РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
BESCHLUSS (EU) 2015/456 DER KOMMISSION
vom 5. September 2014
über die Beihilferegelungen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) und SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) der Republik Bulgarien in Bezug auf den Tausch von Forstflächen
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 6207)
(Nur der bulgarische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf den Beschluss C(2011) 4444 der Kommission vom 29. Juni 2011 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß der/den genannten Bestimmung/-en und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 17. Juli 2008 ist bei der Kommission eine Beschwerde eines Beschwerdeführers, der anonym bleiben möchte („erster Beschwerdeführer“), eingegangen, der zufolge die Republik Bulgarien im Zusammenhang mit dem Tausch von privaten gegen öffentliche Forstflächen eine staatliche Beihilfe gewährt habe, wobei der Tausch oftmals mit der Umwidmung der getauschten Flächen von Forstgebiet in Bauland einhergehe. Der erste Beschwerdeführer hat dabei mit Schreiben vom 28. August 2008, 3. September 2008, 1. Oktober 2008, 5. Dezember 2008, 18. Februar 2010, 12. Oktober 2010 und 26. Januar 2011 weitere Informationen zur Verfügung gestellt.
(2)
Am 27. Januar 2009 hat die Kommission von einem Dritten weitere Informationen über die angefochtenen Tauschgeschäfte erhalten. Am 14. Mai 2009 wurde eine zweite Beschwerde hinsichtlich dieser Tauschgeschäfte eingelegt, und dieser Beschwerdeführer hat am 2. Juni 2009 und 8. Juni 2009 weitere Informationen übermittelt. Am 23. März 2010 hat ein anderer Dritter der Kommission Informationen über diese Tauschgeschäfte übermittelt.
(3)
Mit Schreiben vom 2. September 2008, 28. Oktober 2008, 4. Januar 2010, 23. März 2010, 27. März 2010, 30. August 2010 und 14. Februar 2011 haben die bulgarischen Behörden der Kommission Informationen über die angefochtenen Tauschgeschäfte übermittelt. Im Rahmen von Gesprächen zwischen Bediensteten der Kommission und der bulgarischen Behörden am 22. Februar 2010, 12. Oktober 2010 und 3. Februar 2011 haben Letztere weitere diesbezügliche Auskünfte zur Verfügung gestellt.
(4)
Mit Schreiben vom 29. Juni 2011 hat die Kommission die Republik Bulgarien von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, bezüglich der angefochtenen Tauschgeschäfte das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen. Der Beschluss der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens („Eröffnungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Dabei forderte die Kommission alle Beteiligten auf, zu dieser Maßnahme Stellung zu nehmen.
(5)
Mit einem am 29. September 2011 eingegangenen Schreiben haben die bulgarischen Behörden ihre Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss vorgelegt.
(6)
Die Kommission hat von folgenden Beteiligten Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss erhalten: Ekobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Akva Isteit OOD (5), Elkabel AD (6), Zhivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haitov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impeks EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Ko OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihaylov und Elizabeta Mihaylova (23) sowie von einem Beschwerdeführer, der anonym bleiben möchte (24).
(7)
Mit Schreiben vom 1. September 2011, 5. Oktober 2011, 25. November 2011, 14. Dezember 2011 und 3. April 2012 hat die Kommission diese Stellungnahmen den bulgarischen Behörden weitergeleitet und ihnen dabei die Gelegenheit gegeben, sich dazu zu äußern. Die Antwort der Republik Bulgarien auf die Stellungnahmen der Beteiligten ist mit Schreiben vom 4. November 2011, 15. Dezember 2011, 12. Januar 2012 bzw. 25. April 2012 eingegangen.
(8)
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2011 sowie im Rahmen eines Gesprächs mit Bediensteten der Kommission am 9. Dezember 2011 haben die bulgarischen Behörden weitere Erläuterungen zu den angefochtenen Tauschgeschäften geliefert.
(9)
Mit Schreiben vom 9. Februar 2012 hat die Kommission den ersten Beschwerdeführer aufgefordert, zusätzliche Erläuterungen zu von ihm vorgebrachten Beweisen zu übermitteln.
(10)
Am 3. April 2012 hat die Kommission den bulgarischen Behörden zusätzliche Stellungnahmen einiger Dritten weitergeleitet (25). Stellungnahmen der Republik Bulgarien dazu erhielt die Kommission am 25. April 2012 und am 15. Mai 2012.
(11)
Am 26. Juli 2012 hat die Kommission die bulgarischen Behörden zur Übermittlung weiterer Informationen aufgefordert. Am 17. August 2012 haben die bulgarischen Behörden eine Verlängerung der Frist für die Vorlage der Informationen beantragt, der die Kommission am 31. August 2012 zugestimmt hat. Am 19. September 2012 haben die bulgarischen Behörden die verlangten Auskünfte erteilt.
(12)
Am 3. Oktober 2012 hat die Kommission das Unternehmen Elkabel AD, einen Dritten, der zum Eröffnungsbeschluss Stellung genommen hatte, zur Übermittlung zusätzlicher Erläuterungen aufgefordert. Diese sind am 31. Oktober 2012 eingegangen.
(13)
Mit Schreiben vom 14. Januar 2013, 17. Mai 2013, 22. Juli 2013 und 22. Oktober 2013 hat die Kommission von den bulgarischen Behörden weitere Auskünfte verlangt, die am 4. und 5. Februar 2013, 25. Juni 2013, 5. Juli 2013, 16. und 23. August 2013, bzw. 19. November 2013 und 20. Dezember 2013 erteilt wurden. Bestimmte Informationen, die in der letzten Stellungnahme enthalten waren, wurden durch die bulgarischen Behörden nochmals am 21. Januar 2014 per E-Mail übersandt.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. DER TAUSCH VON FORSTFLÄCHEN
(14)
Im Jahr 1947 wurden durch staatliche Enteignung sämtliche Forstflächen verstaatlicht. Diese Sachlage blieb bis 2000 bestehen, als mit der Rückübertragung von Forstflächen an die jeweiligen ehemaligen privaten Eigentümer begonnen wurde.
(15)
Eine am 22. Februar 2002 in Kraft getretene Änderung des Waldgesetzes (26) ermöglichte den Tausch von vor kurzem entstaatlichten gegen öffentliche Forstflächen des öffentlichen Waldbestands. Diese Änderung des Waldgesetzes war bis zum 27. Januar 2009 wirksam und regelte die zeitliche Abfolge und die Konditionen der Tauschgeschäfte.
(16)
Für die Tauschgeschäfte wurden die Preise für die privaten und öffentlichen Forstflächen auf der Grundlage einer Sonderverordnung, und zwar der Verordnung über die Festsetzung von Basispreisen, Preisen für die ausgeschlossenen Flächen und die Bestellung von Nutzungsrechten und Grunddienstbarkeiten auf Wälder und Grund und Boden des Waldbestands (27) („Verordnung über die Basispreise“) festgesetzt, die am 18. November 2003 in Kraft getreten ist. Nach bulgarischem Recht durften die Wertermittlungsgutachter bei der Bewertung von Forstflächen nicht von den Preisen abweichen, die sich aus der Anwendung der Verordnung über die Basispreise ergaben.
(17)
Nach Maßgabe dieser Verordnung wird der Basispreis für ein bestimmtes bewaldetes Flurstück als die Summe des Basispreises für dieses Grundstück und des Werts der Anpflanzung (Pflanzenarten auf diesem Gebiet) errechnet.
(18)
Der Wert des Grund und Bodens wird auf der Grundlage des Durchschnittswerts des Grund und Bodens je nach der Bodenkategorie, die gleichartige Bedingungen für das Wachstum der Pflanzen (150 Lebensräume laut Anhang 1 zur Verordnung über die Basispreise) schafft, ermittelt. Dieser Wert wird dann unter Einsatz eines Berichtigungskoeffizienten berichtigt, bei dem der jeweilige Standort in Bezug auf die lokale und nationale Infrastruktur berücksichtigt wird. Dieser Berichtigungskoeffizient (Km) nach Anhang 2 der Verordnung über die Basispreise wird anhand folgender Formel errechnet:
,
dabei gilt:
p
=
Koeffizient der Nähe zu einer befestigten Straße, gemessen auf gerader Linie (0,00 bis 0,20)
s
=
Koeffizient der Nähe zu einem städtebaulich erschlossenen Gebiet, gemessen auf gerader Linie (0,00 bis 0,25)
m
=
Koeffizient der Nähe zum Meer, gemessen auf gerader Linie (0,00 bis 0,20)
g
=
Koeffizient der Nähe zu einer Stadt (kürzester Straßenabstand zwischen dem jeweiligen Grundstück und der Stadt). Die Städte sind in sechs Kategorien nach Tabelle 1 unterteilt:
Tabelle 1
Kategorie 1:
Sofia (0,00 bis 0,70)
Kategorie 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas und Varna (0,00 0,50)
Kategorie 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratsa, Pleven und Stara Zagora (0,00 bis 0,40)
Kategorie 4:
Sonstige Regionalstädte (0,00 bis 0,35)
Kategorie 5:
Sonstige Großstädte (Botevgrad, Gorna Oryahovitsa, Dimitrovgrad, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov und Cherven Bryag (0,00 bis 0,30)
Kategorie 6:
Sonstige Gemeindestädte (0,00 bis 0,10)
(19)
Der Wert des Grund und Bodens wird ferner unter Hinzurechnung eines Aufschlags pro Hektar berichtigt, der auf der Grundlage des Durchschnittswerts des Grund und Bodens im Gebiet des Grundstücks berechnet wird. Diese Aufschläge ergeben sich aus Anhang 3 der Verordnung über die Basispreise und sind Tabelle 2 zu entnehmen:
Tabelle 2
Aufschlag
(BGN pro ha)
Sofia, Urlaubsorte und zugehörige Villenkolonien von nationaler Bedeutung, Grundstücke, die höchstens 10 km vom Meer entfernt liegen
5 000
Ortschaften der 1. und 2. Klasse
2 000
Ortschaften der 3. und 4. Klasse
1 000
Ortschaften der 5. und 6. Klasse
500
Ortschaften der 7. und 8. Klasse
0
(20)
Der auf diese Art und Weise ermittelte Wert des Grund und Bodens stellt den sogenannten Basiswert des Grund und Bodens dar.
(21)
Der Wert der Anpflanzung (der Pflanzenarten auf dem betreffenden Gebiet) ergibt sich aus dem Wert beim derzeitigen Alter der Anpflanzung und dem voraussichtlichen Wert bei Hiebsreife. Der Wert des Holzes aus den forstlichen Anpflanzungen im derzeitigen Alter (Alter zum Zeitpunkt der Wertermittlung) entspricht dem Erlös aus dem Verkauf der betreffenden Baumarten zu durchschnittlichen Marktpreisen abzüglich der Kosten für den Hieb, die ursprüngliche Bearbeitung und die Abfuhr zum Zwischenlager. Decken die Erlöse nicht die Aufwendungen, so gilt das Holz als wertlos.
(22)
Der Verkaufserlös errechnet sich abhängig von der Sortierung des Vorrats und der Mengen der einzelnen Holzkategorien. Die Kosten (BGN pro Kubikmeter) für den Hieb und die ursprüngliche Bearbeitung bei mittelgradig schwieriger Abtriebsfläche werden je nach der Baumart und der Holzkategorie in dem jeweiligen Gebiet berechnet. Die Holzabfuhrkosten errechnen sich je nach der Baumart, der Holzkategorie und der durchschnittlichen Abfuhrstrecke aus dem jeweiligen Gebiet. Die Transportkosten werden pro Kilometer der Abfuhrstrecke mit einem Koeffizienten multipliziert, der der Wegbarkeit der Abfuhrstraße Rechnung trägt.
(23)
Die durchschnittlichen Marktpreise und die Kosten für den Hieb, die ursprüngliche Holzbearbeitung und die Abfuhr sollten von der Nationalen Forstbehörde („NFB“) (28) unter Zugrundelegung von gewichteten Werten, die anhand der für einen dreijährigen Zeitraum erhobenen Statistiken (wobei dem letzten Jahr eine doppelte Gewichtung vergeben wird) berechnet werden, regelmäßig festgesetzt und aktualisiert werden.
(24)
Somit ergibt sich nach der Hinzurechnung des gutachterlich ermittelten Werts der Anpflanzung zum Basiswert des Grund und Bodens der Basiswert der Forstfläche.
(25)
Dieser Basiswert wird bei Grund und Boden, der in Gebieten liegt, die besonderen Schutz vor Verstädterung genießen (dieser Schutzstatus wurde bestimmten Landesregionen gesetzlich verliehen), angepasst, indem dem Schutz der umweltgestaltenden und Freizeitfunktionen der Forstflächen Rechnung getragen wird. Gemäß Anhang 19 der Verordnung über die Basispreise wird der Basispreis der Forstflächen in solchen Regionen mit dem Koeffizienten „К“ nach Tabelle 3 (29) multipliziert:
Tabelle 3
Schwarzmeerküste, erstes Gebiet
К = 6;
Schwarzmeerküste, zweites Gebiet
К = 5;
Urlaubsgebiete, Urlaubsorte und Ortschaften von nationaler Bedeutung
К = 4;
Wälder und Grundstücke, die in Gebieten am Rand der Fahrbahnen von Landes- und Kommunalstraßen an den begrenzenden Baulinien liegen
К = 3
Urlaubsgebiete, Urlaubsorte und Ortschaften von lokaler Bedeutung
K = 4;
(26)
Und schließlich wird gemäß Anhang 20 der Verordnung über die Basispreise ein sogenannter „Marktregulierungskoeffizient“ auf den Basispreis für den Grund und Boden angewandt. Dieser Koeffizient, der in BGN pro m2 ausgedrückt wird, liegt zwischen 10 (Grundstücke am Meer, in großen Bergurlaubsorten oder in Sofia) und 1 (am ungünstigsten gelegene Grundstücke).
(27)
Unbeschadet der obigen Ausführungen musste eine private Partei, die im Rahmen eines Tauschgeschäfts eine Forstfläche erhalten hat, deren Verwaltungspreis höher lag als der Wert der abgetretenen Forstfläche, der öffentlichen Hand eine Ausgleichszahlung für den Differenzbetrag leisten. Nach Angaben der bulgarischen Behörden hat die öffentliche Hand grundsätzlich nur Tauschgeschäfte akzeptiert, bei denen sie Grundstücke mit höherem Verwaltungspreis erhalten habe. Jedoch gilt dieser Grundsatz ausschließlich für Fälle, bei denen der gesamte Verwaltungspreis der privaten Forstfläche den Verwaltungspreis der tauschgegenständlichen öffentlichen Forstfläche und nicht deren Preis pro Quadratmeter überstieg.
(28)
Am 27. Januar 2009 ist ein Verbot der Tauschgeschäfte mit Forstflächen in Kraft getreten. Somit erstreckt sich der Bezugszeitraum für die angefochtenen Tauschgeschäfte vom 1. Januar 2007, als die Republik Bulgarien in die Europäische Union aufgenommen wurde, bis zum 27. Januar 2009, als das Moratorium der Tauschgeschäfte in Kraft trat („Bezugszeitraum“).
2.2. UMWIDMUNG DES GRUND UND BODENS
(29)
Zudem tragen die Beschwerdeführer vor, die Tauschgeschäfte gingen oftmals mit der Umwidmung der getauschten Flächen von Forstgebiet in Bauland einher, wobei sich infolge dieser Umwidmung die Differenz zwischen dem Marktwert der abgetretenen privaten Forstflächen und dem Marktwert der dafür erhaltenen öffentlichen Forstflächen weiter erhöht habe.
(30)
Nach Angaben der bulgarischen Behörden ist das Umwidmungsverfahren nicht (wie bei den Tauschgeschäften) im Waldgesetz, sondern in gesonderten Rechtsvorschriften wie u. a. dem Raumordnungsgesetz (30) geregelt. Nach Maßgabe dieser Rechtsvorschrift kann jeder Eigentümer von Forstflächen beim Hauptgeschäftsführer der NFB, die früher im Ministerium für Landwirtschaft und Ernährung angesiedelt war (31), die Umwidmung seiner Forstflächen in Bauland beantragen. Anschließend prüft ein Ausschuss, zusammengesetzt aus (internen und ggf. externen) Sachverständigen, den Antrag und legt dem Hauptgeschäftsführer seine Stellungnahme vor, auf deren Grundlage dieser eine vorläufige Entscheidung trifft. Sollte diese positiv ausfallen und die Begründetheit und Rechtmäßigkeit des Antrags bestätigen, wird sie allen für die Umwidmung zuständigen Dienststellen (dem Provinzgouverneur, dem Bürgermeister der Gemeinde und dem Leiter der Regionaldirektion für Forstwirtschaft) weitergeleitet.
(31)
Auf der Grundlage einer positiven vorläufigen Entscheidung beantragt der Eigentümer bei der zuständigen Kommunalverwaltung die Beauftragung, die Ausarbeitung und die Freigabe eines detaillierten Flächennutzungsplans. Für einen solchen Plan müssen alle (lokalen) Interessenträger konsultiert werden. Wird dieser Plan von den zuständigen Stellen freigegeben und wirksam, so beantragt der Eigentümer der betreffenden Forstflächen beim Minister für Landwirtschaft und Ernährung deren Ausschließung vom geschützten Waldbestand. Wird diesem Antrag stattgegeben, so fällt eine Stempelgebühr an, deren Höhe ein Wertermittlungsgutachter auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise festsetzt.
(32)
Nachdem der Eigentümer der betreffenden Forstflächen die Stempelgebühr an die zuständigen Stellen entrichtet hat, wird ein Verfahren zum Erlass einer behördlichen Entscheidung über die Umwidmung der betreffenden Forstflächen eingeleitet. Je nach Größe der jeweiligen Forstflächen wird diese Entscheidung entweder vom Minister für Landwirtschaft und Ernährung (bei Flächen von weniger als 10 ha) oder aber vom Ministerrat getroffen.
(33)
Am 3. September 2009 wurde ein Moratorium über die weitere Umwidmung von getauschten Forstflächen verhängt.
2.3. RECHTSGRUNDLAGE DER MASSNAHMEN
(34)
Die Tauschgeschäfte, die dafür verwendete Preisberechnung und das Umwidmungsverfahren für die getauschten Forstflächen sind in folgenden Rechtsvorschriften geregelt:
-
Bulgarisches Waldgesetz,
-
Verordnung über die Festsetzung von Basispreisen, Preisen für die ausgeschlossenen Flächen und die Bestellung von Nutzungsrechten und Grunddienstbarkeiten auf Wälder und Grund und Boden des Waldbestands,
-
Staatseigentumsgesetz (32),
-
Gesetz über Verpflichtungen und Verträge (33),
-
Raumordnungsgesetz.
2.4. BEGÜNSTIGTE
(35)
Potenzielle Begünstigte der Tauschgeschäfte sind natürliche Personen, private Gesellschaften und Gemeinden, die oftmals im Baugewerbe und/oder im Tourismus tätig sind und eigene Forstflächen gegen öffentliche Forstflächen getauscht haben.
3. GRUNDLAGEN FÜR DIE VERFAHRENSERÖFFNUNG
(36)
Im Eröffnungsbeschluss hat die Kommission Bedenken geäußert, dass die Tauschgeschäfte und/oder die darauffolgende Umwidmung der Forstflächen möglicherweise staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV enthalten und diese Beihilfen möglicherweise nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnten.
3.1. UNTRENNBARE VERBINDUNG ZWISCHEN DEN TAUSCHGESCHÄFTEN UND DER UMWIDMUNG DER FORSTFLÄCHEN
(37)
Das erste Bedenken der Kommission bezog sich auf die Aussagen der Beschwerdeführer, in bestimmten Fällen seien die getauschten Flächen im Anschluss an die Tauschgeschäfte von Forstgebiet in Bauland umgewidmet worden.
(38)
Gestützt auf die von den bulgarischen Behörden vorgelegten zahlenbasierten Beweise hat die Kommission im Eröffnungsbeschluss festgestellt, dass im Anschluss an die 147 im Bezugszeitraum (2006-2009) durchgeführten Tauschgeschäfte bei 15 (d. h. rund 10 %) eine Umwidmung erfolgt sei. Zudem wies die Kommission darauf hin, dass für das Tauschgeschäft und für die Beantragung der Umwidmung unterschiedliche Rechtvorschriften gelten und die beiden Vorgänge unterschiedlichen Verwaltungsverfahren unterliegen. Diese Umstände schienen auf den ersten Blick die Angaben der bulgarischen Behörden zu bestätigen, dass die beiden Vorgänge grundsätzlich nicht untrennbar miteinander verbunden sind (34).
(39)
Jedoch haben die bulgarischen Behörden vorgetragen, dass die Formeln für die Berechnung der Verwaltungspreise der Forstflächen sowie der für die Umwidmung der Forstflächen erhobenen Stempelgebühr in solch einer Höhe festgesetzt worden seien, damit sichergestellt sei, dass der Gesamtpreis für den Tausch einer bestimmten Forstfläche und die Umwidmung größtenteils dem Marktpreis für eine ähnliche baureife Forstfläche entsprechen werde. Dies könnte bedeuten, dass die Behörden davon ausgingen, dass viele Investoren beabsichtigen könnten, die beiden Vorgänge im Rahmen eines einzigen Geschäfts durchzuführen.
(40)
Deswegen warf die Kommission die Frage auf, ob die mögliche Umwidmung der jeweiligen Forstflächen bei der Ermittlung des Preises für die betreffende Fläche zum Zwecke der Tauschgeschäfte berücksichtigt werden sollte, d. h., ob der Tausch und die anschließende Umwidmung der getauschten Forstfläche als untrennbar miteinander verbunden zu erachten sind.
3.2. MÖGLICHE STAATLICHE BEIHILFE BEI DER UMWIDMUNG DER FORSTFLÄCHEN
(41)
Das zweite Bedenken der Kommission bezog sich darauf, ob die Umwidmung der getauschten Forstflächen mit der Gewährung einer staatlichen Beihilfe verbunden war, zumal der Wert der getauschten Forstflächen durch die Umwidmung zusätzlich erhöht wurde.
(42)
Gemäß der Feststellung der Kommission aus dem Eröffnungsbeschluss hatte es prima facie den Anschein, dass die Umwidmung nicht mit der Übertragung staatlicher Mittel einherging. Die auf diese Rechtsgeschäfte erhobene Stempelgebühr wurde nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften berechnet und - soweit der Kommission bekannt - auch in allen betreffenden Fällen entrichtet. Folglich wären die behördlichen Entscheidungen über die Abwicklung der Umwidmung, wenngleich den betreffenden Unternehmen durch die Umwidmung der Forstflächen möglicherweise ein Vorteil entstand, nicht mit staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verbunden. Diesbezüglich nahm die Kommission jedoch keinen endgültigen Standpunkt ein und forderte die Beteiligten auf, sich zu der Frage zu äußern, ob diese Rechtsgeschäfte staatliche Beihilfen beinhalteten.
3.3. MÖGLICHE STAATLICHE BEIHILFEN BEIM TAUSCH VON FORSTFLÄCHEN
(43)
Im Eröffnungsbeschluss hat die Kommission festgestellt, dass die Preise für die Forstflächen für die Zwecke der Tauschgeschäfte von Wertermittlungsgutachtern unter ausschließlicher Anwendung der in der Verordnung über die Basispreise festgelegten Formeln festgesetzt wurden. Infolgedessen bezweifelte die Kommission, dass der sich aus der Anwendung dieser Formeln ergebende Verwaltungspreis mit dem Preis vergleichbar ist, den zwei private Parteien unter Wahrung des Arm’s-length-Grundsatzes vereinbart hätten. Darum hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Dritten zur Vorlage von Informationen über die Markpreise aufgefordert, die bei ausschließlich zwischen Privatparteien geschlossenen Kaufgeschäften (oder Tauschgeschäften) in Bezug auf Forstflächen vereinbart wurden, die in Bulgarien im Bezugszeitraum zustande gekommen sind. Zudem hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Dritten aufgefordert, Informationen über die Abweichungen zwischen diesen Preisen und den Verwaltungspreisen vorzulegen, die bei den angefochtenen Tauschgeschäften verwendet wurden, woraus sich das etwaige Ausmaß der mit diesen Geschäften verbundenen staatlichen Beihilfen ergäbe. Ferner hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Dritten aufgefordert, Informationen über die Regeln zu übermitteln, nach denen bei Tauschgeschäften im Fall von Abweichungen zwischen den Preisen für die beiden getauschten Forstflächen ein Ausgleich zu zahlen ist. Schließlich hat die Kommission die Republik Bulgarien ersucht, weitere Informationen zur Erläuterung ihres Standpunkts vorzulegen, die angefochtenen Tauschgeschäfte würden den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen.
(44)
Im Eröffnungsbeschluss hat die Kommission ferner ihren vorläufigen Standpunkt dazu dargelegt, wie der aus den angefochtenen Tauschgeschäften resultierende Vorteil zu quantifizieren ist, sofern diese Tauschgeschäfte staatliche Beihilfen beinhalten. Heranzuziehen wären:
i)
der Differenzbetrag zwischen dem tatsächlichen Marktpreis einer in Privateigentum stehenden Forstfläche 1 und dem Verwaltungspreis der Forstfläche 1 nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise,
ii)
der Differenzbetrag zwischen dem tatsächlichen Marktpreis einer in Staatseigentum stehenden Forstfläche 2 und dem Verwaltungspreis der Forstfläche 2 nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise.
Die in einem Tauschgeschäft enthaltene staatliche Beihilfe entspreche dem Betrag von ii abzüglich des Betrags von i.
Etwaige aufgrund der Differenz zwischen den Verwaltungspreisen zweier tauschgegenständlicher Forstflächen zwischen den Parteien geleistete Ausgleichszahlungen würden ebenfalls bei der Berechnung der möglicherweise mit dem Tauschgeschäft verbundenen staatlichen Beihilfe berücksichtigt.
3.4. VEREINBARKEIT DER ETWAIGEN STAATLICHEN BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(45)
Für den Fall, dass die Umwidmung der Forstflächen und/oder das Tauschgeschäft eine staatliche Beihilfe beinhaltet, bezweifelt die Kommission im Eröffnungsbeschluss, dass diese Beihilfe als mit dem Binnenmarkt und insbesondere mit Artikel 107 Absatz 3, Buchstabe a AEUV und den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (35) und/oder mit Artikel 107 Absatz 3, Buchstabe c AEUV und der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 („Rahmenregelung für den Forstsektor“) (36) vereinbar angesehen werden könnte.
(46)
Deswegen hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Beteiligten zur Übermittlung von Stellungnahmen zur Vereinbarkeit der angefochtenen Maßnahmen aufgefordert.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
4.1. STELLUNGNAHME DES ERSTEN BESCHWERDEFÜHRERS ZU DEN VON DER KOMMISSION IM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS GEÄUSSERTEN BEDENKEN
(47)
Der erste Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, die angefochtenen Tauschgeschäfte stellten staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar seien.
(48)
Was das erste Bedenken der Kommission anbelangt, so vertritt der erste Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Umwidmung der Forstflächen und die Tauschgeschäfte als untrennbar miteinander verbunden zu erachten sind. Erstens trägt der Beschwerdeführer vor, dass mehrere Begünstigte der Tauschgeschäfte im Baugewerbe und in der Tourismusbranche tätig gewesen seien und nicht im Forstsektor. Zweitens seien die getauschten Forstflächen praktisch nicht kommerziell genutzt worden, da das Moratorium 2009 in Kraft getreten sei. Drittens hätten zum Zeitpunkt der Tätigung der Tauschgeschäfte mehrere Begünstigte ihre Entwicklungsvorhaben für die getauschten Forstflächen (Entwicklung von Ski- oder Badeurlaubsorten) bekannt gemacht und beworben und sogar Gespräche mit den zuständigen örtlichen Stellen aufgenommen, um sich zu vergewissern, dass es zu der Umwidmung kommen würde. Viertens ist nach Ansicht des Beschwerdeführers ein und dieselbe Nationalbehörde (die NFB) häufig sowohl für die Abwicklung des Tauschgeschäfts als auch für die Ausschließung der getauschten Fläche vom Forstbestand (die NFB zusammen mit der zuständigen Regulierungsbehörde) (37) zuständig; so werde der Weg für die gewerbliche Erschließung dieser Fläche geebnet.
(49)
Deswegen vertritt der erste Beschwerdeführer die Auffassung, eine etwaige Umwidmung einer Forstfläche und die damit einhergehende Preiserhöhung sollten bei der Quantifizierung der Gesamthöhe der mit dem Tauschgeschäft verbundenen staatlichen Beihilfe berücksichtigt werden. Folglich sollte nach Auffassung des Beschwerdeführers zur Quantifizierung der Beihilfe ein Vergleich zu als Bauland deklarierten Flächen gezogen werden, um den Marktwert der getauschten Fläche genau zu ermitteln.
(50)
Ferner trägt der Beschwerdeführer vor, angesichts der Attraktivität der Gebiete, wo die öffentlichen Forstflächen lagen, wäre es vernünftiger gewesen, wenn die Behörden zunächst Handlungen zu deren Wertsteigerung (d. h. zur Umwidmung in Bauland) vorgenommen und sie erst anschließend abgetreten hätten. Nach Angaben des Beschwerdeführers hat die NFB in keinem einzigen Fall, in dem ein Tausch beantragt wurde, vor dem Tausch Maßnahmen zur Umwidmung dieser Fläche ergriffen. Dies belege eindeutig, dass eine Begünstigung des Erwerbers der öffentlichen Forstflächen beabsichtigt war. Diese Verhaltensweise wurde auch in einem Weltbank-Bericht von 2009 über die bulgarische Forstverwaltungspolitik kritisiert, wo hervorgehoben wurde, dass die öffentliche Hand auf diese Weise Verluste verzeichne (38).
(51)
In Bezug auf das zweite Bedenken der Kommission, ob die Umwidmung der getauschten Forstflächen eine staatliche Beihilfe beinhalte, trägt der erste Beschwerdeführer vor, dass der Erwerber der betreffenden Fläche im Nachhinein zwar eine Stempelgebühr für deren Umwidmung entrichte und dieser Betrag bei der Quantifizierung der mit dem Tauschgeschäft verbundenen staatlichen Beihilfe abzuziehen sei, die Stempelgebühr jedoch die tatsächliche Wertsteigerung der Fläche infolge der Umwidmung nicht aufwiege. Außerdem fügt der Beschwerdeführer hinzu, dass in den Fällen, in denen das Tauschgeschäft vor dem EU-Beitritt Bulgariens, die Umwidmung jedoch erst danach erfolgte, die dem Erwerber der Fläche gewährte rechtswidrige staatliche Beihilfe dem Differenzbetrag zwischen dem Marktwert der jeweiligen Fläche zum Zeitpunkt des Tauschs (vor dem EU-Beitritt) und deren Marktwert nach der Umwidmung (nach dem EU-Beitritt) entsprechen sollte.
(52)
Was das dritte Bedenken der Kommission hinsichtlich des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe infolge der Tauschgeschäfte betrifft, so trägt der Beschwerdeführer vor, dass die in der Verordnung über die Basispreise festgesetzten Formeln den Marktwert der getauschten Flächen nicht wiedergäben. Zudem bestreitet der Beschwerdeführer die Unabhängigkeit der Wertermittlungsgutachter, da es seiner Ansicht nach dem Erwerber der Fläche freistehe, einen ihm gewogenen Wertermittlungsgutachter zu wählen, was zu einer deutlichen Unterbewertung der Preise führen könne.
(53)
Der Beschwerdeführer hat ferner weitere Informationen über die Marktpreise der getauschten Forstflächen und von sehr ähnlichen Forstflächen übermittelt, woraus seiner Meinung nach erhebliche Abweichungen von den behördlich festgesetzten Preisen für die Forstflächen ersichtlich seien. Wegen Zeitmangels konnte der Beschwerdeführer nur für neun der getauschten Forstflächen die Preise erforschen. Zu diesem Zweck wurden Bankbewertungen sowie Auszüge aus dem bulgarischen Grundbuch herangezogen, die tatsächliche Preise enthalten, zu denen Geschäfte mit ähnlichen Flächen geschlossen wurden. Dabei stellte der Beschwerdeführer Preisdiskrepanzen fest, die von einer Unterbewertung der Preise (unter Anwendung des behördlich festgesetzten Preises) um 50-65 % bis hin zu Fällen reichten, in denen die Forstflächen angeblich zu einem Preis von lediglich 1-2 % des Marktwerts erworben wurden.
(54)
Schließlich macht der Beschwerdeführer geltend, allein schon die Tatsache, dass gegen den ehemaligen Leiter der NFB ein Strafverfahren wegen des Abschlusses von Tauschgeschäften zum Nachteil des Staates eingeleitet wurde, belege, dass die bulgarischen Behörden selber der Auffassung seien, dass bestimmte Forstflächen zu einem weit unter dem Marktwert liegenden Preis an Privatparteien abgetreten wurden.
(55)
Zu der Frage, ob die Tauschgeschäfte den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen, führt der Beschwerdeführer aus, dass - soweit ihm bekannt - kein Begünstigter der Tauschgeschäfte Forstwirtschaft als Haupttätigkeit ausübte. Stattdessen hätten fast alle Begünstigten frühere oder künftige Geschäftspläne für gewerbliche Tätigkeiten oder Investitionen in einem der folgenden Wirtschaftszweige: Immobilienspekulation, Baugewerbe und/oder Tourismus. Nach Ansicht des Beschwerdeführers betrifft der Tourismus per definitionem den gesamten Binnenmarkt, sodass bereits einige Fälle selektiver Beihilfe zu Verzerrungen führten. Der Beschwerdeführer fügt hinzu, die ausländischen Wettbewerber würden aufgrund der Anzahl und des Ausmaßes der Tauschgeschäfte de facto am Markteintritt in Bulgarien gehindert. Wenngleich einige Großinvestoren aus der EU (wie z. B. Lindner und ECE) an städtischen Bauvorhaben in Bulgarien (Bürogebäuden und großen Einkaufszentren) beteiligt gewesen seien, würden praktisch alle großen Investitionen in Bade-, Ski- und Golf-Urlaubsorten von letztlich bulgarischen Unternehmen getätigt.
4.2. STELLUNGNAHMEN DER BEGÜNSTIGTEN DER TAUSCHGESCHÄFTE UND SONSTIGER DRITTER
(56)
Bei der Kommission sind Stellungnahmen zahlreicher Dritter eingegangen; die meisten von ihnen waren Privatparteien von Tauschgeschäften („Begünstigte“). Die Kommission stellt fest, dass mehrere Begünstigte (39) nur kurze Erklärungen abgegeben haben, dass die Tauschgeschäfte, an denen sie beteiligt waren, keine staatlichen Beihilfen umfassten. Andere Begünstigte haben ausführlichere Erklärungen in Bezug auf die Bedenken der Kommission aus dem Eröffnungsbeschluss vorgelegt, die in den nachstehenden Abschnitten erörtert werden.
4.2.1. Untrennbare Verbindung zwischen dem Tauschgeschäft und der Umwidmung der Fläche
(57)
Was das erste Bedenken der Kommission bezüglich des Vorliegens einer untrennbaren Verbindung zwischen den Tauschgeschäften und der Umwidmung der Forstflächen betrifft, so führen die meisten Begünstigten (40), die sich zum Eröffnungsbeschluss geäußert haben, aus, es liege keine solche Verbindung vor. Der Tausch und die darauffolgende Umwidmung der getauschten Forstflächen seien Gegenstand zweier verschiedener Verfahren, für die zwei unterschiedliche Behörden zuständig seien, die unabhängig voneinander agierten. Für die Tauschgeschäfte sind der Minister für Landwirtschaft und Ernährung oder der Ministerrat (je nach Größe der zu tauschenden Forstfläche) und die NFB zuständig, während für die Umwidmung der Forstflächen die örtlichen Behörden (die Bürgermeister der Gemeinden oder der Gemeinderat, der Minister für regionale Entwicklung und öffentliche Aufträge oder der Regionalgouverneur für Standorte innerhalb der jeweiligen Region) zuständig seien und dafür zudem ein detaillierter oder allgemeiner Flächennutzungsplan genehmigt werden müsse.
(58)
Ferner hat ein Begünstigter (41) hinzugefügt, es gebe keinen automatischen Zusammenhang zwischen der Umwidmung und der Wertsteigerung der betreffenden Forstfläche. Der Beschluss über die Umwidmung hänge von der Beurteilung der Notwendigkeit dafür ab, die umfassender sei und häufig den privaten Interessen der Eigentümer nicht Rechnung trage, weswegen die gewerblichen Interessen der Beteiligten des Tauschgeschäfts nicht berücksichtigt würden. Nach Auffassung eines weiteren Begünstigten (42) belegen die von den bulgarischen Behörden zur Verfügung gestellten Statistiken, dass keine untrennbare Verbindung vorliegt. Und letztlich sei nach Ansicht weiterer Begünstigter (43) die Frage nach einer etwaigen untrennbaren Verbindung nicht von Belang, da in ihren jeweiligen Fällen die von ihnen erworbenen Forstflächen nicht vom geschützten Forstbestand für Bauzwecke ausgeschlossen worden seien und zudem auch kein Umwidmungsverfahren eingeleitet worden sei.
(59)
Was die Frage betrifft, ob die etwaige Umwidmung der getauschten Forstflächen bei der Ermittlung von deren Preisen berücksichtigt werden sollte, so vertreten die meisten Begünstigten aus unterschiedlichen Gründen die Ansicht, dies sollte unterbleiben. Eine Reihe von Begünstigten sind der Auffassung (44), dass die Berücksichtigung der hypothetischen Möglichkeit einer Umwidmung der getauschten Forstflächen nicht gerechtfertigt sei, da eine solche Umwidmung möglicherweise niemals beantragt oder aber abgelehnt werde, wenn die einschlägigen behördlichen Anforderungen nicht erfüllt würden. Der strategisch wertvolle Standort einer getauschten Forstfläche, der angeblich ihren Wert erhöhe, sollte nicht berücksichtigt werden, wenn keine Umwidmung stattgefunden habe und die erworbene Forstfläche ausschließlich für die gesetzlich vorgesehenen Zwecke genutzt werden könne. Deswegen führt ein Begünstigter aus (45), dass der jeweils zum Zeitpunkt der Wertermittlung zwischen den Parteien geschlossene Tauschvertrag berücksichtigt werden sollte. Eine objektive und faire Berechnung des Marktpreises müsse auch den zum Zeitpunkt der Wertermittlung der getauschten Forstflächen geltenden allgemeinen Flächennutzungsplänen (ob diese nun eine Bebauung gestatten oder nicht) Rechnung tragen. Folglich müsse eine Reihe einheitlicher Kriterien festgelegt werden, die eine Unterscheidung zwischen der hypothetischen Möglichkeit und der tatsächlichen Absicht der Tauschbeteiligten zu einer anschließenden Umwidmung ermöglichen sollten.
(60)
Zudem heben viele Begünstigte hervor, dass für die Ausschließung von Forstflächen vom geschützten Forstbestand eine Umwidmungsgebühr erhoben werde, die dem Preis für einen Quadratmeter Bauland in der jeweiligen Region entspreche. Deshalb machen diese Begünstigten geltend, dass sie eigentlich keinen wirtschaftlichen Nutzen von der Umwidmung hätten, da die erworbene Forstfläche im Falle der Veräußerung, der Nutzung als Sicherheit oder der Erschließung denselben Wert wie Bauland habe. Ein ähnliches Argument wurde auch von Mirta Engineering und Beta Forest angeführt, die anmerken, dass die Umwidmung der Forstflächen auch Nebenkosten mit sich bringe, insbesondere Stempelgebühren und Kommunalabgaben, sowie Planungsaufwand verursache, was den Immobilienwert zusätzlich erhöhe. So tragen Herr Mihaylov und Frau Mihaylova vor, dass in ihrem Fall die Umwidmung der Forstflächen nur vorbehaltlich der Zahlung der Stempelgebühren nach Artikel 17 des Waldgesetzes und der Waldgesetz-Durchführungsverordnung erfolgte.
(61)
Schließlich erachten bestimmte Begünstigte (46) diese Frage als irrelevant, weil in ihren Einzelfällen die von ihnen erworbenen Forstflächen weder für Erschließungszwecke vom geschützten Forstbestand ausgeschlossen wurden noch ein Umwidmungsverfahren eingeleitet wurde. In ihrer Stellungnahme betonte MIKS, in den Tauschverträgen habe der bulgarische Staat festgehalten, dass jedwede Umwidmung untersagt wird.
4.2.2. Staatliche Beihilfen beim Tausch von Forstflächen
(62)
In Bezug auf die Bedenken der Kommission, ob die Verwaltungspreise für die Tauschgeschäfte zu einem Marktpreis führten, haben die Begünstigten (47) mehrere ähnliche Argumente vorgelegt, warum dies genau bei ihren eigenen Tauschgeschäften der Fall sei.
(63)
Erstens vertritt ein Begünstigter (48) die Ansicht, dass zur Ermittlung der Verwaltungspreise nach der Verordnung über die Basispreise objektive Kriterien wie der Standort der betreffenden Fläche, die Bedeutung der Regionen sowie der Typ und die Bedeutung der darin befindlichen Pflanzenarten zu berücksichtigen sind, wobei zwei weitere Begünstigte der Auffassung sind (49), dass dem Verwaltungspreis für die getauschten Forstflächen Kriterien zugrunde lägen, die mit denjenigen übereinstimmten, die für den Tausch privater Forstflächen durch private Investoren in Fällen angesetzt werden, bei denen die Flächen in der Nähe einer lokalen oder nationalen Infrastruktur liegen und bezogen auf die Pflanzenarten, die Lage in Regionen, die besonderen Schutz vor Verstädterung genießen usw. dem Grund und Boden in den angefochtenen Tauschgeschäften ähnlich seien. Analog dazu machen weitere Begünstigte (50) geltend, dass die Wertermittlung nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise hohe Verwaltungspreise hervorbringt, die mangels eines Inlandsmarktes für solche Flächen und aufgrund des Umstands, dass nur wenige Privatgeschäfte zu niedrigeren Preisen geschlossen wurden, mit den Marktpreisen für Forstflächen in Bulgarien vergleichbar sind oder diese in vielen Fällen sogar wesentlich übersteigen. Folglich seien die Tauschgeschäfte zu den auf dem Markt vorherrschenden wirtschaftlichen Bedingungen durchgeführt worden.
(64)
Zweitens macht eine Reihe von Begünstigten (51) geltend, dass sie Wertermittlungen der getauschten Forstflächen hätten durchführen lassen, woraus sich Verwaltungspreise ergeben hätten, die mit den Markpreisen für Forstflächen in Bulgarien vergleichbar waren (52) bzw. diese in vielen Fällen sogar überstiegen (53).
(65)
Drittens führen mehrere Begünstigte (54) als Grund dafür, warum die Verwaltungspreise als ähnlich den Marktpreisen anzusehen seien, den Mangel an vollständig privaten Tauschgeschäften oder jeglichen Kaufgeschäften in den Regionen an, in denen die Tauschgeschäfte von diesen Begünstigten durchgeführt wurden.
(66)
Und schließlich machen bestimmte Begünstigte (55) geltend, dass der Minister für Landwirtschaft und Ernährung im Rahmen seines Ermessensspielraums berechtigt sei, die Durchführung des Tauschgeschäfts abzulehnen, falls der Erwerb der privaten Forstfläche nicht im Interesse des Staats sei, und da die Bestimmungen der Tauschvereinbarung von beiden (dem öffentlichen und dem privaten) Beteiligten genehmigt werden müssten, die Tauschgeschäfte als kommerzielle Geschäfte anzusehen seien, bei denen die öffentliche Hand wie ein marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsteilnehmer („MHW“) agiert.
(67)
In Bezug auf die potenzielle Höhe der mit den Tauschgeschäften verbundenen staatlichen Beihilfen (d. h. den Differenzbetrag zwischen den Verwaltungs- und den Marktpreisen für die Forstflächen) hat eine Mehrheit der Begünstigten (56) geantwortet, dass die bulgarischen Behörden in Fällen, in denen die privaten Flächen wertvoller waren als die öffentlichen Flächen, den Differenzbetrag nicht erstattet hätten. Ein weiterer Begünstigter (57) hat erklärt, die Differenz zwischen den Marktpreisen für die getauschten privaten und öffentlichen Forstflächen in ein und derselben oder in benachbarten Regionen begünstige die öffentliche Hand, da die Verwaltungspreise die zwischen den privaten Waldeigentümern in den jeweiligen Regionen frei ausgehandelten Marktpreise überstiegen.
(68)
Hinsichtlich der weiteren Bedingungen für die Feststellung des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe haben einige Begünstigte (58) bestritten, dass diese erfüllt sind. So machen bestimmte Begünstigte (59) geltend, sie seien natürliche Personen, auf die das bulgarische Gesetz über staatliche Beihilfen und der Artikel 107 AEUV nicht anwendbar seien. In Bezug auf die staatlichen Mittel tragen diese Begünstigten vor, die öffentliche Hand habe den Grund und Boden mittels rechtswidriger Enteignung ohne angemessene Entschädigung erworben, sodass nicht davon auszugehen sei, dass der Staat über diese Mittel verfügte. Im Hinblick auf die Selektivität sind diese Begünstigten der Ansicht, das Waldgesetz sei auf alle (erga omnes) anwendbar und bringe somit keine Diskriminierung mit sich.
(69)
Auch ein anderer Begünstigter (60) vertritt die Ansicht, dass die Vorschriften des Artikels 107 AEUV bei den Tauschgeschäften nicht erfüllt sind, jedoch aus etwas anderen Gründen. Erstens liege keine Übertragung staatlicher Mittel vor, da es sich bei dem Tausch um ein „Doppelverkaufsgeschäft“ handele, das nach der Wertermittlung durch einen unabhängigen Gutachter auf der Grundlage der gesetzlich festgelegten Preisberechnungskriterien getätigt wurde. Es sei kein Vorteil gewährt worden, und die Tauschbeteiligten seien auch nicht gegenüber ihren Wettbewerbern begünstigt worden, da jeder Eigentümer von Forstflächen den Tausch seiner privaten Forstfläche gegen eine öffentliche Forstfläche hätte beantragen können. Analog dazu macht ein anderer Begünstigten (61) geltend, das Tauschverfahren sei eine allgemeine Maßnahme, die allen Eigentümern von Forstflächen offenstehe.
(70)
In Bezug auf das Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils haben die meisten Begünstigten (62) bestritten, dass sie einen solchen Vorteil aus den Geschäften erlangt haben, weil ihrer Meinung nach der Verwaltungspreis der getauschten Forstflächen deren Marktpreis entsprach oder diesen überstieg.
(71)
Zu der Frage, ob die Tauschgeschäfte den Wettbewerb verfälschten und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigten, haben schließlich die meisten Begünstigten (63) geantwortet, dass sie nicht in der Immobilien- oder der Tourismusbranche tätig seien und/oder keine Schritte zur Erlangung einer Zulassung als Reiseveranstalter ergriffen hätten. Ferner haben sie bestätigt, die im Rahmen der Tauschgeschäfte erworbenen Forstflächen für Holzgewinnung nach dem Erwerb nicht genutzt sowie in Bulgarien und den anderen Mitgliedstaaten kein Holz verkauft zu haben. Daher erklären sie, dass kein tatsächlicher oder potenzieller Einfluss auf den innergemeinschaftlichen Handel vorliege. Ein Begünstigter (64) fügte hinzu, dass die Tauschgeschäfte zu keiner Steigerung der Produktionsmenge in Bulgarien führten, was die Möglichkeiten für ausländische Unternehmen zur Einführung von Erzeugnissen in den lokalen Markt hätte beschränken können.
(72)
Weitere Begünstigte (65) erklärten, dass die Tauschgeschäfte - da sie keine Übertragung staatlicher Mittel umfassten und keinen wirtschaftlichen Nutzen gewährten - weder das Marktgleichgewicht noch die wirtschaftlichen Verhältnisse beeinflusst hätten, zu denen die Unternehmen ihre Tätigkeit ausüben, d. h. die Notwendigkeit von Erstinvestitionen zur Anschaffung von Anlagevermögen. Deswegen können Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten frei in den Markt eintreten und ihre Tätigkeit auf diesem Markt zu fairen Bedingungen ausüben, sodass die angefochtenen Tauschgeschäfte keine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten bewirke.
(73)
Schließlich erklärte ein Begünstigter (66), die von ihm erworbene Forstfläche sei für Bewaldung nicht geeignet. Zudem ist er der Meinung, dass seine Immobilie höherwertig als die vom Staat erhaltene sei und das Geschäft keine staatliche Beihilfe umfasse. Ferner führte er aus, die erworbene Fläche werde für Bienenzucht in mobilen Bienenstöcken genutzt, indem diese im Sommer als Weide diene.
4.2.3. Vereinbarkeit der potenziellen Beihilfe
(74)
Obwohl die Kommission die Beteiligten zur Vorlage aller verfügbaren Beweise aufforderte, die ihr die Überprüfung der Vereinbarkeit der angefochtenen Tauschgeschäfte mit dem Binnenmarkt ermöglichen würden, hat kein Begünstigter dies getan.
5. STELLUNGNAHME DER REPUBLIK BULGARIEN
5.1. STELLUNGNAHME BULGARIENS ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(75)
Nach Angaben der bulgarischen Behörden stellten die angefochtenen Geschäfte keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
(76)
In Bezug auf die mutmaßliche untrennbare Verbindung zwischen den Tauschgeschäften und der Umwidmung der getauschten Forstflächen haben die bulgarischen Behörden darauf hingewiesen, dass in Artikel 15 Buchstabe b Waldgesetz die Möglichkeit der Beantragung einer Umwidmung der Forstflächen unabhängig von der Art des Erwerbs der Flächen (sei es mittels Tausch, Kaufgeschäft und/oder anders) geschaffen wurde. Eine solche rein theoretische Möglichkeit sei aber nicht als endgültige vorherige Vereinbarung zwischen den am Tauschgeschäft beteiligten Behörden und Privatparteien hinsichtlich einer anschließenden Umwidmung zu verstehen.
(77)
Die bulgarischen Behörden haben Beweise vorgelegt, wonach in Bezug auf die im Zeitraum 2007-2009 getätigten 132 Tauschgeschäfte 24 Anträge auf Umwidmung der getauschten Forstflächen gestellt worden seien, wovon nur in 15 Fällen (d. h. 11,4 % sämtlicher Tauschgeschäfte) ein positiver behördlicher Bescheid über die Genehmigung der beantragten Umwidmung ergangen sei.
(78)
Ferner haben die bulgarischen Behörden die verschiedenen Zielsetzungen betont, die mit den Tauschgeschäften und der Umwidmung des Grund und Bodens verfolgt werden. Während die Tauschgeschäfte auf eine Zusammenlegung und Erhaltung der bulgarischen Wälder zwecks Sicherstellung von deren nachhaltiger Entwicklung und Fortpflanzung zugunsten der gesamten Gesellschaft abzielten, wurde mit den Umwidmungen des Grund und Bodens die Erreichung der im Raumordnungsgesetz festgesetzten Ziele angestrebt, worin die Regeln über die Einbeziehung von Grund und Boden in Ballungsräume festgelegt worden sind, wobei die Bebauung entsprechend den öffentlichen Bedürfnissen und Belangen im Zusammenhang mit der nachhaltigen Entwicklung und der Schaffung angemessener Lebensbedingungen sowie Arbeits- und Freizeitangebote für die Einwohner zulässig ist. Während die Tauschgeschäfte einer Entscheidung des Ministers für Landwirtschaft und Ernährung unterliegen, hängen die Umwidmungen des Grund und Bodens von der Genehmigung der Flächennutzungspläne durch diverse zuständige Behörden, und zwar des Ministers für regionale Entwicklung und Flurneuordnung, des Regionalgouverneurs oder der Gemeinderäte, ab. In Anbetracht der Tatsache, dass die Berechtigung zur Beantragung einer Umwidmung des Grund und Bodens sich nicht unmittelbar aus dem Waldgesetz ergibt, sondern der Erfüllung von in anderen Gesetzen genannten Voraussetzungen unterliegt, bedeutet nach Auffassung der bulgarischen Behörden die hypothetische Möglichkeit zur Umwidmung des Grund und Bodens nicht, dass diese Umwidmung untrennbar mit den Tauschgeschäften verbunden ist.
(79)
Zur Frage, ob die potenzielle Umwidmung der getauschten Forstflächen bei deren Wertermittlung zu berücksichtigen ist, haben die bulgarischen Behörden ihren Standpunkt wiederholt, dass zwischen dem Preis, der anlässlich des Tauschs ermittelt wurde, und der anschließenden Umwidmung kein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Die Behörden haben eine eingehende Beschreibung des Verfahrens zur Ermittlung der Tauschpreise (früher: Artikel 20 Absatz 5 und Artikel 21 der Verordnung über die Basispreise) sowie der für die Umwidmung anfallenden Gebühren vorgelegt. Zudem haben die Behörden festgehalten, dass private Eigentümer eine Umwidmung der Forstflächen unabhängig von der Art des jeweiligen Erwerbs beantragen können, sodass jeder Investor dieselben Vorteile erlangen würde, unabhängig davon, ob er die Forstflächen von der öffentlichen Hand oder mittels eines Geschäfts zwischen nicht verbundenen Privatparteien zu fairen Marktbedingungen (unter Einhaltung des Arm’s-length-Grundsatzes) erworben hat, sodass die Gebühren für die Umwidmung in Bezug auf die Begünstigten als nicht selektiv zu erachten seien.
(80)
Bezogen auf die Bedenken der Kommission, ob die Methode zur Berechnung der Verwaltungspreise die Marktpreise richtig widerspiegelte, haben die bulgarischen Behörden zunächst erklärt, dass die Verwaltungspreise unter Zugrundelegung der Bestimmungen der Verordnung über die Basispreise festgesetzt würden und dass bei der Erstellung dieser Verordnung als Beispiel Berechnungsmodelle für die Verwaltungspreise von Forstflächen in anderen Mitgliedstaaten, insbesondere in Deutschland, dienten. Zudem seien mit den Wertermittlungen der privaten und öffentlichen Wälder unabhängige Gutachter auf der Grundlage einheitlicher Kriterien beauftragt worden.
(81)
Zweitens haben die bulgarischen Behörden Angaben zu sämtlichen Kauf- und Verkaufsgeschäften (67) in Bezug auf private Forstflächen im Zeitraum 2007-2009 (68) gemacht. Die Informationen über die Durchschnittspreise für private Grundstücke (d. h. die „Marktpreise“) enthalten eine Zusammenfassung verlässlicher Marktbeweise in Übereinstimmung mit Punkt 34 der Zusatzvorschriften zur Verordnung über die Basispreise. Lagen keine verfügbaren Informationen über die in einer Region geschlossenen Geschäfte vor, so wurden Angaben zu Geschäften in nahe liegenden Regionen mit Forstflächen in ähnlicher Lage und mit vergleichbaren Pflanzenarten übermittelt. Nach Auffassung der bulgarischen Behörden kann anhand solcher Daten bewiesen werden, dass der in den angefochtenen Tauschgeschäften zugrunde gelegte Verwaltungspreis in den meisten Fällen höher war als die Marktpreise bei zwischen nicht verbundenen Personen und zu fairen Marktbedingungen geschlossenen Geschäften (69). Diesbezüglich haben die bulgarischen Behörden die vom Beschwerdeführer vorgelegten Beweise infrage gestellt. Erstens handle es sich bei den von ihm angeführten Preisen um diejenigen Preise, zu denen die Forstflächen zum Verkauf angeboten wurden, und nicht unbedingt um die tatsächlich erhaltenen Beträge oder Preise für bereits umgewidmete Forstflächen, bei denen bereits die Stempelgebühr entrichtet wurde. Und zweitens sei der vom Beschwerdeführer angeführte Marktpreis nicht immer aussagekräftig, da dieser oftmals das Ergebnis aus einem einzigen Privatgeschäft sei.
(82)
Drittens haben die bulgarischen Behörden erneut hervorgehoben, dass die Regierung etwaige Differenzbeträge gegenüber dem höheren Verwaltungspreis für die erworbene private Forstflächen nicht ausgeglichen hat und dass die Tauschgeschäfte nur dann abgewickelt wurden, wenn die durch den Tausch erhaltene Forstfläche aus privatem Eigentum einen höheren oder zumindest den gleichen Wert aufwies wie die öffentliche Forstfläche. Zudem hatte die Privatpartei Verwaltungsaufwendungen in Höhe von 2 % des Grundstückwerts zu zahlen.
(83)
Schließlich tragen die bulgarischen Behörden vor, dass die ursprünglich erlassene Verordnung über die Basispreise anschließend dreimal geändert wurde (in den Jahren 2004, 2005 und 2007). Die Änderung von 2005 sei angesichts der weit fortgeschrittenen Rückgabe enteigneter Forste und forstwirtschaftlicher Flächen besonders bedeutend, da sie belege, dass private Forstflächen auf dem Markt sowohl bereits angeboten und als auch nachgefragt wurden. Diese Änderung der Verordnung zielte insbesondere darauf ab, die Bewertungsmethode für den Grund und Boden abzuändern. Zudem wurden die sich auf vor städtebaulicher Erschließung geschützte Regionen beziehenden Koeffizienten erhöht, und es wurden einige zusätzliche Kriterien zur Festsetzung der Aufschläge für den Preis von Grund und Boden je nach der Ortschaftsklasse eingeführt.
(84)
Überdies wurden nach dem EU-Beitritt Bulgariens am 1. Januar 2007 die Koeffizienten in der Verordnung vollständig angepasst, einschließlich derjenigen Koeffizienten, die sich auf vor städtebaulicher Erschließung geschützte Regionen beziehen sowie der sogenannten Koeffizienten der „Marktregulierung“, die von der Bodenkategorie abhängig sind. Zudem wurde Artikel 20 Absatz 5 der Verordnung über die Basispreise geändert, wobei der Preis für den Tausch öffentlicher Forstflächen um 50 % des Werts des Koeffizienten für die „Marktregulierung“ erhöht wurde. Ferner wurde ein von der jeweiligen Ortschaftsklasse abhängiger Aufschlag auf den Grundstückswert eingeführt.
(85)
Nach Ansicht der bulgarischen Behörden belegen diese Änderungen der Verordnung über die Basispreise, dass die bulgarischen Behörden trotz des Fehlens eines gut entwickelten inländischen Marktes für Forstflächen und angesichts des bevorstehenden EU-Beitritts Bulgariens versucht haben, den in der Verordnung festgelegten Bewertungsmechanismus anzupassen, indem sie sicherstellten, dass diesem zuverlässige Marktbeweise zugrunde gelegt wurden. Folglich lagen zum Zeitpunkt des EU-Beitritts Bulgariens die auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise berechneten Verwaltungspreise nicht unter den Marktpreisen für solche Flächen.
(86)
Bezogen auf das Bedenken der Kommission hinsichtlich der Möglichkeit, dass die Tauschgeschäfte den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, haben die bulgarischen Behörden erstens hervorgehoben, dass 81 der an den angefochtenen Tauschgeschäfte beteiligten Privatparteien Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV waren. Die übrigen 51 Privatparteien waren natürliche Personen, die weder Warenhandel betrieben noch Dienstleistungen erbrachten. Diesbezüglich hat Bulgarien betont, dass weder bei der Staatlichen Forstbehörde noch bei ihrer Rechtsnachfolgerin, der Nationalen Forstbehörde, Anträge auf Holzgewinnung oder Ausfuhr durch natürliche Personen gestellt wurden, die Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum getätigt haben.
(87)
Zweitens konnten die Tauschgeschäfte nach Ansicht der bulgarischen Behörden den gemeinschaftlichen Handel nicht beeinträchtigen, weil die Tätigkeiten der begünstigten Gesellschaften nicht die Ein- oder Ausfuhr von Erzeugnissen oder Dienstleistungen umfasste. Die bulgarischen Behörden haben die zuvor übermittelten Informationen über die im Bezugszeitraum gewonnenen und in die EU ausgeführten Holzmengen ergänzt und nachgewiesen, dass keine der Privatparteien, welche öffentliche Forstflächen mittels der angefochtenen Tauschgeschäfte erworben haben, Holz gewonnen, auf dem bulgarischen Markt vertreiben oder ins Ausland exportiert hat.
(88)
Drittens haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass der Tourismussektor (wie z. B. die Tätigkeit eines Reisebüros, -unternehmens, Hotelinhabers oder Erbringers zusätzlicher Reisedienste) dem bulgarischen Tourismusgesetz unterliegt. Nach diesem Gesetz bedürfen die Betreiber einer amtlichen Eintragung im durch das Ministerium für Wirtschaft, Energiewirtschaft und Tourismus geführten öffentlichen Register. Hotelbetreiber müssen zudem im Sonderregister nach Artikel 58 Tourismusgesetz eingetragen sein. Aus diesem Grund könnten nur die in den jeweiligen durch das Ministerium für Wirtschaft, Energiewirtschaft und Tourismus geführten öffentlichen Sonderregistern eingetragenen Gesellschaften als Unternehmen angesehen werden, die eine Tätigkeit im Tourismusbereich ausüben. Aus der Einsicht in die jeweiligen Register ergab sich, dass nur eine der Gesellschaften, die öffentliche Forstflächen durch die angefochtenen Tauschgeschäfte erworben haben, als Reiseveranstalter im Sinne von Tourismusgesetz eingetragen ist, und zwar Kapsi Tours OOD.
(89)
Viertens haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass die Ausübung eines Baugewerbes in Bulgarien ebenfalls der Eintragung im durch die bulgarische Bauträgerkammer geführten Hauptregister der Bauträger nach einem Sondergesetz, nämlich dem Bauträgergesetz, bedarf (70). Die bulgarischen Behörden wiesen darauf hin, dass nur drei der Unternehmen, die Tauschgeschäfte mit der öffentlichen Hand getätigt haben, als Bauunternehmen eingetragen waren und kraft Gesetzes Bauleistungen erbringen durften.
(90)
Folglich trugen die bulgarischen Behörden vor, dass die meisten Unternehmen, die möglicherweise einen Nutzen aus den angefochtenen Tauschgeschäften ziehen könnten, keine Tätigkeiten in der Bau- oder der Tourismusbranche ausgeübt haben. Folglich könne nicht geschlossen werden, dass der Wettbewerb auf den betroffenen Märkten, mit Ausnahme der Forstwirtschaft, von diesen Geschäften beeinträchtigt wurde.
5.2. STELLUNGNAHME BULGARIENS ZU DEN ÄUSSERUNGEN DES BESCHWERDEFÜHRERS
(91)
Die bulgarischen Behörden stimmen mit dem Beschwerdeführer darin überein, dass bei den Forstflächen-Tauschgeschäften zwischen dem Staat und den Gemeinden keine staatliche Beihilfe vorliegt. Jedoch ist nach Ansicht der bulgarischen Behörden die Aussage des Beschwerdeführers, die meisten Begünstigten seien im Bau- oder Tourismusbereich tätig, unrichtig, und zwar aus den im vorstehenden Abschnitt geschilderten Gründen.
(92)
Ferner rügen die bulgarischen Behörden das vom Beschwerdeführer verwendete Verfahren für die Berechnung der Marktpreise von Forstflächen, bei dem die Preise für die Forstflächen in verschiedenen Jahren (z. B. ein paar Jahren vor den Tauschgeschäften) verglichen werden, und bestreiten seine Aussage, die Eigentümer getauschter Forstflächen hätten diese Flächen in manchen Fällen als Sicherheit für die Aufnahme eines Darlehens verwendet, was nicht mit den einschlägigen bulgarischen Rechtsvorschriften und dem vom Beschwerdeführer angeführten Staatseigentumsgesetz im Einklang stehe. Die Angaben des Beschwerdeführers seien mit wesentlichen Fehlern behaftet und wichen von den Angaben in den bestehenden Grundbüchern und Tauschnachweisen ab. Die vom Beschwerdeführer vorgelegten Daten seien auch hinsichtlich der öffentlichen Forstflächen unrichtig, die mittels der Tauschgeschäfte erworben und später als Sicherheit für Darlehen verwendet wurden. In jedem Fall haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass die Kreditinstitute in Bulgarien neben Immobilien auch weitere flüssige Vermögenswerte als Sicherheit verlangen, um sicherzustellen, dass das Darlehen zurückgezahlt wird. Folglich ist nach Ansicht dieser Behörden die Division des gewährten Darlehensbetrags durch die zur Besicherung des Darlehens gestellte Fläche in Quadratmetern zur Ermittlung des Preises pro Quadratmeter ungeeignet. Ferner haben die Behörden eine Stellungnahme der Ersten Investitionsbank über die Konditionen für die Darlehensgewährung und die Bewertungsverfahren für Wälder und Forstflächen vorgelegt, die von Darlehensnehmern als Sicherheit angeboten wurden.
(93)
Ferner widersprechen die bulgarischen Behörden der Aussage des Beschwerdeführers, dass die Kommunalbehörden keine andere Wahl als die Annahme detaillierter Flächennutzungspläne für die umgewidmeten Flächen hatten. Nach Ansicht der bulgarischen Behörden erfolgt jede Umwidmung von Flächen auf der Grundlage gesetzlich festgelegter detaillierter Flächennutzungspläne, die öffentlichen Konsultationen unterworfen wurden und bestehende allgemeine Flächennutzungspläne für Ortschaften abgeändert haben. Diese Verwaltungsverfahren unterliegen nicht dem Minister für Landwirtschaft und Ernährung, der Antragstellern behördliche Bescheide über die Änderung der Gebietszonierung erst nach dem Inkrafttreten des jeweiligen detaillierten Flächennutzungsplans ausstellt.
(94)
Zudem bestreiten die Behörden die Aussage, dass viele Beteiligte der Tauschgeschäfte eine Umwidmung der erworbenen Forstfläche beabsichtigten. Nach dem bulgarischen Waldgesetz ist eine solche Umwidmung ausschließlich mittels einer Antragstellung nach Artikel 14c Waldgesetz (aufgehoben) durchführbar. Jede andere mittels Anzeige in Massenmedien oder auf eine vom gesetzlichen Verfahren abweichende Art und Weise bekannt gemachte Absicht sei nicht relevant und willkürlich.
(95)
Ferner widersprechen die Behörden der Behauptung des Beschwerdeführers, dass das Verwaltungsverfahren zur Festsetzung der Preise für die Forstflächen nicht die dynamische Wirtschaftsentwicklung widerspiegele. Nach Ansicht der Behörden ist das Verfahren zur Preisfestsetzung auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise angemessen. Ferner sei es unzutreffend, dass die Verordnung nicht angepasst worden sei, da 2007 neue Koeffizienten eingeführt worden seien, damit Wirtschaftsbeteiligte keine wirtschaftlichen Vorteile aus den bereits abgewickelten Tauschgeschäften entstehen.
(96)
Das Argument des Beschwerdeführers, die Wertermittlungsgutachter seien parteiisch, wird von den Behörden zurückgewiesen. Ihrer Meinung nach handelt es sich um gerichtliche Sachverständige, deren Redlichkeit nicht infrage gestellt werden dürfe. Sollten diese die Forstflächen zum Vorteil der Privatpartei und abweichend von der Verordnung über die Basispreise bewertet haben, wäre eine derartige Wertermittlung zudem von den Behörden nicht für das Tauschgeschäft akzeptiert worden.
(97)
Zur Aussage des Beschwerdeführers, die von den Behörden zur Verfügung gestellten amtlichen Statistiken über die Geschäftswerte/-preise seien unrichtig, erklären die Behörden, dass die Steuerhinterziehung mittels Verschleierung des tatsächlichen Preises, zu dem ein bestimmtes Geschäft getätigt wurde, eine Straftat im Sinne des bulgarischen Strafgesetzbuchs darstellt.
(98)
Und schließlich widersprechen die bulgarischen Behörden der Ausführung des Beschwerdeführers, die Anklagegegen den ehemaligen Leiter der NFB sei ein Beweis für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Zusammenhang mit den Tauschgeschäften. Nach Auffassung dieser Behörden sind die Verfahren gegen an Tauschverfahren für öffentliche Forstflächen beteiligte Bedienstete für die Beurteilung des Vorliegens von Beihilfen bei den angefochtenen Geschäften irrelevant.
5.3. STELLUNGNAHME BULGARIENS ZU ÄUSSERUNGEN DRITTER
5.3.1. Stellungnahme Bulgariens vom 29. September 2011
(99)
Mit Schreiben vom 29. September 2011 haben sich die bulgarischen Behörden zur Stellungnahme der All Seas zum Eröffnungsbeschluss geäußert.
(100)
Die Gesellschaft All Seas hat insgesamt 157,4 ha privater Forstflächen in den Gemeinden Teteven und Gabrovo gegen ungefähr 57,9 ha öffentliche Forstflächen in der Gemeinde Balchik getauscht (71). In diesem Zusammenhang hat All Seas Verwaltungsaufwendungen in Höhe von 138 781 BGN an den bulgarischen Staat gezahlt.
(101)
Der Verwaltungspreis der öffentlichen Forstflächen wurde mit 11,99 BGN/m2 veranschlagt. Nach den den bulgarischen Behörden vorliegenden Daten betrug der durchschnittliche Marktpreis (also der Preis, den Privatparteien, die Forstflächen auf gewerblicher Basis in ein und derselben oder benachbarten Regionen in ein und derselben Gemeinde kauften bzw. verkauften, vereinbarten) im Bezugszeitraum 4,16 BGN/m2. Folglich erfolgte der Tausch zwischen All Seas und der Republik Bulgarien entgeltlich und hat keine wirtschaftlichen Vorteile im Sinne von Artikel 107 AEUV mit sich gebracht.
(102)
Ferner haben die bulgarischen Behörden festgehalten, dass All Seas die Umwidmung der Forstflächen nach Artikel 14 Waldgesetz beantragt hat; diesem Antrag gab der bulgarische Ministerrat nach Artikel 14d Absatz 2 Waldgesetz (72) statt. Soweit den bulgarischen Behörden bekannt, trat dieser Beschluss nicht in Kraft. Die bulgarischen Behörden bestätigen die von All Seas vertretene Auffassung, dass die öffentliche Hand keinen unmittelbaren Einfluss auf die Umwidmung der betreffenden Forstflächen (für die kein Bodennutzungsplan vorlag) ausgeübt hat und dass somit der Eigentümerwechsel infolge des Tauschgeschäfts nicht als Ausdruck einer gemeinsamen Absicht der Tauschbeteiligten zur Abwicklung der Umwidmung betrachtet werden kann. Den Aussagen der bulgarischen Behörden zufolge sollte der ausschlaggebende Faktor bei der Bewertung der Tauschgeschäfte die Gleichwertigkeit des Bilanzwerts der getauschten Vermögenswerte sein. Auf ebendieser Grundlage habe die bulgarische Regierung diese Geschäfte getätigt. Eine weitere Ursache, warum die Umwidmung der Forstflächen nach dem Tausch keine staatliche Beihilfe umfasse, bestehe in der Tatsache, dass alle Antragsteller gleich hohe Verwaltungsgebühren entrichten mussten.
(103)
Außerdem haben die bulgarischen Behörden angemerkt, dass All Seas weder Holz auf den infolge des Tauschs erhaltenen Forstflächen gewonnen noch in der EU Handel mit Holz von diesen Flächen betrieben hat. Zudem erbringt All Seas keine Tourismusdienstleistungen im Sinne vom Tourismusgesetz und ist auch kein Bauunternehmen im Sinne des Bauträgerkammergesetzes.
5.3.2. Stellungnahme Bulgariens vom 4. November 2011
(104)
Mit Schreiben vom 4. November 2011 hat sich Bulgarien zu den Stellungnahmen folgender Dritter geäußert: Elkabel AD, LM Impeks EOOD, Foros Development EAD und Simeon Stoev Mirov.
(105)
Bezogen auf die mit Elkabel AD, LM Impeks EOOD und Foros Development EAD getätigten Tauschgeschäfte haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass sie etwaige Differenzbeträge zwischen den Preisen nicht ausgeglichen haben und in den jeweiligen Fällen zusätzliche Zahlungen von Verwaltungsaufwendungen vonseiten der Privatparteien erhalten haben. Zudem hätten diese Beteiligten alle Kommunalabgaben entrichtet. Und schließlich habe keine dieser drei Gesellschaften eine Umwidmung der erworbenen Forstflächen beantragt.
(106)
Ferner haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass in einigen Gemeinden, in denen die getauschten Flächen liegen, keine ausschließlich privaten Geschäfte geschlossen wurden, sodass es unmöglich sei, den Marktpreis für die getauschten Flächen zu ermitteln oder festzustellen, ob wirtschaftliche Vorteile gewährt wurden.
(107)
Ferner weisen die bulgarischen Behörden darauf hin, dass weder Elkabel noch LM Impeks Holzexporteure oder als Bau- oder Tourismusunternehmen nach bulgarischem Recht eingetragen sind.
(108)
Was die natürliche Person Simeon Stoev Mitrov anbelangt, die 5 600 m2 private Forstflächen in Rakitovo, bewertet auf 3 436 BGN, gegen 5 000 m2 öffentliche Forstflächen in Burgas (Dorf Kraymorie), bewertet auf 1 308 BGN, getauscht hat, so sollte nach Ansicht der bulgarischen Behörden dieser Tausch in den Geltungsbereich der De-minimis-Verordnung fallen.
(109)
Aus diesen Gründen erklären die bulgarischen Behörden, dass die mit den vorgenannten privaten Beteiligten getätigten Tauschgeschäfte nicht als staatliche Beihilfe anzusehen seien.
5.3.3. Stellungnahme Bulgariens vom 16. Dezember 2011
(110)
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2011 hat sich Bulgarien zu den Stellungnahmen folgender Dritter geäußert: V-N-G Konfort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ekobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EOOD, Litex Commerce AD und Zhivka Blagoeva.
(111)
Bezogen auf die mit V-N-G Konfort, Izgrev 5, Ekobalkani, Vihren und Litex Commerce geschlossenen Tauschgeschäfte haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass sie etwaige Differenzbeträge zwischen den Preisen nicht ausgeglichen haben und in den jeweiligen Fällen zusätzliche Zahlungen von Verwaltungsaufwendungen vonseiten der Privatparteien erhalten haben. Zudem hätten diese Beteiligten alle Kommunalabgaben entrichtet. Und schließlich hätten V-N-G Konfort, Ekobalkani und Litex Commerce keine Umwidmung der von ihnen erworbenen Forstflächen beantragt.
(112)
Ferner haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass in einigen Gemeinden, in denen die getauschten Flächen liegen, keine ausschließlich privaten Geschäfte geschlossen wurden, sodass es unmöglich sei, den Marktpreis für die getauschten Flächen zu ermitteln oder eindeutig festzustellen, ob den vorgenannten privaten Beteiligten wirtschaftliche Vorteile gewährt wurden. Im Falle von Izgrev 5 lag der Verwaltungspreis für die getauschten öffentlichen Forstflächen leicht über dem in ähnlichen privaten Geschäften erhaltenen Markpreis, sodass nach Ansicht der bulgarischen Behörden kein Vorteil gewährt wurde. Gleiches dürfte auch für das Geschäft mit Litex Commerce gelten, bei dem die Verwaltungspreise nach Ansicht der bulgarischen Behörden viermal so hoch waren wie die Marktpreise der öffentlichen Forstflächen.
(113)
Schließlich stellen die bulgarischen Behörden fest, dass keine der vorgenannten Privatparteien Holzexporteur oder als Bau- oder Tourismusunternehmen nach bulgarischem Recht eingetragen ist, sodass die mit ihnen geschlossenen Tauschgeschäfte den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen.
(114)
Bei dem Tauschgeschäft mit der natürlichen Person Zhivka Blagoeva wurden 1,9036 ha private Forstflächen in der Gemeinde Teteven, bewertet auf 16 091 BGN, gegen 0,3001 ha öffentliche Forstflächen im Predela-Gelände in der Gemeinde Razlog, bewertet auf 24 216 BGN, getauscht. Der bulgarische Staat hat den Differenzbetrag zwischen den Preisen nicht ausgeglichen, und sämtliche Verwaltungsaufwendungen und Kommunalabgaben wurden von Zhivka Blagoeva entrichtet, die als neue Eigentümerin keine Umwidmung der getauschten Flächen beantragt hat. Nach Ansicht der bulgarischen Behörden sollte dieser Tausch in den Geltungsbereich der De-minimis-Verordnung fallen.
(115)
Daher vertreten die bulgarischen Behörden die Ansicht, dass bei den mit den vorgenannten Privatparteien geschlossenen Tauschgeschäften keine staatliche Beihilfe vorliegt.
5.3.4. Stellungnahme Bulgariens vom 25. April 2012
(116)
Mit Schreiben vom 25. April 2012 haben sich die bulgarischen Behörden zu den Stellungnahmen folgender Dritter geäußert: Akva Isteit, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Alexandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Ko, Mirta Engineering, MIKS-PS OOD und BOIL OOD.
(117)
Die bulgarischen Behörden sind mit den Stellungnahme obiger natürlicher und juristischer Personen, die an Tauschgeschäften im Bezugszeitraum beteiligt waren, dahingehend einverstanden, dass diese keine staatliche Beihilfe enthalten; vielmehr handle es sich dabei um Geschäfte, die zu günstigen Bedingungen für die öffentliche Hand und zu Preisen getätigt wurden, die nicht unter den Marktpreisen für ähnliche Immobilien liegen. Ferner bekräftigen die bulgarischen Behörden die Stellungnahmen der vorgenannten Privatparteien, dass die Tauschgeschäfte in Übereinstimmung mit dem geltenden bulgarischen Recht, also der Verordnung über die Basispreise und dem Waldgesetz, durchgeführt wurden. Und schließlich fielen einige dieser Geschäfte in den Geltungsbereich der De-minimis-Verordnung.
5.4. ANTWORTEN BULGARIENS AUF DIE AUSKUNFTSERSUCHEN DER KOMMISSION IM RAHMEN DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(118)
Mit späteren Schriftsätzen haben die bulgarischen Behörden in Reaktion auf Auskunftsersuchen die Marktpreise sowohl für die privaten Forstflächen als auch für die öffentlichen Forstflächen in Bezug auf sämtliche Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum vorgelegt (73).
(119)
In ihrer Stellungnahme vom 19. November 2013 (74) haben die bulgarischen Behörden hingegen erklärt, es bestünden gewisse Probleme mit der Zuverlässigkeit der von ihnen übermittelten Daten. So übermittelten die bulgarischen Behörden für die Zwecke der Formel in Erwägungsgrund 44 die fairen Marktpreise für 82 Flächen (60 öffentliche und 22 private Flächen), bei denen Tauschgeschäfte beanstandet wurden. Für die übrigen Flächen haben sie bestmögliche Schätzungen für die Marktwerte angegeben und dabei darauf hingewiesen, dass diese möglicherweise nicht den fairen Marktwerten entsprechen. Hinsichtlich der übrigen betreffenden öffentlichen Forstflächen haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass es sich bei den dafür als Marktpreise angegebenen Preisen eigentlich um Durchschnittspreise für verschiedenartige Forstgeschäfte handele. Folglich stellten sie nicht unbedingt den fairen Marktwert dar, da sie nicht den Durchschnittspreisen für vollkommen vergleichbare Geschäfte entsprächen.
(120)
In Bezug auf die übrigen privaten Forstflächen, die immer noch keiner Wertermittlung durch einen unabhängigen Gutachter unterzogen worden waren, haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass in bestimmten Fällen die Preise laut Verkaufsbescheinigungen, die von den Behörden als Schätzungswert der von ihnen angegebenen Marktpreise für diese Flächen eingesetzt wurden, ihrem sogenannten Steuerwert entsprachen bzw. nur geringfügig davon abwichen. Der Steuerwert einer Fläche ist nicht ihr Marktwert, sondern der Mindestpreis, der bei Immobiliengeschäften veranschlagt wird, d. h., der Marktwert der jeweiligen Fläche ist grundsätzlich höher.
(121)
Ungeachtet der obigen Ausführungen haben die bulgarischen Behörden betont, dass die von ihnen gemachten Angaben über die Marktpreise die besten ermittelbaren Schätzungswerte seien, da i) es in Bulgarien keine Einzelregelungen über die Festsetzung von Marktpreisen für Forstflächen mittels Wertermittlung gebe, ii) die Durchführung einer Wertermittlung durch einen unabhängigen Gutachter hinsichtlich der möglichen Marktpreise für die betreffenden Flächen zum Zeitpunkt des Tauschgeschäfts viel Zeit in Anspruch nehmen würde und iii) dies eine sehr aufwendige Maßnahme wäre. Ferner haben die bulgarischen Behörden erklärt, die übermittelten Preise lägen jedenfalls näher an den fairen Marktpreisen als an den Verwaltungspreisen.
(122)
Letztlich haben die bulgarischen Behörden Informationen über eine Stichprobe von 25 Tauschgeschäften zu den tatsächlich angewandten Verwaltungspreisen sowie den hypothetischen Verwaltungspreisen vorgelegt, die sich bei Anwendung der Koeffizienten nach Maßgabe der 2010 angepassten Verordnung über die Basispreis ergeben würden. Im vorgelegten Auszug wurden 25 Tauschgeschäfte einbezogen, die vorwiegend 2009 oder 2008 zustande gekommen sind (nur sechs Geschäfte wurden 2007 abgewickelt). Diese Informationen wurden von der Kommission verlangt, um prüfen zu können, ob das System der Verwaltungspreise - sofern richtig angepasst - im Einklang mit der Rechtsprechung die Marktpreise für Forstflächen angemessen wiedergibt und stets einen Preis ergibt, der dem Marktwert möglichst nahekommt.
6. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
6.1. VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(123)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(124)
Damit eine Maßnahme als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 eingestuft werden kann, muss sie nachstehende kumulative Voraussetzungen erfüllen: i) Die Maßnahme muss dem Staat zurechenbar sein und aus staatlichen Mitteln finanziert werden; ii) sie muss dem Begünstigten einen Vorteil gewähren; iii) dieser Vorteil muss selektiv sein; und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(125)
In unserem Fall sollte auch die Vorfrage erörtert werden, ob die potenziellen Begünstigten der Tauschgeschäfte Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind. Dies ist erforderlich, da entsprechend der Ausformulierung dieser Vorschrift die Regeln über staatliche Beihilfen nur dann zur Anwendung kommen, wenn der Begünstigte ein Unternehmen ist.
(126)
Der Gerichtshof der Europäischen Union („EuGH“) definiert den Begriff „Unternehmen“ für die Zwecke des Artikels 107 Absatz 1 AEUV als jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (75). Dem EuGH zufolge ist eine wirtschaftliche Tätigkeit jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (76). Somit hängt die Einstufung einer Einheit als Unternehmen stets mit einer bestimmten Tätigkeit zusammen. Eine Einheit, die sowohl kommerzielle als auch nichtkommerzielle Tätigkeiten ausübt, gilt nur in Bezug auf ihre kommerziellen Tätigkeiten als Unternehmen als Unternehmen. Das Unternehmen muss nicht unbedingt eine juristische Person sein. Auch natürliche Personen können in Bezug auf das Beihilferecht als Unternehmen angesehen werden, wenn sie eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben.
(127)
Vor diesem Hintergrund ist anzumerken, dass bestimmte Begünstigte der angefochtenen Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum keine wirtschaftliche Tätigkeit mit den getauschten Forstflächen ausgeübt haben noch dies gegenwärtig tun. Daher gelten diese Begünstigten nicht als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sodass geschlossen werden kann, dass bei den mit dem bulgarischen Staat geschlossenen Tauschgeschäften keine staatliche Beihilfe vorliegt.
(128)
Folglich beziehen sich alle nachstehenden Abschnitte dieses Beschlusses ausschließlich auf diejenigen Begünstigten der angefochtenen Tauschgeschäfte, bei denen es sich um Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
6.1.1. Untrennbare Verbindung zwischen dem Tausch und der Umwidmung der Flächen
(129)
Das erste Bedenken der Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss bezog sich auf die Frage, ob die Tauschgeschäfte und die Umwidmung der von den Begünstigten erworbenen Forstflächen untrennbar miteinander verbunden waren. Dies ist wichtig, da - falls sich herausstellen sollte, dass ein solcher Zusammenhang vorliegt - dieser sich auf die Bewertung durch die Kommission auswirken könnte, ob die Tauschgeschäfte einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich brachten und wie dieser Vorteil zu quantifizieren wäre. Eine untrennbare Verbindung bedeutet, dass die Tauschparteien schon vor dem Geschäftsabschluss die Absicht hatten, die öffentlichen Forstflächen nach dem Tausch in Bauland umzuwidmen. Während die Verwaltungspreise für das Tauschgeschäft, errechnet auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise, auf dem Tausch von zwei Forstflächen beruhte, könnte daher die darauffolgende Umwidmung der öffentlichen Forstfläche - falls dies von Anfang an die Absicht war - dazu geführt haben, dass der Preis unter Berücksichtigung von deren künftiger Umwidmung in Bauland zu gering veranschlagt wurde.
(130)
Nach Auffassung der Kommission wäre die Tatsache, dass im Anschluss an die angefochtenen Tauschgeschäfte stets oder zumindest in einer überwiegenden Mehrheit der Fälle ein Antrag auf Umwidmung der von den Begünstigten im Tausch erhaltenen Forstfläche in Bauland gestellt (und dieser Antrag genehmigt) wurde, ein objektiver Beleg dafür, dass die an diesen Tauschgeschäften Beteiligten von Anfang an die Umwidmung der öffentlichen Forstflächen nach dem Tausch beabsichtigten.
(131)
Die von den bulgarischen Behörden in Reaktion auf den Eröffnungsbeschluss vorgelegten Statistiken belegen erneut die Angaben aus Erwägungsgrund 38, da ersichtlich wird, dass bei den 132 im Bezugsraum getätigten Tauschgeschäften 24 Anträge auf Umwidmung der Flächen in Bauland (also 18,2 % sämtlicher Tauschgeschäfte) gestellt wurden, wobei in 15 Fällen (also bei 11,4 % aller Tauschgeschäfte) die beantragte Umwidmung genehmigt wurde. Auf der Grundlage dieser Daten gelangt die Kommission zum Schluss, dass auf eine Mehrheit der Tauschgeschäfte kein Antrag auf Umwidmung der Flächen folgte.
(132)
Abgesehen davon betonte die Kommission, dass nach bulgarischem Recht für den Tausch und die Umwidmung von Grund und Boden zwei verschiedene Verfahren gelten und für diese Verfahren zwei verschiedene, voneinander unabhängige Behörden zuständig sind. Dies ist ein weiterer Anhaltspunkt dafür, dass die Tauschgeschäfte und die Umwidmung der Forstflächen in diesem Fall nicht untrennbar miteinander verbunden sind.
(133)
Da keine untrennbare Verbindung zwischen den Tauschgeschäften und der Umwidmung der getauschten, von den Begünstigten erworbenen Flächen festgestellt werden konnte, wird die Kommission diese beiden Verfahren separat auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV prüfen.
6.1.2. Vorliegen einer Beihilfe bei der Umwidmung der Forstflächen
(134)
Die Festsetzung der Widmung von Grund und Boden unterliegt der von den Behörden ausgeübten Rechtskontrolle der Nutzung und der Bebauungsintensität auf einem bestimmten Grundstück. Wenn eine Behörde die Umwidmung eines bestimmten Grundstücks genehmigt, wirkt sie als eine Regulierungsstelle und nicht als wirtschaftliche Einheit.
(135)
Ausschließlich unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährte Vorteile sind als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV anzusehen. Nach der Rechtsprechung des EuGH (77) bedeutet die darin getroffene Unterscheidung zwischen „von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfen“ und „aus staatlichen Mitteln“ gewährten Beihilfen nicht, dass alle vom Staat gewährten Vorteile, seien sie aus staatlichen Mitteln finanziert oder nicht, eine Beihilfe darstellen. Durch diese Unterscheidung soll vielmehr sichergestellt werden, dass die Begriffsbestimmung sowohl unmittelbar vom Staat gewährte Vorteile als auch Vorteile erfasst, die durch eine öffentliche oder private, vom Staat ernannte oder gegründete Stelle gewährt werden.
(136)
Obwohl die behördliche Genehmigung der Umwidmung einer bestimmten Forstfläche in Bauland zur Steigerung von deren Marktwert führen kann, stellt diese Genehmigung keine Übertragung staatlicher Mittel im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar: Die Ausübung dieser Regulierungsfunktion führt zu keiner positiven Übertragung von Mitteln an den Begünstigten dieser Genehmigung sowie zu keinem Verzicht auf staatliche Mittel, da die öffentliche Hand bei der Ausübung dieser Regulierungsfunktion nicht verpflichtet ist, von den erfolgreichen Antragstellern eine Gebühr zu erheben, die dem gesamten wirtschaftlichen Wert entspricht, den sie aus dem Erhalt dieser Genehmigung ziehen (78).
(137)
Dementsprechend stellt der behördliche Umwidmungsbeschluss in Bezug auf ein bestimmtes Grundstück keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
6.1.3. Vorliegen einer Beihilfe beim Tauschgeschäft
(138)
Nach ständiger Rechtsprechung (79) kann die Veräußerung von Grund und Boden oder Gebäuden durch öffentliche Einrichtungen an ein Unternehmen oder eine Person, das bzw. die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, zu einem wirtschaftlichen Vorteil führen und somit eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen, insbesondere wenn die Veräußerung nicht zum Marktwert, d. h. zu jenem Preis erfolgt, den ein privater Investor, der unter normalen Wettbewerbsbedingungen handelt, festsetzen würde. Gleiches gilt auch für Tauschgeschäfte, bei denen der Wert des ehemals öffentlichen Grund und Bodens den Wert des im Tausch an den Staat abgetretenen, ehemals privaten Grund und Bodens übersteigt.
(139)
Vor der Untersuchung, ob die Tauschgeschäfte einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich bringen, hat die Kommission allerdings das Vorliegen der übrigen Voraussetzungen nach Erwägungsgrund 124 im Hinblick auf die Ermittlung des Vorliegens einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu prüfen.
(140)
Erstens, was die Zurechenbarkeit der Maßnahme betrifft, so ist für die Tauschgeschäfte der Minister für Landwirtschaft und Ernährung oder der Ministerrat (je nach dem Ausmaß des tauschgegenständlichen Grund und Bodens) und die NFB zuständig, also ausschließlich staatliche Einrichtungen. Sofern die Tauschgeschäfte zur Übertragung von öffentlichen Forstflächen führt, die einen höheren Wert haben als die abgetretenen privaten Forstflächen, so liegt eine Übertragung staatlicher Mittel vor, da der bulgarische Staat auf bestimmte Erträge verzichtet, die er hätte erzielen können, wenn er beim Geschäftsabschluss gemäß den Marktverhältnissen gehandelt hätte.
(141)
Zweitens sind die Tauschgeschäfte selektiv, denn sie begünstigen allein diejenigen Eigentümer von Grund und Boden, die ihre privaten Forstflächen gegen öffentliche Forstflächen getauscht haben.
(142)
Drittens verfälschen die Tauschgeschäfte den Wettbewerb und beeinträchtigen den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Soweit es sich bei den Tauschbegünstigten um Unternehmen handelt, die Waren und Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anbieten, stärkt jeder mit dem Tauschgeschäfte verbundene finanzielle Vorteil ihre Stellung gegenüber konkurrierenden Unternehmen in der EU beim Handel mit denselben Waren und Dienstleistungen (80). Diesbezüglich haben mehrere Begünstigte (81) der Tauschgeschäfte als ihre Wirtschaftszweige unter anderem Immobilien, Tourismus, Gaststättenbetrieb und Forstwirtschaft in das bulgarische Handelsregister eintragen lassen. In diesen Wirtschaftszweigen herrscht auf Ebene der Union freier Wettbewerb. Dies wird ersichtlich aus Auszügen aus demselben Register, wo mehrere Begünstigte (82) der Tauschgeschäfte als ihre Wirtschaftszweige den Handel oder (internationale) kommerzielle Tätigkeiten angegeben haben. In Bezug auf das Argument der bulgarischen Behörden, dass eine Gesellschaft in Sonderregistern eingetragen sein muss, um Tourismusdienstleistungen erbringen oder Bautätigkeiten ausüben zu dürfen, was bei den meisten am Tauschgeschäft beteiligten Gesellschaften gar nicht der Fall ist, vertritt die Kommission die Ansicht, dass der Begriff „Unternehmen“ nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV ein objektiver Begriff ist, sodass die Frage, ob die Unternehmen Waren und Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anbieten und somit als Wettbewerber anderer Unternehmen auftreten und am Handel in der EU teilnehmen, in Anbetracht der von diesen Unternehmen tatsächlich ausgeübten Tätigkeiten und nicht abhängig von der Frage zu ermitteln ist, ob sie bestimmte formale Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats einhalten.
(143)
Was schließlich das Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils anbelangt, so beziehen sich die Tauschgeschäfte auf den Tausch von (mindestens) zwei Forstflächen zwischen dem bulgarischen Staat und Privatparteien. Für die Feststellung, ob den Privatparteien durch das Tauschgeschäft ein wirtschaftlicher Vorteil entstanden ist, sind die Marktwerte der getauschten Flächen zu ermitteln und zu vergleichen. Wenn im Rahmen des Tauschgeschäfts eine höherwertige öffentliche Forstfläche gegen eine private Forstfläche von geringerem Wert getauscht wird, so wird der Privatpartei ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt.
(144)
Wie in Erwägungsgrund 16 dargelegt, wurden die Verwaltungspreise für die jeweiligen Tauschgeschäfte auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise berechnet. Der EuGH hat erklärt, dass, wenn das nationale Recht Verwaltungsvorschriften für die Berechnung des Marktwerts von Grund und Boden im Hinblick auf dessen Veräußerung durch öffentliche Einrichtungen enthält, diese Vorschriften nur dann mit Artikel 107 AEUV vereinbar sind, wenn deren Anwendung in jedem Fall zu einem Verwaltungspreis führt, der dem Marktwert des Grund und Bodens möglichst nahekommt (83). Da der Marktwert theoretischer Natur ist, dürfen die erzielten Preise um eine bestimmte Spanne von dem theoretischen Wert abweichen (84).
(145)
Die bulgarischen Behörden wurden zur Übermittlung von Informationen über die Verwaltungspreise, die bei den 132 Tauschgeschäften im Bezugszeitraum angewandt wurden, sowie über die Marktpreise für diese Geschäfte aufgefordert. Die Kommission forderte die bulgarischen Behörden auf, bei der Ermittlung deren Marktwert auch etwaige frühere oder spätere Geschäfte mit denselben Forstflächen zu berücksichtigen. Obwohl nach Ansicht der Kommission die Lage der getauschten Forstflächen für die Prüfung des Vorliegens staatlicher Beihilfen bei den Tauschgeschäften irrelevant ist, wurden folglich etwaige vorhandene Preisinformationen berücksichtigt.
(146)
Die bulgarischen Behörden haben erklärt, es lägen gewisse Probleme mit der Zuverlässigkeit der Daten vor, die sie zu den Marktpreisen vorlegen könnten (85). Zugleich haben sie auch betont, dass die übermittelten Auskünfte die besten Schätzungswerte der Marktpreise darstellten (86). Nach Ansicht der Kommission sind diese Angaben hinreichend zuverlässige Schätzungswerte des tatsächlichen (also des „fairen“) Marktwerts der jeweiligen Forstflächen.
(147)
Aus der Auswertung der Daten ergab sich, dass bei den privaten Forstflächen die Anwendung von Verwaltungspreisen zu einer systematischen Überbewertung ihres Preises im Vergleich zu den Marktpreisen geführt hat (87), während bei den öffentlichen Forstflächen die Lage nicht so eindeutig erscheint, da sowohl Über- als auch Unterbewertungen vorliegen. Dementsprechend würde bei der Untersuchung, ob den Begünstigten infolge der Tauschgeschäfte ein Vorteil gewährt wurde, ein einfacher Vergleich des Marktpreises der öffentlichen Forstfläche zum Zeitpunkt der Tauschabwicklung mit dem Marktpreis der entsprechenden privaten Forstfläche die systematische Überbewertung des Preises der privaten Forstflächen nicht hinreichend berücksichtigt. Daher hat die Kommission eine Formel entwickelt, in der die bei dem ursprünglichen Geschäft angewandten Verwaltungspreise zwecks der korrekten Bewertung des aus dem Tausch resultierenden Vorteils berücksichtigt werden. Für diese Formel, die bereits im Eröffnungsbeschluss festgelegt wurde, ist die Berechnung nachstehender Beträge erforderlich:
i)
des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die private Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise; und
ii)
des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die öffentliche Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise.
Ein Vorteil liegt vor, wenn die Differenz aus ii minus i positiv ist.
Eine etwaige zwischen den Geschäftsparteien geleistete Ausgleichszahlung zur Deckung des Differenzbetrags zwischen den Verwaltungspreisen für die beiden tauschgegenständliche Flächen ist bei der Ermittlung, ob das Tauschgeschäft einen Vorteil mit sich bringt, ebenfalls zu berücksichtigen.
(148)
Unter Anwendung dieser Formel auf die von den bulgarischen Behörden übermittelten Daten zu den fairen Marktwerten und den Verwaltungspreisen für die getauschten Forstflächen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass bei fast 80 % der im Bezugszeitraum abgewickelten Tauschgeschäfte deren Begünstigten ein Vorteil gewährt wurde (siehe Tabelle 4).
Tabelle 4
Vergleich der bei den Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreise mit den von den bulgarischen Behörden übermittelten Marktpreisen
Tauschgeschäfte
2007
2008
2009
Summe
Gewährung eines Vorteils (Anzahl der Fälle)
18
48
38
104
In Prozent aller Tauschgeschäfte
78 %
77 %
81 %
79 %
Anzahl der geschlossenen Tauschgeschäfte
23
62
47
132
(149)
Aus den obigen Daten geht hervor, dass die für die Zwecke der Tauschgeschäfte nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise festgesetzten Verwaltungspreise den tatsächlichen Marktwert der jeweiligen Forstflächen nicht in hinreichendem Maße widerspiegelten.
(150)
Diese Abweichung zwischen den bei den angefochtenen Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreisen und den Marktpreisen für die betreffenden Forstflächen ergibt sich einerseits aus der Tatsache, dass die der Verordnung über die Basispreise zugrunde gelegte Grundmethode nicht in hinreichendem Maße den Kriterien Rechnung trägt, die einem Marktbeteiligter bei der Bewertung der zu tauschenden Forstflächen wichtig erscheinen könnten, noch diese angemessen gewichtet. Erstens sollte der Durchschnittswert des Grund und Bodens eigentlich laut Anhang 1 der Verordnung über die Basispreise abhängig von der Bodenkategorie, die identische Bedingungen für das Pflanzenwachstum schafft, die als Grundlage für die Berechnung des Basiswerts des Grund und Bodens eingesetzt werden (siehe Erwägungsgrund 18), unter Zugrundelegung der Marktpreise oder der für die öffentlichen Forstflächen geführten Aufzeichnungen berechnet werden, der Durchschnittswert wurde jedoch de facto von Sachverständigen auf der Grundlage von nur wenigen Marktquellen ermittelt.
(151)
Zweitens stellen die Koeffizienten und Aufschläge, die bei der Berechnung des Basiswerts der Forstflächen nach den Erwägungsgründen 18 bis 26 zur Berücksichtigung bestimmter Eigenschaften der Flächen angewandt werden, ein Mittel zur Verringerung des Verwaltungsaufwands und keinen Versuch einer genauen Messung des wirtschaftlichen Wertes dar, den ein in einer ähnlichen Lage befindlicher hypothetischer Marktbetreiber diesen Eigenschaften beilegen würde. So haben die bulgarischen Behörden keine wirtschaftlichen Daten zur Rechtfertigung der in der Verordnung festgesetzten Höhe der Koeffizienten und Aufschläge vorgelegt.
(152)
Doch selbst wenn die in der Verordnung über die Basispreise festgelegte Methode bereits Marktpreise für die getauschten Forstflächen hervorgebracht hätte, quod non, wurden die Durchschnittspreise, Koeffizienten und Aufschläge, im Bezugszeitraum nie angepasst, um die anschließend eingetretenen Schwankungen der Marktpreise angemessen berücksichtigen zu können. Nach der Rechtsprechung (88) ist für den Fall einer abrupten Steigerung der Preise für den Grund und Boden in den behördlichen Berechnungsverfahren für den Preis für die von öffentlichen Einrichtungen zu veräußernden Grundstücke eine ständige Anpassung dieser Preise vorzusehen, damit der vom Erwerber tatsächlich gezahlte Preis dem Marktwert dieser Grundstücke so weit wie möglich entspricht. Im Rahmen der vorläufigen Prüfung haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass nach den Artikeln 7.1 und 32 der Verordnung über die Basispreise die darin enthaltenen Koeffizienten für die Berechnung der Verwaltungspreise eigentlich jährlich angepasst werden sollten. Zudem sind nach den von den bulgarischen Behörden übermittelten Informationen die Marktpreise für Forstflächen im Bezugszeitraum stark gestiegen. Trotzdem ist die in dieser Verordnung vorgesehene Anpassung in diesem Zeitraum unterblieben. Die bulgarischen Behörden haben die Durchschnittspreise, die für die Berechnung der Verwaltungspreise verwendeten Koeffizienten und Aufschläge erst im Jahr 2010 an die jüngsten Marktentwicklungen angepasst.
(153)
Dementsprechend schließt die Kommission, dass den Begünstigten der Tauschgeschäfte durch die Tauschgeschäfte in den Fällen, in denen die angewandten Verwaltungspreise den Marktpreis für die getauschten Forstflächen nicht angemessen widerspiegelten, ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt wurde.
6.1.4. De-minimis-Beihilfe
(154)
Schließlich ist hervorzuheben, dass in den Fällen, bei denen der Begünstigte eines Tauschgeschäfts einen Vorteil erhalten hat, der die Höchstgrenzen nach der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission (89) nicht übersteigt, dieser Vorteil nicht als staatliche Beihilfe gilt und daher nicht unter das Verbot nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV fällt, sofern alle weiteren Vorschriften dieser Verordnung erfüllt sind.
(155)
Die von den bulgarischen Behörden übermittelten quantitativen Daten lassen darauf schließen, dass die von den Begünstigten des Tauschgeschäfts erhaltene Beihilfe in vielen Fällen (90) unter der De-minimis-Schwelle von 200 000 EUR liegt.
6.1.5. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer Beihilfe
(156)
Angesichts der obigen Ausführungen gelangt die Kommission zum Schluss, dass die von der Republik Bulgarien im Bezugszeitraum abgewickelten Tauschgeschäfte in den Fällen, bei denen die Gegenpartei des jeweiligen Geschäfts ein Unternehmen im Sinne dieser Vorschrift war, die bei diesem Geschäft angewandten Verwaltungspreise die Marktpreise nicht widerspiegeln, sodass die Voraussetzungen für eine De-minimis-Beihilfe nach der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 nicht erfüllt sind, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
6.2. RECHTMÄSSIGKEIT DER MASSNAHME
(157)
Da die Tauschgeschäfte nicht vor ihrer Durchführung angemeldet wurden, ist die Republik Bulgarien ihrer Pflicht nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV nicht nachgekommen. Daher stellen diese Tauschgeschäfte eine rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfe dar.
6.3. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(158)
Obwohl die bulgarischen Behörden zur Vorlage von Informationen über die Vereinbarkeit dieser Tauschgeschäfte mit dem Binnenmarkt aufgefordert wurden, beharrten sie auf ihrem Standpunkt, dass diese Geschäfte sich nicht auf den Handel innerhalb der EU auswirkten und daher keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellten.
(159)
Diesbezüglich hat die Kommission betont, dass die Beweislast für die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt bei Ausnahmen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV grundsätzlich beim Mitgliedstaat liegt und dieser nachweisen muss, dass die Voraussetzungen für diese Ausnahme erfüllt sind (91).
(160)
In jedem Fall vertritt die Kommission die Ansicht, dass prima facie keine Gründe vorliegen, anzunehmen, dass die Tauschgeschäfte entweder unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe а oder Buchstabe c AEUV oder auf der Grundlage einer darauf beruhenden Leitlinie mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.
(161)
Deswegen kann die Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor („Rahmenregelung für den Forstsektor“) nicht als Grundlage für die Vereinbarkeit der Tauschgeschäfte verwendet werden, da diese ausschließlich lebendige Bäume und deren natürliches Umfeld in Wäldern und sonstigen bewaldeten Bereichen, einschließlich Maßnahmen zur Aufrechterhaltung und Verstärkung der ökologischen und schützenden Funktionen der Wälder und Maßnahmen zur Förderung der Nutzung von Wäldern für Freizeitangebote und deren soziale und kulturelle Auswirkungen betrifft. Zudem fallen die Kosten, die durch Beihilfen im Rahmen der Tauschgeschäfte gedeckt werden, nicht unter die Definition der zulässigen Kosten nach der Rahmenregelung für den Forstsektor (92), da den Privatparteien keine gesetzlichen oder vertraglichen Pflichten zur Nutzung der mit den Tauschgeschäften erhaltenen Flächen als Naturschutzgebiete auferlegt wurden. Im Gegenteil waren alle Beteiligten berechtigt, die Umwidmung der Forstflächen in Bauland zu beantragen, und manche haben dies auch getan.
(162)
Auch die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 bieten keine Grundlage für die Vereinbarkeit der Beihilfe. Diesbezüglich betont die Kommission, dass die Tauschgeschäfte von den bulgarischen Behörden nicht mit der ausdrücklichen Absicht vorgenommen wurden, die regionale Entwicklung zu fördern. Zudem wurden auch die zulässigen Kosten nicht festgesetzt; auch wurde nicht festgelegt, wie das Vorliegen des Anreizeffekts der Beihilfe kontrolliert und wie die Einhaltung der geltenden Höchstschwellen für Regionalbeihilfen sichergestellt werden sollte.
(163)
Schließlich haben die bulgarischen Behörden im Rahmen der Verhandlungen vor dem Erlass des Eröffnungsbeschlusses erklärt, dass die Tauschgeschäfte einem strategischen Ziel der Konsolidierung des Eigentumsrechts an Forstflächen dienten. Selbst wenn die Konsolidierung von Forstflächen als Ziel von allgemeinem Interesse eingestuft werden könnte, quod non, haben die bulgarischen Behörden keinen Nachweis dafür geliefert, dass die gewährte Beihilfe für die Erreichung dieses Ziels notwendig war sowie dass die gewählten Mittel dafür am besten geeignet waren.
(164)
Ferner haben sie auch nicht nachgewiesen, dass bei den gewählten Mitteln gewährleistet war, dass die gewährte Beihilfe auf das für einen Anreiz der Privatparteien zum Abschluss der Tauschgeschäfte notwendige Minimum begrenzt war. Dies ist unter anderem aus den starken Schwankungen der Verwaltungspreise auf Basis der angewandten Methode ersichtlich. Ein Vergleich mit den von den bulgarischen Behörden übermittelten Marktpreisen zeigt, dass diese Verwaltungspreise nicht systematisch um einen ähnlichen Prozentsatz höher oder niedriger als die Marktpreisen waren. Eine Betrachtung beispielsweise der Geschäfte aus dem Jahr 2007 ergibt, dass die Differenz zwischen den Markt- und den Verwaltungspreisen für die privaten Forstflächen zwischen -503,97 % und +89,91 % schwankte (93).
(165)
Letztlich haben die bulgarischen Behörden nicht nachgewiesen, dass die Tauschgeschäfte den Wettbewerb nicht in einem Maße verfälschen, das dem allgemeinen Interesse zuwiderläuft. Somit können die Tauschgeschäfte nicht für unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(166)
Daher schließt die Kommission, dass die im Rahmen der Tauschgeschäfte gewährte Beihilfe nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft werden kann.
7. RÜCKFORDERUNG
(167)
Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 sind rechtswidrig gewährte Beihilfen, die für mit dem Binnenmarkt unvereinbar befunden werden, von den Begünstigten zurückzufordern, außer wenn dies gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz verstieße. In Artikel 14 Absatz 2 dieser Verordnung heißt es, dass die zurückzufordernde Beihilfe Zinsen von dem Zeitpunkt, ab dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung umfasst. Schließlich besagt Artikel 14 Absatz 3, dass die Rückforderung unverzüglich und nach den Verfahren des betreffenden Mitgliedstaats erfolgt, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung des Kommissionsbeschlusses ermöglicht wird.
(168)
Das Ziel der Rückforderung ist erreicht, wenn die rechtswidrige Beihilfe einschließlich der angemessenen Verzugszinsen von den begünstigten Unternehmen zurückgezahlt wurde. Mit der Rückforderung der Beihilfe erstattet der Begünstigte den Vorteil, der ihm gegenüber seinen Marktwettbewerbern gewährt wurde, zurück, sodass die Lage von vor der Gewährung der Beihilfe wiederhergestellt wird (94). Obwohl der Mitgliedstaat das Mittel zur Erfüllung seiner Pflicht zur Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe wählen kann, dürfen die gewählten Maßnahmen den Geltungsbereich und die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigen. Ein Mitgliedstaat kann seiner Pflicht zur Rückforderung nur mit Mitteln nachkommen, die geeignet sind, die normalen Wettbewerbsverhältnisse wiederherzustellen, die durch die Gewährung der rechtswidrigen Beihilfe verfälscht wurden, und die mit dem einschlägigen Unionsrecht vereinbar sind (95).
(169)
Da festgestellt wurde, dass die Republik Bulgarien über die Tauschgeschäfte rechtswidrige staatliche Beihilfen gewährt hat, sollte sie aufgefordert werden, diese Beihilfe von den Begünstigten der entsprechenden Geschäfte zurückzufordern.
7.1. IDENTIFIZIERUNG DER BEGÜNSTIGTEN, VON DENEN DIE BEIHILFEN ZURÜCKZUFORDERN SIND
(170)
Die rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe muss von den Unternehmen, die diese tatsächlich in Anspruch genommen haben, zurückgefordert werden (96). Ist die Kommission im Beschluss selbst nicht in der Lage, alle Unternehmen, die eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe erhalten haben, zu identifizieren, muss dies zu Beginn der Vollstreckung des Beschlusses durch den betreffenden Mitgliedstaat erfolgen, der dann die Lage jedes betroffenen Unternehmens zu analysieren hat (97).
(171)
Im vorliegenden Fall handelt es sich bei den potenziellen Begünstigten der mit dem Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Beihilfe um diejenigen natürlichen und juristischen Personen, die im Bezugszeitraum an den 132 Tauschgeschäften mit den bulgarischen Behörden beteiligt waren. Aus dieser Gruppe ausschließen sollten die bulgarischen Behörden diejenigen natürlichen und juristischen Personen, die nicht als „Unternehmen“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV einzustufen sind, sowie diejenigen Personen, die im Rahmen der Tauschgeschäfte, an denen sie beteiligt waren, einen Vorteil erlangt haben, dessen Gesamthöhe die in der De-minimis-Beihilfe-Verordnung festgesetzten Schwellen nicht überschreitet, sofern diese Geschäfte auch mit den übrigen Vorschriften dieser Verordnung im Einklang stehen. Die übrigen natürlichen und juristischen Personen, die an Tauschgeschäften beteiligt waren, sollten als Begünstigte einer rechtswidrig gewährten staatlichen Beihilfe angesehen werden, von denen die bulgarischen Behörden den infolge dieser Geschäfte erhaltenen Vorteil zurückzufordern haben.
7.2. QUANTIFIZIERUNG DER BEIHILFEN
(172)
Die Kommission ist nicht rechtlich verpflichtet, den genauen zurückzufordernden Betrag festzusetzen, insbesondere wenn ihr die dafür notwendigen Daten nicht vorliegen. Stattdessen reicht es aus, wenn im Beschluss der Kommission Angaben enthalten sind, die es dem Mitgliedstaat ermöglichen, den zurückzufordernden Betrag ohne allzu große Schwierigkeiten zu ermitteln (98).
(173)
Wie bereits in Erwägungsgrund 147 erwähnt, ist die Kommission der Auffassung, dass der Mitgliedstaat folgende Methode als Ausgangspunkt für die Ermittlung der Höhe der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe zugrunde legen sollte, die von den einzelnen Begünstigten zurückzufordern ist:
i)
Ermittlung des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die private Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise; und
ii)
Ermittlung des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die öffentliche Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise.
Der Grundbetrag der durch das Tauschgeschäft gewährten staatlichen Beihilfe entspricht der Differenz aus ii minus i.
In Fällen, bei denen eine öffentliche Forstfläche mit einem höheren Verwaltungspreis gegen eine private Forstfläche mit einem niedrigeren Verwaltungspreis getauscht wurde, ist dieser Grundbetrag entsprechend anzupassen. Nach Angaben der bulgarischen Behörden musste in diesen Fällen der Begünstigte dem Staat zur Deckung der Differenz des Werts der Flächen eine Ausgleichszahlung leisten. Folglich sollte der Grundbetrag der Beihilfe um diesen von den Begünstigten an die bulgarischen Behörden geleisteten Betrag der Ausgleichszahlung reduziert werden. Den daraus resultierenden Betrag sollten die bulgarischen Behörden vom Begünstigten zurückfordern, damit der durch das Tauschgeschäft erhaltene Vorteil zurückerstattet wird.
(174)
Zur Ermittlung der Marktpreise der jeweiligen Forstflächen muss deren Wirtschaftswert zum Tauschzeitpunkt vollumfänglich berücksichtigt werden. Die Angaben aus der Stellungnahme der bulgarischen Behörden vom 29. August 2008 lassen darauf schließen, dass in einigen Fällen auf den öffentlichen Forstflächen bereits vor der Tauschabwicklung Gebäude und Infrastruktur errichtet worden waren, auch wenn die Fläche zuvor keine Umwidmung in Bauland erfahren hatte. In Bezug auf solche Fälle vertritt die Kommission die Ansicht, dass der Wert dieser Gebäude und/oder Infrastruktur ebenfalls vollständig für den Marktwert der Fläche berücksichtigt werden muss.
(175)
Die Kommission stellt fest, dass die bulgarischen Behörden bereits über Informationen zu den bei den Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreisen sowie zu den Marktpreisen sämtlicher von diesen Geschäften zum Tauschzeitpunkt betroffenen Flächen verfügen (99), sodass sie keine allzu großen Schwierigkeiten haben dürften, die zurückzufordernden Beträge aufgrund der Methode nach Erwägungsgrund 173 zu ermitteln (100).
(176)
Jedoch können die bulgarischen Behörden in den Fällen, in denen sie begründete Bedenken hegen, dass diese Methode nicht angewandt werden kann oder zu einem Betrag führt, der offensichtlich die Höhe der vom Begünstigten erhaltenen staatlichen Beihilfe nicht angemessen widerspiegelt, beschließen, eine Bewertung der Marktpreise für die getauschten Forstflächen zum Zeitpunkt des Geschäftsabschlusses mithilfe eines unabhängigen Sachverständigen durchzuführen, der für solche Bewertungen qualifiziert ist und im Wege einer offenen öffentlichen Ausschreibung gewählt wurde. Bei der Festlegung des Verfahrens zur Auswahl dieses Gutachters sind - selbst wenn bei der Ausschreibung die Schwellen nach den EU-Ausschreibungsrichtlinien nicht überschritten werden - die Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung einzuhalten. Insbesondere muss die Ausschreibung: i) auf eine geeignete Art und Weise bekannt gemacht werden; ii) sich auf objektive, im Voraus bekannte Auswahlkriterien gründen; und iii) den Hinweis enthalten, dass nach einer Vorauswahl der endgültige Beschluss unter Beteiligung von Vertretern der Kommissionsdienststellen gefasst wird. In diesen Ausnahmefällen müssen die bulgarischen Behörden: i) angeben, um welche Flächen es geht; ii) begründen, weshalb eine Bewertung durch einen unabhängigen Sachverständigen in diesem Einzelfall notwendig ist; und iii) der Kommission einen (im Rahmen einer Ausschreibung ausgewählten) unabhängigen Sachverständigen vorschlagen, der sowohl von der Kommission als auch von der Republik Bulgarien angenommen werden muss.
(177)
Ferner vertritt die Kommission, da für die Zwecke der Rückforderung die Lage von vor dem Zeitpunkt der Durchführung des Tauschgeschäfts wiederhergestellt werden muss, die Ansicht, dass in Anbetracht der außerordentlichen Natur derjenigen Tauschvereinbarungen in Bezug auf Forstflächen, die nicht für gewerbliche Zwecke genutzt worden sind, die Republik Bulgarien ihrer Pflicht zur Rückforderung der rechtswidrig gewährten Beihilfe auch nachkommen kann, indem sie die angefochtenen Tauschgeschäfte durch Rücktausch der betreffenden Flächen rückgängig macht. Dies führt allerdings nur dann zu einer angemessenen Rückforderung, wenn nach Durchführung des Tauschgeschäfts keine wesentlichen Veränderungen an den öffentlichen und privaten Forstflächen vorgenommen wurden. In solchen Fällen muss die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien über die betroffenen Forstflächen unterrichtet werden, wobei die entsprechenden Tauschgeschäfte rückgängig zu machen sind und binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Nachweise für die Rückabwicklung vorgelegt werden müssen.
(178)
In allen Fällen, in denen eine Rückforderung erforderlich ist, ist diese ab dem Zeitpunkt geltend zu machen, ab dem der Begünstigte den Vorteil erhalten hat, d. h. ab dem Datum der amtlichen Urkunde, die den Begünstigten zum Tausch seiner privaten Forstfläche gegen eine öffentliche Forstfläche berechtigte.
(179)
Die zurückzufordernden Beträge müssen Zinsen einschließen, die ab dem Zeitpunkt der Gewährung der Beträge an den Begünstigten bis zur tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden. Die Zinsen sind gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission (101) und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 der Kommission (102) zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel zu berechnen.
(180)
Die Termine für die Rückforderung der staatlichen Beihilfe von den einzelnen Begünstigten sollten möglichst den in der Rückforderungsbekanntmachung genannten Fristen entsprechen (103). Die Fristen dürfen in keinem Fall länger sein als die Fristen nach Tabelle 5.
Tabelle 5
Rückforderungszeitplan
Frist
Maßnahme
1.
binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
hat die Republik Bulgarien der Kommission die geplanten oder ergriffenen Maßnahmen zur Erfüllung des Beschlusses mitzuteilen, insbesondere:
i)
der Kommission eine Liste aller von der Rückforderung betroffenen Tauschgeschäfte mit den nachstehenden Angaben vorzulegen:
-
Verwaltungs- und Marktpreise der getauschten privaten und öffentlichen Forstflächen (auf Basis der von der Republik Bulgarien erteilten Auskünfte aus dem Schriftsatz 2014/032997), Angaben über zusätzliche mit jedem Geschäft zusammenhängende Ausgleichszahlungen unter Angabe des daraus resultierenden zurückzufordernden Beihilfebetrags;
-
Angabe der an einschlägigen Tauschgeschäften beteiligten Privatparteien sowie Erläuterung, inwieweit die einzelnen Begünstigten als Unternehmen anzusehen sind.
ii)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage einer gutachterlichen Wertermittlung der Marktpreise für die Forstflächen zum Tauschzeitpunkt erfolgen wird (Erwägungsgrund 176);
iii)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung durch Rückabwicklung des Tauschgeschäfts erfolgen wird (Erwägungsgrund 177);
2.
binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien für die Forstflächen nach Absatz 1 Unterabsatz ii oben einen unabhängigen Sachverständigen bestellt haben, der mit der Wertermittlung dieser Forstflächen beauftragt wird. Dieser muss im Rahmen einer offenen öffentlichen Ausschreibung ausgewählt und mit der Zustimmung der Kommission auf vorherigen Antrag der Republik Bulgarien bestellt werden.
3.
binnen sieben Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien für die Forstflächen nach Absatz 1 Unterabsatz ii oben der Kommission das Wertermittlungsgutachten des unabhängigen Sachverständigen vorlegen.
4.
binnen acht Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien an sämtliche Begünstigte die Rückforderungsanordnungen unter Angabe der genauen zurückzuzahlenden Beihilfebeträge übersandt haben.
5.
binnen zwölf Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien die Rückforderung der Beihilfen für sämtliche Tauschgeschäfte tatsächlich vollzogen haben -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatlichen Beihilfen, die die Republik Bulgarien im Zeitraum 1. Januar 2007-27. Januar 2009 unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV Unternehmen im Rahmen von Tauschgeschäften von öffentlichen Forstflächen gegen private Forstflächen rechtswidrig gewährt hat, sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
Einzelbeihilfen im Rahmen von in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften stellen keine Beihilfen dar, sofern sie die Voraussetzungen erfüllen, die in einer nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 erlassenen Verordnung genannt sind, die zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe galt.
Artikel 3
Einzelbeihilfen im Rahmen von in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften, die zum Zeitpunkt ihrer Bewilligung die Voraussetzungen erfüllen, die in einer nach Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 erlassenen Verordnung oder in einer anderen genehmigten Beihilferegelung genannt sind, sind bis zu den für derartige Beihilfen geltenden Beihilfehöchstintensitäten mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 4
(1) Die Republik Bulgarien fordert die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen im Rahmen der in Artikel 1 genannten Tauschgeschäfte von den Begünstigten zurück.
(2) Abweichend von den Bestimmungen von Absatz 1 kann eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe von dem Begünstigten zurückerstattet werden, indem die betreffenden Tauschgeschäfte rückgängig gemacht werden; dies ist jedoch nur möglich, wenn an den betreffenden öffentlichen und privaten Forstflächen nach dem Zeitpunkt dieses Geschäfts keine wesentlichen Veränderungen vorgenommen worden sind.
(3) Auf den Rückforderungsbetrag werden Zinsen erhoben, die ab dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfen dem Begünstigten zur Verfügung standen, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(4) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(5) Die Republik Bulgarien stellt ab dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen ein, die sich aus den in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften ergeben.
Artikel 5
(1) Die Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurden, werden unverzüglich und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Die Republik Bulgarien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen zwölf Monaten nach seiner Bekanntgabe vollständig umgesetzt wird.
Artikel 6
(1) Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Aufstellung aller Tauschgeschäfte mit nachstehenden Angaben:
-
Verwaltungs- und Marktpreise der getauschten privaten und öffentlichen Forstflächen, Angaben über zusätzliche mit jedem Geschäft zusammenhängende Ausgleichszahlungen unter Angabe des daraus resultierenden zurückzufordernden Beihilfebetrags;
-
Angabe der an einschlägigen Tauschgeschäften beteiligten Privatparteien (d. h. des Begünstigten) sowie Erläuterung, inwieweit die einzelnen Beteiligten als Unternehmen anzusehen sind.
b)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage einer gutachterlichen Wertermittlung der Marktpreise der Forstflächen zum Tauschzeitpunkt entsprechend dem Schriftsatz 2014/032997 von Bulgarien erfolgen wird;
c)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung durch Rückabwicklung des Tauschgeschäfts erfolgen wird;
d)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage der durch einen unabhängigen Sachverständigen ermittelten Beträge erfolgen wird, einschließlich Nachweisen zu dessen Bestellung nach der Auswahl im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung und mit der Zustimmung der Kommission.
(2) Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen acht Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Aufstellung der Begünstigten, die im Rahmen der Tauschgeschäfte nach Artikel 1 eine Beihilfe erhalten haben, samt Angabe des Gesamtbetrags der von jedem einzelnen Begünstigtem im Rahmen dieser Geschäfte erhaltenen Beihilfe;
b)
Gesamtbetrag (Nennbetrag und Rückforderungszinsen), der von jedem einzelnen Begünstigten zurückgefordert wird;
c)
ausführliche Beschreibung der bereits ergriffenen und vorgesehenen Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses;
d)
Nachweise der Rückforderungsanordnung an die Begünstigten.
(3) Die Republik Bulgarien legt binnen zwölf Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Nachweise für die vollständige Rückzahlung der Beihilfen durch die jeweiligen Begünstigten vor.
(4) Die Republik Bulgarien unterrichtet die Kommission mittels zweimonatlicher Berichte über den Fortgang ihrer Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Tauschgeschäfte gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf einfache Anfrage der Kommission legt die Republik Bulgarien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt die Republik Bulgarien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Rückforderungszinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
Dieser Beschluss ist an die Republik Bulgarien gerichtet.
Brüssel, den 5. September 2014