РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
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Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
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Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 9. Juli 2014
über die Maßnahme SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) durchgeführt von Dänemark und Schweden zugunsten von Scandinavian Airlines
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 4532)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/938/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf den Beschluss der Kommission zur Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Bezug auf die Beihilfe SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme nach den genannten Bestimmungen und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Ende Oktober 2012 wandten sich Dänemark, Schweden und Norwegen (im Folgenden zusammen die „Staaten“) informell an die Kommission und die EFTA-Überwachungsbehörde bezüglich ihrer Absicht, sich an einer neuen revolvierenden Kreditfazilität (Revolving Credit Facility, im Folgenden die „neue RCF“) zugunsten von Scandinavian Airlines (im Folgenden „SAS“, die „SAS-Gruppe“ oder das „Unternehmen“) zu beteiligen. Am 12. November 2012 beschlossen die Staaten, sich an der neuen RCF zu beteiligen, ohne dass sie diese Maßnahme jedoch förmlich bei der Kommission anmeldeten.
(2)
Am 14. November 2012 leitete die Kommission von Amts wegen eine Untersuchung zu der neuen RCF ein. Die Kommission übermittelte Dänemark und Schweden am 29. November 2012, 18. Dezember 2012, 28. Januar 2013 und 18. Februar 2013 Auskunftsersuchen, auf die Dänemark und Schweden am 6. Dezember 2012, 8. Januar 2013, 5. und 13. Februar 2013 beziehungsweise am 22. März 2013 antworteten. Ferner übermittelten Dänemark und Schweden mit Schreiben vom 3. Juni 2013 ergänzende Informationen.
(3)
Am 20. November 2012 erhielt die Kommission eine Beschwerde von Ryanair und am 4. Februar 2013 eine Beschwerde der European Low Fares Airline Association (im Folgenden „ELFAA“), zu denen Dänemark und Schweden am 22. März 2013 Stellung nahmen.
(4)
Die Kommission teilte Dänemark und Schweden mit Schreiben vom 19. Juni 2013 ihre Entscheidung mit, in Bezug auf die fragliche Beihilfe das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) zu eröffnen (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“). Dänemark und Schweden übermittelten ihre Stellungnahme jeweils mit Schreiben vom 19. August 2013.
(5)
Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) vom 28. September 2013 veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu den Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(6)
Die Kommission erhielt am 28. Oktober 2013 Stellungnahmen von der SAS-Gruppe und der Foundation Asset Management Sweden AB (im Folgenden „FAM“) (3). Am 5. November 2013 leitete die Kommission die Stellungnahmen an Dänemark und Schweden weiter und gab ihnen die Gelegenheit, sich dazu zu äußern. Mit Schreiben vom 4. bzw. 5. Dezember 2013 teilten Dänemark und Schweden mit, keine Anmerkungen zu den Stellungnahmen der SAS-Gruppe und der FAM machen zu wollen.
(7)
Die Kommission forderte mit Schreiben vom 25. Februar 2014 zusätzliche Informationen von Dänemark und Schweden an, worauf beide Mitgliedstaaten am 25. März 2014 antworteten. Ferner teilten Dänemark und Schweden der Kommission mit Schreiben vom 5. bzw. 7. März 2014 mit, dass SAS beschlossen hatte, die neue RCF aufzuheben und alternative Möglichkeiten zur Stärkung der Kapitalausstattung zu prüfen. Die RCF wurde mit Wirkung vom 4. März 2014 aufgehoben.
(8)
Mit Schreiben vom 4. bzw. 7. Juli 2014 erklärten sich Schweden und Dänemark damit einverstanden, auf ihre Rechte nach Artikel 342 AEUV in Verbindung mit Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1/1958 zu verzichten, sodass der vorliegende Beschluss in englischer Sprache angenommen und bekannt gegeben werden kann.
(9)
Im Rahmen dieses Verfahrens ist die Kommission nur dafür zuständig zu prüfen, ob die Bestimmungen des AEUV von Dänemark und Schweden eingehalten wurden. Die EFTA-Überwachungsbehörde ihrerseits ist nach Artikel 109 Absatz 1 des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (im Folgenden „EWR-Abkommen“) in Verbindung mit Artikel 24 des Abkommens zwischen den EFTA-Staaten über die Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofs dafür zuständig zu prüfen, ob die Bestimmungen des EWR-Abkommens von Dänemark und Schweden eingehalten wurden. Um eine einheitliche Anwendung im gesamten EWR zu gewährleisten, arbeiten die EFTA-Überwachungsbehörde und die Kommission auf der Grundlage von Artikel 109 Absatz 2 und Protokoll 27 des EWR-Abkommens zusammen, tauschen Informationen aus und konsultieren einander in Fragen der Überwachungspolitik sowie in einzelnen Fällen.
(10)
Vor diesem Hintergrund und angesichts der parallelen Zuständigkeit der beiden Organe im vorliegenden Fall hat die Kommission vor Erlass des vorliegenden Beschlusses mit der EFTA-Überwachungsbehörde zusammengearbeitet und sie konsultiert.
2. DER SKANDINAVISCHE LUFTVERKEHRSMARKT
(11)
Zwischen 2001 und 2011 ist der skandinavische Luftverkehrsmarkt (der Dänemark, Schweden, Finnland und Norwegen umfasst) gemessen in angebotenen Sitzkilometern (4) Berichten zufolge um 126 % gewachsen. Fast das gesamte Wachstum im skandinavischen Kurzstreckensegment entfällt auf Billigfluggesellschaften, so insbesondere auf Norwegian Air Shuttle und Ryanair. Schätzungen zufolge beläuft sich der auf Billigfluggesellschaften entfallende Anteil des Wachstums in diesem Zeitraum auf 90 % (5).
(12)
Trotz der zunehmenden Bedeutung von Billigfluggesellschaften bleibt SAS mit einem für 2011 auf 35,6 % geschätzten Marktanteil der größte Anbieter auf dem skandinavischen Markt, wenn auch die vor einem Jahrzehnt erreichten Marktanteile von über 50 % längst der Vergangenheit angehören. Die Marktanteile von Norwegian Air Shuttle und Ryanair beliefen sich 2011 auf 18,7 % bzw. 6,8 %.
3. DER BEIHILFEEMPFÄNGER
(13)
SAS ist die nationale Fluggesellschaft der Staaten, die größte Fluggesellschaft Skandinaviens und die achtgrößte Fluggesellschaft in Europa. SAS gehört ferner zu den Gründungsmitgliedern der Star Alliance. Der Luftfahrtkonzern, dem Scandinavian Airlines, Widerøe (6) und Blue1 angehören, hat seinen Sitz in Stockholm und verwendet als europäisches und internationales Drehkreuz in erster Linie den Flughafen Kopenhagen. 2013 beförderte SAS rund 28 Mio. Fluggäste und erzielte damit Einnahmen von etwa 42 Mrd. SEK.
(14)
SAS steht derzeit zu 50 % im Eigentum der Staaten: Schweden hält 21,4 %, Dänemark 14,3 % und Norwegen 14,3 % der Unternehmensanteile. Größter privater Aktionär ist die Stiftung Knut und Alice Wallenberg (KAW) (7,6 %), während die anderen Aktionäre Anteile von höchstens 1,5 % halten.
Tabelle 1
Hauptaktionäre der SAS AB zum 31. März 2012 (7)
Aktionär
Gesamt (in %)
Schwedische Regierung
21,4
Dänische Regierung
14,3
Norwegische Regierung
14,3
Stiftung Knut und Alice Wallenberg
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Dänische Nationalbank
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Die finanzielle Lage von SAS gestaltet sich seit mehreren Jahren schwierig, und im Zeitraum 2008-2013 verzeichnete das Unternehmen wiederholt Verluste. Im November 2012 senkte Standard & Poor's (im Folgenden „S&P“) das Rating für SAS von B- auf CCC+ (8). Das von hohen Treibstoffkosten und einer unsicheren Nachfrage geprägte Marktumfeld verschärfte die Schwierigkeiten des Unternehmens weiter.
(16)
Aus den Jahresberichten des Unternehmens geht insbesondere hervor, dass SAS zwischen 2008 und 2012 in jedem Jahr hohe Verluste und erhebliche finanzielle Nettoverbindlichkeiten zu verzeichnen hatte.
Tabelle 2
Finanzielle Eckdaten von SAS 2007-2012 (Mio. SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(Jan.-Okt.)
Einnahmen
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Finanzielle Nettoverbindlichkeiten
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Gewinn vor Steuern
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Nettoergebnis
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Cashflow für das Jahr
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Kapitalrendite (ROCE) (in %)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Eigenkapitalrendite nach Steuern (in %)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Zinsaufwendungen (in %)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Aufgrund der sich verschlechternden Finanzlage verfolgte SAS 2009/2010 ein umfassendes Kostensenkungsprogramm („Core SAS“). Im Rahmen der Umsetzung dieses Programms musste SAS zweimal durch Ausgabe von Bezugsrechten Kapital von den Aktionären beschaffen, so im April 2009 (6 Mrd. SEK) und dann im Mai 2010 (5 Mrd. SEK) (10).
(18)
Die finanziellen Schwierigkeiten von SAS gipfelten 2012 mit der Vorstellung des Geschäftsplans „4 Excellence Next Generation“ (im Folgenden „4XNG“-Plan), der von der Geschäftsführung der Fluggesellschaft als „final call“ (also „letzte Chance“) für SAS wahrgenommen wurde (11). Darüber hinaus hieß es im November 2012 in der Presse, SAS werde möglicherweise Insolvenz beantragen (12).
4. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME: DIE NEUE RCF AUS DEM JAHR 2012
(19)
Wie andere Fluggesellschaften weltweit hat sich SAS auf Kreditfazilitäten von außen gestützt, um ein Mindestmaß an Liquidität zu gewährleisten. Ab dem 20. Dezember 2006 handelte es sich dabei um eine RCF, die bis Juni 2013 laufen sollte (im Folgenden „alte RCF“). Diese alte RCF belief sich auf 366 Mio. EUR und wurde in vollem Umfang ausschließlich von einer Reihe von mehreren Banken gestellt ([…] (13)). Sie enthielt zudem eine Reihe von Finanzierungsklauseln, wie z. B. […].
(20)
Im Dezember 2011 beschloss die Geschäftsführung von SAS infolge der Verschlechterung der Geschäftsergebnisse des Unternehmens, die alte RCF in voller Höhe in Anspruch zu nehmen. Im Anschluss an einen im Januar 2012 gestellten Insolvenzantrag einer Tochtergesellschaft von SAS (Spanair) nahm SAS Verhandlungen mit den Banken auf, die am 15. März 2012 zur Vereinbarung geänderter Finanzierungsklauseln führten. So wurden die Kosten für die Inanspruchnahme der alten RCF erhöht, die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme verschärft und SAS verpflichtet, den gezogenen Betrag unverzüglich in voller Höhe zurückzuzahlen. Darüber hinaus war SAS verpflichtet, den Kreditgebern einen vom Board und den Hauptaktionären, also den Staaten und der KAW, gebilligten Rekapitalisierungsplan zu unterbreiten.
(21)
Der Rekapitalisierungsplan wurde durch den sogenannten 4XNG-Plan gestützt, der sich bereits Anfang 2012 in Ausarbeitung befand. Der 4XNG-Plan war erforderlich geworden, da von […] im Mai 2012 Bedenken bezüglich des bestehenden Geschäftsplans von SAS mit dem Titel „4 Excellence“ („4X plan“) geäußert worden waren. Nach Angaben von SAS würde es der 4XNG-Plan dem Unternehmen ermöglichen, sich als finanziell eigenständige Fluggesellschaft zu positionieren. In dem Plan wurde eine Reihe finanzieller Ziele für SAS für das Geschäftsjahr 2014/2015 vorgegeben, so unter anderem eine EBIT-Marge von mehr als 8 %, eine Finanzvorsorgequote von mehr als 20 % und eine Eigenkapitalquote (Eigenkapital/Vermögenswerte) von mehr als 35 %. Der 4XNG-Plan sollte es SAS ermöglichen, sein Ergebnis vor Steuern (EBT) jährlich um etwa 3 Mrd. SEK zu verbessern. Dem würden Umstrukturierungskosten und einmalige Kosten in Höhe von rund 1,5 Mrd. SEK gegenüberstehen.
(22)
Ein weiteres Ziel des 4XNG-Plans bestand in der Vorbereitung des Unternehmens auf die Einführung neuer Rechnungslegungsvorschriften für Ruhegehälter im November 2013, von denen negative Auswirkungen auf die Eigenkapitalausstattung der SAS-Gruppe erwartet wurden. Der Plan umfasste außerdem eine Verpflichtung zur vollständigen Umsetzung eines Plans zur Finanzierung und Veräußerung von Vermögenswerten, der Nettobarerlöse in Höhe von rund 3 Mrd. SEK einbringen sollte. Vorgesehen war unter anderem (14): i) die Veräußerung der Tochtergesellschaft Widerøe, einer regionalen Fluggesellschaft in Norwegen, (15) ii) die Veräußerung einer Minderheitsbeteiligung an […], iii) die Veräußerung von flughafenbezogenem Immobilienbesitz, iv) das Outsourcing der Bodenabfertigung (16), v) die Veräußerung von Flugzeugmotoren (17), vi) eine Sale-and-lease-back- oder anderweitige Finanztransaktion in Bezug auf […], vii) die Auslagerung von Managementsystemen und Callcentern (18) sowie viii) die Veräußerung oder gesicherte Finanzierung von drei Flugzeugen des Typs Q400.
(23)
Die Staaten beharren darauf, dass sich der 4XNG-Plan finanziell selbst trage, d. h., dass SAS aus dem Geschäftsbetrieb und Verkäufen von nicht zum Kerngeschäft gehörenden Vermögenswerten genügend Einnahmen erzielen würde, um die im Voraus entstehenden Kosten der Durchführung des Plans zu decken. SAS hatte jedoch Bedenken, wie Anleger die mit den erheblichen vorab entstehenden Kosten für die Planumsetzung verbundene schlechte Liquiditätslage bewerten würden. Daher beantragte SAS zugleich mit der Einführung der neuen, von den Staaten und der KAW eingerichteten RCF auch die Verlängerung der alten RCF. SAS machte geltend, weder die alte RCF (in der verlängerten Form) noch die neue RCF würden in Anspruch genommen werden.
(24)
Die Beratungen über die neue RCF wurden am 4. Juni 2012 aufgenommen (19). Im Einklang mit dem ursprünglichen Rekapitalisierungsplan (siehe Erwägungsgrund 20) forderten die Banken, die die alte RCF gewährt hatten, ursprünglich, dass die Staaten über eine Bezugsrechtsemission weiteres Eigenkapital stellen sollten, da die Banken eine neue RCF nicht allein zu tragen gewillt waren. Die Staaten lehnten dies jedoch ab.
(25)
Nach einigen Verhandlungen erklärten sich die Banken mit einer neuen RCF einverstanden, die gemeinsam mit den Staaten und der KAW eingerichtet werden und genau dieselben Voraussetzungen vorsehen sollte, ohne Nachrangigkeitsregelungen und ohne unverhältnismäßige Ansprüche auf Sicherheiten. Es ist darauf hinzuweisen, dass die ursprünglich angestrebte neue RCF einen Umfang von [3-6] Mrd. SEK haben sollte, während lediglich [1-4] Mrd. SEK an Sicherheiten verfügbar waren. Am 22. Oktober 2012 wurde der Umfang der neuen RCF schließlich auf 3,5 Mrd. SEK (rund 400 Mio. EUR) verringert.
(26)
Die neue RCF wurde (mit einer Ausnahme (20)) von denselben Banken wie die alte RCF sowie den Staaten und der KAW bereitgestellt. Proportional zur Höhe ihrer Beteiligung an SAS stellten die Staaten 50 % der neuen RCF, und die übrigen 50 % wurden von den Banken und der KAW übernommen. Die Staaten und die KAW beteiligten sich zu gleichen Bedingungen (Gebühren, Zinssätze, Finanzierungsklauseln) an der neuen RCF wie die Banken.
(27)
Die neue RCF kann im Wesentlichen wie folgt beschrieben werden:
-
Sie gliederte sich in zwei Unterfazilitäten im Umfang von 2 Mrd. SEK (Fazilität A) bzw. 1,5 Mrd. SEK (Fazilität B), mit Beitrag der Staaten in Höhe von jeweils 50 %. Die Konditionen für beide Fazilitäten sahen ein im Voraus zu zahlendes Entgelt, eine Zusagegebühr, eine Ziehungsgebühr, Zinsen und eine Beendigungsgebühr vor.
-
Um die RCF in Anspruch nehmen zu können, musste SAS bestimmte Bedingungen erfüllen, die für die Fazilität B strenger gestaltet waren als für die Fazilität A (21).
-
Die für die alte RCF gewährten Sicherheiten wurden auf die neue RCF übertragen und ergänzt, indem den Kreditgebern mit Wirkung vom Dezember 2012 alle Anteile an Widerøe und alle anderen unbelasteten Sachanlagen der SAS-Gruppe als weitere Sicherheiten gestellt wurden. Die neue RCF war somit durch eine Reihe von Vermögenswerten von SAS - darunter 100 % der Anteile an den Tochtergesellschaften Widerøe und SAS Spare Engine, 18 Flugzeuge und eine Reihe von Immobilien - vorrangig besichert. Der Buchwert dieser anteilig der Fazilität A und der Fazilität B zugeordneten Sicherheiten wurde mit rund 2,7 Mrd. SEK (rund 75 % der neuen RCF) angesetzt.
-
Die Fazilität B konnte erst nach vollständiger Inanspruchnahme der Fazilität A in Anspruch gezogen werden. Ab dem 1. Januar 2014 hätte SAS sie nur mehr unter der Voraussetzung in Anspruch nehmen können, dass der Verkauf der Aktiva oder Anteile von Widerøe abgeschlossen wurde.
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Die neue RCF war auf den 31. März 2015 befristet.
(28)
Die Konditionen für die neue RCF wurden am 25. Oktober 2012 vereinbart. Voraussetzung für das Inkrafttreten war jedoch unter anderem, dass die Parlamente der Staaten die Fazilität genehmigen und Tarifverträge mit den Piloten und dem Kabinenpersonal unterzeichnet werden.
(29)
Die Staaten legten einen Bericht von CITI vom 7. November 2012 (im Folgenden der „CITI-Bericht“) vor, in dem untersucht wurde, ob sich ein privater Kapitalgeber unter möglichst ähnlichen Umständen zu vergleichbaren Bedingungen an der neuen RCF beteiligt hätte. Der CITI-Bericht kam zu dem Ergebnis, dass die Beteiligung der Staaten an der neuen RCF bei erfolgreicher Umsetzung des 4XNG-Plans im Basisszenario eine Kapitalrendite („IRR“) von [90-140] %, ein Cash-on-cash-Vielfaches von etwa [4-9] und eine Kapitalwertsteigerung von knapp [700-1 200] % (von November 2012 bis März 2015) erbringen würde. Dem Bericht zufolge läge die Rendite für den Staat folglich mindestens so hoch wie die Rendite, die ein privater Investor unter vergleichbaren Umständen fordern würde. In dem Bericht wurde allerdings weder geprüft, wie wahrscheinlich es ist, dass SAS das Basisszenario des 4XNG-Plans erfolgreich umsetzen kann, noch welche Auswirkungen Abweichungen vom Basisszenario, wie z. B. ausbleibende Einnahmen aus dem Verkauf von nicht zum Kerngeschäft gehörenden Vermögenswerten, hätten.
(30)
SAS gab am 19. Dezember 2012 bekannt, dass alle Voraussetzungen für die Einführung der neuen RCF (siehe Erwägungsgrund 28) einschließlich der parlamentarischen Genehmigung in den Staaten erfüllt seien. Die neue RCF galt ab diesem Tag bis zum 3. März 2014 und ersetzte die alte RCF (22).
(31)
Mit Schreiben vom 3. Juni 2013 erklärten Dänemark und Schweden, die Staaten und die kreditgebenden Banken hätten mit SAS infolge des Verkaufs von 80 % der Anteile an Widerøe (Erwägungsgrund 22) eine Änderung der Konditionen für die neue RCF vereinbart, wenngleich die förmliche Unterzeichnung der Änderungsvereinbarung noch ausstehe. Dänemark und Schweden teilten der Kommission in ihren Stellungnahmen im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens mit, die Änderungen an der neuen RCF seien von allen Parteien unterzeichnet worden und würden in Kraft treten, wenn das Widerøe-Geschäft abgeschlossen sei, d. h. am 30. September 2013. Folgende Änderungen wurden vereinbart:
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Die Fazilität A sollte von 1,173 Mrd. SEK auf 0,8 Mrd. SEK verringert und ihre Laufzeit um fünf Monate bis zum 1. Juni 2014 verlängert werden.
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SAS sollte Barmittel in Höhe von [0,5-0,8] Mrd. SEK als Sicherheit für die Fazilität A stellen. Die verbleibenden [0,1-0,4] Mrd. SEK sollten durch die bereits in der Vereinbarung über die neue RCF aufgeführten Sicherheiten besichert werden.
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Die Fazilität A sollte um 0,2 Mrd. SKE verringert werden, sobald die Bodenabfertigungsdienste teilweise verkauft wären. Zum Zeitpunkt der Aufhebung der neuen RCF am 4. März 2014 hatte SAS eine Absichtserklärung mit einem Kaufinteressenten unterzeichnet (23).
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Die Fazilität B sollte von 1,5 Mrd. SEK auf 1,2 Mrd. SEK verringert werden.
5. DER ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(32)
Die Kommission brachte in ihrem Eröffnungsbeschluss Zweifel daran zum Ausdruck, dass sich die Staaten, die KAW und die Banken zu gleichen Bedingungen (pari passu) an der neuen RCF beteiligen, und zwar vor allem aus folgenden Gründen:
-
Vorherige Exponierung der Banken gegenüber SAS durch ihre Beteiligung an der alten RCF: Der Beitrag der Banken zu der neuen RCF ist etwa halb so hoch wie im Rahmen der alten RCF, sodass das Risiko der Banken aus der Exponierung gegenüber SAS um rund 50 % gesunken ist, während sich das Risiko der Staaten - die aufgrund der dauerhaft negativen Ergebnisse von SAS aus den Bezugsrechtsemissionen 2009 und 2010 keine Erträge erzielt hatten - erhöht hat.
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Vollständige Inanspruchnahme der alten RCF im Januar 2012 durch SAS: Dieser Sachverhalt könnte sich auf die Entscheidung der kreditgebenden Banken, sich an der neuen RCF zu beteiligen, insofern ausgewirkt haben, als sie sich davon versprachen, im weiteren Verlauf solch hohe Kreditbeträge vermeiden und angesichts der Schwierigkeiten des Unternehmens den vollständigen Verlust ihrer Beiträge zur RCF ausschließen zu können.
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Für die Kommission war nicht erkennbar, ob sich die stetige finanzielle Unterstützung der Staaten für SAS in vorangegangenen Jahren auf die Entscheidung der Banken, sich an der neuen RCF zu beteiligen, ausgewirkt hat. Die Kommission stellte ferner fest, dass die Einbindung der Staaten für die privaten Marktteilnehmer eine zwingende Voraussetzung war, um sich an der neuen RCF zu beteiligten.
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Angesichts der Tatsache, dass die KAW nicht nur durch die gehaltenen Aktien, sondern auch über die Bank SEB einer etwaigen negativen Entwicklung der SAS ausgesetzt war, warf die Kommission die Frage auf, ob die Beteiligung der KAW an der neuen RCF mit der Beteiligung eines privaten Kapitalgebers vergleichbar sei.
(33)
Des Weiteren bezweifelte die Kommission, ob die Beteiligung der Staaten an der neuen RCF aus Sicht eines Anteilseigners als vernünftig angesehen werden könnte und ob sie, ganz abgesehen von der Frage nach der gleichrangigen Beteiligung, nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vertretbar wäre. In diesem Zusammenhang prüfte die Kommission, ob die dem 4XNG-Plan zugrunde liegende Annahmen zuverlässig genug waren, um eine privaten Kapitalgeber zu einer Beteiligung an der neuen RCF zu bewegen, und ob die Sensitivitätsanalysen in dem Plan zu optimistisch waren.
(34)
Die Kommission wies z. B. auf die optimistischen Zahlen zum Wachstum des Marktes in Bezug auf die angebotenen Sitzkilometer und das BIP sowie auf die für den Zeitraum 2015-2017 angesetzte Inflationsrate von 0 % hin. Auch bezweifelte die Kommission, dass zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der neuen RCF von der erfolgreichen Umsetzung aller Maßnahmen zur Kosteneinsparung und Veräußerung von Vermögenswerten ausgegangen werden konnte.
(35)
Hinsichtlich der Konditionen für die neue RCF und der von CITI vorgenommenen Bewertung des erwarteten Ertrags aus der Beteiligung der Staaten an der neuen RCF betonte die Kommission, dass der 4XNG-Plan im CITI-Bericht nicht bewertet wurde und auch eine Sensitivitätsanalyse für das Finanzierungsmodell fehlt. CITI habe sich stattdessen ausschließlich auf die zur Verfügung gestellten Angaben gestützt. Ferner sei die neue Sicherheit für die RCF im CITI-Bericht nicht aus der Sicht eines privaten Kapitalgebers bewertet worden und fehle eine Betrachtung der Auswirkungen, die mögliche Alternativszenarios mit ungünstigeren Annahmen (z. B. Ausfall) auf die Ertragsanalyse hätten. In diesem Zusammenhang stellte die Kommission fest, dass der CITI-Bericht die Wahrscheinlichkeit, dass SAS in den nächsten drei Jahren zahlungsunfähig werden könnte, mit null beziffert und das Risiko damit unterzubewerten scheint.
(36)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen konnte die Kommission nicht ausschließen, dass die Beteiligung der Staaten an der neuen RCF einen Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV für SAS bedeuten könnte.
(37)
Für den Fall, dass die neue RCF eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV beinhaltet, äußerte die Kommission Zweifel, ob die neue Fazilität als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könnte. In diesem Zusammenhang prüfte die Kommission, ob und auf welcher Grundlage die Maßnahme nach dem AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sein kann. Angesichts des Charakters der Maßnahme und der Schwierigkeiten, in denen sich SAS befand, dürften als Grundlage für eine solche Vereinbarkeitsprüfung ausschließlich die auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV beruhenden Leitlinien der Kommission für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (24) infrage kommen. Jedoch gelangte die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass die in diesen Leitlinien für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen genannten Voraussetzungen nicht erfüllt zu sein schienen.
6. STELLUNGNAHMEN ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
6.1. Stellungnahmen von Dänemark und Schweden
(38)
Dänemark und Schweden vertreten die Auffassung, dass sie sich zu Marktbedingungen an der neuen RCF beteiligt hätten, da eine staatliche Beihilfe aufgrund des Umstands ausgeschlossen werden könne, dass für die Staaten, die Banken und die KAW die gleichen Konditionen gelten.
(39)
Dänemark und Schweden argumentieren, SAS habe die alte RCF während der Verhandlungen über die neue RCF zu keinem Zeitpunkt in Anspruch genommen. Sie weisen auf die im März 2012 vereinbarten Änderungen an der alten RCF hin, durch die sich die Bedingungen für eine Inanspruchnahme weiter verschärften, und führen an, dass die Banken somit ab Ende Juni 2012 in der Lage gewesen seien, Anträge von SAS auf eine Inanspruchnahme abzulehnen. Der in Anspruch genommene Betrag wurde von SAS im März 2012 in voller Höhe zurückgezahlt, und weitere Ziehungen von SAS seien im Rahmen der alten Fazilität nicht mehr erfolgt. Daher könnten diese Banken nach vernünftigem Ermessen als „externe“ Kapitalgeber betrachtet werden, die sich zu gleichen Konditionen wie die Staaten an der neuen RCF beteiligt hätten (25), ohne dass eine wesentliche unbesicherte Exponierung gegenüber SAS bestanden hätte (26).
(40)
In Bezug auf die Beteiligung der KAW an der neuen RCF gemeinsam mit den Banken vertreten Dänemark und Schweden die Auffassung, die wirtschaftliche Exponierung der KAW gegenüber der SEB sei begrenzt gewesen und habe keine Auswirkungen auf die Entscheidung der Stiftung, sich an der neuen RCF zu beteiligen, haben können.
(41)
Ferner argumentieren Dänemark und Schweden, der 4XNG-Plan sei realistisch gewesen und die erfolgreiche Umsetzung möglich. Sie geben an, alle Aspekte und Annahmen, auch zu den Einnahmeprognosen („RASK“) (27), den Maßnahmen zur Kosteneinsparung und den geplanten Veräußerungen, seien in Bezug auf die Finanzziele im 4XNG-Plan für 2014-2015 gründlich geprüft worden. Außerdem sei der 4XNG-Plan mit allen ihm zugrunde liegenden Annahmen von den externen Finanzberatern sowohl der Staaten (Goldman Sachs) als auch der Banken ([…]) genau geprüft und infolge ihrer Anmerkungen und Empfehlungen überarbeitet worden. Ferner betonen Dänemark und Schweden, die mit der Beteiligung verbundene Erwartung, dass der Plan erfolgreich umgesetzt werden würde, habe sich auch daraus ergeben, dass der Abschluss neuer Tarifverträge Voraussetzung für die neue RCF gewesen sei. Dänemark und Schweden zufolge zeigten ferner die Entwicklungen zwischen Dezember 2012 und der Aufhebung der neuen RCF am 4. März 2014, dass die Umsetzung des Plans erwartungsgemäß voranschritt und die Ziele erreicht werden würden (28).
(42)
Dänemark und Schweden führen an, die Konditionen für die neue RCF seien marktüblich gewesen, da sie mit den Konditionen im Rahmen anderer ähnlicher Geschäfte vergleichbar waren und die neue RCF mit höheren im Voraus zu zahlenden Gebühren und strengeren Bedingungen für Inanspruchnahmen als bei den meisten anderen geprüften Geschäften verbunden gewesen sei. Was die Sicherheiten angeht, waren die tatsächlichen finanziellen Risiken für die kreditgebenden Banken nach Angaben Dänemarks und Schwedens vernachlässigbar gering, da der geschätzte Wert der Sicherheiten eindeutig höher war als die Fazilität A. Im Falle einer Abwicklung würden somit alle Forderungen der kreditgebenden Banken aus den Sicherheiten oder durch andere Vermögenswerte von SAS, die veräußert werden könnten, wie beispielsweise […], die Beteiligung an […] usw., bedient. Dies wird bestätigt durch die im ersten Halbjahr 2013 tatsächlich erfolgte Streichung eines wesentlichen Teils der Zusagen im Rahmen der Fazilität A. Nach Auffassung Dänemarks und Schwedens belegt dies, dass die Banken gewinnorientiert und umsichtig handelten, als sie beschlossen, sich gemeinsam mit den Staaten und der KAW an der neuen RCF zu beteiligen.
(43)
Schließlich berichten Dänemark und Schweden, die Beteiligung an der neuen RCF habe zu erheblichen Erträgen für die Kapitalgeber geführt, ohne dass SAS die Fazilität habe in Anspruch nehmen müssen. Dies stütze die Auffassung, dass die Beteiligung der Staaten an der neuen RCF gemeinsam mit der KAW und den Banken in vollem Umfang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar gewesen sei.
6.2. Stellungnahme der SAS-Gruppe
(44)
Die SAS-Gruppe macht geltend, dass die Staaten sich an der neuen RCF in ihrer Eigenschaft als Anteilseigner und nicht als Körperschaften des öffentlichen Rechts beteiligten. Aus dieser Perspektive sei die Beteiligung an einem solchen Instrument einer Kapitalbeteiligung vorzuziehen gewesen, da die Anteilseigner/Kreditgeber so Aussicht auf erhebliche Einnahmen in Form von Gebühren sowie auf eine potenzielle Erhöhung des Werts ihrer Anteile gehabt hätten.
(45)
Die Voraussetzung der Gleichrangigkeit (pari passu) sei dabei nach Ansicht der SAS-Gruppe erfüllt gewesen, da die Banken keine Exponierung gegenüber SAS aufgewiesen hätten, so dass sie wie „externe“ Investoren einzustufen seien. Zudem habe die Beteiligung der Staaten an der neuen RCF keinen Einfluss auf das Verhalten der Banken gehabt, da es die SAS-Gruppe gewesen sei - und nicht die Banken -, die die Anteilseigner zur Beteiligung an der neuen RCF aufgerufen habe. Ferner vertritt die SAS-Gruppe die Auffassung, dass die Banken angesichts der überaus positiven Ergebnisse der Risiko-Ertrags-Analyse entschieden hätten, sich zu denselben Bedingungen wie die Staaten und die KAW an der neuen RCF zu beteiligen.
(46)
Die SAS-Gruppe bekräftigt ferner die Aussage von Dänemark und Schweden, dass die dem 4XNG-Plan zugrunde liegenden Annahmen solide waren und auf sehr realistischen Prognosen beruhten in Bezug auf die drei wichtigsten Faktoren: Wachstum des Marktes in Bezug auf die angebotenen Sitzkilometer, BIP-Wachstum im Zeitraum 2015-2017 und Zugrundelegung einer Inflationsrate von 0 %. Zudem seien die Risiken in Bezug auf die Umsetzung des Plans von allen kreditgebenden Banken eingehend geprüft worden, mit besonderem Augenmerk auf dem RASK-Wert als Schlüsselindikator für die Rentabilität des Unternehmens.
(47)
Ferner macht die SAS-Gruppe geltend, dass die Sicherheiten ausreichend geprüft worden seien und diese die Gefahr, dass SAS bei der Umsetzung des 4XNG-Plans scheitert, ausglichen. Dies werde durch die Tatsache untermauert, dass die Vorlage von Kosteneinsparungen eine Voraussetzung dafür darstellte, dass die Kreditgeber sich an der neuen RCF beteiligen, und dass der Abschluss neuer Tarifverträge im November 2012 von entscheidender Bedeutung für die erfolgreiche Umsetzung des Plans war.
(48)
Außerdem kritisiert die SAS-Gruppe, dass die Kommission weder die Alternative einer Insolvenz noch den Umstand berücksichtigt habe, dass die Staaten den Wert ihrer Anteile verloren hätten, wenn die neue RCF nicht zur Verfügung gestellt worden wäre. Diesbezüglich macht die SAS-Gruppe geltend, dass die Staaten sich an der neuen RCF in ihrer Eigenschaft als Hauptanteilseigner von SAS beteiligten, um eine angemessene Vergütung für ihre Investition zu erzielen.
(49)
Und schließlich erklärt die SAS-Gruppe, durch die Umsetzung des 4XNG-Plans sei ein Vorsteuergewinn von 3 Mrd. SEK erzielt worden, wodurch SAS im Zeitraum November 2012 bis Juli 2013 ein positives Ergebnis erzielt habe.
6.3. Stellungnahme der FAM
(50)
Nach Angaben der FAM, die die Vermögenswerte der KAW verwaltet, traf die KAW ihre Entscheidung, sich an der neuen RCF zu beteiligen, unabhängig von ihrer Beteiligung an SEB und der Exponierung von SEB gegenüber SAS. Die FAM macht geltend, dass die KAW weder über eine Mehrheitsbeteiligung an SEB verfügte noch die Ansicht vertreten werden könne, dass sie SEB kontrolliere.
(51)
Die FAM gibt an, den 4XNG-Plan, die damit verbundenen finanziellen Risiken und die Sicherheiten geprüft zu haben und zu dem Ergebnis gekommen zu sein, dass es im Interesse der KAW gewesen sei, sich an der neuen Fazilität zu beteiligen. In diesem Zusammenhang habe die FAM einen Vergleich angestellt zwischen dem Schutz der langfristigen Investitionen der KAW in SAS, der möglichen künftigen Erträge daraus sowie der hohen Gebühren, die SAS im Rahmen der neuen RCF zu zahlen hätte, einerseits und der Abwicklung von SAS andererseits, die sie nicht als wirtschaftlich interessante Alternative eingestuft habe.
(52)
Die FAM teilt ferner die Auffassung Dänemarks, Schwedens und der SAS-Gruppe, dass alle Beteiligten sich zu denselben Bedingungen an der neuen RCF beteiligten, ohne dass dabei Nachrangigkeitsregelungen, unverhältnismäßige Ansprüche auf Sicherheiten oder anderweitige asymmetrische Bedingungen vereinbart worden wären. Die Entscheidung zur Beteiligung an der neuen RCF sei auf der Grundlage einer eingehenden Analyse der Rentabilitätsaussichten getroffen worden, wobei FAM zufolge von einer künftig starken und wettbewerbsfähigen SAS-Gruppe ausgegangen werden konnte.
(53)
Und schließlich teilt die FAM die Auffassung Dänemarks und Schwedens, dass die Entscheidung der kreditgebenden Banken, sich an der neuen RCF zu beteiligen, auf der Grundlage wirtschaftlicher Erwägungen getroffen worden sei, da deren bestehende Exponierung im Rahmen der alten RCF rein theoretischer Natur gewesen sei. Sie weist darauf hin, dass die Banken noch weniger Anreiz gehabt hätten, sich an der neuen RCF zu beteiligen, als die Staaten und die KAW, da Letztere mit einem Anstieg des Wertes ihrer Anteile rechnen konnten. Daher vertritt die FAM die Auffassung, dass die Voraussetzungen des Gleichrangigkeitstests als erfüllt anzusehen seien.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
7.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(54)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(55)
Als staatliche Beihilfe gilt somit jeder direkte oder indirekte Vorteil, der aus staatlichen Mitteln finanziert und unmittelbar vom Staat oder von zwischengeschalteten Stellen gewährt wird, die in Ausübung hoheitlicher Befugnisse handeln.
(56)
Eine Maßnahme kann nur dann eine staatliche Beihilfe darstellen, wenn sie aus staatlichen Mitteln finanziert wird und dem Staat zuzurechnen ist. In der Regel sind „staatliche Mittel“ Mittel eines Mitgliedstaats und seiner Behörden sowie Mittel öffentlicher Unternehmen, die der direkten oder indirekten Kontrolle durch die Behörden unterliegen.
(57)
Es kann nicht bestritten werden, dass für die in Rede stehende Maßnahme staatliche Mittel verwendet wurden, da sie aus Haushaltsmitteln der Staaten finanziert wurde und dem Staat zuzurechnen ist. Insbesondere ist festzustellen, dass die Parlamente von Dänemark und Schweden die Beteiligung ihrer jeweiligen Regierung an der neuen RCF genehmigt haben (siehe Erwägungsgrund 30).
(58)
Zudem muss eine Maßnahme, um als staatliche Beihilfe eingestuft werden zu können, den Wettbewerb verfälschen bzw. zu verfälschen drohen und geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(59)
Nach ständiger Rechtsprechung liegen, wenn eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel verstärkt, zumindest potenziell Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und Wettbewerbsverzerrungen vor (29). In diesem Zusammenhang vertritt die Kommission die Auffassung, dass ein etwaiger dem Unternehmen SAS aus staatlichen Mitteln gewährter wirtschaftlicher Vorteil diese Voraussetzung erfüllen würde. SAS steht mit anderen Fluggesellschaften in der Europäischen Union und im EWR im Wettbewerb, insbesondere seit der dritten Stufe der Liberalisierung des Luftverkehrs (im Folgenden „drittes Liberalisierungspaket“), die am 1. Januar 1993 in Kraft getreten ist (30). Bei Reisen über kürzere Distanzen innerhalb der EU steht der Luftverkehr zudem mit dem Straßen- und dem Schienenverkehr im Wettbewerb, sodass auch Beförderungsunternehmen dieser Bereiche betroffen sein könnten.
(60)
Das einzige Kriterium für die Einstufung als staatliche Beihilfe, dessen Erfüllung in dieser Sache in Frage steht, ist somit, ob die Maßnahme dem Unternehmen SAS einen ungerechtfertigten selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschaffte.
(61)
Da die neue RCF am 4. März 2014 aufgehoben wurde, hat die Kommission geprüft, ob die neue RCF dem Unternehmen SAS zwischen dem Zeitpunkt ihrer Einführung im Jahr 2012 und dem Zeitpunkt ihrer Aufhebung im Jahr 2014 einen ungerechtfertigten selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschaffte.
7.2. Wirtschaftlicher Vorteil für SAS
(62)
Um zu ermitteln, ob SAS eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV gewährt wurde, wird die Kommission prüfen, ob die Fluggesellschaft einen wirtschaftlichen Vorteil erhalten hat, den sie unter den üblichen Marktbedingungen nicht erhalten hätte. Zur Prüfung dieser Frage wendet die Kommission den Test des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers an, wonach keine staatliche Beihilfe vorliegt, wenn auch ein privater Kapitalgeber vergleichbarer Größe wie die betreffenden öffentlichen Einrichtungen in einer Marktwirtschaft unter ähnlichen Umständen und bei den üblichen Marktbedingungen bereit gewesen wäre, dem begünstigten Unternehmen die in Rede stehende Maßnahme zu gewähren.
(63)
Nach diesem Test muss die Kommission daher prüfen, ob ein privater Kapitalgeber bereit gewesen wäre, die zu prüfende Maßnahme zu den gleichen Bedingungen zu gewähren. Es wird davon ausgegangen, dass der hypothetische private Kapitalgeber umsichtig handelt und größtmögliche Gewinne anstrebt, ohne jedoch im Verhältnis zur Rendite zu große Risiken einzugehen (31).
(64)
Eine Zuwendung aus staatlichen Mitteln stellt grundsätzlich keine staatliche Beihilfe dar, wenn sie mit einer bedeutenden Kapitalzufuhr eines privaten Kapitalgebers einhergeht, die unter vergleichbaren Umständen und zu vergleichbaren Konditionen (pari passu - gleichrangig) erfolgt (32).
7.2.1. Gleichrangigkeit der Beteiligung der Staaten, der KAW und der Banken an der neuen RCF
(65)
Die Kommission stellt fest, dass die an der neuen RCF beteiligten kreditgebenden Banken bereits an der alten RCF beteiligt waren. Bei der neuen RCF erhöhten die Mitgliedstaaten jedoch ihre Exponierung gegenüber SAS, während die Banken ihre Beteiligung nahezu halbierten (von 366 Mio. EUR auf knapp 200 Mio. EUR), sodass ihre RCF-Gesamtexponierung gegenüber SAS um nahezu 50 % zurückging. In Anbetracht dessen äußerte die Kommission im Eröffnungsbeschluss Zweifel daran, dass die Voraussetzung der Gleichrangigkeit erfüllt ist, da sich die Staaten und die Banken nicht in einer vergleichbaren Lage zu befinden schienen.
(66)
Dänemark, Schweden und die SAS-Gruppe machen geltend, dass die kreditgebenden Banken keine Exponierung im Rahmen der alten RCF aufwiesen, als sie über ihre Beteiligung an der neuen RCF verhandelten. Daher sollten die Banken als „externe“ Kapitalgeber angesehen werden, die sich in einer vergleichbaren Lage wie die Staaten und die KAW befanden.
(67)
Die Kommission stellt fest, dass SAS die alte RCF im Januar 2012 vollständig in Anspruch nahm (siehe Erwägungsgrund 20). Im Rahmen der im März 2012 vereinbarten Änderungen in Bezug auf die alte RCF wurde unter anderem festgelegt, dass SAS den in Anspruch genommenen Betrag unverzüglich in voller Höhe zurückzahlen musste. Die Beträge wurden im März 2012 vollständig zurückgezahlt und die Änderungen an der alten RCF, die im selben Monat in Kraft traten, erschwerten es SAS außerordentlich, die Fazilität anschließend erneut in Anspruch zu nehmen (33). Außerdem wurde SAS verpflichtet, bis Juni 2012 einen Rekapitalisierungsplan vorzulegen, der vom Board sowie von den Staaten und der KAW als größten Anteilseignern genehmigt werden musste. Der zunächst vorgelegte Rekapitalisierungsplan wurde von den Banken abgelehnt. Erst im November 2012 beschlossen die Mitgliedstaaten nach sorgfältiger Prüfung des überarbeiteten 4XNG-Plans, sich an der neuen RCF zu beteiligen, gefolgt von den Banken.
(68)
Vor diesem Hintergrund machen Dänemark und Schweden geltend, SAS sei de facto daran gehindert worden, die alte RCF in Anspruch zu nehmen. Die Banken, die sich dieser Situation bewusst waren, mussten entscheiden, ob sie die alte RCF bis zu ihrem Auslaufen im Juni 2013 fortsetzen oder sich zu denselben Konditionen wie die Staaten und die KAW an der neuen RCF beteiligen wollten, wobei jedoch die Staaten und die KAW als Anteilseigner größere Anreize zur Beteiligung hatten, da sie bei Umsetzung des 4XNG-Plans mit einem Anstieg des Werts ihrer Anteile rechnen konnten.
(69)
Wenngleich die Kommission es für wahrscheinlich erachtet, dass die Banken - zumindest diejenigen, die keine anderen unbesicherten bilateralen Exponierungen gegenüber SAS aufwiesen - zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Beteiligung an der neuen RCF keine wesentliche Exponierung im Rahmen der alten RCF aufwiesen, vertritt sie zugleich die Auffassung, dass nach wie vor die Gefahr bestand, dass SAS die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der alten RCF erfüllen könnte, bevor die neue RCF eingerichtet war. Dass dies nicht geschah und die alte RCF nach der vollständigen Rückzahlung im März 2012 nicht in Anspruch genommen wurde, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Somit hatten die Banken im Rahmen der alten RCF einen bestimmten Grad an Exponierung gegenüber SAS - im Gegensatz zu den Staaten (und der KAW). Daher muss die Kommission das Vorbringen Dänemarks und Schwedens zurückweisen, dass die Banken sich trotz ihrer Exponierung im Rahmen der alten RCF als „externe“ Kapitalgeber an der neuen RCF beteiligten.
(70)
Zudem widerspricht die Kommission der von Dänemark und Schweden vertretenen Ansicht, dass die Exponierung einiger Banken in Form bilateraler Fazilitäten im Zusammenhang mit der alten RCF (34) während des Zeitraums der Verhandlungen über die neue Fazilität für die Banken mit keinem finanziellen Risiko verbunden gewesen sei, da diese Fazilitäten nur nach vollständiger Inanspruchnahme der alten RCF genutzt werden könnte. Wie vorstehend erwähnt, bestand eine, wenn auch geringfügige, Gefahr, dass SAS die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme erfüllt, wenngleich die Wahrscheinlichkeit, dass SAS die alte RCF in Anspruch nimmt, infolge der mit den Änderungen vom März 2012 eingeführten strikten Bedingungen überaus gering war.
(71)
Außerdem wiesen einige Banken offenbar noch andere Exponierungen gegenüber SAS auf. Beispielsweise hatte […] zusätzlich zu seiner Beteiligung an der alten RCF - mit Wirkung vom 30. September 2012 - eine unbesicherte (und nicht in Anspruch genommene) bilaterale Exponierung gegenüber SAS in Höhe von [200-600] Mio. SEK sowie eine unbesicherte Kreditkarten-Exponierung in Höhe von [500-900] Mio. SEK. Folglich hätte […] verpflichtet sein können, alle Kosten für die Entschädigung von Kunden bei Streichung der entsprechenden Flüge durch SAS zu übernehmen. Wenngleich sich die unbesicherte Kreditkarten-Exponierung von […] auf lediglich [0-2] % seines gesamten Kreditportfolios von rund [1-3] Bio. EUR belief, stellte sie dennoch ein finanzielles Risiko dar; daher trifft es nicht zu, dass sich […] bei der Entscheidung über die Beteiligung an der neuen RCF in einer vergleichbaren Lage befand wie die Staaten.
(72)
Zudem wiesen drei andere Banken Exponierungen in Form laufender Flugzeugfinanzierungs-Fazilitäten auf (z. B. […]). Wenngleich die Mitgliedstaaten geltend machen, dass die Finanzierungen jeweils durch das Flugzeug besichert waren und somit für die Banken mit keinem finanziellen Risiko verbunden gewesen seien, da die Banken das Flugzeug einfach am Markt hätten verkaufen können, legten sie dafür keine faktischen Beweise vor. Es ist unklar, ob im Falle eines Notverkaufs des Flugzeugs tatsächlich der vollständige Betrag zurückerlangt worden wäre.
(73)
Außerdem warf die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss die Frage auf, ob das Verhalten der Banken angesichts der fortwährenden finanziellen Unterstützung, die die Staaten der Fluggesellschaft in den vorangegangenen Jahren (z. B. bei den Bezugsrechtsemissionen 2009 und 2010) gewährt hatten, möglicherweise durch das Verhalten der Staaten beeinflusst wurde. Ferner waren die Banken nur unter der Voraussetzung einer Beteiligung der Staaten bereit, sich ebenfalls an der neuen RCF zu beteiligen (siehe die Erwägungsgründe 23 und 24).
(74)
Die Kommission vertritt grundsätzlich die Ansicht, dass keine Gleichrangigkeit vorliegt, wenn private Wirtschaftsteilnehmer ihre Beteiligung an einem Rechtsgeschäft strikt von der Beteiligung von Staaten abhängig machen.
(75)
Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens machten Dänemark, Schweden und die SAS-Gruppe geltend, dass sich die Banken zu keinem Zeitpunkt während der Verhandlungen über die neue RCF durch das bisherige Verhalten der Staaten und deren fortwährende Bereitschaft zur Unterstützung von SAS beeinflusst gefühlt hätten, obwohl sich die Einnahmenprognosen der Staaten in Bezug auf die Bezugsrechtsemissionen von 2009 und 2010 nicht erfüllten.
(76)
Die Kommission kann nicht ausschließen, dass private Wirtschaftsteilnehmer nicht bereit gewesen wären, in ein Unternehmen mit einer derartigen bisherigen Entwicklung und unvorhersehbaren Zukunftsperspektiven zu investieren, außer im Falle einer Beteiligung der Staaten. Zudem kann sie nicht ausschließen, dass die Staaten, die es abgelehnt hatten, SAS neues Eigenkapital bereitzustellen und eine nachrangige RCF einzurichten, SAS keine zusätzlichen Mittel mehr zur Verfügung stellen wollten. Ungeachtet dieser Erwägungen ist die Kommission nach wie vor nicht davon überzeugt, dass die Beteiligung der Staaten an der neuen RCF gleichrangig mit den kreditgebenden Banken erfolgte, zumal die Banken ihre RCF-Gesamtexponierung gegenüber SAS infolge der Beteiligung der Staaten um nahezu 50 % verringerten, während die Mitgliedstaaten ihre Exponierung gegenüber SAS zugleich erhöhten.
(77)
Hinsichtlich der Frage, ob das Verhalten der KAW als Beispiel für das Verhalten eines privaten Kapitalgebers angesehen werden könnte, ergab das förmliche Prüfverfahren, dass die aufgrund der KAW-Beteiligung an SEB bestehende Exponierung gegenüber SAS geringer war als im Eröffnungsbeschluss angegeben. Angesichts der Tatsache, dass die KAW lediglich eine Minderheitsbeteiligung an SEB hält und die Exponierung von SEB gegenüber SAS begrenzt war, könnte geltend gemacht werden, dass die Beteiligung der KAW an der neuen RCF aufgrund der Rentabilitätsaussichten der Investition erfolgte.
(78)
Diesbezüglich konnte die Kommission im Rahmen der förmlichen Untersuchung nicht mit Sicherheit feststellen, dass das in Rede stehende Rechtsgeschäft unter Wahrung der Gleichrangigkeit erfolgte.
(79)
Unabhängig von der Prüfung der Einhaltung des Gleichrangigkeitsgrundsatzes hat die Kommission auch untersucht, ob die Beteiligung der Staaten an der neuen RCF aus Sicht eines Anteilseigners als vernünftig angesehen werden könnte und ob sie, abgesehen von der Frage der Gleichrangigkeit der Beteiligung, dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers genügt.
7.2.2. Würdigung der Beteiligung der Staaten an der neuen RCF nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers
(80)
Die maßgebliche Frage ist, ob ein privater Kapitalgeber, der sich in derselben Lage befunden hätte wie die Staaten, d. h. ein Kapitalgeber, der zugleich Anteilseigner von SAS und im Jahr 2012 mit denselben Umständen konfrontiert gewesen wäre wie die Staaten, bereit gewesen wäre, die neue RCF zu vergleichbaren Konditionen zu gewähren (35).
(81)
Diesbezüglich geben die unabhängigen Analysen Aufschluss, die externe Finanzberater (Goldman Sachs International und CITI als Berater der Staaten und […] als Berater der Kreditgeber) vor dem Abschluss der neuen RCF durchgeführt haben. Nach Angaben Dänemarks und Schwedens erklärten sich die Staaten erst zur Beteiligung an der neuen RCF bereit, nachdem die hinzugezogenen externen Berater den 4XNG-Plan eingehend geprüft hatten und die Konditionen für die neue RCF angepasst worden waren.
(82)
Zwar äußerte die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss gewisse Vorbehalte gegen den Inhalt des Berichts von CITI, jedoch gaben Dänemark und Schweden an, dass ihre Entscheidung zur Beteiligung an der neuen RCF auf der Grundlage aller von ihren Finanzberatern erstellten Analysen erfolgt sei und der Bericht von CITI folglich nicht isoliert betrachtet werden dürfe.
(83)
Die Finanzberater wurden unter anderem damit beauftragt, den 4XNG-Plan und die neue RCF sowie die einschlägigen Sensitivitäten und Schwachstellen kritisch zu analysieren. Diese Analyse bezog sich auf aufeinander folgende Berichte und erfolgte unter Heranziehung der bisherigen Entwicklung von SAS sowie einschlägige Branchen-Benchmarks. Die Berater sprachen eine Reihe von Empfehlungen für Strategien zur Risikoverringerung sowohl in Bezug auf den 4XNG-Plan als auch in Bezug auf die neue RCF aus. Entsprechend diesen Empfehlungen forderten die Staaten eine Reihe von Anpassungen am 4XNG-Plan (Beschleunigung von Sparmaßnahmen sowie zusätzliche Initiativen) sowie an den Konditionen für die neue RCF, um die Wahrscheinlichkeit einer Inanspruchnahme zu verringern.
(84)
Im Rahmen der Analyse des 4XNG-Plans ermittelten und beleuchteten die externen Berater die wichtigsten Risikobereiche, etwa Kosteneinsparungsziele, Veräußerungen und RASK-Druck. Diese Risikobewertung führte u. a. zu folgenden Feststellungen:
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Kosteneinsparungsziele
Infolge der externen Beratung wurde der 4XNG-Plan geändert und durch Maßnahmen zur Kosteneinsparung in Höhe von rund [1-4] Mrd. SEK (Erhöhung gegenüber dem ursprünglichen Ziel von [1-4] Mrd. SEK pro Jahr) gestärkt. Da das Nichterreichen der Kosteneinsparungsziele als eines der Risiken ermittelt wurde, bestand ein wichtiger Schritt zur Verringerung des Risikos des 4XNG-Plans vor der Verabschiedung der neuen RCF im Abschluss neuer Tarifverträge, die Kürzungen der Arbeitnehmerentgelte und -zulagen sowie Änderungen des Rentensystems ab November 2012 vorsahen. Dies führte zu direkten Kosteneinsparungen in Höhe von knapp [0-3] Mrd. SEK pro Jahr […], was auf Ersuchen der Staaten erfolgreich umgesetzt werden musste, bevor die neue RCF in Kraft treten konnte.
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Veräußerungen
Da der externe Berater die ursprünglichen Annahmen in Bezug auf die Veräußerung von Vermögenswerten hinterfragte und sich im Laufe des Verfahrens neue Informationen ergaben, wich die endgültige Liste der im Rahmen des 4XNG-Plans vorgesehenen Veräußerungen von der ursprünglich von SAS vorgelegten Liste ab (36). Der Finanzberater der Staaten gelangte zu dem Schluss, dass die im Rahmen des endgültigen 4XNG-Plans vorgesehenen Veräußerungen (deren Veräußerungswert mit 3,0 Mrd. SEK veranschlagt wurde) innerhalb des geplanten Zeitrahmens durchführbar waren. Zudem enthielt die neue RCF Bestimmungen, die den zeitlichen Ablauf der Veräußerung von Widerøe festlegten und vorschrieben, dass die Verkaufserlöse uneingeschränkt zur Rückzahlung der neuen RCF verwendet werden müssen.
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RASK-Druck
Die zugrunde liegenden Annahmen in Bezug auf Rendite und RASK-Druck wurden bewertet und unter Berücksichtigung der einschlägigen Daten über bisherige Entwicklungen, Prognosen Dritter sowie zu diesem Zeitpunkt bekannte Veränderungen des Wettbewerbsumfelds für angemessen befunden. Daher wurde davon ausgegangen, dass diese Annahmen keine erhebliche Gefahr für die Umsetzung des 4XNG-Plans darstellen.
(85)
Was die von der Kommission im Eröffnungsbeschluss geäußerten Zweifel hinsichtlich bestimmter optimistischer Annahmen im 4XNG-Plan (z. B. Wachstum des Marktes in Bezug auf die angebotenen Sitzkilometer, BIP-Prognosen sowie Annahme einer Inflationsrate von 0 % für den Zeitraum 2015-2017) betrifft, so deuten die von Dänemark, Schweden und der SAS-Gruppe im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens übermittelten Angaben darauf hin, dass sich diese Schätzungen insbesondere auf die wichtigsten Märkte stützen, auf denen SAS tätig ist. Dazu gehörte die stärkere Präsenz des Unternehmens in Nord- als in Südeuropa sowie dessen Präsenz in den USA und in Asien. Aus den Vorbringen geht ferner hervor, dass die veranschlagte Kosteninflation von 0 % pro Jahr im Zeitraum 2015-2017 der Nettoeffekt ist, der sich aus einer zugrunde liegenden Inflationsrate von 2 % pro Jahr (entsprechend der geschätzten Inflationsrate der EU) sowie der Annahme ergibt, dass es möglich sein dürfte, diesen Kostenanstieg durch neue Kosteneinsparungsmaßnahmen zu kompensieren.
(86)
Was die mangelnde Sensitivitätsprüfung zur IRR-Analyse im Bericht von CITI (siehe Erwägungsgrund 35) sowie die ursprünglichen Bedenken der Kommission hinsichtlich der möglichen Auswirkungen weniger optimistischer Szenarios betrifft, so übermittelten Dänemark und Schweden der Kommission in ihren Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss zusätzliche Informationen zum Umfang der durchgeführten Sensitivitätsanalysen. Diesbezüglich legte Goldman Sachs während der Ausarbeitung des 4XNG-Plans im Zeitraum Juni bis September 2012 eine Reihe von Sensitivitätstests vor. Eine überarbeitete Analyse vom September 2012 ergab, dass SAS selbst bei Eintreten der vorgestellten pessimistischen Szenarios die Barmittel nicht ausgehen würden, d. h., dass bei allen analysierten Fällen die Liquidität von SAS oberhalb der Untergrenze des RCF-Korridors verbleiben würde. Es wurde die Auffassung vertreten, dass zur Aufrechterhaltung des Marktvertrauens eine Liquiditätsreserve erforderlich sei und dass dafür die RCF die realistischste Option darstelle.
(87)
Die Kommission nimmt die aufeinander folgenden finanziellen Überprüfungen des 4XNG-Plans (einschließlich der umfassenden Analysen und Überprüfungen der verschiedenen Fassungen des Plans) zur Kenntnis. Die Kommission stellt ferner fest, dass die Staaten infolgedessen Forderungen zur Senkung der Umsetzungsrisiken und zur Erreichung eines konsolidierten Umstrukturierungsplans vor Abschluss der neuen RCF stellten. Diese Maßnahmen dürften mit dem Vorgehen eines marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers im Einklang stehen. Trotzdem ist noch zu prüfen, ob die Konditionen für die neue RCF auch von einem marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber, der sich in derselben Lage befunden hätte wie die Staaten als bestehende Anteilseigner des Unternehmens, akzeptiert worden wären.
(88)
Nach Angaben Dänemarks, Schwedens und der SAS-Gruppe weist die Luftfahrtbranche die Besonderheit auf, dass ein hohes Maß an finanzieller Vorsorge getroffen werden muss, um das Vertrauen der Kunden sowie der Wirtschaftsbeteiligten in die Fähigkeit des Unternehmens zur Fortführung des Betriebs zu wahren. Angesichts der finanziellen Schwierigkeiten, in denen sich SAS im Jahr 2012 befand, sowie der damaligen Liquiditätslage des Unternehmens bestand vermutlich eine Ursache für die Beteiligung der Staaten als SAS-Anteilseigner an der neuen RCF darin, für den Fall von Liquiditätsengpässen von SAS höhere Verluste bzw. die Insolvenz des Unternehmens zu vermeiden.
(89)
Diesbezüglich haben sich die Staaten bei der Anpassung der Konditionen für die neue RCF offenbar in erheblichem Maße auf die Empfehlungen der unabhängigen Finanzberater gestützt. In der Tat sind die Konditionen für die neue RCF in ihrer Gesamtheit darauf ausgerichtet, die wesentlichen wirtschaftlichen Risiken, die ermittelt worden waren, zu mindern. Wie in Erwägungsgrund 84 dargelegt, bestand eine wichtige Voraussetzung für die Umsetzung der neuen RCF beispielsweise darin, dass mit dem Flugpersonal neue Tarifverträge abgeschlossen werden. Ferner machten es die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Fazilität B sehr unwahrscheinlich, dass sie vor März 2015 genutzt würde (37). Die Finanzierungsklauseln im Zusammenhang mit der neuen RCF wurden ebenfalls so strukturiert, dass die SAS-Gruppe nur dann Zugang zu der neuen RCF hätte, wenn sie in der Lage wäre, die wichtigsten finanziellen Projektionen aus dem 4XNG-Plan umzusetzen; andernfalls hätte sie etwa in Anspruch genommene Beträge aus der RCF zu dem Zeitpunkt zurückzahlen müssen (38).
(90)
Zusätzlich zu den vorstehenden Bemerkungen gingen bei der Kommission weitere Informationen in Bezug auf die Angemessenheit der zugrunde liegenden Sicherheiten für die neue RCF ein. In einem Bericht vom Mai 2012 legte […] eine unabhängige Bewertung von Widerøe und bestimmten materiellen Vermögenswerten (darunter Ersatztriebwerke, relevante Flugzeuge, einige kleinere Immobilien sowie Ausrüstung) vor, die später als Sicherheit für die neue RCF herangezogen wurden. Wenngleich der Schwerpunkt auf Widerøe als wichtigstem Vermögenswert der gestellten Sicherheiten lag und die Bewertung der übrigen Vermögenswerte auf der Grundlage weniger umfangreicher Informationen erfolgte, ergab die Bewertung insgesamt, dass der Gesamtwert der Vermögenswerte etwa [1-4]-[3-6] Mrd. SEK betrug. Der geschätzte Gesamtwert der die Sicherheiten bildenden Vermögenswerte überstieg somit den Umfang der Fazilität A. Nach Angaben Dänemarks und Schwedens wurde dies als ausreichende Sicherheit für die neuen Kreditgeber angesehen, zumal die Wahrscheinlichkeit, dass SAS die Fazilität B je in Anspruch nehmen würde, wie bereits erwähnt als vernachlässigbar gering eingestuft wurde.
(91)
Die tatsächlichen mit der neuen RCF verbundenen finanziellen Risiken wurden zudem dadurch gesenkt, dass im Falle einer Veräußerung bestimmter Vermögenswerte oder der Inanspruchnahme anderweitiger Finanzierungsmöglichkeiten durch die SAS-Gruppe Bestimmungen über die obligatorische vorzeitige Rückzahlung und/oder die Aufhebung der Finanzierungszusage im Rahmen der neuen RCF greifen. Diese Bestimmungen in Bezug auf die vorzeitige Rückzahlung und die Aufhebung von Finanzierungszusagen führten zu einem allmählichen Rückgang des potenziellen Verlusts im Laufe der Zeit. So verringerte sich der Gesamtumfang der neuen RCF infolge der Veräußerung von Widerøe sowie einer diesbezüglichen Vereinbarung, die im September 2013 mit der Veräußerung in Kraft trat (siehe Erwägungsgrund 31), von 3,5 Mrd. SEK auf 2 Mrd. SEK.
(92)
Somit wurden offenbar umfassende und kohärente Maßnahmen ergriffen, die speziell darauf ausgerichtet waren, die Rentabilität von SAS im Zeitraum 2012-2015 aufrechtzuerhalten und die wichtigsten finanziellen Risiken im Zusammenhang mit der neuen RCF zu begrenzen.
(93)
Ferner erkennt die Kommission an, dass geprüft werden muss, ob ein vergleichbarer privater Kapitalgeber, der mit ähnlichen Marktbedingungen konfrontiert gewesen wäre wie die Staaten (d. h. der Anteilseigner von SAS wäre), möglicherweise bereit gewesen wäre, dem Empfänger die in Rede stehende Maßnahme zu gewähren. Dabei sollte auch berücksichtigt werden, welche Situationen möglicherweise im Falle der Nichtgewährung der Maßnahme eingetreten wären (kontrafaktische Situationen).
(94)
Diesbezüglich machen Dänemark, Schweden und die SAS-Gruppe in ihren Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss geltend, dass es wahrscheinlich zur Insolvenz gekommen wäre, wenn 2012 nicht die neue RCF zur Verfügung gestellt worden wäre. Nach Ansicht Dänemarks und Schwedens hätte dies für die Staaten zu einem Gesamtverlust von 1,044 Mrd. SEK geführt, was dem Wert ihres eingebrachten Beteiligungskapitals entsprach. Eine weitere Überlegung bezog sich auf den möglichen Verzicht auf etwaige künftige Kapitalerträge im Falle einer erfolgreichen Durchführung des 4XNG-Plans. Im Vergleich dazu veranschlagen Dänemark und Schweden in ihren Stellungnahmen, dass der aus dem Beteiligungskapital der Staaten sowie ihren RCF-Engagements resultierende mögliche Gesamtverlust im Falle eines Ausfalls von SAS mit der neuen RCF im allerschlimmsten Szenario rund [1-3] Mrd. SEK betragen hätte (39).
(95)
Im Falle einer Insolvenz von SAS wären die möglichen zusätzlichen Verluste, die sich aus der Beteiligung der Staaten an der neuen RCF ergeben hätten (auf der Grundlage des von Dänemark und Schweden angeführten Beispiels rund 447,5 Mio. SEK), somit relativ gering ausgefallen im Vergleich zu den Verlusten, die die Staaten aufgrund ihrer Kapitalbeteiligung andernfalls ohnehin erlitten hätten. Auch ein Vergleich dieser relativ geringfügigen Verschlechterung des negativen (Insolvenz-)Szenarios der Staaten mit den möglichen Vorteilen, die den Staaten bei einer erfolgreichen Umsetzung des 4XNG-Plans erwachsen würden, bestätigt die Stichhaltigkeit der Entscheidung der Staaten, sich an der neuen RCF zu beteiligen. Bei dem optimistischsten Basisszenario belaufen sich laut dem Bericht von CITI die geschätzten potenziellen Kapitalgewinne für die Staaten auf insgesamt [7-12] Mrd. SEK. Wenngleich die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss gewisse Vorbehalte in Bezug auf die optimistischen Annahmen dieser Wachstumsprognosen äußerte, räumt sie ein, dass die möglichen Kapitalgewinne im Erfolgsfall selbst bei konservativeren Szenarios die potenziellen Verluste im Misserfolgsfall deutlich übersteigen konnten.
(96)
Folglich berücksichtigt die Kommission die obige Risiko-Nutzen-Bewertung, die umfassende Prüfung und Untersuchung des 4XNG-Plans, die zusätzliche Überprüfung der zugrunde liegenden Sicherheiten (40), die Bestimmungen in Bezug auf die Aufhebung der Finanzierungszusagen und die vorzeitige Rückzahlung, die zu einem allmählichen Rückgang des potenziellen Verlusts führten (41), und die verschiedenen anderen risikomindernde Maßnahmen, die in die Konditionen für die neue RCF aufgenommen wurden (42). In Anbetracht dieser Umstände steht die Entscheidung der Staaten, sich an der neuen RCF zu beteiligen, unter Berücksichtigung der besonderen Lage des Unternehmens zu dem betreffenden Zeitpunkt offenkundig im Einklang mit dem Verhalten eines privaten Wirtschaftsteilnehmers, der eine marktübliche Vergütung anstrebt.
(97)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Staaten in ihrer Eigenschaft als Anteilseigner von SAS im Zeitraum Dezember 2012 bis März 2014 bei ihrer Entscheidung, sich zusammen mit der KAW und den kreditgebenden Banken an der neuen RCF zu beteiligen, von angemessenen und realistischen Rentabilitätsaussichten geleitet wurden. Diese Beteiligung brachte daher keinen Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV für SAS mit sich.
7.3. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(98)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen stellt die Kommission fest, dass die Beteiligung von Dänemark und Schweden an der neuen RCF keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(99)
Die Kommission stellt ferner fest, dass sich Dänemark und Schweden damit einverstanden erklärt haben, dass der vorliegende Beschluss in englischer Sprache angenommen und bekannt gegeben wird -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Finanzierung von Scandinavian Airlines über die neue revolvierende Kreditfazilität, die das Königreich Dänemark und das Königreich Schweden im Dezember 2012 einführten, stellt keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Dänemark und an das Königreich Schweden gerichtet.
Brüssel, den 9. Juli 2014