РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
BESCHLUSS (EU) 2015/506 DER KOMMISSION
vom 20. Februar 2014
über die Maßnahmen Deutschlands im Hinblick auf die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und verschiedene Fluggesellschaften SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 868)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Bestimmungen (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Zwischen 2003 und 2006 sind bei der Kommission Beschwerden verschiedener Parteien eingegangen, denen zufolge bestimmte Fluggesellschaften und der Betreiber des Flughafens Berlin-Schönefeld („Schönefeld“) möglicherweise rechtswidrige staatliche Beihilfen für ihre Tätigkeiten an diesem Flughafen erhalten hatten.
(2)
Die Kommission hat Deutschland mit Schreiben vom 17. August 2006 dazu um Auskünfte ersucht. Deutschland kam dieser Bitte mit Schreiben vom 20. Dezember 2006 nach.
(3)
Mit Schreiben vom 10. Juli 2007 („Einleitungsentscheidung“) hat die Kommission Deutschland von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen der vorstehend genannten Maßnahmen ein Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“) einzuleiten. Zugleich hat die Kommission eine Anordnung zur Auskunftserteilung nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (3) im Hinblick auf alle Unterlagen, Daten und Informationen erlassen, anhand derer die Kommission prüfen kann, ob die betreffenden Maßnahmen eine staatliche Beihilfe darstellen.
(4)
Deutschland übermittelte der Kommission am 4. Oktober 2007 eine Stellungnahme und ergänzte diese am 3. März 2008 durch weitere Unterlagen.
(5)
Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde am 30. Oktober 2007 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (4). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, innerhalb eines Monats nach der Veröffentlichung zu den betreffenden Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(6)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von mehreren Beteiligten. Am 16. Januar 2008 und am 20. Februar 2008 leitete die Kommission diese Stellungnahmen an Deutschland weiter. Mit Schreiben vom 15. Mai 2008 nahm Deutschland zu den Stellungnahmen der Beteiligten Stellung. Mit Schreiben vom 31. August 2009 ersuchte die Kommission um zusätzliche Auskünfte. Deutschland kam diesem Ersuchen mit drei Schreiben (vom 28. September 2009, 12. Oktober 2009 und 28. Oktober 2009) nach. Am 4. April 2011 ersuchte die Kommission Deutschland erneut um Auskünfte. Daraufhin übermittelte Deutschland am 19. Mai 2011 eine neue Stellungnahme sowie weitere Unterlagen. Am 10. Oktober 2011 leitete die Kommission weitere Stellungnahmen von Beteiligten an Deutschland weiter. Deutschland antwortete auf diese Stellungnahmen am 7. November 2011. Im Anschluss an ein weiteres Auskunftsersuchen der Kommission vom 17. Januar 2012 übermittelte Deutschland am 14. Februar 2012 nochmals eine Stellungnahme.
2. ALLGEMEINER HINTERGRUND
(7)
Nach der Wiedervereinigung Deutschlands im Jahr 1990 befand sich Berlin im Hinblick auf den Luftverkehr infolge der jahrzehntelangen Teilung der Stadt in einen Ost- und einen Westteil in einer ganz besonderen Situation. Die innerstädtischen Flughäfen Berlin-Tegel („Tegel“) und Berlin-Tempelhof („Tempelhof“) liegen auf dem Gebiet des ehemaligen West-Berlin. Der Flughafen Schönefeld liegt auf dem Gebiet des ehemaligen Ost-Berlin an der Grenze zwischen dem Land Berlin und dem Land Brandenburg.
(8)
Tempelhof wurde 1923 eröffnet und konnte aufgrund seiner kurzen Start- und Landebahnen nur von Kleinflugzeugen genutzt werden. Eine einfache Modernisierung dieses Flughafens war aufgrund seiner Lage nicht möglich, da seine Nähe zu einer historischen Stätte sowie die umgebenden Wohngebiete eine Expansion unmöglich machten. Der Betrieb am Flughafen Tempelhof wurde am 30. Oktober 2008 eingestellt.
(9)
Tegel wurde 1948 eröffnet, um die Luftbrücke zur Versorgung der Stadt während der sowjetischen Blockade West-Berlins zu ermöglichen. Ab 1968 verlegten zahlreiche Fluggesellschaften ihren Betrieb von Tempelhof nach Tegel, da der Flughafen Tempelhof für Düsenflugzeuge nicht geeignet war. Seit 1975 hat sich Tegel zum wichtigsten Passagierflughafen Berlins entwickelt. Anfang der 1990er Jahre wurde in Tegel zu Zeiten mit Spitzenlast die maximale Kapazität ausgeschöpft. Die einzige Möglichkeit, um langfristig erhebliche Kapazitätsengpässe zu vermeiden, bestand in einem Ausbau der Start- und Landebahnen sowie dem Bau eines größeren Terminals. Dies war jedoch nicht möglich, da es sich bei Tegel genau wie bei Tempelhof um einen innerstädtischen Flughafen handelt, der von Wohngebieten und Zufahrtsstraßen umgeben ist. Jede weitere Zunahme des Luftverkehrs in Tegel hätte außerdem eine verstärkte Lärmbelästigung für die Anwohner dargestellt.
(10)
Schönefeld wurde 1946 auf Anordnung der Sowjetischen Militäradministration in Deutschland eröffnet. Der Flughafen diente zunächst in erster Linie als Militärflughafen, der auch von kommerziellen Fluggesellschaften genutzt wurde, z. B. von Aeroflot und später von der ostdeutschen Gesellschaft Interflug. Bis zum politischen Umbruch in Deutschland im Jahr 1990 wurde der Flughafen Schönefeld mehrmals erweitert. Der als Militärflughafen konzipierte Standort erfüllte nicht die Anforderungen des modernen kommerziellen Luftverkehrs. Außerdem befand sich der Flughafen nach der Veränderung der politischen Situation nicht mehr in einem guten Zustand. Aus diesem Grund waren in den 1990er Jahren umfassende Investitionen erforderlich, um den Flughafen an westeuropäische Sicherheitsstandards anzupassen. Darüber hinaus liegt Schönefeld weiter von der Stadtmitte entfernt als Tempelhof und Tegel. Daher galt der Flughafen zumindest bei bestimmten Kategorien von Passagieren und Fluggesellschaften als weniger attraktiv.
(11)
Die drei Berliner Flughäfen wurden aus historischen Gründen ursprünglich von verschiedenen Unternehmen betrieben. Im Zuge der Wiedervereinigung wurden sie in einer einzigen Holding, der Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH („BBF“) zusammengefasst, deren Gesellschafter die Länder Berlin und Brandenburg (zu je 37 %) und die deutsche Bundesregierung (zu 26 %) waren. Bis 2003 hatte diese Holding zwei Tochtergesellschaften: die Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH („BFG“) als Betreiberin der Flughäfen Tegel und Tempelhof und die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH („FBS“) als Betreiberin des Flughafens Schönefeld. Im Oktober 2003 erfolgte der Zusammenschluss von BBF und FBS. Die BFG wurde dabei Tochtergesellschaft der FBS. Am 1. Januar 2012 wurde die FBS in Flughafen Berlin Brandenburg GmbH („FBB“) umfirmiert.
(12)
In den 1990er Jahren wurde schnell deutlich, dass eine effizientere Nutzung der vorhandenen Flughafenkapazität - zum damaligen Zeitpunkt aufgrund der bis dato politisch motivierten Teilung der Stadt über den Ballungsraum Berlin verteilt - unabdingbar war. Dies ist darauf zurückzuführen, dass - zum Teil aufgrund der Tatsache, dass Berlin wieder deutsche Hauptstadt werden sollte - allgemein von einer Zunahme des Luftverkehrs von und nach Berlin ausgegangen wurde (vgl. Tabelle 1).
Tabelle 1
Verkehrsaufkommen an den Berliner Flughäfen (Millionen Passagiere)
Jahr
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
k. A.
1992
1,4
6,6
k. A.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
k. A.
1995
1,9
8,2
k. A.
1996
1,8
8,3
k. A.
1997
1,9
8,6
k. A.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
k. A.
2000
2,1
10,3
k. A.
2001
1,9
9,9
k. A.
2002
1,6
9,1
k. A.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
geschlossen
2010
7,3
15,0
geschlossen
2011
7,1
16,9
geschlossen
2012
7,1
18,2
geschlossen
Quelle:
Daten aus der Entscheidung der Kommission zur staatlichen Beihilfe Nr. NN 25/09 (ex N 167/09) - Deutschland - Finanzierung des Flughafens Berlin Brandenburg International (ABl. C 179 vom 1.8.2009, S. 5), aktualisiert durch Angaben aus den Jahresgeschäftsberichten der FBB.
(13)
Vor diesem Hintergrund wurde die Möglichkeit eines einzigen Flughafens für die Region Berlin-Brandenburg direkt nach der Wiedervereinigung Deutschlands erörtert. Auf Grundlage der Prognosen zu den Passagierzahlen der Berliner Flughäfen wurde davon ausgegangen, dass eine Zunahme des Luftverkehrs nur mit Hilfe eines einzigen Flughafens von geeigneter Größe und nach dem neuesten Stand der Technik effizient zu bewältigen wäre.
(14)
Mit der Planung für die Schaffung eines einzigen Flughafens für Berlin wurde im Januar 1992 begonnen. In diesem Zusammenhang wurde am 20. Juni 1993 bekanntgegeben, dass das Gebiet südlich von Schönefeld sowie die beiden Flugplätze Sperenberg und Jüterbog als mögliche Standorte für den Bau des neuen Flughafens ermittelt wurden. Tegel und Tempelhof galten aus zwei Gründen nicht als potenziell interessant: erstens aufgrund der negativen Auswirkungen dieser innerstädtischen Flughäfen auf die Anwohner (insbesondere aufgrund des Fluglärms) und zweitens, weil der Ausbau in dem für den neuen einzigen Flughafen Berlins erforderlichen Umfang generell nicht möglich war. Die Entscheidung für Schönefeld beruhte letztendlich auf seiner relativen Nähe zur Stadtmitte (obwohl der Flughafen außerhalb liegt) und der guten Anbindung mittels Straße und Schiene. Folglich wurde beschlossen, den bestehenden Flughafen Schönefeld als Berliner Hauptflughafen mit dem Namen Berlin-Brandenburg Willy Brandt („BER“) auszubauen und zu modernisieren und in diesem Zuge die Flughäfen Tegel und Tempelhof zu schließen. Diese Entscheidung wurde per Konsensbeschluss zwischen der deutschen Bundesregierung und den Ländern Berlin und Brandenburg vom 28. Mai 1996 formalisiert.
(15)
Die Gesellschafter der BBF planten die Durchführung des BER-Vorhabens mittels eines privaten Flughafeneigners und -betreibers. Im Jahr 1997 wurde die Privatisierung beschlossen, in deren Rahmen alle BBF-Anteile an einen Privatinvestor verkauft werden sollten und dem künftigen Käufer eine Konzession für den Flughafen gewährt werden sollte.
(16)
Es kam jedoch zu keiner Einigung zwischen den Gesellschaftern der BBF und den Bietern. Infolgedessen erklärten die öffentlichen Eigentümer im Jahr 2003 die Privatisierung für gescheitert und gaben außerdem bekannt, dass der Flughafen nun unter der Regie der öffentlichen Hand gebaut werden solle (5).
3. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN UND IHRER HINTERGRÜNDE
3.1. Der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag
(17)
Die BBF und die BFG unterzeichneten am 6. August 1992 einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag. Dieser Vertrag sollte ursprünglich fünf Jahre gelten, mit stillschweigender Verlängerung für einen Zeitraum von zwei Jahren und einjähriger Kündigungsfrist. Ein ähnlicher Vertrag wurde zwischen der BBF und der FBS geschlossen. Nach deutschem Recht handelt es sich bei einem Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag zwischen einem Unternehmen und einer Tochtergesellschaft um einen Vertrag, mit dem die Tochtergesellschaft ihre Leitung der Muttergesellschaft unterstellt. Außerdem ist die Tochtergesellschaft verpflichtet, ihre Gewinne an die Muttergesellschaft abzuführen oder dieser den Ausgleich ihrer Verluste zu übertragen. In der Praxis werden infolge eines solchen Vertrags die Gewinne und Verluste der Mutter- und der Tochtergesellschaft zusammengerechnet und entsprechend versteuert. Aufgrund der zwischen der BBF und ihren Tochtergesellschaften geschlossenen Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge wurden die verschiedenen Unternehmen im Hinblick auf die Körperschaftssteuer als ein einziges Steuersubjekt betrachtet.
(18)
Im Jahr 2003 gingen im Zuge des Zusammenschlusses von BBF und FBS die im mit der BFG geschlossenen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag vom 6. August 1992 festgelegten Rechte und Pflichten der BBF auf die FBS über. Darüber hinaus verlor der zwischen der BBF und der FBS geschlossene Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag seine Bedeutung für den Zusammenschluss. Dieser Vertrag wird daher im vorliegenden Beschluss nicht weiter berücksichtigt.
(19)
In der Praxis führte der zwischen der BBF und der BFG geschlossene Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag vom 6. August 1992 (der „Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag“) - zumindest in bestimmten Jahren - zu einem Ausgleich der durch den Betrieb des Flughafens Schönefeld entstandenen Verluste durch die Gewinne, die mit dem Betrieb des Flughafens Tegel erzielt wurden.
(20)
Der Flughafen Schönefeld erwirtschaftete zumindest bis 2006 tatsächlich Betriebsverluste. Dies veranschaulicht die nachstehende Tabelle zu EBITDA (6) und EBIT (7) des Flughafens für den Zeitraum 2003 bis 2006 auf Grundlage der Aufwendungen und Erträge, die unmittelbar mit dem Flughafenbetrieb verbunden waren.
Tabelle 2
EBITDA und EBIT des Flughafens Schönefeld im Zeitraum 2003 bis 2006
EBITDA/EBIT
(in Mio. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
Durch die schlechten Ergebnisse des Flughafens Schönefeld wurde allerdings die Rentabilität der aus FBS, BFG und - bis zum Jahr 2003 - der Holding BBF bestehenden Gruppe („FBS-Gruppe“) nicht in Frage gestellt. Die FBS-Gruppe konnte durchgängig genügend eigene finanzielle Mittel bereitstellen bzw. die nötigen Finanzmittel am Markt beschaffen. Nach Kenntnis der Kommission hat die FBS-Gruppe öffentliche Finanzmittel aus externen Quellen nur in Verbindung mit der Finanzierung des BER-Vorhabens und in diesem Zusammenhang mit Genehmigung der Kommission erhalten (9).
(22)
Dieser Umstand war insbesondere auf die relativ gute Wirtschaftsleistung Tegels zurückzuführen, durch die die negativen Auswirkungen der von Schönefeld erwirtschafteten Betriebsverluste auf die FBS-Gruppe gemildert wurden. Im Zeitraum von 1990 bis 2005 war Tegel im Gegensatz zu Schönefeld und Tempelhof ein moderner Flughafen, der von allen wichtigen internationalen Full Service Carriern (Fluggesellschaften mit umfassendem Dienstleistungsangebot) genutzt wurde, die Berlin anflogen. Er galt außerdem bei bestimmten Kategorien von Passagieren und Fluggesellschaften als attraktivster Flughafen im Großraum Berlin. Darüber hinaus war im Passagierluftverkehr in Berlin zwischen 1990 und 2005 ein allgemeiner Aufwärtstrend zu verzeichnen, der der FBS-Gruppe insgesamt zugutekam.
(23)
Tabelle 1 zeigt, dass das Passagieraufkommen pro Jahr in Tegel in den 1990er Jahren und ab 2004 stetig zunahm. In Schönefeld stieg die Zahl der Passagiere pro Jahr in der ersten Hälfte der 1990er Jahre erheblich an (von 1,1 Mio. auf 1,9 Mio. Passagiere zwischen 1991 und 1995), stagnierte in der zweiten Hälfte und sank in den Jahren 2000 bis 2003 (von 2,1 Mio. auf 1,7 Mio. Passagiere pro Jahr). Zwischen 1991 und 2003 wurde der Großteil des Verkehrszuwachses in Berlin - in absoluten Zahlen - von Tegel und nicht von Schönefeld aufgefangen. Während die Zahl der Passagiere pro Jahr in Schönefeld im genannten Zeitraum um 600 000 zunahm, stieg sie in Tegel sogar um 4,4 Mio. An beiden Flughäfen nahm das Verkehrsaufkommen, wie aus Tabelle 1 ersichtlich, zwischen 2003 und 2012 kontinuierlich zu: um 417 % in Schönefeld (von 1,7 Mio. auf 7,1 Mio. Passagiere pro Jahr) und um 63 % in Tegel (von 11,1 Mio. auf 18,2 Mio. Passagiere pro Jahr). Im Gegensatz zum Zeitraum 1991-2003 verteilte sich das Verkehrswachstum in absoluten Zahlen nahezu ausgewogen auf beide Flughäfen, was bedeutet, dass das Verkehrswachstum in Schönefeld prozentual erheblich stärker zugenommen hatte als in Tegel.
3.2. Die Entgeltordnungen für den Flughafen Berlin-Schönefeld
(24)
In den 1990er Jahren versuchte die FBS-Gruppe, Fluggesellschaften zu einer Verlegung ihres Flugbetriebs vom nahezu voll ausgelasteten Flughafen Tegel an den Flughafen Schönefeld zu bewegen, dessen Kapazität längst nicht ausgeschöpft war (10). Ziel dieser Bemühungen war es, den Engpass in Tegel zu überwinden und gleichzeitig die Auslastung der Kapazität von Schönefeld zu optimieren. Zu diesem Zweck wurden sowohl Fluggesellschaften kontaktiert, die Tegel und Tempelhof bereits zu ihren Standorten zählten, als auch Fluggesellschaften, die noch keinen Flugbetrieb von bzw. zu einem der Berliner Flughäfen unterhielten. Mehrere Fluggesellschaften bekundeten ihr Interesse, letztlich verlegte jedoch aus Marketinggründen keiner von ihnen den Betrieb nach Schönefeld. Dies war insbesondere auf das Fehlen eines sogenannten „Anker-Nutzers“ (11) in Schönefeld sowie auf die Tatsache zurückzuführen, dass die Infrastruktur in Schönefeld nicht so modern war wie in Tegel. Darüber hinaus wurde dieser Nachteil nicht durch attraktive Flughafenentgelte oder andere finanzielle Anreize ausgeglichen. Der Versuch, einen Teil des Flugverkehrs von Tegel nach Schönefeld zu verlagern und des Weiteren in Schönefeld Fluggesellschaften anzusiedeln, die bislang keine Verbindungen von/nach Berlin anboten, schlug zu diesem Zeitpunkt also größtenteils fehl. Verdeutlicht wird dies durch die bereits erwähnte Tatsache, dass die Passagierzahl in Schönefeld im Zeitraum von 1991 bis 2003 nur um 600 000 Passagiere zunahm, während sie im selben Zeitraum in Tegel um 4,4 Mio. Passagiere stieg.
(25)
Dies führte zu Überlegungen, wie die wirtschaftliche Situation Schönefelds vor der Eröffnung des Flughafens BER strategisch verbessert werden könnte. Eine vorübergehende Schließung des Flughafens wurde nicht als Möglichkeit in Betracht gezogen. Gegenstand der strategischen Überlegungen waren jedoch u. a. die Höhe der Flughafenentgelte sowie deren Festsetzung mit Blick auf die Steigerung des Verkehrsaufkommens.
(26)
In Deutschland werden Entgelte, die Flughäfen von den Fluggesellschaften für bereitgestellte Flughafeninfrastrukturdienste verlangen, auf Grundlage der Entgeltordnung des jeweiligen Flughafens berechnet. Die Entgeltordnungen werden in den Nachrichten für Luftfahrer, dem deutschen Amtsblatt für die Luftfahrt, veröffentlicht. Jeder Flughafen erstellt eine eigene Entgeltordnung und muss die zuständigen Zivilluftfahrtsbehörden des jeweiligen Bundeslandes darüber in Kenntnis setzen.
(27)
Seit 2003 galten in Schönefeld verschiedene Entgeltordnungen. Im Zeitraum vom 1. August 2003 bis zum 30. April 2004 gab es eine gemeinsame Entgeltordnung für Tegel, Tempelhof und Schönefeld („Entgeltordnung 2003“). Die Attraktivität dieser Entgeltordnung galt als unzureichend, da sie Fluggesellschaften keinen Anreiz gab, neue Flugverbindungen von und nach Berlin aufzunehmen oder die Frequenzen zu erhöhen.
(28)
Vor diesem Hintergrund beauftragten die Gesellschafter der FBS im Jahr 2003 eine Unternehmensberatung ([…] - die „Unternehmensberatungsgesellschaft“) mit der Erarbeitung einer Strategie zur Verbesserung der finanziellen Situation Schönefelds bis zur Eröffnung von BER, die sich schnell umsetzen ließe.
(29)
Aus der Analyse der Unternehmensberatung ging hervor, dass aus vielfältigen Gründen Potenzial für eine erhebliche Ausweitung des Flugverkehrs in Berlin bestand. Schätzungen der Unternehmensberatung zufolge umfasste das Einzugsgebiet („Catchment Area“) Berlin bis zu 10 Mio. mögliche Passagiere pro Jahr. Die Unternehmensberatungsgesellschaft ermittelte eine Reihe struktureller Faktoren, die eine Ausweitung des Flugverkehrs begünstigten. Zu den zentralen Faktoren zählten die Ansiedlung zahlreicher Firmensitze großer multinationaler Unternehmen, die Tatsache, dass Berlin Deutschlands größte Universitätsstadt sowie ein Zentrum „ethnischer Verkehre“ (12) ist, sowie auch der Umstand, dass Berlin Anfang der 2000er Jahre als in der Entwicklung befindliche Hauptstadt und Tourismusmagnet (13) betrachtet wurde. Die Unternehmensberatung legte dar, dass Berlin im Vergleich zu anderen Hauptstadtflughäfen im Jahr 2003 noch erhebliches Potenzial für die Etablierung und das Wachstum von Low-COST-Carrier-Verkehr (LCC-Verkehr) aufwies.
(30)
Zum selben Zeitpunkt verzeichnete der LCC-Verkehr in ganz Europa ein erhebliches Wachstum (14). Aus verschiedenen Analysen ging hervor, dass LCC-Verkehr überwiegend auf neue Passagiere zurückzuführen war, so dass mit einem entsprechenden Aufkommen zusätzlich zum herkömmlichen Verkehr gerechnet werden konnte. Der Prognose der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge belief sich das Potenzial für zusätzlichen LCC-Verkehr in Schönefeld kurzfristig, d. h. zwischen 2003 und 2005, auf eine Zunahme um 600 000 bis 900 000 zusätzliche Passagiere pro Jahr, sowie mittelfristig, d. h. zwischen 2005 und 2010, auf 300 000 zusätzliche Passagiere pro Jahr.
(31)
Darüber hinaus stellte die Unternehmensberatungsgesellschaft fest, dass die Umsetzung einer Strategie zur Ansiedlung von LCC in Schönefeld nur begrenzte Anpassungen und keine umfangreichen Investitionen in die Infrastruktur oder wesentliche Veränderungen der bestehenden Infrastruktur erfordern würde.
(32)
Die Unternehmensberatungsgesellschaft empfahl daher eine solche Strategie (die „LCC-Strategie“). Zu deren Umsetzung wurde eine Kombination aus Mengenrabatten auf Flughafenentgelte und finanziellen Anreizen vorgeschlagen (15).
(33)
Die FBS entschied sich für die Umsetzung der LCC-Strategie und verabschiedete zu diesem Zweck eine neue Entgeltordnung („Entgeltordnung 2004“). Diese Entgeltordnung war - im Gegensatz zur Entgeltordnung 2003 - speziell auf Schönefeld zugeschnitten. Die neue Entgeltordnung wurde am 30. April 2004 verabschiedet und trat am 1. Mai 2004 in Kraft. Darin waren die folgenden Entgeltarten vorgesehen:
a)
Entgelte für Starts und Landungen, insbesondere basierend auf dem maximalen Startgewicht des Flugzeugs;
b)
Passagierentgelte auf Grundlage der Zahl der abfliegenden Passagiere und des Flugziels;
c)
Parkentgelte für Flugzeuge basierend auf dem maximalen Startgewicht des Flugzeugs sowie der Nutzungsdauer der Parkfelder.
(34)
Die Entgeltordnung beinhaltete verschiedene finanzielle Anreizmechanismen:
a)
einen „Passagiermengenrabatt“, in dessen Rahmen die Passagierentgelte wie folgt anteilig auf Grundlage der Zahl der beförderten Passagiere erstattet wurden:
Tabelle 3
Passagiermengenrabatt gemäß Entgeltordnung 2004
Zahl der Passagiere pro Jahr
Erstattungshöhe
(%)
über 50 000
5
über 100 000
10
über 150 000
15
über 250 000
20
b)
einen „Wachstumsanreiz in Form eines Destination- und eines Frequenz-Incentives“, die für die Aufnahme neuer Verbindungen ab Schönefeld und die Schaffung zusätzlicher Frequenzen auf bestehenden Verbindungen ab Schönefeld gewährt wurden. Die Höhe des Destination-Incentives betrug im 1. Jahr 80 %, im 2. Jahr 60 %, im 3. Jahr 40 % und im 4. Jahr 20 % des Landegrundtarifs (definiert als die Summe der geltenden Start- und Landeentgelte und Passagierentgelte für die jeweiligen Luftfahrzeugbewegungen). Die Höhe des Frequenz-Incentives betrug im 1. Jahr 60 % und im 2. Jahr 40 % des Landegrundtarifs. Zur Festlegung der genauen Bedingungen sollte jeweils eine bilaterale Vereinbarung zwischen der FBS und der Fluggesellschaft geschlossen werden.
(35)
Die Entgeltordnung 2004 wurde im Juli 2005 nochmals geändert. Laut dieser Änderung konnten Fluggesellschaften das Destination-Incentive erhalten, wenn sie neue Verbindungen vom Berliner Flughafensystem aus aufnahmen, d. h. Verbindungen zu Zielen, die zuvor nicht direkt von Berlin aus bedient worden waren. Vor der Änderung galt das Destination-Incentive hingegen für neue Verbindungen von Schönefeld, auch wenn dieselbe Verbindung durch direkte Flüge von anderen Berliner Flughäfen bedient wurde.
(36)
Am 19. Januar 2006 wurde erneut eine Entgeltordnung („Entgeltordnung 2006“) verabschiedet, die rückwirkend zum 1. Januar 2006 in Kraft trat. Gegenüber der Entgeltordnung 2004 fiel das Frequenz-Incentive nun weg. Die Entgeltordnung 2006 sah im Wesentlichen drei verschiedene finanzielle Anreize vor: einen „Wachstumsförderbetrag“ (16), d. h. einen Anreiz in Verbindung mit einer Erhöhung des Tonnage- oder Passagieraufkommens je Flugbewegung, einen „Destinationsförderbetrag“ für die Einrichtung einer neuen direkten Verbindung von Berlin zu einem neuen Zielflughafen sowie einen „Passagiermengenrabatt“.
(37)
Gemäß Entgeltordnung 2006 musste eine Fluggesellschaft bei Aufnahme einer neuen Verbindung ab Berlin zwischen dem Destinationsförderbetrag und dem Wachstumsförderbetrag wählen. Von diesem Wahlrecht musste vor Aufnahme der neuen Verbindung Gebrauch gemacht werden, und diese einmalige Entscheidung war verbindlich.
(38)
Der Destinationsförderbetrag betrug in der 1. Flugplanperiode nach Aufnahme der neuen Verbindung 80 %, in der 2. Flugplanperiode 60 %, in der 3. Flugplanperiode 40 %, in der 4. Flugplanperiode 20 % und in der 5. Flugplanperiode 10 % des Landegrundtarifs. Darüber hinaus verpflichteten sich die Fluggesellschaften zu einer Rückerstattung des Destinationsförderbetrags, wenn sie die neue Verbindung bereits vor Ablauf der 5. Flugplanperiode wieder aufgaben: in der 1. Flugplanperiode 60 % des fälligen Landegrundtarifs, in der 2. Flugplanperiode 40 %, in der 3. Flugplanperiode 20 %, in der 4. Flugplanperiode 10 % und in der 5. Flugplanperiode 0 %.
(39)
Der Wachstumsförderbetrag konnte von Fluggesellschaften in Anspruch genommen werden, wenn sie ein im Vergleich zum jeweiligen Vorjahr erhöhtes Tonnage- oder Passagieraufkommen je Flugbewegung erreicht hatten. Der Wachstumsförderbetrag wurde anhand der in der Entgeltordnung ausgewiesenen Staffel je nach Höhe des erzielten Wachstums berechnet; daraus ergaben sich degressiv gestaffelte Rabatte auf die Flughafenentgelte. Der Wachstumsförderbetrag war auf maximal fünf Jahre begrenzt.
(40)
Der „Passagiermengenrabatt“ hingegen wurde im Vergleich zur Entgeltordnung 2004 nur leicht verändert und erweitert. Laut Entgeltordnung 2006 bestand der Passagiermengenrabatt, nunmehr als „Volumenförderbetrag“ bezeichnet, in einer anteiligen Rückerstattung der Start- und Landeentgelte sowie der Passagierentgelte in Abhängigkeit von der Zahl der beförderten Passagiere. Die Rabattstufen waren wie folgt festgelegt:
Tabelle 4
Volumenförderbetrag: Rabatte gemäß Entgeltordnung 2006
Zahl der Passagiere pro Jahr
Erstattungshöhe
(%)
über 50 000
5
über 100 000
10
über 250 000
15
über 500 000
20
über 1 Mio.
30
über 2 Mio.
40
3.3. Zwischen der FBS und bestimmten Fluggesellschaften geschlossene individuelle Verträge
3.3.1. Ansiedlung von easyJet als Anker-Nutzer in Schönefeld
(41)
Im Jahr 2003 nahm die FBS im Zuge der Umsetzung der LCC-Strategie in Schönefeld Verhandlungen mit easyJet Airline Company Ltd. („easyJet“) auf, da das Unternehmen auf der Suche nach einem Standort für eine neue Basis in Kontinentaleuropa war. Im Austausch gegen attraktive Flughafenentgelte und andere finanzielle Anreize bot easyJet die Stationierung von vier Flugzeugen im ersten Jahr des Betriebs an diesem Flughafen (2004) an, gefolgt von sechs Flugzeugen im zweiten Jahr sowie je einem weiteren Flugzeug pro Jahr zwischen 2006 und 2009. Nach den Angaben Deutschlands betrachtete die FBS dies als Gelegenheit, einen bereits am Markt etablierten LCC als Anker-Nutzer in Schönefeld anzusiedeln.
(42)
Am 19. Dezember 2003 schlossen die FBS und easyJet einen Vertrag („easyJet-Vertrag von 2003“) mit den vorstehend genannten Bedingungen. Mit dem Vertrag wurde eine spezielle Entgeltstruktur für easyJet festgelegt, die von der geltenden Entgeltordnung abwich. Darin sind lediglich Entgelte auf Grundlage der Zahl der abfliegenden Passagiere festgelegt. Abgesehen davon wurde mit dem Vertrag ein Rabattsystem eingeführt, das auf der Zahl der zusätzlichen Passagiere beruhte, die von easyJet im jeweiligen Jahr im Vergleich zum Vorjahr befördert wurden. Dieses spezielle Rabattsystem wurde später unter der Bezeichnung „Wachstumsförderbetrag“ in die Entgeltordnung 2006 aufgenommen (siehe Erwägungsgründe 36 bis 39). Darüber hinaus vereinbarten die FBS und easyJet einen Destinationsförderbetrag in Form einer Einmalzahlung in Höhe von […] EUR für jede neue tägliche Rotation (Frequenz), die easyJet aufnahm. Die auf diesem System beruhenden Zahlungen wurden jedoch im Jahr 2004 eingestellt. Insgesamt wurden im Rahmen des Systems 19 neue tägliche Rotationen, die von easyJet aufgenommen wurden, gefördert.
(43)
Die Laufzeit des zwischen der FBS und easyJet geschlossenen Vertrags betrug ursprünglich 10 Jahre mit der Möglichkeit für easyJet, den Vertrag um weitere 10 Jahre zu verlängern. Am 11. September 2007 schlossen die FBS und easyJet einen Änderungsvertrag („easyJet-Änderungsvertrag von 2007“), mit dem die Laufzeit und andere Bedingungen des ursprünglichen Vertrags geändert wurden. Mit diesem Änderungsvertrag wurde die Laufzeit des easyJet-Vertrags von 2003 in seiner geänderten Fassung auf eine Laufzeit bis zur Eröffnung des Flughafens BER (damals für 2011 vorgesehen) begrenzt. In Bezug auf die Flughafenentgelte enthielt der easyJet-Änderungsvertrag von 2007 einen „dynamischen“ Verweis auf die allgemeine Entgeltordnung des Flughafens (17). Demnach hatte die in Schönefeld geltende Entgeltordnung zu jedem Zeitpunkt auch für easyJet Gültigkeit, selbst wenn die FBS die Entgeltordnung nach Abschluss des Vertrags ändern sollte.
(44)
Im Zeitraum 2003 bis 2006 nahm der easyJet-Verkehr in Schönefeld erheblich zu. easyJet konnte sogar die Zahl der in Schönefeld stationierten Flugzeuge schneller als vertraglich mit der FBS vereinbart erhöhen. Folglich wurde Schönefeld im Jahr 2006 zur größten easyJet-Basis außerhalb des Vereinigten Königreichs.
(45)
Dieser Umstand wird durch Tabelle 5 veranschaulicht, die die Entwicklung des easyJet-Verkehrs in Schönefeld (jeweils in absoluten Zahlen und als prozentualer Anteil der Gesamtpassagierzahl in Schönefeld zwischen 2004 und 2010) zeigt.
Tabelle 5
Entwicklung des easyJet-Verkehrs in Schönefeld zwischen 2004 und 2010
Entwicklung der Zahl der easyJet-Passagiere
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Anteil der easyJet-Passagiere am Gesamtpassagieraufkommen in Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Ansiedlung anderer Fluggesellschaften in Schönefeld
(46)
Neben der Ansiedlung von easyJet als Anker-Nutzer bemühte sich die FBS um die Gewinnung anderer LCC. Im Zuge dessen wurden individuelle Verträge mit den folgenden LCC geschlossen: Germanwings GmbH („Germanwings“), Ryanair Limited („Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. („Volare“), V-Bird Airlines B.V. („V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS („Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport („Icelandair“) sowie die Fluggesellschaft Aer Lingus Limited („Aer Lingus“), die für die Zwecke dieses Beschlusses als LCC betrachtet wird (18).
(47)
Im Fall von Ryanair und Germanwings wurden zwei Folgeverträge, einer im Jahr 2003 und einer im Jahr 2004, geschlossen.
(48)
Die Verträge mit Ryanair, Volare und V-Bird sowie der erste Vertrag mit Germanwings wurden vor Verabschiedung und dem Tag des Inkrafttretens der Entgeltordnung 2004 (siehe Erwägungsgrund 33) geschlossen. In diesen Verträgen wurden die von Schönefeld aus bedienten Verbindungen und die jeweiligen Frequenzen beschrieben. Die Verträge sahen finanzielle Anreize in Form von Zahlungen für die einzelnen Fluggesellschaften vor, die ausgehandelt worden waren, um diese Fluggesellschaften davon zu überzeugen, den Betrieb in Schönefeld aufzunehmen oder auszuweiten, ohne zuerst auf die Verabschiedung einer neuen Entgeltordnung mit finanziellen Anreizen warten zu müssen. Diese Zahlungen waren an die Bedingung geknüpft, dass die Fluggesellschaft mindestens einen bestimmten Anteil der im Rahmen des vertraglich vorgesehenen Betriebs geplanten Flüge durchführen musste (19). Der erste Vertrag mit Ryanair sah eine Zahlung in Höhe von […] Mio. EUR für ein Jahr (Vertragslaufzeit) vor. Die Verträge mit V-Bird und Volare beinhalteten Zahlungen in Höhe von je […] Mio. EUR für drei Jahre, degressiv gestaffelt in Jahrestranchen. Im ersten Vertrag mit Germanwings war eine Zahlung in Form eines degressiven Rabatts auf die anfallenden Flughafenentgelte über einen Zeitraum von drei Jahren festgelegt. Außerdem war vereinbart, dass die FBS die Kosten von Marketingaktivitäten in Höhe von […] EUR pro Jahr zu übernehmen hat.
(49)
Die anderen Verträge, die mit oder nach Inkrafttreten der Entgeltordnung 2004 geschlossen wurden, beruhten im Wesentlichen auf denselben Grundsätzen. In diesen Verträgen wurden ebenfalls die von Schönefeld aus bedienten Verbindungen und die jeweiligen Frequenzen beschrieben. Auf diese Weise konnten die betreffenden Fluggesellschaften verschiedene finanzielle Anreize in Anspruch nehmen. Jedoch enthielten die Verträge einen „dynamischen“ Verweis auf die allgemeine Entgeltordnung des Flughafens. Demnach hatte die in Schönefeld geltende Entgeltordnung zu jedem Zeitpunkt auch für die betreffende Fluggesellschaft Gültigkeit, selbst wenn die FBS die Entgeltordnung nach Abschluss des Vertrags ändern sollte (20). Die Verträge enthielten Klauseln, nach denen die Gewährung bestimmter, laut Entgeltordnung vorgesehener Anreize an die Bedingung geknüpft war, dass die Fluggesellschaft mindestens einen bestimmten Anteil der im Rahmen des vertraglich vorgesehenen Betriebs geplanten Flüge durchführen musste. Darüber hinaus war in einigen dieser Verträge festgelegt, dass die FBS Zuschüsse zur anteiligen Finanzierung der Marketingkosten der betreffenden Fluggesellschaften leisten werde. Im Vertrag mit Norwegian Air Shuttle war beispielsweise ein einmaliger Zuschuss in Höhe von […] EUR seitens der FBS zur Deckung der nachweislichen Marketingkosten der Fluggesellschaft vorgesehen. Aer Lingus und Icelandair wurden ebenfalls Einmalzahlungen in Höhe von […] EUR bzw. […] EUR zur Finanzierung eines Teils ihrer Marketingkosten angeboten.
(50)
Die nachstehende Tabelle enthält eine Übersicht über die Laufzeiten der verschiedenen Verträge.
Tabelle 6
Laufzeiten der Verträge zwischen der FBS und verschiedenen LCC
Fluggesellschaft/Vertrag
Datum des Vertragsabschlusses
Vorgesehene Vertragslaufzeit (21)
Ryanair (erster Vertrag)
31. März 2003
1. Mai 2003 bis 30. April 2004
Ryanair (zweiter Vertrag)
28. April 2004
1. Mai 2003 bis 30. April 2008
Germanwings (erster Vertrag)
14. Oktober 2003 (22)
26. Oktober 2003 bis 31. Oktober 2006
Germanwings (zweiter Vertrag)
23. Dezember 2004
1. Mai 2004 bis 30. April 2008
Volare
22. Oktober 2003 (23)
26. Oktober 2003 bis 31. März 2007 (24)
V-Bird
3. November 2003 (25)
3. November 2003 bis 3. November 2007 (26)
Icelandair
6. Juni 2004
6. Juni 2004 bis 31. März 2009
Norwegian Air Shuttle
17. Mai 2004
29. März 2004 bis 31. März 2009
Aer Lingus
13. Mai 2004
30. März 2004 bis 31. März 2009
(51)
Tabelle 7 veranschaulicht die Verkehrsentwicklung der betreffenden Fluggesellschaften in Schönefeld zwischen 2003 und 2010.
Tabelle 7
Entwicklung der Zahl der Passagiere jener LCC, die Gegenstand der Untersuchung im Zeitraum 2003 bis 2010 waren
Entwicklung der Zahl der Passagiere von Fluggesellschaften mit individuellen Verträgen im Zeitraum 2003 bis 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Gesamtanteil dieser Fluggesellschaften am Verkehr in Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Insgesamt hat die Umsetzung der LCC-Strategie zu einer sehr drastischen Zunahme des Verkehrs in Schönefeld geführt. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, hat sich die Zahl der Passagiere zwischen 2003 und 2004 fast verdoppelt (Anstieg von 1,7 Mio. auf 3,3 Mio.). Auch im Folgenden nahm die Passagierzahl deutlich zu und erreichte im Jahr 2005 einen Wert von 5 Mio. und im Jahr 2006 einen Wert von 6 Mio. Passagieren. Zwischen 2003 und 2009 stieg die Zahl der Passagiere um das Vierfache.
3.4. Terminal B und Vermietung von Räumlichkeiten in diesem Terminal an easyJet
(53)
Am Flughafen Schönefeld sind die Terminals B und A baulich miteinander verbunden und bilden zusammen das Nordterminal. Hinsichtlich der Kapazität ist Terminal B eines der kleinsten Terminals in Schönefeld. Die Mehrheit der Passagiere und Fluggesellschaften nutzt das erheblich größere Terminal A. In Terminal B sind lediglich die Funktionen Check-in von Passagieren und Gepäck sowie die Sicherheitskontrolle von Fluggästen angesiedelt. Alle übrigen Prozessteile der Passagierabfertigung werden im angrenzenden Terminal A vollzogen. Dazu gehören das Warten vor dem Abflug, die Vorbereitung zum Einstieg in das Luftfahrzeug sowie der Einstieg selbst. Weiterhin erfolgen alle Ankünfte von Fluggästen und deren Gepäck im Terminal A.
(54)
Zur Vorbereitung auf das erhebliche zusätzliche Verkehrsaufkommen, von dem infolge des Vertrags mit easyJet von 2003 in Schönefeld auszugehen war, schloss die FBS mit dieser Fluggesellschaft im März 2004 einen weiteren Vertrag. Mit diesem weiteren Vertrag („easyJet-Mietvertrag von 2004“) gewährte die FBS easyJet das ausschließliche Nutzungsrecht für die Check-in-Schalter und Crew-Räume im Schönefelder Terminal B. Die vereinbarten Mietzahlungen sollten getrennt von den Flughafenentgelten entrichtet werden. Darüber hinaus berechtigte der Vertrag easyJet zum sogenannten „Branding“, d. h. der Ausgestaltung gewisser Flächen im Markenstil der Fluggesellschaft.
(55)
Im Zeitraum von 2004 bis 2007 mietete easyJet eine Fläche von etwa […] m2 in Form von Büroräumen und Check-in-Schaltern an, dies entspricht […] % der Gesamtfläche von Terminal B. Im Februar 2008 erfolgte der Umzug easyJets in separate Büroräume, womit sich die in Terminal B genutzte Bürofläche auf […] m2 reduzierte.
(56)
Die Freiflächen von Terminal B, einschließlich Hallen und Gängen sowie des dort befindlichen Cafés, können auch von Passagieren anderer Fluggesellschaften genutzt werden, da es keine räumliche Trennung zwischen Terminal A und Terminal B gibt.
(57)
Die Passagierabfertigung in Terminal B unterscheidet sich von der Abfertigung in anderen Terminals durch einen technischen Aspekt der Sicherheitsausrüstung des Gepäckabfertigungssystems. Das in Terminal B eingesetzte System verfügt über ein integriertes Röntgengerät zur Gepäckkontrolle. In Terminal A erfolgt die Röntgenkontrolle unmittelbar, wenn die Passagiere den Check-in-Bereich betreten. Nach Auffassung Deutschlands entspricht die Anlage in Terminal B in Bezug auf die technische Wirksamkeit des Gepäckabfertigungssystems der Anlage in Terminal A.
3.5. Dem förmlichen Prüfverfahren unterliegende Maßnahmen
(58)
Folgende Maßnahmen sind Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens:
-
der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag („Maßnahme 1“), als dessen potenzieller Begünstigter laut Einleitungsentscheidung die FBS ermittelt wurde;
-
die im easyJet-Vertrag von 2003 festgelegten Entgeltregelungen („Maßnahme 2“), als deren potenzieller Begünstigter easyJet ermittelt wurde;
-
die Bedingungen, einschließlich Rabatten auf Flughafenentgelte und verschiedener finanzieller Anreize, die mehreren anderen LCC im Rahmen der in Tabelle 6 genannten Verträge angeboten wurden (im Folgenden zusammengefasst als „Maßnahme 3“ bezeichnet), als deren potenzielle Begünstigte Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus und Icelandair ermittelt wurden;
-
der easyJet-Mietvertrag von 2004 („Maßnahme 4“), als dessen potenzieller Begünstigter easyJet ermittelt wurde.
4. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
4.1. Maßnahme 1: der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag
(59)
In der Einleitungsentscheidung hielt die Kommission fest, dass Schönefeld über einen gewissen Zeitraum Verluste verbucht habe und auch aktuell noch Verluste erwirtschafte. Darüber hinaus stellte sie fest, dass eines der wichtigsten Instrumente für das Überleben der FBS darin bestehe, diese Verluste durch die von der BFG erwirtschafteten Gewinne auszugleichen. Die Kommission gelangte vorläufig zu dem Schluss, dass der FBS aus dieser Quersubventionierung, die sich auf den Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag gründet, ein wirtschaftlicher Vorteil erwachsen war, den die FBS unter normalen Marktbedingungen möglicherweise nicht erlangt hätte. Die Kommission erachtete diesen wirtschaftlichen Vorteil als besonders, da er nur einem Unternehmen zugutekomme. Darüber hinaus verzerre er den Wettbewerb und beeinträchtige den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
(60)
Des Weiteren gelangte die Kommission vorübergehend zu dem Schluss, dass dieser wirtschaftliche Vorteil aus staatlichen Mitteln finanziert werde und damit dem Staat zuzurechnen sei. Hinsichtlich staatlicher Mittel betonte die Kommission, dass es sich bei der FBS um ein öffentliches Unternehmen handelt, deren Gesellschafter die deutsche Bundesregierung und zwei Bundesländer sind. Außerdem vertreten acht von zwölf Mitgliedern des Aufsichtsrats deutsche öffentliche Stellen. Die Kommission vertrat daher die Ansicht, dass die Mittel der FBS als staatliche Mittel zu betrachten seien. In Bezug auf die Zurechenbarkeit von Maßnahme 1 zum Staat hob die Kommission besonders die Art der Tätigkeiten der FBS hervor und führte aus, dass Flughäfen in verschiedenen politischen Bereichen wesentliche Bedeutung haben und dass die öffentlichen Stellen im Allgemeinen „nicht abwesend“ sind, wenn der Betreiber eines Flughafens Entscheidungen bezüglich der langfristigen Entwicklung der entsprechenden Infrastruktur trifft.
(61)
Die Kommission befand daher, dass die in Frage stehende Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellen könne. Sie bezweifelte die Vereinbarkeit dieser potenziellen Beihilfe mit dem Binnenmarkt, insbesondere auf Grundlage der Ausnahme gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV. Insoweit stellte die Kommission fest, dass es sich bei der fraglichen Maßnahme um eine Betriebsbeihilfe handele, sofern sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne, dass sie nicht zur Erreichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels erforderlich und verhältnismäßig zu sein scheine und dass sie nicht mit einem Prozess zur Umstrukturierung einhergehe. Die Kommission bezweifelte außerdem die Vereinbarkeit der Maßnahme mit den Bestimmungen von Artikel 106 Absatz 2 AEUV und führte dazu aus, dass die deutschen Behörden nicht nachgewiesen hätten, dass die FBS mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut worden war. Die Kommission verwies darüber hinaus auf die Punkte 34 und 35 der Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen („Luftverkehrsleitlinien“) (27), nach denen der Betrieb eines Flughafens insgesamt nur in Ausnahmefällen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse bezeichnet werden kann.
4.2. Maßnahme 2: easyJet-Vertrag von 2003
(62)
In der Einleitungsentscheidung gab die Kommission an, dass die von easyJet gezahlten Flughafenentgelte erheblich geringer waren als die in der geltenden Entgeltordnung vorgesehenen Entgelte. Außerdem unterstrich die Kommission, dass die anderen LCC in Schönefeld gewährten Rabatte zwar auf der jeweils geltenden Entgeltordnung beruhten, der easyJet-Vertrag von 2003 diesen „dynamischen“ Verweis auf die Entgeltordnung jedoch nicht vorsah. Die Kommission vertrat daher den vorläufigen Standpunkt, dass der easyJet-Vertrag von 2003 einen besonderen Vorteil für easyJet darstelle, der allem Anschein nach den Wettbewerb verzerre und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige.
(63)
Die Kommission kam außerdem zu dem vorläufigen Schluss, dass diese Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert werde und dem Staat zurechenbar sei, u. a. auf Grundlage der bezüglich Maßnahme 1 genannten Argumentation, die auch auf Maßnahme 2 zutrifft. Darüber hinaus führte die Kommission an, dass der Abschluss von Verträgen wie den mit easyJet und anderen LCC geschlossenen Verträgen höchstwahrscheinlich der Genehmigung des Aufsichtsrats bedurft hätte, dessen Mitglieder sich mehrheitlich aus Vertretern öffentlicher Stellen zusammensetzen. Die Kommission merkte außerdem an, dass die von der FBS veröffentlichte Entgeltordnung vom Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg hätte genehmigt werden müssen. Diese Aspekte wurden als weitere Hinweise darauf betrachtet, dass Maßnahme 2 (und Maßnahme 3) gleichermaßen dem Staat zuzurechnen sind. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass der Ministerpräsident des Landes Brandenburg dem Aufsichtsrat der FBS angehörte und ihm ebenfalls das Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr unterstand.
(64)
Des Weiteren äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt, sofern sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne, insbesondere angesichts der Bestimmungen der Luftverkehrsleitlinien.
4.3. Maßnahme 3: Verträge mit verschiedenen anderen LCC
(65)
In der Einleitungsentscheidung erklärte die Kommission, dass die in Schönefeld eingerichtete Rabattregelung zur Steigerung des Verkehrsaufkommens nur bestimmten Fluggesellschaften zugutekam, und unterstrich die mangelnde Transparenz dieses Rabattsystems. Die Kommission wies darauf hin, dass einige der untersuchten Entgeltregelungen zu einer Zeit vereinbart worden waren, als die geltende Entgeltordnung keinerlei Regelungen bezüglich Ermäßigungen enthielt, und dass die Entgeltordnung 2004 eigens entwickelt wurde, um rückwirkend eine Rechtsgrundlage für diese Regelungen zu schaffen. Der Kommission zufolge konnte die gemäß der Entgeltordnung 2004 vorgesehene Rabattregelung nicht rechtmäßig in Kraft treten, da die Entgeltordnung 2004 von der zuständigen Behörde nur unter dem Vorbehalt genehmigt worden war, dass der Europäischen Kommission die entsprechenden Rabattregelungen notifiziert werden, wobei eine solche Notifizierung nicht erfolgte (28). Im Lichte dieser Erkenntnisse kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass die in Frage stehenden Regelungen den betreffenden Fluggesellschaften einen besonderen Vorteil gewährten. Darüber hinaus vertrat die Kommission die Auffassung, dass dieser wirtschaftliche Vorteil allem Anschein nach den Wettbewerb verzerre und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige.
(66)
Betreffend den Einsatz staatlicher Mittel in Maßnahme 3 und die Zurechenbarkeit dieser Maßnahme zum Staat führte die Kommission dieselben Argumente wie für den easyJet-Vertrag von 2003 an.
(67)
Schließlich äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der in Frage stehenden Regelungen mit dem Binnenmarkt, sofern sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könnten, insbesondere angesichts der Bestimmungen der Luftverkehrsleitlinien.
4.4. Maßnahme 4: easyJet-Mietvertrag von 2004
(68)
Hinsichtlich der Vereinbarung zwischen der FBS und easyJet zur Nutzung von Terminal B des Flughafens Schönefeld verwies die Kommission in der Einleitungsentscheidung auf das Urteil des Landgerichts Potsdam (29). Das Landgericht hatte festgestellt, dass easyJet die ausschließliche Nutzung eines vollständigen Terminals des Flughafens (Terminal B) zugestanden worden war und dass alle sonstigen Fluggesellschaften, die dieses Terminal zuvor bezogen hatten, weichen mussten. Dieses Terminal biete verschiedene Vorteile, die bei den übrigen Terminals des Flughafens Berlin-Schönefeld nicht gegeben seien. Das Terminal verfügt beispielsweise über eine Gepäckförderanlage mit mehreren Ebenen, die erheblich schnellere Abfertigungen als die auf eine Ebene beschränkten Beförderungssysteme der übrigen Terminals ermögliche.
(69)
Der Kommission zufolge hatte das Landgericht festgestellt, dass kein Grund dafür gegeben sei, easyJet ein ausschließliches Recht zur Nutzung von Terminal B zu gewähren. Andere Fluggesellschaften, die ebenfalls den Flughafen Berlin-Schönefeld bedienten, hatten in Schönefeld ebenso viele Passagiere abgefertigt und Verbindungen in ähnlicher Anzahl angeboten wie easyJet. Abgesehen davon vertrat die Kommission die Ansicht, dass die seitens der FBS gegenüber easyJet veranschlagte Miete in Höhe von […] EUR pro Monat unter der marktüblichen Miete liege.
(70)
Die Kommission vertrat daher den vorläufigen Standpunkt, dass der easyJet-Mietvertrag von 2004 einen besonderen Vorteil für easyJet darstelle. Darüber hinaus vertrat die Kommission die Auffassung, dass dieser wirtschaftliche Vorteil allem Anschein nach den Wettbewerb verzerre und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige.
(71)
Betreffend den Einsatz staatlicher Mittel in Maßnahme 4 und die Zurechenbarkeit dieser Maßnahme zum Staat führte die Kommission dieselben Argumente wie für den easyJet-Vertrag von 2003 an.
(72)
Schließlich äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt, sofern sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne, insbesondere angesichts der Bestimmungen der Luftverkehrsleitlinien.
5. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
5.1. Air France
(73)
Nach Angaben von Air France handelte es sich bei den von der FBS in Schönefeld erhobenen reduzierten Entgelten nicht um eine allgemeine Maßnahme, da in diesem Fall die nötige öffentliche Bekanntmachung nicht erfolgte. Darüber hinaus stehe die Laufzeit des easyJet-Vertrags von 2003 (20 Jahre) im Widerspruch zur Beschlusspraxis der Kommission. Für eine langfristige finanzielle Unterstützung gebe es keine objektive Rechtfertigung, und es ließe sich keine Anreizwirkung nachweisen.
(74)
Hinsichtlich der Nutzung von Terminal B durch easyJet vertrat Air France die Auffassung, dass es sich um das einzige Terminal handelte, das zur ausschließlichen Nutzung durch eine Fluggesellschaft vorgesehen war. Der easyJet-Mietvertrag von 2004 sei nicht Gegenstand eines Ausschreibungsverfahrens gewesen. easyJet sei die einzige Fluggesellschaft, die in Schönefeld eine bequeme und zuverlässige Gepäckausgabe anbieten könne.
5.2. Lufthansa
(75)
Die Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) wies in ihrer Stellungnahme darauf hin, dass die Geschäftsentwicklung der drei Berliner Flughäfen (Tegel, Schönefeld und Tempelhof) äußerst positiv verlief und die Umsatzrendite in den letzten drei Jahren bei etwa […] % lag. Nach Auffassung der Lufthansa wurde Schönefeld durch die von Tegel aus operierenden Fluggesellschaften subventioniert.
5.3. Germania
(76)
Die Germania Fluggesellschaft mbH („Germania“) vertrat den Standpunkt, dass die in Schönefeld gebotenen Vorteile infolge des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags zwischen der FBS und der BFG durch die Passagiere des Flughafens Tegel finanziert wurden. Laut Germania ergibt sich eine Quersubventionierung aus der Art und Weise der Entgeltberechnung sowie aus den Verbindungen zwischen den Betreibern der Flughäfen Schönefeld und Tegel, die Germania zufolge als Kollusion zu werten sind. Nach Auffassung von Germania reagierte die FBS hinsichtlich des Ausgleichs von Verlusten nicht wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber. Germania hält es für unwahrscheinlich, dass die Kosten der FBS in Schönefeld durch den Betrieb gedeckt werden konnten.
(77)
Germania machte geltend, dass Fluggesellschaften in Schönefeld infolge individueller Verträge über Flughafenentgelte Betriebsbeihilfen erhielten. Darüber hinaus war die Entgeltordnung 2004 laut Germania weder genehmigt noch veröffentlicht worden.
(78)
Germania zufolge entsprach die von easyJet erhobene Miete für die Nutzung von Terminal B nicht dem marktüblichen Preis. Dies komme einer bevorzugten Behandlung und einer staatlichen Beihilfe gleich. Die ausschließliche Nutzung des gesamten Terminals habe es easyJet ermöglicht, einen effizienteren Service anzubieten, während andere Fluggesellschaften diese Möglichkeit nicht gehabt hätten.
5.4. DBA
(79)
Nach Angaben der DBA Luftfahrtgesellschaft („DBA“), einem Billigfluganbieter und Tochterunternehmen von Air Berlin (Betrieb im Jahr 2008 eingestellt), war der Preiswettbewerb auf dem Berliner Luftverkehrsmarkt besonders stark. Die Wettbewerbsbedingungen hätten sich mit der Umsetzung der LCC-Strategie in Schönefeld, insbesondere mit dem Einstieg von Germanwings und easyJet, weiter verschärft. Auf diese Weise seien die von Tegel aus operierenden Fluggesellschaften unter Druck geraten, darunter vorrangig andere LCC wie Air Berlin/DBA.
(80)
DBA zufolge entsprach die von easyJet für Terminal B entrichtete Miete nicht dem marktüblichen Preis. Darüber hinaus habe die ausschließliche Nutzung der Gepäckförderanlage in Terminal B eine bevorzugte Behandlung dargestellt, die im Hinblick auf das Beihilferecht relevant sei.
5.5. Association of European Airlines
(81)
Die Association of European Airlines („AEA“, Verband Europäischer Fluggesellschaften), die die Interessen europäischer Fluggesellschaften vertritt, ist der Ansicht, dass eine Quersubventionierung zwischen Tegel und Schönefeld sowie zwischen den AEA-Mitgliedern, die vorrangig von Tegel aus operierten, und den subventionierten konkurrierenden Fluggesellschaften mit Sitz in Schönefeld diskriminierend sei. Der AEA zufolge wären die von Schönefeld aus operierenden Fluggesellschaften ohne diese wettbewerbswidrige Quersubventionierung wirtschaftlich nicht überlebensfähig gewesen und die Entgelte in Tegel hätten erheblich niedriger ausfallen können. Aufgrund der geografischen Nähe Tegels zu Schönefeld seien die Subventionen aus öffentlicher Sicht nicht nötig gewesen.
(82)
Nach Auffassung der AEA seien außerdem die in der Einleitungsentscheidung genannten Maßnahmen objektiv nicht zu rechtfertigen, die Rabatte und Anreize willkürlich und diskriminierend und aufgrund dessen nicht mit den Luftverkehrsleitlinien vereinbar.
5.6. Germanwings
(83)
Nach Angaben von Germanwings habe sich die FBS dem Unternehmen gegenüber stets wie ein privater Investor verhalten. Trotz der stufenweisen Reduzierung der gewährten Rabatte habe Germanwings sein Streckennetz ab Schönefeld ausgebaut. Das Unternehmen habe darauf vertraut, dass die mit der FBS getroffenen finanziellen Vereinbarungen mit dem Gesetz in Einklang stünden, insbesondere da die drei Berliner Flughäfen ein einheitliches Flughafensystem bildeten.
(84)
Germanwings erklärte, dass die Flughäfen Hamburg, Dresden, Leipzig oder Lübeck (30) nicht als geeignete wettbewerbsfähige Alternativen zu Schönefeld betrachtet worden seien, da die Fluggesellschaft in erster Linie innerdeutsche Strecken bediene. Angesichts der kurzen Flugdauer auf Inlandsstrecken seien die genannten Flughäfen zu weit von Berlin entfernt, um als geeignete Alternativen zu Schönefeld in Betracht zu kommen.
(85)
Germanwings führte weiter aus, dass die Anmietung von Terminal B durch easyJet gegen die Wettbewerbsvorschriften und die Vorschriften über staatliche Beihilfen verstoße, da easyJet in keiner Weise an der Finanzierung von Terminal B beteiligt gewesen sei und die Vermietung ohne entsprechendes Ausschreibungsverfahren stattgefunden habe. Darüber hinaus sei der Mietpreis zu niedrig, wenn berücksichtigt würde, dass Terminal B im Gegensatz zu den Terminals A und C über eine moderne Gepäckförderanlage verfügt.
5.7. Flughafen Lübeck
(86)
Der Flughafen Lübeck gab an, dass keine negativen Auswirkungen der Geschäftsstrategie der FBS auf den Markt verzeichnet worden seien.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair vertrat die Ansicht, dass im Hinblick auf Kurz- und Mittelstreckenflüge kein Wettbewerb zwischen den Flughäfen Dresden, Hamburg und Lübeck auf der einen Seite und Schönefeld auf der anderen Seite herrschte. Die Entfernung zwischen Schönefeld und Dresden, Hamburg bzw. Lübeck sei für das Entstehen eines derartigen Wettbewerbs zu groß. Ein Vertrag mit Schönefeld hätte daher keine Auswirkungen auf die anderen genannten Flughäfen.
(88)
Ryanair gab an, dass die von ihr in Schönefeld entrichteten Entgelte den in der Entgeltordnung festgelegten Angaben entsprächen, die mit der Standardpraxis im Sektor im Einklang stünden. Der Vertrag mit der FBS ähnele den mit einer Reihe privater Flughäfen geschlossenen Verträgen und wäre von einem marktwirtschaftlich handelnden Investor in gleicher Weise geschlossen worden. Ryanair legte eine Studie einer Unternehmensberatung […] vor, in der die vertraglichen Vereinbarungen zwischen Ryanair und der FBS untersucht wurden. Ausgehend von einer vergleichenden Analyse des Flughafens Schönefeld mit den Flughäfen Liverpool und Luton kam die Unternehmensberatung zu dem Schluss, dass sich das Verhalten der FBS gegenüber Ryanair mit dem Verhalten decke, das von einem privaten marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber erwartet werde.
(89)
Nach Auffassung von Ryanair sei Berlin ein bedeutendes europäisches Wirtschafts- und Verwaltungszentrum wie London oder Mailand und damit ein wichtiges europäisches Flugziel. In Berlin ansässige Fluggesellschaften könnten sich daher darauf verlassen, dass es ausreichend Passagiere gäbe, die dorthin reisen wollten.
5.9. easyJet
(90)
Im Hinblick auf den easyJet-Vertrag von 2003 führt easyJet an, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der an der Stelle der FBS handelt, diese Art von Strategie ebenfalls angewandt hätte. Tatsächlich habe die FBS aufgrund der Maßnahme einen erheblichen Anstieg der Passagierzahlen und verbesserte Jahresergebnisse verzeichnen können.
(91)
easyJet gab des Weiteren an, dass das Vorhandensein einer individuellen Entgeltvereinbarung zwischen der FBS und easyJet nicht unbedingt heiße, dass diskriminierende Rabatte gewährt wurden. easyJet vertrat den Standpunkt, dass anderen Fluggesellschaften mit vergleichbaren Wachstumszielen genau dieselben Konditionen gewährt worden wären wie easyJet. In jedem Fall seien die Rabatte angesichts der von easyJet gebotenen Skaleneffekte gerechtfertigt gewesen. Ein Großteil der Passagiere am Flughafen Schönefeld seien easyJet-Kunden gewesen, und somit hätte easyJet einen unverhältnismäßigen Beitrag zur Verbesserung der Ergebnisse der FBS geleistet.
(92)
Bezüglich der Nutzung von Terminal B gab easyJet an, dass es sich nicht um ein abgeschlossenes Flughafenterminal gehandelt habe. Tatsächlich habe easyJet einen separaten Check-in-Bereich und zugehörige Büroräume im Nordterminal des Flughafens Schönefelds angemietet. Die Fläche war größtenteils öffentlich zugänglich und wurde auch von Passagieren anderer Fluggesellschaften genutzt. Zum Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung mit easyJet stand in Terminal B ausreichend freie Kapazität zur Verfügung. Anderen Fluggesellschaften seien daher keine Nachteile entstanden. easyJet betonte, dass das Unternehmen seit der Aufnahme des Flugbetriebs in Schönefeld im Jahr 2004 die Fluggesellschaft mit dem bei weitem größten Passagieraufkommen gewesen sei. Die ausschließliche Nutzung bestimmter Bereiche von Terminal B sei daher objektiv gerechtfertigt.
(93)
Des Weiteren entsprach das Gepäckabfertigungssystem in Terminal B nach Angaben von easyJet lediglich den üblichen technischen Standards, und easyJet habe dadurch keinerlei Vorteile gegenüber anderen Fluggesellschaften erhalten.
(94)
Zum Marktwert von Terminal B gab easyJet an, dass die gezahlte Miete über dem Marktwert von Terminal B lag, da das Terminal zur Deckung der Kapazitätsanforderungen von easyJet nicht ausgereicht habe. Ein Mietvergleich sei daher nur mit vergleichbaren Flächen am Flughafen Schönefeld oder - in Bezug auf die Büros - mit Büroräumen in unmittelbarer Nähe des Flughafens möglich.
5.10. FBS
(95)
Die FBS verwies auf die besondere Situation Berlins, nämlich das Flughafensystem (ursprünglich bestehend aus drei Flughäfen) und die Pläne für den Bau des zentralen Flughafens Berlin-Brandenburg (BER). Im Jahr 2003 war die Verkehrskapazität Schönefelds nur etwa zur Hälfte ausgeschöpft und der Flughafenbetrieb nicht kostendeckend. Nach Angaben der FBS hätte die Schließung Schönefelds u. a. zum Verlust der Betriebsgenehmigung für Schönefeld geführt, die für den Betrieb von BER unerlässlich war.
(96)
FBS wies darauf hin, dass die von der Kommission in der Einleitungsentscheidung als mutmaßliche Konkurrenten genannten Flughäfen in Wahrheit nicht mit den Berliner Flughäfen im Wettbewerb standen, da die geografische Entfernung zwischen den einzelnen Flughäfen zu groß war.
(97)
Im Hinblick auf den Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag argumentierte die FBS, dass derartige Verträge zwischen den Unternehmen einer Gruppe in der Geschäftswelt an der Tagesordnung seien. FBS vertrat den Standpunkt, dass die Übertragung der Gewinne zwischen den drei Berliner Flughäfen eine rein interne Angelegenheit des Unternehmens sei. Nach Auffassung der FBS bildete das Flughafensystem ein einziges Unternehmen, das gemeinsame Interessen verfolgte und durch das Gesellschaftsrecht wechselseitig gebunden war. Das Flughafensystem stelle einen einzelnen räumlichen und sachlichen Markt dar. Es handele sich daher um eine übliche Marktpraxis und sei im vorliegenden Fall außerdem aus wirtschaftlicher Sicht sinnvoll gewesen.
(98)
Die FBS beanstandete einige der vorläufigen Schlussfolgerungen in der Einleitungsentscheidung betreffend den Einsatz staatlicher Mittel. Dem Unternehmen zufolge rechtfertige die Tatsache, dass die Entgeltordnung von öffentlicher Seite zu genehmigen ist, nicht die Schlussfolgerung, dass die Mittel der FBS staatlich kontrolliert wurden. Der FBS zufolge galt das System der Entgeltordnungen gleichermaßen für öffentliche und private Gesellschafter von Flughäfen und berücksichtigte das öffentliche Interesse am Betrieb des Luftverkehrs im Einklang mit rechtlichen Standards. Nach Angaben der FBS hatte der Ministerpräsident des Landes Brandenburg, der ebenfalls Mitglied im Aufsichtsrat der FBS war, dem für die Genehmigung von Entgeltordnungen zuständigen Ministerium gegenüber keine Weisungsbefugnis. Bei der Festlegung von Entgelten unterliege die Rechtsbeziehung zwischen Flughafen und Fluggesellschaften darüber hinaus ausschließlich dem Privatrecht und sei unabhängig von der Genehmigung durch die maßgebliche Stelle zivilrechtlich bindend.
(99)
Die FBS erklärte außerdem, die Entgeltordnung habe dieselbe Wirkung wie allgemeine Geschäftsbedingungen und bilde unabhängig von jeder offiziellen Genehmigung einen zentralen Bestandteil des Vertrags zwischen einem Flughafen und einer Fluggesellschaft. Die Entgeltordnung sei - einschließlich der enthaltenen Rabattsysteme - seit dem 1. Mai 2004 unterschiedslos allen Fluggesellschaften angeboten worden. Individualvertragliche Regelungen hätten lediglich der Vereinbarung bilateraler Abwicklungsbedingungen und der detaillierten Festsetzung von Zielen gedient. Durch diese Verträge seien keine besonderen Vorteile gewährt worden.
(100)
Die FBS argumentierte, dass sie im Jahr 2003 nach der gescheiterten Privatisierung aufgrund der unterschiedlichen Kapazitätsauslastung an den beiden wichtigsten Berliner Flughäfen - nahezu völlige Auslastung in Tegel ohne nennenswerte Expansionsmöglichkeiten im Gegensatz zu erheblichen freien Kapazitäten am künftigen BER-Standort Schönefeld - Maßnahmen ergreifen musste, um den Luftverkehr im Ballungsraum Berlin nachhaltig und wirtschaftlich wirksam abzuwickeln.
(101)
Darüber hinaus erklärte die FBS, dass es im Interesse der FBS-Gruppe nötig gewesen sei, den Betrieb in Schönefeld im Hinblick auf den künftigen Betrieb des Flughafens BER aufrechtzuerhalten. Der FBS zufolge hätte selbst eine vorübergehende Schließung Schönefelds das Erreichen des langfristigen strategischen Ziels - Betrieb eines zentralen Berliner Flughafens am Standort Schönefeld - de facto unmöglich gemacht.
(102)
Nach Angaben der FBS musste daher der Betrieb in Schönefeld zwischen 2003 und der Eröffnung des Flughafens BER auf so wirtschaftlich wirksame Weise wie möglich überbrückt werden. Die FBS ergänzte, dass zur besseren Nutzung der verfügbaren Kapazitäten Schönefelds auf Vorschlag einer renommierten Unternehmensberatung die Umsetzung der LCC-Strategie beschlossen wurde. Diese LCC-Strategie sei als wirtschaftlich günstigste Lösung für die FBS erachtet worden, da es als wahrscheinlich eingeschätzt wurde, dass die vorgeschlagene Entgeltordnung mit dem darin vorgesehenen System gezielter und degressiv gestaffelter finanzieller Anreize kurzfristig zu einer Steigerung des Verkehrsaufkommens in Schönefeld führen würde.
(103)
Der FBS zufolge war die LCC-Strategie äußerst erfolgreich. Die Zahl der Passagiere in Schönefeld stieg sprunghaft an, ohne dass sich das Passagieraufkommen an den anderen Berliner Flughäfen verringert hätte. Die FBS betonte, dass das erhöhte Verkehrsaufkommen zu erhöhten Erträgen geführt habe und die wirtschaftlichen Schwierigkeiten schnell überwunden werden konnten. Bereits im Jahr 2006 sei das Betriebsergebnis (EBIT) der FBS erstmals positiv ausgefallen. Laut der FBS sei davon auszugehen gewesen, dass sich dieser positive Trend fortsetzte, was vor allem für die Finanzierungsfähigkeit des neuen Flughafens von Bedeutung gewesen sei.
(104)
Die FBS führte an, dass der im Jahr 2003 angestoßene strategische Wandel aus wirtschaftlichen Gründen unerlässlich gewesen sei und die FBS sich damit wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten habe. Der Geschäftsplan, der der LCC-Strategie zugrunde lag, habe der FBS die Prognose ermöglicht, dass der Flughafenbetrieb nicht unrentabel bleiben werde. Die FBS verwies auf die bei der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft […] in Auftrag gegebene Studie („Studie des ersten Gutachters“). Diese im Jahr 2007 fertiggestellte Studie habe bestätigt, dass die Umsetzung der LCC-Strategie und die Einführung einer entsprechenden Entgeltordnung aus der Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers sinnvoll gewesen sei.
(105)
Die FBS erklärte, dass die vor dem Inkrafttreten der Entgeltordnung 2004 mit bestimmten LCC geschlossenen individuellen Verträge zur Umsetzung der LCC-Strategie erforderlich gewesen seien, um den Fluggesellschaften einen Anreiz dafür zu bieten, sich in Schönefeld anzusiedeln. Die FBS verwies auf eine zweite, bei der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft […] in Auftrag gegebene Studie, die ebenfalls im Jahr 2007 fertiggestellt wurde. Im Rahmen dieser Studie analysierte […] die Rentabilität der verschiedenen Verträge unter Maßnahme 3 und stellte fest, dass die FBS sich beim Abschluss dieser Verträge wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten habe. Alle individuellen Verträge mit verschiedenen Fluggesellschaften seien auf Grundlage rein wirtschaftlicher Überlegungen mit Blick auf die kurzfristige Verbesserung der wirtschaftlichen Situation der FBS geschlossen worden.
(106)
Im Hinblick auf den easyJet-Vertrag von 2003 vertrat die FBS die Auffassung, dass es sich dabei um einen wesentlichen Bestandteil der Umsetzung der LCC-Strategie gehandelt habe und dieser somit keine staatliche Beihilfe darstelle. Die LCC-Strategie habe für easyJet, einen der führenden LCC in Europa, einen Anreiz geboten, sich in Schönefeld anzusiedeln.
(107)
Auf Grundlage des erfolgreichen Abschlusses des Vertrags mit easyJet (als „Anker-Nutzer“ betrachtet) sei die FBS in der Lage gewesen, andere Fluggesellschaften davon zu überzeugen, sich in Schönefeld anzusiedeln. Die vertragliche Beziehung mit easyJet (einschließlich der Verpflichtung der Fluggesellschaft, eine Mindestanzahl von Flugzeugen in Schönefeld zu stationieren) habe beiden Seiten ein hohes Maß an Planungssicherheit gewährt und erheblich zur Steigerung der Rentabilität Schönefelds beigetragen.
(108)
Die FBS argumentierte, dass der easyJet-Vertrag von 2003 nicht grundlegend von der Entgeltordnung 2004 abweiche und keine unzulässige Gewährung von Vorteilen nach sich gezogen habe. Die FBS wies außerdem darauf hin, dass der easyJet-Änderungsvertrag von 2007 ausdrücklich auf die Entgeltordnung 2006 verweise, die zum damaligen Zeitpunkt galt.
(109)
Die FBS betonte des Weiteren, dass die individuellen Verträge mit den LCC vor der Verabschiedung der Luftverkehrsleitlinien aus dem Jahr 2005 geschlossen wurden. Die Unterzeichnung einiger Verträge erfolgte sogar bereits vor der Annahme der Charleroi-Entscheidung der Kommission (31).
(110)
Abgesehen davon sei easyJet durch die Anmietung von Räumlichkeiten in Terminal B nach Auffassung der FBS kein besonderer Vorteil gewährt worden. Die Zuweisung eines kompletten Terminals an easyJet sei aus wirtschaftlichen und praktischen Gründen wegen des hohen Passagieraufkommens der Fluggesellschaft in Schönefeld erfolgt. easyJet habe den normalen Marktpreis entrichtet, der auf Grundlage bereits in Schönefeld erhobener Mieten vereinbart worden war. Die Zuweisung von Terminalbereichen sei an deutschen und internationalen Flughäfen gängige Praxis. Darüber hinaus habe es keine Werberechte gegeben, die easyJet gegenüber anderen Fluggesellschaften einen Vorteil verschafft hätten, da easyJet - genau wie alle anderen Fluggesellschaften - nur Brandingrechte für den eigenen Check-in-Bereich erhalten habe.
6. STELLUNGNAHME DEUTSCHLANDS
6.1. Staatliche Einflussnahme
(111)
Deutschland führte an, dass die Mittel der FBS weder vom Staat kontrolliert würden noch deren Verwendung dem Staat zurechenbar sei. Deutschland zufolge wurden die in Rede stehenden Anreize und Rabatte nicht aus öffentlichen Mitteln finanziert, sondern waren das Ergebnis der Geschäftstätigkeit eines nach Privatrecht operierenden Unternehmens.
(112)
Deutschland erklärte in diesem Zusammenhang, dass die FBS und ihre Tochtergesellschaften trotz der staatlichen Anteilseigner nicht in die öffentliche Verwaltung eingegliedert gewesen, sondern bewusst den Prinzipien des Wettbewerbs und des freien Marktes unterstellt worden seien. Deutschland fügte hinzu, dass die staatlichen Anteilseigner von der FBS die Erwirtschaftung von Gewinnen erwarteten.
6.2. Der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag (Maßnahme 1)
(113)
Deutschland vertrat die Auffassung, dass der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag keine Quersubventionierung beinhaltete, die eine staatliche Beihilfe darstellen könnte.
(114)
Deutschland betonte, dass im Hinblick auf öffentliches Recht sowie nach Unions-Rechtsvorschriften (32) die Berliner Flughäfen derart miteinander verbunden waren, dass sie ein einziges „Flughafensystem“ bildeten. Zweck eines solchen Flughafensystems sei, die verschiedenen Flughäfen als einen einzigen Flughafen mit mehreren Start- und Landebahnen zu behandeln. Die FBS und die BFG seien somit als ein einziges Unternehmen anzusehen. Deutschland wies darauf hin, dass die Kommission selbst einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag, eine gemeinsame IT-Struktur, zentralisierte Schlüsselfunktionen und einheitliche Unternehmenspläne als Kriterien angeführt habe, um einzelne Unternehmen innerhalb einer Gruppe als nicht autonom einzustufen (33).
(115)
Deutschland zufolge stellte die Übertragung von Gewinnen keine Übertragung der Kosten von Schönefeld auf Tegel und Tempelhof dar. Dies habe keine Auswirkung auf die Flughafenentgelte in Tegel. Die an allen drei Flughäfen erhobenen Entgelte basierten auf den an jedem Flughafen anfallenden Kosten.
(116)
Darüber hinaus legte Deutschland dar, dass die FBS, wie jedes andere private Unternehmen, einem strategischen Plan folgte, um langfristig Gewinne zu erzielen. Hauptmerkmal dieses Plans sei die Schaffung eines einzigen Flughafens für Berlin am Standort Schönefeld.
6.3. Rechtsgültigkeit der Entgeltordnung 2004
(117)
Deutschland zufolge spiegele die vorläufige Schlussfolgerung der Kommission in der Einleitungsentscheidung, nach der Entgeltordnungen, die von der zuständigen Länderbehörde nicht vorbehaltlos genehmigt wurden, nicht rechtsgültig seien (34), die in Deutschland vorherrschende Rechtslage nicht korrekt wider. Die Genehmigung nach § 43 a Luftverkehrszulassungsordnung durch die zuständige Länderbehörde (35) sei keine Voraussetzung für die Rechtsgültigkeit der Entgeltordnung. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH) und der Instanzgerichte in Deutschland handele es sich bei den veröffentlichten Entgeltordnungen der Flughäfen um „Allgemeine Geschäftsbedingungen“ im Sinne des deutschen Zivilrechts (36). Dies würde bedeuten, dass die Entgeltordnungen - ob von der zuständigen Behörde genehmigt oder nicht - die Funktion vertraglicher Bedingungen hätten, die den Fluggesellschaften, die den Flughafen nutzen, standardmäßig angeboten würden (37).
(118)
Nach Auffassung von Deutschland seien vom Landgericht Potsdam in seinem Urteil vom 20. Oktober 2004, das die Kommission in Erwägungsgrund 22 der Einleitungsentscheidung (38) herangezogen hatte, die Zusammenhänge verkannt worden. Überdies sei gegen dieses Urteil Berufung eingelegt worden. In diesem Zusammenhang hatte das Brandenburgische Oberlandesgericht den richterlichen Hinweis gegeben, dass das Urteil des Landgerichts Potsdam nicht aufrechtzuerhalten sei. Deutschland erklärte, dass im Anschluss die Klage in einem Vergleich im Ausgangsverfahren zwischen den am Rechtsstreit beteiligten Parteien zurückgenommen wurde. Das Urteil des Landgerichts Potsdam sei somit nie rechtskräftig geworden und sei durch die Zurücknahme der Klage wirkungslos geworden, auch wenn es nicht ausdrücklich aufgehoben wurde. Deutschland wies darauf hin, dass das Landgericht Potsdam mittlerweile seine Rechtsauffassung geändert habe und in einer nachfolgenden weitgehend identischen Rechtssache eine die Entgeltordnung von Schönefeld betreffende Klage abgewiesen habe.
6.4. Zwischen der FBS und bestimmten Fluggesellschaften geschlossene individuelle Verträge (Maßnahmen 2 und 3)
(119)
Deutschland erklärte, dass das Entgeltsystem und die individuellen vertraglichen Vereinbarungen mit verschiedenen Fluggesellschaften am Flughafen Schönefeld im Kontext der Umsetzung der LCC-Strategie gesehen werden müssten.
(120)
Deutschland führte an, dass in diesem Kontext die Berliner Flughäfen als ein einziges „Flughafensystem“ nicht in Konkurrenz zueinander gestanden hätten. Schönefeld habe eine Ergänzungsfunktion zur Entlastung des Flughafens Tegel dargestellt, der an die Grenzen seiner Kapazität stieß. Die LCC-Strategie sei eine legitime Methode für die indirekte Kontrolle der Verkehrsbelastung gewesen. Diese Strategie habe nicht zu einer Reduzierung der Passagierzahlen in Tegel geführt. Vielmehr hätten beide Flughäfen ihre Passagierzahlen in den Jahren vor der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens erheblich steigern können. Außerdem befänden sich die Berliner Flughäfen aufgrund ihrer geografischen Distanz, insbesondere im Hinblick auf die kostenbewussten LCC-Passagiere, in keinem Konkurrenzverhältnis zu den Flughäfen Leipzig, Dresden, Hamburg oder Lübeck.
(121)
Deutschland zufolge sei es für die Umsetzung der LCC-Strategie wichtig gewesen, eine Fluggesellschaft als Anker-Nutzer zu gewinnen, die Schönefeld als Basis nutzte. Dies sei der erste Schritt für den Aufbau eines hohen Verkehrsvolumens an diesem Flughafen gewesen, was Schönefeld für andere Fluggesellschaften attraktiver machen würde. Wenn für Schönefeld die gleichen Bedingungen wie für Tegel gegolten hätten, wäre es unmöglich gewesen, einen solchen Anker-Nutzer zu gewinnen, wie missglückte Versuche zeigten, in den 1990er Jahren Fluggesellschaften dazu zu bewegen, von Tegel nach Schönefeld zu übersiedeln. Zur Umleitung des Verkehrs und zur effizienten Nutzung der Kapazität von Schönefeld sei es notwendig gewesen, Anreize für Flugverkehr am Flughafen Schönefeld zu schaffen. Durch die Umsetzung der LCC-Strategie erhielten Fluggesellschaften entsprechende Anreize, zu denen eine Entgeltordnung zählte, die Mengenrabatte und andere finanzielle Anreize bot.
(122)
Es sei notwendig gewesen, die LCC-Strategie vor Inkrafttreten der Entgeltordnung 2004 durch individuelle Verträge mit mehreren Fluggesellschaften umzusetzen, um die von Schönefeld verursachten Verluste so schnell wie möglich zu begrenzen und eine vorteilhafte Position auf dem damals schnell wachsenden LCC-Markt zu erzielen. Diesbezüglich führte Deutschland aus, dass eine offizielle Änderung der Entgeltordnung eines Flughafens einen erheblichen Verwaltungsaufwand zur Folge gehabt hätte und nicht schnell genug hätte abgeschlossen werden können, um mit der Umsetzung der LCC-Strategie so schnell wie möglich, d. h. Ende 2003, zu beginnen.
(123)
Deutschland argumentierte, dass die FBS durch die Ergreifung der in Rede stehenden Maßnahmen sich wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten habe, da die Geschäftsentscheidungen der FBS auf der LCC-Strategie beruhten und die individuellen Verträge auf der Grundlage eines soliden Geschäftsplans geschlossen wurden, der von der Unternehmensberatungsgesellschaft entwickelt worden war. Deutschland verwies außerdem auf die von zwei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, […] und […], durchgeführten Bewertungen, die die FBS in Auftrag gegeben hatte, um zu prüfen, ob der Grundsatz eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers mit der LCC-Strategie und den individuellen Verträgen im Einklang stand, was der Fall gewesen sei.
(124)
Deutschland zufolge seien die Wirtschaftsprüfer zu dem Schluss gekommen, dass sowohl hinsichtlich der Managemententscheidung zur strategischen Neuausrichtung als auch hinsichtlich der Einführung eines Schemas finanzieller Anreize belegt werden konnte, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber in einer vergleichbaren Lage dieselben Entscheidungen getroffen hätte. In Bezug auf den easyJet-Vertrag von 2003 und die in Tabelle 6 aufgeführten individuellen Verträge (außer des Vertrags mit V-Bird) berechnete […] die entsprechenden Kapitalwerte (NET Present Values, „NPV“), die jeweils alle positiv waren. […] sei demnach zum Schluss gekommen, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber auf genau dieselbe Weise gehandelt hätte wie die FBS. Dennoch seien von […] Zweifel speziell bezüglich der von den Parteien ursprünglich vereinbarten Dauer des easyJet-Vertrags von 2003 geäußert worden. […] habe zu bedenken gegeben, dass angesichts dieser Vertragslaufzeit (zehn Jahre mit der Option zur Verlängerung um weitere zehn Jahre) ein umsichtig handelnder Kapitalgeber bei Abschluss eines solchen Vertrags aller Wahrscheinlichkeit nach die Auswirkungen des erwogenen Vertrags auf den zukünftigen Betrieb des Flughafens BER berücksichtigt hätte, der vor Ablauf des easyJet-Vertrags von 2003 eröffnen sollte (39). Laut […] hätte sich die Existenz des easyJet-Vertrags von 2003 unter Umständen negativ auf die Entgelte ausgewirkt, die die FBS mit anderen Fluggesellschaften für die Nutzung des BER hätte aushandeln können, was sich auf die Rentabilität des zukünftigen Flughafens ausgewirkt hätte. Deutschland erklärte jedoch, dass diese Bedenken im Hinblick auf die ursprünglich vorgesehene Laufzeit des mit easyJet im Jahr 2003 geschlossenen Vertrags nicht mehr relevant gewesen seien, da dieser Vertrag durch den easyJet-Änderungsvertrag von 2007 geändert wurde. Der Änderungsvertrag habe eine Bestimmung enthalten, wonach der Vertrag zum Zeitpunkt der damals für 2011 geplanten Eröffnung des BER enden würde.
(125)
Des Weiteren vertrat Deutschland in seinen Ausführungen zu den Stellungnahmen anderer Beteiligter die Auffassung, dass die Stellungnahmen einiger Beteiligter zur Entgeltordnung 2004 und zu den individuellen Verträgen mit LCC zum Teil unzutreffend und aus dem Zusammenhang gerissen seien. Deutschland unterstrich, dass die Entgeltordnung für Schönefeld die Aufnahme neuer Destinationen fördern sollte und diskriminierungsfrei gewesen sei, da jede Fluggesellschaft, der es gelang, Passagiere in ausreichender Zahl anzuziehen, oder die neue Verbindungen oder neue Frequenzen in Schönefeld aufnahm, von den Rabatten profitierte.
6.5. easyJet-Mietvertrag von 2004 (Maßnahme 4)
(126)
Bezüglich der Nutzung von Terminal B durch easyJet wies Deutschland darauf hin, dass von easyJet nur ein Teil (24 %) der nutzbaren Fläche von Terminal B gemietet worden sei. Dass einer bestimmten Fluggesellschaft die Nutzung von Büroflächen und Check-in-Schalter in einem bestimmten Bereich eines Terminals zugestanden wurde, war Deutschland zufolge übliche Praxis auf internationalen Flughäfen und stellte keine bevorzugte Behandlung dar.
(127)
In Bezug auf das easyJet gewährte exklusive Recht, erklärte Deutschland, dass angesichts der von easyJet beförderten großen Anzahl von Passagieren die Nutzung von Terminal B durch andere Fluggesellschaften aus rein praktischen Gründen nicht möglich gewesen sei, da die Kapazität des Terminals bereits aufgrund der Nutzung durch easyJet überschritten war.
(128)
Deutschland führte des Weiteren an, dass anderen Fluggesellschaften ebenfalls die exklusive Nutzung bestimmter Terminalbereiche am Flughafen Schönefeld gewährt worden sei. Insbesondere die Lufthansa-Gruppe (Condor, SunExpress und Germanwings) habe ursprünglich von der alleinigen Nutzung von Terminal D profitiert, als dieses Terminal 2004-2005 errichtet wurde.
(129)
Des Weiteren zweifelte Deutschland die Stellungnahmen einiger Beteiligter in Bezug auf Maßnahme 4 an und behauptete, dass die von einigen dieser Beteiligten genannten Mietdaten falsch und unbegründet seien. Die von easyJet gezahlte Miete sei in Bezug auf die marktübliche Miete für Schönefeld festgesetzt worden. Deutschland vertrat die Auffassung, dass entgegen den Behauptungen einiger Beteiligter die Mieten in Schönefeld nicht mit denen in Tegel verglichen werden könnten.
(130)
Hinsichtlich der sich aus der speziellen Gepäckförderanlage in Terminal B ergebenden möglichen Vorteile für easyJet erklärte Deutschland, dass diese Anlage von demselben Unternehmen gefertigt worden sei wie die Gepäckförderanlage in Terminal A und dass sie entsprechend denselben technischen Standards konzipiert gewesen sei. Durch die Integration der Röntgentechnik sei die Anlage in Terminal B allerdings komplexer; daraus resultierten eine geringere technische Kapazität, längere Gepäcklaufzeiten und eine höhere Störanfälligkeit. Insofern stelle die Gepäckförderanlage in Terminal B im Vergleich mit Fluggesellschaften, die den Flugverkehr über Terminal A abfertigen, tatsächlich einen Nachteil für easyJet dar. Darüber hinaus könne aufgrund der Anordnung der Gebäude Gepäck von Terminal A aus in einer wesentlich kürzeren Zeit zum wartenden Flugzeug transportiert werden als von Terminal B aus. Dadurch ergebe sich für easyJet ein weiterer Nachteil gegenüber den in Terminal A ansässigen Fluggesellschaften.
(131)
Deutschland brachte vor, dass entgegen den Stellungnahmen einiger Beteiligter die Gepäckförderanlage für easyJet nicht erneuert worden sei. Die Röntgenanlage sei aus Sicherheitsgründen im Jahr 2003 lediglich in das bestehende Gepäckfördersystem eingebaut worden.
(132)
Schließlich führte Deutschland an, dass die Zuweisung des von easyJet abgefertigten Passagieraufkommens zu Terminal B anhand diskriminierungsfreier und sachgerechter Kriterien erfolgt sei, zwar ohne vorherige Ausschreibung, die aber für solche Fälle weder nach deutschem noch nach Unionsrecht geboten war. Als easyJet sich 2004 für die Aufnahme des Flugbetriebs in Schönefeld entschied, sei es Deutschland zufolge klar gewesen, dass diese Fluggesellschaft von Anfang an einen beträchtlichen Anteil am gesamten Verkehrsaufkommen des Flughafens haben werde. In der Tat hätten easyJet-Verkehre bereits 2004 30 % des Gesamtverkehrsaufkommens von Schönefeld ausgemacht. Es sei angemessen und sinnvoll gewesen, die easyJet-Verkehre in einem einzigen Terminal zu bündeln, wobei Terminal B angesichts seiner freien Kapazitäten als das am besten geeignete Terminal erachtet worden sei. Nach Aussage Deutschlands war anderen Fluggesellschaften der Zugang zu Schönefeld weder verwehrt noch für diese eingeschränkt, da der Flughafen ausreichende Kapazitäten für alle potenziell interessierten Fluggesellschaften bot.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
(133)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(134)
Die in Artikel 107 Absatz 1 festgelegten Kriterien sind kumulativ. Um feststellen zu können, ob es sich bei einer Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, muss daher jede der vier folgenden Voraussetzungen erfüllt sein. Die finanzielle Unterstützung
-
wird vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt,
-
begünstigt bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige,
-
verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und
-
beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten.
(135)
In der vorliegenden Rechtssache brachte Deutschland das Argument vor, dass die FBS stets so gehandelt habe, wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der von Rentabilitätszielen geleitet ist, in einer vergleichbaren Lage gehandelt hätte, so dass aus den in Rede stehenden Maßnahmen kein wirtschaftlicher Vorteil erwachsen sei, den das Unternehmen unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte. Wenn diese Argumentation tatsächlich zutrifft, stellen die von der FBS umgesetzten Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen dar.
7.1. Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers - allgemeine Erwägungen
(136)
Zur Beurteilung, ob ein bestimmter von einem öffentlichen Unternehmen mit einem Dritten für die Lieferung von Waren oder Dienstleistungen geschlossener Vertrag dem Dritten einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, untersucht die Kommission, ob ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der von Rentabilitätsaussichten geleitet ist, in einer vergleichbaren Lage ähnliche Maßnahmen ergriffen hätte. Das Verhalten eines öffentlichen Unternehmens - wie die FBS - ist mit dem eines hypothetischen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers im Hinblick darauf zu vergleichen, wie sich dieser marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber bei Abschluss des fraglichen Geschäfts verhalten hätte, unter Berücksichtigung der zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Informationen und vorhersehbaren Entwicklungen und unabhängig von den anschließenden Ereignissen.
(137)
Das Kriterium der zu erwartenden Rentabilität für das betreffende öffentliche Unternehmen ist daher von zentraler Bedeutung. Das bedeutet nicht zwangsläufig, dass der Kapitalgeber ein Geschäft nur zum Zweck einer kurzfristigen Rentabilität eingehen muss, damit das Geschäft keine staatliche Beihilfe beinhaltet. Laut Urteil des Gerichtshofs kann das Verhalten eines öffentlichen Kapitalgebers mit dem eines privaten Kapitalgebers verglichen werden, der sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt (40).
(138)
In der vorliegenden Sache hat die Kommision zunächst geprüft, ob die von der FBS seit 2003 verfolgte LCC-Strategie mittel- und langfristig positive Ergebnisse hätte hervorbringen können und ob es aus Rentabilitätsgründen sinnvoll gewesen wäre, Schönefeld zu schließen. Anschließend hat die Kommission jede einzelne Maßnahme, die Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens war, nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers geprüft. Diese Prüfung hat ergeben, dass es sich bei den geprüften Maßnahmen nicht um staatliche Beihilfen handelte.
7.2. Voranalyse: Beurteilung der strategischen Optionen der FBS aus der Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers
(139)
In den Abschnitten 2, 3.1 und 3.2 wurden die wirtschaftlichen Zusammenhänge beschrieben, in denen die FBS den Flughafen Schönefeld Anfang der 1990er Jahre und 2003 betrieb.
(140)
Wie in diesen Abschnitten dargelegt, betrieb die FBS auch die anderen Berliner Flughäfen, d. h. Tempelhof und Tegel. Tempelhof wurde aufgrund seiner besonderen Gegebenheiten und seiner innerstädtischen Lage von Anfang an nicht als geeignete Infrastruktur für eine Expansion in Betracht gezogen. Tegel war ein moderner Flughafen, der für Fluggesellschaften wie Fluggäste insgesamt attraktiver war als Schönefeld, da er über modernere Infrastrukturen verfügte und näher zum Stadtzentrum lag. In den 1990er Jahren war Tegel bereits nahezu voll ausgelastet und konnte zur Verhinderung langfristiger Kapazitätsengpässe nicht wesentlich erweitert werden. Demgegenüber wurde die Kapazität von Schönefeld längst nicht ausgeschöpft, und der Flughafen konnte bei Bedarf erweitert werden.
(141)
Ein zweites wichtiges Element vor diesem Hintergrund war die Aussicht der Schaffung eines einzigen Flughafens für Berlin, der alle bestehenden Berliner Flughäfen ersetzen und in Schönefeld ansässig sein sollte. Wie in Erwägungsgrund 14 dargelegt, wurde die Entscheidung zur Durchführung eines solchen Vorhabens durch den Konsensbeschluss zwischen der deutschen Bundesregierung und den Ländern Berlin und Brandenburg im Mai 1996 formalisiert.
(142)
Das dritte wichtige Element war der missglückte Versuch, in den 1990er Jahren einen Teil des Flugverkehrs von Tegel nach Schönefeld zu verlagern, sowie die Tatsache, dass nach einer Stagnation in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre der Flugverkehr in Schönefeld zwischen 2000 und 2003 stetig abnahm. 2003 mussten sich die staatlichen Stellen eingestehen, dass die Privatisierung der Berliner Flughäfen gescheitert war.
(143)
Dies führte 2003 dazu, dass die Behörden und die FBS die für die FBS verfügbaren verschiedenen strategischen Optionen untersuchten. Zu der Zeit wurde, wie oben dargelegt, das Ziel der Schaffung eines einzigen neuen Flughafens für Berlin am Standort Schönefeld unter Einbeziehung eines Teils der in Schönefeld bestehenden Infrastruktur nicht in Frage gestellt (41). Ziel der FBS und der staatlichen Stellen war es demnach, für den Zeitraum von 2003 bis zu der für 2011 geplanten Eröffnung von BER eine optimale Strategie für Schönefeld zu finden. In diesem Zusammenhang wurde, wie bereits in Erwägungsgrund 28 dargelegt, bei der Unternehmensberatungsgesellschaft eine Studie in Auftrag gegeben (die „UBG-Studie“), in der eine Strategie zur Schaffung von Anreizen für Billigfluggesellschaften (Low COST Carrier, LCC) empfohlen wurde (LCC-Strategie).
(144)
Neben der LCC-Strategie (Option 1) verfügte die FBS noch über die beiden Optionen, die bis zum damaligen Zeitpunkt in Schönefeld umgesetzte Strategie fortzuführen (Option 2) oder Schönefeld bis zur Eröffnung des neuen Flughafens BER vorübergehend zu schließen (Option 3).
7.2.1. Gegenüberstellung der Optionen 1 und 2
(145)
Wie im Folgenden dargelegt wird, wäre es für einen von mittel- bis langfristigen Rentabilitätsaussichten geleiteten umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der an der Stelle der FBS handelt, sinnvoll gewesen, Option 1 statt Option 2 zu wählen.
Die UBG-Studie
(146)
Wie in den Erwägungsgründen 29 und 30 dargelegt, zeigte die Unternehmensberatungsgesellschaft auf, dass aus vielfältigen strukturellen Gründen Potenzial für einen wesentlichen Ausbau des Luftverkehrs in Berlin bestand und Berlin im Vergleich zu anderen Hauptstadtflughäfen im Jahr 2003 noch erhebliches Potenzial für die Etablierung und das Wachstum von LCC-Verkehr aufwies.
(147)
Die Unternehmensberatungsgesellschaft stellte einen auf den LCC-Verkehr bezogenen Vergleich zwischen Berlin und anderen Großstädten an. Es stellte sich heraus, dass die LCC-Frequenzen pro Einwohner im Großstadtbereich in Berlin wesentlich niedriger waren (0,011) als in anderen europäischen Großstädten wie London (0,029), Brüssel (0,040), Köln (0,030) und Dublin (0,051). Der Vergleich ergab außerdem, dass der prozentuale Anteil der LCC-Frequenzen an den Gesamtfrequenzen in Berlin wesentlich niedriger war als in anderen wichtigen europäischen Städten. Ausgehend von diesen Zahlen könnte der prozentuale Anteil schätzungsweise von […] auf mindestens […] und möglicherweise sogar auf […] erhöht werden.
(148)
Auf der Grundlage der Erfahrungen in anderen wichtigen Städten schätzte die Unternehmensberatungsgesellschaft, dass bei Maßnahmen zum Ausbau des LCC-Verkehrs zwei Drittel des zusätzlichen LCC-Verkehrs „neue Passagiere“ sein würden, d. h. Passagiere, die nicht von Berlin fliegen würden, wenn durch die in Frage stehenden Maßnahmen kein zusätzliches LCC-Angebot geschaffen würde (42). Der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge war zu erwarten, dass ein Teil dieser „neuen Passagiere“ von anderen Verkehrsträgern wie Bahn oder Bus „abgezogen“ würde.
(149)
Auf der Grundlage dieser Analysen belief sich der Prognose der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge das Potenzial für zusätzlichen LCC-Verkehr in Schönefeld kurzfristig, d. h. zwischen 2003 und 2005, auf eine Zunahme um 600 000 bis 900 000 zusätzliche Passagiere pro Jahr, sowie mittelfristig, d. h. zwischen 2005 und 2010, auf 300 000 zusätzliche Passagiere pro Jahr. Infolge dieses starken Anstiegs war zu erwarten, dass in Schönefeld zwischen 3 Mio. und 4,2 Mio. Passagiere mehr als im Jahr 2003 abgefertigt werden können. Das bedeutete, dass die FBS sich erhoffen konnte, 2010 ein Gesamtpassagiervolumen zwischen 4,7 Mio. und 5,9 Mio. Passagiere in Schönefeld zu erreichen (43).
(150)
Anschließend wurde in der UBG-Studie die Durchführbarkeit einer auf LCC in Schönefeld ausgerichteten Strategie im Detail bewertet, wobei mögliche Hindernisse und Faktoren ermittelt wurden, die den Erfolg einer solchen Strategie schmälern können.
(151)
Zunächst wurden die operationellen Anforderungen der LCC eingehend analysiert, die sich von denen traditioneller Fluggesellschaften in verschiedener Hinsicht unterscheiden. Die Analyse legte die Situation einer Reihe europäischer Flughäfen zugrunde, die von LCC genutzt werden. Sie ergab die folgenden von den LCC erwarteten Hauptanforderungen:
-
kurze Bodenzeiten (25-30 Minuten (44)) - wichtigste Anforderung;
-
auf ein Minimum beschränkte Flughafendienste bei der Abfertigung von Passagieren und Gepäck, jedoch einen hohen Qualitätsstandard bei den geforderten Dienstleistungen;
-
„Walk-Boarding“ (45) anstelle der kostspieligeren Nutzung von Fluggastbrücken, mit kurzer Distanz zwischen Terminal und Vorfeld;
-
einfache und funktionale Infrastruktur ohne teure IT-Systeme, intuitive und einfache Wegeführung innerhalb des Flughafens;
-
ausreichende Verkehrsanbindung an den Flughafen;
-
exklusive Zuweisung von Flugsteigen, Verkaufs- und Check-in-Schaltern sowie die Bereitstellung ausreichender Büroflächen für die LCC.
(152)
Der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge konnte Schönefeld diese Anforderungen im Großen und Ganzen erfüllen. Insbesondere waren in Schönefeld kurze Bodenzeiten in operationeller Hinsicht möglich. Darüber hinaus betonte die Unternehmensberatungsgesellschaft das Vorliegen einer optimalen Verkehrsanbindung an den Flughafen durch Bus, Bahn und Straße. Dennoch wurden in der Studie verschiedene relativ unbedeutende Lücken und Schwächen in Bezug auf Walk-Boarding, die exklusive Zuweisung von Terminalbereichen und Büroflächen, die intuitive Wegeführung innerhalb des Flughafens und die Entfernungen zwischen Terminals und Vorfeldern festgestellt. Teilweise mit Blick auf die Lösungen, die in anderen von LCC genutzten Flughäfen praktiziert werden, wurde von der Unternehmensberatungsgesellschaft eine Reihe relativ begrenzter möglicher Anpassungen empfohlen, um die Anforderungen der LCC, die an der Aufnahme ihres Flugbetriebs in Schönefeld interessiert waren, vollständig zu erfüllen. Es wurden keine umfangreichen Investitionen in die Infrastruktur oder wesentliche Änderungen der bestehenden Infrastruktur für notwendig erachtet. Insbesondere schien es möglich, im Bereich Walk-Boarding der bestehenden Infrastruktur zusätzliche Walk-Boarding-Gates innerhalb weniger Monate und zu geringen Kosten hinzufügen.
(153)
Des Weiteren bewertete die Unternehmensberatungsgesellschaft den Wettbewerbsdruck, dem der LCC-Betrieb in Schönefeld ausgesetzt wäre, sollte sich die FBS für den LCC-Ausbau entscheiden. Die Unternehmensberatung kam zu dem Schluss, dass der Wettbewerbsdruck begrenzt wäre, vor allem weil die am nächsten liegenden internationalen Flughäfen, die wesentliche LCC-Verkehre abwickeln könnten, wie Dresden, Leipzig oder Hannover, zu weit entfernt sind, um ein wesentliches Drohpotenzial darzustellen. Der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge bestätigt dies, dass das erhebliche Potenzial für LCC-Verkehr im Raum Berlin in der Tat in Schönefeld realisiert werden könnte.
(154)
Darüber hinaus ermittelte und analysierte die Unternehmensberatungsgesellschaft die verschiedenen Optionen, die der FBS zur Verfügung standen, um den LCC attraktive Flughafenentgelte anzubieten. Dieser Aspekt wurde als maßgebliches Element einer möglichen LCC-Strategie erachtet. Tatsächlich ist es unbestritten, dass LCC aufgrund ihrer eigenen Preispolitik gegenüber Fluggästen, die sich aus einer auf hohe Volumen und attraktive Preise ausgerichteten Strategie ergibt, niedrige Flughafenentgelte von den Flughafenbetreibern verlangen. Da es sich bei LCC zudem häufig um Fluggesellschaften handelt, die „Punkt-zu-Punkt“- anstelle von „Hub-and-Spoke“-Verbindungen anbieten, können LCC auf sehr flexible und dynamische Weise neue Flugverbindungen aufnehmen, bestehende Verbindungen einstellen oder die Frequenzen erhöhen oder senken. Dadurch können sie mehr Druck auf die Flughafenbetreiber ausüben, um die niedrigstmöglichen Flughafenentgelte zu erzielen. Somit war klar, dass eine LCC-Strategie ohne ein attraktiveres Flughafenentgeltsystem in Schönefeld zum Scheitern verurteilt wäre.
(155)
Die von der Unternehmensberatungsgesellschaft geprüften und bewerteten Optionen waren im Einzelnen i) eine allgemeine Senkung der Flughafenentgelte, ii) Mengenrabatte, iii) eine leistungsbezogene Differenzierung und iv) eine Kombination der genannten grundlegenden Optionen. Auf der Grundlage einer rechtlichen Prüfung und einer betriebswirtschaftlichen Bewertung dieser Optionen wurde ein Ansatz empfohlen, der aus der Kombination einer allgemeinen Senkung der Flughafenentgelte, eines Mengenrabatts für Passierentgelte und einer Differenzierung bei den Entgelten in Abhängigkeit von den angebotenen Dienstleistungen bestand, wobei diese Differenzierung vor allem die Befreiung von Positionsentgelten bei Bodenzeiten unter 30 Minuten mit sich bringen würde. Abgesehen von der allgemeinen Senkung der Flughafenentgelte zielten diese Maßnahmen speziell darauf ab, nur LCC zu begünstigen, die nach Schönefeld umsiedeln, und waren nicht für Fluggesellschaften gedacht, die Schönefeld bereits nutzten. Sinn dieser Strategie war die Gewinnung neuer Fluggesellschaften ohne negative Auswirkungen auf die Einnahmen, die von den bereits in Schönefeld operierenden Fluggesellschaften generiert wurden.
(156)
Schließlich ermittelte und analysierte die Unternehmensberatungsgesellschaft verschiedene mögliche Maßnahmen, mit denen die nicht luftfahrtgebundenen Einnahmen (Non-Aviation-Einnahmen) gesteigert werden könnten - insbesondere aus dem Betrieb von Restaurants und Lebensmittelketten, Parkeinrichtungen, Shuttles, Werbeflächen usw. Bei diesen Empfehlungen wurden das Volumen und die Art (46) des zusätzlichen Verkehrs berücksichtigt, der infolge der vorgeschlagenen LCC-Strategie erwartet wurde.
(157)
In ihrer Studie legte die Unternehmensberatungsgesellschaft eine solide Methodik zugrunde und führte eine detaillierte Bewertung durch, in der alle relevanten Faktoren berücksichtigt wurden. Im Besonderen stellt die Quantifizierung des Potenzials für zusätzlichen LCC-Verkehr, die auf den spezifischen Merkmalen des Berliner Raums sowie auf der Erfahrung großer „Benchmark-Flughäfen“ basiert, eine sorgfältige Analyse dar. Sinnvoll war ebenfalls die Prüfung, inwieweit eine LCC-Strategie durch konkurrierende Flughäfen behindert werden könnte, wobei die Schlussfolgerungen aus dieser Analyse schlüssig sind. Die Prüfung der Anforderungen seitens der LCC, die möglicherweise an einer Aufnahme ihres Betriebs in Schönefeld interessiert waren, sowie die Ermittlung von Maßnahmen, mit denen Schönefeld diese Anforderungen vollständig erfüllen könnte, ist ebenfalls solide. Diese Analyse ist in der Tat systematisch und sehr detailliert. Dasselbe gilt für die Analyse der verschiedenen möglichen Flughafenentgeltsysteme, mit denen LCC gewonnen werden sollten.
(158)
Ferner sei darauf hingewiesen, dass die Unternehmensberatungsgesellschaft im Rahmen ihrer Studie eine Reihe von Unterlagen für die FBS erstellte, die gemeinsam mit den von der FBS selbst erstellten Unterlagen (einschließlich eines Ex-ante-Finanzierungsplans vom 5. September 2003 mit Rentabilitätsprognosen) die Grundlage für die Entscheidung der FBS bildeten. Tabelle 8 enthält eine Übersicht über das finanzielle Ergebnis, das im Jahr 2003 aufgrund der LCC-Strategie und einer Strategie erwartet wurde, in der die FBS sich weiterhin auf den traditionellen Verkehr konzentrieren würde (in der Studie des zweiten Gutachters als „Option 1“ bezeichnet). Im Hinblick auf die LCC-Strategie wurden zwei Szenarien berücksichtigt, ein „pessimistisches Szenario“ und ein „realistisches Szenario“, die sich durch die Höhe des erwarteten zusätzlichen LCC-Verkehrs unterscheiden.
Tabelle 8
Finanzielle Folgen von Option 1 und Option 2 im Hinblick auf die erwartete Gewinnmarge in Schönefeld im Zeitraum 2003-2012 (in Mio. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gewinnmarge ohne LCC (Option 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Gewinnmarge mit LCC (Option 2 - „pessimistisches Szenario“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Gewinnmarge mit LCC (Option 3 - „realistisches Szenario“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Quelle:
Finanzierungsplan der FBS.
(159)
Sowohl für das „realistische“ als auch für das „pessimistische“ Szenario wurden die obenstehenden Schätzungen aus den von der Unternehmensberatungsgesellschaft aufgestellten Prognosen für den zusätzlichen LCC-Verkehr abgeleitet. Diese Schätzungen bestätigen tendenziell, dass die LCC-Strategie zu einer günstigeren finanziellen Situation führt als eine kontrafaktische Situation, in der die FBS weiterhin auf traditionelle Fluggesellschaften setzt. Tatsächlich müsste die FBS bei Auswahl von Option 1 davon ausgehen, bis 2012 weiterhin bedeutende Verluste zu verzeichnen, ohne diese Verluste wesentlich senken zu können. Demgegenüber konnte bei Umsetzung der LCC-Strategie eine deutliche und stetige Reduzierung der Verluste erwartet werden, wobei beim „realistischen Szenario“ ab 2009 mit einer Rückkehr zur Rentabilität gerechnet werden konnte.
(160)
Die Schlussfolgerungen in der UBG-Studie in Verbindung mit den eigenen Prognosen der FBS wären von einem von mittel- bis langfristigen Rentabilitätsaussichten geleiteten umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber als solide Grundlage für eine strategische Entscheidung betrachtet worden. Für einen solchen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber wäre es folglich sinnvoll gewesen, Option1 statt Option 2 zu wählen.
Die Studie des ersten Gutachters
(161)
Wie bereits ausgeführt, gab die FBS bei der der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft […] („erster Gutachter“) eine Studie in Auftrag, um das Material, auf das sich die FBS bei ihrer Entscheidung über die LCC-Strategie gestützt hatte, einem Stresstest zu unterziehen („Studie des ersten Gutachters“). In der 2007 abgeschlossenen Studie wurde der Schluss gezogen, dass es aus der Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers sinnvoll gewesen sei, die LCC-Strategie mit der entsprechenden Entgeltordnung, d. h. der Entgeltordnung 2004, einzuführen. Als Grundlage für die Analyse verwendete der erste Gutachter eine Reihe von Dokumenten aus dem Jahr 2003, insbesondere einen von der FBS für den Zeitraum 2004 bis 2012 erstellten Finanzierungsplan, sowie Unterlagen, die die Unternehmensberatungsgesellschaft im Rahmen ihrer Studie für die FBS erstellt hatte.
(162)
Die Schlussfolgerungen des ersten Gutachters stehen im Einklang mit jenen der UBG-Studie. Auch wenn die Studie des ersten Gutachters für die Würdigung durch die Kommission nicht maßgeblich ist, stellt sie dennoch ein weiteres Element dar, das bestätigt, dass es für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber sinnvoll gewesen wäre, sich für Option 1 statt für Option 2 zu entscheiden.
Schlussfolgerung
(163)
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen wird die Schlussfolgerung gezogen, dass es für einen von mittel- bis langfristigen Rentabilitätsaussichten geleiteten, umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der an der Stelle der FBS gehandelt hätte, sinnvoll gewesen wäre, im Jahr 2003 die Option 1 statt Option 2 zu wählen.
7.2.2. Option 3 im Vergleich zu den Optionen 1 und 2
(164)
Wie bereits erwähnt, wäre die Schließung von Schönefeld (Option 3), zumindest bis zur Eröffnung von BER, eine mögliche Option für die FBS gewesen. Die FBS hätte diese Entscheidung nicht erst 2003 (das Jahr, in dem sich die FBS für die Einführung der LCC-Strategie entschied), sondern ebenfalls früher oder später treffen können. Aus den verfügbaren Unterlagen geht hervor, dass die FBS diese Option anscheinend nie ernsthaft in Erwägung gezogen hatte, zumindest nicht seit dem Abschluss des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags im Jahr 1992. Zudem wurden die Vorteile einer solchen Option in der UBG-Studie nicht analysiert.
(165)
Zur Beurteilung, ob ein von Rentabilitätsaussichten geleiteter umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber diese Option im Vergleich zu den Optionen 1 und 2 als vorteilhafter eingestuft hätte, ist die Berücksichtigung des BER-Vorhabens wesentlich. Wie in Erwägungsgrund 14 dargelegt, wurde mit der Planung für die Schaffung eines einzigen Flughafens für Berlin im Januar 1992 begonnen, und am 20. Juni 1993 wurde bekanntgegeben, dass das Gebiet südlich von Schönefeld, neben dem bestehenden Flughafen, als einer der möglichen Standorte für die Infrastruktur des neuen Flughafens BER zur Auswahl stand. Somit war bereits 1992/1993 die Tatsache, dass der einzige neue Flughafen für Berlin in Schönefeld geschaffen werden könnte, mehr als eine vage Möglichkeit. Diese Möglichkeit wurde mit dem zwischen der Bundesregierung und den Ländern Berlin und Brandenburg am 28. Mai 1996 unterzeichneten Konsensbeschluss Gewissheit, die seither nie in Frage gestellt wurde.
(166)
Vor diesem Hintergrund hätte die Schließung Schönefelds für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber eine Reihe wesentlicher Nachteile mit sich gebracht. Zunächst ist daran zu erinnern, dass Tegel, während Tempelhof nach und nach seinen Betrieb einstellte, seit den 1990er Jahren zunehmend an seinen Kapazitätsgrenzen operierte; zudem hatte der Verkehr in Tegel, wie Tabelle 1 zeigt, seit diesem Zeitraum deutlich zugenommen (47). Tegel konnte keinesfalls den gesamten Verkehr im Raum Berlin bewältigen. Schönefeld war notwendig, um ausreichende Flughafenkapazitäten in Berlin sicherzustellen, und die Schließung von Schönefeld hätte zu einem wesentlichen Engpass geführt. Tatsächlich wurden zwischen 1991 und 2003 in Schönefeld zwischen 13 % und 20 % des gesamten Passagierluftverkehrs in Berlin abgefertigt. Schönefeld wurde vor allem in Stoßzeiten benötigt, d. h. in den Zeiten, in denen in Berlin eine hohe Zahl von Charterflügen abgefertigt werden müssen. Darüber hinaus war Schönefeld aber auch für Frachtflüge unverzichtbar, da Schönefeld im Gegensatz zu Tegel über eine 24-Stunden-Genehmigung verfügt und dort somit auch Nachtflüge möglich sind. Außerdem konnten Tegel und Tempelhof nicht derart erweitert werden, um die Kapazitätsengpässe langfristig zu überwinden (48).
(167)
Hinzu kommt, dass Schönefeld selbst über beträchtliche freie Kapazitäten verfügte und somit zusätzlichen Verkehr hätte abfertigen können. Wie Tabelle 1 zeigt, bot die Präsenz von Schönefeld die Möglichkeit für einen deutlichen Anstieg des Berliner Flugverkehrs im Laufe der Zeit, insbesondere seit der Einführung der LCC-Strategie im Jahr 2003. Tatsächlich stieg der Verkehr in Berlin zwischen 2003 und 2006 von 13,3 Mio. auf 18,4 Mio. Passagiere, wobei mehr als 80 % dieses Zuwachses von Schönefeld aufgefangen wurden. Aus diesem Grund hätte die Schließung Schönefelds Berlin nicht nur einen wesentlichen Anteil des vorhandenen Verkehrs entzogen, sondern auch eines wesentlichen Wachstumspotenzials beraubt.
(168)
Die Aussicht, dass die Schließung eines Flughafens zu einem Kapazitätsengpass in dem Raum führen könnte, in dem der Flughafen angesiedelt ist, und die Möglichkeiten für eine Steigerung des Luftverkehrs in diesem Raum einschränken könnte, würde für sich genommen einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der sich eher von Rentabilitätsaussichten als von öffentlichen politischen Zielen leiten lässt, nicht zwangsläufig von einer Schließung abhalten. Im vorliegenden Fall hätten sich die Schließung Schönefelds und die daraus resultierenden Folgen für die Gesamtkapazität der Flughafeninfrastruktur im Raum Berlin und demzufolge für den gesamten Luftverkehr in diesem Raum jedoch in beträchtlichem Maß auf den Verkehr in BER, als künftig einzigen Flughafen im Raum Berlin, zu Beginn seines Betriebs ausgewirkt. Bei einer Schließung Schönefelds hätte BER seinen Betrieb zu weit schlechteren Geschäftsbedingungen, d. h. mit einem wesentlich niedrigeren Verkehrsaufkommen, aufgenommen als bei der Fortsetzung des Betriebs von Schönefeld. Diese Tatsache hätte einen an der Stelle der FBS agierenden, umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber von einer Schließung Schönefelds abgeschreckt, da die Schließung sich auf die Rentabilität des Unternehmens ausgewirkt hätte.
(169)
Wenn Schönefeld vor der Eröffnung von BER geschlossen worden wäre, hätte die FBS den gesamten anfänglichen Verkehr in BER schaffen müssen. Dazu hätte sie die in Tegel operierenden Fluggesellschaften davon überzeugen müssen, ihren Betrieb zum neuen Flughafen zu verlagern (anstatt den Betrieb lediglich einzustellen). Außerdem hätte die FBS Fluggesellschaften, die Berlin nicht anflogen, dafür gewinnen müssen, ihren Flugbetrieb in Berlin aufzunehmen. Eine solche Situation wäre wesentlich ungünstiger, als wenn Schönefeld bei der Eröffnung von BER weiterhin in Betrieb wäre. Im letzteren Szenario würde ein wesentlicher Anteil des anfänglichen Verkehrs des neuen Flughafens auf „natürliche“ Weise durch bereits in Schönefeld operierende Fluggesellschaften sowie durch Fluggesellschaften geschaffen, die aufgrund der LCC-Strategie ab 2003 gewonnen werden konnten.
(170)
Darüber hinaus hätte die Schließung Schönefelds weitreichende verwaltungsbezogene Auswirkungen auf das BER-Vorhaben mit sich gebracht. Die Schließung Schönefelds hätte den Widerruf seiner Betriebsgenehmigung bedeutet. Somit wären ein vollkommen neues Planungsverfahren und eine vollständig neue Betriebsgenehmigung für den neuen Flughafen erforderlich gewesen. Demgegenüber wäre bei einer Fortsetzung des Betriebs in Schönefeld zur Eröffnung von BER lediglich eine Erweiterung von Schönefelds Betriebsgenehmigung erforderlich. Dies hätte einen wesentlich einfacheren Verwaltungsprozess mit deutlich niedrigeren Ausgaben, weniger Zeitaufwand und einem weitaus geringeren Maß an Unsicherheit hinsichtlich des Prozessausgangs zur Folge. Im Falle eines vollkommen neuen Planungsverfahrens und neuer Betriebsgenehmigungen würde insbesondere der ungewisse Ausgang der Umweltverträglichkeitsprüfung des Vorhabens einen hohen Unsicherheitsfaktor darstellen. Darüber hinaus besteht Einhelligkeit darüber, dass im Hinblick auf die öffentliche Akzeptanz ein vollkommen neues Flughafenprojekt eine wesentlich heiklere Sache ist als lediglich die Erweiterung bereits genutzter Flughafeninfrastrukturen.
(171)
Die Einstellung des Betriebs in Schönefeld hätte ebenfalls Kosten im Hinblick auf die Entlassung von Arbeitskräften sowie die bei der Eröffnung von BER spätere notwendige Anwerbung, Einstellung und Schulung neuer Mitarbeiter zur Folge. Dies hätte zu zusätzlichen Kosten und operativen Schwierigkeiten geführt im Vergleich zu einem Szenario, bei dem das Personal in Schönefeld unmittelbar verfügbar wäre, um bei der Eröffnung des neuen Flughafens dort eingesetzt zu werden.
(172)
Die Quantifizierung der oben dargelegten Aspekte ist vor allem deshalb sehr schwierig, da sie die kurz-, mittel- und langfristige wirtschaftliche Situation eines zukünftigen Flughafens betreffen. Unbestritten ist jedoch, dass diese Aspekte die wirtschaftlichen Bedingungen für die Eröffnung und den Betrieb von BER als auch die Durchführbarkeit des Vorhabens, das für die FBS von großer strategischer Wichtigkeit ist, wesentlich beeinflussen. Aus diesem Grund sind diese negativen Umstände, selbst auf qualitativer Basis, als ausreichend schwerwiegend anzusehen und überwiegen daher die etwaigen Vorteile, die durch eine Schließung Schönefelds in Form von Einsparungen bei den Fixkosten zu erwarten wären. Dies gilt insbesondere dann, wenn erwartet werden konnte, dass eine Strategie, die auf den Ausbau des LCC-Verkehrs in Schönefeld ausgerichtet ist, zu positiven Geschäftsergebnissen führen würde.
7.2.3. Schlussfolgerung aus der Voranalyse
(173)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen wird der Schluss gezogen, dass es aus Sicht eines umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht sinnvoll gewesen wäre, Schönefeld zu einem Zeitpunkt zwischen 1992 und der Eröffnung von BER zu schließen. Des Weiteren hätte ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der sich von Rentabilitätsaussichten leiten lässt, von den im Jahr 2003 verfügbaren drei strategischen Optionen sich für Option 1, d. h. die LCC-Strategie, und nicht für die Optionen 2 oder 3 entschieden. Als Teil dieser Strategie hätte er LCC attraktive Flughafenentgelte (und/oder finanzielle Anreize zur Minderung der für die Flughafenentgelte anfallenden Kosten) geboten, um sie für eine Ansiedlung in Schönefeld zu gewinnen.
7.3. Würdigung des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags (Maßnahme 1)
(174)
In der Einleitungsentscheidung hatte sich die Kommission gefragt, ob die FBS sich angesichts der anhaltenden Verluste in Schönefeld wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hatte, als sie die auf der Ebene der FBS-Gruppe in Schönefeld entstandenen Verluste durch die aus dem Betrieb in Tegel und Tempelhof erwirtschafteten Gewinne ausglich (49).
(175)
Der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag wurde am 6. August 1992 unterzeichnet, d. h. lange bevor das Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris (50) am 12. Dezember 2000 erging. Deutschland konnte deshalb berechtigterweise davon ausgehen, dass die Finanzierung der Flughafeninfrastruktur keine staatliche Beihilfe darstellte; entsprechend mussten diese Maßnahmen nicht bei der Kommission angemeldet werden. Daraus folgt, dass die Kommission jetzt nicht auf der Grundlage der Beihilfevorschriften die Rechtmäßigkeit der Finanzierungsmaßnahmen in Frage stellen kann, die vor dem Urteil in der Sache Aéroports de Paris (51), d. h. vor dem 12. Dezember 2000 gewährt wurden (52). Der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag könnte deshalb nur ab dem vorgenannten Datum potenziell eine staatliche Beihilfe darstellen. Der zeitliche Rahmen der Kommissionsuntersuchung zu dieser Maßnahme ist folglich auf den Zeitraum ab dem 12. Dezember 2000 bis zum Tag der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens beschränkt.
(176)
Wie von Deutschland erklärt wurde, ist der Abschluss von Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträgen innerhalb einer Unternehmensgruppe gängige Geschäftspraxis, insbesondere aus unternehmenssteuerrechtlichen Erwägungen. Darüber hinaus ist der „Ausgleich“ von Verlusten und Gewinnen, die in verschiedenen Unternehmen einer Gruppe entstanden sind, ebenfalls üblich. Dies kann in Form eines Gewinnabführungsvertrags sowie als reine Dividendenzahlungen der Tochtergesellschaften an ihre Muttergesellschaften erfolgen. Die bloße Tatsache, dass die FBS-Gruppe 1992 einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag geschlossen und seitdem aufrechterhalten hatte, kann insofern nicht als staatliche Beihilfe gelten.
(177)
Die Kommission hat in Bezug auf das Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers bereits Folgendes erklärt: „(…) dass für unternehmerische Investitionsentscheidungen ein großer Entscheidungsspielraum notwendig ist. Die Prinzipien [Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers] müssen jedoch dann Anwendung finden, wenn ganz außer Frage steht, dass es keine andere plausible Erklärung für die Zurverfügungstellung von öffentlichen Mitteln gibt als die, sie als Beihilfengewährung anzusehen. Sie finden auch dann Anwendung, wenn in einer staatlichen Holdinggesellschaft unrentable Unternehmensteile durch rentable Unternehmensteile subventioniert werden. Dies geschieht in privaten Unternehmen, wenn das betreffende Unternehmen einen strategischen Plan mit Aussicht auf längerfristig realisierbare Gewinne verfolgt oder wenn die Quer-Subventionierung für die Unternehmensgruppe als Ganzes insgesamt einen Vorteil darstellt. In Fällen von Quer-Subventionierung in staatlichen Holdinggesellschaften wird die Kommission ähnliche strategische Ziele berücksichtigen.“ (53).
(178)
Demnach kann in diesem Fall die Quersubventionierung nicht als eine Vorteilsverschaffung für Schönefeld angesehen werden, wenn sie Teil eines strategischen Plans mit längerfristig realisierbaren Gewinnen ist oder wenn sie für die FBS-Gruppe insgesamt einen Vorteil darstellt.
(179)
In Anbetracht aller im Abschnitt 7.2.2 dargelegten Gründe war es zumindest seit 1992 und somit lange vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris (54) klar, dass es sinnvoll war, den Betrieb in Schönefeld aufrechtzuerhalten, anstatt den Flughafen zu schließen, auch wenn er über viele Jahre hinweg Verluste schreiben würde. Die Schließung Schönefelds hätte dem Flughafen BER (der als künftiger einziger Flughafen für Berlin zumindest langfristig Gewinne abwerfen sollte) sogar einen schwerwiegenden wirtschaftlichen Schaden zugefügt und überdies die Durchführbarkeit dieses wichtigen strategischen Vorhabens in Frage gestellt. Die Entscheidung, einen einzigen Flughafen in Berlin zu bauen, beruhte nicht allein auf Erwägungen, die die Flächennutzung und die Umwelt betrafen, sondern hatte auch den zu erwartenden Verkehrszuwachs und die steigenden Einnahmen im Blick. Wie in der Entscheidung der Kommission zur Genehmigung der Beihilfen für den Flughafen BER ausgeführt, hing der Erfolg vom erwarteten Passagierzuwachs in Berlin (55) an einem einzigen Flughafen (56) ab. Zur Aufrechterhaltung des Betriebs von Schönefeld und eventuell mit dem Ziel, Schönefeld zu einem rentablen Flughafen zu machen (indem zunächst Fluglinien dazu bewogen werden, ihren Standort nach Schönefeld zu verlegen, und anschließend die LCC-Strategie umgesetzt wird), musste die Rentabilität des Flughafens sichergestellt werden, indem ein Teil der von Tegel und Tempelhof erwirtschafteten Gewinne zur Finanzierung von Schönefeld verwendet wurden. Somit ist die Quersubventionierung in diesem Fall Teil eines „strategischen Plan[s] mit Aussicht auf längerfristig realisierbare Gewinne“ und stellt in jedem Fall für die FBS-Gruppe als Ganzes langfristig einen Vorteil dar im Vergleich zu einer kontrafaktischen Situation, in der Schönefeld geschlossen worden wäre. FBS konnte erwarten, dass diese langfristigen Vorteile - die erfolgreiche Eröffnung und der profitable Betrieb eines einzigen neuen Flughafens für den Großraum Berlin (sowie die erwarteten Gewinne aus dem Betrieb von Schönefeld nach einigen Jahren praktischer Anwendung der LCC-Strategie) - die von Schönefeld vor der Eröffnung von BER aufgelaufenen Verluste übersteigen werden.
(180)
Demnach hat die FBS-Gruppe durch den Abschluss und die Fortführung des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags sowie durch die Aufrechterhaltung des Betriebs von Schönefeld dem Flughafen Schönefeld keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft (57). Der Abschluss des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags und dessen Durchführung seit dem 12. Dezember 2000 stellen somit keine staatliche Beihilfe dar.
7.4. Verträge zwischen der FBS und verschiedenen Fluggesellschaften: Vorbemerkungen
(181)
Vor der Beurteilung der zwischen der FBS und verschiedenen Fluggesellschaften geschlossenen Verträge sind einige Vorbemerkungen hilfreich, insbesondere im Lichte des Urteils des Gerichts in der Charleroi-Sache („Charleroi-Urteil“) (58), das gefällt wurde, nachdem das förmliche Prüfverfahren in der vorliegenden Sache eingeleitet worden war.
7.4.1. Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf die zwischen der FBS und verschiedenen Fluggesellschaften geschlossenen Verträge
(182)
Einige Beteiligte behaupteten im Wesentlichen, dass die in Frage stehenden Verträge den betreffenden Fluggesellschaften einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hätten, weil die mit diesen Verträgen angebotenen Bedingungen von der für Flughafenentgelte in Schönefeld geltenden generellen Regelung abgewichen hätten bzw. weil nicht allen Fluggesellschaften ausnahmslos die gleichen Bedingungen angeboten worden seien.
(183)
Die durch diese Argumente aufgeworfene wesentliche Frage ist folgende: Wenn für einen von einem öffentlichen Unternehmen betriebenen Flughafen ein öffentliches Entgeltsystem gilt und wenn der Flughafenbetreiber Rabatte auf diese Entgelte oder finanzielle Anreize mit derselben Wirkung wie diese Rabatte (59) anbietet, verschaffen diese Rabatte und Anreize (60) für sich genommen und unter allen Umständen den betreffenden Fluggesellschaften einen wirtschaftlichen Vorteil?
(184)
Diese Frage ist zu verneinen. Im Charleroi-Urteil, in dem es insbesondere darum ging, dass die Region Wallonien einer Fluggesellschaft an einem Flughafen, für den die Region die Befugnis zur Festsetzung der Flughafenentgelte besaß, einen Rabatt angeboten hatte, hat das Gericht ausgeführt: „Der bloße Umstand, dass die Region Wallonien im vorliegenden Fall über Regelungsbefugnisse in Bezug auf die Festsetzung der Flughafengebühren verfügt, schließt nicht aus, dass die Prüfung eines Rabattsystems für diese Gebühren, da dieses von einem privaten Wirtschaftsbeteiligten eingeführt werden kann, nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers durchgeführt werden muss.“ (61). Daraus folgt, dass Rabatte auf Flughafenentgelte (oder finanzielle Anreize, die den Nettogeldfluss von den Fluggesellschaften an den Flughafenbetreiber mindern) nicht automatisch einen wirtschaftlichen Vorteil darstellen. Um beurteilen zu können, ob dies der Fall ist, muss geprüft werden, ob ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der von Rentabilitätsaussichten geleitet ist, der betreffenden Fluggesellschaft ähnliche Rabatte und Anreize eingeräumt hätte (62).
(185)
Für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der einen Flughafen betreibt, kann es viele Gründe geben, nicht allen Fluggesellschaften dieselben Bedingungen anzubieten. Insbesondere kann es sinnvoll sein, Fluggesellschaften, die dem Flughafen ein hohes Passagieraufkommen verschaffen, bestimmte finanzielle Anreize (auch in Form von Marketingzuschüssen) und spezielle Rabatte auf die veröffentlichten Flughafenentgelte zu gewähren. Solche günstigen Bedingungen können objektiv durch den erwarteten zusätzlichen Verkehr und im Hinblick auf die durch diesen zusätzlichen Verkehr generierten Einnahmen aus nicht luftfahrtgebundenen Tätigkeiten gerechtfertigt sein (63). Eine weitere Rechtfertigung ist, dass die Marge je Fluggast, die sich aus den von der Fluggesellschaft gezahlten Flughafenentgelten ergibt, absolut gesehen im Lichte des in Frage stehenden Fluggastaufkommens beträchtlich sein kann, selbst wenn diese Marge durch die Rabatte und finanziellen Anreize gemindert wird.
(186)
Ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der einen Flughafen betreibt, kann bei der Festlegung der den Fluggesellschaften angebotenen Bedingungen zahlreiche Faktoren berücksichtigen. Hierzu zählen nicht nur der erwartete zusätzliche Verkehr, sondern auch der Zeitpunkt, zu dem der Vertrag mit der Fluggesellschaft verhandelt wird (sowie die Situation, in dem sich der Flughafen zu dieser Zeit befindet, insbesondere im Hinblick auf seine Kapazitätsauslastung), die Verbindungen, die die Fluggesellschaft zu bedienen beabsichtigt (64), die operationellen Anforderungen der Fluggesellschaft am Flughafen, die Art der am Flughafen benötigten Dienstleistungen und ihre Merkmale, der von den Fluggesellschaften während der Verhandlungen ausgeübte Druck (65) usw.
(187)
Für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der einen Flughafen betreibt, kann es demnach gerechtfertigt sein, verschiedenen Fluggesellschaften unterschiedliche Bedingungen bei den Flughafenentgelten und finanziellen Anreizen anzubieten, sei es in Form bilateraler Verträge oder in Form von in den Rechtsakten zur Festsetzung der Entgelte enthaltenen Rabatt- und Anreizsystemen (66). Zum Zweck der Beurteilung, ob solche Rabatte und finanziellen Anreize einen wirtschaftlichen Vorteil darstellen, ist festzustellen, ob der Flughafenbetreiber zum Zeitpunkt seiner Entscheidung, die Rabatte und Anreize anzubieten, nach vernünftigem Ermessen davon ausgehen konnte, dass diese Entscheidung profitabel ist oder, in anderen Worten, dass sie im Vergleich zur kontrafaktischen Situation einen höheren Gewinn (oder niedrigere Verluste) zur Folge hat.
(188)
Darüber hinaus gibt es für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber - entgegen den Behauptungen einiger Beteiligter - in Bezug auf die Bedingungen, die ein Flughafenbetreiber den Fluggesellschaften durch bilaterale Verträge (zum Beispiel spezielle Zuschüsse für die Aufnahme neuer Verbindungen) anbietet und die nicht aus den in einer veröffentlichten Entgeltordnung enthaltenen generellen Rabatt- oder Anreizsystemen resultieren, keine Gründe dafür, sicherzustellen, dass diese Bedingungen auf allgemeinen und transparenten Kriterien basieren, welche für alle Fluggesellschaften gelten. Bei der Aushandlung einer bilateralen Vereinbarung mit einer Fluggesellschaft wird von einem umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber erwartet, dass er sich nicht von einer Reihe zuvor festgelegter transparenter Kriterien leiten lässt, die seinen Verhandlungsspielraum einschränken, sondern dass er vielmehr alle relevanten Aspekte der von der Fluggesellschaft vorgeschlagenen Dienstleistungen erwägt. Aus diesem Grund sind die von einigen Beteiligten in Bezug auf die fehlende Transparenz der von der FBS angebotenen Rabatte und finanziellen Anreize vorgebrachten Bemerkungen in dieser Sache im Zusammenhang mit der Anwendung des Grundsatzes eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers irrelevant.
7.4.2. Rechtmäßigkeit der Entgeltordnung 2004 und der bilateralen Verträge zwischen der FBS und verschiedenen Fluggesellschaften nach nationalem Recht
(189)
Die Frage, ob die Entgeltordnung 2004 nach nationalem Recht wirksam geworden ist oder nicht, ist im Zusammenhang mit der Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht relevant, selbst wenn sie nach deutschem Recht wichtig ist. Die Tatsache, dass ein Rabatt auf allgemein geltende Flughafenentgelte oder ein finanzieller Anreiz mit vergleichbarer Wirkung in Form eines bilateralen Vertrags gewährt wurde und nicht durch ein in einer veröffentlichten Entgeltordnung enthaltenes generelles System, ist unbeachtlich. Tatsache ist, dass sich ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber entscheiden kann, Rabatte oder Anreize durch einen der beiden Mechanismen zu gewähren und die Rentabilität einer solchen Entscheidung nicht vom gewählten Mechanismus abhängt. Demnach ist die Frage, ob die von der FBS bestimmten Fluggesellschaften angebotenen Bedingungen aus der bloßen Umsetzung einer gültigen anwendbaren Entgeltordnung oder aus bilateralen Vereinbarungen resultierten, irrelevant.
(190)
Darüber hinaus ist die Frage, ob die FBS nach nationalem Recht zum Abschluss bilateraler Verträge berechtigt war, die von der geltenden Entgeltordnung abweichende Bedingungen festlegen (67), gleichermaßen ohne Relevanz. Hierzu stellte das Gericht im Charleroi-Urteil fest: „(…) braucht die Vereinbarkeit des Verhaltens der eine Beihilfe gewährenden Einrichtung mit dem nationalen Recht nicht berücksichtigt zu werden, wenn es darum geht, ob diese Einrichtung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers gehandelt oder unter Verstoß gegen Art. 87 Abs. 1 EG einen wirtschaftlichen Vorteil gewährt hat.“ (68).
7.4.3. Wirkungen der den in Tegel operierenden Fluggesellschaften angebotenen Bedingungen
(191)
In den Stellungnahmen einiger Beteiligter wurde argumentiert, dass die in Schönefeld operierenden Fluggesellschaften durch niedrige Flughafenentgelte und andere günstige Bedingungen von den in Tegel operierenden Fluggesellschaften subventioniert würden. Diese mutmaßliche Quersubventionierung resultiere daraus, dass die FBS die Wirkung der niedrigen Entgelte in Schönefeld durch hohe Entgelte in Tegel ausgleiche.
(192)
In diesen Stellungnahmen wird unterstellt, dass die in Schönefeld angebotenen Bedingungen nur dann beihilfefrei wären, wenn sie jenen in Tegel entsprechen würden.
(193)
Dies ist jedoch nicht der Fall. Zunächst unterscheiden sich Tegel und Schönefeld nicht nur in Bezug auf die Flughafenentgelte, sondern in vielerlei Hinsicht, vor allem im Hinblick auf die Art der Flughafeninfrastruktur und die Entfernung vom Stadtzentrum. Deshalb sind sie im Verhältnis zueinander nicht als vollständige Substitute anzusehen. Belegt wird dies durch den fehlgeschlagenen Versuch, Fluggesellschaften vor der Umsetzung der LCC-Strategie zur Verlegung ihres Flugbetriebs von Tegel nach Schönefeld zu bewegen.
(194)
Des Weiteren sind die Fluglinien nicht „gezwungen“, von Tegel oder Schönefeld zu operieren. Den Fluglinien stehen darüber hinaus noch zwei weitere Optionen offen: weder von Tegel noch von Schönefeld aus zu operieren oder diese Flughäfen mit geringerer Kapazität zu nutzen (und ihre Flugzeuge und ihre Crew auf anderen Strecken als von Berlin aus einzusetzen, denn LCC können nachweislich ihre Kapazitäten sehr schnell auf neue Marktbedingungen einstellen). Somit könnte jeder Versuch seitens der FBS, einer Fluggesellschaft, die die Aufnahme ihres Flugbetriebs in Schönefeld erwägt, dieselben Bedingungen wie in Tegel aufzuerlegen, dazu führen, dass die Fluggesellschaft ihre Pläne aufgibt und beschließt, weder von Schönefeld noch von Tegel aus zu operieren oder weniger Flüge von Berlin aus anzubieten.
(195)
Somit bestünden für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber keine Gründe, bei der Festlegung der Entgelte für Schönefeld die in Tegel vorherrschenden Bedingungen zu berücksichtigen. Aufgrund derselben Überlegungen und in Anbetracht der begrenzten wirtschaftlichen Bedeutung, der Verkleinerung bzw. der Schließung von Tempelhof gäbe es für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber auch keinen Grund, bei der Festlegung der Entgelte für Schönefeld die Bedingungen von Tempelhof zu berücksichtigen.
7.4.4. Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf die Verträge zwischen dem Flughafen und den Fluglinien
(196)
Die Kommission stellt fest, dass die in Rede stehenden Verträge als Teil der Umsetzung der LCC-Strategie zu betrachten sind, die mittel- und langfristig zu positiven Geschäftsergebnissen für Schönefeld führen sollte.
(197)
Für die Beurteilung, ob einer der fraglichen Verträge einen wirtschaftlichen Vorteil gewährt, muss untersucht werden, ob zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber davon ausgegangen wäre, dass sich durch den betreffenden Vertrag ein höherer Gewinn erzielen lässt, als dies anderweitig möglich wäre. Dieser höhere Gewinn wird beziffert durch die Differenz zwischen den voraussichtlich durch den Vertrag erzielten inkrementellen Einnahmen (d. h. die Differenz zwischen den Einnahmen, die erzielt würden, wenn der Vertrag geschlossen würde, und den Einnahmen, die erzielt würden, wenn es keinen Vertrag gäbe) und den voraussichtlich aus dem Vertrag resultierenden inkrementellen Kosten (d. h. die Differenz zwischen den Kosten, die entstanden wären, wenn der Vertrag geschlossen würde, und den Kosten, die entstanden wären, wenn es keinen Vertrag gäbe); der resultierende Cashflow ist durch einen entsprechenden Diskontierungszinssatz zu mindern.
(198)
Des Weiteren müssen in dieser Untersuchung alle relevanten inkrementellen Einnahmen und Kosten in Verbindung mit dem Geschäftsvorgang berücksichtigt werden. Die verschiedenen Elemente (Rabatte auf Flughafenentgelte, Marketingzuschüsse, andere finanzielle Anreize) dürfen nicht getrennt bewertet werden. Hierzu ist folgender Passus aus dem Charleroi-Urteil heranzuziehen: „Im Rahmen der Anwendung des Kriteriums des privaten Kapitalgebers ist ein Handelsgeschäft (…) in seiner Gesamtheit zu betrachten, um zu prüfen, ob sich die staatliche Einrichtung und die von dieser kontrollierte Einrichtung insgesamt betrachtet wie marktwirtschaftlich orientierte Wirtschaftsteilnehmer verhalten haben. Die Kommission muss nämlich bei der Beurteilung der streitigen Maßnahmen alle maßgeblichen Aspekte des streitigen Vorgangs und seinen Kontext berücksichtigen […].“ (69).
(199)
Die erwarteten inkrementellen Einnahmen müssen inbesondere die Einnahmen aus den Flughafenentgelten enthalten unter Berücksichtigung der Rabatte und des durch den Vertrag erwarteten zusätzlichen Verkehrs sowie die voraussichtlichen nicht luftfahrtgebundenen Einnahmen, die durch den zusätzlichen Verkehr erzielt werden. Die erwarteten inkrementellen Kosten müssen vornehmlich alle inkrementellen Betriebs- und Investitionskosten enthalten, die nicht entstanden wären, wenn der Vertrag nicht zustande gekommen wäre; außerdem müssen die inkrementellen Kosten die Kosten für die Marketingzuschüsse und für andere finanzielle Anreize enthalten.
7.5. Würdigung des easyJet-Vertrags von 2003 (Maßnahme 2)
(200)
Der easyJet-Vertrag von 2003 wurde vor Inkrafttreten der Entgeltordnung 2004 ursprünglich für eine Dauer von zehn Jahren geschlossen mit der Option, den Vertrag um weitere zehn Jahre zu verlängern.
(201)
Deutschland hat Unterlagen vorgelegt, aus denen die vorab erstellten finanziellen Prognosen für das Vorhaben hervorgehen, die sich insbesondere auf die Prognosen der FBS vom 17. Dezember 2003 stützten, d. h. die vor Abschluss des Vertrags zwischen der FBS und easyJet am 19. Dezember 2003 liegen (siehe hierzu Erwägungsgrund 37). Die FBS ging davon aus, dass der Vertrag für den Zeitraum 2004 bis 2012 einen jährlichen Zuwachs ihres Betriebsergebnisses bringen würde und dass 2010 das operationelle Break-even erreicht sein würde.
Tabelle 9
Prognosen der FBS zum zusätzlichen Betriebsergebnis aufgrund des easyJet-Vertrags von 2003 (in Mio. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Betriebsergebnis ohne easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zusätzliches Betriebsergebnis mit easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Betriebsergebnis gesamt
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Die Kommission betrachtet diese Prognosen und die ihnen zugrunde liegenden Annahmen als solide Grundlage für eine Unterzeichnung des easyJet-Vertrags von 2003.
(203)
Die auf der Grundlage des easyJet-Vertrags von 2003 zu erwartenden Verkehrsprognosen wurden auf Basis der Anzahl der Flugzeuge, die easyJet entsprechend dem Vertrag in Schönefeld im Laufe der Zeit stationieren sollte, sowie auf Basis eines Auslastungsfaktors von […] berechnet, der angesichts der üblichen Auslastungsfaktoren von LCC plausibel erscheint.
(204)
Im Geschäftsplan waren die Prognosen für alle relevanten inkrementellen Kosten und Einnahmen, einschließlich der luftfahrtgebundenen und nicht luftfahrtgebundenen Einnahmenkategorien, und die Kosten der finanziellen Anreize für easyJet berücksichtigt. In diesen Prognosen waren insbesondere auch der zusätzliche Verkehr und die zusätzlichen Flugbewegungen, die aufgrund des Vertrags und der Vertragsbedingungen erwartet wurden, berücksichtigt.
(205)
Um diese strategische Entscheidung einem Stresstest zu unterziehen, beauftragte die FBS schließlich die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft […] („zweiter Gutachter“) mit der Prüfung, ob ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der von Rentabilitätszielen geleitet ist, diesen Vertrag 2003 unterzeichnet hätte. In diesem Gutachten („Studie des zweiten Gutachters“), das 2007 abgeschlossen wurde, wurden auch Verträge mit anderen Fluglinien untersucht.
(206)
Der zweite Gutachter stützte seine Analyse des easyJet-Vertrags von 2003 auf die bereits in Erwägungsgrund 158 erwähnten Prognosen der FBS.
(207)
Der zweite Gutachter überprüfte die Solidität der von der FBS erstellten Kosten- und Einnahmeprognosen eingehend und nahm auf der Grundlage der zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses verfügbaren Informationen Bereinigungen bei den Annahmen der FBS vor, wenn er der Auffassung war, dass diese nicht angemessen waren.
(208)
In diesem Zusammenhang nahm der zweite Gutachter beispielsweise eine Anpassung im Geschäftsplan vor, um Investitionskosten in Höhe von […] Mio. EUR für die Schaffung zusätzlicher Flugsteige für easyJet in Terminal B einzubeziehen. Ferner erfolgten Anpassungen, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Prognosen der FBS auf der Grundlage eines Entwurfs des Vertrags mit easyJet beruhten, der nicht völlig mit dem letztlich unterzeichneten Vertrag übereinstimmte. Der zweite Gutachter nahm folglich Anpassungen am Geschäftsplan vor, um eine vollumfängliche Übereinstimmung zwischen Geschäftsplan und den Bedingungen des unterzeichneten Vertrags sicherzustellen.
(209)
Zudem berechnete der zweite Gutachter auf der Grundlage der Prognosen der FBS (mit den vorgenannten Bereinigungen) den Kapitalwert (net present value - NPV) des easyJet-Vertrags von 2003 für den Zeitraum 2004-2007 zum Wert am 30. Dezember 2003. Der Kapitalwert einer Zeitreihe von erwarteten Cashflows (Ein- und Auszahlungen) ist definiert als die diskontierte Summe der einzelnen erwarteten Cashflows während des relevanten Zeitraums. Der Kapitalwert ist eine betriebswirtschaftliche Kennziffer, die Unternehmen zur Bewertung der Rentabilität eines Vorhabens heranziehen. Der zweite Gutachter berechnete den aggregierten Kapitalwert des easyJet-Vertrags von 2003 zum Ende eines jeden Jahres bis zum Auslaufen des Vertrags. Hierzu berechnete der zweite Gutachter den zur Diskontierung der Cashflows anzuwendenden Diskontierungszinssatz nach der klassischen Methode des Capital Asset Pricing Model (CAPM) (70), so dass der Diskontierungszinssatz die Kapitalkosten der FBS im Jahr 2003 effektiv widerspiegelte.
(210)
Die resultierenden Kapitalwerte sind in Tabelle 10 aufgeführt:
Tabelle 10
Kapitalwerte der durch den easyJet-Vertrag von 2003 erwarteten Cashflows
Aggregierte Kapitalwerte am Jahresende (Wert 30. Dezember 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitalwert
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(in Mio. EUR)
Quelle:
Studie des zweiten Gutachters.
(211)
Diese Kapitalwerte sind alle positiv und bestätigen, dass es sinnvoll war, 2003 den Vertrag mit easyJet zu schließen.
(212)
Der zweite Gutachter merkte in seinem Bericht an, dass die Wirkung des Vertrags in seiner ursprünglichen Fassung, d. h. für eine Dauer von zehn Jahren mit der Option, ihn um weitere zehn Jahre zu verlängern, auf den Flughafen BER von der FBS im Jahr 2003, als der Abschluss des Vertrags geprüft wurde, nicht berücksichtigt worden war. Dem zweiten Gutachter zufolge sollte der easyJet-Vertrag von 2003 mit seinen ursprünglichen Bedingungen weiterhin mehrere Jahre nach der für 2011 geplanten Eröffnung von BER gelten. Außerdem sah dieser Vertrag Bedingungen vor, die augenscheinlich günstiger waren als die Bedingungen in der für BER bei seiner Eröffnung geplanten allgemeinen Entgeltordnung. Somit bestand dem zweiten Gutachter zufolge das Risiko, dass der bestehende easyJet-Vertrag von 2003 dazu führen könnte, dass andere Fluggesellschaften die FBS erheblich unter Druck setzen, um die Differenz zwischen den in BER vorherrschenden allgemeinen Entgelten und den mit easyJet vereinbarten Entgelten zu reduzieren. Dieses Risiko war 2003 allerdings äußerst gering, angesichts des sich rapide verändernden LCC-Marktes kaum vorhersehbar und schon gar nicht quantifizierbar. Tatsächlich hat sich dieses Risiko nie verwirklicht. Der easyJet-Änderungsvertrag von 2007, der zum Zeitpunkt der Eröffnung des Flughafens BER auslaufen sollte, trat an die Stelle des easyJet-Vertrags von 2003.
(213)
Die zweite Studie bestätigt somit, das ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber den easyJet-Vertrag von 2003 geschlossen hätte.
(214)
Abschließend ist festzustellen, dass der easyJet-Vertrag von 2003 keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
7.6. Würdigung der Verträge mit anderen Fluggesellschaften (Maßnahme 3)
(215)
Die Entscheidungen der FBS über den Abschluss der Verträge mit Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle und Aer Lingus gründeten ebenfalls auf Ex-ante-Prognosen für den inkrementellen Verkehr sowie die inkrementellen Einnahmen und Kosten, aus denen hervorgeht, dass der Abschluss dieser Verträge rentabel war.
(216)
Für jeden dieser Verträge wurden die Prognosen für das erwartete Verkehrsaufkommen auf der Grundlage der angesichts des geplanten Betriebs der Fluggesellschaften zu erwartenden Anzahl an Flugbewegungen und vertretbarer Annahmen bezüglich ihres Auslastungsfaktors berechnet. In diesen Prognosen wurden die Prognosen für alle relevanten inkrementellen Kosten und Einnahmen, einschließlich der luftfahrtgebundenen und nicht luftfahrtgebundenen Einnahmenkategorien, und die Kosten der von der FBS angebotenen finanziellen Anreize für die Fluggesellschaften berücksichtigt.
(217)
Wie im Fall des easyJet-Vertrags von 2003 wurden die Ex-ante-Prognosen der FBS vom zweiten Gutachter einem Stresstest unterzogen. Der Stresstest ergab, dass ein Vertragsabschluss mit diesen Fluggesellschaften bei jedem Vertrag für jedes Jahr der gesamten Vertragslaufzeit weiterhin zu inkrementellen Einnahmen führen würde, die über den inkrementellen Kosten lägen (trotz anderer eher vorsichtiger Schlussfolgerungen). Diese Schlussfolgerung ist das Ergebnis der Analyse, die der zweite Gutachter für jeden Vertrag auf der Grundlage dieser angepassten Prognosen, die vollständig mit der in den Abschnitten 7.4.4 und 7.5 beschriebenen Methodik im Einklang stehen, durchführte. Der zweite Gutachter gründete seine Prüfung und Anpassungen ausschließlich auf den Daten und Prognosen, die der FBS zur Verfügung standen, als der Abschluss des Vertrags geprüft wurde.
(218)
Tabelle 11 enthält die vom zweiten Gutachter für acht der insgesamt neun betroffenen Verträge für den Zeitraum der vorgesehenen Vertragslaufzeit berechneten Ex-ante-Kapitalwerte zum Zeitpunkt des jeweiligen Vertragsabschlusses.
Tabelle 11
Kapitalwerte der Verträge zwischen der FBS und verschiedenen LCC
Fluggesellschaft/Vertrag
Vorgesehene Vertragslaufzeit
Kapitalwert über die Vertragslaufzeit
(in EUR)
Ryanair (erster Vertrag)
1. Mai 2003 bis 30. April 2004
(…)
Ryanair (zweiter Vertrag)
1. Mai 2003 bis 30. April 2008
(…)
Germanwings (erster Vertrag)
26. Oktober 2003 bis 31. Oktober 2006
(…)
Germanwings (zweiter Vertrag)
1. Mai 2004 bis 30. April 2008
(…)
Volare
26. Oktober 2003 bis 31. März 2007
(…)
Icelandair
6. Juni 2004 bis 31. März 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. März 2004 bis 31. März 2009
(…)
Aer Lingus
30. März 2004 bis 31. März 2009
(…)
Quelle:
Studie des zweiten Gutachters.
(219)
Wie aus dieser Tabelle hervorgeht, sind alle Kapitalwerte positiv. Aus diesem Grund wäre es für einen von Rentabilitätsaussichten geleiteten, umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber sinnvoll gewesen, die Bedingungen dieser Verträge zum Zeitpunkt ihrer Unterzeichnung anzunehmen.
(220)
Für den Vertrag mit V-Bird (71) wurde kein Kapitalwert berechnet. Dem zweiten Gutachter zufolge war kein vorab erstellter Geschäftsplan für diesen Vertrag verfügbar. Jedoch sind die Bedingungen dieses Vertrags den Bedingungen des mit Volare geschlossenen Vertrags sehr ähnlich. Beide Verträge wurden fast zeitgleich für eine annährend gleiche Laufzeit (dreieinhalb bzw. vier Jahre) geschlossen. Die Verträge sahen die Anwendung der Entgeltordnung 2003 zur Ermittlung der Flughafenentgelte sowie den gleichen Anreiz in Form eines Zuschusses in Höhe von jeweils […] EUR für Volare und V-Bird vor. Die in beiden Verträgen festgelegten Betriebsbedingungen sahen eine sehr ähnliche Anzahl von Flugbewegungen und denselben Flugzeugtyp vor. Des Weiteren war zum Zeitpunkt des Abschlusses dieser Verträge die Annahme plausibel, dass beide Fluggesellschaften einen ähnlichen Auslastungsfaktor haben würden. Somit war der aus diesen Verträgen resultierende inkrementelle Verkehr vergleichbar. Und schließlich konnte von beiden Verträgen angenommen werden, dass sie ähnliche inkrementelle Betriebskosten für die FBS zur Folge hätten. Angesichts der Ähnlichkeiten zwischen diesen beiden Verträgen war die Schlussfolgerung plausibel, dass der Vertrag mit V-Bird den Test des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers besteht.
(221)
V-Bird stellte seinen Flugbetrieb am 8. Oktober 2004 ein und stellte einen Insolvenzantrag, dem am 18. Oktober 2004 stattgegeben wurde. V-Bird wurde Anfang Januar 2005 liquidiert. Somit existiert kein Unternehmen mehr, das direkt oder indirekt von einer potenziellen staatlichen Beihilfe in Verbindung mit dem V-Bird-Vertrag profitiert hätte.
(222)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen beinhaltet keiner der in Tabelle 6 aufgeführten Verträge staatliche Beihilfen.
7.7. Würdigung des easyJet-Mietvertrags von 2004 (Maßnahme 4)
(223)
Einige Beteiligte waren der Auffassung, dass der easyJet-Mietvertrag von 2004 easyJet die ausschließliche Nutzung von Terminal B am Flughafen Schönefeld zugestanden und anderen Fluggesellschaften den Zugang zu Terminal B verwehrt habe.
(224)
Wie in Erwägungsgrund 55 dargelegt, mietete easyJet im Zeitraum von 2004 bis 2007 eine Fläche von etwa […] m2 in Form von Büroräumen und Check-in-Schaltern an, was 24 % der Gesamtfläche von Terminal B entspricht. Die öffentlichen Flächen von Terminal B (Gänge, Hallen und Café) sind auch für Passagiere anderer Fluggesellschaften zugänglich, da es keine räumliche Trennung zwischen Terminal B und Terminal A gibt.
(225)
Die Zuweisung von Check-in-Bereichen an bestimmte Fluggesellschaften und die Erteilung von Branding- und Werberechten für diese Fluggesellschaften in den unmittelbar umgebenden Bereichen sind übliche Gepflogenheiten an europäischen und internationalen Flughäfen, und solche Vereinbarungen sind weit verbreitet.
(226)
Insbesondere wenn eine Fluggesellschaft oder eine Allianz von Fluggesellschaften eine beträchtliche Zahl von Passagieren von oder zu einem bestimmten Flughafen befördert, ist es aus operativer (und somit aus geschäftlicher) Sicht sinnvoll, deren Aktivitäten in einem einzigen Terminal zu bündeln. Auf diese Weise werden die operativen Prozesse sowohl des Flughafens als auch der Fluggesellschaft optimiert.
(227)
Demnach verschafft ein Flughafenbetreiber einer Fluggesellschaft nicht zwangsläufig einen wirtschaftlichen Vorteil, indem er ihr die ausschließliche Nutzung aller Check-in-Schalter und Büroräumlichkeiten in einem Terminal zugesteht. Dies wäre unter Umständen nur dann der Fall, wenn der Flughafenbetreiber der Fluggesellschaft Bereiche zur ausschließlichen Nutzung zuweisen würde, die den von der Fluggesellschaft benötigten Bedarf überschreiten (wobei andere Fluggesellschaften daran gehindert würden, real verfügbare Kapazitäten zu nutzen), oder wenn die der Fluggesellschaft berechnete Miete übermäßig niedrig wäre. Wie nachstehend dargelegt wird, trifft für den easyJet-Mietvertrag von 2004 keine der genannten Bedingungen zu.
(228)
Seit der Aufnahme ihres Flugbetriebs in Schönefeld war easyJet die bei weitem dominante Fluggesellschaft. Zwischen 2004 und 2007 beförderte easyJet zwischen […] % und […] % aller Fluggäste in Schönefeld. Bereits 2003 wurde vorhergesagt, dass easyJet im Hinblick auf das Verkehrsaufkommen die bei weitem größte Fluggesellschaft sein würde. Aufgrund der vertraglichen Verpflichtung von easyJet, in Schönefeld eine bestimmte Anzahl von Flugzeugen zu stationieren, konnte die FBS von entsprechend hohen Passagierzahlen ab dem Zeitpunkt ausgehen, zu dem easyJet seinen Flugbetrieb aufnahm.
(229)
Der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation zufolge lag die Kapazität von Terminal B bei 600 000 Passagieren pro Jahr; diese Zahl ist deutlich niedriger als die Zahl der Passagiere, die easyJet ab 2004 erwartungsgemäß von und nach Schönefeld befördern würde ([…] Millionen (72)). Somit ist ersichtlich, dass die FBS durch den easyJet-Mietvertrag von 2004 keinerlei Strategie der „Kapazitätshortung“ betrieb, die darauf ausgerichtet war, andere Fluggesellschaften vom Wettbewerb mit easyJet in Schönefeld abzuhalten. 2006 wurden in Terminal B […] Millionen Passagiere abgefertigt, und das ohne größere technische Veränderungen; das entspricht mehr als der doppelten theoretischen Kapazität. Dass ein so hohes Passagieraufkommen abgefertigt werden konnte, war vor allem der Tatsache zu verdanken, dass die Terminaleinrichtungen von nur einer Fluggesellschaft genutzt wurden, wodurch die Passagierströme optimiert werden konnten.
(230)
Im Hinblick auf den Mietpreis ist der Vergleich der Mietpreise an verschiedenen Flughäfen ohne Bedeutung, da sich die Flughäfen hinsichtlich Kapazität, Marktbedingungen und Qualität der Einrichtungen unterscheiden. Die von easyJet gezahlten Mietpreise entsprachen in der Tat dem Mietpreisschema der FBS, ohne Gewährung von Rabatten.
(231)
In Terminal B zahlte easyJet […] EUR pro m2 für Abfertigungsschalterflächen und […] EUR pro m2 für Büroflächen. Mit anderen Fluggesellschaften in anderen Terminals wurden ähnliche Gebühren für vergleichbare Einrichtungen vereinbart. Germanwings beispielsweise zahlte ebenfalls […] EUR pro m2 für Abfertigungsschalterflächen in Terminal A. Aeroflot wurden […] EUR pro m2 für einen Büroraum in Terminal A berechnet. In Terminal B mietete Condor Büroflächen vor easyJet und zahlte eine niedrigere Miete für die gleiche Art von Einrichtungen in Terminal B. Während easyJet […] EUR pro m2 für Büroflächen zahlte, musste Condor nur […] EUR pro m2 zahlen.
(232)
Diese Art des Vergleichs ist angemessen, um zu beurteilen, ob der easyJet-Mietvertrag von 2004 einen wirtschaftlichen Vorteil beinhaltete. Im Gegensatz zu einem Vertrag, der den gesamten Betrieb einer Fluggesellschaft an einem Flughafen und die wesentlichen finanziellen Beziehungen zwischen der Fluggesellschaft und dem Flughafen regelt (73), bezieht sich ein Mietvertrag für Abfertigungsschalterflächen und Büroflächen auf den Zugang zu Einrichtungen, die, zumindest innerhalb eines bestimmten Flughafens, in der Regel als Standardeinrichtungen betrachtet werden können. Darüber hinaus belaufen sich die in solchen Verträgen geregelten Mieten auf geringere Beträge im Vergleich zu Flughafenentgelten, Marketingzuschüssen und anderen finanziellen Anreizen. Aus diesem Grund besteht für den Flughafenbetreiber kein wesentlicher Anreiz darin, maßgeschneiderte Mieten festzulegen oder mit den Fluggesellschaften höchstmögliche Mieten auszuhandeln. Das wirtschaftliche Interesse des Flughafenbetreibers liegt vielmehr darin, den Betrieb einer bestimmten Fluggesellschaft an einem Ort zu bündeln, um die operative Effizienz zum Nutzen seines Kunden sicherzustellen. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Flughafenbetreiber, wie im Fall der FBS, versucht, Fluggesellschaften anzuwerben und sie zur Steigerung ihres Verkehrs zu bewegen.
(233)
Somit wäre es, entgegen der Argumentation von Beteiligten, nicht unbedingt sinnvoll, Fluggesellschaften Bereiche auf der Grundlage von Ausschreibungen zuzuweisen. Eine solche Praxis scheint an europäischen Flughäfen tatsächlich sehr unüblich zu sein. Das von einem umsichtigen, von Rentabilitätsaussichten geleiteten Flughafenbetreiber erwartete Verhalten besteht darin, für jede am Flughafen operierende wichtige Fluggesellschaft hinsichtlich Kapazität und anderer Merkmale geeignete Bereiche zu finden und eine angemessene Miete im Einklang mit den üblichen Gepflogenheiten innerhalb des Flughafens zu berechnen.
(234)
Aus diesen Gründen stellt die Höhe einer Miete keinen wirtschaftlichen Vorteil dar, wenn sie den Mieten weitgehend entspricht, die anderen den Flughafen nutzenden Fluggesellschaften berechnet werden, was auf den easyJet-Mietvertrag von 2004 zutrifft.
(235)
Des Weiteren ist es für einen Flughafenbetreiber sinnvoll, derartige Verträge für eine Dauer abzuschließen, die der Laufzeit des „Haupt“-Vertrags entspricht, der den Betrieb der Fluggesellschaft am Flughafen regelt, was auf den easyJet-Mietvertrag von 2004 zutrifft.
(236)
Im Hinblick auf die Gepäckförderanlage sind die in Terminal A und in Terminal B vorhandenen Systeme aus technischer Sicht identisch, mit Ausnahme eines Aspekts: Die Gepäckförderanlage in Terminal B umfasst ein feststehendes Röntgengerät. Es wurde auf Verlangen der Bundespolizei installiert. Andernfalls wäre die Betriebsgenehmigung von Terminal B widerrufen worden. Die technische Ausstattung der Gepäckförderanlage in Terminal B verschafft easyJet keinen operativen Vorteil wie eine schnellere oder reibungslosere Be- und Entladung von Gepäckstücken. Sie bietet vielmehr eine integrierte Röntgenkontrolle, was jedoch keine Auswirkung auf die Check-in-Verfahren der Fluggesellschaft hat.
(237)
Tatsächlich bereitet das integrierte Sicherheitssystem easyJet vielmehr operative Schwierigkeiten. Bei der Beanstandung eines Gepäckstücks, das eine manuelle Kontrolle erfordert, muss der Fluggast wieder in den Kontrollraum in Terminal B gerufen werden. Der Fluggast befindet sich zu diesem Zeitpunkt aber bereits im Abflugwarteraum und muss informiert und zurückgebracht werden. Dies ist ein aufwendiges Prozedere, das zur Folge hat, dass der von Schönefeld für Passagiere in Terminal B vorgegebene Zeitpunkt des spätesten Check-in mindestens 30 Minuten beträgt. Von easyJet werden derzeit 40 Minuten praktiziert, da andernfalls der rechtzeitige Abschluss des Prozesses nicht garantiert werden kann. In Terminal A bestehen derartige Zwänge nicht. Ein Zeitlimit von 20 Minuten vor Start ist hier gängige Praxis und stellt in technischer Sicht keine Probleme dar.
(238)
Ein weiteres Problem hängt damit zusammen, dass sich die Gepäckförderanlagen in Terminal B und Terminal A hinsichtlich ihrer Störanfälligkeit unterscheiden. Aus der integrierten Sicherheitstechnik und der somit höheren Komplexität resultierte eine Verfügbarkeit der Gepäckförderanlage in Terminal B im Zeitraum von Mai bis Dezember 2004 von […] % der Betriebszeit, während die Gepäckförderanlage in Terminal A zu […] % betriebsbereit war.
(239)
Nach alledem ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass keine der Bestimmungen des easyJet-Mietvertrags von 2004 easyJet einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffte. Demnach stellt dieser Vertrag keine staatliche Beihilfe dar -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die folgenden Maßnahmen, die Deutschland für die unter den Buchstaben a bis l genannten Unternehmen durchgeführt hat, stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar:
a)
der am 6. August 1992 zwischen der Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH und der Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH geschlossene Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag;
b)
der am 19. Dezember 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und easyJet Airline Company Ltd. geschlossene Vertrag;
c)
der am 31. März 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Ryanair Limited geschlossene Vertrag;
d)
der am 28. April 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Ryanair Limited geschlossene Vertrag;
e)
der am 14. Oktober 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und der Germanwings GmbH geschlossene Vertrag;
f)
der am 23. Dezember 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und der Germanwings GmbH geschlossene Vertrag;
g)
der am 22. Oktober 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Volare Airlines S.p.A. geschlossene Vertrag;
h)
der am 3. November 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und V-Bird Airlines B.V. geschlossene Vertrag;
i)
der am 6. Juni 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Icelandair Reykjavik Airport geschlossene Vertrag;
j)
der am 17. Mai 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Norwegian Air Shuttle AS geschlossene Vertrag;
k)
der am 13. Mai 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Aer Lingus Limited geschlossene Vertrag;
l)
der im März 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und easyJet Airline Company Ltd. geschlossene Mietvertrag zur Nutzung bestimmter Flächen und Einrichtungen in Terminal B des Flughafens Schönefeld.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 20. Februar 2014