РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 27 март 2014 година
относно схема за държавна помощ SA.36139 (13/C) (ex 13/N),
която Обединеното кралство възнамерява да приведе в действие за видеоигрите
(нотифицирано под номер C(2014) 1786)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/764/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 25 януари 2013 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението си да въведе данъчно облекчение за видеоигрите от 1 април 2013 г. до 31 март 2017 г. Комисията поиска допълнителна информация с писмо от 7 март 2013 г., която Обединеното кралство предостави с писмо от 22 март 2013 г.
(2)
С писмо от 16 април 2013 г. Комисията уведоми Обединеното кралство, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на планираната мярка за помощ.
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедурата („Решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията призова заинтересованите страни да представят своите мнения.
(4)
Обединеното кралство представи мнението си относно това решение с писмо от 17 май 2013 г. Комисията получи мнения и от заинтересованите страни. Тя ги предаде на Обединеното кралство, което получи възможността да отговори; коментарите от страна на Обединеното кралство бяха получени с писма от 22 август 2013 г. С писмо от 7 октомври 2013 г. Комисията поиска от Обединеното кралство допълнителна информация. Обединеното кралство отговори с писмо от 4 ноември 2013 г.
II. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(5)
Целта на мярката е да се предостави стимул за разработчиците на видеоигри да произвеждат видеоигри, отразяващи британската или европейската култура. Мярката е замислена по модела на данъчния стимул за филмите в Обединеното кралство, одобрен от Комисията през 2006 г. (3) и удължен през 2011 г. (4) до 31 декември 2015 г.
(6)
Предложеният общ бюджет за мярката, която е планирана да се прилага до 31 март 2017 г., е 115 млн. GBP. За финансовата 2013-2014 г. планираните разходи са в размер на 10 млн. GBP и по 35 млн. GBP за всяка от следващите три години. Помощта е финансирана от Министерството на финансите на Обединеното кралство. Отделът за сертифициране към Британския филмов институт ще отговаря за оценяването на заявленията за сертифициране на игри, отразяващи британската култура.
(7)
Дружествата, подлежащи на корпоративно данъчно облагане в Обединеното кралство, които разработват отговарящи на условията видеоигри, ще могат да изискват данъчно облекчение за разходите за стоки и услуги, използвани или консумирани в Обединеното кралство, в размер на най-много 25 % от производствения бюджет. Облекчението се получава чрез допълнително приспадане на отговарящите на условията производствени разходи от облагаемия доход, произтичащ от видео игрите. При все това не повече от 80 % от производствения бюджет могат да бъдат допълнително приспаднати. В случай че бенефициерът е понесъл загуба за отчетния период, той може да поиска възстановяване на дължимия данъчен кредит. Според раздел 1217CF(3) от проектозакона за изменение на Закона за корпоративното данъчно облагане от 2009 г. допустимите разходи се ограничават до основните разходи за проектиране, производство и тестване на играта.
(8)
Данъчното облекчение за видеоигрите в Обединеното кралство подлежи на културен тест, подобен на този за данъчния стимул за производството на филми в Обединеното кралство. И двата теста са разделени на четири направления (културно съдържание, културен принос, използване от културни центрове в Обединеното кралство и използване от културни дейци, които са граждани на Обединеното кралство или на страна от ЕИП или пребивават в Обединеното кралство или в ЕИП).
(9)
Тъй като мярката, за която е изпратено уведомление, е финансирана посредством намаление на данъци, които обикновено са дължими на държавния бюджет, тя е финансирана от държавата. Видеоигри се произвеждат в няколко държави членки и за тези видеоигри съществува вътрешен пазар. Следователно подпомагането на видеоигрите може да засегне търговията и конкуренцията между държавите членки. В съответствие с това в решението за откриване на процедурата Комисията установи, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията изрази също своите съмнения, че мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
(10)
Първо, Комисията изрази съмнение, че е необходимо и пропорционално подобна помощ да бъде свързана с териториални условия. Органите на Обединеното кралство са основали разработката на предложената схема на схемата за данъчния стимул за производството на филми в Обединеното кралство. Поради това те са предложили данъчното облекчение да се предлага само за разходите за стоки и услуги, използвани или консумирани в Обединеното кралство. При схемата за стимулиране на производството на филми обаче се използва специално изключение от обичайната забрана за териториални ограничения, което се позволява съгласно Съобщението (5) относно филмовата индустрия единствено по отношение на подпомагането на производството на филми и телевизионни програми, но не и по отношение на видеоигри.
(11)
Второ, Комисията изрази съмнение, че помощта за видеоигрите е необходима, след като те представляват бързо разрастващ се пазар. Органите на Обединеното кралство не предоставиха убедителни доказателства, че е възможен пазарен провал, водещ до недостатъчно производство на игри, отразяващи британската култура.
(12)
Освен това Обединеното кралство счита, че данъчното облекчение за видеоигрите в Обединеното кралство е съвместимо с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква г) от Договора. Комисията обаче не беше убедена, че културният тест, предложен от Обединеното кралство, на практика ще доведе до избирателно определяне на ограничения брой видео игри, които се отличават с културно качество, предлагано в недостатъчна степен от пазара без наличието на помощ, и които ще бъдат от съществено значение да се гарантира представянето и отразяването на британските и европейските културни теми във видеоигрите.
(13)
И накрая, Комисията изрази опасения, че помощта може да стимулира надпревара в субсидирането в рамките на Съюза и изрази съмнение, че потенциалното нарушаване на конкуренцията ще бъде балансирано от каквито и да било положителни въздействия.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(14)
Комисията получи мнения от една държава членка - Франция, национални сдружения на разработчици на игри от Обединеното кралство, Франция, Германия, Финландия, Европейската федерация на разработчици на игри (EGDF), публични органи от Обединеното кралство, занимаващи се със стимулиране на киното, един телевизионен оператор и търговски сдружения за филмови продукции от Обединеното кралство. Всички страни, които изразиха мнения, подчертаха културното качество и значение, които имат игрите. Според тях пазарните стимули за производството на по-значими в културно отношение видеоигри са недостатъчни. Никой от тях не смята, че е налице риск от надпревара в субсидирането между държавите членки.
(15)
Относно необходимостта от помощта заинтересованите страни изтъкват, че Обединеното кралство е губело водещата си позиция по отношение на пазара на видеоигрите, че през 2012 г. по-малко от 10 % от пуснатите на пазара игри в Обединеното кралство са разработени там, че пазарът е доминиран от Северна Америка и Азия и че е налице изтичане на персонала към Канада. Представилите мнения страни посочиха също факта, че основните предизвикателства за държавите членки са свързани с преодоляване на конкуренцията, наложена от трети държави, които предоставят големи субсидии за игрите, по-специално Канада.
(16)
Независимото сдружение на разработчиците на игри (TIGA - търговска организация, представляваща бизнес и търговските интереси на разработчиците на игри в Обединеното кралство и Европа) в Обединеното кралство представи многобройни случаи на планове и проекти, сочещи, че базирани в Обединеното кралство/Европа видео игри са можели да бъдат произведени с помощта на данъчно облекчение, но в действителност не са произведени. Сдружението Interactive Entertainment (Ukie) в Обединеното кралство, представляващо индустрията на игрите и интерактивните забавления, отбеляза, че на световния пазар за игри разработчиците на игри са подложени на натиск да насочват продуктите към възможно най-широк пазар. Това по-специално означава те да станат достъпни на пазара на Северна Америка и все повече на пазарите на Далечния изток, както и да са съобразени с културните стандарти и очаквания на тези пазари. Това поражда постоянен натиск върху разработчиците на игри в Европа да не подчертават европейските културни елементи на тяхната игра, за да реализират продажби в глобален план. Следователно за разработчиците на игри, отразяващи европейската култура, би било по-трудно да получат частно финансиране. Поради това Ukie счита, че помощта би спомогнала за премахване на пазарния неуспех.
(17)
Франция отбеляза тенденцията игрите все повече да следват „международни стереотипи“.
(18)
От друга страна, TIGA съобщи, че 54 % оборота на независимите разработчици в Обединеното кралство се реализира от продажби във Великобритания. Това показва силно предпочитание на купувачите от Обединеното кралство към местни продукти. Освен това според данни на TIGA, между 2008 г. и 2011 г. в сектора са били създадени повече нови предприятия (216) в сравнение със закритите предприятия (197).
(19)
По отношение на възможното нарушаване на конкуренцията между държавите членки TIGA призна, че по-ниските разходи оказват влияние върху решенията относно местоположението на предприятията за производство на видеоигри; но според асоциацията основното нарушаване ще бъде породено от трети държави като Канада, където индустрията ще се разраства благодарение на подпомагането чрез публични средства. Според TIGA между 2008 г. и 2010 г. в Канада заетостта в сектора е нараснала с 33 %, а в Обединеното кралство е намаляла с 9 %.
IV. МНЕНИЯ НА ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО
1. Задължения за териториалност на разходите
(20)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения дали ще бъде уместно да се приложат условията за местни разходи, характерни за теста „използвани или консумирани в Обединеното кралство“, Обединеното кралство пое ангажимент да разсее тези опасения и да измени предложеното законодателство от „използвани или консумирани в Обединеното кралство“ на „изразходвани в Европейското икономическо пространство (ЕИП)“, като поясни, че всички разходи, направени в ЕИП, могат да бъдат допустими за получаване на данъчно облекчение. Освен това те ще се стремят да ограничат размера на допустимите за финансиране разходи за подизпълнител. Получилият подпомагане производител може да направи до 1 млн. EUR допустими основни разходи за един проект за подизпълнители в съответствие с данъчното облекчение за видеоигри във Франция (6). По този начин се гарантира, че основна част от разработването на играта е извършено от самия бенефициер.
(21)
Обединеното кралство счита, че това ограничаване на допустимостта на извършените от подизпълнители разходи оказва незначително въздействие върху търговията между държавите членки. Обсъжданията с представители на индустрията на видеоигрите, включително малки и големи разработчици, показаха, че както други творчески сектори, разработването на видеоигри е процес, свързан с висока степен на сътрудничество, при който основните дейности за разработването, като програмиране, проектиране и водеща творческа дейност, обикновено се извършват на едно и също място.
2. Необходимост от помощта
(22)
По отношение на необходимостта от помощта поради недостатъчно производство на игри с културно съдържание Обединеното кралство представи доказателства, показващи спад при тези игри в относително и абсолютно изражение. Обединеното кралство приема, че по принцип секторът на видеоигрите е динамичен и растящ. През 2012 г. обаче по-малко от 10 % от пуснатите на пазара игри в Обединеното кралство са разработени там в сравнение с 16 % през 2008 г. Обединеното кралство направи и допълнителен анализ на игрите, разпространени в Обединеното кралство между 2003 г. и 2012 г. Данните показват постоянен спад в броя на игрите, отразяващи британската култура, и драстично намаление на техния дял на пазара от 9 % от всички игри, пуснати в Обединеното кралство (включително игри от други държави) през 2003 г. на 4 % през 2006 г., като от 2009 г. до 2012 г. равнището се задържа на 3 %. През 2003 г. 41 % от разработените в Обединеното кралство игри са отговаряли на условията на културния тест в сравнение с едва около 25 % през 2012 г.
(23)
Обединеното кралство е съгласно, че ръстът при игрите за смартфони е премахнал някои от пречките за навлизане на пазара на по-малки разработчици, които се стремят да навлязат на пазара на видеоигри. Действително представените за 2011 г. данни показват, че през последната година броят на видеоигрите, разработени от новосъздадени дружества, се е увеличил. Но по отношение на съдържанието на игрите проучване на университета Abertay на програма за прототипи на видеоигри показва, че от 306 предложения за мобилни и онлайн игри, представени на университета през последните 2 години от малки и микропредприятия от цялото Обединено кралство, преобладаващата част от тях - 255, не съдържат нито среда, нито герой, нито сюжет, свързани с Обединеното кралство (7).
(24)
Това може да бъде обяснено с факта, че значимите в културно отношение игри може да са свързани с производствени разходи, равни на тези за „глобалните игри“, но да имат много по-малък пазар. Поради това тяхното производство ще бъде свързано с по-висок икономически риск. Вследствие на това търговската жизнеспособност на видеоигри със съдържание, отразяващо британската култура/европейската култура, ще бъде по-ниска в сравнение с по-глобализираното съдържание. Както международните издатели, така и местните разработчици са по-малко склонни да поемат рискове, свързани с производството на видеоигри с подходящо културно съдържание и вместо това създават по-общо съдържание, насочено към международните пазари.
(25)
В проучване на Обединеното кралство бе установено, че се прави компромис с британските културни елементи на повествователния аспект на играта в стремежа да се осигурят сделките за издаване в световен мащаб, необходими за финансирането на техни разработки и за да се гарантира оцеляването на разработчика. Почти три-четвърти от разработчиците на британски видеоигри твърдят, че през предходните пет години разработването на оригинална интелектуална собственост е намаляло или е преустановено. В проучването беше установено, че на много разработчици се е наложило да променят културното съдържание на своите игри, за да удовлетворят търговските изисквания. Петдесет и три процента от респондентите отговориха, че са променили героите и средата, които вече не отразяват британски или европейски теми.
(26)
С оглед на това стимулиращата цел на финансирането ще бъде да се осигурят възможности за търговска жизнеспособност на културни продукти, които е вероятно да са нерентабилни, като по този начин се насърчава производството на нови културни продукти, които нямаше да бъдат създадени в отсъствието на данъчно облекчение, и се подпомага развиването на способности за устойчивото производство на културни продукти (подходящи видеоигри, свързани с особеностите на Великобритания/ЕИО).
3. Дискриминиращ културен тест
(27)
И накрая, по отношение на културния тест, чрез който се гарантира, че схемата обхваща единствено игри с подчертано културен характер, Обединеното кралство обясни, че на първо място към органа за данъчно облагане (HM Revenue & Customs - HMRC) е създаден самостоятелен и специализиран отдел „Творчески индустрии“, който ще отговаря за управлението и обработването на жалби, свързани с данъчното облекчение за видеоигрите. Отделът ще извършва оценка на риска във връзка с жалбите, като този процес включва гарантиране на правилно прилагане на правилата за спазване на условията. По този начин се въвежда ясен процес за прилагането на теста.
(28)
По отношение на елементите на теста, които спомагат за определяне на културното качество на дадена игра, Обединеното кралство поясни, че най-голямата част от точките, които се присъждат по предложения културен тест, са свързани със съдържанието. До 20 точки от общо 31 се отнасят до културното съдържание и приноса на играта. Това включва елементи, като мястото на действието, основните персонажи, темата, на която се основава играта, използването на английския език и отразяването на британската култура и наследство. Само 3 точки са свързани с мястото, където се извършва дейността по разработване, а останалите 8 точки се присъждат, когато съответният културен деятел, а именно сценарист, композитор, дизайнер, артист или програмист, е гражданин на Обединеното кралство или ЕИП или пребивава там. Следователно културният тест е насочен в много по-голяма степен към съдържанието в сравнение с мястото на извършване на дейността. Акцентът върху съдържанието е подсилен допълнително чрез прилагането на правило за минимално културно съдържание („правило за златните точки“), чрез което ще се гарантира, че единствено игри с достатъчно точки за културно съдържание ще издържат теста.
(29)
Този акцент върху съдържанието представлява ограничение за общия обхват на данъчното облекчение. Обединеното кралство извърши анализ на игрите, пуснати на пазара в страната през 2006 г., 2009 г. и 2012 г., като приложи културния тест със задна дата за всички създадени в Обединеното кралство игри, пуснати през този период. От 822 пуснати в Обединеното кралство игри през 2012 г. едва 74 са били създадени от разработчици от Обединеното кралство, като 25,7 % от тях (19 игри) биха издържали културния тест, ако той съществуваше. За 2006 и 2009 г. тестът показа, че делът на такива игри сред игрите, които са били разработени в Обединеното кралство, би възлизал на около 27 %, а техният дял от всички игри, пуснати на пазара в Обединеното кралство, би бил между 3 и 4 %.
(30)
Обединеното кралство счита, че граничното равнище от 25,7 % е в рамките на приетото от Комисията в делото за данъчния стимул за видеоигрите във Франция (8). В това решение според Комисията фактът, че са избрани почти 30 % от игрите, показва, че Франция е изготвила критерии, позволяващи да се гарантира, че съдържанието на допустимите за данъчен кредит видеоигри е наистина с културен характер. По подобен начин Обединеното кралство счита, че културният тест за видеоигрите е достатъчно ограничаващ, за да се гарантира, че помощта е насочена към видеоигри, отразяващи британската култура/културата на ЕИП.
(31)
Освен това Обединеното кралство се съгласи да изпрати уведомление за схемата като начална пилотна програма за четири години и ще използва това време да наблюдава данъчното облекчение и да гарантира, че то се използва според предназначението.
4. Надпревара в субсидирането
(32)
По отношение на опасенията на Комисията, че помощта може да задейства надпревара в субсидирането в рамките на Съюза, която би довела до неправомерно нарушаване на конкуренцията, Обединеното кралство отбеляза, че такава надпревара за предоставяне на субсидии може да се наблюдава при наличието на голям брой държави членки, които прилагат схеми за повишаване на конкурентоспособността на техните национални сектори. Обединеното кралство не счита, че случаят може да е такъв. Въпреки че данъчните предимства могат да бъдат определящ фактор за решенията за определяне на мястото, помощта е основно в отговор на данъчното облекчение в Канада, САЩ и Южна Корея. Понастоящем Франция е единствената държава членка, която предлага данъчен стимул за производството на значими в културно отношение видеоигри.
(33)
Освен това надпреварата в субсидирането би била насочена само към икономическата конкуренция, без да има някакви ограничения по отношение на културните аспекти. Наличието на две или три държави, които се стремят да защитят производството на конкретни културни продукти според одобрен културен тест, не би представлявало надпревара в субсидирането.
(34)
Целта на предложената помощ е да се защити производството на игри, отразяващи британската/европейската култура, и като такава помощта ще предостави данъчно облекчение само за част от игрите, разработени в Обединеното кралство и в Европа и ще подпомогне само малка част от общите разходи за разработване на видеоигри. След обсъждания с представители на индустрията Обединеното кралство преценява, че съвсем малък дял от около 10 % от тези британски/европейски в културно отношение видеоигри ще имат бюджет над 5 млн. GBP. По-голямата част от разходите за разработване на игри ще бъдат за значително по-малки проекти.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
1. Наличие на държавна помощ
(35)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, по отношение на помощта, предоставяна от държавите членки, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(36)
Подкрепата за производството за видеоигри, въз основа на одобрение от HMRC, предоставя финансово предимство под формата на освобождаване от данъци на предприятия в сектора на производство на видеоигри за сметка на бюджета на Министерството на финансите. Поради това се предоставя чрез държавни ресурси и може да бъде приписана на държавата. Мярката е предназначена за намаляване на производствените разходи на ползващите се предприятия и представлява икономическо предимство за тях. Тя е ограничена до предприятия от сектора на видеоигрите и поради това е избирателна. Накрая, тя оказва въздействие върху търговията и конкуренцията между държавите членки, понеже игри се произвеждат и в други държави членки и се търгуват в международен мащаб. Следователно тя представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
2. Съвместимост на помощта с вътрешния пазар
(37)
По отношение на общата законосъобразност на схемата Комисията отбелязва, че Обединеното кралство е отменило клаузата за териториалното условие, която Комисията счете за проблемна с оглед на присъщите на вътрешния пазар свободи за движение на стоки и предоставяне на услуги. Обединеното кралство прие да ограничи до 1 млн. GBP обема на разходите за подизпълнители, отговарящи на условията за допустимост.
(38)
Комисията счита, че това ограничение е приемливо в този случай, доколкото на практика, с оглед размера на производствените бюджети, таван от 1 млн. GBP за разходи за подизпълнение не изглежда вероятно да възпрепятства значително прибягването до възлагане на подизпълнители. Органите на Обединеното кралство очакват, че производственият бюджет на повечето от видеоигрите, включени в културния тест, ще бъде под 1 млн. GBP. Едва около 10 % от тези видео игри ще имат бюджет, надвишаващ 5 млн. GBP. В зависимост от промените в производствените бюджети за видеоигри в Обединеното кралство Комисията си запазва правото да преразгледа равнището на този таван, когато за мярката за отпускане на помощ бъде изпратено повторно уведомление в срок от четири години след привеждането ѝ в действие, съгласно поетите от Обединеното кралство ангажименти.
(39)
Обединеното кралство възнамерява да обоснове подпомагането за разработване на игри като помощ за популяризиране на културата. Следователно ще бъде необходимо да се извърши оценка съгласно член 107, параграф 3, буква г) от Договора. Комисията не е разработила насоки относно прилагането на тази разпоредба по отношение на помощта за игри. В Съобщението относно филмовата индустрия обаче се посочва възможността за предоставяне на помощ за игри. В параграф 24 от това съобщение се посочва, че мерките за помощ в полза на видеоигрите ще бъдат оценявани за всеки отделен случай. Доколкото може да бъде доказана необходимостта от схема за помощ, предназначена за културни или образователни игри, Комисията ще прилага критериите за интензитет на помощта, съдържащи се в Съобщението относно филмовата индустрия.
(40)
Поради това Комисията трябва пряко да оцени съвместимостта на мярката въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора. Тя ще трябва да провери дали мярката служи за популяризиране на културата и дали не засяга търговските условия и конкуренцията в Съюза в степен, която противоречи на общия интерес. Това означава, че мярката трябва да бъде подходящ инструмент за постигане на тази цел, по-специално че без тази подкрепа няма да има достатъчен стимул за участниците на пазара да произвеждат желания вид игри. По отношение на пропорционалността на помощта по аналогия може да се прилага максималният интензитет на помощта, установен в Съобщението отново филмовата индустрия. Комисията направи оценка на културната цел и необходимостта от помощ за някои видеоигри в двете решения по отношение на подкрепата за игри във Франция, посочени в параграфи 20 и 30.
а) Популяризиране на културата
(41)
За да е съвместима с член 107, параграф 3, буква г) от Договора, предложената от Обединеното кралство помощ за видеоигри трябва да допринася за популяризирането на културата. Въз основа на промените в схемата и предоставените от Обединеното кралство допълнителни данни Комисията е удовлетворена, че органите на Обединеното кралство ще приложат наистина избирателен културен тест, чрез който се гарантира, че помощта се отпуска единствено за популяризиране на културата в съответствие с член 107, параграф 3, буква г) от Договора.
(42)
Първо, Комисията взема предвид обясненията, представени от Обединеното кралство по отношение на теста, който служи за определяне на културното качество на дадена игра (вж. параграфи 27-29 по-горе): най-голямата част от точките, които се присъждат в предложения културен тест, са свързани културното съдържание и приноса на играта (до 20 от 31 точки). Това се подсилва допълнително с прилагането на правилото за минимално културно съдържание („правило за златните точки“), чрез което ще се гарантира, че единствено игри с достатъчно точки за културно съдържание ще издържат теста.
(43)
Този акцент върху съдържанието представлява ограничение за общия обхват на данъчното облекчение. Симулации на културния тест въз основа на игрите, пускани в предходни години, разкриха, че от 26 до 27 % от произведените в Обединеното кралство игри биха издържали културния тест. Такъв процент на успеваемост показва, че чрез критериите на теста се гарантира, че съдържанието на видеоигрите, допустими за данъчно облекчение, е наистина културно и че културният тест за видеоигрите е достатъчно ограничаващ, за да се гарантира, че помощта е насочена към видеоигри, отразяващи британската култура/европейската култура. За сравнение, в решението си от 2007 г. относно данъчния стимул за видеоигрите във Франция (9) Комисията установи, че допустимостта на около 30 % от игрите показва, че тестът е бил с достатъчна степен на избирателност.
(44)
Следователно изразените в решението за откриване на процедурата съмнения са разсеяни. Фактът, че са избрани само около 27 % от игрите, показва, че мярката няма само индустриална цел за подпомагане на конкретен сектор, а е наистина с културна цел. Следователно с мярката за помощта се постига реална цел за насърчаване на културата.
б) Целесъобразност, необходимост и пропорционалност на мярката
(45)
Въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора данъчното облекчение за видеоигрите следва да бъде подходящ инструмент за постигане на преследваната цел. Държавна помощ за други цели, които не са насочени към тази културна цел, е по-вероятно да насърчава свързани с конкретен сектор индустриални цели. Комисията признава, че така както е разработено, данъчното облекчение действително позволява публичната подкрепа да бъде насочена към игри с културно съдържание и че поради това представлява подходящ инструмент за постигане на преследваната културна цел.
(46)
Предвид изключително динамичното развитие и разрастване на пазара на игрите органите на Обединеното кралство представиха данни, чрез които да докажат, че помощта е необходима за поддържане на разумно производство на такива игри и че без предоставяне на помощ за игри с културен характер тяхното производство и пазарен дял ще намалеят значително. Данните показват съществено намаление на броя на игрите, отразяващи британската култура, и драстичен спад на техния пазарен дял от 9 % от всички игри, пуснати в Обединеното кралство през 2003 г., до 4 % през 2006 г. и запазване на равнището от 3 % между 2009 г. и 2012 г.
(47)
Значимите в културно отношение игри може да са свързани с производствени разходи, равни на тези за световните игри, но да имат много по-малък пазар. Поради това тяхното производство е свързано с по-висок икономически риск. Вследствие на това търговската жизнеспособност на видеоигри със съдържание, отразяващо британската култура/европейската култура, е по-ниска в сравнение с по-глобализираното съдържание. Поради това пазарът оказва постоянен натиск върху разработчиците на игри в Европа да не подчертават европейските културни елементи на тяхната игра, за да реализират продажби в глобален план. За разработчиците на игри, отразяващи европейската култура, се оказва по-трудно да получат частно финансиране.
(48)
Предложеното данъчно облекчение следва да насърчава производството на видеоигри с културно съдържание, а не на игри, които са просто развлекателни, с оглед на това, че ще намали производствените разходи за първия вид игри. Поради това има основания да се направи заключението, че мярката вероятно ще има достатъчно стимулиращо въздействие по отношение на нейната цел.
(49)
Освен това мярката за помощ е пропорционална, тъй като ограничава интензитета на помощта до 25 % от производствените разходи, които действително са направени при производството на допустимите игри. Това е по-ниско равнище от интензитета на помощта от 50 %, позволен за аудиовизуални продукции съгласно точка 52, параграф 1 от Съобщението относно филмовата индустрия, който по аналогия се прилага по отношение на разрешения интензитет на помощта.
(50)
И накрая, с цел да не бъдат засегнати условията на търговия и конкуренция в Съюза в степен, която противоречи на общия интерес, нарушаването на конкуренцията и въздействията върху търговията, дължащи се на мярката, следва да бъдат компенсирани от нейните положителни въздействия.
(51)
Според данните, предоставени от Обединеното кралство и представители на сектора, през 2012 г. по-малко от 10 % от разпространяваните в Обединеното кралство игри са били разработени в Обединеното кралство. Пазарният дял на допустимите за подпомагане видеоигри, издадени в Обединеното кралство, е твърде нисък (4-5 %). Също така делът на допустимите за подпомагане видеоигри сред видеоигрите, произведени в Обединеното кралство - около 27 %, е относително малък.
(52)
Освен това нито една потенциално засегната страна не посочи евентуално неблагоприятно въздействие на мярката. Напротив, сдруженията на производители на видеоигри - TIGA и EGDF, които представиха коментари след откриването на процедурата, отбелязаха слабото въздействие на мярката върху техните национални индустрии и нейното цялостно отражение върху конкуренцията главно на Северна Америка и Далечния Изток. Поради това надпревара в субсидирането между държавите членки ще бъде малко вероятна.
(53)
Във всеки случай е полезно, че Обединеното кралство ограничава срока на действие на схемата на четири години, за да може да се извърши оценка на нейното изпълнение и повторна оценка на критериите с оглед на развитието на пазара.
(54)
Следователно Комисията счита, изразените в решението за откриване на процедурата съмнения са разсеяни. Нарушаването на конкуренцията и въздействието на мярката върху търговията между държавите членки вече са ограничени така, че да не противоречат на общия интерес.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(55)
Ето защо Комисията изразява становището, че помощта няма да има действие на неправомерно засилване на пазарната мощ на предприятията бенефициери или на възпрепятстване на динамичните стимули за пазарните оператори, а напротив - тя ще увеличи многообразието на предлагането на пазара. Поради това са налице основания да се направи заключение, че нарушаването на конкуренцията и въздействията върху търговията, които мярката ще породи, са ограничени, така че общата оценка на помощта е положителна. Следователно данъчното облекчение за създателите на видеоигри е съвместимо с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярката за държавна помощ, която Обединеното кралство възнамерява да приведе в действие за видеоигрите чрез изменение на Закона за корпоративното данъчно облагане от 2009 г., е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107 параграф 3, буква г) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Привеждането в действие на мярката се разрешава.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия.
Съставено в Брюксел на 27 март 2014 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 27. März 2014
über die staatliche Beihilferegelung SA.36139 (13/C) (ex 13/N)
des Vereinigten Königreichs für Videospiele
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 1786)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/764/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 25. Januar 2013 setzte das Vereinigte Königreich die Kommission von seiner Absicht in Kenntnis, vom 1. April 2013 bis zum 31. März 2017 eine Steuerermäßigung für Videospiele einzuführen. Mit Schreiben vom 7. März 2013 ersuchte die Kommission um weitere Informationen, die das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 22. März 2013 übermittelte.
(2)
Die Kommission setzte das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 16. April 2013 von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen der geplanten Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens („Einleitungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, Stellung zu nehmen.
(4)
Das Vereinigte Königreich übermittelte seine Stellungnahme zu dem Beschluss mit Schreiben vom 17. Mai 2013. Die Kommission erhielt auch Stellungnahmen Beteiligter. Sie leitete diese Stellungnahmen an das Vereinigte Königreich weiter, das Gelegenheit erhielt, hierauf zu reagieren. Die Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs gingen in mehreren Schreiben vom 22. August 2013 ein. In einem Schreiben vom 7. Oktober 2013 ersuchte die Kommission das Vereinigte Königreich um weitere Informationen. Das Vereinigte Königreich antwortete mit Schreiben vom 4. November 2013.
II. BESCHREIBUNG DER MAßNAHME UND GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(5)
Das Ziel der Maßnahme des Vereinigten Königreichs zur Steuerermäßigung für Videospiele besteht darin, für die Entwickler von Videospielen einen Anreiz zur Produktion von Videospielen zu schaffen, die der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnen sind. Die Maßnahme ist wie die steuerliche Regelung für die Filmförderung des Vereinigten Königreichs ausgestaltet, die von der Kommission 2006 genehmigt (3) und 2011 bis zum 31. Dezember 2015 verlängert (4) wurde.
(6)
Für die geplante Maßnahme, die bis zum 31. März 2017 laufen soll, sind Haushaltsmittel von insgesamt 115 Mio. GBP vorgesehen. Für das Haushaltsjahr 2013/2014 sind Ausgaben von 10 Mio. GBP und in den drei Folgejahren von jeweils 35 Mio. GBP vorgesehen. Die Beihilfe wird vom Finanzministerium des Vereinigten Königreichs (HM Treasury) finanziert. Die British Film Institute Certification Unit (Zertifizierungsstelle des britischen Filminstituts) wird für die Beurteilung der Anträge auf Zertifizierung der britischen Kultur zuzuordnender Spiele verantwortlich sein.
(7)
Unternehmen, die im Vereinigten Königreich der Körperschaftsteuer unterliegen und den Voraussetzungen entsprechende Videospiele produzieren, hätten die Möglichkeit, auf die Ausgaben für im Vereinigten Königreich ge- oder verbrauchte Waren und Dienstleistungen eine Steuerermäßigung in Höhe von bis zu 25 % des Produktionsbudgets in Anspruch zu nehmen. Die Ermäßigung wird gewährt, indem ein zusätzlicher Abzug der in Betracht kommenden Produktionskosten von dem mit dem Videospiel erzielten steuerbaren Einkommen vorgenommen wird. Jedoch dürfen nicht mehr als 80 % des Produktionsbudgets zusätzlich abgezogen werden. Verbucht der Beihilfeempfänger in dem betreffenden Zeitraum Verluste, so kann er eine Steuerrückzahlung in Anspruch nehmen. Nach Section 1217CF(3) des Änderungsentwurfs zum Körperschaftsteuergesetz von 2009 sind die beihilfefähigen Ausgaben auf die Kernausgaben für die Gestaltung, die Herstellung und das Testen des Spiels beschränkt.
(8)
Voraussetzung für die Steuerermäßigung des Vereinigten Königreichs für Videospiele ist ein „Kulturtest“ ähnlich dem, der für den Steueranreiz des Vereinigten Königreichs für die Filmförderung gilt. Beide Tests sind in vier Abschnitte untergliedert (kultureller Inhalt, kultureller Beitrag, Nutzung kultureller Drehscheiben im Vereinigten Königreich und Einsatz von Kulturschaffenden aus dem Vereinigten Königreich oder dem Europäischen Wirtschaftsraum (Staatsangehörige oder Einwohner)).
(9)
Da die angemeldete Maßnahme durch eine Ermäßigung der normalerweise dem Staatshaushalt geschuldeten Steuern finanziert wird, erfolgt die Finanzierung durch den Staat. Videospiele werden in mehreren Mitgliedstaaten hergestellt, und es besteht ein Binnenmarkt für derartige Videospiele. Eine Unterstützung könnte sich daher auf Handel und Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten auswirken. Dementsprechend stellte die Kommission im Einleitungsbeschluss fest, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Die Kommission hatte auch Zweifel, ob die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könnte.
(10)
Erstens bezweifelte die Kommission die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Verknüpfung einer solchen Beihilfe mit territorialen Auflagen. Die Behörden des Vereinigten Königreichs stützten sich bei der Gestaltung der vorgeschlagenen Regelung auf die Gestaltung des Steueranreizes des Vereinigten Königreichs für die Filmförderung. Aus diesem Grund schlugen sie vor, die Steuerermäßigung nur für Ausgaben für im Vereinigten Königreich ge- oder verbrauchte Waren und Dienstleistungen zu gewähren. Die Regelung des Steueranreizes für die Filmförderung nutzt jedoch eine besondere Ausnahme vom üblichen Verbot territorialer Einschränkungen, die laut der Mitteilung zur Filmwirtschaft (5) nur im Hinblick auf die Förderung der Produktion von Filmen und Fernsehprogrammen, nicht im Hinblick auf Videospiele, zulässig ist.
(11)
Zweitens hatte die Kommission Zweifel bezüglich der Erforderlichkeit einer Beihilfe für Spiele, da sie einen schnell wachsenden Markt darstellen. Die Behörden des Vereinigten Königreichs brachten keine überzeugenden Belege dafür bei, dass es ohne staatliche Beihilfen zu einem Marktversagen und infolgedessen zu einer Unterproduktion von der britischen Kultur zuzuordnenden Videospielen kommen würde.
(12)
Die Behörden des Vereinigten Königreichs vertreten darüber hinaus die Auffassung, dass die Steuerermäßigung des Vereinigten Königreichs für Videospiele nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die Kommission war jedoch nicht davon überzeugt, dass der vom Vereinigten Königreich vorgeschlagene „Kulturtest“ in der Praxis zu einer selektiven Identifizierung der begrenzten Anzahl an Videospielen führen würde, die für eine kulturelle Qualität stehen, die der Markt ohne Beihilfe nicht in hinreichendem Maße bieten würde und die von entscheidender Bedeutung für die Sicherstellung dessen wäre, dass Themen der britischen und europäischen Kultur in Videospielen dargestellt und widergespiegelt werden.
(13)
Und schließlich bestanden bei der Kommission Bedenken, dass die Beihilfe einen Subventionswettlauf zwischen Mitgliedstaaten anheizen könnte. Sie bezweifelte, dass mögliche Wettbewerbsverfälschungen durch positive Auswirkungen ausgeglichen würden.
III. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER
(14)
Bei der Kommission gingen Stellungnahmen eines Mitgliedstaats (Frankreich), nationaler Videospielentwicklerverbände aus dem Vereinigten Königreich, Frankreich, Deutschland und Finnland, der European Game Developer Federation (EGDF), an der Filmförderung beteiligter öffentlich-rechtlicher Körperschaften aus dem Vereinigten Königreich, einer Sendeanstalt und Berufsverbänden der Filmproduktion aus dem Vereinigten Königreich ein. Alle an der Diskussion Mitwirkenden hoben die kulturelle Qualität und Bedeutung hervor, die Spiele haben können. Sie stellten fest, dass für die Produktion kulturell relevanterer Spiele keine Marktanreize bestünden. Keiner von ihnen sah die Gefahr eines Subventionswettlaufs zwischen Mitgliedstaaten.
(15)
Hinsichtlich der Erforderlichkeit der Beihilfe wiesen die Beteiligten darauf hin, dass das Vereinigte Königreich seine führende Stellung auf dem Markt für Videospiele verliere, dass im Jahr 2012 weniger als 10 % der im Vereinigten Königreich veröffentlichten Spiele auch dort entwickelt worden seien, dass der Markt von Nordamerika und Asien dominiert werde und dass Personal zunehmend nach Kanada abwandere. Die Mitwirkenden wiesen auch auf den Umstand hin, dass die Hauptherausforderung für die Mitgliedstaaten in der Auseinandersetzung mit dem Wettbewerb aus Drittländern mit ihrer kräftigen Subventionierung von Videospielen bestehe, insbesondere Kanada.
(16)
Die United Kingdom Independent Game Developers Association (TIGA) übermittelte zahlreiche Beispiele für Pläne und Projekte für im Vereinigten Königreich bzw. in Europa verankerte Spiele, die mithilfe der Steuerermäßigung hätten verwirklicht werden können, tatsächlich aber nicht zustande kamen. Der die Branche für Spiele und interaktive Unterhaltung vertretende Verband United Kingdom Interactive Entertainment (Ukie) stellte fest, dass die Spieleentwickler im weltweiten Spielemarkt dem Druck ausgesetzt seien, ihre Produkte auf eine möglichst große Märkte auszurichten. Dies laufe insbesondere darauf hinaus, die Spiele für den nordamerikanischen Markt und zunehmend auch für fernöstliche Märkte zugänglich zu machen und die kulturellen Normen und Erwartungen dieser Märkte zu erfüllen. Dies setze die Spieleentwickler in Europa dem ständigen Druck aus, zugunsten der Umsätze bei einem globalen Publikum die der europäischen Kultur zuzuordnenden Elemente ihrer Spiele nicht zu betonen. Infolgedessen sei es für Entwickler der europäischen Kultur zuzuordnender Spiele weniger einfach, private Mittel zu erhalten. Ukie vertrat daher die Auffassung, dass die Beihilfe die Behebung eines Marktversagens unterstütze.
(17)
Nach Beobachtungen Frankreichs folgen die Spiele zunehmend „internationalen Stereotypen“.
(18)
Andererseits berichtete die TIGA, dass 54 % des Umsatzes selbständiger Entwickler im Vereinigten Königreich durch Verkäufe an britische Kunden erzielt werden. Dies sei ein Hinweis auf eine starke Vorliebe der Käufer im Vereinigten Königreich für Produktionen aus dem eigenen Land. Darüber hinaus gab es nach Auskunft der TIGA zwischen 2008 und 2011 mehr Neugründungen (216) als Schließungen (197) von Unternehmen in der Branche.
(19)
In Bezug auf mögliche Verfälschungen des Wettbewerbs unter den Mitgliedstaaten räumte die TIGA ein, dass niedrigere Kosten die Entscheidung über den Standort Videospiele produzierender Unternehmen beeinflussen. Sie vertrat aber die Auffassung, dass die stärksten Verwerfungen im Wettbewerb ihren Ursprung in Drittländern wie Kanada hätten, in denen die Branche aufgrund der öffentlichen Unterstützung wachse. Nach Auskunft der TIGA sei die Beschäftigung in dieser Branche in Kanada zwischen den Jahren 2008 und 2010 um 33 % gewachsen, während sie im Vereinigten Königreich um 9 % zurückging.
IV. STELLUNGNAHME DES VEREINIGTEN KÖNIGREICHS
1. Verpflichtung zur Territorialisierung der Ausgaben
(20)
Nachdem die Kommission Zweifel geäußert hatte, ob die der Prüfung auf „Ge- oder Verbrauch im Vereinigten Königreich“ innewohnenden Verpflichtungen zur Territorialisierung der Ausgaben angemessen seien, sagte das Vereinigte Königreich zu, diesen Bedenken zu begegnen und die vorgeschlagenen Rechtsvorschriften von „Ge- oder Verbrauch im Vereinigten Königreich“ in „im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ausgegeben“ zu ändern und somit klarzustellen, dass jede im EWR entstandene Ausgabe für eine Steuerermäßigung in Frage kommen kann. Darüber hinaus werde es sich um eine Begrenzung der förderfähigen Kosten für Vergaben an Subunternehmer bemühen. Im Einklang mit der Steuerermäßigung für Videospiele in Frankreich (6) kann der geförderte Produzent bis zu 1 Mio. EUR an beihilfefähigen Kernausgaben pro Projekt für Subunternehmer ausgeben. Dadurch wird sichergestellt, dass ein wesentlicher Teil der Spielentwicklung vom Beihilfeempfänger selbst durchgeführt wird.
(21)
Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass diese Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Kosten für Vergaben an Subunternehmen geringfügige Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat. Aus Gesprächen mit Vertretern aus der gesamten Videospielebranche, darunter auch kleinen und großen Entwicklerfirmen, ging hervor, dass die Entwicklung von Videospielen, wie in anderen kreativen Branchen auch, ein in hohem Maße auf Zusammenarbeit gestützter Vorgang ist, bei dem die Kernaufgaben der Entwicklung wie die Programmierung, das Design und die Hauptillustrationen normalerweise am gleichen Standort durchgeführt werden.
2. Erforderlichkeit der Beihilfe
(22)
Was die durch eine Unterproduktion kulturzugehöriger Spiele ausgelöste Erforderlichkeit der Beihilfe betrifft, so übermittelte das Vereinigte Königreich Nachweise, die einen sowohl relativen als auch absoluten Rückgang solcher Spiele belegen. Das Vereinigte Königreich erkennt an, dass sich die Videospielbranche dynamisch entwickelt und wächst. Allerdings waren 2012 weniger als 10 % der im Vereinigten Königreich veröffentlichten Spiele auch dort entwickelt worden, im Vergleich zu 16 % im Jahr 2008. Die Behörden des Vereinigten Königreichs führten auch eine nähere Untersuchung der zwischen 2003 und 2012 im Vereinigten Königreich veröffentlichten Spiele durch. An den Zahlen lässt sich eine stetige Abnahme der Zahl der der britischen Kultur zuzuordnenden Spiele und ein starker Rückgang ihres Marktanteils von 9 % aller im Vereinigten Königreich veröffentlichen Spiele (einschließlich Spielen aus anderen Ländern) im Jahr 2003 auf 4 % im Jahr 2006 ablesen, wobei dieser Wert von 2009 bis 2012 auf 3 % verharrte. 2003 hätten 41 % der im Vereinigten Königreich entwickelten Spiele den „Kulturtest“ bestanden, 2012 nur etwa 25 %.
(23)
Das Vereinigte Königreich erkennt an, dass das Entstehen von Spielen für Smartphones gewisse Marktzutrittsschranken für kleinere Entwickler, die einen Eintritt in den Videospielemarkt erwägen, beseitigt hat. 2011 veröffentlichte Zahlen zeigen in der Tat, dass die Zahl der Videospielentwicklungen neu gegründeter Unternehmen im vorangegangen Jahr stieg. Was jedoch den Inhalt der Spiele betrifft, so geht aus einer im Rahmen ihres Programms für Videospielprototypen durchgeführten Erhebung der Abertay University hervor, dass von den 306 Vorschlägen für Mobil- und Online-Spiele, die der Universität in den letzten beiden Jahren von Klein- und Kleinstunternehmen aus dem gesamten Vereinigten Königreich vorgestellt wurden, die überwältigende Mehrheit - 255 - weder einen Schauplatz noch eine Figur oder eine Geschichte aus dem Vereinigten Königreich zum Gegenstand hat (7).
(24)
Dies lässt sich dadurch erklären, dass kulturell bedeutungsvolle Spiele unter Umständen mit „globalen Spielen“ vergleichbare Produktionskosten, aber bedeutend kleinere Märkte haben. Ihre Produktion würde also mit einem höheren wirtschaftlichen Risiko einhergehen. Videospiele mit einem der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnenden Inhalt wären also den Anforderungen des Marktes weniger gut gewachsen als ein stärker global ausgerichteter Inhalt. Sowohl internationale Herausgeber als auch inländische Entwickler werden eher keine Risiken mit der Produktion kulturrelevanter Inhalte eingehen und stattdessen allgemeinere, auf internationale Märkte ausgerichtete Inhalte schaffen.
(25)
In einer Erhebung des Vereinigten Königreichs wurde festgestellt, dass bei dem Versuch, sich die zur Finanzierung der Spiele und zur Sicherung des Überlebens des Entwicklers erforderlichen weltweiten Veröffentlichungsverträge zu sichern, die der britischen Kultur zuzuordnenden Elemente der den Spielen zugrunde liegenden Erzählungen zunehmend ausgehöhlt werden. Beinahe drei Viertel der britischen Videospieleentwickler machten geltend, dass die Entwicklung ursprünglichen geistigen Eigentums in den vergangenen fünf Jahren langsamer geworden oder ganz zum Stillstand gekommen sei. In der Erhebung wurde festgestellt, dass viele Entwickler den kulturellen Inhalt ihrer Spiele zur Erfüllung kommerzieller Erfordernisse ändern mussten. 53 % der Befragten gaben an, dass sie Figuren und Schauplätze so veränderten, dass sie britischen oder europäischen Sujets ferner waren.
(26)
In Anbetracht dessen bestünden die Ziele der durch den Fonds gebotenen Anreize darin, kulturelle Produkte, die wahrscheinlich unwirtschaftlich sind, wirtschaftlich lebensfähig zu machen und damit die Produktion neuer Kulturprodukte zu fördern, die ohne die Steuerermäßigung nicht zustande kämen. Ein weiteres Ziel ist die Unterstützung der Kompetenzentwicklung für die nachhaltige Produktion kultureller Produkte (Videospiele mit Relevanz für die britische Kultur bzw. die des EWR).
3. Ein anspruchsvoller „Kulturtest“
(27)
Was schließlich den „Kulturtest“ anbelangt, mit dem sichergestellt wird, dass nur unverwechselbar der betreffenden Kultur zuzuordnende Spiele unter die Regelung fallen, so erläuterten die Behörden des Vereinigten Königreichs, dass die Steuerbehörde (HM Revenue & Customs - HMRC) über eine speziell hierfür vorgesehene Fachabteilung, das „Referat für kreative Branchen“ (Creative Industries Unit) verfüge, das für die Verwaltung und Überwachung von Anträgen auf die Steuerermäßigung für Videospiele verantwortlich sein wird. Das Referat wird Risikobewertungen der Anträge vornehmen. Zu diesem Verfahren gehört auch die Sicherstellung dessen, dass die Eignungsvorschriften ordnungsgemäß eingehalten werden. Es besteht also ein eindeutiges Verfahren für die Anwendung des Tests.
(28)
Was die Elemente des Tests betrifft, mit deren Hilfe die kulturelle Qualität eines Spiels ermittelt werden soll, so verdeutlichte das Vereinigte Königreich, dass sich die Mehrheit der im Rahmen des vorgeschlagenen Kulturtests zu erreichenden Punkte auf den Inhalt bezieht. Bis zu 20 Punkte von 31 betreffen den kulturbezogenen Inhalt und den kulturellen Beitrag des Spiels. Dies gilt unter anderem für den Schauplatz der Geschichte, die Hauptpersonen, das dem Spiel zugrunde liegende Thema, die Verwendung der englischen Sprache und die Widerspiegelung des britischen Kulturerbes. Nur drei Punkte beziehen sich auf den Standort der Entwicklungstätigkeiten, und die verbleibenden acht Punkte können vergeben werden, wenn der maßgebliche Kulturschaffende (z. B. der Texter, der Komponist, der Designer, der Künstler oder der Programmierer) Staatsangehöriger oder Einwohner des Vereinigten Königreichs oder des EWR ist. Der vorgeschlagene Test ist also stark auf den Inhalt und weniger auf den Tätigkeitsstandort ausgerichtet. Verstärkt wird diese Ausrichtung durch die Anwendung einer Regel zum Mindestgehalt an kulturellem Inhalt, einer „goldenen Regel für die Punktvergabe“, die sicherstellt, dass nur Spiele mit einer ausreichenden Zahl an Punkten für den kulturellen Inhalt den Test bestehen.
(29)
Diese Ausrichtung auf den Inhalt stellt eine Einschränkung des allgemeinen Geltungsumfangs der Steuerermäßigung dar. Die Behörden des Vereinigten Königreichs untersuchten die 2006, 2009 und 2012 dort herausgegebenen Spiele, indem sie alle im Vereinigten Königreich hergestellten, in diesem Zeitraum herausgegebenen Spiele nachträglich dem „Kulturtest“ unterzogen. Von den 822 im Jahr 2012 im Vereinigten Königreich herausgegebenen Spielen waren nur 74 von dort ansässigen Entwicklern hergestellt worden. Von diesen hätten 25,7 % (19 Spiele) den „Kulturtest“ bestanden, wenn es ihn damals gegeben hätte. Für 2006 und 2009 zeigte die Untersuchung, dass der Anteil derartiger Spiele an den im Vereinigten Königreich entwickelten Spielen bei rund 27 % liegen würde, während ihr Anteil an allen im Vereinigten Königreich herausgegebenen Spielen zwischen 3 % und 4 % betragen würde.
(30)
Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass eine Erfolgsquote von 25,7 % innerhalb der Bandbreite liegt, die von der Kommission in der Rechtssache bezüglich des Steueranreizes für Videospiele in Frankreich akzeptiert wurde (8). In diesem Beschluss stellte die Kommission fest, dass die Tatsache, dass beinahe 30 % der Spiele ausgewählt werden, darauf hinweist, dass die französischen Behörden Kriterien festgelegt haben, die einen tatsächlich kulturellen Inhalt der für die Steuerermäßigung in Frage kommenden Videospiele sicherstellen. Das Vereinigte Königreich vertritt die Auffassung, dass der „Kulturtest“ für Videospiele ebenfalls hinreichend restriktiv ist, um eine Ausrichtung der Beihilfe auf der britischen Kultur bzw. der Kultur des EWR zuzuordnende Videospiele sicherzustellen.
(31)
Das Vereinigte Königreich hat darüber hinaus einer Anmeldung der Regelung als ein über vier Jahre laufendes Pilotvorhaben zugestimmt und wird diese Zeit zur Beobachtung der Steuerermäßigung und Sicherstellung ihres bestimmungsgemäßen Gebrauchs nutzen.
4. Subventionswettlauf
(32)
In Bezug auf die Bedenken der Kommission, dass die Beihilfe einen letztendlich zu unangemessenen Wettbewerbsverfälschungen führenden Subventionswettlauf innerhalb der Europäischen Union anheizen könnte, stellte das Vereinigte Königreich fest, dass ein solcher Subventionswettlauf dadurch belegt werde, dass eine große Zahl von Mitgliedstaaten Regelungen zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit ihrer inländischen Branchen betrieben. Das Vereinigte Königreich hält dies nicht für wahrscheinlich. Steuervergünstigungen könnten zwar ein entscheidender Faktor für die Standortwahl sein, die Beihilfe stelle aber vor allem eine Reaktion auf die Steuerermäßigungen in Kanada, den Vereinigten Staaten von Amerika und Südkorea dar. Derzeit sei Frankreich der einzige andere Mitgliedstaat, der einen steuerlichen Anreiz für die Produktion kulturrelevanter Videospiele biete.
(33)
Darüber hinaus wäre ein Subventionswettlauf nur auf den wirtschaftlichen Wettbewerb ausgerichtet, ohne kulturelle Einschränkungen. Zwei oder mehr Länder, die sich um den Schutz der Herstellung besonderer kultureller Erzeugnisse anhand eines vereinbarten „Kulturtests“ bemühten, stellten keinen Subventionswettlauf dar.
(34)
Das Ziel der geplanten Beihilfe besteht im Schutz der Produktion von der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnenden Videospielen. In dieser Eigenschaft wird die Beihilfe nur einem Bruchteil der im Vereinigten Königreich und in Europa entwickelten Videospiele eine Steuerermäßigung verschaffen und nur einen geringen Betrag der Gesamtausgaben für die Entwicklung von Videospielen fördern. Nach Gesprächen mit der Branche geht das Vereinigte Königreich davon aus, dass nur etwa 10 % dieser der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnenden Videospiele mit einem Budget von mehr als 5 Mio. GBP ausgestattet sein wird. Der größte Teil der Entwicklungsausgaben für Videospiele wird wesentlich kleinere Projekte betreffen.
V. WÜRDIGUNG DER BEIHILFEMAßNAHME
1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(35)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV, der von Mitgliedstaaten gewährte Beihilfen betrifft, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(36)
Mit der auf der Grundlage einer Genehmigung der HMRC erfolgenden Unterstützung der Videospieleproduktion mittels Steuerermäßigung wird den Unternehmen des Spieleproduktionssektors ein finanzieller Vorteil zulasten des Haushalts des Finanzministeriums gewährt. Sie wird daher aus staatlichen Mitteln gewährt und ist dem Staat zuzurechnen. Die Maßnahme, durch die die Produktionskosten der begünstigten Unternehmen gesenkt werden sollen, stellt einen wirtschaftlichen Vorteil für diese dar. Sie ist auf Unternehmen in der Videospielbranche beschränkt und ist daher selektiv. Schließlich wirkt sie sich auch auf Handel und Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten aus, da Spiele auch in anderen Mitgliedstaaten produziert und international gehandelt werden. Sie stellt daher eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar.
2. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(37)
Hinsichtlich der allgemeinen Rechtmäßigkeit der Regelung stellt die Kommission fest, dass das Vereinigte Königreich die von der Kommission im Hinblick auf den freien Warenverkehr und die Dienstleistungsfreiheit im Binnenmarkt als problematisch angesehene Territorialisierungsklausel zurückgezogen hat. Es erklärte sich bereit, die als beihilfefähig in Betracht kommenden Kosten für Vergaben an Subunternehmen auf 1 Mio. EUR zu begrenzen.
(38)
Nach Auffassung der Kommission ist diese Begrenzung im vorliegenden Fall akzeptabel, da in Anbetracht der Größenordnung der Produktionsbudgets eine Obergrenze von 1 Mio. GBP bei den Ausgaben für Vergaben an Subunternehmen die Inanspruchnahme von Subunternehmen voraussichtlich nicht wesentlich beeinträchtigen wird. Das Vereinigte Königreich geht davon aus, dass bei der Mehrheit der unter seinen „Kulturtest“ fallenden Videospiele das Produktionsbudget weniger als 1 Mio. GBP betragen wird. Nur bei etwa 10 % dieser Videospiele würde das Budget mehr als 5 Mio. GBP übersteigen. Die Kommission behält sich das Recht vor, abhängig von eventuellen Veränderungen bei den Produktionsbudgets für Videospiele im Vereinigten Königreich diese Obergrenze zu überprüfen, wenn die Beihilfemaßnahme innerhalb von vier Jahren nach ihrer Einführung den seitens des Vereinigten Königreichs eingegangenen Verpflichtungen entsprechend erneut angemeldet wird.
(39)
Das Vereinigte Königreich beabsichtigt, die Unterstützung der Spieleentwicklung als Beihilfe zur Förderung der Kultur zu begründen. Dementsprechend müsste die Würdigung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV erfolgen. Die Kommission hat bisher keine Leitlinien für die Anwendung dieser Bestimmung auf Beihilfen für Spiele ausgearbeitet. In der Mitteilung zur Filmwirtschaft wird jedoch auf die Möglichkeit der Gewährung von Beihilfen für Spiele Bezug genommen. Nach Randnummer 24 dieser Mitteilung werden Beihilfemaßnahmen für Spiele nach wie vor auf Einzelfallbasis geprüft. Sofern die Erforderlichkeit einer Beihilferegelung für Spiele mit kulturellem oder erzieherischem Zweck nachgewiesen werden kann, wird die Kommission die in der Mitteilung zur Filmwirtschaft genannten Kriterien für die Beihilfeintensität analog anwenden.
(40)
Die Kommission muss daher die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt unmittelbar auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV beurteilen. Sie wird überprüfen müssen, ob die Beihilfe der Förderung der Kultur dient und ob sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Maß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Dies bedeutet, dass die Beihilfe das richtige Instrument zur Erreichung dieses Ziels sein muss und insbesondere, dass ohne diese Förderungen für die Marktakteure keine ausreichenden Anreize bestehen würden, die gewünschte Art von Spielen zu produzieren. Was die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe betrifft, so können die in der Mitteilung zur Filmwirtschaft festgelegten Beihilfehöchstintensitäten analog angewendet werden. In den beiden in den Erwägungsgründen 20 und 30 erwähnten Beschlüssen über die Förderung von Spielen in Frankreich hat die Kommission die kulturelle Zielsetzung und der Erforderlichkeit der Beihilfe für bestimmte Videospiele bereits geprüft.
a) Kulturförderung
(41)
Um mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV vereinbar zu sein, muss die vom Vereinigten Königreich vorgeschlagene Beihilfe für Spiele der Kulturförderung dienen. Die Kommission hat sich unter Zugrundelegung der Änderungen an der Regelung und den vom Vereinigten Königreich übermittelten zusätzlichen Nachweisen davon überzeugt, dass das Vereinigte Königreich einen tatsächlich selektiven Kulturtest anwenden würden, der sicherstellt, dass nur für eine Kulturförderung im Einklang mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV Beihilfen gewährt werden.
(42)
Zunächst nimmt die Kommission die Erläuterungen des Vereinigten Königreichs zu dem Test zur Kenntnis, mit dessen Hilfe die kulturelle Qualität eines Spiels ermittelt wird (Erwägungsgründe 27 bis 29). Die Mehrheit der im Rahmen des vorgeschlagenen Kulturtests zu erreichenden Punkte (bis zu 20 Punkte von 31) betrifft den kulturbezogenen Inhalt und den kulturellen Beitrag des Spiels. Durch die Anwendung einer Regel zum Mindestgehalt an kulturellem Inhalt, der „goldenen Regel für die Punktvergabe“, die sicherstellt, dass nur Spiele mit einer ausreichenden Zahl an Punkten für den kulturellen Inhalt den Test bestehen, wird dies noch weiter verstärkt.
(43)
Diese Ausrichtung auf den Inhalt stellt eine Einschränkung des allgemeinen Geltungsumfangs der Steuerermäßigung dar. Simulationen des „Kulturtests“ auf der Grundlage von in früheren Jahren herausgegebenen Spielen ergaben, dass 26 % bis 27 % der im Vereinigten Königreich produzierten Spiele den „Kulturtest“ bestanden hätten. Eine Erfolgsquote dieser Größenordnung weist darauf hin, dass die Testkriterien einen tatsächlich kulturellen Inhalt der für die Steuerermäßigung in Frage kommenden Videospiele gewährleisten und dass der Test für eine Ausrichtung der Beihilfe auf der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnende Videospiele hinreichend restriktiv ist. Als Vergleich kann die Entscheidung der Kommission aus dem Jahr 2007 über den Steueranreiz für Videospiele in Frankreich (9) dienen, in der die Kommission feststellte, dass eine Beihilfefähigkeit von etwa 30 % der Spiele darauf hinweise, dass der Test hinreichend selektiv sei.
(44)
Folglich wurde den im Einleitungsbeschluss geäußerten Zweifeln begegnet. Die Tatsache, dass nur etwa 27 % der Spiele ausgewählt werden, weist darauf hin, dass mit der Maßnahme nicht einfach ein gewerbliches Ziel der Gewährung von Unterstützung für einen bestimmten Sektor verfolgt wird, sondern dass sie wirklich kulturellen Zielen dient. Die Beihilfemaßnahme erfüllt folglich einen echten Kulturförderungszweck.
b) Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme
(45)
Die Steuerermäßigung für Videospiele müsste nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV ein geeignetes Instrument zur Erreichung des verfolgten Zieles sein. Bei einer staatlichen Beihilfe für andere Zwecke, die das Hauptgewicht nicht auf diese kulturelle Zielsetzung legen würde, bestünde eine höhere Wahrscheinlichkeit für eine Förderung sektorenbezogener, gewerblicher Zielsetzungen. Die Kommission erkennt an, dass die Steuerermäßigung in ihrer derzeitigen Gestalt tatsächlich zulässt, dass die öffentliche Förderung Spielen mit kulturellem Inhalt zugutekommt, und dass sie daher ein geeignetes Instrument zur Erreichung des verfolgten kulturellen Zieles ist.
(46)
In Anbetracht der äußerst dynamischen Entwicklung und Evolution des Spielemarkts übermittelten die Behörden des Vereinigten Königreichs Daten, um zu belegen, dass die Beihilfe zur Aufrechterhaltung eines angemessenen Produktionsergebnisses derartiger Spiele erforderlich ist und dass ohne Beihilfen für kulturell relevante Spiele deren Produktion und Marktanteil erheblich zurückgehen würde. An den Zahlen lässt sich eine stetige Abnahme der Zahl der der britischen Kultur zuzuordnenden Spiele und ein starker Rückgang ihres Marktanteils von 9 % aller im Jahr 2003 im Vereinigten Königreich veröffentlichen Spiele auf 4 % im Jahr 2006 ablesen, wobei dieser Wert von 2009 bis 2012 auf 3 % verharrte.
(47)
Kulturell bedeutungsvolle Spiele können mit globalen Spielen vergleichbare Produktionskosten, aber bedeutend kleinere Märkte haben. Ihre Produktion geht also mit einem höheren wirtschaftlichen Risiko einher. Videospiele mit einem der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnenden Inhalt sind also den Anforderungen des Marktes weniger gut gewachsen als ein stärker global ausgerichteter Inhalt. Der Markt übt somit ständigen Druck auf die Spieleentwickler in Europa aus, zugunsten der Umsätze bei einem globalen Publikum die der europäischen Kultur zuzuordnenden Elemente ihrer Spiele nicht zu betonen. Für Entwickler der europäischen Kultur zuzuordnender Spiele gestaltet sich die Beschaffung privater Mittel schwieriger.
(48)
Die geplante Steuerermäßigung würde die Produktion von Videospielen mit kulturellem Inhalt gegenüber ausschließlich Unterhaltungszwecken dienenden Spielen insofern fördern, als sie die Produktionskosten ersterer senken würde. Es bestehen daher Gründe zu der Annahme, dass die Maßnahme wahrscheinlich eine hinsichtlich ihrer Zielsetzung ausreichende Anreizwirkung haben wird.
(49)
Die Beihilfemaßnahme wahrt darüber hinaus die Angemessenheit, da sie die Beihilfeintensität auf 25 % der bei der Herstellung beihilfefähiger Spiele effektiv entstandenen Produktionskosten begrenzt. Dies liegt unter der Beihilfeintensität von 50 %, die laut Randnummer 52 Absatz 1 der Mitteilung zur Filmwirtschaft für die audiovisuelle Produktion zulässig ist. Diese Mitteilung gilt im Hinblick auf die zulässige Beihilfeintensität analog.
(50)
Um schließlich die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Maß zu beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, müssten die durch die Maßnahme ausgelösten Wettbewerbsverfälschungen und die Auswirkungen auf den Handel durch deren positive Auswirkungen ausgeglichen werden.
(51)
Ausweislich der von den Behörden des Vereinigten Königreichs und Vertretern des Sektors übermittelten Zahlen waren 2012 weniger als 10 % der im Vereinigten Königreich herausgegebenen Spiele auch im Vereinigten Königreich entwickelt worden. Der Marktanteil der im Vereinigten Königreich veröffentlichten beihilfefähigen Spiele ist recht klein (4-5 %). Auch ihr Anteil an den im Vereinigten Königreich hergestellten beihilfefähigen Videospielen ist mit etwa 27 % vergleichsweise gering.
(52)
Darüber hinaus wies kein potenziell betroffener Dritter auf eine mögliche nachteilige Wirkung der Maßnahme hin. Im Gegenteil, die Verbände von Videospieleherstellern, die nach der Einleitung des Verfahrens Stellungnahmen abgaben, nämlich TIGA und EGDF, unterstrichen, dass in Anbetracht des hauptsächlich aus Nordamerika und dem Fernen Osten stammenden Wettbewerbs die Auswirkungen der Maßnahme sowohl auf ihre nationalen Wirtschaftszweige als auch auf allgemeiner Ebene gering wären. Aus diesem Grund sei ein Subventionswettlauf unter Mitgliedstaaten recht unwahrscheinlich.
(53)
Auf jeden Fall ist es hilfreich, dass das Vereinigte Königreich die Dauer der Regelung auf vier Jahre begrenzt, um eine Auswertung ihrer Anwendung und eine Neubewertung der Kriterien im Hinblick auf Marktentwicklungen zu erlauben.
(54)
Die Kommission gelangt folglich zu der Auffassung, dass den im Einleitungsbeschluss geäußerten Zweifeln begegnet wurde. Die Wettbewerbsverfälschungen und die Auswirkungen der Maßnahme auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten sind nunmehr so begrenzt worden, dass sie dem gemeinsamen Interesse nicht zuwiderlaufen.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(55)
Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass die Beihilfe weder zu einer übermäßigen Verstärkung der Marktmacht der Beihilfeempfänger führt noch dynamische Anreize für die Marktteilnehmer behindert, sondern vielmehr zu einer größeren Angebotsvielfalt auf dem Markt führt. Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass die von der Maßnahme ausgehenden Wettbewerbsverfälschungen und Auswirkungen auf den Handel begrenzt sein werden, so dass die Gesamtbewertung der Beihilfe positiv ausfällt. Die Steuerermäßigung für die Entwicklung von Videospielen ist demnach auf der Grundlage des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfemaßnahme, die das Vereinigte Königreich im Wege einer Änderung des Körperschaftsteuergesetzes von 2009 für Videospiele durchzuführen beabsichtigt, ist nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Durchführung der Beihilfemaßnahme wird daher genehmigt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland gerichtet.
Brüssel, den 27. März 2014