającej skutecznym mechanizmom kontroli przez podmiot niezależny od nadawcy,
-
proporcjonalnego i przejrzystego charakteru finansowania publicznego koniecznych rekompensat z tytułu realizacji tych zadań, tak, aby te rekompensaty nie przekraczały kwoty kosztów netto wynikających z zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej, również podlegających skutecznym kontrolom.
VI.2.1. Istnienie w urzędowym akcie dokładnej i wyraźnej definicji zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej podlegającej skutecznym kontrolom
(87)
Zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja z powodów określonych w tej decyzji nie wyraziła wątpliwości ani w odniesieniu do odpowiedniości definicji i uprawnień związanych ze świadczeniem usługi publicznej udzielonych France Télévisions na mocy urzędowych aktów, ani w odniesieniu do odpowiedniości kontroli zewnętrznych, które dotyczą sposobu wywiązywania się przez France Télévisions z nałożonych na nią obowiązków, takich jak obowiązki opisane powyżej. W związku z tym Komisja uznała, że stosowne przepisy zmienionej ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. (art. 43-11, 44, 48 i 53) i dekretów lub aktów urzędowych, które ją wdrażają, w szczególności w zakresie specyfikacji (dekret nr 2009-796 z dnia 23 czerwca 2009 r.) oraz umowy w sprawie celów i środków, są zgodne z zasadami stosowania art. 106 ust. 2 TFUE dotyczącymi oceny pomocy na rzecz usług radiofonii i telewizji publicznej przedstawionymi w komunikacie w sprawie radiofonii i telewizji publicznej.
(88)
Wniosek ten jest analogiczny z wnioskami już wyciągniętymi w tej sprawie przez Komisję na podstawie obowiązującego wówczas komunikatu w decyzjach z lat 2003 i 2005 w odniesieniu do France 2 i France 3 oraz z lat 2008 i 2009 w odniesieniu do France Télévisions.
(89)
W związku z tym tylko z ostrożności należy zbadać zasadniczo ogólne uwagi niektórych zainteresowanych stron, które mają na celu potwierdzenie rzekomo podobnego charakteru programów w telewizji publicznej i w telewizjach będących jej konkurentami, a którym przeczą fakty zawarte w uwagach innych stron i które nie mogą zmienić tej oceny.
(90)
W zmienionej ustawie nr 86-1067 o wolności komunikacji społecznej określono w sposób ogólny, jakościowy, ale dokładny obowiązki z tytułu świadczenia usługi publicznej nałożone na France Télévisions. W szczególności ma się ona kierować do szerokiej grupy odbiorców i proponować zróżnicowaną ofertę zgodną z celem zaspokajania, w poszanowaniu zasady pluralizmu, demokratycznych, społecznych, obywatelskich i kulturowych potrzeb społeczeństwa. Fakt, że niektórzy konkurenci są zobowiązani, w związku z przynależnością do EBU, do przestrzegania jej statutu, co podkreśla FFTCE, nie stanowi przeszkody dla istnienia szczególnych obowiązków świadczenia usługi publicznej określonych w urzędowych aktach Republiki Francuskiej, które w przeciwieństwie do obowiązków wynikających z przynależności do EBU spoczywają jedynie na France Télévisions.
(91)
Ponadto w razie potrzeby obowiązki France Télévisions określa się także w specyfikacji i w umowie w sprawie celów i środków wraz z dokładnymi i określonymi ilościowo wskaźnikami, które France Télévisions musi osiągnąć w ramach układu audycji i które nie obowiązują nadawców będących jej konkurentami. France Télévisions otrzymuje środki publiczne, aby osiągnąć cele usługi publicznej i wywiązać się z obowiązków świadczenia usługi publicznej określonych w przepisach ustawowych i wykonawczych w interesie ogólnym, podczas gdy nadawcy będący jej konkurentami uzyskują środki prywatne w celach czysto zarobkowych. Podobnie istnienie ograniczeń nakładanych na mocy przepisów prawa lub przyjętych dobrowolnie przez operatorów w ich działalności nadawczej nie oznacza faktycznego istnienia niezróżnicowanej oferty nadawców publicznych i prywatnych. Obowiązki świadczenia usługi publicznej wynikające z ustawy, w przeciwieństwie do obowiązków wynikających z przynależności do EBU, również podlegają w odniesieniu do ich wypełnienia regularnym kontrolom zewnętrznym, w szczególności parlamentarnym.
(92)
Ponadto SACD zwraca uwagę na największe zaangażowanie France Télévisions na rzecz oryginalnej francuskiej twórczości audiowizualnej i kinematograficznej w porównaniu z konkurentami, na których spoczywają znacznie mniejsze obowiązki. Z pewnością uwagi SACD nie popierają ani nie ilustrują powodów, dla których przywożone dzieła niefrancuskie, ewentualnie z innych państw członkowskich, miałyby być gorszej jakości niż dzieła, które sfinansuje France Télévisions. Niemniej jednak wiążące zaangażowanie na rzecz twórczości oryginalnej, zwiększone zarówno w wartościach bezwzględnych, jak i w porównaniu z konkurentami, przyczynia się do spełniania potrzeb społecznych i kulturowych społeczeństwa francuskiego i jest bezpośrednio związane z tymi potrzebami, które układ programów France Télévisions musi zaspokoić w związku z jej obowiązkami świadczenia usług w ogólnym interesie.
(93)
W świetle informacji dostarczonych przez władze francuskie tę pozytywną ocenę dotyczącą określenia i kontroli zadań France Télévisions związanych ze świadczeniem usługi publicznej należy rozszerzyć na mechanizmy mające zastosowanie do uruchomienia nowych ważnych usług audiowizualnych w rozumieniu komunikatu w sprawie radiofonii i telewizji publicznej, którego stosowanie rozpoczęło się po przyjęciu decyzji o wszczęciu obecnego postępowania. Usługi te, które rozciągają ofertę programową radiofonii i telewizji na inne nośniki lub formaty, znajdują się w specyfikacjach i umowach w sprawie celów i środków France Télévisions, w których określone są i znajdują wyraz także zadania związane ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym przewidziane w przepisach prawa. Dokumenty te przyjmuje się w drodze dekretu jak wskazano powyżej, w związku z czym nowe już zaplanowane usługi i ewentualne przyszłe usługi podlegają takim samym szczegółowym procedurom konsultacji ex ante i kontroli rocznego wykonania ex post jak wspomniane zadania.
(94)
Zasadniczo wydaje się więc, że definicja zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej, które nałożono na France Télévisions, i związane z tym mechanizmy kontroli są zgodne z regułami i zasadami ustanowionymi w komunikacie w sprawie radiofonii i telewizji publicznej, które z kolei wynikają z orzecznictwa sądów Unii.
VI.2.2. Proporcjonalny i przejrzysty charakter finansowania publicznego
(95)
Mechanizm finansowania zgłoszony przez władze francuskie, którego częścią jest roczna dotacja mająca na celu rekompensatę ograniczenia, a następnie zniesienia nadawania reklam, ma mieć trwały charakter i w związku z tym wykraczać poza ustawowy termin zaprzestania nadawania reklam przewidziany w praktyce na listopad 2011 r.
(96)
Roczne finansowanie publiczne obejmie przydział części środków z tytułu opłaty na rzecz publicznego sektora audiowizualnego, dawniej zwanej należnością audiowizualną, i roczną dotację przewidzianą w ustawie nr 2009-258 z dnia 5 marca 2009 r. Do istniejącej pomocy zatwierdzonej przez Komisję w decyzji z dnia 20 kwietnia 2005 r., której nie zmienia planowany mechanizm, zostanie zatem dodana dotacja budżetowa, której dokładna wysokość będzie ustalana co roku w ustawie budżetowej na bieżący rok budżetowy. Władze francuskie w swoich uwagach wyjaśniają, że przewidziane koszty netto świadczenia usługi publicznej, które posłużą do określania ex ante - przed każdym rokiem budżetowym - kwoty rocznej dotacji.
(97)
Wynika to również z orientacyjnych danych szacunkowych przedstawionych przez władze francuskie w odpowiedzi na wątpliwości wyrażone przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania. Komisja zauważa orientacyjny charakter przypisywany przez władze francuskie prognozom planu operacyjnego i przyznaje, że dla przedsiębiorstwa, na które nałożono zadania związane ze świadczeniem usługi publicznej i które musi podejmować w związku z tym wieloletnie wydatki, użyteczne jest dysponowanie ramami finansowymi przewidzianymi w planie operacyjnym zawartym w aneksie do umowy w sprawie celów i środków. Jednocześnie znajdujące się w nim całkowite orientacyjne środki publiczne pozostają powiązane - mimo że są niższe - z kwotami kosztów brutto świadczenia tej usługi przewidzianymi na lata 2010-2012.
(98)
Przy uwzględnieniu względnej przewidywalności kosztów brutto, mniej zmiennych niż dochody ze źródeł komercyjnych, które służą do ustalenia kosztów netto, orientacyjne dane liczbowe zawarte w planie operacyjnym potwierdzają a priori twierdzenie władz francuskich dotyczące decydującego charakteru kryterium kosztów netto świadczenia usługi publicznej dla ustalenia rocznej kwoty przyszłej dotacji. Tym samym obowiązek rekompensaty finansowej ze strony państwa, który wprowadza ustawa nr 2009-258 z dnia 5 marca 2009 r., będzie czynnikiem uruchamiającym zgłoszoną dotację budżetową bez wpływu jej wysokości w stosunku do ewentualnych danych szacunkowych dotyczących oczekiwanego poziomu dochodów z reklam utraconych w wyniku zniesienia nadawania reklam.
(99)
Takie podejście wydaje się obiektywnie uzasadnione. W związku z trwałym charakterem dotacji ustalanie jej wysokości w stosunku do wysokości dochodów z reklam, które byłby możliwe do uzyskania, gdyby w wyniku wejścia w życie ustawy nie zaprzestano ich nadawania, na przykład poprzez ustalenie jej wysokości na poziomie dochodów sprzed ogłoszenia i wdrożenia reformy skorygowanych ewentualnie z uwzględnieniem zmian na rynku reklamy telewizyjnej, byłoby coraz bardziej arbitralne. Gdyby wysokość dotacji była obliczana w ten sposób, tj. w odniesieniu do domniemanych dochodów, zmniejszenie kosztów brutto świadczenia usługi publicznej w większym zakresie niż przewidziano, wynikające na przykład z przyszłych efektów synergii uzyskanych dzięki utworzeniu jednego przedsiębiorstwa France Télévisions, mogłoby spowodować ryzyko nadmiernej rekompensaty ze środków publicznych.
(100)
Ponadto sposób obliczania rocznej dotacji w stosunku od kosztu świadczenia usługi publicznej pomniejszonego o utrzymane dochody netto z działalności komercyjnej jest spójny ze zobowiązaniem podjętym przez Republikę Francuską, wyrażonym obecnie w art. 44 zmienionej ustawy nr 86-1067 o wolności komunikacji społecznej i w art. 2 dekretu dotyczącego stosunków finansowych między państwem francuskim a podmiotami publicznego sektora audiowizualnego, do dopilnowania, aby środki publiczne przydzielane na rzecz France Télévisions nie przekraczały kosztu netto wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej nałożonych na to przedsiębiorstwo. Jak przypominają władze francuskie, zobowiązanie to oraz wyżej wymienione przepisy prawa mają w pełni zastosowanie do zgłoszonej dotacji budżetowej i do mechanizmu rocznego finansowania publicznego, którego integralną częścią będzie odtąd ta dotacja.
(101)
W związku z tym sposób obliczania dotacji rocznej w stosunku do kosztu netto świadczenia usługi publicznej - a więc z pomniejszeniem o utrzymane dochody netto z działalności komercyjnej - wydaje się proporcjonalny w rozumieniu komunikatu Komisji w sprawie radiofonii i telewizji publicznej.
(102)
W tym świetle uwagi sprzeczne z uwagami niektórych zainteresowanych osób trzecich nie mogą podważyć tego wniosku:
-
nie można uwzględnić uwag FFTCE, w których utrzymuje się, że rekompensata uszczuplenia dochodów z reklam, które nie należą do zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej, nie wiąże się z finansowaniem tych zadań, ani uwag M6 dotyczących zmiennego, a zatem niedokładnego charakteru szacunkowych danych dotyczących utraconych dochodów komercyjnych; roczna wysokość dotacji powinna zostać ustalona ex ante w zależności od kosztów netto świadczenia usługi publicznej przez France Télévisions, biorąc także pod uwagę fakt, że szacunkowe dane dotyczące tej kwoty podane przez władze francuskie na lata 2010, 2011 i 2012 są również czysto orientacyjne,
-
uwagi M6 mające na celu potwierdzenie, że rzekomy brak narzędzi rachunkowości kosztowej w France Télévisions wskazany przez francuski Trybunał Obrachunkowy powoduje strukturalną nadmierną rekompensatę poprzez fakt, że dotacja opiera się na nieobiektywnych elementach kosztowych, podobnie jak uwagi TF1 dotyczące nadmiernej rekompensaty niekontrolowanych lub niewłaściwie zarządzanych kosztów, nie mają uzasadnienia; po pierwsze, w październiku 2009 r. Trybunał Obrachunkowy stwierdził brak narzędzi zarządzania koordynującego integrującego na szczeblu grupy France Télévisions narzędzia rachunkowości kosztowej spółek zależnych, a nie brak jakichkolwiek narzędzi kosztowej rachunkowości zarządczej; w przypadku każdej spółki grupy France Télévisions istnieje rachunkowość kosztowa,
-
po drugie, badanie zgodności rekompensaty z rynkiem wewnętrznym, w przeciwieństwie do badania dotyczącego istnienia korzyści ekonomicznej na rzecz France Télévisions, nie odnosi się do kosztów, które przeciętne, dobrze zarządzane przedsiębiorstwo w tym sektorze mogłoby ponosić z tytułu świadczenia usługi w interesie ogólnym, ale do kosztów, które rzeczywiście poniesie France Télévisions, a więc kosztów uwzględniających przewidziane w przyszłości ograniczenie; jak wykazano powyżej, całkowita kwota środków publicznych przeznaczonych dla France Télévisions będzie a priori niższa od kosztów poniesionych z tytułu świadczenia usługi w interesie publicznym i zostanie ustalona w sposób mający na celu uniknięcie nadmiernej rekompensaty po odjęciu dochodów komercyjnych netto.
(103)
Te pozbawione uzasadnienia uwagi, jeśli chodzi o ustalanie ex ante kwoty rocznej dotacji, nie uwzględniają również istnienia mechanizmów kontroli ex post. Jak wykazano poniżej, po corocznym ustaleniu ex ante kwoty dotacji w ustawie budżetowej na rok obrotowy zastosowane będą mechanizmy kontroli ex post i w stosownym przypadku mechanizmy odzyskiwania.
(104)
W komunikacie w sprawie radiofonii i telewizji publicznej zobowiązano państwa członkowskie do wprowadzenia odpowiednich mechanizmów w celu przeciwdziałania wszelkiej nadmiernej rekompensacie poprzez prowadzenie regularnych kontroli wykorzystania finansowania publicznego. Zgodnie z komunikatem skuteczność kontroli powinna wynikać z przeprowadzania jej w regularnych odstępach czasu przez niezależny podmiot w połączeniu z mechanizmami mającymi na celu uzyskanie zwrotu ewentualnych nadmiernych rekompensat lub spowodowanie właściwego przydziału w następnym roku budżetowym ewentualnych rezerw nieprzekraczających 10 % rocznych kosztów świadczenia usługi publicznej z jednej strony lub ewentualnego subsydiowania skrośnego z drugiej strony.
(105)
Artykuł 44 ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. stanowi, że „środki publiczne przydzielane podmiotom publicznego sektora audiowizualnego z tytułu rekompensaty za pełnienie obowiązków świadczenia usługi publicznej, które na nie nałożono, nie przewyższają kosztu wykonania tych obowiązków”. Przepis ten wynika ze zobowiązań podjętych przez Republikę Francuską, polegających na wyraźnym uwzględnieniu w ustawie zasady niestosowania nadmiernej rekompensaty z tytułu obowiązków świadczenia usługi publicznej, w ramach postępowania, które doprowadziło do przyjęcia przez Komisję decyzji w sprawie zgodności z dnia 20 kwietnia 2005 r. w odniesieniu do wykorzystania środków pochodzących z należności audiowizualnej (14).
(106)
W art. 2 dekretu nr 2007-958 z dnia 15 maja 2007 r. dotyczącego stosunków finansowych między państwem a podmiotami publicznego sektora komunikacji audiowizualnej zawarto to samo sformułowanie co w art. 53 ustawy z dnia 30 września 1986 r., uwzględniając „dochody bezpośrednie lub pośrednie pochodzące z realizacji zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej” i wskazano, że koszt wykonania zadań związanych ze świadczeniem usługi publicznej określa się w ramach oddzielnych rachunków. Artykuł 3 dekretu nakłada na France Télévisions i jej spółki zależne obowiązek przestrzegania zwykłych warunków rynkowych w odniesieniu do całej działalności komercyjnej oraz sporządzenia przez podmiot zewnętrzny rocznego sprawozdania dotyczącego wypełnienia tego obowiązku, które przekazuje się ministrowi sprawującemu nadzór, Zgromadzeniu Narodowemu i Senatowi. Ten ostatni przepis był również przedmiotem zobowiązań Republiki Francuskiej przywołanych w motywie 7 decyzji Komisji z dnia 20 kwietnia 2005 r.
(107)
Sąd stwierdził, że zarówno przepisy potwierdzające zasadę niestosowania nadmiernej rekompensaty, jak i kontrola i weryfikacja warunków stosowanych przez France Télévisions w jej działalności komercyjnej stanowią bardzo dobrą odpowiedź na wątpliwości wyrażone przez Komisję w trakcie postępowania, które doprowadziło do przyjęcia decyzji z dnia 20 kwietnia 2005 r. (15). Właściwy charakter kontroli przeprowadzanych ex post w odniesieniu do wywiązywania się z tych zobowiązań został również potwierdzony przez Sąd (16).
(108)
Komisja otrzymała i zbadała sprawozdania z wykonania art. 2 i 3 dekretu odnośnie do lat obrotowych 2007 i 2008 (sprawozdania sporządzone zgodnie z art. 3 dekretu za rok 2007 zatwierdzili biegli rewidenci PriceWaterhouseCoopers i KPMG, a za rok 2008 - biegli rewidenci Cabinet Rise) oraz projekt sprawozdania przewidzianego w art. 2 za rok 2009. W dostępnych sprawozdaniach stwierdzono, że środki publiczne przyznane grupie France Télévisions nie przekroczyły kosztu netto wykonywania nałożonych na nią obowiązków świadczenia usługi publicznej że grupa France Télévisions spełniła zwykłe warunki rynkowe w całej swojej działalności komercyjnej. Wyklucza to ewentualne subsydiowanie skrośne między działalnością komercyjną a usługą publiczną. Sporządzenie przedmiotowych sprawozdań wskazuje ponadto że zestawianie rachunków kosztów i dochodów związanych ze świadczeniem usługi publicznej dla różnych kanałów France Télévisions jest możliwe dzięki istniejącym narzędziom księgowym, w przeciwieństwie do tego, co utrzymuje w szczególności M6.
(109)
Zasady kontroli ex post środków publicznych przewidziane w dekrecie nr 2007-958 będą miały zastosowanie do zgłoszonej dotacji budżetowej. Od czasu wdrożenia kontroli całkowite środki publiczne przyznane na rzecz France Télévisions były niewystarczające, aby pokryć koszt netto wykonywania obowiązków świadczenia usługi publicznej, dlatego kwestia ewentualnej nadmiernej rekompensaty w ogóle nie wystąpiła. Wydaje się, że w średniookresowych prognozach kosztów i dochodów zawartych w planie operacyjnym i przedstawionych w tabeli 1 powyżej przewidziano niewielką nadwyżkę w 2012 r., która - jeżeli się potwierdzi i nie będzie niezbędna do zlikwidowania deficytu prognozowanego na lata 2010 i 2011 - powinna zasadniczo zostać przeznaczona priorytetowo na wydatki na produkcję dzieł audiowizualnych.
(110)
W każdym razie w celu dostosowania istniejącego systemu do nowych ustaleń wprowadzonych w 2009 r. w komunikacie w sprawie radiofonii i telewizji publicznej władze francuskie zobowiązują się do zmiany art. 2 dekretu nr 2007-958 z dnia 15 maja 2007 r. w celu:
-
zapewnienia sporządzania na koszt France Télévisions sprawozdania dotyczącego oddzielnych rachunków, poddawania tego sprawozdania, podobnie jak ma to miejsce w przypadku sprawozdania przewidzianego w art. 3, kontroli podmiotu zewnętrznego, którego wybór zatwierdza minister właściwy do spraw komunikacji społecznej, a także przekazywania go temu ministrowi oraz Zgromadzeniu Narodowemu i Senatowi,
-
udoskonalenia operacyjnego mechanizmu służącego do zapewniania skutecznego odzyskiwania ewentualnej nadmiernej rekompensaty lub subsydiowania skrośnego, które wykazano w wspomnianych oddzielnych rachunkach i które byłyby niezgodne z art. 53 ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. o wolności komunikacji społecznej oraz z komunikatem Komisji w sprawie radiofonii i telewizji.
(111)
W tych okolicznościach wydaje się, że Republika Francuska będzie dysponowała odpowiednimi mechanizmami w celu przeprowadzania regularnych i skutecznych kontroli wykorzystania finansowania publicznego w celu przeciwdziałania wszelkiej nadmiernej rekompensacie lub subsydiowaniu skrośnemu, zgodnie z komunikatem w sprawie radiofonii i telewizji publicznej.
(112)
Uwzględniając powyższe ustalenia, wydaje się, że ewentualne ograniczenia konkurencji wynikające z obecności France Télévisions na rynkach komercyjnych, na których grupa ta będzie działać jeszcze po pełnym wdrożeniu reformy, będą zasadniczo ograniczone. Obecność ta będzie prawdopodobnie bardzo ograniczona, a w wyniku reformy nastąpi prawdopodobnie, choćby częściowo, przeniesie popytu na reklamę telewizyjną na konkurentów France Télévisions.
(113)
Jak zasygnalizowano bowiem w liście udostępnionym do wiadomości publicznej przez siedem prywatnych kanałów telewizyjnych lub radiowych, całkowite wdrożenie reformy i zniesienie nadawania reklam w France Télévisions może doprowadzić do: „stworzenia mediom prywatnym potrzebnej im możliwości odbicia”, natomiast utrzymanie reklam: „miałoby szkodliwe skutki dla wszystkich mediów francuskich i istotnie zmieniłoby perspektywy gospodarcze podmiotów…” (17).
(114)
Innymi słowy, częściowe wycofanie France Télévisions i zmiana ukierunkowania struktury jej dochodów - komercyjnych lub publicznych z tytułu rekompensaty - na nadawanie programów odpowiadających jej zadaniom związanym ze świadczeniem usług w ogólnym interesie i to bez bezpośredniej rekompensaty finansowej dla widowni zmniejszają ewentualne ograniczenia konkurencji na konkurencyjnych rynkach, na których działa France Télévisions. To wycofanie otwiera przestrzeń, która mogłaby zostać przejęta przez nowe podmioty wchodzące na rynek lub podmioty, których obecność na rynku reklam jest obecnie ograniczona, co spowodowałoby docelowo zwiększenie dynamiki konkurencji.
(115)
Wynika z tego, że w świetle dostarczonych informacji i zobowiązań podjętych przez Republikę Francuską finansowanie publiczne będzie miało na celu umożliwienie France Télévisions pokrycia kosztów netto ponoszonych z tytułu wywiązywania się z obowiązków nałożonych na grupę, i finansowanie to będzie musiało ograniczać się do wspomnianych kosztów i podlegać kontrolom ex post, które spełniają kryteria określone w komunikacie w sprawie radiofonii i telewizji publicznej. Ponadto jeżeli France Télévisions ograniczy również swoją obecność na konkurencyjnych rynkach, przewidziana pomoc nie grozi wywieraniem wpływu na rozwój wymiany handlowej w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii, przez co spełni warunki stosowania art. 106 ust. 2 TFUE.
(116)
Ponadto Republika Francuska zobowiązała się do dostarczania Komisji rocznego sprawozdania do roku 2013, w którym reforma publicznego sektora audiowizualnego zostanie zakończona, co pozwoli na monitorowanie najistotniejszych aspektów wdrażania reformy w świetle zasad dotyczących pomocy państwa, a mianowicie rekompensat rocznych i mechanizmów kontroli ex post, warunków stosowanych przez France Télévisions do jej działalności komercyjnej i zmiany jej pozycji na rynku oraz rocznego wykonywania umowy w sprawie celów i środków.
(117)
Przy uwzględnieniu znacznego zakresu reformy, innowacji w dziedzinie finansowania zadań związanych ze świadczeniem usług przez France Télévisions, które wprowadza, ich wpływu na zmiany kosztów i dochodów France Télévisions i niepewnego otoczenia gospodarczego rynków mających wpływ na komercyjne dochody France Télévisions i jej konkurentów zobowiązanie to umożliwia Komisji weryfikację i bliższe monitorowanie wdrażania reformy oraz zobowiązań podjętych przez Republikę Francuską w ramach niniejszego postępowania.
(118)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące istnienia ewentualnego związku między przeznaczeniem dochodów pochodzących z nowych podatków z tytułu reklamy i łączności elektronicznej a roczną dotacją, która ma być wypłacana, począwszy od 2010 r. na rzecz France Télévisions. Możliwość wykazania takiego związku oznaczałaby, że podatki te należy uznać za stanowiące integralną część pomocy i podlegające badaniu jej zgodności z rynkiem wewnętrznym. Jeżeli można wykluczyć istnienie takiego związku w odniesieniu do 2009 r., uwzględniając w szczególności daty wejścia w życie i wdrożenia ustawy nr 2009-258 z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie publicznego sektora audiowizualnego, to w świetle deklaracji złożonych przez najwyższe władze francuskie pozostaje jednak wątpliwość odnośnie do przyszłości.
(119)
Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości potwierdzonego przez wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r. w postępowaniu prejudycjalnym Régie Networks (C-333/07) (pkt 99) wynika, że: „aby opłatę można było uznać za integralny składnik pomocy, niezbędne jest istnienie, w świetle znajdujących zastosowanie uregulowań krajowych, nierozerwalnego związku między opłatą a pomocą w tym znaczeniu, że dochody uzyskane z opłaty są obowiązkowo przeznaczane na finansowanie pomocy i wpływają bezpośrednio na stopień natężenia pomocy, a w konsekwencji na ocenę zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem” (18). Dwa warunki stosowania ustanowione przez Trybunał, mianowicie odpowiednie przepisy krajowe i bezpośredni wpływ kwoty pomocy zostały zbadane poniżej.
(120)
W prawie francuskim, na mocy art. 36 ustawy organicznej z dnia 1 sierpnia 2001 r. dotyczącej ustaw budżetowych, przeznaczenie na rzecz innej osoby prawnej środków stanowiących dochód państwa może wynikać wyłącznie z przepisu ustawy budżetowej. W ustawie finansowej należy zatem wyraźnie przewidzieć, że dochody pochodzące z podatków z tytułu reklamy i łączności elektronicznej wprowadzone ustawą nr 2009-258 z dnia 5 marca 2009 r. będą w całości lub częściowo przeznaczone na finansowanie France Télévisions. Takiego przepisu dotychczas nie przyjęto. Republika Francuska zobowiązują się, zgodnie z przepisami zawartymi w art. 108 ust. 3 TFUE, powiadamiać w przyszłości Komisję o każdym projekcie zmiany struktury systemu. W tych okolicznościach nie można ustalić w wiążący sposób związku między zgłaszaną pomocą a przeznaczeniem nowych podatków wprowadzonych na mocy prawa krajowego w rozumieniu orzecznictwa Trybunału.
(121)
Ponadto wydaje się, że decydującym kryterium przy określaniu rocznej kwoty dotacji budżetowej, łącznie z przewidzianą kwotą środków pochodzących z opłaty na rzecz publicznego sektora audiowizualnego, będzie wysokość kosztów netto z tytułu obowiązków świadczenia usługi publicznej nałożonych na France Télévisions, a nie wysokość dochodów pochodzących z nowych podatków. Otóż prognozowane koszty świadczenia usługi publicznej są i będą przedmiotem ocen ex ante w ramach umowy w sprawie celów i środków zgodnie z art. 53 zmienionej ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. o wolności komunikacji społecznej, wielkość dotacji rocznej przewidzianej w projekcie ustawy budżetowej zostanie ustalona w zależności od przewidzianych kosztów netto, a zbieżność miedzy prognozami a wynikami należy ustalić i w razie potrzeby skorygować ex post w sprawozdaniu przewidzianym w ramach wdrażania art. 2 dekretu nr 2007-958 z dnia 15 maja 2007 r. dotyczącego stosunków finansowych między państwem a podmiotami publicznego sektora audiowizualnego. W związku z tym, że koszty są ponoszone niezależnie od środków uzyskiwanych z tytułu podatków, dochody z podatków nie mogą wpływać bezpośrednio na wysokość pomocy. Ponadto wydaje się, że stawki podatków pierwotnie przewidziane przez rząd francuski uległy zmniejszeniu w ostatecznej wersji ustawy przegłosowanej przez Parlament, co nie oznacza jednak równoczesnego i proporcjonalnego zmniejszenia dotacji, która ma być wypłacana na rzecz France Télévisions.
(122)
W związku z powyższym podatki z tytułu reklamy i łączności elektronicznej wprowadzone w ustawie nr 2009-258 z dnia 5 marca 2009 r. nie stanowią integralnej części pomocy, a zatem nie muszą być włączone do oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym w przeciwieństwie do tego, co twierdzą niektóre zainteresowane osoby trzecie, a mianowicie ACT, FFTCE, Stowarzyszenie Telewizji Prywatnych, M6 i TF1.
(123)
Wniosek ten pozostaje bez uszczerbku dla zgodności z prawem Unii przedmiotowych podatków i dotyczących ich szczegółowych przepisów jako odrębnych środków, w szczególności, jeżeli chodzi o podatek z tytułu łączności elektronicznej w odniesieniu do kwestii badanych w ramach postępowania w sprawie naruszenia nr 2009/5061 dotyczącego dyrektywy 2002/20/WE lub dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (19).
(124)
Komisja przyjmuje ponadto do wiadomości oświadczenie, w którym Francja wyklucza przedmiotowe podatki z zakresu jej zgłoszenia będącego przedmiotem niniejszej decyzji.
VII. WNIOSEK
(125)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że roczną dotację budżetową na rzecz France Télévisions wdrożoną w przedstawiony wyżej sposób można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE zgodnie z zasadami i regułami przewidzianymi w odniesieniu do usług publicznych w zakresie radiofonii i telewizji publicznej,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa, którą Republika Francuska zamierza przyznać na rzecz France Télévisions w formie rocznej dotacji budżetowej w zastosowaniu art. 53 ust. VI zmienionej ustawy nr 86-1067 z dnia 30 września 1986 r. o wolności komunikacji społecznej, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Niniejszym wyraża się zgodę na przyznanie tej pomocy.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Francuskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 20 lipca 2010 r.