РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 февруари 2014 година
относно мярката SA.35388 (13/C) (ex 13/NN и ex 12/N) - Полша - Изграждане на летище Гдиня-Косаково
(нотифицирано под номер C(2014) 759)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/883/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно цитираните по-горе разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 септември 2012 г. Полша уведоми Комисията, от съображения за правна сигурност, за планове за финансиране на преобразуването на военно летище в близост до Гдиня в северна Полша в гражданско летище. Мярката е регистрирана като дело за държавна помощ под № SA.35388.
(2)
С писма от 7 ноември 2012 г. и 6 февруари 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация за мярката, предмет на уведомлението. На 7 декември 2012 г. и на 15 март 2013 г. Полша предостави допълнителна информация. На 17 април 2013 г. се състои среща между Комисията и Полша. На тази среща Полша потвърждава, че финансирането, предмет на уведомлението, вече е неотменимо отпуснато.
(3)
С писмо от 15 май 2013 г. Комисията информира Полша, че прехвърля делото в регистъра на делата, за които не е постъпило уведомление (NN дело), тъй като по-голямата част от финансирането, за което е подадено уведомление до Комисията, вече е била неотменимо отпусната. С писмо от 16 май 2013 г. Полша предостави допълнителна информация.
(4)
С писмо от 10 юли 2013 г. Комисията уведоми Полша за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) (наричано по-нататък „решение за откриване на процедура“) по отношение на отпуснатото финансиране за Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (наричано по нататък „Gdynia-Kosakowo Airport Ltd“) от град Гдиня (наричан по-нататък „Гдиня“) и община Косаково (наричана по-нататък „Косаково“). На 6 август 2013 г. Полша предоставя своите коментари относно решението за откриване на процедура.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията прикани заинтересованите страни да предоставят своите коментари относно въпросната мярка в рамките на един месец след датата на публикуването.
(6)
Комисията не получи коментари от заинтересованите страни. Полша бе уведомена за това с писмо от 9 октомври 2013 г.
(7)
С писмо от 30 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация. Полша предостави допълнителна информация с писма от 4 ноември 2013 г. и 15 ноември 2013 г. На 26 ноември 2013 г. се състоя среща между Комисията и Полша. Полша предостави допълнителна информация с писма от 3 декември 2013 г. и 2 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. КОНТЕКСТ НА РАЗСЛЕДВАНЕТО
(8)
Делото се отнася за финансирането на ново гражданско летище в Померания (Поморско войводство) на границата между град Гдиня и община Косаково, на разстояние 25 км от летище Гданск (4). Новото летище е собственост и ще се управлява от Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (наричано по-нататък също „оператор на летището“ или „летище Гдиня“). Операторът на летището е изцяло собственост на общините Гдиня и Косаково.
(9)
Целта на инвестиционния проект е да създаде второ летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военно летище, разположено в Косаково (5). Новото летище ще обслужва основно трафик в рамките на общата авиация (напр. частни реактивни самолети, безмоторни самолети/леки спортни въздухоплавателни средства), нискотарифни превозвачи (наричани по-нататък „НТП“) и чартърни полети. Към момента на уведомяването се очаква летището да започне дейност в началото на 2014 г. Доклад на PricewaterhouseCoopers (наричано по-нататък „PWC“) от 2012 г. предоставя следните прогнози за пътническия трафик през първите години от дейността: около […] през 2014 г., […] през 2017 г., […] през 2020 г. и около […] през 2028 г.
(10)
Проектът води началото си от април 2005 г., когато различни регионални органи, Министерството на отбраната и представители на летище Гданск (6) подписват писмо за намерения за създаване на ново летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военното летище в Косаково. През юли 2007 г. местните органи в Гдиня и Косаково основават дружество с наименование Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. През декември 2009 г. Гдиня и Косаково получават одобрение от Министерството на транспорта Gdynia-Kosakowo Airport Ltd да отговаря в бъдеще за новото летище. На тази основа полското правителство, по силата на споразумение от 9 септември 2010 г., прехвърля терена на военното летище с площ от 254 хектара на Косаково за период от 30 години, след което Косаково отдава терена под аренда на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd за същия период.
Инвестиционен проект
(11)
Тъй като съществуващото военно летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) първоначално е бил използван изключително за военни цели, управляващият орган на новото летище следва да може да използва съществуващата инфраструктура (като например писта от 2 500 метра, писти за рулиране, перон, навигационно оборудване и др.). Общите инвестиционни разходи за проекта за преобразуване се оценяват на 164,9 млн. PLN (41,2 млн. EUR (7)) в номинално изражение и на 148,4 млн. PLN (37,1 млн. EUR) в реално изражение. Таблицата по-долу предоставя преглед на постепенното разработване на летището, което е разделено на четири фази. Според Полша общите инвестиционни разходи включват също инвестиции, свързани с извършването на задачи, които попадат в сферата на публичната политика (8), възлизащи на около […] млн. PLN ([…] млн. EUR) общо (за четирите фази).
Таблица 1
Общи номинални инвестиционни разходи за летище Гдиня-Косаково през 2007-2030 г.
Инвестиционен проект
Разходи в млн. РLN
Разходи в млн. ЕUR
Фаза I: 2007-2011 г.
[…]
[…]
Подготвителни работи (напр. разчистване на терена, премахване на стари сгради и дървета) и предпроектни проучвания, планиране
Фаза II: 2012-2013 г.
[…]
[…]
-
Терминал (който да бъде завършен през юни 2013 г. и първоначално използван за обща авиация)
-
Сграда за летищната администрация и противопожарната служба
-
Реновиране на перона,
-
Енергийна инфраструктура, навигационни светлини и летищна ограда
-
Летищна поддръжка и оборудване за сигурност
-
Адаптиране на навигационното оборудване
-
Пътища за достъп, бензиностанция и паркинг за автомобили
Фаза III: 2014-2019 г.
[…]
[…]
-
Инвестиции, необходими за обслужване на по-големи самолети (напр. Воет§ 737 или Airbus А320), като например удължаване на пистата за рулиране, перон и летищно оборудване
-
Други инвестиции, свързани с пътнически услуги (напр. разширяване на паркинга за
Фаза IV: 2020-2030 г.
[…]
[…]
-
Разширяване на терминала
-
Разширяване на сградата на летищната администрация и на противопожарната служба
-
Разширяване на перони, писти за рулиране и паркинги за автомобили
Общи инвестиционни разходи
164,90
41,02
Източник:
информация, предоставена от Полша.
Финансиране на инвестиционния проект
(12)
Инвестиционният проект се финансира чрез капиталови инжекции от публичните акционери (т.е. Гдиня и Косаково). Капиталовите инжекции имат за цел да обхванат както инвестиционните разходи, така и оперативните разходи на летището по време на първоначалната фаза от неговата експлоатация (т.е. периода до края на 2019 г.). Публичните акционери очакват управляващият летището орган да започне да генерира печалба и по този начин да бъде в състояние да финансира всички свои дейности чрез собствени приходи през 2020 г.
(13)
Преди Комисията да бъде уведомена за проекта (т.е. преди 7 септември 2012 г.) публичните акционери в летище Гдиня се споразумяват да предоставят общо около 207,48 млн. PLN (9) (около 51,87 млн. EUR) за целите на изпълнението на инвестиционния проект и покриването на загубите на летището в ранните години от неговата експлоатация. Гдиня ще предостави 142,48 млн. PLN (около 35,62 млн. EUR) в брой през периода 2007-2019 г. Косаково е предоставила парична вноска от 0,1 млн. PLN (25 000 EUR) при учредяването на дружеството. През периода 2011-2040 г. Косаково ще направи също така непарична вноска от 64,9 млн. PLN (около 16,2 млн. EUR) чрез замяна на част от годишната аренда, платима от летище Гдиня по силата на договора за аренда, за акции в летището (вж. таблица 2 по-долу).
Таблица 2
Финансиране на инвестиционния проект чрез увеличаване на капитала
млн. PLN
млн. EUR
Преди 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня
60,73
15,18
Парични капиталови инжекции от Косаково
0,10
0,03
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково
3,98
1,00
Общи вноски преди 18 юни 2012 г.
64,81
16,20
Предвидени за периода след 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня:
81,75
20,44
от които:
през 2013 г.
29,90
7,48
през 2014 г.
[…]
[…]
през 2015 г.
[…]
[…]
през 2016 г.
[…]
[…]
през 2017 г.
[…]
[…]
през 2018 г.
[…]
[…]
през 2019 г.
[…]
[…]
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково:
60,92
15,23
от която:
през 2013-2039 г. (27* […] PLN)
[…]
[…]
през 2040 г.
[…]
[…]
Общо предвидени вноски за периода след 18 юни 2012 г.
142,67
35,67
Общо предвиден капитал на
207,48
51,87
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
2.2. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И ЗА ПЪРВОНАЧАЛНАТА ОЦЕНКА
(14)
Решението за откриване на процедура е поставило следните въпроси:
-
първо, дали публичното финансиране на инвестиционния проект съответства на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика (наричан по-нататък „ПИУПИ“), по-специално по отношение на i) своевременното прилагане на ПИУПИ, методологията за прилагане на ПИУПИ и ii) дали анализът на ПИУПИ, извършен от полските органи, сочещ положителна нетна настояща стойност (наричана по-нататък „NPV“) (10), се основава на реалистични и достоверни допускания;
-
второ, дали оперативната и инвестиционната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
Прилагане на ПИУПИ
(15)
По отношение на първия въпрос, Комисията е изразила съмнения дали проучването относно ПИУПИ, проведено през 2012 г., т.е. след като публичните акционери са взели неотменимо решение за финансиране на преобразуването на летището, може да се използва за целите на преценката за наличието на държавна помощ. Поради това Комисията е изразила съмнения дали съпоставителният сценарий, в който се предполага, че инвестицията приключва през 2012 г., е уместен.
(16)
Предвид факта, че летище Гдиня ще прилага подобен бизнес модел (насочен основно към НТП, чартърни полети и обща авиация) като този на съществуващото летище Гданск, което все още притежава резервен капацитет и има планове за допълнително разширяване, и което се намира само на разстояние от 25 км, Комисията е изразила съмнения дали прогнозата за приходите на летище Гдиня се основава на реалистични предположения, по-специално по отношение на размера на летищните такси и обема на очаквания пътнически трафик. По-специално Комисията е отбелязала, че бизнес планът за летище Гдиня предвижда по-висока пътническа такса (след приспадането на съответните отстъпки/намаления) от прилаганата на летище Гданск и други сравними регионални летища в Полша.
(17)
Комисията е изразила също така съмнения дали бизнес планът е взел под внимание всички планирани стимули (като например маркетингова подкрепа, отстъпки или всякакви други стимули за развитие на въздушните линии и др.), предоставяни директно от летище Гдиня, неговите акционери или други регионални органи с цел поощряване на авиокомпаниите да откриват нови въздушни линии, обслужвани от летището.
(18)
Тъй като темпът на растеж на предприятията обикновено не превишава този на икономиката, в условията на която те функционират (т.е. от гледна точка на ръста на БВП), Комисията е изразила съмнения дали темпът на нарастване на оборота от […], използван за изчисляване на крайната стойност, е подходящ (11). Това съмнение оказва пряко влияние върху оценката на рентабилността на инвестиционния проект, тъй като стойността на собствения капитал на новото летище става положителна единствено спрямо крайната стойност на проекта през 2040 г. (кумулативните дисконтирани парични потоци за прогнозния период 2010-2040 г. са отрицателни).
(19)
Поради това Комисията е счела, че публичното финансиране за инвестиционния проект поражда избирателни икономически ползи за управляващия летище Гдиня орган. Също така публичното финансиране е предоставено чрез държавни ресурси и e вменяемо на държавата. Освен това то нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и търговията между държавите членки. Тъй като са изпълнени всички кумулативни критерии по отношение на понятието за помощ, Комисията е счела, че публичното финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Съвместимост на помощта
(20)
Що се отнася до втория въпрос, Комисията е изразила съмнения дали инвестиционната и оперативната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
(21)
По отношение на инвестиционната помощ Комисията е изразила съмнения дали са спазени всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г. (12). По-специално Комисията е изразила съмнения дали въпросната инвестиция съответства на ясно определена цел от общ интерес, дали инфраструктурата е необходима и пропорционална и дали тя предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване. Освен това Комисията е изразила съмнения дали въздействието върху развитието на търговията е съвместимо с общия интерес.
(22)
По отношение на оперативната помощ под формата на финансиране на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd през първите години от дейността, Комисията е изразила съмнения дали такава помощ отговаря на изискванията за дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. По-специално Комисията е изразила съмнения дали оперативната помощ може да се счита за съвместима с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „НРП“) (13).
3. КОМЕНТАРИ НА ПОЛША
3.1. ПРИЛАГАНЕ НА ПИУПИ И НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(23)
Полша поддържа своята позиция, че публичното финансиране на инвестицията в летище Гдиня съответства на ПИУПИ и следователно не представлява държавна помощ. В тази връзка Полша се позовава на проучванията относно ПИУПИ, проведени във връзка с инвестицията в периода 2010-2012 г. Полша заявява, че всички проучвания относно ПИУПИ сочат положителна нетна настояща стойност и вътрешна норма на възвращаемост (14) (наричана по-нататък „IRR“), по-висока от цената на капитала.
3.1.1. Процес на вземане на решения и методологична обоснованост на проучването относно ПИУПИ
(24)
Полша обяснява, че дискусиите и работата по преобразуването на военното летище Гдиня/Косаково в гражданско летище са започнали още през 2005 г. Тогава участват и други партньори (като например летище Гданск). Полша обяснява също така, че през 2007 г. Гдиня и Косаково учредяват дружеството Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, което оттогава отговаря за инвестициите.
(25)
В хода на производството Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, проведени от PWC. Първото проучване относно ПИУПИ (от 16 юли 2010 г., наричано по-нататък „проучване относно ПИУПИ от 2010 г.“) е проведено през юли 2010 г. Впоследствие PWC извършва две актуализации на ПИУПИ: първата през май 2011 г. (от 13 май 2011 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2011 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2011 г.“) и втората през юли 2012 г. (от 13 юли 2012 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2012 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2012 г.“). Тези актуализации включват нови прогнози за пътническия трафик, промени в обхвата на проекта, промени в инвестиционните параметри и промени в методологията и основните изходни данни за изчисляването на NPV (като например коефициента бета и нормата на дисконтиране). През ноември 2013 г. Полша предоставя допълнителна информация, която сочи, че нови източници на приходи (т.е продажбата на гориво и предоставянето на навигационни услуги) ще повишат NPV на проекта. Към датата, на която е прието решението за откриване на процедура, Полша е предоставила единствено актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(26)
Полша обяснява също така времевата рамка за проекта на Гдиня и Косаково за инвестиция в летище Гдиня. В тази връзка Полша подчертава, че инвестиционният процес може да бъде разделен на две фази на изпълнение на проекта:
i) Първата фаза (2007-2009 г.) обхваща подготвителните работи и предпроектните проучвания за целите на изграждането на новото летище (т.е. фаза 1, както е описана в таблица 1):
(27)
Полша обяснява, че през първата фаза дружеството, учредено от Гдиня и Косаково, изпълнява подготвителни задачи (напр. изготвяне на генерален план за инвестицията, необходимите документи за получаване на статут на летищен оператор, доклад за въздействието на инвестицията върху околната среда, проектна документация и др.).
(28)
Полша счита, че по време на първата фаза не е осъществена значителна капиталова инвестиция и че публичното финансиране, предоставено на управляващия летището орган, съответства на правилата за минимална помощ (15). Полша посочва, че капиталовите инжекции в дружеството преди 26 юни 2009 г. възлизат на 1,691 млн. PLN (около 423 000 EUR).
ii) Втората фаза (след 2010 г.) обхваща самото преобразуване на летището (т.е. фази II - IV, както са описани в таблица 1):
(29)
В допълнение Полша обяснява, че първата подготвителна фаза приключва през 2010 г., когато както генералният план (16), така и първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня са финализирани. Полша подчертава, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. показва, че инвестицията от двата местни органа ще бъде извършена при пазарни условия (т.е. няма да представлява държавна помощ), което налага акционерите да увеличат дяловия капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR).
(30)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изчислява NPV за инвестиционния проект, използвайки метода на свободния паричен поток на дружеството (FCFF) (17). Тази калкулация на NPV се основава на предположението, че всички капиталови инжекции, предвидени в инвестиционния план, ще бъдат направени с цел изпълнение на инвестиционния проект (18). Този метод за оценка се използва за изчисляване на паричните потоци на всички притежатели на капитал в дружеството (както притежателите на собствен капитал, така и притежателите на облигации) в прогнозния период. Като следваща стъпка прогнозите за паричните потоци се дисконтират чрез средно претеглената цена на капитала (19) (WACC), за да се получи дисконтираният паричен поток на дружеството (DCF) в прогнозния период. След това крайната стойност се изчислява чрез използване на метода на постоянен растеж (който предполага тенденция на устойчив растеж въз основа на FCFF от последния прогнозен период). NPV се основава на сумата от DCF за прогнозния период и крайната стойност. В този случай, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предоставя оценки за паричните потоци за периода 2010-2040 г., използвайки WACC от […]% (20). Въз основа на тези изходни данни проучването установява DCF от минус […] млн. PLN ([…] млн. EUR) за периода 2010-2040 г. и (дисконтирана) крайна стойност от около […] млн PLN ([…] млн. EUR) (21). По този начин NPV на цялостния проект възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR).
(31)
Следната фигура (вж. фигура 1) показва очаквания кумулативен дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г., както е изчислен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
Фигура 1
Кумулативен (реален) DCF (в PLN)
[…]
(32)
Полша обяснява, че на 29 юли 2010 г. собственият капитал на дружеството е увеличен до 6,052 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR). Същевременно с това Полша добавя, че акционерите, въпреки че проучването относно ПИУПИ показва, че инвестицията не представлява държавна помощ, са започнали изготвянето на уведомление до Комисията, което е трябвало да бъде предоставено единствено от съображения за правна сигурност.
(33)
В допълнение Полша обяснява, че новото проучване относно ПИУПИ е проведено през май 2011 г. Полша посочва, че това проучване относно ПИУПИ е актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проведено с оглед на напредъка в подготовката и наличието на по-точни данни за инвестиционния план, неговия времеви график и финансиране. Полша обяснява, че в периода между изготвянето на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и проучването относно ПИУПИ от 2011 г.:
-
акционерите са подписали споразумение на 11 март 2011 г., което очертава финансовите условия за инвестицията в изграждането на гражданско летище. В това споразумение Гдиня се ангажира да инжектира общо 59 млн. PLN в периода 2011-2013 г. От своя страна Косаково се ангажира да осигури непарична вноска под формата на замяна на дълг срещу собствен капитал (както е описана в таблица 2) в периода 2011-2040 г.;
-
в същия ден, 11 март 2011 г., дружеството, което отговаря за изграждането на летище Гдиня, сключва договор с Косаково за аренда на земята (което посочва обхвата на отдадената под аренда земя, условията за извършване на арендните вноски, данъчни въпроси и др.);
-
инвестиционните разходи, включени в инвестиционния план, са определени и актуализирани.
(34)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ от 2011 г. също така установява положителна NPV. В допълнение Полша посочва, че публичните акционери на управляващия летището орган са направили последващи капиталови инжекции на тази основа. Полша изтъква, че собственият капитал на дружеството е увеличен до 33,801 млн. PLN (8,45 млн. EUR) през юли 2011 г. и до 64,810 млн. PLN (16,20 млн. EUR) през април 2013 г.
(35)
В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2011-2040 г. Актуализираният DCF се запазва на равнище от (-[…]) млн. PLN (- […] млн. EUR), като предполага по-големи загуби, докато крайната стойност е намалена до […] млн. PLN (около […] млн. EUR). По този начин NPV е намалена до […] млн. PLN (или по-малко от […] млн. EUR). WACC е намалена до […] % (22), а темпът на устойчив растеж за изчисляването на крайната стойност е намален от […] % на […] %.
(36)
Полша посочва, че промяна в макроикономическата ситуация (финансовата криза и икономическият спад) е наложила извършването на повторна оценка на проекта през 2012 г., която е довела до ново проучване относно ПИУПИ (а именно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). Полша посочва, че за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са направени следните промени в допусканията в предходните проучвания относно ПИУПИ:
-
прогнозиран е по-малък пътнически трафик за летище Гдиня,
-
намален е обхватът на инвестицията, като инвестиционните разходи са съкратени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
идеята за изграждане на главен терминал (заедно със съответното разработване на пътна инфраструктура и паркинги за автомобили) е отпаднала. Вместо това е взето решение за разширяване на капацитета на терминала за обща авиация с […] % през втората инвестиционна фаза,
-
след проведен анализ на пазарната ситуация се налага инвестиционните разходи, свързани със сигурността, да бъдат увеличени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
намалението на инвестицията е довело до по-кратък период на възвращаемост на инвестицията (в номинално изражение с […] години, от […] години и […] месеца на […] години и […] месеца).
(37)
Полша посочва също така, че методологията, използвана за предходните проучвания относно ПИУПИ, е модифицирана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.:
-
С цел по-добро отразяване на структурата на финансиране и разходите за обслужване на дълга методът на свободния паричен поток на фирмата (наричан по-нататък „FCFF“) е заменен с метода на свободния паричен поток на акционерите (наричан по-нататък „FCFE“) (23).
-
След промени на финансовия (фондов) пазар безрисковият лихвен процент и коефициентът бета са актуализирани. Освен това дружества извън Европа са изключени от сравнителните анализи. Това е довело до нова норма на дисконтиране.
-
Нормата на дисконтиране за изчисляване на NPV е определена въз основа на анализ на сравними дружества, обхващащи както дружества - оператори на летища, така и дружества, предоставящи услуги в летища (чиито финансови резултати са тясно свързани с представянето на дружествата - оператори на летища) (24).
-
Направено е допускането, че проектът ще се финансира предимно чрез ресурси на акционерите и едва на второ място от външни източници (заеми за работен капитал) и оперативни приходи.
(38)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2012-2030 г. (т.е. прогнозният период, използван за предходното проучване, е намален с 10 години). Актуализираният DCF възлиза на (-[…] млн. PLN) (около (-[…]) млн. EUR), докато крайната стойност е претърпяла значително увеличение, покачвайки се до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). Капитализираната стойност на вече направените инвестиции ([…] млн. PLN) е приспадната. След актуализацията от 2012 г. NPV възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR). С цел изчисляване на NPV е използвана цена на капитала от […]% (25), а темпът на устойчив растеж за целите на изчисляването на крайната стойност е намален допълнително от […] % на […] %.
(39)
Полша посочва, че резултатите от проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са все още положителни и са довели до допълнителни капиталови инжекции от акционерите. Полша посочва, че капиталът на компанията е увеличен до 91,310 млн. PLN (22,8 млн. EUR) до април 2013 г. и не е претърпял допълнителни промени през 2013 г., както е обобщено в таблица 3.
Таблица 3
Увеличаване на капитала на управляващия летище Гдиня орган от страна на Гдиня и Косаково
Дата на решението за вписване в националния съдебен регистър
Дата на решението за увеличаване на капитала
Акционер
Предмет на решението
Стойност на акциите
Дялов капитал
Кумулативен дял в общото увеличение на капитала, извършено до края на 2013 г.
(млн. PLN)
(млн. PLN)
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008 г.
21.7.2008 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
404 акции, притежавани от община Г диня, са обезсилени, без акционерът да бъде обезщетен
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010 г.
29.7.2010 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011 г.
7.6.2011 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011 г.
26.7.2011 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013 г.
25.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
20,031
91,310
100,00 %
Източник:
информация, предоставена от Полша.
(40)
Обобщавайки, Полша посочва, че макар и местните органи да са предприели първоначални стъпки за изграждане на летище Гдиня още през 2005 г., проектът не придобива своя окончателен вид преди изготвянето на генералния план и първото проучване относно ПИУПИ, т.е. през 2010 г. Полша обяснява, че първоначалните допускания във връзка с проекта са съществено преразгледани в резултат на промените на външните обстоятелства. Полша твърди, че окончателното решение на публичните акционери за изпълнението на проекта и окончателния му вид е взето през 2012 г. Полша подчертава също така, че и трите версии на проучването относно ПИУПИ потвърждават жизнеспособността на проекта и демонстрират, че инвеститор в условията на пазарна икономика би осъществил проекта.
(41)
По отношение на съпоставителния сценарий Полша твърди, че националното законодателство дава право на Косаково да използва земята, върху която е разположено летище Гдиня, само за изграждането на ново гражданско летище. В тази връзка Полша обяснява, че теренът на летището е отдаден под аренда на Косаково за период от 30 години. Полша посочва, че договорът за аренда задължава Косаково да отдава под аренда земята само на субект, отговарящ за изграждането и/или експлоатацията на гражданско летище. Според Полша е съществувала възможност земята да бъде взета обратно от държавата, ако Косаково не е отдала под аренда земята за изграждане на гражданско летище в рамките на 6 месеца, ако земята е използвана за други цели или ако летището не е започнало дейност в рамките на 3 години. Поради факта, че сценарият, при който теренът на летище Гдиня се използва/отдава под аренда за различни от авиационни цели, не е възможен, той не може да бъде използван като съпоставителен сценарий.
3.1.2. Надеждност на ключовите допускания за проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Прогнози за трафика и приходите
(42)
Полша обяснява, че планираните летищни такси се основават на публично достъпни тарифи, прилагани от други летища, за да не настъпят пазарни смущения, като същевременно с това се гарантира подходящо ниво на рентабилност на проекта въз основа на прогнозирания обем на пътническия трафик. Според Полша таксите не се различават значително от стандартните такси, събирани от малки летища. По-специално две новооткрити регионални летища в Модлин и Люблин прилагат стандартни летищни такси, сходни с прогнозираните за летище Гдиня в проучването относно ПИУПИ.
(43)
В отговор на коментара на Комисията, че прогнозираните такси за летище Гдиня (25 PLN (5,25 EUR) за заминаващ пътник през първите две години и 40 PLN (10 EUR) в периода след това) са по-високи от дисконтираните такси, прилагани в летище Гданск (24 PLN (5 EUR) за заминаващ пътник за самолет на НТП по международна авиолиния, обслужвана най-малко два пъти седмично, и 12,5 PLN (3,1 EUR) за вътрешна авиолиния), Полша посочва, че нивото на таксите в бизнес плана представлява средното равнище за целия прогнозен период (2014-2030 г.), отчитайки факта, че таксите на летище Гданск неминуемо ще се увеличат в дългосрочен план, тъй като стандартите на обслужване на летището се повишават.
(44)
Освен това Полша посочва, че маржът на печалбата на проекта, преразгледаната (малко по-висока) прогноза за въздушния трафик и споделянето на някои оперативни разходи от военните означават, че летище Гдиня следва да е в състояние да поддържа намалени пътнически такси за по-дълъг период (намалените такси могат да се прилагат до края на 2021 г.), като същевременно с това поддържа положителна NPV за публичните акционери.
(45)
Полша твърди също така, че актуализираната (през март 2013 г.) прогноза за трафика за Померания предполага по-висок трафик, отколкото проучването относно ПИУПИ от 2012 г. По последни данни летище Гдиня ще обслужва 1 149 978 пътници през 2030 г., а не 1 083 746. За Померания като цяло се предвижда броят на пътниците да се увеличи от 7,8 на 9 млн. пътници през 2030 г.
(46)
По мнение на Полша тези данни потвърждават, че е осъществимо летище Гданск и летище Гдиня да съществуват едновременно и да работят съвместно на пазара на Померания. Според тях дори и летище Гданск да се разшири, за да достигне планирания капацитет от 7 млн. пътници, съществува възможност на развиващия се авиационен пазар на Померания да функционира още едно малко регионално летище (с капацитет от 1 млн.), което ще допълва услугите, предоставяни от летище Гданск.
Таблица 4
Сравнение на прогнозите за трафика съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г. с актуализираните прогнози за трафика (от март 2013 г.) за летище Гдиня
Година
Търговски трафик
Търговски трафик
Обща авиация
Пътници (000)
Въздухоплавателни операции
Въздухоплавателни операции
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
2009 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030 г.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
Оперативни разходи (стимули за авиокомпании, разходи, свързани с военните дейности на летището)
(47)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ взема под внимание маркетинговите и промоционалните мерки на летището при определянето на:
i)
оперативните разходи, като тези разходи се определят въз основа на наличните финансови отчети за всички ключови летища на Полша;
ii)
други разходи по видове, които са с консервативно висока прогнозна стойност за летище Гдиня, като се вземат също така под внимание съответните разходи на други летища.
(48)
Полша посочва също така, че проучването относно ПИУПИ предполага, че всички оперативни разходи ще се поемат от инвеститора, при което не се взема под внимание никакво споделяне на оперативни разходи от военните, използващи летището. Полша твърди, че предполагаемото съотношение на разделяне на оперативните разходи за споделена инфраструктура е […] за съответния брой граждански и военни полети. Полша обяснява също така, че разходите за обновяване и ремонт ще бъдат […]. Полша подчертава, че приемането на правила за съвместното използване на летището (които все още не са официално съгласувани с военните, използващи летището) ще доведе до намаление на разходите, свързани с външни услуги и трудови възнаграждения, в размер на най-малко […]. Според Полша включването на този фактор в проучванията относно ПИУПИ ще доведе до по-висока прогнозна рентабилност на проекта.
Дългосрочен темп на растеж
(49)
Полша обяснява, че темпът на растеж от […] %, заложен в проучването относно ПИУПИ, се отнася за крайната стойност в номинално изражение.
(50)
Полша посочва също така, че темпът на растеж от […] % е равен на целевото равнище на инфлацията, определено за Полша от Съвета за валутна политика (орган за вземане на решения към Националната банка на Полша). Полша отбелязва, че според последната прогноза на Международния валутен фонд от юли 2013 г. БВП на Полша ще нараства с темп от 2,2 % през 2014 г., 3 % през 2015 г., 3,3 % през 2017 г. и 3,8 % през 2018 г.
Актуализация от ноември 2013 г.
(51)
През ноември 2013 г. Полша докладва, че управляващият летището орган е получил административните решения от митническата служба и от енергийния регулаторен орган, които го упълномощават да извършва директни продажби на гориво на самолетни компании. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще представлява допълнителен източник на приходи и ще подобри финансовите резултати, заложени в бизнес плана.
(52)
Според Полша всички проучвания относно ПИУПИ, проведени до момента, предвиждат продажба на гориво чрез външен оператор. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще повиши маржа на печалбата на дружеството от тази дейност от […] PLN ([…] EUR) за литър (в случаите, когато горивото се продава чрез външен оператор) на […] PLN ([…] EUR) (в случаите, когато горивото се продава директно от управляващия летището орган).
(53)
По мнение на Полша тези допълнителни приходи ще подобрят резултата на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша подчертава, че по този начин NPV на проекта се очаква да се повиши от […] млн. PLN ([…] млн. EUR) до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). В допълнение Полша обяснява, че IRR ще се повиши от […] % на […] %.
(54)
Полша твърди, че освен това допълнителните приходи ще позволят летищните такси за авиокомпаниите да не се повишават в дългосрочен план.
(55)
Полша е потвърдила, че поради използването на разумен подход продажбата на гориво за собствена сметка на летището не е включена в проучванията относно ПИУПИ. Към момента на извършване на тези проучвания летищният оператор не е разполагал с необходимите пълномощия или с някаква гаранция, че ще има възможност да ги получи.
(56)
В допълнение Полша посочва, че дружеството възнамерява да предоставя навигационни услуги на авиокомпании (вместо Полската агенция за аеронавигационни услуги). Полша подчертава, че това ще даде възможност крайната такса, заплащана от авиокомпаниите (понастоящем заплащана на агенцията), да бъде намалена, благодарение на което летище Гдиня ще стане по-атрактивно за авиокомпаниите. По този начин управляващият летището орган ще бъде в състояние да предложи на авиокомпаниите по-конкурентоспособни летищни такси в сравнение със съседните летища.
3.2. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
3.2.1. Инвестиционна помощ
(57)
Според Полша всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., са изпълнени.
Изпълнение на ясно определена цел от общ интерес
(58)
Полша твърди, че изграждането на летище Гдиня, като елемент от транспортната система на Померания, оптимизира използването на наличната инфраструктура и ще окаже положително въздействие върху регионалното развитие, по-специално чрез увеличаване на заетостта в летищния сектор, доходите от веригата на доставки на авиационния пазар и развитието на туризма.
(59)
Полша се позовава на „Регионалната стратегия за развитие на транспорта в Померания за периода 2007-2020 г.“, която се основава на прогнозите за въздушния трафик за региона и признава необходимостта от изграждане на комплекс от летища, работещи в тясно сътрудничество, за да посрещнат потребностите на населението от Зоната на трите града (26).
(60)
Според Полша основните аргументи за изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града са: увеличаването на въздушния трафик в Полша, липсата на обхват за увеличаване на капацитета на летище Гданск и разширяването на агломерацията на разстояние от близо 60 км (или 100 км, ако градовете Тчев и Вейхерово бъдат включени). Полша твърди, че макар и летище Гданск понастоящем да притежава капацитет от около 5 млн. пътници, някои прогнози за въздушния трафик предвиждат, че потенциалният пътнически трафик на това летище може да надвиши 6 млн. пътници през 2035 г. От една страна, Полша твърди в своите коментари, че екологични ограничения и наличието на жилищни квартали в съседство на летище Гданск ограничават възможностите за неговото по-нататъшно разширяване. От друга страна, в своите коментари от 6 декември 2012 г., Полша се позовава на генералния план за летище Гданск, за да се аргументира, че не съществуват ограничения за разширяването на летище Гданск.
(61)
Полша посочва, че въздушната сигурност също оправдава изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града, като летище Гдиня служи като резервно летище за аварийно кацане (приземяването на летище Гдиня е възможно в около 80 % от случаите, когато ниската облачност и видимостта не позволяват кацането на летище Гданск).
(62)
На последно място Полша твърди, че развитието на летище Гдиня съответства на целите на националната и регионалната стратегия относно развитието на авиационната инфраструктура в Полша. Полша обяснява, че развитието на летище Гдиня се очаква да окаже положително въздействие върху развитието на Померания и използването на съществуващата военна инфраструктура, както и че то се явява допълващо за летище Гданск.
Необходимост и пропорционалност на инфраструктурата
(63)
Полша твърди, че инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел поради малкия обхват на летищните операции (дял от 1,55 % от полския авиационен пазар през 2030 г.), прогнозите за обема на пътническия трафик, превишаващ капацитета за разширяване на летище Гданск, туристическата привлекателност на региона и прогнозирания висок ръст на развитие на Померания.
(64)
Полша подчертава стратегическата роля на военното летище Гдиня в региона и отбелязва, че използването на съществуващата инфраструктура минимизира инвестиционните разходи и максимизира положителното въздействие върху регионалното развитие.
(65)
Полша посочва също така, че тези разходи са сведени до минимум и ефективността на инвестицията е увеличена чрез прилагането на технически решения, като например изграждането на общ авиационен терминал както за общо въздухоплаване, така и за пътнически трафик, разполагане на по-голямата част от летищните услуги (гранична охрана, митнически служби, полиция, противопожарни служби, управление) в една единствена сграда и адаптиране на други съществуващи сгради с цел оптимизиране на тяхното използване. В допълнение към това оперативните разходи за инфраструктурата ще се споделят с армията.
Задоволителни средносрочни перспективи за използване
(66)
Полша подчертава, че средносрочните перспективи за използване на летище Гдиня са задоволителни поради ръста на БВП в Померания, който се очаква да надхвърли средния за Полша и ЕС, туристическата атрактивност на региона, неговия статут на притегателен център за чуждестранни инвестиции и прогнозите за растеж на въздушния трафик.
(67)
Полша подчертава, че планираното сътрудничество с летище Гданск и взаимодопълняемостта на услугите, предлагани от двете летища (летище Гдиня ще бъде специализирано предимно в трафик в рамките на общата авиация), допълнително засилват средносрочните и дългосрочните перспективи за летище Гдиня.
(68)
В допълнение Полша обяснява, че летището планира също така да развива специализирани дейности, свързани с авиацията, в рамките на зоната на летището, като например производство на базови сервизни части, ремонт на самолетни части или производство на други компоненти/продукти, доставяни на принципа „точно навреме“.
(69)
Полша се позовава на писмо за намерения, подписано от търговска банка и изразяващо желанието на банката да започне разговори за финансиране на инвестиция в летище Гдиня, като допълнително доказателство за атрактивността на проекта.
Въздействие върху развитието на търговията в противовес на общия интерес
(70)
Поради факта, че летище Гдиня ще бъде летище с малък пазарен дял (обслужващо по-малко от 1 млн. пътници годишно), Полша не счита че въздействието на проекта върху търговията е в противовес на общия интерес. С оглед на прогнозирания растеж на въздушния трафик Полша очаква летищата Гданск и Гдиня да сформират център за авиационно сътрудничество, обслужващ Зоната на трите града в Померания и предлагащ взаимодопълващи се услуги.
(71)
Полша подчертава, че летище Гдиня няма да е конкурентно на летище Гданск, тъй като ще се насочи предимно към предоставяне на услуги за сектора на общата авиация (поддръжка, ремонт и основен ремонт, летателна академия) и сътрудничество с морско пристанище Гдиня.
(72)
Освен това Полша заявява, че чартърният и нискотарифният трафик на летище Гдиня няма да бъде за сметка на летище Гданск, а ще произлиза от общото увеличение на благосъстоянието и мобилността. Полша подчертава, че темпът на растеж на летище Гданск и характерът на въздухоплавателните операции, осъществявани от летището, свидетелстват, че броят на обслужваните полети рано или късно ще трябва да бъде ограничен. Полша посочва, че тези заключения са представени в доклада за оценката на въздействието върху околната среда за проекта „Разширяване на летище Лех Валенса, Гданск“.
(73)
Полша обяснява, че инвестицията в летище Гдиня може да ограничи финансовите и социалните разходи, свързани с ограничаване на дейността на летище Гданск. Полша изтъква, че пренасочването на част от въздушния трафик от летище Гданск към летище Гдиня ще доведе до по-добро използване на капацитета на двете летища.
Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(74)
Полша заявява, че дружеството не би реализирало проекта без публично финансиране. Полша отбелязва, че помощта е сведена до минимум и че разходите за проекта са намалени и оптимизирани чрез използване на съществуващата военна инфраструктура.
(75)
По мнение на Полша капиталовите инжекции в летище Гдиня са необходими и сведени до минимум, както се потвърждава от:
i)
вътрешната норма на възвръщаемост на проекта от […] %, само малко по-висока от нормата на дисконтиране (стойността на собствения капитал), която възлиза на […] % (въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.);
ii)
необходимостта, предвидена във финансовите прогнози, от заем за оборотен капитал за финансиране на летищните операции, тъй като в противен случай дружеството може да загуби ликвидност;
iii)
факта, че общото финансиране със собствен капитал е по-ниско от общите капиталови разходи (финансирането със собствен капитал възлиза на по-малко от […] от общите парични разходи в прогнозния период, включително общите капиталови разходи).
(76)
В допълнение Полша обяснява пропорционалността на мярката за помощ, сравнявайки нейното публично финансиране (около 148 PLN в реално изражение) с това за инвестиция „на зелено“ (летище Люблин-Швидник, за което нетните разходи за строителство са около 420 млн. PLN) и инвестиция на база военен аеродрум (летище Варшава-Модлин, чието изграждане до момента струва почти 454 млн. PLN).
3.2.2. Оперативна помощ
(77)
Полша твърди, че проектът отговаря на заложените в НРП критерии за съвместимост по отношение на оперативна помощ в регион, обхванат от член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Според Полша оперативната помощ за проекта:
i)
е предназначена за финансиране на предварително определена група от разходи;
ii)
е ограничена до необходимия минимум и се предоставя на временна база (помощта за оперативни разходи се предоставя в степента и за периода, необходими за пускане на летището в експлоатация, т.е. до края на 2018 г.);
iii)
е низходяща и намалява от […] % от капиталовите разходи през 2013 г. на […] % през 2018 г.;
iv)
е предназначена да изпълни целите на проекта за регионално развитие и облекчаване на съществуващите ограничения. Вземайки под внимание размера на помощта спрямо нейните благоприятни ефекти върху развитието на Померания, Полша смята, че помощта трябва да се счита за пропорционална.
(78)
Полша подчертава също така, че помощта е предназначена за малко летище с максимален капацитет от 1 млн. пътници годишно, което означава, че рискът от нарушаване на конкуренцията и от оказване на ефект в противовес на общия интерес е минимален, особено вземайки под внимание планираното сътрудничество между летища Гдиня и Гданск и взаимната допълняемост на тяхното сътрудничество.
(79)
Полша посочва също така, че договаряното в момента сътрудничество с военните, използващи летището, и участието на последните в оперативните разходи на летището ще намали загубите и оперативните разходи на дружеството.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(80)
Комисията не е получила никакви съображения от трети страни след публикуването на своето решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на финансирането, предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd от Гдиня и Косаково.
5. ОЦЕНКА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(81)
По силата на член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(82)
Критериите, посочени в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни. С оглед на това, за да се определи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, всички от следните условия трябва да бъдат изпълнени. А именно финансовата помощ трябва:
i)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
ii)
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
iii)
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията; както и
iv)
засяга търговията между държави членки.
5.1.1. Икономическа дейност и понятие за предприятие
(83)
Съгласно установената съдебна практика Комисията трябва първо да установи дали Gdynia-Kosakowo Airport Ltd е предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Концепцията за предприятие обхваща всеки субект, осъществяващ икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране (27). Всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност (28).
(84)
В свое решение по делото „Leipzig-Halle airport“ Съдът потвърждава, че експлоатацията на летище за търговски цели и изграждането на летищна инфраструктура представляват икономическа дейност (29). След като летищен оператор започне да осъществява икономически дейности чрез предлагане на летищни услуги срещу заплащане, независимо от неговия правен статут или начин на финансиране, той представлява предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради което правилата на Договора по отношение на държавните помощи могат да се прилагат по отношение на привилегии, предоставяни на този летищен оператор от държавата или чрез държавни ресурси (30).
(85)
В тази връзка Комисията отбелязва, че инфраструктурата, предмет на настоящото решение, трябва да се експлоатира на търговска основа от управляващия летището орган Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради факта, че управляващият летището орган ще таксува потребителите за използването на тази инфраструктура, последната трябва да се счита за пригодна за търговска експлоатация. Следователно субектът, който експлоатира тази инфраструктура, представлява предприятие за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(86)
Въпреки това не е задължително всички дейности на управляващия летището орган да са с икономически характер (31).
(87)
Съдът (32) е постановил, че дейности, които обикновено попадат под отговорността на държавата в упражняване на нейните официални правомощия като публичен орган, нямат икономически характер и не попадат в обхвата на правилата за държавната помощ. Тези дейности включват например сигурността, контрола на въздушния трафик, полиция, митници и др. Финансирането трябва да бъде строго ограничено до компенсиране на разходите, които произтичат от тях, и не може да бъде използвано за други икономически дейности (33).
(88)
В този смисъл финансирането на дейности, попадащи в обхвата на публичната политика, или на инфраструктура, пряко свързана с тези дейности, по правило не представлява държавна помощ (34). По отношение на летища дейности като контрол на въздушния трафик, полиция, митници, противопожарни служби, дейности, необходими за защита на гражданското въздухоплаване срещу незаконна намеса, и инвестициите, свързани с инфраструктурата и оборудването, необходими за осъществяването на тези дейности, се считат най-общо за дейности с неикономически характер (35).
(89)
При все това публичното финансиране на неикономически дейности, тясно свързани с извършването на икономическа дейност, не трябва да води до неправомерна дискриминация между авиокомпании и управляващи летища органи. Действително, установена съдебна практика е съществуването на предимство в случаите, когато публичните органи освобождават предприятията от разходите, свързани с техните икономически дейности (36). Поради това, ако при дадена правна система е нормално авиокомпаниите или управляващите летища органи да поемат разходите за определени услуги, докато други авиокомпании или управляващи летища органи, предоставящи същите услуги от името на същите публични органи, не са задължени да поемат тези разходи, последните могат да се ползват с предимство дори и ако тези услуги се считат, сами по себе си, за неикономически. В този смисъл е необходим анализ на правната рамка, приложима за летищния оператор, за да се прецени дали съгласно тази правна рамка управляващите летища органи или авиокомпаниите са задължени да поемат разходите за предоставяне на някои дейности, които, сами по себе си, могат да са неикономически, но са свързани с извършването на икономическите дейности на тези субекти.
(90)
Макар и дейностите, посочени в съображение 88, да могат да се считат за неикономически, Комисията отбелязва, че полското законодателство (37) задължава управляващите летища органи да финансират съоръженията и оборудването, необходими за извършването на тези дейности, със свои собствени средства.
(91)
С оглед на това Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено на управляващия летище Гдиня орган за горепосочените съоръжения и оборудване, го освобождава от разходи, присъщи за неговата икономическа дейност (вж. раздел 5.1.3). Поради това Комисията стига до заключението, че капиталът, разпределен за тези съоръжения и оборудване, трябва да бъде взет под внимание при изчисляването на рентабилността на въпросната инвестиция. По този начин Комисията прилага подхода, правилно следван от Полша при проучванията относно ПИУПИ.
5.1.2. Държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата
(92)
Концепцията за държавна помощ се прилага за всяко предимство, предоставено чрез държавни ресурси от самата държава или чрез посреднически орган, действащ по силата на предоставени му правомощия (38). За целите на член 107 от ДФЕС ресурсите на местните органи са държавни ресурси (39). В настоящия случай инжектираният в Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капитал произлиза от бюджетите на двата местни органа, Гдиня и Косаково. Поради това Комисията счита, че ресурсите на тези две общини са държавни ресурси.
(93)
С оглед на това Комисията счита, че инвестициите са финансирани чрез държавни ресурси и че държавата е отговорна за тях.
5.1.3. Икономическо предимство
(94)
Комисията отбелязва, че, от една страна, Полша заявява, че капиталовите инжекции са в съответствие с ПИУПИ, докато, от друга страна, счита помощта за съвместима, тъй като летищният оператор не би извършил инвестиция без наличието на публичното финансиране.
(95)
За да определи дали въпросната мярка в този случай предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd предимство, което компанията не би получила при нормални пазарни условия, Комисията трябва да сравни поведението на публичните акционери на управляващия летището орган с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективите за рентабилност в по-дългосрочен план (40).
(96)
Всякакви положителни последици за икономиката в региона, в който е разположено летището, трябва да се пренебрегнат в оценката, тъй като Съдът е обяснил, че уместният въпрос при прилагането на проучването относно ПИУПИ е „дали при сходни обстоятелства един частен акционер, като се вземат предвид предвидимата възвращаемост и като се оставят настрани съображения от социален характер и съображенията, свързани с регионалната политика и конкретния отрасъл, би записал този капитал“ (41).
(97)
Полша заявява, че въпросните мерки не предоставят икономическо предимство на управляващия летище Гдиня орган, тъй като те съответстват на ПИУПИ. Както е посочено в раздел 3.1, за да подкрепи това становище, Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, извършени от РWC (42). През ноември 2013 г. Полша информира също така, че нови източници на приходи ще повишат NPV на проекта (т.е. продажбата на гориво, навигационни услуги). Към момента на вземането на решение за откриване на процедура Полша е предоставила единствено актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(98)
Въпреки факта, че споразумението на акционерите от 2011 г. задължава Гдиня и Косаково да предоставят парични и непарични вноски за финансиране на инвестиционния проект до 2040 г., Полша заявява, че единствено актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. и последващата информация за допълнителните потоци от приходи са уместни при преценката дали капиталовите инжекции са съвместими с вътрешния пазар.
(99)
В своето решение по делото Stardust Marine Съдът е заявил, че, „[…] за да се установи дали държавата е действала като далновиден инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика, е необходимо случаят да се постави в контекста на периода, в който са били предприети мерките за финансова подкрепа, за да се оцени икономическата рационалност на поведението на държавата и по този начин да се избегне евентуална оценка на базата на последваща ситуация“ (43).
(100)
Освен това в своето решение по делото EDF Съдът е постановил, че „[…] за да се демонстрира, че, преди или успоредно с предоставянето на предимство, държавата членка е взела това решение в ролята си на акционер, не може да се разчита единствено на икономическите оценки, направени след предоставянето на предимството, на констатация със задна дата, че направената от въпросната държава членка инвестиция действително е била рентабилна, или на последващи обосновки на реално избрания курс на действие“ (44).
(101)
За да може да приложи ПИУПИ, Комисията трябва да се постави в контекста на периода, през който са взети отделните решения за преобразуването на бившия военен аеродрум в гражданско летище. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, с които публичните акционери разполагат към момента на вземане на решение относно финансовите условия за инвестиционния проект.
(102)
Комисията счита, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е първият уместен анализ за целите на преценката дали общините Гдиня и Косаково са действали като частен инвеститор. Действително, оценката дали държавната намеса е в съответствие с пазарните условия следва да се извършва въз основа на ex-ante анализ, използвайки информацията и данните, налични към момента на вземане на решение за инвестицията.
(103)
Комисията отбелязва, че проучването и подготвителните работи за въпросния инвестиционен проект са проведени в периода до 2010 г. Те включват генералния план за инвестиционния проект, екологичния доклад, проектната документация за терминала за обща авиация, проектната документация за административната сграда и за сградата на противопожарната служба, специализирана авиационна документация и други проучвания. В периода до края на 2010 г. разходите за тези проучвания възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR) (45). Това показва, че инвеститорите са взели решението за развитие на летище Гдиня преди 2010 г. Гдиня и Косаково са предприели серия от предварителни мерки с цел изпълнение на проекта (вж. съображение 10 по-горе) и за целта са възложени специални проучвания.
(104)
Освен това, както посочва Полша, през 2010 г. публичните акционери на управляващия летището орган приключват подготовката за въпросния инвестиционен проект. През същата година публичните акционери увеличават акционерния капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR) с оглед изпълнение на инвестиционния проект. Основните инвестиции в дълготрайни активи (като например изграждането на терминала за обща авиация) са предвидени да започнат през 2011 г., но на практика започват през 2012 г. Комисията е убедена, че всеки частен инвеститор би оценил очакваната рентабилност на проекта към този момент. Ако инвестиционният план не е показал приемлива норма на възвръщаемост, или ако е основан на съмнителни предположения, един частен инвеститор не би започнал изпълнението на плана и не би изразходвал допълнителни средства за него в допълнение към вече изразходваните за подготвителните работи, посочени в съображението по-горе.
а) Капиталови инжекции
(105)
По отношение на капиталовите инжекции Комисията отбелязва, че решението за първата важна капиталова инжекция от 4,4 млн. PLN е взето на 29 юли 2010 г. (увеличавайки почти четирикратно наличния капитал от 1,7 млн. PLN), веднага след като проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (от 16 юли 2010 г.) е приключило. В допълнение към това споразумението за допълнителните капиталови инжекции (до 2040 г.) за финансиране на проекта за преобразуване (посочено в съображение 33) е подписано през март 2011 г. (още преди приключването на второто проучване относно ПИУПИ от 13 май 2011 г.). Освен това, в същото време са сключени оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.), и споразумението за отдаване под аренда на земята на дружеството (11 март 2011 г. (посочено в съображение 33 по-горе).
(106)
Комисията подчертава също така, че Полша е потвърдила, че взетото на 29 юли 2010 г. решение за капиталова инжекция се основава на икономическата оценка на проекта, съдържаща се в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това става ясно, че на този етап публичните акционери са взели решение да участват във въпросния инвестиционен проект, който е трябвало да бъде изпълнен в срок от 30 години. Макар и да е възможно частният инвеститор да коригира своя инвестиционен план в хода на неговото изпълнение с оглед на променящите се обстоятелства, е ясно, че всеки частен инвеститор би оценил достойнствата на въпросния инвестиционен проект още през 2010 г., преди да започне да влага съществени ресурси в него.
(107)
Към момента на извършване на първата актуализация на ПИУПИ през 2011 г. публичните акционери вече са инжектирали 6,05 млн. PLN в дружеството (вж. таблица 3). Дружеството вече е взело под аренда земята за летището от Косаково (договорът за аренда между Gdynia-Kosakowo Airport Ltd и Косаково е подписан на 11 март 2011 г.) и вече е подписало оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.). В допълнение към това на 11 март 2011 г. акционерите подписват споразумение за увеличаване на акционерния капитал на дружеството в периода до 2040 г. (46). Към момента на приключване на втората актуализация на проучването относно ПИУПИ през юли 2012 г. публичните акционери са инжектирали общо 64,810 млн. PLN (т.е. около 70 % от целия инжектиран капитал). Комисията подчертава, че проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. несъмнено представляват корекции на първоначалния инвестиционен план, въз основа на който е взето първоначалното решение за започване на проекта за преобразуване на военното летище. В този смисъл, макар и след първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. да са направени по-големи капиталови инжекции, тези инжекции не могат да бъдат разглеждани самостоятелно.
б) Капиталови разходи
(108)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. инвестициите в дълготрайни активи са разделени на 4 фази. Първата фаза на инвестиционния проект обхваща проектирането, но така също и разчистването на терена (премахване на дървета и храсти, събаряне на редица хангари и изравняване на терена). Тези разходи са реализирани през 2011 г. и възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR). Втората фаза на проекта, обхващаща изграждането на терминала за обща авиация, административната сграда и сградата на противопожарната служба, вече е започнала през 2012 г. Втората фаза на проекта е най-важната от гледна точка на капиталовите разходи, като заема дял от […] % от номиналните капиталови разходи (наричани по-нататък „КР“) в периода 2012-2013 г. Според предоставената от Полша информация капиталовите разходи през 2012 г. възлизат на […] млн. PLN (повече от половината от които са изразходвани още преди актуализацията на прочуването от 2012 г. да започне). Графиката по-долу (фигура 2) показва (номиналните) КР по инвестиционни фази, както са представени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Фигура 2
КР по фази (проучване относно ПИУПИ от 2012 г.)
[…]
(109)
С оглед на съображения 103 и 108 Комисията счита, че нито проучването относно ПИУПИ от 2011 г., нито проучването относно ПИУПИ от 2012 г. е проведено към момента и въз основа на информацията, с която публичните акционери разполагат, когато е взето основното решение за финансиране на проекта за преобразуване. Освен това Комисията не може да вземе предвид със задна дата планираните допълнителни източници на приходи въз основа на информацията, предоставена през ноември 2013 г., за да оправдае решенията, взети от публичните акционери през 2010 и 2011 г.
(110)
С оглед на това Комисията счита, че, за да прецени дали Гдиня и Косаково са действали като разумен частен инвеститор в условията на пазарна икономика, тя трябва да базира своята преценка предимно на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., пренебрегвайки всякакви по-нататъшни обстоятелства и информация, с която тези публични акционери не са разполагали към момента на вземане на своето решение за изпълнение на въпросния инвестиционен проект.
(111)
От друга страна, проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и проучването относно ПИУПИ от 2012 г. оценяват единствено измененията на първоначалното решение за започване на инвестиционния проект, взето през 2010 г. въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. На практика проучването относно ПИУПИ от 2012 г. потвърждава, че определен брой инвестиции (като например терминалът за обща авиация, административната сграда, електроенергийната система) вече се намират „в напреднал етап на изпълнение“. Двете последващи проучвания показват, че акционерите са се ръководили от развитието на пазара и са адаптирали обхвата на проекта в съответните насоки (в посока към разширяване или свиване, в зависимост от вида на инвестицията). При все това тези промени са незначими на фона на цялостното решение за преобразуване на военната база в гражданско летище. Графиката по-долу (фигура 3) показва капиталовите разходи, както са представени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (посочени в реално изражение към 2010 г.). Както се вижда, макар и срокът и размерът на инвестициите да са актуализирани както през 2011, така и през 2012 г., тези промени са несъществени на фона на общия мащаб на проекта. През 2010 г. реалните КР са изчислени на около […] млн. PLN и тази сума нараства […] до около […] млн. PLN както през 2011, така и през 2012 г. (т.е. […] % за инвестиционен период от почти 20 години).
(112)
По същество, в този случай Комисията трябва да оцени серия от инвестиционни решения, взети от едни и същи публични акционери в рамките на кратък период (който не се характеризира с възникването на непредвидени събития), за изпълнението на практика на един и същ инвестиционен проект. Поради това актуализациите на ПИУПИ от 2011 и 2012 г. не могат да трансформират инвестиционно решение, което не съответства на ПИУПИ към момента на вземането му, в разумно инвестиционно решение. Актуализациите могат в най-добрия случай да покажат, че полските органи са действали като частен инвеститор само ако сочат че, чрез инвестиране на допълнителни средства, проектът би отбелязал възвръщаемост, която в достатъчна степен възстановява инвестирания/подлежащия на инвестиране капитал (или която в достатъчна степен възстановява този капитал дори и като се вземе под внимание рискът да се наложи възстановяването на всяка неправомерно получена помощ в миналото).
Фигура 3
КР (в 1 000 PLN), както са предвидени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (в реално изражение към 2010 г.)
[…]
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.:
(113)
Проучването относно ПИУПИ за 2010 г., предоставено от Полша, се основава на бизнес план, прогнозиращ бъдещите парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2010-2040 г. Към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ Полша очаква летището да започне да обслужва трафика в рамките на общата авиация през 2011 г., чартърни полети през 2013 г. и полети на НТП през 2015 г. Това ще доведе до постоянно нарастване на броя на обслужените пътници от […] пътници през 2013 г. до почти […] млн. през 2024 г. и 1,753 млн. през 2040 г. (както е показано в таблица 5 по-долу).
Таблица 5
Прогнози за трафика на летище Гдиня, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (в хиляди)
Очаквано развитие на пътническия трафик (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
Година
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Брой пътници
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г., дружеството ще реализира печалби на ниво EBITDA (печалба преди лихви, данъци и амортизации), считано от 2018 г. Годишният дисконтиран паричен поток ще бъде положителен, считано от 2020 г., както се вижда от фигурата по-долу (фигура 4). Въпреки това, на кумулативна база (т.е. при ежегодно агрегиране на паричните потоци за предходните години), общият DCF за целия период 2010-2040 г. се очаква да бъде отрицателен (както се вижда от фигура 1). С други думи, положителните парични потоци, които се очаква да бъдат генерирани от 2018 г., не са достатъчно високи, за да неутрализират силно отрицателните парични потоци за ранните инвестиционни периоди.
Фигура 4
DCF в ’000 PLN (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
[…]
Източник:
въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
(115)
Очакванията са, че след 2040 г. управляващият летището орган ще реализира непрекъснат растеж при устойчив темп на нарастване на свободния паричен поток от […] %. На базата на това допускане Полша изчислява крайната стойност на летищния оператор през 2040 г. Дисконтираната крайна стойност възлиза на […] млн. PLN.
(116)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. сочи положителна стойност на собствения капитал (47) от […] млн. PLN (т.е. около […] млн. EUR). В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната цена на капитала на управляващия летището орган ([…] %).
(117)
Комисията отбелязва, че ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите. Съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г. приходите от НТП и чартърни полети (пътнически такси, такси за приземяване и паркиране) заемат [80 - 90] % от всички приходи през 2040 г. и средно [80 - 90] % от всички приходи за целия разглеждан период, а именно от 2010 до 2040 г. Комисията отбелязва, че този факт е в противоречие със становищата на Полша, че дейностите на летище Гдиня ще допълват тези на летище Гданск, тъй като летище Гдиня ще се насочи предимно към дейности в сферата на общата авиация. На практика, както се вижда от представените по-горе данни, НТП и чартърните полети са основният източник на приходи през повечето години, обхванати от прогнозата. Въпреки това, както ще бъде обяснено по-долу, по-голямата част от приходите на летище Гданск също произлиза от НТП и чартърни полети (вж. съображение 121).
(118)
Отчитайки търсенето от страна на пътници и въздушни превозвачи, Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще има същия обхват на обслужване като летище Гданск, което се намира само на 25 км от летище Гдиня. След разширението от 2012 г. летище Гданск може да обслужва до 5 млн. пътници, а за 2015 г. е предвидено допълнително разширяване на капацитета до 7 млн. пътници. През 2010 г., т.е. към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., този план за разширение вече е публично оповестен (48). Освен това публичното финансиране за разширяването на капацитета на летище Гданск до 5 млн. пътници също е оповестено на Комисията на 24 септември 2008 г. в рамките на дело № N472/08 за държавна помощ и е одобрено от Комисията на 5 февруари 2009 г. (49).
(119)
Полша информира Комисията, че генералният план, изготвен за летище Гданск през 2010 г. (50), предвижда удължаване на пистата, перони и друга летищна инфраструктура, в резултат на което в бъдеще летище Гданск ще може да обслужва над 10 млн. пътници годишно.
(120)
В допълнение към това Комисията отбелязва, че през 2010 г. летище Гданск е обслужвало 2,2 млн. пътници (т.е. то е използвало 45 % от своя капацитет, включително капацитета в процес на изграждане). Според предоставените от летище Гданск прогнози в периода до 2020 г. ще се използват само между 50 и 60 % от наличния капацитет (51). Тези прогнози не вземат под внимание пускането в експлоатация на летище Гдиня (т.е. предполага се, че цялото търсене в обхвата на обслужване ще бъде задоволено от летище Гданск). Комисията отбелязва, че летище Гданск ще бъде в състояние да задоволява търсенето в региона за дълъг период от време, т.е. най-малко до 2030 г., дори и при допускането за динамичен ръст на пътническия трафик.
(121)
Както е посочено по-горе, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня предвижда по-голямата част от приходите (средно [80-90] % за целия период 2012-2040 г.) да бъде генериран от НТП и чартърни авиокомпании. В тази връзка Комисията отбелязва, че летище Гданск също обслужва предимно НТП и чартърен трафик. През 2010 г. полетите на НТП и чартърните полети заемат дял от 72 % от целия пътникопоток, обслужван от летище Гданск (52).
(122)
С оглед на непосредствената близост до друго утвърдено и ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел и разполагащо със значителен резервен капацитет в дългосрочен план, Комисията счита, че способността на управляващия летище Гдиня орган да привлече трафик и пътници ще зависи до голяма степен от размера на предлаганите на авиокомпаниите летищни такси, по-специално в сравнение с тези на най-преките конкуренти.
(123)
В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предвижда пътническа такса за чартърни полети и за полети на НТП в размер на 25 PLN/PAX (6,25 EUR) до 2014 г. и 40 PLN/PAX (10 EUR) от 2015 г. (до 2040 г.). Таксата за приземяване за същата категория полети е установена на 25 PLN/тон (6,25 EUR) за целия период (при допускане, че средното MTOW (максимално излетно тегло) е 70 тона), докато таксата за паркиране се определя на 4 PLN (1,0 EUR) за 24 ч/тон (при средно MTOW от 70 тона). Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г. определените ценови равнища са сравними с тези на други регионални летища към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Цените на летище Гдиня също са определени въз основа на допускането, че няма да съществува конкуренция от страна на летище Гданск.
(124)
Комисията отбелязва също така, че тарифните ставки, прилагани от летище Гданск от 31 декември 2008 г., фиксират стандартната пътническа такса на 48 PLN/PAX (12,0 EUR), стандартната такса за приземяване на летателен апарат с тонаж над 2 тона (т.е. включително всички чартърни самолети и самолети на НТП) на 25 PLN/тон (6,25 EUR) и таксата за паркиране на 4,5 PLN/24 ч/тон (1,25 EUR).
(125)
Въпреки това Комисията отбелязва, че тарифните ставки, прилагани на летище Гданск, предлагат също така различни намаления и отстъпки по отношение на, inter alia, полети на НТП. Летище Гданск прилага намалена пътническа такса от 24 PLN/PAX (6 EUR) за всички нови въздушни линии (считано от 1 януари 2004 г.) и за всички увеличения на честотата на полетите на летателни апарати с MTOW между 50 и 100 тона (напр. Airbus A320 и Boeing 737 и други летателни апарати, използвани от НТП). Таксата за приземяване, прилагана за такива въздушни линии, също е намалена с 50 % (т.е. до 12,5 PLN/тон). Таксата за паркиране отпада напълно, ако честотата на полетите по дадена въздушна линия е най-малко 6 пъти седмично. В допълнение към това стандартната пътническа такса е намалена първоначално с 23 PLN за всички заминаващи пътници по редовни вътрешни линии. Впоследствие се прилага съответната отстъпка. Вземайки под внимание намалението и отстъпките, прилагани от летище Гданск, Комисията счита, че средните летищни такси, предвидени за летище Гдиня, са значително по-високи от тези на утвърденото съседно летище.
(126)
Прилагайки въпросните летищни такси, летище Гдиня, като нов участник, няма да бъде в състояние да привлече значителен трафик, когато в същия обхват на обслужване съществува утвърдено летище, което разполага с резервен капацитет и прилага по-ниски нетни такси за нови линии и увеличаване на честотата на полетите по съществуващите линии. Комисията отбелязва също така, че тарифата на летищните такси на летище Гданск предвижда намалените такси да се прилагат до 31 декември 2028 г. Поради факта, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (въз основа на бизнес плана на летищния оператор към този момент) разглежда летищните такси като основния източник на приходи за управляващия летището орган, Комисията счита това решение за доказателство, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не е достатъчно надеждно и убедително, за да демонстрира, че въпросният инвестиционен проект би бил реализиран от частен инвеститор.
(127)
Имайки предвид, че както летище Гдиня, така и летище Гданск ще се насочат предимно към нискотарифни и чартърни превозвачи, че летище Гданск не използва своя пълен капацитет, че неговите действащи такси са по-ниски от заложените в бизнес плана на летище Гдиня, както и непосредствената близост на двете летища, Комисията счита също така, че предположението, че няма да съществува ценова конкуренция между двете летища, е погрешно.
(128)
Комисията отбелязва също така, че към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. нетните такси (стандартни такси след приспадане на приложимите отстъпки), прилагани на летище Бидгошч (разположено на 196 километра и 2 часа и 19 минути с автомобил от летище Гдиня) и летище Шчечин (разположено на 296 километра и 4 часа и 24 минути с автомобил от летище Гдиня), второто и третото най-близки полски регионални летища, са значително по-ниски (53).
(129)
С оглед на гореизложеното и предвид непосредствената близост на друго ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел, Комисията счита че летищните такси, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., които са по-високи от прилаганите от летище Гданск и други близки регионални летища, са нереалистични. Освен това, отчитайки нивото на конкурентоспособност на летище Гдиня, Комисията счита, че прогнозите за трафика, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., се основават на нереалистични предположения.
(130)
Следва да се отбележи също така, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не включва нито анализ на чувствителността, нито оценка на потенциалните сценарии за очакваните резултати (най-песимистичен, най-оптимистичен и базов сценарий). Поради това Комисията стига до заключението, че сценарият, представен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., изглежда се основава на твърде оптимистични предположения по отношение на обема на пътническия трафик и размера на таксите.
(131)
Комисията отбелязва, че намаляването на годишните приходи от пътнически такси, свързани с НТП и чартърния трафик, само с […] % (през прогнозния период 2010-2040 г.), води до отрицателна стойност на собствения капитал за публичните акционери. Такъв спад на приходите може да възникне ако таксите и/или трафикът са по-ниски от предполагаемото. В тази връзка следва да се отбележи, че летищните такси съгласно бизнес плана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. вече са с […] % по-високи от тези на летище Гданск (54). В този смисъл много малко вероятно е летище Гдиня да бъде в състояние да привлече трафик, без да предложи значително намаление на таксата от 40 PLN (10 EUR) съгласно бизнес плана. Поради това високата чувствителност на NPV спрямо привидно незначителното намаление на летищните такси (в резултат на реалистични предположения) поражда значително съмнение за правдоподобността на първоначалния бизнес план.
(132)
Макар и проучването относно ПИУПИ от 2010 г. да се основава на прогнози за трафика, налични към този момент, и да не следва да се използва ex-post информация за пряка оценка на проучването относно ПИУПИ, Комисията въпреки това отбелязва степента, в която тези прогнози са прекалено оптимистични. Действително, сравнението на прогнозите за трафика от 2010 и 2012 г. показва значителни различия. Освен че началото на проекта е забавено, през периода на положителна EBITDA всяка година прогнозите за трафика са занижавани с […] до […] %. Тази значителна корекция само след две години и без наличието на значителна промяна на обстоятелствата представлява полезна проверка на достоверността на първоначалните предположения. Тя показва също така, че проведените от Комисията проверки на чувствителността (които са с по-малка тежест) са особено красноречиви по отношение на нереалистичния характер на предположенията, на базата на които е направено заключението, че проектът е целесъобразен.
Таблица 6
Сравнение на прогнозите за пътническия трафик, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо PAX в
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Разлика (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Ра злика (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Допълнителните тестове за чувствителността сочат, че проектът би станал нерентабилен при спадане на общите годишни приходи само с […] % за целия прогнозен период или при спадане на приходите с […] % и увеличаване на оперативните разходи с […] %. Следователно рентабилността на инвестицията е силно чувствителна спрямо незначителни промени в базовите предположения. Комисията счита, че тези промени са несъществени в сравнение с промените, направени в следващите проучвания относно ПИУПИ.
(134)
Предприетите от Комисията проверки за чувствителността изглеждат още по-уместни предвид факта, че само след по-малко от една година след проучването относно ПИУПИ от 2010 г. полските органи получават актуализиран анализ, показващ, че NPV на проекта ще бъде значително по-ниска и ще възлиза едва на […] млн. PLN (около […] EUR). Така през май 2011 г. NPV на проекта е намалена с […] % спрямо първоначалния проект.
(135)
Освен това Комисията отбелязва, че положителните резултати от проучването относно ПИУПИ от 2010 г. зависят също така до голяма степен от крайната стойност на инвестицията в края на периода, обхванат от бизнес плана (т.е. през 2040 г.). Действително дисконтираният паричен поток на дружеството за периода 2010-2040 г. е отрицателен и възлиза на (-[…] млн.) PLN. Дисконтираната крайна стойност към 30 юни 2010 г. възлиза на […] млн. PLN.
(136)
Крайната стойност се основава на предположенията, че годишният темп на растеж на паричния поток на инвестицията след 2040 г. ще възлиза на […] %. Съгласно стандартната практика темпът на растеж на дадено предприятие не следва да превишава този на икономиката, в условията на която то функционира (т.е. от гледна точка на ръста на БВП). Действително крайната стойност се изчислява към момента, когато се очаква фирмата да достигне зрялост и следователно периодът на интензивен растеж на фирмата е приключил. Имайки предвид, че икономиката обхваща както предприятия с динамичен растеж, така и предприятия със стабилен растеж, се очаква темпът на растеж на зрелите фирми да бъде по-нисък от средния темп на растеж за икономиката като цяло. В своите коментари Полша не е посочила базата, на която е избрала дългосрочен темп на растеж от […] %, но е обяснила, че дългосрочният темп на растеж представлява номинален темп на растеж. Въз основа на информация, предоставена от МВФ, Комисията е констатирала, че прогнозите за ръста на реалния БВП в Полша от началото на 2010 г. показват, че номиналният темп на растеж на полската икономика ще варира от 5,6 % през 2011 г. до 6,6 % през 2015 г. При равнище на инфлация от порядъка на 2,5 % може да се очаква реалният БВП да нарасне с 4 %. Следователно изборът на номинален темп на растеж от […] % за летище Гдиня може на пръв поглед да съответства на наличната към момента информация и на стандартната практика да се избира по-нисък темп на растеж от растежа на икономиката. Въпреки това, избирайки дългосрочен темп на растеж, по-висок от ръста на инфлацията (която се изчислява на 2,5 % през април 2010 г.), бизнес планът предвижда, че летището ще продължи да бележи ръст всяка година след 2040 г.
Таблица 7
Данни и прогнози за БВП и инфлацията, предоставени от МВФ през април 2010 г.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% ръст на БВП
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% ръст на БВП
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% инфлация
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Източник:
Международен валутен фонд, база данни „Световна икономическа перспектива“, април 2010 г. (изтеглено от http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Освен това Комисията отбелязва, че в този случай, с оглед особено дългия прогнозен период и отдалечеността на датата, за която е изчислена крайната стойност, задачата за определяне на най-подходящия темп на растеж става още по-сложна, а несигурността още по-голяма. На практика прогнозите за ръста на БВП рядко се правят за период, по-голям от пет години, докато в този случай моделът трябва да прогнозира разумен темп на растеж за летището след период на експлоатация от 30 години. Този факт показва, че един разумен инвеститор би предприел серия от тестове за чувствителност.
(138)
В тази връзка следва да се отбележи, че в последващите актуализации на първоначалния бизнес план темпът на устойчив растеж е намален от […] % на […] %. Въпреки това Полша не е предоставила ясни обяснения за намалението. Крайната стойност е функция на предполагаемия постоянен темп на устойчив растеж, но също така и на прогнозираните постъпления, очаквани по време на периода на устойчив растеж. Комисията е извършила няколко теста за чувствителност, които потвърждават, че заключението на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е силно чувствително на слаби и реалистични промени в базовите предположения. На първо място темпът на устойчив растеж, при който бизнес планът от 2010 г. сочи отрицателна NPV, е около […] %. Въпреки това, допускайки че приходите са само с […] % по-ниски от прогнозираните, темпът на устойчив растеж, при който проектът става нерентабилен, е […] %.
(139)
Моделът на темп на устойчив растеж, използван за изчисляване на крайната стойност в този случай, изисква също така да се направят предположения за датата, на която фирмата ще започне да бележи ръст с устойчив темп, който може да поддържа постоянно. В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. тази дата е определена на 2040 г., което означава прогнозен период от 30 години (2010-2040 г.). В актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. прогнозният период е намален до 18 години (2012-2030 г.), а крайната стойност е изчислена съответно за 2030 г. Ако същият времеви хоризонт се приложи за проучването относно ПИУПИ от 2010 г., NPV ще стане отрицателна.
(140)
Комисията посочва също така, че проучването относно ПИУПИ от 2012 г. изрично отбелязва, че един разумен инвеститор би взел под внимание факта, че проектът е свързан с особено дълъг времеви хоризонт преди достигането на рентабилност (вж. раздел 4.10.1.2 от проучването относно ПИУПИ от 2012 г., в което се прави заключението, че „Получената положителна нетна настояща стойност доказва, че инвестицията в летище Гдиня-Косаково може да представлява бизнес интерес за потенциални инвеститори. При все това, преди да се вземат каквито и да е решения, инвеститорите ще трябва да вземат под внимание също така дългосрочния инвестиционен хоризонт, характерен за инфраструктурните инвестиционни проекти“).
(141)
Комисията отбелязва, че през 2010 г., когато е проведено първото проучване относно ПИУПИ, бизнес планът и изчисленията на NPV вземат под внимание всички капиталови разходи, включително разходите, свързани с публичните задължения (противопожарна служба, сигурност, митници и др.). Комисията отбелязва, че този подход изглежда правилен, имайки пред вид, че тези разходи са неизменно свързани с изграждането и експлоатацията на летища (и поради това са допълнителни спрямо разходите за проекта).
(142)
Въпреки това Комисията е оценила също така рентабилността на проекта въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., без да отчита капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика.
(143)
Предоставената от Полша информация не дава възможност за точно определяне на елементите от капиталовите и оперативните разходи, които се отнасят за публичната сфера. Комисията отбелязва, че в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша е обособила самостоятелно инвестициите, които попадат в обхвата на публичната политика; не такъв е случаят обаче с проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Въпреки това Комисията е преизчислила NPV, изключвайки определен брой разграничими елементи от капиталови разходи, които са ясно свързани със сферата на публичните дейности. По-специално Комисията е преизчислила NPV, изключвайки следните капиталови разходи: „Противопожарни коли и оборудване“, „Летищни огради и наблюдение“ и „Оборудване за летищна охрана“, възлизащи на […] млн. PLN (обща номинална стойност).
(144)
В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изключването на разходите в сферата на публичните задължения води до увеличаване на дисконтирания паричен поток до около (-[…]) млн. PLN (или с други думи очакваната дисконтирана загуба за периода 2010-2040 г. спада с […] млн. PLN от (-[…]) млн. PLN на (-[…]) млн. PLN). Имайки предвид, че крайната стойност не е променена (и е равна на […] млн. PLN), NPV на проекта нараства от […] млн. PLN на […] млн. PLN (т.е. тя се увеличава от […] млн. EUR на около […] млн. EUR).
(145)
Проведени са допълнителни тестове за чувствителност, които показват, че NPV става отрицателна, ако се направят следните промени: намаление на общите приходи с […] %, намаление на приходите от летищни такси с […] % или намаление на общите приходи с […] %, при разходи, по-високи с […] % (всички на годишна база). Предвид силно нереалистичните предположения относно летищните такси (с […] % по-високи от тези за летище Гданск (55)) и твърде оптимистичните прогнози за трафика (преразгледаните прогнозни данни са от […] % до […] % по-ниски от първоначално предвидените) тези тестове за чувствителност сочат, че малко по-реалистични предположения водят до извода, че проектът не би бил рентабилен.
(146)
Щом разграничимите разходи в публичната сфера, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., бъдат изключени, тестовете за чувствителност сочат, че NPV ще стане отрицателна, ако очакваните приходи от летищни такси от НТП (без летищните такси за чартърните полети да бъдат намалени) бъдат намалени с […] % годишно, а приходите от чартърни полети, всички други приходи, оперативните разходи и капиталовите разходи се задържат на нивата, прогнозирани в бизнес плана (считайки, че приходите от НТП започват да бъдат генерирани през 2017 г. и прогресивно нарастват във времето).
(147)
Освен това следва да се припомни, че проектът е рентабилен само от гледна точка на крайната стойност (т.е. стойността на летището към 2040 г., допускайки постоянен годишен ръст на паричния поток в размер на […] %). В периода до 2040 г. проектът генерира отрицателен паричен поток.
(148)
Поради това, дори и рентабилността на проекта да се оценява въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., като се изключват капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика, не може да се направи категорично заключение, че частен инвеститор би осъществил въпросната инвестиция.
Обобщение и заключение
(149)
Преобразуването на летище Гдиня е свързано със значителна инвестиция и дълъг период на отрицателни парични потоци. В действителност бизнес планът показва, че кумулативният дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г. е отрицателен (-[…] млн. PLN или - […] млн. EUR). Според бизнес плана проектът бележи положителни стойности единствено от гледна точка на дисконтираната крайна стойност от […] млн. PLN, изчислена за 2040 г. и за целия последващ период, допускайки, че летището бележи ежегодно и постоянно след това ръст с номинален темп от […] %. Въпреки значителната несигурност, характерна за такъв дългосрочен проект, бизнес планът не съдържа анализ на чувствителността и поради това се различава от анализа, който един разумен инвеститор би предприел по отношение на такъв проект.
(150)
Освен това в анализа на Комисията се стига до заключението, че бизнес планът се основава на редица предположения, които са оптимистични и нереалистични с оглед на близостта на летище Гданск, което има същия бизнес модел, резервен капацитет и планове за разширяване. Няколко теста за чувствителност показват, че NPV на проекта става отрицателна в случай на незначителни и реалистични промени на основните предположения.
(151)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че частният инвеститор не би решил да предприеме въпросния инвестиционен проект въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това решението на общините Гдиня и Косаково предоставя на управляващия летището орган икономическо предимство, което той не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(152)
Що се отнася до проведените през 2011 и 2012 г. проучвания относно ПИУПИ (и средствата, които Полша заявява, че са инжектирани в управляващия летището орган след тези проучвания), Комисията счита, че тези капиталови инжекции са заложени още в споразумението на акционерите, подписано на 11 март 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), т.е. преди да бъдат проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. Поради това, когато са проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г., инвестиционните решения на акционерите вече са взети, макар и да са изпълнени на по-късен етап. Освен това Комисията счита, че капиталовите инжекции, направени след като проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. са проведени, не могат да се считат за самостоятелно взети независими инвестиционни решения, тъй като те се отнасят за същия инвестиционен проект, който публичните акционери са започнали да изпълняват най-късно през 2010 г., и представляват единствено корекции или изменения на първоначалния проект.
(153)
Поради това, както вече беше посочено, Комисията счита, че проучванията могат да демонстрират, че Полша е действала като частен инвеститор само ако покажат, че инвестирането на допълнителни средства би позволило на проекта да генерира подходяща възвращаемост на вече инвестирания капитал и на капитала, който предстои да бъде инвестиран (или би генерирал подходяща възвращаемост на този капитал дори и като се вземе под внимание рискът от възстановяване на всякаква неправомерно получена в миналото помощ).
(154)
Въпреки това проучванията далеч не показват посоченото по-горе и изглеждат неправдоподобни поради причини, които ще бъдат изложени по-долу.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г.
(155)
Първата актуализация на проучването относно ПИУПИ е проведена през май 2011 г. Макар и капиталовите инжекции, направени след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди май 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика. В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. приходите от проекта остават непроменени, но капиталовите разходи са увеличени (вж. фигура 3, посочваща кумулативните инвестиционни разходи в реално изражение към 2010 г.). Това проучване взема също така под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. WACC е слабо намалена (от […] % на […] %), а дългосрочният темп на растеж е намален от […] % на […] %. Тези актуализации водят до значително по-ниска NPV от […] млн. PLN (около […] EUR). Това се дължи на по-високи загуби (дисконтираният паричен поток за периода 2011-2030 г. би възлязъл на -[…] млн. PLN), а крайната стойност би спаднала слабо до […] млн. PLN.
(156)
Поради това Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) в гражданско летище, не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(157)
Полша счита, че Комисията следва да направи преценка за съответствието с ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. С цел да отговори на този аргумент, макар и капиталовите инжекции, реализирани след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди това (в допълнение към това вж. съображение 33), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика.
(158)
Комисията отбелязва, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. Актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. показва, че предоставеното на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd финансиране води до положителна стойност на собствения капитал от […] млн. PLN (около […] млн. EUR) за неговите акционери. В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната от управляващия летището орган цена на капитала ([…] %).
(159)
Проучването относно ПИУПИ от 2012 г. сравнява стойността на собствения капитал на дружеството при допълнителни инвестиции и в случай че новото летище бъде пуснато в експлоатация („базов сценарий“) със стойността на собствения капитал на дружеството при липса на допълнителни инвестиции и в случай че инвестиционният проект бъде прекратен през юни 2012 г. („съпоставителен сценарий“) (56).
(160)
В този контекст Комисията вече е направила заключението, че капиталовите инжекции, направени след 2010 г., не могат да се разглеждат отделно от първоначалното инвестиционно решение, взето през 2010 г. Правилният съпоставителен сценарий през 2010 г. би бил изпълнението на проекта да не бъде започнато. Според Полша договорът за аренда позволява Косаково да използва земята единствено за гражданско летище. Комисията отбелязва, че един частен инвеститор изобщо не би сключил такова споразумение, ако планът за разработване на ново гражданско летище в областта не е показал реалистична възможност за реализиране на печалба от такава инвестиция. Поради това съпоставителният сценарий, описан в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е нарушен от предходно решение, което, само по себе си, не отразява поведението на частен инвеститор. С други думи, правилният съпоставителен сценарий през 2010 и 2012 г. би бил проектът за изграждане на въпросното гражданско летище да не бъде реализиран, тъй като всички капиталови инжекции и проведените от Полша проучвания относно ПИУПИ се отнасят за изпълнението на същия инвестиционен проект.
(161)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че базовият сценарий съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., предоставена от Полша, се основава на бизнес план, предвиждащ бъдещи парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2012-2030 г. (т.е. период на висок растеж) (57). Очакваните бъдещи парични потоци се основават на предположението, че летището ще започне своята дейност през 2013 г. Към момента, когато се провежда актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., Полша очаква летището да обслужва около […] пътници през 2014 г. и постепенно да разширява своята дейност, така че да обслужва до […] пътници през 2020 г. и около […] през 2028 г. (вж. прогнозата за развитие на пътническия трафик в таблица 8 по-долу).
Таблица 8
Прогнози за пътническия трафик за летище Гдиня (в ’000)
Очакван ръст на броя пътници
Година
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Общо
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. се очаква след 2030 г. летищният оператор да бележи непрекъснат растеж при темп на устойчив растеж от […]. На базата на това предположение Полша е изчислила крайната стойност ла летищния оператор през 2030 г.
(163)
Комисията отбелязва, че, както е посочено в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните авиационни приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите.
(164)
Що се отнася до очакваното развитие на пътническия трафик, Полша твърди, че търсенето на услуги за въздушен превоз на пътници ще се увеличава в бъдеще и предвид очаквания ръст на БВП на Полша и развитието на региона. Поради това Полша счита, че прогнозите за трафика са консервативни, както и че реалният трафик би могъл да бъде по-висок от прогнозирания. Според Полша извършената през март 2013 г. актуализация на прогнозата за трафика в региона предвижда по-висок трафик, отколкото актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(165)
Полша заявява, че бизнес планът прогнозира, че летище Гдиня ще обслужва по-малко от […] % от пътническия трафик в региона. Освен това Полша счита, че развитието на пазара за въздухоплавателни услуги в Померания позволява също така съществуването на едно допълнително малко летище, допълващо предлаганите от летище Гданск услуги.
(166)
По отношение на търсенето от страна на пътниците Комисията счита, че аргументите, представени в съображения 118-129, относно конкуренцията между летище Гдиня и летище Гданск за авиолинии и за пътници, са приложими също така за оценката на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(167)
Комисията отбелязва по-специално, че размерът на летищните такси, посочени в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е същият като заложения в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Според Полша таксите, използвани в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., не се различават съществено от стандартните тарифи, прилагани от други малки летища в Полша. Полша обяснява, че размерът на таксите, заложени в бизнес плана, представлява средна стойност за целия период на бизнес плана (т.е. 2014-2040 г.) и предполага, че в дългосрочен план таксите, прилагани от летище Гданск, ще трябва да се увеличат успоредно с подобряването на стандартите на обслужване на това летище.
(168)
Тъй като през 2012 г. летищата в Гданск, Бидгошч и Шчечин са прилагали същите тарифи като през 2010 г. (включително същите отстъпки), оценката на Комисията за размера на таксите, посочени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, е същата като тази по отношение на проучванията относно ПИУПИ от 2010 г. (вж. съображения 122-129).
(169)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективата за рентабилност, не би взел инвестиционно решение по отношение на въпросния проект, базирайки се на такси, които са значително по-високи от нетните такси, прилагани от други регионални летища в Полша (58), особено от летище Гданск.
(170)
Комисията отбелязва също така, че стрес-тестът, проведен от Полша, показва, че стойността на собствения капитал става отрицателна, ако пътническата такса бъде намалена до […] PLN. В тази връзка Комисията отбелязва, че една намалена летищна такса, сравнима с летищните такси, заплащани на други регионални летища в Полша (напр. Гданск, Бидгошч, Шчечин, Люблин), би довела до отрицателна стойност на собствения капитал.
(171)
Освен това Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика не би установил по-висок размер на своите такси въз основа на предположението, че таксите на летище Гданск ще се увеличават в дългосрочен план. В тази връзка Комисията отбелязва, че тарифните ставки, използвани от летище Гданск, предвиждат прилагането на отстъпки до 2028 г. (т.е. за период само с две години по-кратък от този, заложен в бизнес плана съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). На тази основа, дори и ако летищните такси на летище Гданск бъдат увеличени след 2028 г., Комисията счита, че прогнозираните средни летищни такси за периода на бизнес плана (т.е. до 2030 г.) остават по-високи от средното равнище за конкурентното летище.
(172)
Полша е потвърдила, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание оперативните разходи, свързани с военната дейност на летището. Очаква се тези разходи да бъдат компенсирани от държавата. Полша е потвърдила също така, че все още не е постигнато официално споразумение за споделяне на разходите (както оперативните, така и инвестиционните разходи) между летище Гдиня и военните, използващи летището.
(173)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би базирал своята оценка единствено на резултати, предвидими към момента на вземане на инвестиционното решение. Поради това Комисията счита, че при оценката на съответствието на инвестицията с ПИУПИ не трябва да се взема под внимание възможното намаление на разходите чрез споделянето на разходите с военните, използващи летището (и въздействието върху общите разходи и приходи на летището). В действителност проучването относно ПИУПИ от 2012 г. не определя количествено намаленията на разходите, които управляващият летището орган би могъл да реализира в тази връзка.
(174)
Както и при проучването относно ПИУПИ от 2010 г., общият DCF за проекта за периода 2012-2030 г. е отрицателен, както е показано на фигура 5. Летището ще започне да генерира положителни парични потоци за пръв път през 2020 г., но дългият инвестиционен период означава, че кумулативният (дисконтиран) паричен поток ще остане отрицателен за прогнозния период.
Фигура 5
Кумулативен (реален) DCF (в PLN) съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
[…]
(175)
Следователно Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня в гражданско летище не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Актуализация от ноември 2013 г.
(176)
Комисията счита също така, че измененията в инвестиционния план, насочени към генериране на допълнителни приходи от продажбата на гориво от летището (без намесата на външен оператор) и предлагане на навигационни услуги, не трябва да се вземат под внимание при извършването на преценка дали инвестицията съответства на ПИУПИ. Полша е потвърдила, че тези възможни допълнителни източници на приходи не са включени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проучването относно ПИУПИ от 2011 г. или актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, тъй като нито публичните акционери, нито дружеството са можели да бъдат сигурни към момента на изготвяне на тези проучвания, че ще получат всички разрешения и концесии, необходими за предоставянето на такива услуги. Поради липсата на възможност необходимите разрешения и концесии да бъдат получени към момента на провеждане на проучванията относно ПИУПИ Комисията не може да ги вземе под внимание със задна дата.
Заключение
(177)
Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено от общините Гдиня и Косаково на управляващия летището орган, е несъвместимо с ПИУПИ. Поради това Комисията счита, че въпросната мярка предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd икономическо предимство, което дружеството не би получило при нормални пазарни условия.
5.1.4. Избирателност
(178)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, за да бъде дадена мярка определена като държавна помощ, тя трябва да облагодетелства „определени предприятия или производството на определени стоки“. В конкретния случай Комисията отбелязва, че капиталовите инжекции се отнасят единствено за Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради това те се считат за избирателни по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
5.1.5. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(179)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва позициите на едно предприятие спрямо други конкурентни предприятия в рамките на вътрешния пазар, се счита, че последните са засегнати от помощта (59). Икономическото предимство, предоставено чрез въпросната мярка, укрепва икономическите позициите на летищния оператор, тъй като летищният оператор ще може да започне своя стопанска дейност, без да извършва присъщите инвестиционни и оперативни разходи.
(180)
Както е посочено в раздел 5.1.1, експлоатацията на дадено летище представлява икономическа дейност. Съществува конкуренция, от една страна, между летищата за привличане на авиокомпании и съответния въздушен трафик (пътнически и товарен) и, от друга страна, между управляващите летищата органи, които могат да се конкурират помежду си да им бъде възложено управлението на дадено летище. Освен това Комисията подчертава, по-специално по отношение на НТП, че летищата, разположени в различни обхвати на обслужване и в различни държави членки, също могат да се конкурират помежду си за привличане на тези авиокомпании. Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще обслужва около […] 000 пътници до 2020 г. и до 1 млн. пътници през 2030 г.
(181)
Както е отбелязано в параграф 40 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г., не е възможно да се изключат дори и малки летища от приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС. С оглед на прогнозирания трафик на летище Гдиня и близостта на летището до летище Гданск (намиращо се на разстояние от не повече от около 25 км), Комисията счита, че конкуренцията и търговията между държавите членки могат да бъдат засегнати.
(182)
Въз основа на аргументите, представени в съображения 179-181, предоставеното на управляващия летище Гдиня орган икономическо предимство укрепва позициите му спрямо неговите конкуренти на пазара на доставчици на летищни услуги на Съюза. Поради това разглежданото публично финансиране нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
5.1.6. Заключение
(183)
С оглед на аргументите, представени в съображения 83-182, Комисията счита, че предоставените на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капиталовите инжекции представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Тъй като финансирането вече е било предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Комисията счита също така, че Полша е нарушила забраната, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС (60).
5.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(184)
Комисията е извършила преценка дали въпросната помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. Както е описано по-горе, помощта се състои във финансиране на инвестиционните разходи, свързани със започването на дейността на летище Гдиня, и на оперативните загуби през първите години от експлоатацията на летището (т.е. до 2019 г., включително, както съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г., така и съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.).
(185)
Член 107, параграф 3 от ДФЕС предвижда някои изключения от общото правило, определено в член 107, параграф 1 от ДФЕС, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар. За въпросната помощ може да се направи преценка единствено въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда, че: „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. В тази връзка Насоките за въздухоплаването от 2005 г. предвиждат рамка за извършване на преценка дали помощи, предоставени на летищни оператори, могат да бъдат счетени за съвместими по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Те посочват определен брой критерии, които Комисията трябва да вземе под внимание.
5.2.1. Инвестиционна помощ
(186)
Държавна помощ за финансиране на летищна инфраструктура е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако отговаря на условията, предвидени в параграф 61 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г.:
i)
изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.);
ii)
инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел;
iii)
инфраструктурата има задоволителни средносрочни перспективи за използване, особено по отношение на използването на съществуващата инфраструктура;
iv)
всички потенциални потребители имат равен и недискриминиращ достъп до нея; и
v)
развитието на търговията не е повлияно в степен, която да противоречи на интереса на Съюза.
(187)
Освен това, за да бъде съвместима с вътрешния пазар, държавната помощ за летища, като всяка друга мярка за държавна помощ, следва да има стимулиращ ефект и да бъде необходима и пропорционална на поставената правомерна цел.
(188)
Полша е на мнение, че публичното финансиране на проекта за преобразуване на аеродрум Гдиня отговаря на всички критерии за инвестиционна помощ, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г.
i) Изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.)
(189)
Комисията отбелязва, че Померания вече е ефективно обслужвана от летище Гданск, което е на разстояние само от около 25 км от планираното ново летище.
(190)
Летище Гданск е разположено непосредствено до околовръстния път на Зоната на трите града, който е част от високоскоростния път S6, заобикалящ Гдиня, Сопот и Гданск, и предоставя на голяма част от жителите на Померания лесен достъп до летището. Дори за жителите на Гдиня изграждането на ново летище, само по себе си, не би довело до значително подобрение на свързаността, тъй като и летище Гдиня, и летище Гданск се намират на разстояние от около 20-25 минути с автомобил от центъра на Гдиня.
(191)
Комисията отбелязва също така, че метрополната железопътна връзка в Зоната на трите града, която понастоящем се изгражда със съфинансиране от структурните фондове на Съюза, ще позволи на гражданите и на Гданск, и на Гдиня да пътуват директно от центъра на своя град до летище Гданск за около 25 минути. Метрополната железница в Зоната на трите града ще предостави също така на хората от други области на Померания директни или индиректни железопътни връзки до летище Гданск.
(192)
Комисията отбелязва също така, че понастоящем летище Гданск има капацитет от 5 млн. пътници годишно, докато реалният пътнически трафик за периода 2010-2013 г. е следният: 2010 г. - 2,2 млн., 2011 г. - 2,5 млн., 2012 г. - 2,9 млн., 2013 г. - 2,8 млн. Комисията отбелязва също така, че в момента летище Гданск се разширява, за да обслужва 7 млн. пътници годишно. Тази инвестиция ще бъде завършена през 2015 г.
(193)
Освен това, съгласно предоставената от Полша прогнозата за трафика за Померания, използвана за изготвянето на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., общото търсене в региона ще възлиза на […] пътници годишно […].
Таблица 9
Прогнози за трафика за Померания (в милиони)
2013 г.
2015 г.
2017 г.
2019 г.
2020 г.
2023 г.
2026 г.
2027 г.
2028 г.
2030 г.
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Комисията отбелязва също така, че съгласно предоставената от Полша информация, генералният план за летище Гданск предвижда допълнително разширяване на летището, за да обслужва над 10 млн. пътници годишно. В зависимост от развитието на трафика в бъдеще може да се вземе решение за разширяване на капацитета на летище Гданск над 7 млн. пътници.
(195)
Според Полша актуализираната прогноза (изготвена през март 2013 г.) показва, че търсенето в обхвата на обслужване се очаква да бъде по-високо от прогнозите за трафика от 2012 г. Според изменените прогнози търсенето в обхвата на обслужване ще бъде 9 млн. пътници през 2030 г. Въпреки това, дори и тази прогноза показва, че летище Гданск, само по себе си, ще бъде в състояние, без извършването на допълнителни инвестиции, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025 г. (въз основа на коригираните прогнози за трафика, посочени в съображение 45).
(196)
Освен това, съгласно предоставената от Полша информация, настоящият капацитет на пистата на летище Гданск възлиза на 40-44 кацания и излитания на час, въпреки че използваният понастоящем капацитет е средно 4,7 кацания и излитания на час.
(197)
Въз основа на предоставената от Полша информация (вж. съображения 192-196 по-горе) Комисията отбелязва, че през следващите години ще бъде използван само 50-60 % от капацитета на летище Гданск. Вследствие на това, дори при бърз ръст на броя на пътниците в Померания, летище Гданск ще е в състояние да задоволи търсенето от страна на авиокомпании и пътници в дългосрочен план.
(198)
Освен това Комисията отбелязва, че летище Гданск предлага повече от 40 национални и международни дестинации (както преки връзки от точка до точка, така и връзки до летищни възли за прикачване като Франкфурт, Мюнхен, Варшава и Копенхаген).
(199)
Както е посочено в съображение 60, Полша твърди, от една страна, че обхватът за разширяване на капацитета на летище Гданск е ограничен поради проектантски и екологични причини. От друга страна, тя твърди също така, че не съществуват никакви ограничения на обхвата за разширяване на капацитета на летище Гданск. Тъй като аргументите относно ограниченията за разширяване на капацитета са противоречиви и необосновани, Комисията счита, че не може да базира своята оценка на тях.
(200)
С оглед на резервния капацитет на летище Гданск, който в дългосрочен план няма да бъде използван напълно, и на плана за допълнително разширяване на капацитета на това летище, ако това е необходимо в дългосрочен план, Комисията не счита, че създаването на друго летище в Померания ще допринесе за развитието на региона. В допълнение към това, Комисията отбелязва, че Померания вече притежава добра свързаност благодарение на летище Гданск и че едно ново летище няма да подобри връзките с този регион.
(201)
Комисията отбелязва също така, че бизнес моделът за летище Гдиня предполага, че то ще се конкурира с летище Гданск за привличане на пътници на пазарите на НТП, чартърните полети и общата авиация. Освен това, създаването на ново летище, което да служи като резервно летище за аварийно кацане, не може да оправдае мащаба на инвестицията на летище Гдиня.
(202)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че инвестицията в летище Гдиня просто ще доведе до дублиране на инфраструктура в региона, което не е в съответствие с ясно определена цел от общ интерес.
ii) Инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел
(203)
Както е посочено в съображения 189-202, Комисията счита, че обхватът на обслужване на летище Гдиня е и ще продължи да бъде ефективно осъществяван от летище Гданск. В допълнение към това двете летища ще следват сходен бизнес модел и ще се насочат предимно към полети на НТП и чартърни полети.
(204)
Отчитайки липсата на ясно формулирана цел от общ интерес, Комисията счита, че инфраструктурата не може да бъде счетена за необходима или пропорционална на цел от общ интерес (вж. също съображение 202 по-горе).
iii) Средносрочните перспективи за използване на инфраструктурата са задоволителни, по-специално по отношение на използването на съществуваща инфраструктура
(205)
Както е посочено в точка i), летище Гдиня се намира само на 25 км от съществуващото летище Гданск и двете летища имат един и същ обхват на обслужване и сходен бизнес модел.
(206)
Понастоящем летище Гданск използва по-малко от 60 % от своя капацитет. Като се вземат под внимание извършваните в момента инвестиции, летище Гданск е в състояние, само по себе си, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025-2028 г., в зависимост от използваните прогнози, и неговото по-нататъшно разширяване е осъществимо.
(207)
Комисията отбелязва също така, че бизнес планът за летище Гдиня показва, че летището би генерирало около [80-90] % от своите приходи от обслужване на нискотарифни и чартърни превозвачи. Това означава, че то вероятно ще се насочи предимно към пазарите, представляващи основната дейност на летище Гданск.
(208)
В този контекст Комисията отбелязва също така, че Полша не е предоставила никакво доказателство за възможно сътрудничество между двете летища.
(209)
Плановете за генериране на приходи от други авиационни и неавиационни дейности (производство и услуги) също не биха били достатъчни, сами по себе си, за да се покрият високите оперативни разходи, свързани с експлоатацията на летище Гдиня.
(210)
Поради това Комисията счита, че летище Гдиня не предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване.
iv) Всички потенциални потребители на инфраструктурата имат достъп до нея при равни и недискриминационни условия
(211)
Полша е потвърдила, че всички потенциални потребители ще имат достъп до летищната инфраструктура при равни и недискриминационни условия, без каквато и да е икономически необоснована дискриминация.
v) Развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на общия интерес
(212)
Комисията отбелязва, че Полша не е предоставила никакво доказателство, че летищата Гдиня и Гданск ще сформират център за авиационно сътрудничество. Логиката сочи, че двете летища на практика ще трябва да се конкурират за привличане по същество на едни и същи пътници.
(213)
В допълнение Комисията отбелязва, че бизнес планът на летище Гдиня (според който около [80-90] % от приходите се генерират от нискотарифни и чартърни полети) и мащабът на инвестицията (напр. терминал с капацитет от 0,5 млн. пътници годишно, който допълнително ще се разширява в бъдеще) не подкрепят твърдението, че летище Гдиня ще се насочи предимно към трафик в рамките на общата авиация и ще предоставя единствено или предимно услуги на сектора на общата авиация.
(214)
С оглед на гореизложеното и на факта, че двете летища ще се насочат предимно към НТП и чартърни полети, Комисията счита, че помощта е ориентирана към летище, което пряко ще се конкурира с друго летище в същия обхват на обслужване, без да съществува никакво търсене на летищни услуги, което да не може да бъде задоволено от съществуващото летище.
(215)
Поради това Комисията счита, че въпросната помощ би засегнала търговията до степен, която противоречи на общия интерес. Това заключение се потвърждава от липсата на цел от общ интерес, която да бъде постигната чрез помощта.
vi) Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(216)
Въз основа на предоставената от Полша информация Комисията счита, че инвестиционните разходи могат да бъдат по-ниски от тези за изграждането на други сравними регионални летища в Полша. Това се дължи предимно на използването на съществуващата инфраструктура на военното летище. Освен това Полша заявява, че без помощта инвестицията не би била предприета от управляващия летището орган.
(217)
Комисията отбелязва също така, че дългият период, необходим за достигане на прага на рентабилност за този вид инвестиция, означава, че би било необходимо публично финансиране с цел промяна на поведението на получателя, така че той да осъществи инвестицията. Освен това, поради факта, че очакваната рентабилност на инвестиционния проект не може да бъде установена (вж. съображение 177) и един инвеститор в условията на пазарна икономика не би осъществил такъв проект, наистина има вероятност помощта да влияе върху поведението на управляващия летището орган.
(218)
Въпреки това, при липсата на ясно определена цел от общ интерес, Комисията заключава, че помощта не може да бъде счетена за необходима и пропорционална на тази цел.
(219)
Поради това Комисията счита, че инвестиционната помощ от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd не съответства на изискванията на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. и не може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
5.2.2. Оперативна помощ
(220)
Комисията изразява становището, че финансирането на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd представлява оперативна помощ, намаляваща текущите разходи на летищния оператор. Съгласно съдебната практика на Съда такава оперативна помощ е по принцип несъвместима с вътрешния пазар. Както е посочено в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., оперативната помощ, предоставена на летища, може да бъде обявена за съвместима само при изключителни обстоятелства и съгласно строги условия в необлагодетелствани региони.
(221)
Комисията отбелязва, че летище Гдиня се намира в необлагодетелстван регион, за който се прилага дерогацията, посочена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, което означава, че Комисията трябва да прецени дали въпросната оперативна помощ може да бъде счетена за съвместима по силата на НРП.
(222)
Според параграф 76 от НРП в региони, за които се прилага дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, може да бъде предоставяна оперативна помощ, ако са изпълнени следните кумулативни критерии: i) тя е обоснована по отношение на приноса ѝ за регионалното развитие и характера ѝ и ii) тя е пропорционална по степен на проблемите, които цели да облекчи.
(223)
Полша счита, че оперативната помощ е съвместима с параграф 76 от НРП (вж. съображения 77-79).
(224)
Тъй като Померания вече се обслужва от летище Гданск и новото летище няма да подобри връзките с този регион, Комисията не може да стигне до заключението, че помощта ще допринесе за регионалното развитие.
(225)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ не може да бъде считана за пропорционална на проблемите, които цели да облекчи, тъй като Померания явно не изпитва проблеми по отношение на свързаността.
(226)
Освен това Комисията счита, че оперативната помощ - предмет на оценката, е била предоставена за финансиране на предварително определена група от разходи. Въпреки това, с оглед на проведените от Комисията оценки на бизнес плана за летище Гдиня и на размера на прогнозираните приходи и разходи, представени в раздел 5.1.3, не може да се направи заключението, че помощта ще бъде ограничена до необходимия минимум, предоставена на временна основа и прогресивно намаляваща. По-специално, вземайки под внимание несигурността относно очакваната рентабилност на летищния оператор (вж. раздела относно съществуването на помощ), временният характер и прогресивното намаляване на помощта не могат да бъдат гарантирани.
(227)
При всички случаи Комисията счита, че предоставянето на оперативна помощ с цел осигуряване изпълнението на инвестиционен проект, който се възползва от несъвместима инвестиционна помощ, е по същество несъвместимо с вътрешния пазар.
(228)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ, предоставена от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, не отговаря на критериите, заложени в НРП.
5.2.3. Заключение относно съвместимостта
(229)
Следователно Комисията стига до заключението, че държавната помощ, предоставена на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар.
(230)
Комисията не е установила друга разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар, въз основа на която въпросната помощ може да бъде счетена за съвместима с Договора. Полша също не се е позовала на разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар или изтъкнала съществени аргументи, които биха позволили на Комисията да счете тази помощ за съвместима.
(231)
Инвестиционната и оперативната помощ, която Полша е предоставила или възнамерява да предостави на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар. Полша е предоставила неправомерно помощта в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(232)
В съответствие с ДФЕС и установената съдебна практика на Съда на ЕО, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта, когато се установи, че тя е несъвместима с вътрешния пазар (61). Освен това Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (62). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението, съществувало преди предоставянето на помощта, е възстановено (63).
(233)
В съответствие с тази съдебна практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (64) предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(234)
С оглед на това посочената по-горе държавна помощ трябва да бъде възстановена на полските органи, доколкото същата е изплатена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, неправомерно отпусната от Полша в периода между 28 август 2007 г. и 17 юни 2013 г., в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, в полза на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. посредством капиталови инжекции в размер на 91 714 000 PLN, е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Държавната помощ, която Полша планира да предостави на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. след 17 юни 2013 г. за преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково в гражданско летище, е несъвместима с вътрешния пазар. Поради това държавната помощ не може да бъде приведена в действие.
Член 2
1. Полша възстановява посочената в член 1, параграф 1 помощ от получателя.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датите, посочени във втората алинея, до фактическото им възстановяване.
Датите, на които подлежащите на възстановяване суми са предоставени на разположение на получателя, са следните:
а)
28 август 2007 г. за сума от 50 000 PLN;
б)
4 март 2008 г. за сума от 200 000 PLN;
в)
11 септември 2008 г. за сума от 500 000 PLN;
г)
28 юли 2009 г. за сума от 1 345 000 PLN;
д)
8 декември 2010 г. за сума от 4 361 000 PLN;
е)
8 юли 2011 г. за сума от 25 970 000 PLN;
ж)
1 септември 2011 г. за сума от 1 779 000 PLN;
з)
25 април 2012 г. за сума от 31 009 000 PLN;
и)
27 май 2013 г. за сума от 6 469 000 PLN;
й)
17 юни 2013 г. за сума от 20 031 000 PLN.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (65).
4. Полша отменя всички неизплатени до момента плащания по помощта, посочена в член 1, параграф 2, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, параграф 1, е незабавно и ефективно.
2. Полша прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Полша представя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е разпоредено да възстанови помощта.
2. Полша информира редовно Комисията за напредъка по националните мерки, предприети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1, параграф 1. По искане на Комисията тя предоставя незабавно информация относно предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвата, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 11 февруари 2014 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 11. Februar 2014
über die staatliche Beihilfe SA.35388 (13/C) (ex 13/NN und ex 12/N) - Polen - Errichtung des Flughafens Gdynia-Kosakowo
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 759)
(Nur der polnische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/883/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 7. September 2012 unterrichtete Polen die Kommission aus Gründen der Rechtssicherheit über die geplante Finanzierung der Umwandlung eines bei Gdynia in Nordpolen gelegenen Militärflughafens in einen Zivilflughafen. Die Maßnahme wurde als Beihilfesache unter der Nummer SA.35388 registriert.
(2)
Mit Schreiben vom 7. November 2012 und vom 6. Februar 2013 ersuchte die Kommission um weitere Angaben zu der angemeldeten Maßnahme. Am 7. Dezember 2012 und am 15. März 2013 übermittelte Polen ergänzende Informationen. Am 17. April 2013 trafen sich Vertreter der Kommission und Polens zu einer Sitzung, auf der Polen bestätigte, dass die angemeldete Finanzierung bereits unwiderruflich gewährt worden war.
(3)
Mit Schreiben vom 15. Mai 2013 teilte die Kommission Polen mit, dass sie die Sache in das Register der nicht angemeldeten Beihilfen (NN) aufnehmen werde, da der größte Teil der bei der Kommission angemeldeten Finanzierung bereits unwiderruflich gewährt worden war. Mit Schreiben vom 16. Mai 2013 legte Polen weitere Informationen vor.
(4)
Mit Schreiben vom 10. Juli 2013 informierte die Kommission Polen über ihren Beschluss (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“), das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (2) wegen der Finanzierung zu eröffnen, die der Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o.o. (im Folgenden „Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo“) von der Stadt Gdynia und der Gemeinde Kosakowo gewährt worden war. Am 6. August 2013 übermittelte Polen seine Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss.
(5)
Der Beschluss der Kommission zur Eröffnung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (3). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, sich innerhalb eines Monats nach Veröffentlichungsdatum zu der Maßnahme zu äußern.
(6)
Es sind keine Stellungnahmen von Beteiligten bei der Kommission eingegangen. Polen wurde mit Schreiben vom 9. Oktober 2013 entsprechend unterrichtet.
(7)
Mit Schreiben vom 30. Oktober 2013 forderte die Kommission weitere Informationen an. Mit Schreiben vom 4. November 2013 und vom 15. November 2013 übermittelte Polen ergänzende Angaben. Am 26. November 2013 fand eine Sitzung mit Vertretern der Kommission und Polens statt. Mit Schreiben vom 3. Dezember 2013 und vom 2. Januar 2014 übermittelte Polen weitere Informationen.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN UND GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
2.1. HINTERGRUND DER UNTERSUCHUNG
(8)
Es geht um die Finanzierung eines neuen Zivilflughafens in Pommern (Woiwodschaft Pommern) an der Grenze zwischen der Stadt Gdynia und der Gemeinde Kosakowo, 25 km vom Flughafen Gdańsk (4) entfernt. Eigentümerin und Betreiberin des neuen Flughafens ist die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo (im Folgenden auch „Flughafenbetreiber“ oder „Flughafen Gdynia“). Der Flughafenbetreiber steht vollständig im Eigentum der Stadt Gdynia und der Gemeinde Kosakowo.
(9)
Ziel des Investitionsvorhabens ist die Errichtung eines zweiten Flughafens für Pommern auf der vorhandenen Infrastruktur eines Militärflughafens in Kosakowo (5). Der neue Flughafen ist vor allem für die allgemeine Luftfahrt (Privatflugzeuge, Segel-/Leichtflugzeuge usw.) sowie für Billig- und Charterfluglinien vorgesehen. Zum Zeitpunkt der Anmeldung der Beihilfe war die Aufnahme des Betriebs für Anfang 2014 vorgesehen. Ein Bericht von PricewaterhouseCoopers (im Folgenden „PWC“) prognostizierte für die ersten Jahre des Flughafenbetriebs ein Passagieraufkommen von etwa […] im Jahr 2014, […] im Jahr 2017, […] im Jahr 2020 und ca. […] im Jahr 2028.
(10)
Die ersten Pläne für das Projekt gibt es bereits seit April 2005, als mehrere regionale Behörden, das polnische Verteidigungsministerium und Vertreter des Flughafens Gdansk (6) eine Absichtserklärung über die Errichtung eines neuen Flughafens für Pommern unter Nutzung der Infrastruktur des Militärflughafens in Kosakowo unterzeichneten. Im Juli 2007 gründeten die örtlichen Behörden in Gdynia und Kosakowo die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo. Im Dezember 2009 erhielten Gdynia und Kosakowo vom Verkehrsministerium die Zusage, dass diese Gesellschaft die Verantwortung für den neuen Flughafen übernehmen sollte. Auf dieser Grundlage übertrug die polnische Regierung durch eine Vereinbarung vom 9. September 2010 das 254 ha große Gelände des Militärflughafens für einen Zeitraum von 30 Jahren an Kosakowo, das es für den gleichen Zeitraum an die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo verpachtete.
Das Investitionsvorhaben
(11)
Da das Flugfeld Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) ursprünglich nur für militärische Zwecke genutzt worden war, sollte der Betreiber des neuen Flughafens die vorhandene Infrastruktur nutzen können (2 500 m lange Start- und Landebahnen, Rollbahnen, ein Vorfeld, Navigationsanlagen usw.). Die Gesamtkosten der Investition in das Umwandlungsprojekt werden auf nominal 164,9 Mio. PLN (41,2 Mio. EUR (7)) und real 148,4 Mio. PLN (37,1 Mio. EUR) geschätzt. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die schrittweise Entwicklung des Flughafens in vier Phasen. Polen zufolge beinhalten die Gesamtkosten der Investition auch Investitionen im Zusammenhang mit Aufgaben, die in die Zuständigkeit der öffentlichen Hand fallen (8). Sie belaufen sich (für alle vier Phasen) auf insgesamt […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR).
Tabelle 1
Gesamtumfang (nominal) der Investitionen in den Flughafen Gdynia-Kosakowo 2007-2030
Das Investitionsvorhaben
Kosten in Mio. PLN
Kosten in Mio. EUR
phase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Vorbereitungsarbeiten (z. B. Säubern des Geländes, Entfernung alter Gebäude und Bäume) und Machbarkeitsstudien, Planung
phase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (soll im Juni 2013 fertiggestellt sein, zunächst für allgemeine Luftfahrt)
-
Gebäude für Flughafenverwaltung und Feuerwehr
-
Renovierung des Vorfelds
-
Energieversorgung, Navigationsbeleuchtung und Umzäunung
-
Instandhaltung und Sicherheitsanlagen
-
Anpassung der Navigationsanlagen
-
Zufahrtstraßen, Tankstelle und Parkflächen
phase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Notwendige Investitionen für größere Flugzeuge (z. B. Boeing 737 oder wie Rollbahnerweiterung, Vorfeld und Flughafenausstattung
-
Andere Investitionen in Einrichtungen für Fluggäste (z. B. Phase IV: 2020 - 2030
phase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Erweiterung des Terminals
-
Erweiterung des Gebäudes für Flughafenverwaltung und Feuerwehr
-
Erweiterung von Vorfeldern, Rollbahnen und Parkplätzen
Investitionskosten insgesamt
164,90
41,02
Quelle:
Von Polen vorgelegte Angaben.
Finanzierung des Investitionsvorhabens
(12)
Das Investitionsvorhaben wird durch Kapitalzuführungen der öffentlichen Anteilseigner (Gdynia und Kosakowo) finanziert. Die Kapitalzuführungen sollen sowohl die Investitionskosten als auch die Betriebskosten des Flughafens in der Anfangsphase (bis Ende 2019) decken. Die öffentlichen Anteilseigner rechnen damit, dass der Flughafenbetreiber 2020 erstmals Gewinne erzielen und in der Lage sein wird, sämtliche Aktivitäten aus eigenen Einnahmen zu finanzieren.
(13)
Bevor das Projekt bei der Kommission angemeldet wurde (d. h. vor dem 7. September 2012), vereinbarten die öffentlichen Anteilseigener des Flughafens Gdynia Finanzzuschüsse in Höhe von ca. 207,48 Mio. PLN (9) (ca. 51,87 Mio. EUR) für die Durchführung des Investitionsvorhabens und die Deckung der Verluste des Flughafens in den ersten Jahren seines Betriebs. Gdynia sollte im Zeitraum 2007-2019 Barkapital von insgesamt 142,48 Mio. PLN (ca. 35,62 Mio. EUR) einzahlen. Kosakowo stellte bei Gründung der Gesellschaft Barmittel in Höhe von 0,1 Mio. PLN (25 000 EUR) bereit. Im Zeitraum 2011-2040 sollte Kosakowo unbare Leistungen im Umfang von 64,9 Mio. PLN (ca. 16,2 Mio. EUR) durch Umwandlung eines Teils der jährlich vom Flughafen Gdynia zu zahlenden Pacht in Beteiligungen am Flughafen erbringen (siehe Tabelle 2).
Tabelle 2
Finanzierung des Investitionsvorhabens durch Kapitalerhöhungen
Mio. PLN
Mio. EUR
Bis 18. Juni 2012
Bare Kapitalzuführungen von Gdynia
60,73
15,18
Bare Kapitalzuführungen von Kosakowo
0,10
0,03
Debt-Equity-Swap von Kosakowo
3,98
1,00
Beiträge bis 18. Juni 2012 insgesamt
64,81
16,20
Vorgesehen ab 18. Juni 2012
Bare Kapitalzuführungen von Gdynia:
81,75
20,44
davon:
2013
29,90
7,48
2015
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
Debt-Equity-Swap von Kosakowo:
60,92
15,23
davon:
2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
2040
[…]
[…]
Vorgesehene Beiträge ab 18. Juni 2012 insgesamt
142,67
35,67
Vorgesehenes Gesamtkapital Flughafenges. Gdynia-Kosakowo
207,48
51,87
Quelle:
Von Polen vorgelegte Angaben.
2.2. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DER FÖRMLICHEN UNTERSUCHUNG UND DER VORLÄUFIGEN BEWERTUNG
(14)
Im Eröffnungsbeschluss wurden folgende Fragen aufgeworfen:
-
erstens, ob die öffentliche Finanzierung des Investitionsvorhabens dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers (MEIP, Market Economy Investor Principle) entspricht, insbesondere in Bezug auf i) die zeitliche Anwendung des MEIP und die anzuwendende MEIP-Methode und auf die Frage, ob ii) die von den polnischen Behörden durchgeführte MEIP-Analyse, die einen positiven Kapitalwert (10) ergibt, auf realistischen und zuverlässigen Annahmen beruht;
-
Second, whether operating and investment aid to Gdynia airport can be found compatible.
Anwendung des MEIP
(15)
Hinsichtlich der ersten Frage äußerte die Kommission Zweifel daran, dass auf der Grundlage der MEIP-Studie, die 2012, d. h. nach der unwiderruflichen Entscheidung über die Finanzierung der Umwandlung des Flughafens durch die öffentlichen Anteilseigner durchgeführt wurde, festgestellt werden könne, ob eine staatliche Beihilfe vorliegt. Die Kommission bezweifelte die Eignung des kontrafaktischen Szenarios, in dem von einer Beendigung der Investition im Jahr 2012 ausgegangen wurde.
(16)
Da für den Flughafen Gdynia ein ähnliches Geschäftsmodell (vorwiegend Billigfluglinien, Charterflüge und allgemeine Luftfahrt) vorgesehen ist, wie es der nur 25 km entfernte Flughafen Gdańsk verfolgt, der gar nicht voll ausgelastet ist und weiter ausgebaut werden soll, bezweifelte die Kommission, dass die für den Flughafen Gdynia prognostizierten Gewinne auf realistischen Annahmen insbesondere hinsichtlich der Höhe der Flughafengebühren und des erwarteten Passagieraufkommens beruhten. Die Kommission stellte insbesondere fest, dass der Geschäftsplan für den Flughafen Gdynia höhere Fluggastgebühren vorsah als die Gebühren, die auf dem Flughafen Gdańsk und anderen vergleichbaren Regionalflughäfen in Polen unter Einrechnung aller Ermäßigungen/Rabatte erhoben werden.
(17)
Die Kommission bezweifelte ferner, dass im Geschäftsplan alle vorgesehenen Anreize (Marketingunterstützung, Rabatte und andere Anreize zur Streckenentwicklung usw.) berücksichtigt worden sind, die der Flughafen Gdynia, seine Anteilseigner oder andere Regionalbehörden direkt gewähren müssen, um Fluggesellschaften zur Einrichtung neuer Strecken von diesem Flughafen aus zu bewegen.
(18)
Da die Zuwachsrate eines Unternehmens im Allgemeinen nicht höher ist als die der Volkswirtschaft (gemessen in Wachstum des BIP), in dem es tätig ist, bezweifelte die Kommission die Angemessenheit der Umsatzsteigerungsrate von […], die zur Berechnung des Endwerts (11) zugrunde gelegt wurde. Die Zweifel betrafen die Bewertung der Rentabilität des Investitionsvorhabens, da der Eigenkapitalwert des neuen Flughafens erst vom Endwert 2040 an positiv wird. (Die kumulierten diskontierten Cashflows im Prognosezeitraum 2010-2040 sind negativ.)
(19)
Deshalb kam die Kommission zu dem Schluss, dass die öffentlichen Finanzmittel für das Investitionsvorhaben dem Betreiber des Flughafens Gdynia selektive wirtschaftliche Vorteile verschaffen. Die öffentliche Finanzierung wurde zudem aus staatlichen Mitteln gewährt und ist somit dem Staat zuzurechnen. Hinzu kommt, dass sie den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Da sämtliche Kriterien für eine Beihilfe erfüllt waren, gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass die öffentliche Finanzierung eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellte.
Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(20)
Hinsichtlich der zweiten Frage bezweifelte die Kommission, dass die Investitions- und Betriebsbeihilfe für den Flughafen Gdynia als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
(21)
Hinsichtlich der Investitionsbeihilfe bezweifelte die Kommission, dass sämtliche in den Luftverkehrsleitlinien (12) von 2005 aufgeführten Kriterien für die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt erfüllt waren. Sie hatte insbesondere Zweifel daran, dass die fragliche Investition ein klar definiertes Ziel von allgemeinem Interesse verfolgt, dass die Investition notwendig und angemessen ist und dass die mittelfristigen Perspektiven für die Nutzung zufriedenstellend sind. Sie bezweifelte auch, dass die Auswirkungen auf die Entwicklung des Handelsverkehrs mit dem gemeinsamen Interesse vereinbar sind.
(22)
Die Kommission äußerte Zweifel daran, dass die Betriebsbeihilfe in Form von Finanzmitteln zum Ausgleich der Betriebsverluste der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo während der ersten Jahre des Flughafenbetriebs der Ausnahmeregelung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV entspricht. Die Kommission bezweifelte insbesondere, dass die Betriebsbeihilfe nach Maßgabe der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (13) (im Folgenden „Leitlinien für Regionalbeihilfen“) mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
3. STELLUNGNAHMEN POLENS
3.1. ANWENDUNG DES MEIP UND VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(23)
Polen bleibt bei seinem Standpunkt, dass die Investition in den Flughafen Gdynia aus öffentlichen Mitteln mit dem MEIP vereinbar ist und somit keine staatliche Beihilfe darstellt. In diesem Zusammenhang verweist Polen auf die MEIP-Studien über das Investitionsvorhaben, die in den Jahren 2010-2012 durchgeführt worden sind, und merkt an, dass alle MEIP-Studien einen positiven Kapitalwert und einen internen Zinsfuß (14) ergeben hätten, der über den Kapitalkosten liegt.
3.1.1. Entscheidungsprozess und methodische Stichhaltigkeit der MEIP-Studie
(24)
Polen erläutert, dass bereits 2005 erste Gespräche über eine Umwandlung des Militärflughafens Gdynia-Kosakowo aufgenommen wurden und mit den Vorarbeiten begonnen wurde. Damals waren noch andere Partner (u. a. der Flughafen Gdańsk) beteiligt. Wie Polen weiter erläutert, haben Gdynia und Kosakowo im Jahr 2007 die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo gegründet, die seitdem für die Investition zuständig ist.
(25)
Im Verlauf des Verfahrens hat Polen drei von PWC durchgeführte MEIP-Studien vorgelegt. Die erste MEIP-Studie (vom 16. Juni 2010, im Folgenden „MEIP-Studie 2010“) wurde im Juli 2010 durchgeführt. Später hat PWC zwei aktualisierte Fassungen vorgelegt: eine im Mai 2011 (13. Mai 2011, im Folgenden „aktualisierte MEIP-Studie 2011“ oder „MEIP-Studie 2011“) und eine weitere im Juli 2012 (13. Juli 2012, im Folgenden „aktualisierte MEIP-Studie 2012“ oder „MEIP-Studie 2012“). In diesen aktualisierten Fassungen wurden neue Prognosen für das Fluggastaufkommen, Änderungen im Umfang des Projekts, geänderte Investitionszahlen und Änderungen der Methodik und der Grundlagen für die Berechnung des Kapitalwerts (wie Beta-Faktor und Diskontierungssatz) berücksichtigt. Im November 2013 legte Polen weitere Informationen vor, aus denen hervorging, dass neue Einnahmequellen (z. B. der Verkauf von Treibstoff und das Angebot von Navigationsdiensten) den Kapitalwert des Projekts steigern würden. Bis zu dem Zeitpunkt, als der Eröffnungsbeschluss angenommen wurde, hatte Polen lediglich die aktualisierte MEIP-Studie 2012 vorgelegt.
(26)
Polen erläutert auch den Zeitrahmen für die von Gdynia und Kosakowo verfolgten Pläne zur Investition in den Flughafen Gdynia und betont in diesem Zusammenhang, dass sich der Investitionsprozess in zwei Umsetzungsphasen untergliedern lässt:
i) Die erste Phase (2007-2009) umfasste die Vorbereitungsarbeiten und Machbarkeitsstudien für die Errichtung des neuen Flughafens (entspricht Phase 1 in Tabelle 1)
(27)
Polen erläutert, dass die in der ersten Phase von Gdynia und Kosakowo gegründete Gesellschaft die Vorbereitungsarbeiten durchgeführt habe (z. B. die Erstellung eines Masterplans für die Investition und die Vorbereitung der benötigten Unterlagen für die Anerkennung als Flughafenbetreiber und die Erstellung eines Berichts über die Umweltauswirkungen der Investition, der Dokumentation des Konzepts usw.).
(28)
Polen bleibt dabei, dass es in der ersten Phase keine wesentliche Kapitalinvestition gegeben habe und dass die öffentliche Finanzierung für den Flughafenbetreiber den Vorschriften für De-minimis-Beihilfen (15) entsprochen habe. Polen zufolge beliefen sich die Kapitelzuführungen für die Gesellschaft bis zum 26. Juni 2009 auf insgesamt 1,691 Mio. PLN (ca. 423 000 EUR).
ii) Die zweite Phase (ab 2010) betraf die eigentliche Umwandlung des Flughafens (entspricht den Phasen II bis IV in Tabelle 1)
(29)
Polen erläutert weiter, dass die Vorbereitungsphase 2010 beendet gewesen sei, als sowohl der Masterplan (16) als auch die erste MEIP-Studie von 2010 für den Flughafen Gdynia abgeschlossen waren. Polen zufolge hat die MEIP-Studie 2010 gezeigt, dass die Investitionen der beiden Kommunalbehörden zu marktüblichen Bedingungen vorgenommen würden (und es sich folglich nicht um staatliche Beihilfen handelte). Dadurch würden die Anteilseigner das Aktienkapital der Gesellschaft auf 6,05 Mio. PLN (ca. 1,5 Mio. EUR) aufstocken.
(30)
In der MEIP-Studie 2010 wurde der Kapitalwert für das Investitionsvorhaben nach der FCFF-Methode (Free Cash Flow to the Firm) (17) berechnet. Diese Berechnung des Kapitalwerts geht von der Annahme aus, dass alle im Investitionsplan vorgesehenen Kapitalzuführungen zur Umsetzung des Investitionsvorhabens vorgenommen würden (18). Nach dieser Bewertungsmethode werden die Cashflows für alle Kapitaleigner des Unternehmens (Anteilseigner und Effekteninhaber) im Prognosezeitraum berechnet. Dann werden die prognostizierten Cashflows mit den gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (19) (WACC, Weighted Average Cost of Capital) diskontiert, um so den diskontierten Cashflow (DCF) im Prognosezeitraum zu ermitteln. Danach wird der Endwert nach der Fortführungsmethode berechnet (die von einem stabilen Wachstumspfad auf der Grundlage des FCFF aus dem jüngsten Prognosezeitraum ausgeht). Der Kapitalwert basiert auf der Summe des diskontierten Cashflows für den Prognosezeitraum und dem Endwert. In diesem Fall ergab die MEIP-Studie 2010 geschätzte Cashflow-Werte für den Zeitraum 2010-2040 nach einem WACC-Ansatz von […] % (20). Mit diesen Werten ergab die Studie einen diskontierten Cashflow von minus […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) für den Zeitraum 2010-2040 und einen (diskontierten) Endwert von ca. […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) (21). Der Kapitalwert des Gesamtprojekts wird somit auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) geschätzt.
(31)
Abbildung 1 zeigt den erwarteten Wert des kumulierten diskontierten Cashflows für den Prognosezeitraum 2010-2040 nach der Berechnung der MEIP-Studie 2010.
Abbildung 1
Kumulierter (realer) DCF (in PLN)
(…)
(32)
Polen erläutert, dass das Eigenkapital der Gesellschaft am 29. Juli 2010 auf 6,052 Mio. PLN (ca. 1,5 Mio. EUR) erhöht wurde und dass die Anteilseigner eine Anmeldung bei der Kommission vorbereiteten, die lediglich aus Gründen der Rechtssicherheit eingereicht werden sollte, nachdem die MEIP-Studie ergeben habe, dass die Investition keine staatliche Beihilfe darstellte.
(33)
Wie Polen erläutert, wurde im Mai 2011 eine neue MEIP-Studie durchgeführt, bei der es sich um eine aktualisierte Fassung der Studie von 2010 handelt. Anlass für die erneute Durchführung waren die Fortschritte bei den Vorbereitungen und die Verfügbarkeit genauerer Daten zum Investitionsplan, zum Zeitplan und zur Finanzierung. Polen erläutert, dass im Zeitraum zwischen der Vorbereitung der MEIP-Studie 2010 und der MEIP-Studie 2011:
-
die Anteilseigner am 11. März 2011 eine Vereinbarung über die Finanzierungsbedingungen für die Investition in die Gründung eines Zivilflughafens unterzeichneten. In der Vereinbarung verpflichtete sich Gdynia zu einer Kapitalzuführung von 59 Mio. PLN im Zeitraum 2011-2013. Kosakowo verpflichtete sich, einen unbaren Beitrag in Form eines Debt-Equity-Swap (siehe Tabelle 2) im Zeitraum 2011-2040 zu leisten;
-
ebenfalls am 11. März 2011 die für die Errichtung des Flughafens Gdynia zuständige Gesellschaft mit Kosakowo einen Pachtvertrag über das Gelände (mit Regelungen über den Umfang des gepachteten Geländes, die Konditionen für die Pachtzahlungen, steuerliche Fragen usw.) geschlossen hat;
-
die im Investitionsplan vorgesehenen Investitionskosten spezifiziert und aktualisiert wurden.
(34)
Polen zufolge ergab die MEIP-Studie 2011 ebenfalls einen positiven Kapitalwert. Auf dieser Grundlage hätten die öffentlichen Kapitalgeber des Flughafenbetreibers weitere Kapitalzuführungen geleistet. Polen weist darauf hin, dass das Eigenkapital der Gesellschaft im Juli 2011 auf 33,801 Mio. PLN (8,45 Mio. EUR) und im April 2013 auf 64,810 Mio. PLN (16,20 Mio. EUR) erhöht wurde.
(35)
In der MEIP-Studie 2011 wurde der DCF auf der Basis des DCF für den Prognosezeitraum 2011-2040 berechnet. Der aktualisierte DCF betrug -[…] Mio. PLN (-[…] Mio. EUR), was auf größere Verluste hinweist, während sich der Endwert auf […] Mio. PLN (ca. […] Mio. EUR) verringerte. Somit war der Kapitalwert auf […] Mio. EUR (oder weniger als […] Mio. EUR) zurückgegangen. Der WACC lag nur noch bei […] % (22), und die stabile Zuwachsrate für die Berechnung des Endwerts wurde von […] % auf […] % gesenkt.
(36)
Polen gibt an, dass eine Veränderung der volkswirtschaftlichen Bedingungen (Finanzkrise und Verlangsamung des Wirtschaftswachstums) Anlass für eine Neubewertung des Projekts im Jahr 2012 war. Das Ergebnis war eine neue MEIP-Studie (die MEIP-Studie 2012). Polen zufolge wurden an den Annahmen der vorangegangenen MEIP-Studie folgende Änderungen für diese neue Studie vorgenommen:
-
Die Prognose für das Fluggastaufkommen auf dem Flughafen Gdynia wurde gesenkt.
-
Die Investitionskosten wurden um […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) verringert.
-
Der Plan, ein Hauptterminal zu errichten (mit entsprechendem Ausbau der Straßeninfrastruktur und des Parkplatzangebots), wurde aufgegeben. Stattdessen wurde beschlossen, die Kapazität des Terminals für die allgemeine Luftfahrt in der zweiten Investitionsphase um […] % zu erweitern.
-
In Anbetracht der Marktsituation mussten die Investitionskosten für den Sicherheitsbereich um […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) erhöht werden.
-
Durch die Verringerung der Investition verkürzte sich die Rückzahlungsfrist (nominal um […] Jahre von […] Jahren und […] Monaten auf […] Jahre und […] Monate).
(37)
Polen gibt außerdem an, dass die in den vorangegangenen MEIP-Studien angewandte Methodik für die Zwecke der MEIP-Studie 2012 geändert wurde:
-
Um die Struktur der Finanzierung und die Bedienung der Schulden besser abzubilden, wurde die FCFF-Methode (Free Cash Flow to the Firm) durch die FCFE-Methode (Free Cash Flow to Equity) ersetzt (23).
-
Nach Veränderungen auf dem Finanzmarkt (Sicherheiten) wurden der risikolose Zinssatz und der Beta-Faktor aktualisiert. Unternehmen außerhalb Europas wurden aus den Vergleichsanalysen ausgeklammert. Dadurch ergab sich ein neuer Diskontierungssatz.
-
Der Diskontierungssatz zur Berechnung des Kapitalwerts wurde auf der Grundlage einer Analyse vergleichbarer Gesellschaften festgesetzt, zu denen sowohl Flughafengesellschaften als auch Anbieter von Flughafendienstleistungen gehören (deren Finanzergebnisse eng mit der Leistung von Flughafengesellschaften verbunden sind) (24).
-
Es wurde angenommen, dass das Projekt in erster Linie mit Geldern der Anteilseigner und erst in zweiter Linie aus externen Quellen (Betriebskapitalkredite) und Betriebseinnahmen finanziert würde.
(38)
In der MEIP-Studie 2012 wurde der DCF auf der Basis des DCF für den Prognosezeitraum 2012-2030 berechnet. (Der Prognosezeitraum der Vorgängerstudie wurde somit um 10 Jahre verkürzt.) Der aktualisierte DCF betrug -[…] Mio. PLN (ca. -[…] Mio. EUR), während der Endwert erheblich anstieg (auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR)). Dann wurde der kapitalisierte Wert der bereits getätigten Investitionen ([…] Mio. PLN) in Abzug gebracht. Nach der Aktualisierung von 2012 belief sich der Kapitalwert auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR). Zur Berechnung des Kapitalwerts wurden die Eigenkapitalkosten in Höhe von […] % (25) verwendet, und die stabile Zuwachsrate für die Berechnung des Endwerts wurde von […] % weiter auf […] % verringert.
(39)
Polen zufolge waren die Ergebnisse der MEIP-Studie 2012 immer noch positiv und Anlass für weitere Kapitalzuführungen der Anteilseigner. Nach Angaben Polens wurde das Kapital der Gesellschaft bis April 2013 auf 91,310 Mio. PLN (22,8 Mio. EUR) aufgestockt und hat sich 2013 nicht weiter verändert, wie aus Tabelle 3 hervorgeht.
Tabelle 3
Von Gdynia und Kosakowo vorgenommene Kapitalerhöhungen für den Betreiber des Flughafens Gdynia
Datum des Beschlusses über Eintragung in das polnische Unternehmensregister
Datum des Beschlusses über Kapitalerhöhung
Anteilseigner
Gegenstand des Beschlusses
We rt de r Aktien
Aktienkapital
Kumulierter Anteil an gesamten Kapitalerhöhungen bis Ende 2013
(Mio. PLN)
(Mio. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 Aktien im Besitz der Kommune Gdynia ohne Vergütung für den Anteilseigner annulliert
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
20,031
91,310
100,00 %
Quelle:
Von Polen vorgelegte Angaben.
(40)
Zusammenfassend weist Polen darauf hin, dass die lokalen Behörden zwar schon 2005 erste Schritte zur Errichtung des Flughafens Gdynia unternommen hätten, das Projekt aber erst wirklich Form angenommen habe, als es an die Vorbereitung des Masterplans und der ersten MEIP-Studie ging (also im Jahr 2010). Polen erläutert, dass die ursprünglichen Annahmen hinsichtlich des Projekts aufgrund von Veränderungen der äußeren Bedingungen grundlegend überarbeitet wurden. Die endgültige Entscheidung der öffentlichen Anteilseigner über die Durchführung und die Gestaltung des Projekts sei 2012 gefallen. Polen betont zudem, dass alle drei Fassungen der MEIP-Studie die Rentabilität des Projekts bestätigt und gezeigt hätten, dass auch ein marktwirtschaftlich handelnder Investor das Projekt durchgeführt hätte.
(41)
Zum kontrafaktischen Szenario führt Polen an, dass Kosakowo nach nationaler Gesetzeslage auf dem Gelände, auf dem sich der Flughafen Gdynia befindet, nur einen neuen Zivilflughafen errichten dürfe. Das Flughafengelände sei für 30 Jahre an Kosakowo verpachtet worden. Laut Pachtvertrag dürfe Kosakowo das Gelände nur an eine juristische Person verpachten, die für die Errichtung und/oder den Betrieb eines Zivilflughafens zuständig sei. Nach Aussage Polens hätte das Gelände wieder vom Staat übernommen werden können, wenn Kosakowo es nicht innerhalb von sechs Monaten zur Errichtung eines Zivilflughafens verpachtet hätte, wenn es für andere Zwecke genutzt worden wäre oder wenn der Flughafen nicht innerhalb von drei Jahren seinen Betrieb aufgenommen hätte. Da keine Möglichkeit bestand, das Gelände des Flughafens Gdynia zu anderen Zwecken als für einen Flughafen zu nutzen/zu verpachten, habe sich hieraus kein kontrafaktisches Szenario ableiten lassen.
3.1.2. Zuverlässigkeit der wesentlichen Annahmen für die MEIP-Studie 2012
Verkehrsprognosen und Einnahmeprognosen
(42)
Polen erläutert, dass sich die vorgesehenen Flughafengebühren an den bekannten Tarifen anderer Flughäfen orientierten, um keine Marktstörungen zu verursachen und gleichzeitig auf der Grundlage des prognostizierten Fluggastaufkommens eine angemessene Rentabilität für das Projekt zu gewährleisten. Polen zufolge weichen die Gebühren nicht wesentlich von den Standardgebühren anderer kleiner Flughäfen ab. Vor allem auf den beiden kürzlich eröffneten Regionalflughäfen Modlin und Lublin würden Standardgebühren etwa in der Höhe erhoben, wie sie in der MEIP-Studie für den Flughafen Gdynia vorgesehen sind.
(43)
Die Anmerkung der Kommission, dass die für den Flughafen Gdynia vorgesehenen Gebühren (25 PLN/5,25 EUR pro abreisenden Passagier in den ersten beiden Jahren und danach 40 PLN/10 EUR) höher seien als die ermäßigten Gebühren auf dem Flughafen Gdańsk (24 PLN/5 EUR pro abreisenden Passagier für eine Billigfluglinie auf einer internationalen Strecke, die mindestens zweimal wöchentlich bedient wird, und 12,5 PLN/3,1 EUR auf einer Inlandstrecke), wird von Polen dahin gehend beantwortet, dass die im Geschäftsplan vorgesehene Höhe der Gebühren ein Durchschnittswert für den gesamten Prognosezeitraum (2014-2030) sei und dass dabei berücksichtigt werde, dass die Gebühren auf dem Flughafen Gdańsk mit Verbesserung der dort angebotenen Dienstleistungen langfristig steigen dürften.
(44)
Zudem weist Polen darauf hin, dass die Gewinnmarge des Projekts, die revidierte (etwas höhere) Prognose für das Luftverkehrsaufkommen und die Tatsache, dass einige Betriebskosten mit dem militärischen Nutzer gemeinsam getragen werden sollen, den Flughafen Gdynia in die Lage versetzen dürften, auf längere Sicht niedrigere Gebühren zu erheben (die bis Ende 2021 gelten könnten), wobei der Kapitalwert für die öffentlichen Anteilseigner positiv bleibe.
(45)
Außerdem führt Polen an, dass die (im März 2013) aktualisierten Prognosen für das Verkehrsaufkommen in Pommern von höheren Werten ausgingen als die MEIP-Studie 2012. Nach den jüngsten Zahlen würden auf dem Flughafen Gdynia im Jahr 2030 nicht, wie ursprünglich angenommen, 1 083 746, sondern 1 149 978 Fluggäste abgefertigt. Für Pommern insgesamt werde ein Anstieg des Passagieraufkommens von 7,8 Mio. auf 9 Mio. Fluggäste im Jahr 2030 prognostiziert.
(46)
Polen zufolge bestätigen diese Zahlen, dass die Flughäfen Gdańsk und Gdynia gut nebeneinander bestehen und den Markt in Pommern gemeinsam bedienen können. Selbst bei der vorgesehenen Erweiterung des Flughafens Gdańsk auf die geplante Kapazität von 7 Mio. Fluggästen könne sich in dem wachsenden Luftverkehrsmarkt in Pommern noch ein weiterer kleiner Regionalflughafen (mit einer Kapazität von 1 Mio. Passagieren) behaupten und das Dienstleistungsangebot des Flughafens Gdańsk ergänzen.
Tabelle 4
Vergleich der Prognosen der MEIP-Studie 2012 für das Verkehrsaufkommen mit den aktualisierten Prognosen (März 2013) für den Flughafen Gdynia
Jahr
Gewerblicher Verkehr
Gewerblicher Verkehr
Allgemeine Luftfahrt
Passagiere (in 1 000)
Flugzeugaufkommen
Flugzeugaufkommen
Prognose MEIP-Studie 2012
Aktualisierte Prognose
Prognose MEIP-Studie 2012
Aktualisierte Prognose
Prognose MEIP-Studie 2012
Aktualisierte Prognose
Insgesamt
Insgesamt
Insgesamt
Insgesamt
Insgesamt
Insgesamt
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Quelle:
Von Polen vorgelegte Angaben.
Betriebskosten (Anreize für Fluggesellschaften, Kosten für militärische Operationen des Flughafens)
(47)
Nach Angaben Polens berücksichtigt die MEIP-Studie die Marketing- und Werbemaßnahmen des Flughafens und schätzt dazu:
i)
die Betriebskosten auf der Grundlage der Finanzberichte, die für alle größeren polnischen Flughäfen vorliegen;
ii)
andere Kostenarten, die für den Flughafen Gdynia bei konservativer Schätzung auf einem hohen Niveau auch unter Berücksichtigung der entsprechenden Kosten anderer Flughäfen angesetzt werden.
(48)
Polen weist außerdem darauf hin, dass in der MEIP-Studie davon ausgegangen worden sei, dass sämtliche Betriebskosten vom Investor getragen würden; mit dem militärischen Nutzer des Flughafens gemeinsam getragene Betriebskosten seien nicht berücksichtigt worden. Polen zufolge wurde die Aufteilung der Betriebskosten der gemeinsam genutzten Infrastruktur entsprechend der Zahl der Zivil- und Militärflüge mit […] angesetzt. Die Kosten für Renovierung und Reparaturen würden sich auf […] belaufen. Polen betont, dass durch eine Regelung der gemeinsamen Nutzung des Flughafens (die förmliche Vereinbarung mit dem militärischen Nutzer des Flughafens steht noch aus) die Kosten für Fremdleistungen und für Löhne und Gehälter um mindestens […] gesenkt werden könnten. Nach Aussage Polens würde die Berücksichtigung dieses Faktors in den MEIP-Studien höhere Werte für die prognostizierte Rentabilität des Projekts ergeben.
Langfristige Zuwachsrate
(49)
Polen zufolge bezieht sich die Zuwachsrate von […] %, von der in den MEIP-Studien ausgegangen wurde, auf den nominalen Endwert.
(50)
Polen weist außerdem darauf hin, dass die Zuwachsrate von […] % dem Inflationsziel entspricht, das der Währungspolitische Rat (ein Entscheidungsgremium der polnischen Nationalbank) für Polen vorgegeben hat. Das polnische BIP werde nach der jüngsten Prognose des Internationalen Währungsfonds vom Juli 2013 im Jahr 2014 um 2,2 %, 2015 um 3 %, 2017 um 3,3 % und 2018 um 3,8 % steigen.
Aktualisierung vom November 2013
(51)
Im November 2013 berichtete Polen, dass der Flughafenbetreiber von der Zollverwaltung und von der Energieregulierungsbehörde die Genehmigung erhalten habe, Treibstoff direkt für die Flugzeuge abzugeben. Der Verkauf von Treibstoff durch den Flughafenbetreiber wäre eine zusätzliche Einnahmequelle und würde die Finanzergebnisse des Geschäftsplans verbessern.
(52)
Nach Polens Angaben haben alle MEIP-Studien den Verkauf von Treibstoff durch einen externen Anbieter vorgesehen. Der Treibstoffverkauf durch den Flughafenbetreiber werde die entsprechende Gewinnspanne der Gesellschaft von […] PLN ([…] EUR) pro Liter (Treibstoffverkauf durch externen Anbieter) auf […] PLN ([…] EUR) (Treibstoffverkauf durch den Flughafenbetreiber) erhöhen.
(53)
Nach Einschätzung Polens würde sich das aktualisierte Ergebnis der MEIP-Studie 2012 durch diese zusätzlichen Einnahmen verbessern. Polen weist darauf hin, dass der Kapitalwert für das Projekt dadurch voraussichtlich von […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) steigen werde. Außerdem werde der interne Zinsfuß von […] % auf […] % steigen.
(54)
Polen argumentiert, dass die Flughafengebühren durch die zusätzlichen Einnahmen für die Fluggesellschaften langfristig niedrig gehalten werden könnten.
(55)
Polen hat bestätigt, dass der Verkauf von Treibstoff auf eigene Rechnung des Flughafens in den MEIP-Studien vorsichtshalber noch nicht berücksichtigt worden sei, da der Flughafenbetreiber noch nicht über die erforderlichen Genehmigungen verfügt habe und auch noch keine entsprechende Zusage vorgelegen habe, als die Studien durchgeführt wurden.
(56)
Außerdem weist Polen darauf hin, dass die Gesellschaft beabsichtige, Navigationsdienste für Fluggesellschaften anzubieten (anstelle der polnischen Behörde für Flugnavigation). Dadurch könnten die von den Fluggesellschaften erhobenen Gebühren (die bisher die Behörde einnimmt) gesenkt werden, was den Flughafen Gdynia noch attraktiver machen würde. Der Flughafenbetreiber könnte den Fluggesellschaften dann günstigere Gebühren anbieten als die benachbarten Flughäfen.
3.2. BEWERTUNG DER VEREINBARKEIT MIT DEM BINNENMARKT
3.2.1. Investitionsbeihilfe
(57)
Polen zufolge wurden alle in den Luftverkehrsleitlinien von 2005 für Investitionsbeihilfen für Flughäfen aufgeführten Kriterien zur Beurteilung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt eingehalten.
Erreichung eines klar definierten Ziels von allgemeinem Interesse
(58)
Polen argumentiert, dass die Errichtung des Flughafens Gdynia als ein Element des Verkehrssystems in Pommern die Nutzung der vorhandenen Infrastruktur optimieren und sich positiv auf die regionale Entwicklung auswirken werde, vor allem durch neue Arbeitsplätze auf dem Flughafen, durch Einnahmen aus der Logistikkette des Luftverkehrsmarktes und die Entwicklung des Fremdenverkehrs.
(59)
Polen verweist auf die regionale Verkehrsentwicklungsstrategie in Pommern für 2007-2020, die sich auf Prognosen für den Luftverkehr in der Region stützt und die Notwendigkeit bestätigt, ein Drehkreuz mehrerer eng kooperierender Flughäfen aufzubauen, um den Bedarf der Menschen in der Dreistadt (26) zu decken.
(60)
Polen nennt als Hauptargumente für die Errichtung eines Drehkreuzes in der Dreistadt-Region den zunehmenden Luftverkehr in Polen, den Platzmangel, der einer Kapazitätserweiterung des Flughafens Gdańsk im Wege stehe, und die Ausdehnung der Agglomeration auf fast 60 km Länge (mit den Städten Tczew und Wejherowo sogar auf mehr als 100 km). Polen zufolge hat der Flughafen Gdańsk derzeit eine Kapazität von ca. 5 Mio. Passagieren. Einige Prognosen für den Luftverkehr besagen jedoch, dass das Passagieraufkommen im Jahr 2035 möglicherweise mehr als 6 Mio. Passagiere betragen könnte. Einerseits behauptet Polen in seinen Stellungnahmen, dass Umweltauflagen und der Ausbau von Wohngebieten in der Umgebung des Flughafens Gdańsk der weiteren Expansion eine Grenze setzen. Andererseits führte Polen in seiner Stellungnahme vom 6. Dezember 2012 jedoch den Masterplan für den Flughafen Gdańsk als Beweis dafür an, dass einer Erweiterung nichts im Wege stehe.
(61)
Polen zufolge rechtfertigt auch die Flugsicherheit die Errichtung eines Drehkreuzes in der Dreistadt-Region mit dem Flughafen Gdynia als Reserve- und Ausweichflughafen. (In 80 % der Fälle, in denen Wolkenbildung und schlechte Sicht eine Landung auf dem Flughafen Gdańsk unmöglich machen, könne der Flughafen Gdynia angeflogen werden.)
(62)
Schließlich führt Polen an, dass der Ausbau des Flughafens Gdynia den Zielen der nationalen und regionalen Strategiedokumente für die Entwicklung der Luftverkehrsinfrastruktur in Polen entspreche. Polen zufolge wird damit gerechnet, dass sich der Ausbau des Flughafens Gdynia positiv auf die Entwicklung Pommerns und die Nutzung der vorhandenen militärischen Infrastruktur auswirken und den Flughafen Gdańsk ergänzen werde.
Notwendige und angemessene Infrastruktur
(63)
Polen argumentiert, die Infrastruktur sei in Anbetracht des geringen Umfangs der Flughafentätigkeit (1,55 % Anteil am polnischen Luftverkehrsmarkt im Jahr 2030), der Prognosen für das Fluggastaufkommen, das die Expansionskapazität des Flughafens Gdańsk übersteigen werde, der Attraktivität der Region für den Fremdenverkehr und der prognostizierten hohen Wachstumsrate für Pommern notwendig und angemessen für die Erreichung des angestrebten Ziels.
(64)
Polen betont die strategische Rolle des Militärflughafens Gdynia in der Region und merkt an, dass die Nutzung der vorhandenen Infrastruktur die Investitionskosten senken und die positiven Auswirkungen auf die regionale Entwicklung optimieren werde.
(65)
Polen weist außerdem darauf hin, dass eine Minimierung der Kosten und eine Erhöhung der Wirksamkeit der Investition durch technische Lösungen wie den Bau eines Terminals für die allgemeine Luftfahrt und den Passagierverkehr, durch Unterbringung der meisten Flughafendienste (Grenzposten, Zollstellen, Polizei, Feuerwehr, Verwaltung) in einem einzigen Gebäude und durch Umgestaltung bereits vorhandener Gebäude für eine optimale Nutzung erreicht werde. Außerdem werde sich die Armee an den Betriebskosten für die Infrastruktur beteiligen.
Zufriedenstellende mittelfristige Perspektiven für die Nutzung
(66)
Polen weist darauf hin, dass die mittelfristigen Aussichten für die Nutzung des Flughafens Gdynia in Anbetracht des BIP-Wachstums in Pommern, das voraussichtlich über dem Durchschnittswert für Polen und die EU liegen werde, der Attraktivität der Region für den Fremdenverkehr, ihrer Funktion als Ziel für ausländische Investitionen und der Prognosen für die Zunahme des Luftverkehrs zufriedenstellend seien.
(67)
Polen betont, dass die mittel- und langfristigen Aussichten für den Flughafen Gdynia durch die geplante Zusammenarbeit mit dem Flughafen Gdańsk und die Tatsache, dass sich die von den beiden Flughäfen angebotenen Dienstleistungen gegenseitig ergänzen werden, noch gestärkt würden. (Der Flughafen Gdynia ist vorwiegend für den allgemeinen Luftverkehr vorgesehen.)
(68)
Polen erläutert weiter, dass im Bereich des Flughafens auch spezialisierte Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Luftverkehr entwickelt werden sollen (z. B. die Herstellung einfacher Ersatzteile, die Reparatur von Flugzeugteilen oder die Herstellung anderer Komponenten/Produkte zur Just-in-Time-Lieferung).
(69)
Als weiteren Beweis für die Attraktivität des Projekts führt Polen die Absichtserklärung einer Handelsbank an, in der diese sich bereit erklärt, Gespräche über die Finanzierung des Investitionsprojekts Flughafen Gdynia aufzunehmen.
Dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderlaufende Beeinträchtigung des Handels
(70)
Da der Flughafen Gdynia nur einen geringen Marktanteil haben wird (weniger als 1 Mio. Passagiere pro Jahr), wird das Projekt nach Einschätzung Polens keine Auswirkungen haben, die dem allgemeinen Interesse zuwiderlaufen. In Anbetracht der prognostizierten Zunahme des Luftverkehrs rechnet Polen damit, dass die Flughäfen Gdańsk und Gdynia ein gemeinsames Drehkreuz für die Dreistadt-Region in Pommern bilden und sich in ihren Angeboten ergänzen werden.
(71)
Polen betont, dass der Flughafen Gdynia keine Konkurrenz für den Flughafen Gdańsk sein werde, da er sich auf Dienstleistungen für die allgemeine Luftfahrt (Wartung, Reparaturen und Inspektionen, eine Flugakademie) konzentrieren und mit dem Seehafen Gdynia kooperieren werde.
(72)
Polen führt ferner an, dass der Charter- und Billigflugverkehr am Flughafen Gdynia nicht auf Kosten des Flughafens Gdańsk gehen solle, sondern durch den allgemeinen Anstieg von Wohlstand und Mobilität getragen werde. Die Zuwachsrate des Flughafens Gdańsk und die Art seines Flugbetriebs würden früher oder später dazu führen, dass die Zahl der Flüge auf diesem Flughafen begrenzt werden müsse. Polen weist darauf hin, dass diese Schlussfolgerungen in der Folgenabschätzung zum Projekt „Erweiterung des Lech-Wałęsa-Flughafens Gdańsk“ zu finden seien.
(73)
Polen zufolge ließen sich die finanziellen und sozialen Kosten jeglicher Einschränkung der Aktivitäten auf dem Flughafen Gdańsk durch die Investition in den Flughafen Gdynia begrenzen. Die teilweise Verlagerung des Flugverkehrs vom Flughafen Gdańsk zum Flughafen Gdynia werde zu einer besseren Auslastung beider Flughäfen führen.
Notwendigkeit der Beihilfe und Anreizeffekt
(74)
Polen argumentiert, dass die Gesellschaft das Projekt ohne öffentliche Finanzierung gar nicht durchgeführt hätte. Die Beihilfe sei auf ein Minimum beschränkt gewesen, und die Projektkosten seien durch die Nutzung der vorhandenen militärischen Infrastruktur reduziert und optimiert worden.
(75)
Polen ist überzeugt, dass die Kapitalzuführungen für den Flughafen Gdynia notwendig und auf das Minimum beschränkt sind. Das zeige sich:
i)
am internen Zinsfuß des Projekts von […] %, der nur geringfügig höher sei als der Diskontierungssatz (Eigenkapitalkosten) von […] % (laut MEIP-Studie 2012);
ii)
an der aus den Finanzprognosen hervorgehenden Notwendigkeit, einen Betriebskapitalkredit zur Finanzierung des Flughafenbetriebs aufzunehmen, da das Unternehmen sonst an Liquidität verlieren könne;
iii)
daran, dass die Summe der Finanzierung aus Eigenkapital geringer sei als die gesamten Investitionen (Finanzierung aus den Eigenkapitalkonten für weniger als […] der gesamten Kosten im Prognosezeitraum einschließlich der gesamten Kapitalaufwendungen).
(76)
Polen erläutert die Angemessenheit der Beihilfemaßnahme und vergleicht die öffentliche Finanzierung (ca. 148 Mio. PLN real) mit der einer Investition auf der grünen Wiese (Flughafen Lublin-Świdnik mit Nettobaukosten von etwa 420 Mio. PLN) und einer Investition auf einem Militärflughafen (Flughafen Warschau-Modlin, dessen Bau bisher an die 454 Mio. PLN gekostet hat).
3.2.2. Betriebsbeihilfe
(77)
Polen ist sich sicher, dass das Projekt die Vereinbarkeitskriterien der Regionalbeihilfe-Leitlinien für Betriebsbeihilfen in einer Region nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV erfüllt. Polen zufolge gilt für die Betriebsbeihilfe,
i)
dass sie zur Finanzierung vorab festgelegter Ausgaben vorgesehen ist;
ii)
dass sie auf das notwendige Minimum beschränkt ist und nur vorübergehend gewährt wird (in dem Umfang und nur so lange, wie es notwendig ist, bis der Flughafen seinen Betrieb aufnehmen kann, d. h. bis Ende 2018);
iii)
dass sie degressiv ist und von […] % der Kapitalaufwendungen im Jahr 2013 auf […] % im Jahr 2018 zurückgeht;
iv)
dass sie darauf ausgelegt ist, die Ziele des Projekts hinsichtlich der regionalen Entwicklung zu erreichen und bestehende Einschränkungen zu beseitigen. Die Höhe der Beihilfe sei, gemessen an ihren positiven Auswirkungen auf die Entwicklung in Pommern, als angemessen anzusehen.
(78)
Polen betont außerdem, dass die Beihilfe für einen kleinen Flughafen mit einer maximalen Kapazität von 1 Mio. Fluggästen pro Jahr vorgesehen sei. Deshalb bestehe nur ein ganz geringes Risiko einer Wettbewerbsverfälschung und negativer Auswirkungen auf das allgemeine Interesse, vor allem in Anbetracht der geplanten Kooperation zwischen den Flughäfen Gdynia und Gdańsk, die sich gegenseitig ergänzen sollen.
(79)
Polen weist auch darauf hin, dass derzeit mit dem militärischen Nutzer des Flughafens über eine Kooperation und über dessen Beteiligung an den Betriebskosten des Flughafens verhandelt werde, wodurch sich die Verluste und Betriebskosten der Gesellschaft verringern würden.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(80)
Nach der Veröffentlichung des Beschlusses über die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV wegen der Finanzierung für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo durch Gdynia und Kosakowo sind keine Stellungnahmen von Beteiligten bei der Kommission eingegangen.
5. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
5.1. VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE
(81)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(82)
Die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Kriterien sind kumulativ anzuwenden. Um festzustellen, ob es sich bei der betreffenden Maßnahme um eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, müssen also alle nachfolgend genannten Bedingungen erfüllt sein. Die finanzielle Unterstützung muss:
i)
vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt worden sein;
ii)
bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen;
iii)
den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und
iv)
den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
5.1.1. Wirtschaftliche Aktivität und Begriff des Unternehmens
(83)
Nach ständiger Rechtsprechung muss die Kommission zunächst feststellen, ob es sich bei der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo um ein Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt. Ein Unternehmen ist jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (27). Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (28).
(84)
In seinem Urteil in der Sache Flughafen Leipzig/Halle hat der Gerichtshof bestätigt, dass der Betrieb eines Flughafens zu kommerziellen Zwecken ebenso wie der Bau der Flughafeninfrastruktur eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt (29). Sobald ein Flughafenbetreiber eine wirtschaftliche Tätigkeit aufnimmt und Flughafendienstleistungen gegen Bezahlung erbringt, ist er unabhängig von seiner Rechtsform und der Art seiner Finanzierung ein Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV; folglich können die für staatliche Beihilfen geltenden Bestimmungen auf die Vorteile angewandt werden, die diesem Flughafenbetreiber vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt werden (30).
(85)
Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass die Infrastruktur, die Gegenstand dieses Beschlusses ist, von der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo auf kommerzieller Basis betrieben werden soll. Da der Flughafenbetreiber für die Inanspruchnahme dieser Infrastruktur Gebühren erhebt, wird die Infrastruktur als kommerziell nutzbar angesehen. Demzufolge handelt es sich bei der Einheit, die die Infrastruktur betreibt, um ein Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV.
(86)
Es sind jedoch nicht alle Tätigkeiten eines Flughafenbetreibers zwangsläufig wirtschaftlicher Natur (31).
(87)
Wie der Gerichtshof festgestellt hat (32), gehören Tätigkeiten, für die normalerweise der Staat aufgrund seiner hoheitlichen Befugnisse zuständig ist, nicht zu den Tätigkeiten wirtschaftlicher Art und unterliegen nicht den Vorschriften für staatliche Beihilfen. Dazu gehören die Bereiche Gefahrenabwehr, Flugsicherung, Polizei, Zoll usw. Die Finanzmittel sind strikt auf den Ausgleich der dadurch anfallenden Kosten zu begrenzen und dürfen auf keinen Fall zur Finanzierung anderer wirtschaftlicher Tätigkeiten verwendet werden (33).
(88)
Folglich stellen Finanzmittel für in den Zuständigkeitsbereich des Staates fallende Tätigkeiten oder für unmittelbar damit verbundene Infrastruktur im Allgemeinen keine staatlichen Beihilfen dar (34). Tätigkeiten im Zusammenhang mit Flugsicherung, Polizei, Zoll, Brandbekämpfung, Gefahrenabwehr in der Zivilluftfahrt sowie Investitionen in die Infrastruktur und Ausrüstung, die für die Ausübung dieser Aufgaben erforderlich sind, gelten an Flughäfen im Allgemeinen nicht als wirtschaftliche Tätigkeiten (35).
(89)
Die öffentliche Finanzierung nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten, die eng mit der Durchführung einer wirtschaftlichen Tätigkeit verbunden sind, darf keine unzulässige Diskriminierung zwischen Fluggesellschaften und Flughafenbetreibern verursachen. Nach ständiger Rechtsprechung ist ein Vorteil gegeben, wenn öffentliche Behörden die Kosten übernehmen, die Unternehmen bei ihren wirtschaftlichen Tätigkeiten entstehen (36). Wenn es in einem Rechtssystem üblich ist, dass Fluggesellschaften oder Flughafenbetreiber die Kosten bestimmter Dienstleistungen tragen, während andere Fluggesellschaften oder Flughafenbetreiber, die die gleichen Leistungen im Auftrag der gleichen Behörden durchführen, nicht für diese Kosten aufkommen müssen, haben Letztere einen Vorteil, auch wenn diese Leistungen als nichtwirtschaftliche Tätigkeiten angesehen werden. Deshalb müssen die für den Flughafenbetreiber geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen analysiert werden, um festzustellen, ob darin vorgesehen ist, dass Flughafenbetreiber oder Fluggesellschaften die Kosten für bestimmte Tätigkeiten tragen müssen, die eigentlich nichtwirtschaftlicher Art sind, die aber mit der Durchführung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten einhergehen.
(90)
Auch wenn die in Erwägungsgrund 88 genannten Tätigkeiten möglicherweise als nichtwirtschaftlich gelten, stellt die Kommission fest, dass Flughafenbetreiber nach polnischem Recht (37) die Einrichtungen und die Ausrüstung, die sie zur Ausübung dieser Tätigkeiten benötigen, selbst finanzieren müssen.
(91)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass die öffentlichen Mittel, die der Betreiber des Flughafens Gdynia für die oben genannten Einrichtungen und Ausrüstungen erhält, eine Befreiung von den bei dieser wirtschaftlichen Tätigkeit anfallenden Kosten darstellt (siehe Abschnitt 5.1.3). Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die für diese Einrichtungen und Ausrüstungen zur Verfügung stehenden Mittel zu berücksichtigen sind, wenn die Rentabilität der Investition ermittelt wird. Damit wendet die Kommission den von Polen in den MEIP-Studien zu Recht angewandten Ansatz an.
5.1.2. Staatliche Mittel und staatliche Zurechenbarkeit
(92)
Der Begriff der staatlichen Beihilfe gilt für jeden Vorteil, der durch staatliche Mittel geschaffen wird, die der Staat oder eine von ihm beauftragte zwischengeschaltete Stelle gewährt (38). Auch von lokalen Behörden gewährte Mittel sind staatliche Mittel im Sinne des Artikels 107 AEUV (39). Im vorliegenden Fall stammen die Kapitalzuführungen für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo von den beiden Kommunalbehörden Gdynia und Kosakowo. Die Kommission betrachtet die Mittel der beiden Kommunen daher als staatliche Mittel.
(93)
Somit kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Investitionen aus staatlichen Mitteln finanziert werden und dem Staat zuzurechnen sind.
5.1.3. Wirtschaftlicher Vorteil
(94)
Die Kommission stellt fest, dass Polen einerseits argumentiert, die Kapitalzuführungen stünden im Einklang mit dem MEIP, andererseits aber die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar hält, da der Flughafenbetreiber die Investition ohne die öffentlichen Gelder nicht getätigt hätte.
(95)
Um festzustellen, ob der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo in diesem Fall ein Vorteil gewährt wird, den sie unter marktüblichen Bedingungen nicht erlangt hätte, muss die Kommission das Verhalten der öffentlichen Anteilseigner des Flughafenbetreibers mit dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Investors vergleichen, der sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt (40).
(96)
Alle positiven Auswirkungen auf die Wirtschaft der Region, in der sich der Flughafen befindet, sollten in dieser Bewertung außer Acht bleiben, da der Gerichtshof erklärt hat, dass die relevante Frage bei Anwendung des MEIP ist, „ob ein privater Gesellschafter in einer vergleichbaren Lage unter Zugrundelegung der Rentabilitätsaussichten und unabhängig von allen sozialen oder regionalpolitischen Überlegungen oder Erwägungen einer sektorbezogenen Politik eine solche Kapitalhilfe gewährt hätte“ (41).
(97)
Polen argumentiert, dass die in Rede stehenden Maßnahmen dem Betreiber des Flughafens Gdynia keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafften, da sie dem MEIP entsprächen. Wie in Abschnitt 3.1 ausgeführt wurde, hat Polen zur Bekräftigung drei von PWC durchgeführte MEIP-Studien vorgelegt (42). Im November 2013 wies Polen außerdem darauf hin, dass neue Einnahmequellen den Kapitalwert des Projekts verbessern würden (z. B. Verkauf von Treibstoff und Navigationsdienste). Bis zum Tag des Eröffnungsbeschlusses hatte Polen lediglich die MEIP-Aktualisierung von 2012 vorgelegt.
(98)
Obwohl die 2011 geschlossene Vereinbarung der Anteilseigner Gdynia und Kosakowo verpflichtete, bis 2040 bare und unbare Beiträge zur Finanzierung des Investitionsvorhabens zu leisten, betrachtet Polen nur die aktualisierte MEIP-Studie von 2012 und die späteren Informationen über zusätzliche Einnahmemöglichkeiten als relevant dafür, ob die Kapitalzuführungen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.
(99)
Im Urteil Stardust Marine stellte das Gericht fest, „dass man sich für die Prüfung der Frage, ob sich der Staat wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat, in den Kontext der Zeit zurückversetzen muss, in der die finanziellen Unterstützungsmaßnahmen getroffen wurden, um beurteilen zu können, ob das Verhalten des Staates wirtschaftlich vernünftig ist, und dass man sich jeder Beurteilung aufgrund einer späteren Situation enthalten muss“ (43).
(100)
Ferner stellte der Gerichtshof in seinem EDF-Urteil fest, dass „wirtschaftliche Bewertungen, die nach Gewährung dieses Vorteils erstellt werden, die rückblickende Feststellung der tatsächlichen Rentabilität der vom betroffenen Mitgliedstaat getätigten Kapitalanlage oder spätere Rechtfertigungen der tatsächlich gewählten Vorgehensweise (…) nicht für den Nachweis [ausreichen], dass dieser Mitgliedstaat vor oder gleichzeitig mit dieser Gewährung eine solche Entscheidung in seiner Eigenschaft als Anteilseigner getroffen hat“ (44).
(101)
Um den MEIP anwenden zu können, muss die Kommission sich in die Zeit zurückversetzen, in der die jeweiligen Entscheidungen über die Umwandlung des früheren Militärflughafens in einen Zivilflughafen getroffen wurden. Und sie muss sich bei ihrer Bewertung auf die Informationen und Annahmen stützen, die den öffentlichen Kapitalgebern zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Finanzierung des Investitionsvorhabens zur Verfügung standen.
(102)
Die Kommission sieht in der MEIP-Studie 2010 die erste maßgebliche Analyse für die Beantwortung der Frage, ob die Kommunen Gdynia und Kosakowo wie private Kapitalgeber gehandelt haben. Die Feststellung, ob eine staatliche Intervention den marktüblichen Bedingungen entspricht, sollte auf der Grundlage einer Ex-ante-Analyse anhand der Informationen und Daten vorgenommen werden, die zu dem Zeitpunkt zur Verfügung standen, als die Investitionsentscheidung getroffen wurde.
(103)
Die Kommission stellt fest, dass Studien und Vorbereitungsarbeiten für das Investitionsvorhaben bis 2010 durchgeführt worden sind. Dazu gehörten der Masterplan für das Investitionsvorhaben, der Umweltbericht, die Dokumentation des Konzepts für das Terminal für die allgemeine Luftfahrt, die Dokumentation des Konzepts für das Verwaltungsgebäude und das Gebäude für die Werksfeuerwehr, spezielle Luftfahrtdokumente und andere Studien. Ende 2010 beliefen sich die Kosten für diese Studien auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) (45). Dies zeigt, dass die Kapitalgeber die Entscheidung über den Ausbau des Flughafens Gdynia schon vor 2010 getroffen hatten. Gdynia und Kosakowo leiteten eine Reihe von Vorbereitungsmaßnahmen zur Durchführung des Projekts ein (siehe Erwägungsgrund 10). Zu diesem Zweck wurden spezielle Studien in Auftrag gegeben.
(104)
Außerdem haben die öffentlichen Kapitalgeber des Flughafenbetreibers Polen zufolge 2010 die Vorbereitungen für das Investitionsvorhaben zum Abschluss gebracht. Im gleichen Jahr erhöhten die öffentlichen Anteilseigner das Aktienkapital des Unternehmens auf 6,05 Mio. PLN (ca. 1,5 Mio. EUR) mit Blick auf die Umsetzung des Projekts. Die wichtigsten Investitionen in Sachanlagen (z. B. der Bau des Terminals für die allgemeine Luftfahrt) sollten 2011 anlaufen. Tatsächlich wurde damit aber erst 2012 begonnen. Die Kommission ist der Überzeugung, dass jeder private Kapitalgeber die Rentabilitätsaussichten des Projekts zu diesem Zeitpunkt überprüft hätte. Wenn der Investitionsplan keine akzeptable Rendite ergeben oder auf zweifelhaften Annahmen beruht hätte, hätte ein privater Investor erst gar nicht mit der Umsetzung des Plans begonnen und nicht über die bereits in die oben angeführten Vorbereitungsarbeiten geflossenen Mittel hinaus noch mehr Geld investiert.
a) Kapitalzuführungen
(105)
Die Kommission stellt fest, dass die erste größere Kapitalzuführung von 4,4 Mio. PLN am 29. Juli 2010, also unmittelbar nach Abschluss der MEIP-Studie 2010 am 16. Juli 2010, beschlossen und das vorhandene Kapital von 1,7 Mio. PLN damit fast vervierfacht wurde. Die Vereinbarung über weitere Kapitalzuführungen (bis 2040) zur Finanzierung des Umwandlungsprojekts (siehe Erwägungsgrund 33) wurde im März 2011 unterzeichnet (kurz vor Abschluss der zweiten MEIP-Studie am 13. Mai 2011). Zur gleichen Zeit wurden die operative Vereinbarung mit dem militärischen Nutzer des Flughafens (7. März 2011) und die Pachtvereinbarung über das Gelände (11. März 2011, siehe Erwägungsgrund 33) geschlossen.
(106)
Die Kommission betont, dass die am 29. Juli 2010 beschlossene Kapitalzuführung Polen zufolge auf der in der MEIP-Studie 2010 vorgenommenen wirtschaftlichen Bewertung des Projekts beruhte. Somit steht außer Frage, dass die öffentlichen Anteilseigner zu diesem Zeitpunkt beschlossen hatten, sich an dem fraglichen Projekt zu beteiligen, das in einem Zeitraum von 30 Jahren umgesetzt werden sollte. Natürlich kann auch ein privater Kapitalgeber seinen Investitionsplan während der Durchführung an auftretende Veränderungen anpassen. Ein privater Kapitalgeber hätte die Vorteile des Investitionsprojekts aber bereits 2010 geprüft, bevor er begonnen hätte, beträchtliche Mittel zu investieren.
(107)
Zum Zeitpunkt der ersten Aktualisierung der MEIP-Studie 2011 hatten die öffentlichen Anteilseigner bereits 6,05 Mio. PLN in die Gesellschaft investiert (siehe Tabelle 3). Die Gesellschaft hatte von Kosakowo bereits das Gelände für den Flughafen gepachtet (der Pachtvertrag zwischen der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo und Kosakowo wurde am 11. März 2011 unterzeichnet) und eine operative Vereinbarung mit dem militärischen Nutzer des Flughafens unterzeichnet (am 7. März 2011). Außerdem unterzeichneten die Anteilseigener am 11. März 2011 eine Vereinbarung über Erhöhungen des Gesellschaftskapitals bis 2040 (46). Als die zweite Aktualisierung der MEIP-Studie im Juli 2012 abgeschlossen wurde, hatten die öffentlichen Anteilseigner insgesamt 64,810 Mio. PLN (ca. 70 % der gesamten Kapitalzuführungen) eingebracht. Die Kommission betont, dass die MEIP-Studien von 2011 und 2012 zweifellos Berichtigungen des ursprünglichen Investitionsplans darstellen, auf deren Grundlage die ursprüngliche Entscheidung für das Projekt und die Umwandlung des Militärflughafens getroffen worden war. Die höheren Kapitelzuführungen nach der ersten MEIP-Studie 2010 können nicht gesondert betrachtet werden.
b) Investitionsausgaben
(108)
In der MEIP-Studie 2012 sind die Investitionen in Anlagegüter in vier Phasen gegliedert. Die erste Phase des Investitionsprojekts umfasste die Konzeption und das Aufräumen des Geländes (Entfernung von Bäumen und Sträuchern, Abriss einiger Hallen und Planierung des Geländes). Dafür fielen 2011 Kosten von insgesamt […] Mio. PLN ([…] EUR) an. Die zweite Projektphase war bereits 2012 angelaufen; sie umfasst den Bau des Terminals für die allgemeine Luftfahrt, des Verwaltungsgebäudes und des Gebäudes für die Flughafenfeuerwehr. In dieser zweiten Phase fallen die höchsten Investitionsausgaben an; sie machen […] % der nominalen Investitionsausgaben (im Folgenden „Capex“ für „capital expenditure“) im Zeitraum 2012-2013 aus. Nach den von Polen vorgelegten Informationen beliefen sich die Investitionsausgaben 2012 auf […] Mio. PLN. Von diesem Betrag war schon mehr als die Hälfte ausgegeben, bevor mit der Studie von 2012 überhaupt begonnen wurde. Abbildung 2 zeigt die (nominalen) Capex-Werte der einzelnen Investitionsphasen, wie sie sich in der MEIP-Studie 2012 darstellen.
Abbildung 2
Die Capex-Werte in den einzelnen Phasen (MEIP-Studie 2012)
(…)
(109)
Nach ihren Ausführungen in den Erwägungsgründen 103 und 108 geht die Kommission davon aus, dass weder die MEIP-Studie von 2011 noch die Studie von 2012 zum Zeitpunkt und auf der Grundlage der Informationen durchgeführt wurden, die den öffentlichen Kapitalgebern zur Verfügung standen, als die wichtigste Entscheidung über die Finanzierung des Umwandlungsprojekts getroffen wurde. Die Kommission kann geplante zusätzliche Einnahmequellen anhand der im November 2013 vorgelegten Informationen nicht rückwirkend berücksichtigen, um Entscheidungen der öffentlichen Kapitalgeber zu rechtfertigen, die 2010 und 2011 getroffen worden sind.
(110)
Um festzustellen, ob Gdynia und Kosakowo sich wie umsichtige private Investoren unter marktwirtschaftlichen Bedingungen verhalten haben, muss sich die Kommission deshalb in erster Linie auf die MEIP-Studie von 2010 stützen und alle weiteren Entwicklungen und Informationen unberücksichtigt lassen, die den öffentlichen Kapitalgebern zu dem Zeitpunkt, als sie über die Durchführung des fraglichen Investitionsvorhabens zu entscheiden hatten, noch gar nicht zur Verfügung standen.
(111)
Andererseits wurde in den MEIP-Studien von 2011 und 2012 nur das bewertet, was sich gegenüber der ursprünglichen Entscheidung über das Investitionsvorhaben geändert hatte, die 2010 auf der Grundlage der MEIP-Studie 2010 getroffen worden war. In der MEIP-Studie 2012 wird festgehalten, dass verschiedene Investitionen (wie das Terminal für die allgemeine Luftfahrt, das Verwaltungsgebäude und die Stromversorgung) bereits recht weit fortgeschritten waren. Die beiden Folgestudien zeigen, dass die Kapitalgeber sich von Marktentwicklungen leiten ließen und den Umfang des Projekts entsprechend angepasst haben (je nach Art der Investition nach oben oder nach unten). Gemessen an der grundsätzlichen Entscheidung, die Militärbasis in einen Zivilflughafen umzuwandeln, waren es aber nur geringfügige Änderungen. Abbildung 3 zeigt die Investitionsausgaben aus den MEIP-Studien 2010, 2011 und 2012 (in realen Werten von 2010). Aus dieser Darstellung geht hervor, dass Zeitplan und Umfang der Investitionen zwar sowohl 2011 als auch 2012 aktualisiert wurden; gemessen am Umfang des Gesamtprojekts, waren diese Änderungen jedoch unerheblich. 2010 wurde der reale Capex auf ca. […] Mio. PLN geschätzt. Er stieg 2011 und 2012 auf ca. […] bzw. […] Mio. PLN (also um […] % in einem Investitionszeitraum von knapp 20 Jahren).
(112)
Im Grunde muss die Kommission in diesem Fall eine Reihe von Investitionsentscheidungen bewerten, die von denselben öffentlichen Kapitalgebern in einem kurzen Zeitraum getroffen wurden, in dem es keine unvorhergesehenen Ereignisse gab, und bei denen es im Wesentlichen um das gleiche Investitionsprojekt geht. Deshalb wird aus einer Investitionsentscheidung, die zu dem Zeitpunkt, als sie getroffen wurde, nicht dem MEIP entsprach, auch durch die Aktualisierungen der MEIP-Studien von 2011 und 2012 keine vernünftige Investitionsentscheidung. Die Aktualisierungen könnten bestenfalls zeigen, dass sich die polnischen Behörden wie ein privater Investor verhalten haben, wenn daraus hervorginge, dass das Projekt durch die Investition zusätzlicher Mittel eine Rendite abwerfen könnte, die dem investierten oder zu investierenden Kapital angemessen wäre (selbst unter Berücksichtigung des Risikos, dass in der Vergangenheit erhaltene illegale Beihilfen möglicherweise zurückgezahlt werden müssen).
Abbildung 3
Capex (in 1 000 PLN) nach Prognose der MEIP-Studien 2010, 2011 und 2012 (in realen Werten von 2010)
[…]
Anwendung des MEIP auf der Grundlage der MEIP-Studie 2010
(113)
Die von Polen vorgelegte MEIP-Studie 2010 basiert auf einem Geschäftsplan, der die künftigen Cashflows für die Kapitalgeber im Zeitraum 2010-2040 prognostiziert. Als die Studie durchgeführt wurde, rechnete Polen damit, dass der Flughafen seine ersten zivilen Flüge 2011, die ersten Charterflüge 2013 und Billigflüge ab 2015 abfertigen würde. Das würde einen stetigen Anstieg der Fluggastzahlen von […] im Jahr 2013 auf fast […] Mio. im Jahr 2024 und 1,753 Mio. im Jahr 2040 bedeuten (siehe Tabelle 5).
Tabelle 5
In der MEIP-Studie 2010 prognostiziertes Verkehrsaufkommen für den Flughafen Gdynia (in 1 000)
Erwartete Entwicklung des Fluggastaufkommens (MEIP-Studie 2010)
Jahr
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Fluggäste
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Laut MEIP-Studie 2010 wäre das Unternehmen, wenn man das EBITDA zugrunde legt, erst ab 2018 rentabel. Der jährliche diskontierte Cashflow (DCF) würde 2020 positiv, wie aus Abbildung 4 hervorgeht. Kumuliert (nach Aggregation der früheren Cashflows in jedem Jahr) wäre der DCF für den gesamten Zeitraum 2010-2040 negativ (siehe Abbildung 1). Demnach wären die positiven Cashflows, mit denen ab 2018 gerechnet wird, nicht hoch genug, um die stark negativen Cashflows der ersten Investitionsjahre auszugleichen.
Abbildung 4
DCF in 1 000 PLN (MEIP-Studie 2010)
(…)
Quelle:
Ausgehend von der MEIP-Studie 2010.
(115)
Es wurde damit gerechnet, dass der Flughafenbetreiber nach 2040 eine anhaltend stabile Zuwachsrate des freien Cashflows von […] % erreichen würde. Unter dieser Annahme berechnete Polen den Endwert des Flughafenbetreibers im Jahr 2040. Der diskontierte Endwert beträgt […] Mio. PLN.
(116)
Die Ergebnisse der MEIP-Studie 2010 zeigen einen positiven Eigenkapitalwert (47) von […] Mio. PLN (ca. […] Mio. EUR). Darüber hinaus ist der interne Zinsfuß des Investitionsprojekts von […] % höher als die prognostizierten Kapitalkosten des Flughafenbetreibers ([…] %).
(117)
Die Kommission stellt fest, dass die künftigen Cashflows des Flughafenbetreibers in erster Linie von den erwarteten Einnahmen bestimmt werden, die von den Fluggastzahlen und der Höhe der Flughafengebühren abhängen, die die Fluggesellschaften zahlen müssen. Die Einnahmen von Billig- und Charterflügen (Passagiere, Landungen, Parkgebühren) machen in der MEIP-Studie 2010 [80-90] % aller Einnahmen im Jahr 2040 und durchschnittlich [80-90] % aller Einnahmen im gesamten untersuchten Zeitraum 2010-2040 aus. Die Kommission stellt fest, dass dies im Widerspruch zu Angaben Polens steht, wonach der Flughafen Gdynia die Aktivitäten des Flughafens Gdańsk ergänzen werde, da sich Gdynia auf den allgemeinen Luftverkehr konzentrieren werde. Tatsächlich geht aus den oben angeführten Daten hervor, dass Billig- und Charterflüge in den meisten Jahren, auf die sich die Prognose erstreckt, die Haupteinnahmequelle darstellen. Weiter unten wird erläutert, dass der Großteil der Einnahmen des Flughafens Gdańsk ebenfalls aus Billig- und Charterflügen stammt (siehe Erwägungsgrund 121).
(118)
Im Zusammenhang mit der Nachfrage von Passagieren und Luftfahrtunternehmen stellt die Kommission fest, dass der Flughafen Gdynia den gleichen Einzugsbereich hätte wie der nur rund 25 km entfernte Flughafen Gdańsk. Der Flughafen Gdańsk wurde 2012 erweitert und ist jetzt auf 5 Mio. Fluggäste ausgelegt; eine erneute Erweiterung auf 7 Mio. Passagiere ist für 2015 vorgesehen. Dieser Zeitplan war 2010, als die MEIP-Studie 2010 vorbereitet wurde, bereits öffentlich bekannt (48). Die öffentliche Finanzierung der Erweiterung des Flughafens Gdańsk auf eine Kapazität von 5 Mio. Fluggästen wurde am 24. September 2008 ebenfalls bei der Kommission angemeldet. Die Kommission hat diese staatliche Beihilfe (N 472/08) am 5. Februar 2009 genehmigt (49).
(119)
Polen hat der Kommission mitgeteilt, dass der für den Flughafen Gdańsk im Jahr 2010 erarbeitete Masterplan (50) die Erweiterung der Start- und Landebahn, des Vorfelds und anderer Flughafeninfrastruktur vorsieht. Dadurch könne der Flughafen Gdańsk in Zukunft mehr als 10 Mio. Fluggäste im Jahr abfertigen.
(120)
Die Kommission stellt fest, dass der Flughafen Gdańsk im Jahr 2010 2,2 Mio. Fluggäste abgefertigt hat (damit nutzte er 45 % seiner Kapazität einschließlich der im Bau befindlichen Kapazität). Nach den für den Flughafen Gdańsk vorgelegten Prognosen werden im Jahr 2020 voraussichtlich nicht mehr als 50 bis 60 % der verfügbaren Kapazität genutzt (51). Dabei ist die Aufnahme des Flughafenbetriebs in Gdynia noch gar nicht berücksichtigt (vielmehr wurde angenommen, dass der gesamte Bedarf im Einzugsgebiet durch den Flughafen Gdańsk gedeckt wird). Die Kommission stellt fest, dass der Flughafen Gdańsk die gesamte Nachfrage in der Region auf lange Zeit, mindestens bis 2030, decken kann, selbst wenn man von einem dynamischen Anstieg des Fluggastaufkommens ausgeht.
(121)
Wie oben angegeben, erwartet die MEIP-Studie 2010 für den Flughafen Gdynia, dass der Großteil seiner Einnahmen (durchschnittlich [80-90] % über den gesamten Zeitraum 2012-2040) durch Billig- und Charterfluglinien erwirtschaftet wird. In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass auch der Flughafen Gdańsk vorwiegend Billig- und Charterflüge abfertigt. 2010 machten Billig- und Charterflüge etwa 72 % aller Fluggäste aus, die auf dem Flughafen Gdańsk abgefertigt wurden (52).
(122)
In Anbetracht der Nähe zu einem bereits vorhandenen und nicht ausgelasteten Flughafen, der das gleiche Geschäftsmodell bei langfristig erheblichen freien Kapazitäten verfolgt, geht die Kommission davon aus, dass der Betreiber des Flughafens Gdynia Flüge und Fluggäste vor allem mit entsprechenden Gebühren anlocken müsste, die er den Fluggesellschaften bietet, vor allem im Vergleich mit den nächstgelegenen Konkurrenten.
(123)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass die MEIP-Studie 2010 von Fluggastgebühren für Charter- und Billigflüge in Höhe von 25 PLN/PAX (6,25 EUR) bis 2014 und 40 PLN/PAX (10 EUR) ab 2015 (bis 2040) ausgeht. Die Landegebühr für die gleiche Kategorie von Flügen wurde auf 25 PLN/t (6,25 EUR) für den gesamten Zeitraum festgesetzt (angenommen wurde ein durchschnittliches Höchstabfluggewicht - MTOW, maximum take-off weight - von 70 t), und die Parkgebühren wurden auf 4 PLN (1,0 EUR) je 24 h/t (bei einem durchschnittlichen MTOW von 70 t) veranschlagt. Laut MEIP-Studie 2010 wurden ähnliche Preise festgesetzt, wie sie zu der Zeit, als die Studie durchgeführt wurde, auf anderen Regionalflughäfen verlangt wurden. Die Preise auf dem Flughafen Gdynia wurden auch unter der Annahme festgesetzt, dass der Flughafen Gdańsk keine Konkurrenz darstellen werde.
(124)
Die Kommission stellt fest, dass nach der seit dem 31. Dezember 2008 gültigen Tarifübersicht des Flughafens Gdańsk die normalen Fluggastgebühren 48 PLN/PAX (12,0 EUR), die normalen Landegebühren für Flugzeuge über 2 Tonnen (sämtliche Charter- und Billigflugzeuge eingeschlossen) 25 PLN/t (6,25 EUR) und die Parkgebühren 4,5 PLN/24 h/t (1,25 EUR) betragen.
(125)
Nach der Tarifübersicht gelten auf dem Flughafen Gdańsk aber auch verschiedene Ermäßigungen und Rabatte, u. a. für Billigflüge. Der Flughafen Gdańsk verlangt für alle neuen Verbindungen (ab 1. Januar 2004) und für alle Frequenzsteigerungen bei Flugzeugen mit einem MTOW zwischen 50 und 100 t (z. B. Airbus A320 und Boeing 737 und andere von Billigfluglinien eingesetzte Flugzeuge) eine ermäßigte Fluggastgebühr von 24 PLN/PAX (6 EUR). Die Landegebühr für solche Verbindungen ist ebenfalls um 50 % ermäßigt (auf 12,5 PLN/t). Die Parkgebühren entfallen vollständig, wenn eine Verbindung mindestens sechsmal pro Woche bedient wird. Außerdem werden die normalen Fluggastgebühren für alle abreisenden Passagiere auf fahrplanmäßigen Inlandsflügen zunächst um 23 PLN reduziert. Danach wird ein angemessener Rabatt angeboten. In Anbetracht der Ermäßigungen und Rabatte, die am Flughafen Gdańsk gewährt werden, geht die Kommission davon aus, dass die für den Flughafen Gdynia vorgesehenen durchschnittlichen Flughafengebühren erheblich höher wären als für den etablierten Nachbarflughafen.
(126)
Wenn der Flughafen Gdynia als neuer Anbieter die vorgesehenen Gebühren erhebt, wird er keinen erheblichen Flugverkehr an sich binden können, solange es im gleichen Einzugsgebiet einen Flughafen mit freien Kapazitäten gibt, der niedrigere Gebühren für neue Verbindungen und Frequenzsteigerungen auf bestehenden Verbindungen erhebt. Die Kommission stellt außerdem fest, dass die ermäßigten Gebühren auf dem Flughafen Gdańsk bis 31. Dezember 2028 gelten sollen. Da die MEIP-Studie 2010 (auf der Grundlage des damaligen Geschäftsplans des Flughafenbetreibers) in den Flughafengebühren die wichtigste Einnahmequelle des Flughafenbetreibers sieht, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass diese Studie nicht solide und glaubhaft nachweisen kann, dass das Investitionsprojekt auch von einem privaten Kapitalgeber vorangetrieben worden wäre.
(127)
Da sich der Flughafen Gdynia genau wie der Flughafen Gdańsk vorwiegend auf Billig- und Charterfluglinien konzentrieren wird und der Flughafen Gdańsk seine Kapazität gar nicht voll ausnutzt und niedrigere Gebühren erhebt, als sie der Geschäftsplan in Gdynia vorsieht, und da die beiden Flughäfen zudem sehr nahe beieinander liegen, ist die Annahme, zwischen den beiden Flughäfen werde es keinen Preiskampf geben, für die Kommission nicht nachvollziehbar.
(128)
Wie die Kommission festgestellt hat, wurden zur Zeit der Vorbereitung der MEIP-Studie 2010 auf dem zweit- und dem drittgrößten polnischen Regionalflughafen, Bydgoszcz (196 km bzw. 2 h 19 Autominuten vom Flughafen Gdynia entfernt) und Szczecin (296 km bzw. 4 h 24 Autominuten vom Flughafen Gdynia entfernt), wesentliche niedrigere Nettogebühren (Standardgebühren abzüglich Ermäßigungen) erhoben (53).
(129)
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen hält die Kommission angesichts der Nähe eines anderen nicht ausgelasteten Flughafens mit dem gleichen Geschäftsmodell die Flughafengebühren, auf die sich die MEIP-Studie 2010 stützt und die höher sind als in Gdańsk und auf anderen nahe gelegenen regionalen Flughäfen, für unrealistisch. In Anbetracht der Wettbewerbssituation des Flughafens Gdynia hält die Kommission auch die Verkehrsprognosen, die die MEIP-Studie 2010 zugrunde gelegt hat, nicht für realistisch.
(130)
Zudem wurde in der MEIP-Studie 2010 weder eine Sensitivitätsanalyse noch eine Bewertung verschiedener Möglichkeiten, etwa in einem Worst-Case-, Best-Case- oder Base-Case-Szenario, vorgenommen. Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass das in der MEIP-Studie 2010 präsentierte Szenario auf viel zu optimistischen Annahmen hinsichtlich der Entwicklung des Fluggastaufkommens und der Gebührenhöhe beruht.
(131)
Die Kommission stellt fest, dass schon eine Reduzierung der jährlichen Einnahmen aus Fluggastgebühren im Billig- und Charterflugverkehr um […] % (im Prognosezeitraum 2010-2040) einen negativen Kapitalwert für die öffentlichen Anteilseigner ergeben würde. Ein derartiger Einnahmerückgang könnte eintreten, wenn die Gebühren und/oder das Verkehrsaufkommen geringer ausfallen als angenommen. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die im Geschäftsplan angesetzten Flughafengebühren, auf die sich die MEIP-Studie 2010 stützt, bereits […] % höher sind als auf dem Flughafen Gdańsk (54). Es ist höchst unwahrscheinlich, dass es dem Flughafen Gdynia gelingen würde, Fluglinien an sich zu binden, ohne erhebliche Ermäßigungen auf die im Geschäftsplan angesetzte Gebühr von 40 PLN (10 EUR) zu gewähren. Die hohe Sensitivität des Kapitalwerts auf eine geringfügige Senkung der Flughafengebühren (die durchaus realistisch ist) weckt daher erhebliche Zweifel an der Glaubhaftigkeit des ursprünglichen Geschäftsplans.
(132)
Natürlich ist die MEIP-Studie 2010 von den damals zur Verfügung stehenden Verkehrsprognosen ausgegangen, und zur Bewertung dieser Studie sollten keine neueren Informationen herangezogen werden. Die Kommission muss aber feststellen, dass die Prognosen viel zu optimistisch waren. Ein Vergleich der Verkehrsprognosen von 2010 und 2012 ergibt signifikante Unterschiede. So hat sich nicht nur der Start des Projekts verzögert, sondern für den Zeitraum mit einem positiven EBITDA wurden auch die Verkehrsprognosen jedes Jahr um […] bis […] % reduziert. Eine derart signifikante Berichtigung nach gerade einmal zwei Jahren, ohne dass sich an den äußeren Gegebenheiten Wesentliches geändert hätte, gibt Aufschluss über die Tragfähigkeit der ursprünglichen Annahmen. Außerdem wird deutlich, dass die von der Kommission vorgenommenen (vergleichsweise marginalen) Sensitivitätsprüfungen viel über den unrealistischen Charakter der Annahmen aussagen, auf deren Grundlage das Projekt als rentabel betrachtet wurde.
Tabelle 6
Vergleich des prognostizierten Fluggastaufkommens in der MEIP-Studie 2010 und der aktualisierten MEIP-Studie 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
PAX insgesamt, MEIP-Studie 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
PAX insgesamt, MEIP-Studie 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Differenz
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
PAX insgesamt, MEIP-Studie 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
PAX insgesamt, MEIP-Studie 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Differenz
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Weitere Sensitivitätsprüfungen ergeben, dass das Projekt bereits unrentabel würde, wenn die Gesamteinnahmen über den gesamten Prognosezeitraum nur um […] % pro Jahr niedriger wären oder wenn die Einnahmen […] % geringer und die Betriebsausgaben […] % höher ausfielen. Die Rentabilität der Investition reagiert demnach äußerst empfindlich auf kleinste Veränderungen der Basisannahmen. Die Kommission hält solche Änderungen, gemessen an den in den folgenden MEIP-Studien vorgenommenen Änderungen, für geringfügig.
(134)
Wie wichtig die von der Kommission vorgenommenen Sensitivitätsprüfungen sind, wird daran deutlich, dass die polnischen Behörden nicht einmal ein Jahr nach der MEIP-Studie 2010 eine aktualisierte Analyse erhielten, aus der hervorging, dass der Kapitalwert des Projekts erheblich niedriger ausfallen und nur noch knapp […] Mio. PLN (ca. […] EUR) betragen werde. Im Mai 2011 wurde der Kapitalwert des Projekts um […] % gegenüber dem ursprünglichen Projekt gesenkt.
(135)
Die Kommission stellt zudem fest, dass die positiven Ergebnisse der MEIP-Studie 2010 zum großen Teil auch vom Endwert der Investition am Ende des Zeitraums abhängen, für den der Geschäftsplan gilt (2040). Der diskontierte Cashflow der Gesellschaft für den Zeitraum 2010-2040 ist negativ und beträgt -[…] Mio. PLN. Der diskontierte Endwert am 30. Juni 2010 beträgt […] Mio. PLN.
(136)
Der Endwert basierte auf Annahmen, wonach die jährliche Zuwachsrate für den Cashflow der Investition nach 2040 auf […] % steigen würde. Üblicherweise sollte die Zuwachsrate eines Unternehmens nicht höher sein als die der Volkswirtschaft (Zuwachsrate des BIP), in der es tätig ist. Der Endwert wird für den Zeitpunkt berechnet, zu dem das Unternehmen aller Voraussicht nach ausgereift ist und seine stärkste Wachstumsperiode somit abgeschlossen sein wird. Weil davon auszugehen ist, dass es in einer Volkswirtschaft Unternehmen mit hohen Zuwachsraten und andere mit gleichbleibendem Wachstum gibt, dürfte die Zuwachsrate ausgereifter Unternehmen daher niedriger sein als die durchschnittliche Wachstumsrate der Gesamtwirtschaft. Polen hat in seinen Stellungnahmen nicht angegeben, auf welcher Grundlage es die langfristige Zuwachsrate von […] % ermittelt hat, sondern sich auf die Angabe beschränkt, dass es sich dabei um einen nominalen Wert handele. Ausgehend von den beim IWF erhältlichen Informationen, kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass nach den Anfang 2010 vorliegenden Prognosen für das reale BIP-Wachstum in Polen die nominale Zuwachsrate der polnischen Wirtschaft zwischen 5,6 % im Jahr 2011 und 6,6 % im Jahr 2015 liegen werde. Bei einer Inflationsrate von etwa 2,5 % wäre mit einem Wachstum des realen BIP von 4 % zu rechnen. Somit würde die Annahme einer nominalen Zuwachsrate von […] % für den Flughafen Gdynia auf den ersten Blick den damals verfügbaren Informationen und der üblichen Praxis entsprechen, von einer Zuwachsrate unterhalb der Wachstumsrate der Volkswirtschaft auszugehen. Mit einer langfristigen Zuwachsrate über der Inflationsrate (die im April 2010 auf 2,5 % geschätzt wurde) geht der Geschäftsplan aber davon aus, dass der Flughafen auch über 2040 hinaus in jedem Jahr weiter wachsen wird.
Tabelle 7
Daten und Prognosen zu BIP und Inflation, die im April 2010 beim IWF erhältlich waren
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% BIP-Wachstum (konst. Preise)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% BIP-Wachstum (konst. Preise)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% Inflation
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Quelle:
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2010 (http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
In Anbetracht des relativ langen Prognosezeitraums und des weit in der Zukunft liegenden Zeitpunkts, für den der Endwert berechnet wurde, ist die Bestimmung der angemessenen Zuwachsrate nach Einschätzung der Kommission in diesem Fall besonders komplex und die Unsicherheit besonders groß. Wachstumsprognosen für das BIP gehen selten über einen Zeitraum von 15 Jahren hinaus. In diesem Fall sollte das Modell jedoch eine glaubhafte Zuwachsrate für den Flughafen nach 30-jähriger Betriebsdauer voraussagen. Unter diesen Umständen hätte ein umsichtiger Investor eine Reihe von Sensitivitätsprüfungen durchgeführt.
(138)
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die stabile Zuwachsrate in den folgenden Aktualisierungen des ursprünglichen Geschäftsplans von […] % auf […] % gesenkt wurde. Für diese Absenkung hat Polen aber keine einleuchtende Erklärung gegeben. Der Endwert hängt von der angenommenen anhaltend stabilen Zuwachsrate sowie den prognostizierten Erträgen ab, mit denen in der Phase stabilen Wachstums gerechnet wird. Die Kommission hat verschiedene Sensitivitätsprüfungen durchgeführt, die bestätigen, dass die Schlussfolgerung der MEIP-Studie 2010 sehr empfindlich auf geringfügige, durchaus realistische Änderungen der zugrunde liegenden Annahmen reagiert. Die stabile Zuwachsrate, für die der Geschäftsplan aus dem Jahr 2010 einen negativen Kapitalwert angibt, beträgt etwa […] %. Wenn man annimmt, dass die Erträge nur um […] % niedriger ausfallen als erwartet, wird das Projekt bei einer stabilen Zuwachsrate von […] % unrentabel.
(139)
Das Modell der stabilen Zuwachsrate, das in diesem Fall zur Berechnung des Endwertes verwendet wurde, verlangt auch Annahmen hinsichtlich des Zeitpunkts, zu dem das Unternehmen erstmals eine stabile Zuwachsrate erreicht, die weiter eingehalten werden kann. In der MEIP-Studie 2010 wurde dieser Zeitpunkt im Jahr 2040 gesehen; daraus ergab sich ein Prognosezeitraum von 30 Jahren (2010-2040). In der aktualisierten MEIP-Studie 2012 wurde der Prognosezeitraum auf 18 Jahre (2012-2030) verkürzt und der Endwert somit für 2030 berechnet. Wendet man den gleichen Zeithorizont auf die MEIP-Studie 2010 an, wird der Kapitalwert negativ.
(140)
Wie die Kommission feststellt, wird in der MEIP-Studie 2012 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass ein umsichtiger Investor berücksichtigt hätte, dass das Projekt erst nach sehr langer Zeit rentabel wird. (Siehe Abschnitt 4.10.1.2 der MEIP-Studie 2012; danach beweist „das positive Ergebnis des Nettowertes, dass die Investition in den Flughafen Gdynia-Kosakowo für potenzielle Investoren interessant sein kann. Bevor eine Entscheidung getroffen wird, müssen sich Investoren aber auch über den langen, für Infrastrukturprojekte typischen Investitionshorizont im Klaren sein“.)
(141)
Die Kommission stellt fest, dass 2010, als die erste MEIP-Studie durchgeführt wurde, im Geschäftsplan und in den Kapitalwertberechnungen alle Investitionsausgaben einschließlich der Kosten der hoheitlichen Aufgaben (Feuerwehr, Sicherheit, Zoll usw.) berücksichtigt worden sind. Die Kommission hält dies für eine korrekte Vorgehensweise, da solche Ausgaben untrennbar mit dem Bau und dem Betrieb eines Flughafens verbunden sind (und daher zu den Kosten des Projekts hinzugerechnet werden müssen).
(142)
Die Kommission hat die Rentabilität des Projekts auf der Grundlage der MEIP-Studie 2012 aber auch ohne Investitionsausgaben für Aufgaben berechnet, die in die Zuständigkeit der öffentlichen Hand fallen.
(143)
Anhand der von Polen vorgelegten Informationen kann nicht genau festgestellt werden, welche Elemente der Investitionsausgaben und Betriebsausgaben auf hoheitliche Aufgaben entfallen. Die Kommission stellt fest, dass Polen in der aktualisierten MEIP-Studie 2012 die Investitionen für hoheitliche Aufgaben gesondert aufführt (anders als in der MEIP-Studie 2010). Die Kommission hat den Kapitalwert neu berechnet und dabei verschiedene identifizierbare Posten der Investitionsausgaben ausgeklammert, die eindeutig in den Aufgabenbereich der öffentlichen Hand fallen. Dabei wurde der Kapitalwert insbesondere ohne die folgenden Investitionsausgaben neu berechnet: „Feuerwehrfahrzeuge und -ausrüstung“, „Flughafenumzäunung und Überwachung“ und „Ausrüstung für das Flughafensicherheitspersonal“ in Höhe von […] Mio. PLN (nominaler Gesamtwert).
(144)
In der MEIP-Studie 2010 führt die Ausklammerung der Ausgaben für Aufgaben der öffentlichen Hand zu einem Anstieg des diskontierten Cashflows auf etwa -[…] Mio. PLN (d. h., der erwartete diskontierte Verlust im Zeitraum 2010-2040 verringert sich um […] Mio. PLN von -[…] Mio. PLN auf -[…] Mio. PLN). Da der Endwert unverändert bleibt ([…] Mio. PLN), steigt der Kapitalwert des Projekts von […] Mio. PLN auf […] Mio. PLN (von […] Mio. EUR auf ca. […] Mio. EUR).
(145)
Weitere Sensitivitätsprüfungen haben ergeben, dass sich infolge einer Senkung der Gesamteinnahmen um […] %, einer Senkung der Einnahmen aus Flughafengebühren um […] % oder einer Senkung der Gesamteinnahmen um […] % in Verbindung mit um […] % höheren Kosten (jeweils auf Jahresbasis) ein negativer Kapitalwert ergibt. In Anbetracht der höchst unrealistischen Annahmen hinsichtlich der Flughafengebühren ([…] % höher als auf dem Flughafen Gdańsk) (55) und der viel zu optimistischen Annahmen hinsichtlich des Verkehrsaufkommens (Prognosen revidiert von […] % auf […] % niedriger als ursprünglich vorgesehen), machen diese Sensitivitätsprüfungen schon bei geringfügig realistischeren Annahmen deutlich, dass das Projekt nicht rentabel sein wird.
(146)
Wenn man die identifizierbaren Kosten für Aufgaben der öffentlichen Hand in der MEIP-Studie 2010 ausklammert, ergeben Sensitivitätsprüfungen, dass der Kapitalwert negativ wird, sobald die erwarteten Einnahmen aus Flughafengebühren von Billigfluglinien (ohne Ermäßigung der Flughafengebühren für Charterflugzeuge) um […] % im Jahr gesenkt werden müssten, wobei die Einnahmen aus Charterflügen sowie alle anderen Einnahmen, Betriebskosten und Investitionsausgaben gegenüber den Erwartungen des Geschäftsplans unverändert bleiben. (Danach werden die ersten Einnahmen von Billigfluglinien ab 2017 fließen und nach und nach steigen.)
(147)
Außerdem sei daran erinnert, dass das Projekt erst im Hinblick auf den Endwert rentabel wird. (Das ist der Wert des Flughafens im Jahr 2040 unter Annahme einer anhaltenden jährlichen Zuwachsrate des Cashflows von […] %.) Bis 2040 generiert das Projekt einen negativen Cashflow.
(148)
Auch bei einer Bewertung der Rentabilität des Projekts auf der Grundlage der MEIP-Studie 2010 ohne die Investitionsausgaben für Aufgaben der öffentlichen Hand lässt sich nicht mit Sicherheit sagen, dass ein privater Kapitalgeber diese Investition durchgeführt hätte.
Zusammenfassung und Schlussfolgerung
(149)
Mit der Umwandlung des Flughafens Gdynia sind beträchtliche Investitionen und über einen langen Zeitraum negative Cashflows verbunden. Laut Geschäftsplan ist der kumulierte diskontierte Cashflow im Prognosezeitraum 2010-2040 negativ (-[…] Mio. PLN/-[…] Mio. EUR). Danach ergeben sich für das Projekt erst ab dem für 2040 errechneten diskontierten Endwert von […] Mio. PLN positive Werte, wobei davon ausgegangen wird, dass der Flughafen von da an auf Dauer eine jährliche Zuwachsrate von nominal […] % erreichen wird. Trotz der beträchtlichen Unsicherheiten eines derart langfristigen Projekts enthält der Geschäftsplan keine Sensitivitätsanalyse. Insoweit unterscheidet sich der Geschäftsplan von der Analyse, der ein umsichtiger Investor ein derartiges Projekt unterzogen hätte.
(150)
Aus der Analyse der Kommission geht hervor, dass der Geschäftsplan auf einer Reihe von Annahmen basiert, die in Anbetracht der Nähe des Flughafens Gdańsk, der das gleiche Geschäftsmodell hat, nicht voll ausgelastet ist und weiter expandieren will, viel zu optimistisch und unrealistisch sind. Mehrere Sensitivitätsprüfungen zeigen, dass der Kapitalwert des Projekts schon bei geringfügigen realistischen Änderungen der zugrunde liegenden Annahmen negativ wird.
(151)
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen geht die Kommission davon aus, dass sich ein privater Investor auf der Grundlage der MEIP-Studie 2010 auf dieses Investitionsvorhaben nicht eingelassen hätte. Die Entscheidung der Kommunen Gdynia und Kosakowo gewährt dem Flughafenbetreiber somit einen wirtschaftlichen Vorteil, den er unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht gehabt hätte.
Anwendung des MEIP auf der Grundlage der MEIP-Studie 2011 und der aktualisierten Studie 2012
(152)
Aufgrund der MEIP-Studien von 2011 und 2012 (und der Mittel, die Polen zufolge dem Flughafenbetreiber auf der Grundlage dieser Studien zugeführt wurden) geht die Kommission davon aus, dass diese Kapitalzuführungen bereits in der Vereinbarung der Anteilseigner vom 11. März 2011 (siehe Erwägungsgrund 33) und somit noch vor Durchführung der MEIP-Studien 2011 und 2012 zugesagt worden waren. Als diese beiden Studien 2011 und 2012 durchgeführt wurden, war die Entscheidung der Kapitalgeber also bereits gefallen, auch wenn sie erst zu einem späteren Zeitpunkt ausgeführt wurde. Zudem betrachtet die Kommission die Kapitalzuführungen, die im Anschluss an die MEIP-Studien 2011 und 2012 vorgenommen wurden, nicht als eigenständige Investitionsentscheidungen, da sie das gleiche Investitionsvorhaben betreffen, das die öffentlichen Anteilseigner spätestens 2010 in Angriff genommen haben, und da es sich dabei lediglich um Anpassungen oder Änderungen des ursprünglichen Projekts handelt.
(153)
Wie schon erläutert wurde, könnte die Kommission die Studien nur dann als Beweis dafür ansehen, dass Polen sich wie ein Privatinvestor verhalten hat, wenn daraus hervorginge, dass zusätzliche Mittel dem Projekt dazu verhelfen würden, einen angemessenen Ertrag auf das investierte und zu investierende Kapital zu erbringen (oder unter Berücksichtigung des Risikos, dass in der Vergangenheit erhaltene illegale Beihilfen möglicherweise zurückgezahlt werden müssen, einen angemessenen Ertrag erbringen würde).
(154)
Da die Ergebnisse der Studien aber weit davon entfernt sind, dies zu belegen, werden sie aus den im Folgenden genannten Gründen als unzuverlässig erachtet.
Anwendung des MEIP auf der Grundlage der aktualisierten MEIP-Studie 2011
(155)
Die erste Aktualisierung der MEIP-Studie wurde im Mai 2011 durchgeführt. Die nach dieser Studie vorgenommenen Kapitelzuführungen waren zwar schon vor Mai 2011 zugesagt worden (siehe Erwägungsgrund 33). Die Kommission hat aber auch geprüft, ob auf der Grundlage der in dieser Wirtschaftsstudie enthaltenen Informationen davon auszugehen ist, dass die Kapitalzuführungen der Vorgehensweise eines privaten Kapitalgebers unter marktwirtschaftlichen Bedingungen entsprechen würden. In der MEIP-Studie 2011 blieben die Einnahmen aus dem Projekt konstant; die Investitionsausgaben wurden jedoch erhöht (siehe Abbildung 3 zu den kumulierten Investitionsausgaben in realen Werten von 2010). In dieser Studie werden auch die vorherigen Kapitalzuführungen und die bereits erfolgte Kapitalaufstockung berücksichtigt. Der WACC wurde geringfügig (von […] % auf […] %) und die langfristige Zuwachsrate von […] % auf […] % gesenkt. Diese Aktualisierungen ergaben einen wesentlich niedrigeren Kapitalwert von […] Mio. PLN (ca. […] EUR), bedingt durch die höheren Verluste. (Der diskontierte Cashflow im Zeitraum 2011-2030 würde sich auf -[…] Mio. PLN belaufen.) Der Endwert würde leicht zurückgehen (auf […] Mio. PLN).
(156)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidung der Kommunen Gdynia und Kosakowo, die Umwandlung des Militärflughafens Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) in einen Zivilflughafen zu finanzieren, nicht dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers (MEIP) auf der Grundlage der aktualisierten MEIP-Studie 2011 entspricht und somit einen wirtschaftlichen Vorteil darstellt, den der Flughafenbetreiber unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht erlangt hätte.
Anwendung des MEIP auf der Grundlage der aktualisierten MEIP-Studie 2012
(157)
Polen ist der Überzeugung, dass die Kommission die Einhaltung des MEIP auf der Grundlage der MEIP-Studie 2012 bewerten sollte. Obwohl die nach dieser MEIP-Studie vorgenommenen Kapitelzuführungen bereits vorher zugesagt worden waren (siehe Erwägungsgrund 33), hat die Kommission daher auch geprüft, ob auf der Grundlage der in dieser Wirtschaftsstudie enthaltenen Informationen die Kapitalzuführungen der Vorgehensweise eines privaten Kapitalgebers unter marktwirtschaftlichen Bedingungen entsprechen.
(158)
Wie die Kommission feststellt, wurden in der MEIP-Studie 2012 die vorherigen Kapitalzuführungen und die bereits erfolgte Kapitalaufstockung berücksichtigt. Die aktualisierte MEIP-Studie 2012 zeigt, dass die Finanzmittel für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo einen positiven Eigenkapitalwert von […] Mio. PLN (ca. […] Mio. EUR) für die Anteilseigner ergeben. Außerdem ist der interne Zinsfuß des Investitionsprojekts von […] % höher als die erwarteten Kapitalkosten des Flughafenbetreibers ([…] %).
(159)
Die MEIP-Studie 2012 vergleicht den Eigenkapitalwert der Gesellschaft mit weiteren Investitionen in einer Situation, in der der neue Flughafen betriebsbereit wird (Basis-Szenario), mit dem Eigenkapitalwert des Unternehmens ohne weitere Investitionen in einer Situation, in der das Investitionsprojekt ab Juni 2012 nicht mehr fortgeführt wurde (kontrafaktisches Szenario) (56).
(160)
In diesem Zusammenhang hat die Kommission bereits festgestellt, dass die Kapitalzuführungen, die nach 2010 vorgenommen wurden, nicht isoliert von der ursprünglichen Investitionsentscheidung von 2010 gesehen werden können. Das korrekte kontrafaktische Szenario 2010 wäre daher gewesen, mit dem Projekt gar nicht erst zu beginnen. Nach Angaben Polens durfte Kosakowo das Gelände laut Pachtvertrag nur für einen Zivilflughafen nutzen. Nach Einschätzung der Kommission wäre ein privater Kapitalgeber eine derartige Vereinbarung gar nicht erst eingegangen, wenn die Pläne für die Entwicklung eines neuen Zivilflughafens in der Region keine realistischen Aussichten für die Rentabilität der Investition ergeben hätten. Das kontrafaktische Szenario in der aktualisierten MEIP-Studie 2010 ist daher durch eine vorherige Entscheidung verzerrt, da diese schon nicht dem Verhalten eines privaten Investors entsprach. In einem korrekten kontrafaktischen Szenario 2010 und 2012 wäre somit der beabsichtigte Bau des in Rede stehenden Zivilflughafens gar nicht in Angriff genommen worden, da alle Kapitalzuführungen und die von Polen veranlassten MEIP-Studien die Durchführung ein und dasselbe Investitionsvorhaben betreffen.
(161)
Die Kommission stellt jedenfalls fest, dass das Basisszenario in der von Polen vorgelegten MEIP-Studie 2012 auf einem Geschäftsplan basiert, der künftige Cashflows für die Kapitalgeber im Zeitraum 2012-2030 (in einer Phase starken Wachstums) annimmt. (57) Die projizierten künftigen Cashflows beruhen auf der Annahme, dass der Flughafen seine Tätigkeit im Jahr 2013 aufnimmt. Als die aktualisierte MEIP-Studie 2012 durchgeführt wurde, rechnete Polen damit, dass der Flughafen im Jahr 2014 etwa […] Passagiere abfertigen und seine Aktivitäten bis 2020 auf […] Passagiere und bis 2028 auf etwa […] Fluggäste ausweiten werde (zur Entwicklung des Fluggastaufkommens siehe Tabelle 8).
Tabelle 8
Prognostiziertes Fluggastaufkommen des Flughafens Gdynia (in 1 000)
Erwarteter Anstieg der Fluggastzahlen
Jahr
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Insgesamt
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Wie aus der aktualisierten MEIP-Studie 2012 hervorgeht, wird für die Zeit nach 2030 mit anhaltend stabilen Zuwachsraten von […] für den Flughafenbetreiber gerechnet. Unter dieser Annahme berechnete Polen den Endwert des Flughafenbetreibers im Jahr 2030. Der diskontierte Endwert beträgt […] Mio. PLN.
(163)
Die Kommission stellt fest, dass der künftige Cashflow des Betreibers des Flughafens Gdynia in erster Linie durch die erwarteten Einnahmen generiert werden soll, die von den Fluggastzahlen und der Höhe der von den Fluggesellschaften zu zahlenden Flughafengebühren abhängen.
(164)
Zur erwarteten Entwicklung der Fluggastzahlen führt Polen an, dass die Nachfrage nach Dienstleistungen für Flugpassagiere im Laufe der Zeit mit dem erwarteten Wachstum des polnischen BIP und der Entwicklung der Region steigen werde. Daher ist Polen der Überzeugung, dass die Verkehrsprognosen zurückhaltend sind und das tatsächliche Verkehrsaufkommen sogar noch höher ausfallen könnte. Polen zufolge sehen die aktualisierten Verkehrsprognosen für die Region vom März 2013 ein höheres Verkehrsaufkommen vor als die aktualisierte MEIP-Studie 2013.
(165)
Polen zufolge sieht der Geschäftsplan vor, dass der Flughafen Gdynia weniger als […] % des Passagierverkehrs der Region abwickeln wird. Zudem lässt die Entwicklung des Luftverkehrsmarktes in Pommern nach Einschätzung Polens Raum für einen zusätzlichen kleinen Flughafen, der das Angebot des Flughafens Gdańsk ergänzt.
(166)
Hinsichtlich des Fluggastaufkommens geht die Kommission davon aus, dass die in den Erwägungsgründen 118 bis 129 erläuterten Argumente zum Wettbewerb des Flughafens Gdynia mit dem Flughafen Gdańsk um Fluggesellschaften und Passagiere auch für die Bewertung der aktualisierten MEIP-Studie 2012 gelten.
(167)
Die Kommission stellt insbesondere fest, dass die Flughafengebühren in der aktualisierten MEIP-Studie 2012 ebenso hoch angesetzt wurden wie in der MEIP-Studie 2010. Polen zufolge weichen die in der aktualisierten MEIP-Studie 2012 verwendeten Gebühren nicht wesentlich von den normalen Tarifen ab, die andere kleine Flughäfen in Polen erheben. Die Höhe der im Geschäftsplan genannten Gebühren entspreche einem Durchschnittswert für die gesamte Periode des Geschäftsplans (2014-2020). Die Gebühren, die auf dem Flughafen Gdańsk erhoben werden, müssten mit zunehmendem Standard der angebotenen Dienstleistungen langfristig sicherlich angehoben werden.
(168)
Da die Flughäfen Gdańsk, Bydgoszcz und Szczecin 2012 die gleichen Gebühren (mit den gleichen Ermäßigungen) erhoben haben wie 2010, wird die Gebührenhöhe in der MEIP-Studie 2012 für den Flughafen Gdynia von der Kommission auch genauso bewertet wie die Gebührenhöhe in der MEIP-Studie 2010 (siehe Erwägungsgründe 122 bis 129).
(169)
Die Kommission geht davon aus, dass sich ein rentabilitätsorientierter marktwirtschaftlich handelnder Investor in seiner Investitionsentscheidung hinsichtlich des fraglichen Projekts nicht auf Gebühren gestützt hätte, die wesentlich höher sind als die Nettogebühren anderer polnischer Regionalflughäfen (58), allen voran des Flughafens Gdańsk.
(170)
Wie die Kommission außerdem feststellt, hat der von Polen durchgeführte Stresstest ergeben, dass der Eigenkapitalwert negativ wird, wenn die Fluggastgebühr auf […] PLN gesenkt wird. In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass eine Ermäßigung der Flughafengebühr in vergleichbarer Höhe wie auf anderen polnischen Regionalflughäfen (z. B. Gdańsk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin) zu einem negativen Eigenkapitalwert führen würde.
(171)
Die Kommission geht davon aus, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Investor keine höheren Gebühren ansetzen und einfach annehmen würde, dass die Gebühren am Flughafen Gdańsk langfristig auch steigen werden. Dazu ist festzustellen, dass die Tarifübersicht des Flughafens Gdańsk Ermäßigungen bis zum Jahr 2028 vorsieht (für einen Zeitraum, der nur zwei Jahre kürzer ist als im Geschäftsplan für die aktualisierte MEIP-Studie 2012). Unter diesen Voraussetzungen werden die prognostizierten durchschnittlichen Flughafengebühren im Zeitraum des Geschäftsplans (bis 2030) nach Einschätzung der Kommission weiter über dem Durchschnitt des konkurrierenden Flughafens liegen, selbst wenn die Gebühren am Flughafen Gdańsk nach 2028 steigen sollten.
(172)
Polen hat bestätigt, dass in der MEIP-Studie 2012 Betriebskosten im Zusammenhang mit militärischen Aktivitäten am Flughafen berücksichtigt worden sind. Es wird erwartet, dass diese Kosten vom Staat erstattet werden. Polen hat auch bestätigt, dass bisher keine förmliche Vereinbarung über die Kostenaufteilung (Betriebs- und Investitionskosten) zwischen dem Flughafen Gdynia und dem militärischen Nutzer besteht.
(173)
Nach Einschätzung der Kommission würde ein marktwirtschaftlich handelnder Investor seine Bewertung nur auf Ergebnisse stützen, die zum Zeitpunkt der Investitionsentscheidung auch abzusehen sind. Deshalb hält es die Kommission nicht für angebracht, mögliche Kostensenkungen durch Kostenaufteilung mit dem militärischen Nutzer des Flughafens (und entsprechende Änderungen in den Gesamtkosten und Einnahmen des Flughafens) zu berücksichtigen, wenn es darum geht festzustellen, ob die Investition dem MEIP entspricht. In der MEIP-Studie 2012 werden die Kostensenkungen, die der Flughafenbetreiber durch die gemeinsame Nutzung erreichen könnte, auch gar nicht quantifiziert.
(174)
Wie aus Abbildung 5 hervorgeht, ist der gesamte DCF für das Projekt über den gesamten Zeitraum 2012-2030 negativ (ebenso wie in der MEIP-Studie 2010). Der Flughafen wird erst ab 2020 positive Cashflows generieren. Der lange Investitionszeitraum bedeutet, dass der kumulierte diskontierte Cashflow im Prognosezeitraum negativ bleibt.
Abbildung 5
Kumulierter (realer) DCF (in PLN) in der aktualisierten MEIP-Studie 2012
(…)
(175)
Die Kommission kommt daher zu dem Ergebnis, dass die Entscheidung der Kommunen Gdynia und Kosakowo, die Umwandlung des Militärflughafens Gdynia in einen Zivilflughafen zu finanzieren, auch auf der Grundlage der aktualisierten MEIP-Studie 2012 nicht dem MEIP entspricht und folglich einen wirtschaftlichen Vorteil darstellt, den der Flughafenbetreiber unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht erlangt hätte.
Aktualisierung vom November 2013
(176)
Nach Auffassung der Kommission dürfen Änderungen des Investitionsplans zur Generierung zusätzlicher Einnahmen durch den Verkauf von Treibstoff durch den Flughafen (ohne externen Anbieter) und das Angebot von Navigationsdiensten nicht berücksichtigt werden, wenn es darum geht festzustellen, ob die Investition dem MEIP entspricht. Polen hat bestätigt, dass diese möglichen zusätzlichen Einnahmequellen in der MEIP-Studie 2010, der MEIP-Studie 2011 und der aktualisierten MEIP-Studie 2012 für den Flughafen Gdynia nicht enthalten waren, da weder die öffentlichen Anteilseigner noch die Gesellschaft zum Zeitpunkt der Vorbereitung der Studien sicher sein konnten, dass sie alle Genehmigungen und Konzessionen erhalten würden, die für solche Dienstleistungen erforderlich sind. Da es nicht möglich war, die erforderlichen Genehmigungen und Konzessionen zum Zeitpunkt der Durchführung der MEIP-Studien zu erhalten, kann die Kommission sie auch nicht rückwirkend berücksichtigen.
Schlussfolgerung
(177)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die von den Kommunen Gdynia und Kosakowo gewährte öffentliche Finanzierung für den Flughafenbetreiber nicht mit dem MEIP vereinbar ist. Daher stellt die Kommission fest, dass die zu bewertende Maßnahme der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, den sie unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht erlangt hätte.
5.1.4. Selektivität
(178)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV muss eine Maßnahme, wenn sie als staatliche Beihilfe gelten soll, „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ begünstigen. Im vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass die Kapitalzuführungen nur die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo betreffen. Sie sind somit selektiv im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV.
5.1.5. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels
(179)
Wenn ein Mitgliedstaat Beihilfen gewährt, stärkt er die Position eines Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen, die im Binnenmarkt untereinander im Wettbewerb stehen. Die anderen Unternehmen werden folglich durch die Beihilfen benachteiligt (59). Der wirtschaftliche Vorteil, der durch die hier untersuchte Maßnahme gewährt wird, stärkt die wirtschaftliche Position des Flughafenbetreibers, der dadurch in die Lage versetzt wird, den Betrieb aufzunehmen, ohne die damit verbundenen Investitions- und Betriebskosten tragen zu müssen.
(180)
Wie in Abschnitt 5.1.1 erläutert, handelt es sich bei dem Betrieb eines Flughafens um eine wirtschaftliche Tätigkeit. Einerseits stehen Flughäfen im Wettbewerb um Fluggesellschaften und die entsprechenden Flugverbindungen (Passagiere und Fracht), und andererseits konkurrieren Flughafenbetreiber auch darum, dass ihnen die Verwaltung eines Flughafens übertragen wird. Die Kommission betont, dass Flughäfen in verschiedenen Einzugsbereichen und verschiedenen Mitgliedstaaten vor allem auch um die Billigfluglinien konkurrieren können. Der Flughafen Gdynia will nach Erkenntnissen der Kommission bis 2020 etwa […] 000 Passagiere und im Jahr 2030 bis zu 1 Mio. Passagiere abfertigen.
(181)
Nach Absatz 40 der Luftverkehrsleitlinien können auch kleine Flughäfen nicht aus dem Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 1 AEUV ausgenommen werden. In Anbetracht der Verkehrsprognosen für den Flughafen Gdynia und seiner Nähe zum Flughafen Gdańsk (nur etwa 25 km entfernt) geht die Kommission davon aus, dass der Wettbewerb und der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt werden können.
(182)
Die Argumente in den Erwägungsgründen 179 bis 181 haben gezeigt, dass die Position des Betreibers des Flughafens Gdynia gegenüber den konkurrierenden Anbietern von Flughafendiensten auf dem EU-Markt durch den wirtschaftlichen Vorteil, der ihm gewährt wird, gestärkt wird. Somit ist festzustellen, dass die hier zu prüfende öffentliche Finanzierung den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und den Handel beeinträchtigt.
5.1.6. Schlussfolgerung
(183)
Nach den Ausführungen in den Erwägungsgründen 83 bis 182 betrachtet die Kommission die Kapitalzuführungen für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV. Da die Gelder der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo bereits zur Verfügung gestellt worden sind, geht die Kommission zudem davon aus, dass Polen das Verbot in Artikel 108 Absatz 3 AEUV missachtet hat (60).
5.2. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(184)
Die Kommission hat geprüft, ob die fragliche Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann. Wie oben beschrieben, besteht die Beihilfe aus der Finanzierung der Investitionskosten für die Errichtung des Flughafens Gdynia und der Betriebsverluste in den ersten Jahren der Tätigkeit des Flughafens (sowohl nach der MEIP-Studie 2010 als auch nach der MEIP-Studie 2012 bis einschließlich 2019).
(185)
Artikel 107 Absatz 3 AEUV sieht eine Reihe von Ausnahmen von der allgemeinen Regel nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV vor, wonach staatliche Beihilfen mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar sind. Die fragliche Beihilfe kann nur auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV bewertet werden, in dem es heißt: „Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, können als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. In diesem Zusammenhang bilden die Luftverkehrsleitlinien von 2005 einen Rahmen für die Bewertung, ob Beihilfen für Flughafenbetreiber als mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar angesehen werden können. Dort werden verschiedene von der Kommission zu berücksichtigende Kriterien genannt.
5.2.1. Investitionsbeihilfe
(186)
Staatliche Beihilfen für die Finanzierung einer Flughafeninfrastruktur sind mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar, wenn sie die unter Randnummer 61 der Luftverkehrsleitlinien von 2005 genannten Voraussetzungen erfüllen:
i)
Der Bau und Betrieb der Infrastruktur dient einem klar definierten Ziel von allgemeinem Interesse (Regionalentwicklung, Zugänglichkeit usw.).
ii)
Die Infrastruktur ist für die Erreichung des beabsichtigten Ziels notwendig und angemessen.
iii)
Die mittelfristigen Perspektiven für die Nutzung der Infrastruktur, insbesondere der bestehenden, sind zufriedenstellend.
iv)
Alle potenziellen Nutzer erhalten einheitlichen und diskriminierungsfreien Zugang zu der Infrastruktur.
v)
Die Entwicklung des Handelsverkehrs wird nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderläuft.
(187)
Um mit dem Binnenmarkt vereinbar zu sein, müssen staatliche Beihilfen für Flughäfen wie alle anderen staatlichen Beihilfen auch einen Anreizeffekt haben und für die Erreichung des angestrebten zulässigen Ziels notwendig und angemessen sein.
(188)
Polen ist überzeugt, dass die öffentliche Finanzierung des Projekts zur Umwandlung des Flughafens Gdynia allen in den Luftverkehrsleitlinien 2005 genannten Kriterien für Investitionsbeihilfen entspricht.
i) Der Bau und Betrieb der Infrastruktur dient einem klar definierten Ziel von allgemeinem Interesse (Regionalentwicklung, Zugänglichkeit usw.).
(189)
Die Kommission stellt fest, dass Pommern bereits sehr gut vom Flughafen Gdańsk bedient wird, der nur 25 km von dem geplanten neuen Flughafen entfernt ist.
(190)
Der Flughafen Gdańsk befindet sich in unmittelbarer Nähe der Ringstraße der Dreistadt; sie ist Teil der Schnellstraße S6, die an Gdynia, Sopot und Gdańsk vorbeiführt und einem Großteil der Einwohner Pommerns leichten Zugang zum Flughafen ermöglicht. Selbst für die Einwohner von Gdynia würde sich die Verkehrsanbindung durch den Bau eines neuen Flughafens nicht wesentlich verbessern, da beide Flughäfen, sowohl Gdynia als auch Gdańsk, vom Stadtzentrum Gdynias aus mit dem Auto in etwa 20 bis 25 Minuten zu erreichen sind.
(191)
Außerdem stellt die Kommission fest, dass die Einwohner von Gdańsk und Gdynia den Flughafen Gdańsk künftig direkt von ihrem jeweiligen Stadtzentrum aus in ca. 25 Minuten mit der Metropolitanbahn der Dreistadt erreichen können, die zurzeit mit Kofinanzierung der EU-Strukturfonds gebaut wird. Mit der Metropolitanbahn erhalten auch Bewohner anderer Regionen Pommerns eine direkte oder indirekte Bahnverbindung zum Flughafen Gdańsk.
(192)
Nach Kenntnis der Kommission hat der Flughafen Gdańsk zurzeit eine Kapazität von 5 Mio. Passagieren pro Jahr, während sich das Passagieraufkommen in den Jahren 2010 bis 2013 wie folgt gestaltete: 2010: 2,2 Mio., 2011: 2,5 Mio., 2012: 2,9 Mio., 2013: 2,8 Mio. Zurzeit wird der Flughafen Gdańsk auf eine Kapazität von 7 Mio. Fluggästen pro Jahr ausgebaut. Diese Investition soll 2015 abgeschlossen sein.
(193)
Den Verkehrsprognosen zufolge, die Polen für Pommern vorgelegt und für die aktualisierte MEIP-Studie von 2012 verwendet hat, wird in der Region mit insgesamt […] Fluggästen pro Jahr gerechnet.
Tabelle 9
Verkehrsprognosen für Pommern (in Mio.)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Den von Polen vorgelegten Informationen hat die Kommission außerdem entnommen, dass der Masterplan für den Flughafen Gdańsk einen weiteren Ausbau des Flughafens für mehr als 10 Mio. Passagiere pro Jahr vorsieht. Je nach Verkehrsentwicklung könnte somit in Zukunft eine Erweiterung der Kapazität des Flughafens Gdańsk auf über 7 Mio. beschlossen werden.
(195)
Polen zufolge zeigt die aktualisierte Prognose (vorbereitet im März 2013), dass im Einzugsgebiet mit einer höheren Nachfrage gerechnet wird als in den Verkehrsprognosen von 2012. Nach den geänderten Prognosen wird 2030 im Einzugsgebiet von etwa 9 Mio. Fluggästen ausgegangen. Aber selbst nach dieser Prognose würde der Flughafen Gdańsk ohne jede weitere Investition ausreichen, um die Nachfrage in der Region bis mindestens 2025 zu decken (ausgehend von den in Erwägungsgrund 45 erläuterten angepassten Verkehrsprognosen).
(196)
Nach den von Polen vorgelegten Informationen hat der Flughafen Gdańsk mit seinen Start- und Landebahnen gegenwärtig eine Kapazität von 40 bis 44 Flugzeugen pro Stunde. Abgefertigt werden zurzeit im Durchschnitt 4,7 Flugzeuge pro Stunde.
(197)
Auf der Grundlage der von Polen vorgelegten Informationen (siehe Erwägungsgründe 192 bis 196) kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass der Flughafen Gdańsk in den kommenden Jahren nur zu etwa 50-60 % seiner Kapazität ausgelastet sein wird. Das bedeutet, dass er selbst bei schnell steigenden Fluggastzahlen in Pommern auf lange Sicht die Nachfrage von Fluggesellschaften und Passagieren decken kann.
(198)
Die Kommission stellt weiter fest, dass der Flughafen Gdańsk mehr als 40 innerstaatliche und internationale Ziele anbietet (sowohl Punkt-zu-Punkt-Flüge als auch Verbindungen zu Drehkreuzen wie Frankfurt, München, Warschau und Kopenhagen).
(199)
In Erwägungsgrund 60 wurde erläutert, dass Polen einerseits argumentiert, die Möglichkeiten für eine Kapazitätserweiterung des Flughafens Gdańsk seien aus Planungs- und Umweltgründen begrenzt, andererseits aber angibt, dass es keine Beschränkung für eine Erweiterung der Kapazität dieses Flughafens gebe. Da die Argumente hinsichtlich der Einschränkungen für eine Kapazitätserweiterung widersprüchlich und in keiner Weise untermauert sind, kann sich die Kommission bei ihrer Bewertung nicht darauf stützen.
(200)
In Anbetracht der freien Kapazitäten des Flughafens Gdańsk, die auf lange Sicht nicht voll ausgenutzt sein werden, und der Pläne für einen weiteren Kapazitätsausbau, falls dies irgendwann notwendig werden sollte, ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die Errichtung eines weiteren Flughafens in Pommern zur Entwicklung der Region beitragen würde. Zudem verfügt die Region Pommern durch den Flughafen Gdańsk bereits über eine gute Anbindung, die sich durch einen neuen Flughafen keineswegs verbessern würde.
(201)
Das Geschäftsmodell für den Flughafen Gdynia würde nach Einschätzung der Kommission dazu führen, dass der Flughafen mit dem Flughafen Gdańsk um Passagiere im Billig- und Charterverkehr und in der allgemeinen Luftfahrt konkurrieren würde. Die Errichtung eines neuen Flughafens als Reserve- und Ausweichflughafen kann eine Investition in dieser Höhe in den Flughafen Gdynia nicht rechtfertigen.
(202)
Nach den vorstehenden Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Investition in den Flughafen Gdynia lediglich eine Verdoppelung der Infrastruktur in der Region bewirken wird, die keinem klar definierten Ziel von allgemeinem Interesse entspricht.
ii) Die Infrastruktur ist für die Erreichung des beabsichtigten Ziels notwendig und angemessen
(203)
Wie in den Erwägungsgründen 189 bis 202 ausgeführt wurde, geht die Kommission davon aus, dass das Einzugsgebiet des Flughafens Gdynia durch den Flughafen Gdańsk jetzt und in Zukunft effizient bedient wird. Außerdem würden beide Flughäfen das gleiche Geschäftsmodell verfolgen und sich auf Billigfluglinien und Charterflüge konzentrieren.
(204)
Da es kein klar definiertes Ziel von allgemeinem Interesse gibt, erachtet die Kommission die Infrastruktur nicht als notwendig oder angemessen für die Erreichung eines klar definierten Ziels von allgemeinem Interesse (siehe auch Erwägungsgrund 202).
iii) Die mittelfristigen Perspektiven für die Nutzung der Infrastruktur, insbesondere der bestehenden, sind zufriedenstellend
(205)
Wie unter Ziffer i festgestellt wurde, liegt der Flughafen Gdynia nur etwa 25 km von dem bestehenden Flughafen Gdańsk entfernt; beide Flughäfen haben das gleiche Einzugsgebiet und ein ähnliches Geschäftsmodell.
(206)
Die Kapazität des Flughafens Gdańsk wird derzeit zu 60 % genutzt. In Anbetracht der zurzeit durchgeführten Investitionen reicht der Flughafen Gdańsk aus, um die Nachfrage in der Region je nach Prognose bis mindestens 2025-2028 zu decken; außerdem kann der Flughafen weiter ausgebaut werden.
(207)
Dem Geschäftsplan für den Flughafen Gdynia entnimmt die Kommission, dass etwa [80-90] % der Einnahmen aus der Abfertigung von Billig- und Charterflügen generiert würden. Er würde sich also auf die Märkte konzentrieren, die das Kerngeschäft des Flughafens Gdańsk ausmachen.
(208)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission auch fest, dass Polen keinen Nachweis für eine mögliche Zusammenarbeit zwischen den beiden Flughäfen erbracht hat.
(209)
Die Pläne, Einnahmen aus anderen Flug- und sonstigen Aktivitäten (Produktion und Dienstleistungen) zu generieren, reichen nicht aus, um die hohen Betriebskosten des Flughafens Gdynia zu decken.
(210)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass der Flughafen Gdynia mittelfristig keine ausreichenden Nutzungsperspektiven bietet.
iv) Alle potenziellen Nutzer erhalten einheitlichen und diskriminierungsfreien Zugang zu der Infrastruktur
(211)
Polen hat bestätigt, dass alle potenziellen Nutzer einheitlichen und diskriminierungsfreien Zugang zur Flughafeninfrastruktur haben würden; eine geschäftlich nicht begründete Diskriminierung wäre nicht gegeben.
v) Die Entwicklung des Handelsverkehrs wird nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderläuft
(212)
Wie die Kommission feststellt, hat Polen keinen Nachweis dafür erbracht, dass die Flughäfen Gdynia und Gdańsk ein gemeinsames Drehkreuz bilden würden. Eigentlich müssten die beiden Flughäfen im Wesentlichen um die gleichen Fluggäste konkurrieren.
(213)
Zudem stellt die Kommission fest, dass der Geschäftsplan des Flughafens Gdynia (wonach etwa [80-90] % der Einnahmen durch Billigflug- und Charterflüge generiert werden) und der Umfang der Investition (z. B. ein Terminal, das auf 0,5 Mio. Fluggäste pro Jahr ausgelegt ist und in Zukunft noch erweitert werden kann) keineswegs dafür sprechen, dass der Flughafen Gdynia sich auf den allgemeinen Luftverkehr konzentrieren und nur oder hauptsächlich Dienstleistungen für den allgemeinen Flugverkehr anbieten wird.
(214)
In Anbetracht der obigen Ausführungen und der Tatsache, dass sich beide Flughäfen auf Billig- und Charterflüge konzentrieren, geht die Kommission davon aus, dass die Beihilfen für einen Flughafen gewährt werden, der in direktem Wettbewerb mit einem anderen Flughafen im gleichen Einzugsgebiet stehen wird, ohne dass eine Nachfrage nach Flughafenleistungen besteht, die nicht auch von dem vorhandenen Flughafen gedeckt werden könnte.
(215)
Somit würde die in Rede stehende Beihilfe nach Einschätzung der Kommission den Handel in einem Maße beeinträchtigen, das dem allgemeinen Interesse zuwiderläuft. Hinzu kommt, dass die Beihilfe keinem Ziel von allgemeinem Interesse dient.
vi) Notwendigkeit der Beihilfe und Anreizeffekt
(216)
Auf der Grundlage der von Polen vorgelegten Daten kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Investitionskosten geringer sein könnten als für den Bau anderer vergleichbarer Regionalflughäfen in Polen. Das liegt vor allem daran, dass die vorhandene Infrastruktur des Militärflughafens genutzt wird. Außerdem führt Polen an, dass die Investition ohne die Beihilfe von dem Flughafenbetreiber nicht durchgeführt würde.
(217)
Da der Break-Even-Point für eine derartige Investition erst nach sehr langer Zeit erreicht wird, könnte die öffentliche Finanzierung nach Einschätzung der Kommission erforderlich sein, um die Begünstigte dahin gehend zu beeinflussen, dass sie die Investition tatsächlich auf sich nimmt. Da die erwartete Rentabilität des Investitionsprojekts nicht festgestellt werden kann (siehe Erwägungsgrund 177) und da ein marktwirtschaftlich handelnder Investor ein solches Projekt nicht vorantreiben würde, ist anzunehmen, dass sich das Verhalten des Flughafenbetreibers durch die Beihilfe ändert.
(218)
Da es kein klar definiertes Ziel von allgemeinem Interesse gibt, erachtet die Kommission die Beihilfe nicht als notwendig und angemessen zur Erreichung dieses Ziels.
(219)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Investitionsbeihilfe von Gdynia und Kosakowo zugunsten der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo nicht den Anforderungen der Luftverkehrsleitlinien von 2005 entspricht und folglich nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
5.2.2. Betriebsbeihilfe
(220)
Nach Einschätzung der Kommission stellt die Finanzierung der Betriebsverluste der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo eine Betriebsbeihilfe dar, durch die sich die laufenden Ausgaben des Flughafenbetreibers verringern. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichts ist eine solche Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt grundsätzlich nicht vereinbar, und nach den Luftverkehrsleitlinien von 2005 ist eine Betriebsbeihilfe für Flughäfen nur in Ausnahmefällen und unter strengen Auflagen in benachteiligten Regionen mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(221)
Die Kommission stellt fest, dass der Flughafen Gdynia sich in einer benachteiligten Region befindet, die unter die Ausnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV fällt. Somit muss die Kommission prüfen, ob die fragliche Betriebsbeihilfe nach Maßgabe der Leitlinien für Regionalbeihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
(222)
Nach Randnummer 76 der Leitlinien für Regionalbeihilfen können Regionalbeihilfen in Gebieten, die in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV fallen, gewährt werden, wenn folgende Kriterien erfüllt sind: i) sie sind aufgrund ihres Beitrags zur Regionalentwicklung und ihrer Art nach gerechtfertigt, und ii) ihre Höhe ist den auszugleichenden Nachteilen angemessen.
(223)
Polen ist der Überzeugung, dass die Betriebsbeihilfe im Einklang mit Randnummer 76 der Leitlinien steht (siehe Erwägungsgründe 77 bis 79).
(224)
Da es in Pommern bereits den Flughafen Gdańsk gibt und sich die Anbindung der Region durch den neuen Flughafen nicht verbessern wird, sieht die Kommission in der Beihilfe keinen Beitrag zur regionalen Entwicklung.
(225)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Betriebsbeihilfe den auszugleichenden Nachteilen nicht angemessen ist, da es Pommern offenbar nicht an Verbindungen fehlt.
(226)
Die Kommission geht davon aus, dass die bewertete Betriebsbeihilfe gewährt wurde, um bereits zuvor festgelegte Ausgaben zu finanzieren. Nach der Bewertung des Geschäftsplans für den Flughafen Gdynia durch die Kommission und ihrer Bewertung der Höhe der prognostizierten Einnahmen und Kosten in Abschnitt 5.1.3 ist nicht davon auszugehen, dass die Beihilfe auf das notwendige Mindestmaß begrenzt bleiben würde und dass sie nur übergangsweise und degressiv gewährt würde. Vor allem in Anbetracht der Ungewissheit hinsichtlich der zu erwartenden Rentabilität des Flughafenbetreibers (siehe Abschnitt zum Vorliegen einer Beihilfe) sind die zeitliche Begrenzung und die degressive Staffelung der Beihilfe nicht gewährleistet.
(227)
Die Kommission kommt jedenfalls zu dem Schluss, dass die Gewährung der Betriebsbeihilfe für die Durchführung eines Investitionsvorhabens, das durch eine mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbarende Finanzhilfe gefördert wird, mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbaren ist.
(228)
Deshalb erfüllt die von Gdynia und Kosakowo gewährte Betriebsbeihilfe für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo nach Einschätzung der Kommission die Kriterien der Regionalbeihilfe-Leitlinien nicht.
5.2.3. Schlussfolgerung hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt
(229)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die staatliche Beihilfe für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar ist.
(230)
Der Kommission ist keine andere Bestimmung zur Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt bekannt, nach der die fragliche Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könnte. Ebenso wenig hat Polen eine Bestimmung zur Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt angeführt und auch keine überzeugenden Argumente vorgetragen, die es der Kommission ermöglichen würden, diese Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen.
(231)
Die Investitions- und Betriebsbeihilfe, die Polen der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo gewährt hat oder gewähren will, ist mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar. Polen hat die Beihilfe widerrechtlich gewährt und damit gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verstoßen.
6. RÜCKFORDERUNG
(232)
Nach Maßgabe des AEUV und der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Kommission befugt zu entscheiden, dass der betreffende Mitgliedstaat eine Beihilfe aufheben oder umgestalten muss, wenn sie die Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt hat (61). Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat, dient die Verpflichtung eines Staates, eine von der Kommission als mit dem Binnenmarkt unvereinbar angesehene Beihilfe aufzuheben, der Wiederherstellung der früheren Situation (62). In diesem Zusammenhang hat das Gericht festgestellt, dass das Ziel erreicht ist, sobald der Empfänger die rechtswidrige Beihilfe zurückgezahlt hat und damit den Vorteil verliert, den er gegenüber seinen Wettbewerbern auf dem Markt hatte, und sobald die Situation wiedergestellt ist, die vor Zahlung der Beihilfe bestanden hat (63).
(233)
Im Sinne dieser Urteile sieht Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (64) vor, dass die Kommission „in Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet (…), dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern“.
(234)
Demzufolge muss die oben angeführte staatliche Beihilfe, soweit sie bereits gezahlt worden ist, an die polnischen Behörden zurückgezahlt werden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die staatliche Beihilfe in Höhe von 91 714 000 PLN, die Polen zwischen dem 28. August 2007 und dem 17. Juni 2013 unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Form von Kapitalzuführungen zugunsten der Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o.o. rechtswidrig gewährt hat, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
(2) Die staatliche Beihilfe, die Polen der Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o.o. nach dem 17. Juni 2013 für die Umwandlung des Militärflughafens Gdynia-Kosakowo in einen Zivilflughafen gewähren will, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar. Die staatliche Beihilfe darf deshalb nicht gewährt werden.
Artikel 2
(1) Polen hat die in Artikel 1 Absatz 1 genannte Beihilfe vom Begünstigten zurückzufordern.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die ab dem jeweiligen in Absatz 2 genannten Datum bis zur tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden.
Die zurückzufordernden Beträge wurden der Begünstigten zu folgenden Zeitpunkten zur Verfügung gestellt:
a)
28. August 2007: 50 000 PLN;
b)
4. März 2008: 200 000 PLN;
c)
11. September 2008: 500 000 PLN;
d)
28. Juli 2009: 1 345 000 PLN;
e)
8. Dezember 2010: 4 361 000 PLN;
f)
8. Juli 2011: 25 970 000 PLN;
g)
1. September 2011: 1 779 000 PLN;
h)
25. April 2012: 31 009 000 PLN;
i)
27. Mai 2013: 6 469 000 PLN;
j)
17. Juni 2013: 20 031 000 PLN.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (65) berechnet.
(4) Polen stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Artikel 1 Absatz 2 genannte Beihilfe ein.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 Absatz 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Polen stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Polen übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
eine ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Polen unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Polen unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Polen ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Republik Polen gerichtet.
Brüssel, den 11. Februar 2014