РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: разпределителни дружества SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2013) 7743)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/457/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят бележки в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези бележки,
като има предвид, че:
ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Céntrica plc и Céntrica Energía S.L.U. (наричани по-нататък с общото название „Céntrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагани в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше регистрирано като помощ, за която не е постъпило уведомление (дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят бележки по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха бележките си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи бележки от следните заинтересовани страни: Xunta de Galicia (писмо от 23 март 2007 г.), Céntrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), Gobierno de Asturias (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - productor de metales (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати бележките на заинтересованите страни до испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Предприятието Céntrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието беше разделено на две части: дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA.36559 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се занимава изключително с помощите за електроразпределителните дружества.
ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 г.
Разграничение между регулирани и нерегулирани дейности
(13)
В законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на електроенергията (оттук нататък ЗСЕ) - крайъгълен камък на испанската електроенергийна система, - се прави основно разграничение между регулирани дейности и либерализирани дейности.
(14)
Производството, вносът, износът и доставките на дребно на електроенергия са либерализирани дейности, т.е. дейности, които икономическите оператори могат свободно да упражняват при пазарни условия и върху които държавата не упражнява строг регулаторен контрол, например чрез контрол на цените и условията на доставка.
(15)
За разлика от това разпределението, преносът и дейностите, извършвани от пазарния оператор (3) и от оператора на системата (4), са изцяло регулирани от държавата. Обикновено държавата регулира тези дейности във всяка електроенергийна система, тъй като операторите, които ги развиват, имат de jure или de facto монопол и иначе пред тях не биха съществували никакви пречки да нарушават правилата на конкуренцията, и те биха могли да налагат монополни цени, по-високи от нормалната пазарна цена.
Разпределение само по себе си и доставка по регулирани тарифи
(16)
През 2005 г. разпределението включва три вида регулирани дейности в испанската електроенергийна система. Първото е самото разпределение. Този вид разпределение представлява пренос на електроенергия до точките на потребление посредством разпределителни мрежи и се явява монопол, тъй като не съществуват алтернативни мрежи. Вторият вид включва някои дейности на търговско управление, тясно свързани с разпределението, като отчитането на електромери, сключването на договори, фактурирането, предоставянето на услуги на клиентите и др. През 2005 г. третата регулирана дейност бяха доставките по регулирана тарифа и по закон те се падаха на разпределителните дружества в добавка към основната възложена им от закона задача (да управляват електроразпределителните мрежи и да предоставят достъп до тях) (5). След реформата, завършена през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по регулирани тарифи.
(17)
По закон разпределителните дружества трябваше да купуват електроенергията, необходима за снабдяване на клиентите, подлежащи на регулиране на организирания пазар на едро („общ резерв“), по цена за деня (пределна цена на системата или „цена на общия резерв“), или директно за снабдяване на производителите на енергия от възобновяеми източници (6), и след това да препродават електроенергията на крайните потребители по приложимата регулирана тарифа.
Роля на разпределителните дружества като финансови посредници на системата
(18)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 различни регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила и/или използването за потребление, и напрежението на връзката към мрежата. Междувременно спрямо крайните потребители се прилагаха още девет регулирани такси за достъп до мрежата на свободния пазар, също основаващи се на напрежението на връзката и други характеристики (7). На свободния пазар крайните потребители плащаха таксите за достъп до мрежата на доставчиците, които на свой ред ги прехвърляха върху разпределителните дружества. На регулирания пазар таксите за достъп до мрежата бяха включени в обща регулирана тарифа, която крайните потребители плащаха на разпределителните дружества (т.е. бяха заложени). От 2005 г. насам Испания направи промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г.
(19)
Решението за равнищата на пакетните регулирани тарифи и на регулираните такси за достъп до мрежата се вземаше предварително и еднократно за цялата година, обикновено преди края на година N+1, макар че равнищата можеха да бъдат коригирани целогодишно (8). Въпреки това годишното повишение на тарифите не можеше да надхвърля определена максимална стойност (9). По принцип всички равнища на тарифите и таксите се фиксираха въз основа на прогнози, за да се гарантира, че регулираните приходи, получени от тяхното прилагане, са достатъчни за покриване на всички регулирани разходи на електроенергийната система. През 2005 г. тези регулирани разходи на системата включваха разходите за доставка на енергия за пакетните тарифи, разходите за закупуване на енергия от специалните подпомагани режими (възобновяеми енергийни източници, комбинирано производство и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производството на електроенергия на испанските острови, подкрепата за въглищата с местен произход, дефицитите от предходните години и др.
(20)
В регулаторната схема на Испания разпределителните дружества бяха и продължават да бъдат основните финансови посредници на системата. Те управляваха всички приходи в системата на регулираните тарифи, т.е. разходите за достъп до мрежата и постъпленията от пакетните тарифи. Тези приходи, известни общо като платими приходи, се използваха за покриване на всички регулирани разходи на системата. Не съществуваха норми, съгласно които определена категория приходи или част от тях да се заделят за конкретна категория разходи или за част от тях. В резултат на това приходите от таксите за достъп до мрежата не бяха предназначени за цялостно или частично покриване на по-високите разходи за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници или на разходите за производство на електроенергия на испанските острови.
(21)
Нетирането на сметките се осъществяваше при процес на ликвидация, извършван под прекия контрол на испанския регулатор - Националната комисия по енергетика (Comisión Nacional de Energía, „CNE“). Възнаграждението на разпределителните дружества (за дейностите, свързани с разпределението само по себе си) също идваше от платимите приходи след приспадане на всички останали разходи.
Разпределителни дружества спрямо доставчици и съответни цени
(22)
Следователно, на испанския пазар на дребно на електроенергия през 2005 г. действаха две категории оператори: разпределителните дружества, задължени да продават по регулирани тарифи, и доставчиците, които продаваха при свободно договаряни условия. По исторически причини в Испания разпределителните дружества са част от вертикално интегрирани групи - оформилите се с течение на времето оператори, които по традиция са експлоатирали разпределителните мрежи в определени географски области и са се променяли единствено вследствие на сливания и консолидиране. На регулирания пазар разпределителните дружества прилагаха пакетни тарифи, при които не се прави разлика между разходите за закупуване на енергия и разходите за достъп до мрежата.
(23)
Доставчиците могат да принадлежат към вертикално интегрирани групи (които обикновено имат различни поделения за производство, разпределение и доставка) или да бъдат нови участници на пазара. Новите участници често нямат производствен капацитет и извършват дейности само на пазара на дребно. Céntrica е един от тези нови участници. На свободния пазар доставчиците налагаха цени, които трябваше да покрият таксата за достъп до мрежата (която такса бяха длъжни да платят на разпределителните дружества), разходите за закупуване на енергия (разходи за закупуване на пазара на едро или разходи за собствено производство на енергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж за пазарна реализация“, който покриваше други разходи (разходи за пускане на пазара, информационни системи, фактуриране и др.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал.
(24)
През 2005 г. съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означаваше, че регулираните тарифи действат като референтна цена (или de facto като ограничение) на цените на свободния пазар. Ето защо даден доставчик можеше да работи рентабилно в определен пазарен сегмент само ако беше налице положителен марж за пазарна реализация, т.е. определена разлика между цената на дребно - в случая регулирана тарифа, на която е имал право клиентът, - и общите разходи, направени за предоставяне на услугата на клиентите.
Тарифният дефицит за 2005 г.
(25)
През 2005 г. равнището, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не даваше възможност за генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие разходи на системата за цялата година. Окончателната ликвидационна процедура за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, установи дефицит в размер на 3 811 млн. евро. Това не беше първият път, при който ликвидационната процедура установява дефицит, но размерът му за 2005 г. беше безпрецедентен. През 2000 г., 2001 г. и 2002 г. вече бяха отчетени по-ниски нива на дефицит.
(26)
Наред с други неща правителството подцени реалните разходи за закупуване на електроенергия. И тъй, макар най-общо казано консумацията на електроенергия от крайните потребители както на регулирания, така и на свободния пазар да нарасна през 2005 г. съгласно прогнозите от декември 2004 г., непредвидените повишения на цените, настъпили през годината, вдигнаха цените на едро до 62,4 EUR/MWh през 2005 г., докато през 2004 г. стойността им беше 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. беше 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(27)
Испанският регулатор CNE посочи, че средно през 2005 г. пакетните тарифи не са отразявали всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на енергия на пазара на едро. По-специално, както се вижда от диаграмата по-долу, само през пет месеца - между януари и февруари 2005 г. и впоследствие в периода между април и юни 2005 г. - цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били под пазарните цени на едро на електроенергията. Въпреки това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - през този 14-месечен период средните цени на едро спаднаха внезапно под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените цени в пакетните тарифи.
Диаграма 1
Среднопретеглена цена на пазара на едро в сравнение с цената на енергията, включена по подразбиране в пакетната тарифа
Източник: CNE, Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
(28)
Един важен фактор, който също допринесе за увеличаване на общите разходи на системата, беше високото равнище на субсидиите за производството на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в „общия резерв“. През 2005 г. този вариант се оказа особено привлекателен, така че в „общия резерв“ участва по-голям брой производители на енергия от възобновяеми източници от първоначално предвидения, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това прякото подпомагане за разходите за непродадената на общия резерв електроенергия по специалния режим (енергия от възобновяеми източници, комбинирано производство), които разходи се регистрираха като регулиран разход в отчетността, през 2005 г. възлизаше на 2 701 млн. евро, което представляваше увеличение от 5,75 % в сравнение с 2004 г. За илюстрация, през 2004 г. разходите на системата за пренос и разпределение възлизаха на 4 142 млн. евро, през 2005 г. - на 4 410 млн. евро, а през 2006 г. - на 4 567 млн. евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране и изплащане на дефицита
(29)
Образуването на дефицит не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (10) необходимите средства за покриване на разликата да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“ - предприятията с право да получат компенсации за невъзвръщаемите разходи (11), в съответствие със следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(30)
Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило право на вземания, представляващо правото на дружествата да получават приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците биха могли да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Тези дружества, с изключение на Elcogás SA, са дружества майки на вертикално интегрирани предприятия, които обикновено извършват дейност в производството на електроенергия, както и в сектора на електроразпределението чрез разпределителни клонове. Както е предвидено в член 24 на Кралски указ-закон № 5/2005, основанията и критериите за определянето на тези пет дружества за целите на предварителното финансиране на тарифния дефицит от 2005 г. - а не на други предприятия, извършващи дейност на испанския пазар на електроенергия, - изглежда са правото им да получават компенсация за невъзвръщаеми разходи, а не например дейността им в сектора на електроразпределението. Всъщност Elcogás SA е било и все още е дружество, опериращо единствено в сектора на производството на електроенергия (12). Също така, за целите на предварителното финансиране на дефицита в електроенергийната система през следващите години Испания е определяла последователно дружеството майка на предприятието (т.е. Endesa S.A Iberdrola S.A.) и неговия клон за производство на електроенергия (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. с Кралски указ - Закон 6/2009), но никога електроразпределителния клон (т.е. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, притежавано дъщерно дружество, отговарящо за електроразпределението при системата от регулирани тарифи през 2005 г.).
(31)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно начините за финансиране на дефицита за 2005 г. от потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (13) испанските власти постановиха, че потребителите ще плащат дефицита за 2005 г. (или по-точно вземанията, предоставени на петимата избрани доставчици) в продължение на 14 1/2 години посредством специален налог, прилаган както спрямо пакетните тарифи, така и спрямо тарифите за достъп. Налогът, изчислен като годишната сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксиран на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесечният Euribor.
(32)
Този налог беше представен като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитната сметка, управлявана от CNE. След това CNE щеше да прехвърля средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на равнищата на тарифите на испанския пазар
(33)
През 2005 г. 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания са задоволяваше на свободния пазар. Това количество съответства на един относително ограничен брой потребители: едва 8,5 % от потребителите се бяха насочили към свободния пазар, а 91,5 % продължаваха да използват регулираните тарифи (което представлява спад спрямо отчетените през 2004 г. 97 %). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях бяха упражнили тази възможност и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от домакинствата и дребните потребители на ниско напрежение, станали допустими през 2003 г. (14), останаха на регулирани тарифи, но въпреки това през 2005 г. също масово преминаха към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. повече от два милиона потребители бяха на свободния пазар (цифрата беше 1,3 млн. през 2004 г.).
(34)
Въпреки това, средното ценово предимство, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда успоредно със закъснялото до известна степен връщане на потребителите на регулирания пазар. Както е показано в таблица 2, броят на потребителите, задоволяващи потребностите си на свободния пазар, се е увеличил през 2005 г., но през 2006 г. е намалял до процента (8,15 %), отчетен през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваното през декември 2004 г. намаляване на количеството енергия, подадена на крайните потребители на свободния пазар през декември 2004 г., е продължило през първата половина на 2005 г. И макар че се е забавило чувствително между юни и септември 2005 г., е продължило през декември същата година и през 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка и дял на енергията на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като процент от центровете за доставка
1,53 %
2,82 %
4,21 %
5,73 %
7,42 %
9,42 %
10,37 %
10,66 %
10,20 %
9,28 %
8,86 %
8,15 %
Като процент от енергията
29,30 %
33,60 %
36,19 %
33,57 %
33,15 %
35,34 %
41,39 %
37,41 %
29,38 %
27,10 %
25,74 %
24,87 %
Източник: доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализиран вариант от 31 декември 2006 г.“
(35)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започна да се проявява в средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да се увеличават значително, договорите за доставка не можеха да се прекратят с незабавен ефект. В резултат на това доставчиците на свободния пазар, и особено онези, които нямаха производствен капацитет, а трябваше да закупуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да избират между това да правят оферти на свободния пазар, равностойни на регулираната тарифа, въпреки потенциалните оперативни загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за закупуване, загубвайки по този начин пазарен дял.
РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(36)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване се основаваше на различни причини, описани по-долу:
(37)
В решението се съпоставяха регулираните тарифи, заплащани от различните категории крайни потребители, с изчислените цени, които биха платили на свободния пазар при липсата на тези тарифи, и се установява, че изглежда е налице предимство в полза на повечето категории потребители. Предполагаемата помощ в полза на крайните потребители е предмет на отделно решение по дело SA.21817 - Регламентирани тарифи за електроенергия: потребители.
(38)
Що се отнася до разпределителните дружества, в решението за откриване на процедурата се посочваше, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла да облагодетелства разпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантиран марж на печалба за своите регулирани дейности. Това предимство изглежда е било предоставено избирателно на тези дружества, тъй като те са единствените пазарни оператори, на които е било разрешено да продават електроенергия на регулирани тарифи.
(39)
Наред с това в решението беше направено заключението, че системата предполага прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат изплатени на крайните бенефициери. Заключението в решението беше, че в светлината на имащата отношение съдебна практика тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(40)
Като се има предвид, че както големите крайни потребители, така и разпределителните дружества извършват дейност на пазари, които обикновено са отворени за конкуренция и търговия в рамките на ЕС, в решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители и на разпределителните дружества.
(41)
След като отбеляза, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, решението за откриване на процедурата разгледа въпроса дали доставката на електроенергия на регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за откриване на процедурата се припомня, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществени услуги в сектора на електроенергията е ограничено от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (15) (наричана по-долу „Директивата за електроенергията“). В Директивата за електроенергията от държавите членки се изисква да установят задължение за предоставяне на всеобщо обслужване (включително по-специално правото на снабдяване на разумни цени), ограничено само до частните потребители и малките предприятия (16). В решението се заключаваше, че в светлината на тази директива доставката на електроенергия на регулирани тарифи за средни и големи предприятия, за разлика от домакинствата и малките предприятия, не може да се счита за истинска УОИИ.
(42)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, и за разпределителните дружества, могат да бъдат счетени за съвместими с общия пазар.
БЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(43)
На поканата на Комисията за представяне на бележки по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, разпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук се разглеждат само бележките, отнасящи се до становището на разпределителните дружества.
БЕЛЕЖКИ НА НЕЗАВИСИМИТЕ ДОСТАВЧИЦИ
(44)
Бяха получени бележки от Céntrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения до голяма степен са равностойни и са представени заедно.
(45)
Най-същественият елемент в бележките на Céntrica е предполагаемата държавна помощ, предоставена на електроразпределителните дружества. Предприятие Céntrica изтъква, че средната покупна цена на електроенергията на пазара на едро през 2005 г. е била почти 70 % по-висока от прогнозната средна покупна цена, включена в пакетните тарифи, установени от правителството с Кралски указ 2329/2004.
(46)
В резултат на това несъответствие между прогнозната и действителната цена приходите на системата не са били достатъчни, за да се покрият разходите, главно защото цената, плащана от разпределителните дружества за закупуване на електроенергия, е била по-висока от регулираната цена, на която е трябвало да я продават. Ето защо разпределителните дружества са отчели дефицит в сметките си. Независимо от това, в резултат от механизма, приет от испанските органи за преодоляване на дефицита при приходите (който механизъм се състои в налагането на изискване към производителите на електроенергия, отговарящи на изискванията, да финансират предварително дефицита в замяна на право на възстановяване на по-късен етап), сметките на разпределителните дружества са продължили да бъдат в равновесие, а загубите им на практика са били компенсирани от държавата.
(47)
Третирането на доставчиците на свободния пазар е било различно, въпреки че те са понесли подобни загуби. Според Céntrica и ACIE доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на разпределителните дружества (17). Нещо повече, те на практика са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, тъй като в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят вече съществуващите. По-специално, ACIE посочва, че в началото на 2005 г. нейните членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар това да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Въпреки това, за разлика от разпределителните дружества, държавата не е компенсирала загубите им. Céntrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
(48)
Според ACIE и Céntrica компенсирането на загубите на разпределителните дружества е нарушило конкуренцията, довело е до дискриминация срещу независимите доставчици и следва да се счита за държавна помощ. Наред с твърденията, че компенсирането на загубите представлява предимство само по себе си, предприятие Céntrica заявява, че заварените на пазара оператори (вертикално интегрираните дружества) са можели да запазят пазарния си дял и да избегнат загуби, като стимулират клиентите да извършват дейност не чрез поделенията си за доставка, които отчитали загуби, а чрез поделенията си за електроразпределение, които съответно биха получили компенсация.
(49)
Според ACIE и Céntrica предимството на заварените предприятия е „специфично“, т.е. селективно, тъй като механизмът за финансиране и компенсиране е облагодетелствал конкретно разпределителните дружества, предоставяйки им финансово и конкурентно преимущество пред доставчиците на свободния пазар. Предприятие Céntrica заявява, че разграничението между разпределителни дружества и доставчици на свободния пазар е било само формално, тъй като и двете категории са се конкурирали на един и същ пазар (продажба на дребно на електроенергия), и двете са били засегнати от пакетните тарифи (дали защото са им наложени по закон, или защото на практика са действали като ограничение на пазарната цена), и двете са закупували електроенергия на една съща цена и са понасяли едни и същи загуби.
(50)
Според предприятие Céntrica преференциалното отношение към разпределителните дружества не е било оправдано от никаква причина, свързана с логиката и структурата на електроенергийната система, нито би могло да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес. Предприятие Céntrica твърди, че системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на мерките във връзка с дефицита, но и защото потребителите са били лишени от правото да разполагат с прозрачни цени и тарифи (18). Тъй като част от цената, която e трябвало да се плати за електроенергията през 2005 г., е била отложена за бъдещи години, окончателните цени са били непрозрачни за потребителите.
(51)
Предприятие Céntrica счита, че селективното предимство, предоставено от разпоредбите за дефицита, е облагодетелствало не само разпределителните дружества, но и вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат тези дружества. Според предприятие Céntrica една вертикално интегрирана група следва да се счита за едно-единствено предприятие за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Предприятие Céntrica твърди, че испанската система позволява на производителите на електроенергия да увеличават цените на пазара на едро и да продължават да получават печалба. При тези обстоятелства групите са били заинтересувани да запазят пазарния дял, с който са разполагали поделенията им за електроразпределение. Следователно вертикално интегрираните групи също следва да се считат за бенефициери на държавна помощ.
БЕЛЕЖКИ НА РАЗПРЕДЕЛИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА
(52)
Бяха получени бележки от UNESA (асоциация, представляваща разпределителните дружества), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa, ENEL Viesgo Distribución и Endesa Distribución. Бележките им до голяма степен съвпадат и са представени заедно.
(53)
Разпределителните дружества (представяни от UNESA) правят разграничение между разпределението само по себе си и дейностите по търговско управление, които смятат за УОИИ, от една страна, и от друга - доставката на регулирани тарифи, която според тях не предполага държавна помощ, тъй като не представлява финансово предимство.
(54)
Разпределителните дружества припомнят, че правният контекст, в който доставчиците и разпределителните дружества упражняват своите дейности, е бил твърде различен, тъй като последните са били задължени да купуват електроенергия за доставка на регулирани тарифи по конкретни начини (или от общия резерв, или от производителите на „специален режим“), докато първите са можели да договарят свободно цените си. Разпределителните дружества не са можели да отказват да доставят електроенергия на клиентите на регулирани тарифи, нито да привличат други клиенти освен тези, които са избирали регулираните тарифи. Разпределителните дружества не са можели да предлагат и допълнителни услуги, докато доставчиците са били свободни да определят своите условия за доставка.
(55)
Следната таблица обобщава различията между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества по отношение на продажбата на дребно на електроенергия (19):
Задължение за доставка
Потенциален пазар
Закупувания на енергия
Доставчици
Не
Всички испански потребители
Всякакъв механизъм
Разпределителни дружества
Да
Само потребители, свързани към техните мрежи
Чрез общия резерв или чрез производителите на специален режим
Покупна цена на едро
Продажна цена
Марж на печалба
Доставчици
Свободно
Свободно
Марж от продажбите
Разпределителни дружества
Цена на „общия резерв“ или на регулирания „специален режим“
Регулирани тарифи
Без марж на печалба
(56)
Така разпределителните дружества правят заключението, че предвид различния правен и фактически контекст доставчиците на свободния пазар са били в конкуренция не с разпределителните дружества, а с регулираните тарифи, действащи като референтна цена на пазара.
(57)
Разпределителните дружества твърдят, че дейността по доставка на електроенергия по тарифа не им е осигурявала никакви печалби или предимства. Докато възнаграждението на разпределителните дружества, произтичащо от разпределението само по себе си и от търговското управление, е включвало марж на печалбата за възстановяване на инвестирания капитал, разпределителните дружества са се ползвали само от възстановяване на разходите си за доставка на електроенергия на регулирани тарифи, без какъвто и да било марж на печалба. По-специално, разходите, „признати“ на дадено разпределително дружество, са се основавали на среднопретеглената цена, платена за електроенергията по време на референтния период. При определени обстоятелства е било възможно тези признати разходи да бъдат по-ниски от действителните разходи, понесени от разпределителното дружество. Когато дейността по регулирани продажби е генерирала излишък, средствата не са отивали при разпределителните дружества, а чрез процедурата по ликвидация са били заделяни за финансиране на други общи разходи на системата. Количеството, признавано от държавата, е било равно на разликата между среднопретеглената цена на покупките на електроенергия, умножена по количеството енергия, прехвърлена от всяко разпределително дружество, след корекция на обикновените загуби.
(58)
Разпределителните дружества твърдят още, че не са получили никакви финансови облаги, преки или косвени, от завръщането към регулираните тарифи на клиентите, избрали свободния пазар, тъй като тяхното възнаграждение за разпределението само по себе си и за търговското управление изобщо не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, или от количеството електроенергия, продавана на тези тарифи.
-
Първо, както вече беше споменато, възнаграждението за доставката на регулирани тарифи е било само възстановяване на разходите.
-
Второ, възнаграждението за разпределението само по себе си също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като се е основавало на обема „прехвърлена енергия“, включващ цялата електроенергия, прехвърлена от разпределителните дружества в рамките на мрежата, независимо дали въпросната енергията се е продавала на регулирани тарифи или на цените на свободния пазар.
-
Трето, възнаграждението за дейностите по търговско управление също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като законът е предвиждал плащания въз основа на броя сключени договори (както за тарифите за достъп, така и за регулираните тарифи), поради което възнаграждението не е било свързано с броя клиенти, плащащи регулирани тарифи. Във всеки случай разпределителните дружества е трябвало да обработват молбите на всички клиенти, като промени във вида свързване, договори, фактуриране на таксите за достъп, отчитане на показанията на електромерите и т.н., независимо от вида на доставката.
(59)
Ето защо разпределителните дружества стигат до заключението, че „компенсацията“, която са получили за доставката на регулирани тарифи, трябва да се разглежда по-скоро като възстановяване на сумите, предварително дължими от тях по силата на закона, или като обезщетение за понесени вреди.
(60)
По-конкретно Iberdrola твърди, че нито от юридическа, нито от икономическа гледна точка не би било правилно вината за дефицита да се приписва на разпределителните дружества. Разходите за закупуване на електроенергия за регулирания пазар са били по вина на електроенергийната система, а не на разпределителните дружества, действащи просто като изпълнители. Приходите от продажбите на регулирани цени никога не са били собственост на разпределителните дружества, а са принадлежали на електроенергийната система като цяло, и затова системата следва да се счита за „продавач“ на електроенергия на регулирани цени. Според Iberdrola в една система, обект на такова регулиране като испанската, не би било разумно да се приписват на разпределителните дружества финансовите дисбаланси, причинени от структурата на регулаторната рамка или от грешки в прогнозните оценки на бъдещите разходи за енергия.
(61)
Iberdrola отбелязва също, че разпределителните дружества не са задържали постъпленията от допълнителната такса, които в качеството си на квота със специално предназначение са били незабавно прехвърляни на депозитната сметка, открита от CNE, и предоставяни на производителите на електроенергия, предварително финансирали дефицита.
БЕЛЕЖКИ НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(62)
Бележките на Автономна област Астурия са същите като тези, представени по-долу от испанското правителство, поради което се позоваваме на последните.
БЕЛЕЖКИ НА ИСПАНИЯ
(63)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала държавна помощ нито за крайните потребители, нито за разпределителните дружества. И по-специално, що се отнася до разпределителните дружества, Испания счита, че получената от тях компенсация съответства на практиката на Съда по делото Altmark и следователно не представлява държавна помощ.
НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
НЕ СЪЩЕСТВУВА НИКАКВА ПРИЧИННО-СЛЕДСТВЕНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ МЕРКИ И ДЕФИЦИТА И ТОЙ НЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРИПИШЕ НА ДЪРЖАВАТА
(64)
Испания твърди, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(65)
Испания счита, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че очакваните разходи да отговарят на очакваното търсене.
(66)
Разпределителните дружества са събирали средства чрез пакетните тарифи и тарифите за достъп, след което са прехвърляли част от тези постъпления на специални сметки (в съответствие с процентите, установени в годишния указ за тарифите). Впоследствие дружествата са приспадали покупките на електроенергия от „общия резерв“ и от производителите на „специален режим“. Ако постъпленията от пакетните тарифи и тарифите за достъп не са покривали разходите за регулираните дейности, се е създавал тарифен дефицит.
(67)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Изключително високите цени през 2005 г. се дължат на непредвидими причини, предполагащи наличие на непреодолима сила (вж. съображение 26).
(68)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро, надхвърлящо прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало, то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Според Испания съществуването на непреодолима сила прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи, че са налице обективните условия за причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
ЛИПСА НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(69)
Испания твърди, че тарифите не включват публични средства. На първо място, в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на ЕС в областта на парафискалните такси, тъй като не се събира от държавата и не съответства на даден налог. Според Испания налогът представлява неразделна част от тарифата и има същото естество. Поради това тарифата е цена на частен доставчик.
(70)
На второ място, средствата не са събирани от държавата и не са били предназначени за фонд, посочен от нея. Тарифите са получавани от разпределителните дружества, а не от държавата, и затова са цени на частен доставчик, които гарантират справедливо възнаграждение на заинтересованите страни (както е предвидено в ЗСЕ). Не са данъци, нито цени от публичния сектор. Държавата не изплаща нищо като възнаграждение, тъй като самата система осигурява възнаграждение по силата на пазарните сили за нерегулираните дейности и по силата на тарифите за достъп, определени от държавата, за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, съгласно съдебната практика по делото Sloman Neptune (20) няма и държавни ресурси. Освен това тези средства никога не са преминавали в държавния бюджет, не са споменавани в законите за бюджета, Сметната палата не ги е проверявала и не е било възможно да бъдат възстановени от длъжник с административни средства. Върху дълговете към електроенергийната система не се начислява лихвеният процент, приложим към дълговете към държавата.
(71)
Испания настоява, че тези средства са били управлявани от испанския регулаторен орган CNE единствено в качеството му на счетоводен посредник. Според испанските власти, в решението си от 2001 г. относно невъзвръщаемите разходи в Испания (SA NN 49/99) Комисията вече е установила, че „преминаването на средства през CNE има основно счетоводно значение. Прехвърлените средства по сметката на името на CNE никога не са били собственост на този орган и незабавно са били изплатени на бенефициерите в съответствие с предварително определена сума, която CNE изобщо не може да променя“. Предвид тази констатация Комисията стига до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима за невъзвръщаемите разходи, представляват държавни ресурси“.
(72)
На трето място, Испания оспорва заключението на Комисията, че регулираните продажби на разпределителните дружества са се финансирали чрез „специален данък“, който всички крайни потребители на електроенергия в Испания са били длъжни да плащат. Според Испания разпределителните дружества не са били „финансирани от държавата“, а са получавали разумно и справедливо възнаграждение за изпълнението на задача, наложена им по закон, която са били задължени да изпълняват.
(73)
Освен това при продажбата на електроенергия по регулирани тарифи и закупуването ѝ от производителите в „общия резерв“, разпределителните дружества генерират дефицит (който е обхванат от механизма за предварително финансиране, създаден с Кралски указ-закон 5/2005), но производителите, а не разпределителните дружества, получават генерираните приходи от добавения към тарифата налог.
ЛИПСА НА ПРЕДИМСТВА
(74)
Испания не е съгласна с предварителното заключение на Комисията, че регулираните тарифи са предоставяли икономическо предимство на разпределителните дружества.
(75)
По отношение на разпределителните дружества, Испания оспорва заключението на Комисията, че тарифните системи са гарантирали марж на минимална печалба на разпределителните дружества. Испания твърди, че доставките по регулирани тарифи от страна на разпределителните дружества са били обосновани от необходимостта да се осигури услуга от общ икономически интерес и че възнаграждението за регулираните дейности е било предназначено само за покриване на разходите, възникнали във връзка с изпълнението на задълженията по отношение на тези дейности.
ЛИПСА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ КОНКУРЕНЦИЯТА И ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
(76)
Според испанските власти регулаторните разпоредби, приложими към доставките по регулирани тарифи, не ограничават свободата на установяване на доставчиците на електроенергия и не съществува преференциално третиране за испанските доставчици в сравнение с доставчиците от друга държава членка.
(77)
През 2005 г. капацитетът на междусистемните връзки на Иберийския полуостров е толкова нисък, че реално не съществува вътрешен енергиен пазар. Становището на испанските власти е, че предвид тази изолация би било непропорционално да се твърди, подобно на Комисията, че тарифата е засегнала конкуренцията и търговията между държавите членки.
(78)
Испанските власти заявяват, че електроенергията не е изнасяна извън Испания и разпределителните дружества, извършващи дейност в страната, не са можели да продават испанска енергия извън националната територия. От друга страна, всяко предприятие, което е отговаряло на определените условия, е можело да участва в разпределителните дейности при същите условия като испанските предприятия и да се ползва от същото правно и икономическо третиране.
(79)
Според Испания, доставчици са развивали свободна и нерегулирана дейност. Били са изправени пред съответните рискове и ползи. Поемането на тези рискове предполага приемане на факта, че в някои непредвидими условия търговската им дейност на дребно може да се окаже непечеливша. Независимо от това рентабилността ще се възстанови възможно най-скоро в зависимост от тарифите или от изчезването на тези изключителни обстоятелства.
АНАЛИЗ В СВЕТЛИНАТА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(80)
Испания заявява, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е противоречало на законодателството на ЕС, тъй като крайният срок за либерализиране на пазара за всички потребители, включително домакинствата, е бил 1 юли 2007 г.
(81)
Според Испания покриването на разходите, направени от разпределителните дружества за доставки на електроенергия по регулирани тарифи, отговаря на четирите критерия от съдебната практика по делото Altmark и следователно тази намеса не попада в понятието за държавна помощ.
(82)
На първо място, доставките на електроенергия представляват услуга от общ икономически интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол). Следователно, предприятията, които извършват регулирани дейности, изпълняват задължения за обществена услуга.
(83)
На второ място, параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Възнаграждението за регулирани дейности е било обективно и прозрачно. Други предприятия от Съюза също са можели да навлязат на пазара за разпределителни дейности.
(84)
На трето място, плащанията за регулираните дейности покриват само разходите, направени при изпълнението на задължението за обществена услуга. На разпределителните дружества могат да бъдат възстановени единствено разходите, свързани с регулираните дейности.
(85)
На четвърто място, сложната регулаторна рамка, която определя тарифите, и процедурата по изплащане показват, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
(86)
Предвид изложеното по-горе Испания смята, че тарифната система не представлява държавна помощ, тъй като съответства на съдебната практика, установена по делото Altmark.
ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(87)
Обхватът на настоящото решение се ограничава до доставките на електроенергия за големи и средни предприятия от разпределителни дружества по регулирани тарифи и не се отнася за останалите дейности, извършвани от разпределителните дружества и отнасящи се до самото разпределение. Последните са изцяло независими както в правно, така и във финансово отношение от дейността по продажба по регулирани тарифи и, при всяко положение, не попадат в обхвата на решението за откриване на процедурата, в което се изразяват съмнения единствено за съвместимостта с вътрешния пазар на предполагаемото предимство, предоставено на разпределителните дружества в резултат на ниското равнище на регулираните тарифи и приложените мерки за компенсация и възстановяване на дефицита през 2005 г.
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(88)
Дадена мярка представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако е изпълнено всяко едно от следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера; б) предоставя се от държавата или чрез държавни ресурси; в) има избирателен характер; г) засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Предвид факта, че тези условия трябва да бъдат кумулативни, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство, предоставено на бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(89)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС предприятията са облагодетелствани, ако получат икономическо предимство, от което не биха се ползвали при пазарни условия. В това отношение Съдът на Европейския съюз е установил, че в определени случаи отпуснатите суми за услуги, предоставени в замяна на наложени от държавите членки задължения, когато тези суми не надвишават годишните непокрити разходи и са предназначени да гарантират, че засегнатите предприятия не търпят загуби, не представляват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, а насрещна престация за предоставените услуги от съответните предприятия (21).
(90)
По-специално в електроенергийния сектор, предвид значителния брой взети решения за прилагането на член 107, параграф 1 и параграф 3, буква в) от ДФЕС по отношение на наложените на разпределителните дружества задължения да закупуват електроенергия от определени енергийни източници на цена, по-висока от пазарната цена, Комисията също не е счела, че компенсацията, покриваща разликата между покупната цена и пазарната цена, представлява икономическо предимство в полза на разпределителните дружества. В тези случаи съответните оператори действат съгласно законовите задължения само като посредници в електроенергийната система и са компенсирани за разходите си, без да се счита, че тази компенсация води до икономическо предимство, като същевременно може да се твърди, че приложимите правила са можели да налагат единствено задължение за закупуване без компенсация за разходите.
(91)
Същото се отнася по-специално и за доставката на електроенергия по регулирани тарифи по отношение на компенсацията за покриване на разликата между приходите и разходите за закупуване на електроенергия на пазара за търговия на едро по регулирани тарифи, поискани от потребителите, които отговарят на съответните изисквания (22). От това следва, че компенсацията за разходите за закупуване на електроенергия от разпределителните дружества в електроенергийния сектор не трябва да води непременно до икономическо предимство съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предполагаемата компенсация на испанските разпределителни дружества за разходите за доставка по регулирани тарифи следва да се разглежда, като се вземат предвид тези прецеденти.
(92)
В решението на Комисията за откриване на процедура по официално разследване се представят предварителни констатации въз основа на два аргумента, че съществува икономическо предимство по отношение на пазарните условия за испанските разпределителни дружества. На първо място се твърди, че разпределителните дружества са получили марж на гарантирана печалба за дейността си по доставка по регулирана тарифа. На второ място се твърди, че тарифите са увеличили приходите на разпределителните дружества чрез насърчаване на потребителите да предпочетат регулирания пазар, на който извършват дейност тези дружества. Тези два аргумента могат да се обединят в едно-единствено твърдение - печалбата на разпределителните дружества е нараснала пропорционално на доставките им на електроенергия по регулирани тарифи през 2005 г.
(93)
Наличното описание на испанската електроенергийна система и предоставената информация в хода на процедурата, отразена в съображения 16, 19, 20, 57 и 58, не подкрепят това твърдение. Въпреки че полученото от разпределителните дружества през 2005 г. възнаграждение за самата разпределителна дейност включва марж на печалба, разпределителните дружества получават само възстановяване („признаване“) на разходите без никакъв марж на печалба за доставките по регулирана тарифа. По аналогичен начин възнаграждението на разпределителните дружества за чисто разпределителните им дейности не зависи от броя на клиентите, които плащат по регулирани тарифи, нито от количеството електроенергия, продадено по тези тарифи, и следователно приходите им не биха се увеличили, ако те бяха предоставяли услуги на по-голям брой клиенти по регулирани тарифи.
(94)
От това следва, че събраната по време на процедурата информация не подкрепя твърдението, че продажбите на електроенергия по регулирани тарифи са увеличили печалбите през 2005 г. на испанските разпределителни дружества поради маржа на гарантирана печалба.
(95)
По отношение на въпроса дали признаването на разходите за доставка и компенсацията им предоставя на разпределителните дружества икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали, следва да се отбележи, че признаването на направените разходи под формата на вземания, предоставени на петте посочени дружества в член 24 от Кралски указ-закон № 5/2005, а именно Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., не представлява възнаграждение за разпределителната им дейност. В действителност, както беше вече пояснено в съображения 29 и 30, докато дружеството Elcogás S.A, което няма дъщерни дружества, не е извършвало дейност в сектора на разпределителните дейности през 2005 г. (нито през следващите години), въпросните дружества са посочени по силата на предишното им право да получават невъзвръщаемите разходи, вероятно като се вземат предвид дейностите им по производство на електроенергия, а не разпределителните дейности по регулирани тарифи.
(96)
На второ място, дори ако се предположи, че вземанията, които отразяват задължението за посочените по-горе пет дружества да финансират предварително дефицита на електроенергийната система през 2005 г., може да се тълкуват като компенсация за разходите за разпределение на четирите дружества с дейност в сектора на разпределението по регулирани тарифи, следва да се вземат предвид реалните условия, при които разпределителните дружества се оказват задължени да изпълняват тази напълно регулирана дейност. Както беше посочено в съображения 54-55, разпределителните дружества не могат да реализират печалба, нито да натрупват загуби, нито да избират как да закупят електроенергията, нито да избират клиентите си, нито да определят продажната цена, нито да предлагат допълнителна услуга, която да доведе до марж на печалба. Нито самите разпределителни дружества, нито вертикално интегрираните групи, към които те принадлежат, имат икономически интереси, преки или косвени, за участието си в доставката на електроенергия по тарифа. За дадена вертикално интегрирана група би било по-атрактивно да извършва доставки за крайните потребители при свободни пазарни условия, тъй като нейното подразделение за доставка би реализирало печалби от тези продажби, за разлика от разпределителното дружество от групата, което доставя на потребителите по регулирани тарифи.
(97)
Поради това сравнението с условията за доставка в пазарна среда не отчита правните и фактическите разлики, които съществуват между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества, които извършват доставки по регулирана тарифа. Макар че държавата може да наложи принципно покупните и продажните цени и други търговски условия на разпределителните дружества в рамките на една електроенергийна система, това не означава, че компенсацията на разходите, направени от последните, им предоставя икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали. Всъщност регулирането на тарифите, съчетано освен това със задължение за доставка, не оставя възможност за решение относно най-важните елементи от предлагането, а именно цените и продукцията. Не само при хипотетични пазарни условия, т.е. без регулаторни пречки, които се прилагат към тези основни параметри, разпределителните дружества биха били в състояние да наложат на крайните потребители по-висока тарифа, която да покрива всички разходи. Освен това с още по-голямо значение е фактът, че в испанската електроенергийна система през 2005 г., както във всяка електроенергийна система, разпределителното дружество или операторът на мрежата за високо напрежение за големите потребители на енергия е само посредник, който свързва физически потребителя към мрежата като необходимо условие за доставката на електроенергия. Като се има предвид липсата на теоретична алтернативна разпределителна мрежа в Испания през 2005 г., въпросните разпределителни дружества са били избрани и са извършвали доставки както по линия на свободния пазар, така и по линия на регулирания пазар. Разпределителните дружества играят важна роля, тъй като осигуряват доставките на електроенергия независимо от установените регулаторни режими или политика, или от факта дали конкурентните условия, които уреждат доставките, се основават на пазарни механизми или на регулаторна дейност.
(98)
В система от регулирани тарифи като испанската през 2005 г., в хода на обичайната стопанска дейност всеки дефицит на ресурси, отчетен през дадена година в общата счетоводна система, се възстановява по правило през следващата година чрез увеличаване на тарифите и/или таксите за достъп за крайните потребители, докато намаляването на разходите може да доведе до излишък, при който на по-късен етап е възможно да се прилагат по-ниски тарифи или такси за достъп. Въпреки това без предварително насочване на определени категории приходи към дадени разходи, увеличаването (или намаляването) на приходите и/или разходите може да не доведе до съответен дефицит или излишък от полза за разпределителните дружества. Например, както е посочено в съображение 27, графика 1, докато цените на енергията, заложени в регулираните тарифи, са били като цяло по-ниски от пазарните цени на едро през повечето месеци на 2005 г., в периода ноември 2006 г. - декември 2007 г. е възникнала обратната ситуация, без това да доведе до по-високи печалби за дейността на разпределителните дружества, свързана с доставките по регулирани тарифи. Това съответства на нормативната структура на системата, според която разпределителните дружества не поемат разходите за неравновесия при всички разходи или приходи на системата или при част от тях, но същевременно никога не реализират печалба от тази дейност и всеки излишък в резултат от продажбата на електроенергия по тарифа се използва за покриване на други разходи на системата.
(99)
Разпределителните дружества действат като финансови посредници на електроенергийната система, като централизират всички финансови потоци - както входящите (регулираните приходи от тарифите и таксите за достъп), така и изходящите (всички общи разходи на системата). Както е посочено в съображения 19, 20 и 28, сред регулираните приходи и разходи на електроенергийната система през 2005 г. се включват разнообразни регулирани разходи, генерирани от пазара или възприетата стратегия, като например разходите за закупуване на електроенергия, включително от възобновяеми източници, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови и разходите за пренос и разпределение и т.н., без предварително насочване на конкретни приходи към определени разходи. Регулираните приходи никога не са били собственост на разпределителните дружества, с изключение на възнаграждението за самата разпределителна дейност, което те задържат след приспадане на всички останали разходи на системата.
(100)
Следователно всеки счетоводен дефицит, като отчетения през 2005 г., независимо от причините за него, фигурира в счетоводството на разпределителните дружества, без те да разполагат с възможност за приемане на решения относно равнището на регулираните приходи и разходи, нито относно финансирането на специфични разходи със специфични приходи. И наистина, както сочат данните, включени в съображение 28, разходите за пренос и разпределение в електроенергийната система през 2005 г. възлизат на 4 410 милиона евро в съответствие със същата категория разходи съответно за 2004 г. и 2006 г. Следователно размерът на разходите на разпределителните дружества няма връзка с размера на дефицита през 2005 г.
(101)
Ето защо сякаш няма основания дефицитът за 2005 г. да се определя като „загуби за разпределителните дружества“, тъй като дефицитът не се дължи на тях, а по-скоро на нормативните разпоредби, които установяват правото на крайните потребители да получават доставки по регулирани тарифи, и до известна степен на предвидените по закон възможности и възприетите стратегии с цел например насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и комбинирано производство на енергия. От това следва, че финансирането на дефицита в счетоводството на електроенергийната система чрез описаните в съображения 29-32 механизми не е средство за покриване на специфичните загуби на разпределителните дружества, а на загубите на системата като цяло. В действителност, ако не беше признат дефицитът от 3 811 милиона евро през 2005 г. и петте големи електрически компании не го бяха финансирали предварително, нямаше да може да се платят разходите за пренос и разпределение, направени в полза на всички потребители, както на регулирания, така и на свободния пазар.
(102)
Официалното разследване не установява съществуването на никакъв друг елемент на предимство в полза на разпределителните дружества. Последните прехвърлят всички ползи от ниските регулирани тарифи към крайните потребители, не реализират печалба от продажбите и не се ползват от никакво предимство, ако потребителите се върнат на регулирания пазар. От това следва, че във финансов план позицията на разпределителните дружества в Испания е напълно сравнима с тази на посредник в системата. В това отношение признаването на разходите за доставка по регулирана тарифа съгласно испанската електроенергийна система през 2005 г. не се различава по принцип от компенсацията на разходите за закупуване на електроенергия, която Комисията не счита за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито по отношение на електроенергията, произведена от определени източници (съображение 90), както и на електроенергията на пазара на едро за доставки по регулирана тарифа (съображение 91).
(103)
Въпреки че решението за откриване на процедурата не е насочено към вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат разпределителните дружества, с частична счетоводна и правна самостоятелност, с цел да се вземат предвид твърденията на Céntrica, Комисията провери също така дали тези предприятия може да са получили косвени предимства, които биха могли да представляват държавна помощ. Céntrica заявява по-конкретно, че интегрираните предприятия с дейност на свободния пазар на дребно на електроенергия (чрез свое разпределително подразделение) са можели да избегнат загубите, като насърчават потребителите да предпочетат тяхното собствено разпределително подразделение. Освен това Céntrica твърди, че производителите, които принадлежат към интегрирано предприятие, имат стимул да поддържат високи равнища на цените на едро, тъй като разпределителното подразделение на интегрираното предприятие (което продава по регулирана тарифа) е защитено от загуби.
(104)
Комисията не беше в състояние да установи наличието на икономическо предимство, произтичащо от факта, че потребителите на електроенергия са избрали разпределителните дружества вместо доставчиците. От икономическа гледна точка този избор не води до печалби, а само предотвратява загубите за поделенията за доставка на четирите вертикално интегрирани групи: Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A; от своя страна Elcogás извършва дейност единствено в сектора на производство на електроенергия. Въпреки това не може да се разглежда като предимство за останалите четири дружества, тъй като поделенията за доставка са можели при всяко положение да избегнат тези загуби, като прекратят договорите за доставка. Следователно системата не води до предимство, а до санкция за поделенията за доставка: загуба на клиенти. За разпределителните дружества (поради изложените по-горе причини) системата също е неутрална от финансова гледна точка. От своя страна предприятията производители така или иначе биха продавали произведената от тях електроенергия на пазара на едро.
(105)
Що се отнася до предполагаемия стимул за производителите да поддържат високи равнища на цените на едро, следва да се отбележи, че дори създадената от испанските власти пазарна среда да е създала стимул за производителите да повишат цените, тарифите сами по себе си не са довели до увеличаване на цените на едро. Едно реално повишаване на цените би изисквало сложни стратегии и поведение в нарушение на конкуренцията от страна на производителите. Не беше установена пряка причинно-следствена връзка между тарифите и евентуално изкуствено увеличение на цените на едро, което продължава да бъде недоказана теоретична хипотеза.
(106)
Комисията разгледа също така възможността след като системата изключва от пазара на електроенергия конкурентите със свободна дейност, тя да предоставя предимство на вече установените групи, като увеличава и „преобразува“ пазарния им дял така, че приблизително да отговаря на размера на разпределителната мрежа на всяка една от четирите вертикално интегрирани групи. Това хипотетично предимство също не беше доказано предвид следните съображения:
-
На първо място, невинаги е възможно да се „преместват“ клиенти в рамките на една и съща група. Клиент на подразделението за доставка на Endesa в район, където местното разпределително дружество е Iberdrola, не може да избере подразделението за разпределение на Endesa, а само на Iberdrola. От друга страна, предпочитането на регулирания пазар води до нетни разходи за интегрираните предприятия, тъй като нараства дефицитът, който тези предприятия трябва да финансират при неблагоприятни условия.
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На второ място, групите не реализират никаква печалба от продажбите, осъществени от разпределителните дружества. Поради това евентуалното предимство, произтичащо от увеличението на пазарния дял, не би могло да доведе до ползи през 2005 г. (годината, която е предмет на разследването), а само през следващите години, когато свободният пазар започне отново да функционира. За да се получи това предимство, потребителите, получаващи услуга от разпределителното дружество от групата, би трябвало отново да предпочетат подразделението за доставка на същата група. Въпреки това към този момент клиент, който смята отново да смени доставчика, би имал свободата да избира измежду всички доставчици, които извършват дейност на испанския пазар. Следователно Комисията не можа да установи наличието на конкретно предимство, свързано със самия факт, че групите притежават по-голям пазарен дял през периода, обхванат от разследването.
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Точно обратното, на интегрираните групи е била наложена обективна санкция: задължението да финансират дефицита при нерентабилни условия, предвид факта, че лихвеният процент по вземанията е бил по-нисък от съответния пазарен лихвен процент и следователно секюритизацията на вземанията е била извършена с евентуално по-ниско възнаграждение в сравнение с това при използването на пазарен лихвен процент.
(107)
Предвид изложеното по-горе Комисията стигна до заключението, че по отношение на доставките за предприятия регулаторната система, установена в Испания през 2005 г., не предоставя икономическо предимство, пряко или косвено, на разпределителните дружества, нито на интегрираните групи, към които те принадлежат.
(108)
На последно място, що се отнася до твърдението на Céntrica, че системата допуска дискриминация между разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар, Комисията припомня, че може да има дискриминация, когато по различен начин се третират лица, които се намират в едно и също правно или фактическо положение, или обратното, когато лица, които се намират в различни правни или фактически условия, получават едно и също третиране.
(109)
На първо място, това твърдение е явно неоснователно в случая на Elcogás, S.A., тъй като дружеството получава вземания, без да извършва дейност в сектора на разпределението. На второ място, не беше доказано, че определените четири други предприятия Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A. са компенсирани предвид дейността им като разпределителни дружества, които доставят електроенергия по регулирани тарифи, както вече беше посочено в съображение 30 по-горе. На трето място и във всеки случай в испанската електроенергийна система разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар не се намират в едно и също правно и фактическо положение. Задължението за доставки на електроенергия по регулирани тарифи се изпълнява при регулаторни ограничения, които превръщат разпределителните дружества само във финансови посредници и посредници при доставките, които изпълняват правните разпоредби, докато доставките на свободния пазар са напълно либерализирана дейност. Следователно разликата в третирането, на която се противопоставя Céntrica, не може да се разглежда като дискриминация, въпреки че нивото на регулираните тарифи може да е било в ущърб на процеса на либерализация. То обаче не е следствие от неправомерна държавна помощ, отпусната на разпределителните дружества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(110)
В процеса на официалното разследване бяха разсеяни съмненията, изразени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата. Комисията е убедена, че признаването от страна на Испания на разходите, направени от електроразпределителните предприятия при извършване на дейността им по доставки на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия, не е предоставило икономическо предимство на разпределителните дружества съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(111)
Тъй като предвидените критерии в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали останалите критерии са изпълнени. Поради това заключението на Комисията е, че мярката не представлява държавна помощ в полза на електроразпределителните предприятия. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Признаването от Кралство Испания на разходите, направени от разпределителните дружества при доставките на електроенергия за средни и големи предприятия по регулирани тарифи през 2005 г., под формата на вземания на Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., предвидени в Кралски указ-закон 5/2005, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 4. Februar 2014
über die von Spanien gewährte staatliche Beihilfe SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06) Spanische Stromtarife: Verteilerunternehmen
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 7743)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/457/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 27. April 2006 haben die Céntrica plc und die Céntrica Energía S.L.U. (im Folgenden zusammen „Céntrica“ genannt) bei der Kommission Beschwerde über das System regulierter Stromtarife eingereicht, das Spanien im Jahr 2005 eingeführt hat.
(2)
Mit Schreiben vom 27. Juli 2006 forderte die Kommission Spanien auf, Informationen zur genannten Maßnahme vorzulegen. Die Kommission erhielt diese Informationen mit Schreiben vom 22. August 2006.
(3)
Am 12. Oktober 2006 wurde die Maßnahme als nicht angemeldete Beihilfe registriert (Sache NN 66/06).
(4)
Mit Schreiben vom 9. November 2006 forderte die Kommission Spanien auf, weitere Informationen zur genannten Maßnahme vorzulegen. Spanien antwortete mit Schreiben vom 12. Dezember 2006.
(5)
Mit Schreiben vom 24. Januar 2007 teilte die Kommission Spanien mit, dass sie im Zusammenhang mit der genannten Maßnahme die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend „AEUV“) beschlossen hatte.
(6)
Der Beschluss der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Stellungnahme zur genannten Maßnahme aufgefordert.
(7)
Spanien hat seine Stellungnahmen mit Schreiben vom 26. Februar 2007 übermittelt.
(8)
Außerdem sind der Kommission Stellungnahmen der nachstehenden Beteiligten zugegangen: Regierung der Autonomen Region Galizien (Xunta de Galicia) (Schreiben vom 23. März 2007), Céntrica (Schreiben vom 26. März und 3. Juli 2007), ACIE - Verband unabhängiger Energieversorger (Schreiben vom 26. März 2007), Regierung der Autonomen Region Asturien (Schreiben vom 27. März 2007), AEGE - Verband energieintensiver Unternehmen (Schreiben vom 2. April 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (Schreiben vom 3. April 2007), Ferroatlántica - ein Metallhersteller (Schreiben vom 3. April 2007), Alcoa (Schreiben vom 3. April 2007), UNESA - Verband der spanischen Elektrizitätserzeuger (Schreiben vom 25. April 2007), ENEL Viesgo (Schreiben vom 26. April 2007), Iberdrola (Schreiben vom 26. April 2007), Union Fenosa Distribución (Schreiben vom 27. April 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (Schreiben vom 27. April 2007) und Endesa Distribución Electrica (Schreiben vom 27. April 2007).
(9)
Mit Schreiben vom 15. Mai und 6. Juli 2007 leitete die Kommission die Stellungnahmen der Beteiligten an Spanien weiter und gab Spanien Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Stellungnahmen Spaniens gingen mit Schreiben vom 2. August 2007 ein.
(10)
Weitere Informationen wurden von Céntrica mit Schreiben vom 1. Juni 2007, 28. August 2007, 4. Februar 2008 und 1. März 2008 übermittelt.
(11)
Mit Schreiben vom 30. Juli 2009, 19. März 2010, 6. Oktober 2011, 12. April 2012, 31. August 2012, 4. Februar 2013 und 17. Juli 2013 bat die Kommission Spanien um weitere Erläuterungen bezüglich der Maßnahme. Spanien antwortete mit Schreiben vom 5. Oktober 2009, 26. April 2010, 7. Dezember 2011, 12. Juni 2012, 18. Oktober 2012, 11. Februar 2013 und 4. Oktober 2013.
(12)
Am 19. April 2013 wurde die Akte in zwei Teile geteilt: in die hier behandelte Sache SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), die Beihilfen für Stromendverbraucher zum Gegenstand hat, und in die Sache SA.36559 (C3/07, ex NN 66/06), die sich mit Beihilfen für Verteilerunternehmen befasst. Gegenstand dieses Beschlusses sind ausschließlich Verteilerunternehmen.
DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
DAS SPANISCHE ELEKTRIZITÄTSSYSTEM IM JAHR 2005
Unterscheidung zwischen regulierten und nicht regulierten Tätigkeiten
(13)
Eine wesentliche Grundlage des spanischen Elektrizitätssystems ist das Gesetz 54/1997 vom 27. November 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE). In diesem Rechtsrahmen wird eine grundsätzliche Unterscheidung zwischen regulierten und liberalisierten Tätigkeiten vorgenommen.
(14)
Die Erzeugung, Einfuhr und Ausfuhr von Strom sowie die Stromversorgung von Endkunden sind liberalisierte Tätigkeiten, d. h. Tätigkeiten, die von Marktteilnehmern unter Marktbedingungen beliebig durchgeführt werden können und die nicht der strengen ordnungspolitischen Kontrolle (etwa von Preisen und Lieferbedingungen) durch den Staat unterliegen.
(15)
Die Verteilung und der Transport sowie die Tätigkeiten der spanischen Strombörse (3) und des Netzbetreibers (4) hingegen unterliegen in vollem Umfang der Regulierung durch den Staat. Dies wird im Allgemeinen bei allen Elektrizitätssystemen so gehandhabt, da die Strombörsen und die Netzbetreiber, die diese Tätigkeiten durchführen, faktische oder rechtliche Monopole innehaben und ansonsten keinerlei Einschränkungen unterliegen würden, die sie an einer Verletzung der Wettbewerbsvorschriften oder an der Festsetzung von Monopolpreisen oberhalb des Niveaus hindern würden, das sich bei funktionierendem Markt ergeben würde.
Eigentliche Verteilung und Versorgung zu regulierten Tarifen
(16)
Die Verteilung umfasste im Jahr 2005 drei Typen regulierter Tätigkeiten im spanischen Elektrizitätssystem. Die erste dieser Tätigkeiten war die eigentliche Verteilung. Die eigentliche Verteilung besteht aus der Übertragung von Elektrizität über die Verteilungsnetze an die einzelnen Verbrauchsstandorte. Da keine alternativen Netze verfügbar sind, ist diese Tätigkeit als Monopol zu bewerten. Die zweite Tätigkeit besteht in bestimmten kaufmännischen Tätigkeiten, die eng mit der Verteilung zusammenhängen (Ablesen von Stromzählern, Abschluss von Verträgen, Rechnungstellung, Erbringen von Kundendienstleistungen usw.). Die dritte regulierte Tätigkeit im Jahr 2005 war die Versorgung zum regulierten Tarif. Diese Tätigkeit wurde den Verteilerunternehmen zusätzlich zu ihrer vorrangigen satzungsmäßigen Aufgabe (d. h. der Verwaltung und der Bereitstellung des Zugangs zu Stromverteilungsnetzen) per Gesetz übertragen (5). Nach der 2009 abgeschlossenen Reform versorgen die Unternehmen die Verbraucher nicht mehr zu regulierten Tarifen.
(17)
Verteilerunternehmen waren gesetzlich verpflichtet, den zur Versorgung der Kunden zu regulierten Preisen benötigten Strom auf dem organisierten Großhandelsmarkt (dem „Pool“) zum jeweiligen Spot-Preis (dem Marginalpreis oder „Pool-Preis“) einzukaufen oder direkt von Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen (6) zu beziehen, um den Strom dann zum festgesetzten regulierten Tarif an die Endverbraucher zu verkaufen.
Funktion der Verteilerunternehmen als Finanzintermediäre innerhalb des Systems
(18)
2005 galten 25 regulierte Tarife für Endverbraucher - je nach Verbrauch, Verbrauchsprofil und/oder Verwendung der Elektrizität und nach Netz-Anschlussspannung. Außerdem wurden Endverbrauchern auf dem freien Markt neun regulierte Netzzugangsentgelte berechnet, die sich ebenfalls u. a. nach der Anschlussspannung richteten (7). Auf dem freien Markt wurden die Netzzugangsentgelte von den Endverbrauchern an die Anbieter gezahlt, die die Entgelte dann an die Verteilerunternehmen weiterleiteten. Auf dem regulierten Markt waren die Netzzugangsentgelte („impliziter“) Bestandteil der von den Endverbrauchern an die Verteilerunternehmen zu zahlenden regulierten Einheitstarife. 2005 begann Spanien mit der Einführung von Änderungen am System der regulierten Tarife. Die letzte Änderung wurde 2013 vorgenommen, als Spanien einen neuen Rechtsrahmen für die Stromwirtschaft annahm (Gesetz 24/13), der u. a. eine Reform der Preisregulierung auf dem Endverbrauchermarkt vorsah. Spanien teilte mit, dass dieses neue Gesetz und die entsprechenden Durchführungsbestimmungen 2014 formuliert würden.
(19)
Die Höhe der regulierten Einheitstarife und der regulierten Netzzugangsentgelte wurde jeweils für das gesamte Jahr im Voraus festgelegt, in der Regel vor Ende des Jahres N-1, konnten aber im Laufe des Jahres angepasst werden (8). Die jährlichen Tariferhöhungen waren allerdings gedeckelt (9). Generell wurden Tarife und Gebühren ausgehend von Prognosen so festgesetzt, dass die aus ihrer Anwendung resultierenden regulierten Einnahmen zur Deckung der regulierten Gesamtkosten des Elektrizitätssystems ausreichten. Zu diesen regulierten Kosten des Systems zählten 2005 die Kosten der Energieversorgung zu Einheitstarifen und die Kosten des Einkaufs von Energie im Rahmen von Sonderprogrammen (zur Förderung der Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen, Blockheizkraftwerken usw.) sowie Transport- und Verteilungskosten, die Kosten von Maßnahmen zur Nachfragesteuerung, Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln, Kohleförderung, Vorjahresdefizite usw.
(20)
Im spanischen Regulierungskonzept waren (und sind) die Verteilerunternehmen die wichtigsten Finanzintermediäre. Die Verteilerunternehmen verwalteten sämtliche Einnahmen aus dem regulierten Tarifsystem, d. h. die Netzzugangsentgelte und die Einnahmen aus den Einheitstarifen. Diese Einnahmen, gemeinsam als „liquidierbare Einnahmen“ (ingresos liquidables) bezeichnet, wurden zur Deckung sämtlicher regulierter Kosten des Systems verwendet: Es bestanden keine Regelungen zur Zweckbindung bestimmter Einnahmekategorien oder bestimmter Teile der Einnahmen an bestimmte Kostenkategorien oder Bestandteile von Kostenkategorien. Daher waren die Einnahmen aus den Netzzugangsentgelten auch nicht vollständig oder teilweise zur Deckung von Mehrkosten zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen oder der Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln vorgesehen.
(21)
Der Rechnungsabschluss erfolgte im Rahmen eines Abrechnungsprozesses unter unmittelbarer Kontrolle der spanischen Regulierungsbehörde (Comisión Nacional de Energía, im Folgenden „CNE“). Die Vergütung der Energieversorgungsunternehmen (für die Tätigkeiten in Verbindung mit der eigentlichen Verteilung) erfolgte nach Abzug aller sonstigen Kosten ebenfalls aus den liquidierbaren Einnahmen.
Verteilerunternehmen vs. freie Anbieter und die jeweiligen Preise
(22)
Die 2005 auf dem spanischen Endkundenstrommarkt tätigen Unternehmen können zwei Kategorien zugeordnet werden: Verteilerunternehmen, die verpflichtet waren, die Energie zu regulierten Tarifen zu verkaufen, und Anbieter, die zu frei verhandelten Bedingungen verkauften. Aus historischen Gründen gehören die Verteilerunternehmen in Spanien vertikal integrierten Gruppen (marktbeherrschenden Unternehmen) an, die traditionell als Betreiber von Verteilungsnetzen in bestimmten geografischen Regionen tätig waren; dies hat sich erst infolge von Zusammenschlüssen und Konsolidierungen geändert. Auf dem regulierten Markt berechneten die Verteilerunternehmen Einheitstarife, bei denen nicht zwischen den Kosten des Stromeinkaufs und Netzzugangsentgelten unterschieden wurde.
(23)
Die freien Anbieter gehören entweder vertikal integrierten Gruppen an (bei denen Erzeugung, Verteilung und Versorgung gewöhnlich in getrennten Geschäftsbereichen angesiedelt sind) oder treten als neue Marktteilnehmer auf. Neue Marktteilnehmer verfügen meist nicht über eigene Erzeugungskapazität und sind deshalb nur auf dem Endverbrauchermarkt tätig. Einer dieser neuen Marktteilnehmer ist Céntrica. Auf dem freien Markt haben die Anbieter Preise berechnet, mit denen die (an die Verteilerunternehmen zu zahlenden) Netzzugangsentgelte, die Kosten für den Einkauf von Energie (Kosten des Einkaufs auf dem Großhandelsmarkt oder eigene Gestehungskosten bei vertikal integrierten Unternehmen) und eine „Vermarktungsspanne“ (für sonstige vermarktungsbezogene Kosten, IT-Systeme usw.) gedeckt und eine Kapitalrendite erwirtschaftet werden mussten.
(24)
Im Jahr 2005 bedeuteten das Nebeneinander des freien und des regulierten Marktes und insbesondere die Möglichkeit für Endverbraucher, frei zwischen beiden Märkten zu wechseln, dass die regulierten Tarife als Richtpreise bzw. de facto als Obergrenze für die Preise auf dem freien Markt fungierten. Daher konnte ein Anbieter in einem bestimmten Marktsegment nur dann rentabel tätig sein, wenn sich eine positive Vermarktungsspanne ergab, d. h. wenn eine gewisse Differenz zwischen dem Endverbraucherpreis - in diesem Falle dem regulierten Tarif, der den Kunden eingeräumt werden musste - und den Gesamtkosten der Versorgung der Verbraucher verblieb.
Das Tarifdefizit 2005
(25)
2005 waren die regulierten Tarife und die Netzzugangsentgelte in einer Höhe angesetzt, bei der die erzielten Einnahmen nicht hinreichend waren, um alle nachträglich dokumentierten regulierten Kosten im betreffenden Jahreszeitraum abdecken zu können. Die Schlussabrechnung der CNE Ende 2005 ergab ein Defizit von 3,811 Mrd. EUR. Dies war zwar nicht das erste Mal, dass bei der Abrechnung ein Defizit ermittelt wurde; 2005 war aber zum ersten Mal ein Defizit in dieser Höhe zu verzeichnen. Die Defizite in den Jahren 2000, 2001 und 2002 waren geringer.
(26)
Die Regierung hatte u. a. die tatsächlichen Kosten des Stromeinkaufs zu niedrig angesetzt. Der Stromverbrauch durch Endverbraucher entwickelte sich auf dem regulierten Markt ebenso wie auf dem freien Markt 2005 im Allgemeinen zwar weitgehend, wie im Dezember 2004 prognostiziert; einige unerwartete Preiserhöhungen im Laufe des Jahres führten 2005 jedoch zu einem Großhandelspreis von bis zu 62,40 EUR/MWh (gegenüber 35,61 EUR/MWh im Jahr 2004) und einem Anstieg des durchschnittlichen Großhandelspreises auf 59,47 EUR/MWh. Dieser Anstieg war auf die ungewöhnliche Trockenheit im Laufe des Jahres, die einen Rückgang der Stromproduktion aus Wasserkraft um 55 % zur Folge hatte, sowie auf einen Anstieg der Ölpreise, die Umlegung des Marktpreises von im Rahmen des Emissionshandelssystems kostenlos erhaltenen CO2-Emissionszertifikaten und die gemessen am Wachstum des BIP übermäßige Zunahme des Energiebedarfs zurückzuführen.
(27)
Die spanische Regulierungsbehörde (CNE) wies darauf hin, dass die durchschnittlichen Einheitstarife im Jahr 2005 nicht sämtliche Kosten der Versorgung abdeckten; insbesondere lagen die Stromkosten auf dem Großhandelsmarkt (siehe folgendes Diagramm) nur in fünf Monaten (Januar und Februar 2005 und dann nochmals von April bis Juni 2005) unter den in den durchschnittlichen regulierten Einheitstarifen enthaltenen Energiepreisen. Von Oktober 2006 bis Dezember 2007 ergab sich das gegenteilige Bild: In diesem Zeitraum von 14 Monaten fielen die durchschnittlichen Großhandelspreise deutlich unter die in den durchschnittlichen regulierten Einheitstarifen enthaltenen Energiepreise, und die Differenz war deutlich größer als in den sieben Monaten des Jahres 2005, in denen die Großhandelspreise über den in den Einheitstarifen enthaltenen Energiepreisen lagen.
Abbildung 1
Gewichteter durchschnittlicher Großhandelspreis vs. im Einheitstarif enthaltener Energiepreis
Quelle: CNE - Bericht über die Wettbewerbsentwicklung auf dem Gas- und dem Strommarkt, Zeitraum 2005/2007, S. 84.
(28)
Ein weiterer wichtiger Faktor, der zum Anstieg der allgemeinen Systemkosten beigetragen hat, war die umfangreiche Förderung der Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen. Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energiequellen konnten die direkte Einbeziehung in den „Pool“ beantragen. 2005 war diese Möglichkeit besonders attraktiv und wurde entsprechend intensiv genutzt. Dadurch erhöhten sich die Systemkosten. Außerdem gingen im Jahr 2005 im Rahmen eines Sonderprogramms zur Förderung von erneuerbaren Energiequellen und Blockheizkraftwerken gewährte Direktbeihilfen in Höhe von 2,701 Mrd. EUR zu den Gestehungskosten von Strom, der nicht im Strom-Pool verkauft wurde, als regulierte Kosten in die Kostenrechnungen ein. Dies entsprach einem Anstieg von 5,75 % gegenüber dem Jahr 2004. Zum Vergleich ist festzustellen, dass sich die Transport- und die Verteilungskosten des Systems 2004 auf 4,142 Mrd. EUR, 2005 auf 4,410 Mrd. EUR und 2006 auf 4,567 Mrd. EUR beliefen.
Mechanismus zur Vorfinanzierung des Defizits
(29)
Die Entwicklung des Defizits blieb nicht unbemerkt. Bereits im März 2005, als sich das Tarifdefizit abzeichnete, verlangte Spanien nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets (Real Decreto-ley) 5/2005, (10) dass die zur Schließung der Lücke zwischen den Kosten und den Einnahmen des Elektrizitätssystems erforderlichen Mittel von den fünf größten „berechtigten Versorgungsunternehmen“, d. h. von den Unternehmen, die Anspruch auf einen Ausgleich für verlorene Kosten („stranded costs“) hatten, aufgebracht würden (11). Dabei wurden die folgenden Prozentanteile zugrunde gelegt:
-
Iberdrola, S.A. 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A. 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. 6,08 %,
-
Endesa, S.A. 44,16 % und
-
Elcogás, S.A. 1,91 %.
(30)
Der Negativposten auf dem Konto zur Erfassung der verlorenen Kosten sollte Ansprüche auf die Einziehung von Gebühren begründen (d. h. das Recht der Verteilerunternehmen, künftig Einnahmen bei den Stromkunden zu erzielen). Die Unternehmen konnten diese Rechte besichern und auf dem Markt veräußern. Diese Unternehmen (mit Ausnahme der Elcogás S.A.) sind Muttergesellschaften vertikal integrierter Gruppen, die gewöhnlich im Bereich der Stromerzeugung sowie - über als Verteilerunternehmen tätige Geschäftsbereiche - im Versorgungsbereich tätig sind. Nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets 5/2005 war das Kriterium für die Benennung dieser fünf Unternehmen (und keiner sonstigen auf dem spanischen Strommarkt tätigen Unternehmen) zur Vorfinanzierung des im Jahr 2005 entstandenen Tarifdefizits offenbar der Anspruch dieser Unternehmen auf den Ausgleich verlorener Kosten und nicht beispielsweise ihre Tätigkeit im Versorgungsbereich. Die Elcogás S.A. war und ist ausschließlich im Bereich der Stromerzeugung tätig (12). Ähnlich hat Spanien in späteren Jahren entweder die Muttergesellschaft der jeweiligen Gruppe (z. B. die Endesa S.A. oder die Iberdrola S.A.) oder deren jeweils mit der Energieerzeugung befassten Geschäftsbereich (die Endesa Generación S.A. und Iberdrola Generación S.A. im Königlichen Gesetzesdekret 6/2009) als für die Vorfinanzierung des Defizits im Elektrizitätssystem zuständig bestimmt; die Zuständigkeit für die Vorfinanzierung wurde jedoch nie dem im Bereich der Verteilung tätigen Geschäftsbereich (d. h. der Endesa Distribución Eléctrica, S.L, einer mit der Verteilung von Elektrizität im Rahmen des Systems der regulierten Tarife im Jahr 2005 befassten 100 %igen Tochter) auferlegt.
(31)
Im Juni 2006 fasste Spanien einen Beschluss über die Regelungen, nach denen das Defizit aus dem Jahr 2005 über die regulierten Tarife auf die Stromkunden umgelegt werden sollte. Mit der Königlichen Verordnung Nr. 809/2006 (13) sah Spanien vor, dass das Defizit aus dem Jahr 2005 (genauer gesagt, der den Versorgungsunternehmen zugestandene Anspruch auf die Einziehung von Gebühren) von den Verbrauchern über einen Zeitraum von 14,5 Jahren durch einen Sonderaufschlag auf Einheitstarife und Netzzugangstarife beglichen würde. Der Aufschlag, berechnet als der Betrag, der jährlich zur linearen Erreichung des dem Defizit des Jahres 2005 entsprechenden Kapitalwerts über einen Zeitraum von 14,5 Jahren erforderlich wäre, wurde mit 1,378 % des Einheitstarifs und 3,975 % des Netzzugangstarifs jeweils im Jahr 2006 angesetzt. Als Zinssatz wurde der 3-Monats-Euribor angenommen.
(32)
Der Aufschlag wurde als „zweckgebundener Beitrag“ (cuota con destino específico) betrachtet. Spanien hat festgelegt, dass die Einnahmen aus dem Beitrag zur Finanzierung des Defizits aus dem Jahr 2005 auf das von der CNE verwaltete Einlagenkonto fließen sollten. Die CNE sollte die Zahlungen dann an die Inhaber der Einziehungsrechte weiterleiten, d. h. an die Versorgungsunternehmen, die das Defizit vorfinanzierten bzw. an die Unternehmen, die zu einem späteren Zeitpunkt die Einziehungsrechte von diesen erwerben würden; dabei sollten die jeweiligen Anteile an dem von den Versorgungsunternehmen vorfinanzierten Defizit zugrunde gelegt werden.
Wirkung des Tarifdefizits auf den spanischen Markt
(33)
2005 wurde der Strombedarf in Spanien zu 37,49 % auf dem freien Markt gedeckt. Dieser Anteil entfällt auf eine verhältnismäßig geringe Anzahl an Verbrauchern; nur 8,5 % der Verbraucher bezogen Energie auf dem freien Markt, während 91,5 % aller Verbraucher weiterhin die regulierten Tarife zahlten (gegenüber 97 % im Jahr 2004). Kunden mit Anschluss an das Hochspannungsnetz (vor allem Industriekunden) waren auf dem freien Markt die am stärksten vertretene Kategorie; 38,9 % dieser Kunden hatten von ihrer Wahlmöglichkeit Gebrauch gemacht; die von diesen Kunden abgenommenen Strommengen beliefen sich 2005 auf 29 % des gesamten Stromverbrauchs auf dem spanischen Festland. Haushalte und Kleinverbraucher, die ihren Niederspannungsstrom seit 2003 ebenfalls auf dem freien Markt hätten beziehen können (14), zahlten weiterhin überwiegend die regulierten Tarife. 2005 nutzte allerdings ein erheblicher Anteil auch dieser Kunden die Möglichkeit der Versorgung über den freien Markt. Am 31. Dezember 2005 wurden mehr als 2 Mio. Verbraucher über den freien Markt versorgt (gegenüber 1,3 Mio. im Jahr 2004).
(34)
Der 2005 mit den regulierten Tarifen verbundene durchschnittliche Preisvorteil sollte jedoch ungeachtet einer gewissen Verzögerung im Zusammenhang mit der Rückkehr von Verbrauchern zum regulierten Markt betrachtet werden. Wie aus der folgenden Tabelle 2 ersichtlich, hat die Anzahl der über den freien Markt versorgten Kunden im gesamten Jahr 2005 zugenommen, war 2006 aber wieder rückläufig bis auf die im ersten Halbjahr 2005 verzeichnete Quote von 8,15 %. Entsprechend setzte sich der im Dezember 2004 bereits erkennbare Rückgang der von Endverbrauchern auf dem freien Markt abgenommene Strommenge auch im ersten Halbjahr 2005 fort. Im Juni und im September 2005 kam es zwar zu einer deutlichen Stabilisierung. Ab Dezember 2005 und während des gesamten Jahres 2006 waren aber erneute Rückgänge zu verzeichnen.
Tabelle 2
Anteil der Versorgungsstandorte und des Energieangebots auf dem freien Markt (in Prozent des Gesamtmarkts) 2004-2006
Strom
2004
2005
2006
März
Juni
Sept.
Dez.
März
Juni
Sept.
Dez.
März
Juni
Sept.
Dez.
Anteil der Versorgungsstandorte (%)
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Energieverbrauch (%)
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Quelle: CNE-Bericht „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“.
(35)
Als ab Mitte des Jahres 2005 ein beträchtlicher Anstieg der Großhandelspreise einsetzte, wurden die Auswirkungen der den Anbietern entstandenen Verluste deutlich; die Versorgungsverträge konnten aber nicht sofort gekündigt werden. Daher waren die freien Anbieter (insbesondere die Anbieter, die Strom nicht selbst erzeugten, sondern auf dem Großhandelsmarkt einkaufen mussten), gezwungen, entweder zum Preisniveau des freien Marktes anzubieten, das trotz des Verlustrisikos den regulierten Tarifen entsprach, oder entsprechend den tatsächlichen Einkaufskosten höhere Preise zu verlangen und damit Marktanteile einzubüßen.
BESCHLUSS ZUR EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 2 AEUV
(36)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens beruhte auf folgenden Erwägungen:
(37)
Im Beschluss wurden die von verschiedenen Endverbraucher-Kategorien gezahlten regulierten Tarife mit den Preisen verglichen, die die Endverbraucher vermutlich auf dem freien Markt hätten zahlen müssen, wenn keine Regulierung der Tarife erfolgt wäre. Dabei wurde festgestellt, dass sich für die meisten Verbraucherkategorien ein Vorteil ergab. Die mutmaßliche Beihilfe für Endverbraucher ist Gegenstand eines eigenen Beschlusses in der Sache SA.21817 - Regulierte Stromtarife: Verbraucher.
(38)
Im Einleitungsbeschluss wurde in Bezug auf Verteilerunternehmen festgestellt, dass das System Endverbraucher zur Rückkehr in den regulierten Markt ermutigte und insoweit auch Verteilerunternehmen zugutegekommen sein könnte, denen für ihre regulierte Tätigkeit offenbar eine gewisse Gewinnspanne zugestanden wurde. Dieser Vorteil scheint selektiv den Verteilerunternehmen gewährt worden zu sein; diese waren nämlich die einzigen Marktteilnehmer, denen der Verkauf von Strom zu regulierten Tarifen gestattet war.
(39)
Im Beschluss wurde die Auffassung vertreten, dass mit dem System eine Übertragung staatlicher Mittel verbunden war, da der Preisaufschlag zum Ausgleich des Defizits als steuerähnliche Abgabe zu betrachten sei, deren Erträge über die spanische Regulierungsbehörde CNE an die Endbegünstigten geleitet würden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind solche Mittel als staatliche Mittel anzusehen.
(40)
Da Endverbraucher auf Märkten tätig sind, die im Allgemeinen dem Wettbewerb und dem Handel innerhalb der EU offen stehen, wurde im Einleitungsbeschluss der Kommission festgestellt, dass sämtliche Kriterien nach Artikel 107 Absatz 1 erfüllt waren und dass die Maßnahme als staatliche Beihilfe für Endverbraucher zu betrachten sei.
(41)
Nach der Feststellung, dass offenbar keine der Ausnahme- bzw. Freistellungsbestimmungen nach Artikel 107 AEUV anwendbar war, wurde im Einleitungsbeschluss untersucht, ob die Bereitstellung von Elektrizität zu regulierten Tarifen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) zu bewerten und insoweit die Ausnahmebestimmung nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV anzuwenden sei. Im Einleitungsbeschluss wurde festgestellt, dass der Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Beurteilung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen im Stromsektor durch die Bestimmungen der Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (15) („Stromrichtlinie“) begrenzt sei. Nach dieser Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Grundversorgung (einschließlich insbesondere des Rechts auf Versorgung zu angemessenen Preisen) nur für Haushaltskunden und kleine Unternehmen vorsehen (16). Im Beschluss wurde ferner festgestellt, dass die Bereitstellung von Elektrizität für mittlere und große Unternehmen (im Gegensatz zu Haushalten und kleinen Unternehmen) zu regulierten Tarifen nach Maßgabe der Stromrichtlinie nicht als DAWI im engeren Sinn zu betrachten sei.
(42)
Die Kommission hat daher ernste Zweifel daran geäußert, dass die Beihilfeelemente der regulierten Tarife für nicht als kleine Betriebe eingestufte Unternehmen und für Verteilerunternehmen als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden könnten.
STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(43)
Auf Aufforderung der Kommission zur Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss gingen zahlreiche Stellungnahmen von industriellen Großverbrauchern sowie von Verteilerunternehmen, unabhängigen Anbietern und den Regierungen der spanischen autonomen Gemeinschaften (Comunidades Autónomas) ein. In diesem Beschluss werden nur die für den Standpunkt der Verteilerunternehmen relevanten Stellungnahmen geprüft.
STELLUNGNAHMEN UNABHÄNGIGER ANBIETER
(44)
Stellungnahmen gingen von Céntrica und von der ACIE, dem Verband unabhängiger Energieversorger, ein. Ihre Argumente und Schlussfolgerungen decken sich weitgehend und werden daher zusammen erörtert.
(45)
In der Stellungnahme von Céntrica steht die mutmaßliche staatliche Beihilfe für Verteilerunternehmen im Vordergrund. Céntrica weist darauf hin, dass die durchschnittlichen Kosten beim Stromeinkauf auf dem Großhandelsmarkt um fast 70 % höher waren als die bei Festlegung der Einheitstarife durch die Königliche Verordnung 2329/2004 geschätzten und in den Einheitstarifen enthaltenen durchschnittlichen Einkaufskosten.
(46)
Infolge dieser Diskrepanz zwischen diesen Prognosen und den tatsächlichen Kosten waren die Einnahmen aus dem System nicht kostendeckend. Dies war hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass die von den Verteilerunternehmen für den Einkauf der Elektrizität zu zahlenden Preise höher waren als der regulierte Preis, zu dem diese den Strom weiterverkaufen mussten. Daher verzeichneten die Verteilerunternehmen in ihren Abrechnungen Defizite. Wegen des von Spanien eingeführten Mechanismus zum Ausgleich des Defizits (nach dem die entsprechend ausgewählten Erzeuger als Gegenleistung für einen Anspruch auf Erstattung zu einem späteren Zeitpunkt zur Vorfinanzierung des Defizits verpflichtet wurden) blieben die Konten der Verteilerunternehmen ausgeglichen, und ihre Verluste wurden faktisch vom Staat kompensiert.
(47)
Freie Anbieter wurden anders behandelt, obwohl diese ähnliche Verluste zu verbuchen hatten. Der ACIE zufolge entstanden Energieversorgern auf dem freien Markt ähnliche Einkaufskosten wie den Verteilerunternehmen (17). Außerdem waren sie de facto an das Niveau des für die einzelnen Kundenkategorien staatlich festgesetzten Einheitstarifs gebunden; ansonsten hätten sie keine Neukunden gewinnen und Bestandskunden nicht halten können. Insbesondere weist die ACIE darauf hin, dass die Mitglieder der ACIE Anfang 2005 auf der Grundlage der vom Staat prognostizierten Großhandelspreise Verträge geschlossen hätten und dass sie später an diese Verträge gebunden gewesen seien, auch als sich herausstellte, dass die Verträge nicht rentabel waren. Daher seien unabhängigen Anbietern Verluste entstanden. Anders als bei den Verteilerunternehmen wurden die Verluste der unabhängigen Anbieter aber nicht vom Staat ausgeglichen. Céntrica schätzt die eigenen Verluste im Jahr 2005 auf 10 Mio. EUR. Nach Ansicht der ACIE wurden mehrere Anbieter (u. a. Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia und RWE) aus dem Markt gedrängt.
(48)
Nach Auffassung der ACIE und von Céntrica verfälschte der Ausgleich der den Verteilerunternehmen entstandenen Verluste den Wettbewerb, stellte eine Diskriminierung unabhängiger Anbieter dar und sollte als staatliche Beihilfe betrachtet werden. Abgesehen davon, dass der Ausgleich von Verlusten an sich bereits einen Vorteil darstelle, argumentierte Céntrica, marktbeherrschende (vertikal integrierte) Unternehmen hätten ihre Marktanteile behaupten und Verluste vermeiden können, indem sie Kunden zum Wechsel von ihren als freie Anbieter auftretenden und Verlust bringenden Geschäftsbereichen hin zu den für die Verteilung zu regulierten Tarifen zuständigen Geschäftsbereichen hätten bewegen können, bei denen entstehende Verluste gegebenenfalls ausgeglichen wurden.
(49)
Der ACIE und Céntrica zufolge war der Vorteil für die marktbeherrschenden Unternehmen „spezifisch“, d. h. selektiv, da der Finanzierungs- und Ausgleichsmechanismus speziell den Verteilerunternehmen zugutekam, indem er ihnen einen finanziellen Vorteil und einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Anbietern auf dem freien Markt verschaffte. Céntrica argumentierte, die Unterscheidung zwischen Verteilerunternehmen und Anbietern auf dem freien Markt sei rein formaler Art: Beide Kategorien konkurrierten auf demselben Markt (für Stromendkunden) miteinander, beide hätten die Auswirkungen der Einheitstarife zu spüren bekommen (entweder weil ihnen die Tarife gesetzlich vorgeschrieben wurden oder weil die gesetzlichen Tarife faktisch eine Obergrenze für die Marktpreise darstellten), und beide Gruppen hätten Elektrizität zum selben Preis einkaufen müssen und die gleichen Verluste erlitten.
(50)
Céntrica argumentiert, die Vorzugsbehandlung der Verteilerunternehmen sei angesichts der Logik und der Struktur des Elektrizitätssystems in keiner Weise gerechtfertigt gewesen und könne auch nicht als Ausgleich für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrachtet werden. Céntrica ist der Auffassung, das System verletze die Stromrichtlinie - nicht nur wegen des diskriminierenden Charakters der Regelungen zum Ausgleich des Defizits, sondern auch weil das Recht der Verbraucher auf transparente Preise und Tarife beeinträchtigt worden sei (18). Da der 2005 zahlbare Strompreis teilweise auf spätere Jahre umgelegt wurde, waren die berechneten Endpreise für die Verbraucher nicht transparent.
(51)
Céntrica zufolge ist der durch die Defizitregelungen gewährte selektive Vorteil nicht nur den Verteilerunternehmen, sondern auch den vertikal integrierten Unternehmen als Eigentümern der Verteilerunternehmen zugutegekommen. Eine vertikal integrierte Gruppe müsse für die Anwendung der Beihilfevorschriften als ein einziges Unternehmen betrachtet werden. Außerdem erklärt Céntrica, das spanische System biete Erzeugern die Möglichkeit, ihre Preise auf dem Großhandelsmarkt anzuheben und trotzdem Gewinne zu erzielen. Unter diesen Umständen hätten die Gruppen selbstverständlich ein Interesse daran, die Marktanteile ihrer für die Verteilung zu regulierten Tarifen zuständigen Geschäftsbereiche aufrechtzuerhalten. Daher müssten auch vertikal integrierte Gruppen als Begünstigte der staatlichen Beihilfe betrachtet werden.
STELLUNGNAHMEN VON VERTEILERUNTERNEHMEN
(52)
Stellungnahmen gingen auch von der UNESA (dem Verband der spanischen Elektrizitätserzeuger) sowie von Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución und Endesa Distribución ein. Die Stellungnahmen decken sich weitgehend und werden hier gemeinsam behandelt.
(53)
Die (in der UNESA vertretenen) Verteilerunternehmen unterscheiden zwischen der eigentlichen Verteilung bzw. kaufmännischen Tätigkeiten, die sie als DAWI betrachten, und der Versorgung zu regulierten Tarifen. Bei Letzteren war ihrer Auffassung nach kein Beihilfeelement gegeben, weil mit den Versorgungsleistungen zu regulierten Tarifen kein finanzieller Vorteil verbunden war.
(54)
Die Verteilerunternehmen weisen darauf hin, dass für die Tätigkeit von freien Anbietern und von Verteilerunternehmen sehr unterschiedliche Rechtsrahmen bestünden: Verteilerunternehmen seien verpflichtet, Elektrizität zur Versorgung zu regulierten Tarifen aus bestimmten Quellen einzukaufen (entweder über den Pool oder bei im Rahmen von „Sonderprogrammen“ geförderten Erzeugern); freie Anbieter hingegen könnten ihre Preise frei verhandeln. Die Verteilerunternehmen könnten die Versorgung von Kunden zu regulierten Tarifen nicht verweigern und hätten auch keine Möglichkeit, Kunden zu gewinnen, die Strom nicht zu den regulierten Tarifen beziehen würden. Außerdem könnten Verteilerunternehmen keine ergänzenden Dienstleistungen anbieten. Freie Anbieter hingegen könnten ihre Bedingungen beliebig festlegen.
(55)
In der folgenden Tabelle sind die Unterschiede zwischen den auf dem freien Markt tätigen Anbietern und den zu regulierten Tarifen anbietenden Verteilerunternehmen in Bezug auf die Versorgung von Endverbrauchern zusammengestellt (19):
Versorgungspflicht
Potenzieller Markt
Einkäufe von Energie
Freie Anbieter
Nein
Alle spanischen Verbraucher
Beliebige Mechanismen
Verteilerunternehmen
Ja
Nur Verbraucher mit Anschluss an die eigenen Netze
Über den Pool oder von Erzeugern, die über Sonderprogramme gefördert werden
Einkaufspreis auf dem Großhandelsmarkt
Verkaufspreis
Gewinnspanne
Freie Anbieter
Frei
Frei
Gewinnspanne
Verteilerunternehmen
Pool-Preis oder regulierter Preis für mit Sonderprogrammen geförderte Erzeuger
Regulierte Tarife
Keine Gewinnspanne
(56)
Die Verteilerunternehmen gelangen entsprechend zu dem Schluss, dass angesichts der unterschiedlichen rechtlichen und faktischen Gegebenheiten auf dem freien Markt tätige Anbieter nicht in Wettbewerb mit Verteilerunternehmen standen, sondern vielmehr mit den regulierten Tarifen konkurrieren mussten, die auf dem Markt als Richtpreise fungierten.
(57)
Die Verteilerunternehmen sind der Auffassung, die Stromversorgung zum regulierten Tarif sei für sie mit keinerlei Gewinnen oder Vorteilen verbunden gewesen. Für die eigentliche Verteilung und die kaufmännischen Tätigkeiten der Verteilerunternehmen sei eine Gewinnspanne zur Vergütung des eingesetzten Kapitals vorgesehen gewesen; für die Versorgung zu regulierten Tarifen hätten die Verteilerunternehmen jedoch nur eine Erstattung ihrer Kosten ohne jeglichen Gewinn erhalten. Insbesondere sei bei den Kosten, die für Verteilerunternehmen angenommen wurden, vom durchschnittlichen gewichteten Strompreis während des Bezugszeitraums ausgegangen worden. Unter Umständen hätten diese angenommenen Kosten unter den tatsächlichen Kosten der Verteilerunternehmen gelegen. Wenn die Verkaufstätigkeit zu regulierten Tarifen einen Überschuss erheben habe, seien die Erträge nicht bei den Verteilerunternehmen verblieben, sondern im Rahmen des Abrechnungsprozesses zur Finanzierung anderer allgemeiner Kosten des Systems verwendet worden. Der vom Staat angenommene Betrag habe der Differenz des durchschnittlichen gewichteten Strompreises im Einkauf, multipliziert mit der Menge der von den einzelnen Verteilerunternehmen transportierten Energie nach Berichtigung der Standardverluste entsprochen.
(58)
Außerdem erklären die Verteilerunternehmen, sie hätten keinerlei direkten oder indirekten finanziellen Vorteil aus der Geschäftsbeziehung mit Kunden auf dem freien Markt erlangt, die zu den regulierten Tarifen zurückgekehrt seien. Ihre Vergütung für die eigentliche Verteilung und für die kaufmännischen Tätigkeiten sei nämlich vollkommen unabhängig von der Anzahl der zu regulierten Tarifen versorgten Kunden und von der Menge des zu regulierten Tarifen verkauften Stroms gewesen.
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Erstens sei, wie bereits erläutert, für die Versorgung zum regulierten Tarif nur eine Kostenerstattung vorgesehen gewesen.
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Zweitens sei auch die Erstattung für die eigentliche Verteilung unabhängig von der Anzahl der Kunden gewesen, die Strom zu regulierten Tarifen bezogen; maßgeblich sei vielmehr die Menge der insgesamt transportierten Energie (d. h. der gesamten von den Verteilerunternehmen jeweils im Netz transportierten Elektrizität) unabhängig davon gewesen, ob die Energie zu regulierten Tarifen oder zu auf dem freien Markt vereinbarten Preisen bereitgestellt wurde.
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Drittens sei auch die Vergütung für die kaufmännischen Tätigkeiten unabhängig von der Anzahl der Kunden gewesen, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden. Das Gesetz habe nämlich Zahlungen aufgrund der Anzahl der geschlossenen Verträge vorgesehen (sowohl bei Netzzugangstarifen als auch bei regulierten Tarifen). Daher habe kein Zusammenhang mit der Anzahl der Kunden bestanden, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden. Außerdem seien die Verteilerunternehmen unabhängig vom Versorgungstyp verpflichtet, ohne Einschränkung sämtliche Anliegen der Kunden zu bearbeiten (Anträge betreffend die Änderung des Anschlusstyps, Verträge, Rechnungen für Netzzugangsentgelte, Ablesungen usw.).
(59)
Daher sind die Verteilerunternehmen der Auffassung, dass ihre Vergütung für die Versorgung zu regulierten Tarifen eher entweder als Rückerstattung der Beträge, die sie nach geltendem Recht vorfinanzieren mussten, oder als Ausgleich für entstandene Verluste und erlittene Schäden zu betrachtet sei.
(60)
Iberdrola zufolge wäre es rechtlich und wirtschaftlich nicht angemessen, das Defizit den Verteilerunternehmen zuzurechnen. Die beim Einkauf von Elektrizität für den regulierten Markt entstandenen Kosten müssten dem Elektrizitätssystem und nicht den Verteilerunternehmen zugerechnet werden; diese hätten nämlich nur geltende Rechtsvorschriften umgesetzt. Die Erträge der Verkäufe zu regulierten Tarifen seien niemals Eigentum der Verteilerunternehmen gewesen, sondern hätten immer dem gesamten Elektrizitätssystem gehört. Entsprechend sei auch das System als „Verkäufer“ von Elektrizität zu regulierten Preisen anzusehen. Bei einem derart umfangreich regulierten System wie in Spanien wäre es nach Ansicht von Iberdrola unangemessen, die finanziellen Ungleichgewichte infolge der aufsichtsrechtlichen Struktur oder infolge von Fehlern bei der Abschätzung künftiger Energiekosten den Verteilerunternehmen anzulasten.
(61)
Außerdem weist Iberdrola darauf hin, dass die Verteilerunternehmen die Erträge aus dem Aufschlag nicht behalten hätten. Der Aufschlag sei vielmehr als „zweckgebundener Beitrag“ sofort auf das von der CNE eingerichtete Einlagenkonto überwiesen und an die Erzeuger weitergeleitet worden, die das Defizit vorfinanziert hatten.
STELLUNGNAHMEN DER REGIERUNG DER AUTONOMEN REGION ASTURIEN
(62)
Die Stellungnahmen der Regierung der Autonomen Region Asturien decken sich mit den folgenden Erläuterungen Spaniens, auf die hiermit verwiesen wird.
STELLUNGNAHMEN SPANIENS
(63)
Spanien erklärt, das System der regulierten Tarife im Jahr 2005 habe kein Beihilfeelement enthalten, weder für Endverbraucher noch für Verteilerunternehmen. Spanien ist der Auffassung, dass die Verteilerunternehmen den Ausgleich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Sache Altmark erhalten haben und dass insoweit keine staatliche Beihilfe gewährt worden sei.
VORLIEGEN EINER BEIHILFE
KEIN URSÄCHLICHER ZUSAMMENHANG ZWISCHEN DEM STAATLICHEN HANDELN UND DEM DEFIZIT UND KEINE ZURECHNUNG DES DEFIZITS ZUM STAAT
(64)
Spanien erklärt, das Defizit könne dem Staat nicht zugerechnet werden, weil es auf unvorhersehbare äußere Umstände und nicht auf die bewusste Absicht des Staates zurückzuführen sei, bestimmte Tätigkeiten zu unterstützen.
(65)
2005 hätten keine EU-Rechtsvorschriften bestanden, die einer Versorgung zu den staatlich regulierten Tarifen entgegengestanden hätten. Daher sei die ordnungspolitische Maßnahme des Staates als Ausdruck der staatlichen Souveränität rechtmäßig gewesen. Eines der mit dieser Souveränität verbundenen Vorrechte habe darin bestanden, dass die Tarife in einer Höhe festgesetzt werden konnten, bei der die erwarteten Kosten im Einklang mit den zu erwartenden Einnahmen standen.
(66)
Die Verteilerunternehmen hätten durch Einheitstarife und Netzzugangstarife Gelder eingezogen und die betreffenden Einnahmen teilweise (entsprechend den im jährlichen Tariferlass festgesetzten Prozentanteilen) auf Sonderkonten weitergeleitet. Anschließend hätten sie die Kosten des Stromeinkaufs (im Pool und von nach dem „Sonderprogramm“ geförderten Erzeugern) abgezogen. Wenn die Erträge aus den Einheitstarifen und aus den Netzzugangstarifen zur Deckung der Kosten der regulierten Tätigkeiten nicht ausgereicht hätten, sei ein Tarifdefizit entstanden.
(67)
Spanien ist der Auffassung, das Defizit im Jahr 2005 sei auf eine Diskrepanz zwischen den staatlichen Prognosen der Großkunden-Strompreise und den tatsächlichen Pool-Preisen zurückzuführen. Die außergewöhnlich hohen Preise des Jahres 2005 seien durch unvorhersehbare Umstände verursacht worden, die als höhere Gewalt zu betrachten seien (siehe Erwägungsgrund 26).
(68)
Da der Umstand, der die mutmaßliche Beihilfe begründen würde, auf einen unerwartet hohen Anstieg der Großhandelspreise zurückzuführen sei, könne der mutmaßliche Vorteil keinem Rechtsakt zugeschrieben werden. Selbst wenn dieser Vorteil bestanden hätte, wäre er durch Umstände bedingt gewesen, die mit den Absichten des Staates nicht in Zusammenhang standen. Das Vorliegen höherer Gewalt hebe den ursächlichen Zusammenhang zwischen der Verwaltungsentscheidung über die Höhe der Tarife und dem Wettbewerbsvorteil auf, der eine staatliche Beihilfe begründet hätte. Selbst wenn man annehmen würde, dass die objektive Bedingung des ursächlichen Zusammenhangs erfüllt war, hätte die subjektive Voraussetzung der staatlichen Absicht (der Zurechenbarkeit) gefehlt.
KEINE STAATLICHEN MITTEL
(69)
Spanien erklärt, die Tarife hätten keine öffentlichen Mittel beinhaltet. Erstens sei der Aufschlag keine „Gebühr“ im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu steuerähnlichen Abgaben, weil der Aufschlag nicht vom Staat eingezogen werde und insoweit nicht mit einer Steuer gleichgesetzt werden könne. Der Aufschlag sei ein wesentlicher Bestandteil des Tarifs und komme dem Wesen nach einem Tarif gleich. Insoweit sei der Tarif ein privatwirtschaftlicher Preis.
(70)
Zweitens würden die betreffenden Beträge nicht vom Staat eingezogen und auch nicht auf ein vom Staat eingerichtetes Konto fließen. Die Tarife würden von den Verteilerunternehmen (und nicht vom Staat) eingezogen. Daher seien sie als privatwirtschaftliche Preise zu bewerten, die (wie im LSE (Ley del Sector Eléctrico) vorgesehen) die angemessene Vergütung der jeweiligen Marktteilnehmer gewährleisteten. Sie seien weder Steuern noch staatliche Preise. Vergütungen würden nicht vom Staat gezahlt; vielmehr erwirtschafte das System die Vergütungen aufgrund von Marktkräften im Zusammenhang mit nicht regulierten Tätigkeiten sowie durch staatlich festgesetzte Netzzugangstarife für regulierte Tätigkeiten. Wie im Urteil in der Rechtssache Sloman Neptun (20) erläutert, würde ein derartiges System keine Belastung für den Staat darstellen; deshalb handele es sich nicht um eine staatliche Beihilfe. Außerdem gelangten diese Mittel nie in die Staatskasse; sie würden in Haushaltsgesetzen nicht berücksichtigt, sie unterlägen nicht der Prüfung durch den Europäischen Rechnungshof, und sie können auch nicht in einem entsprechenden Verfahren von den Schuldnern wieder einzogen werden. Negativsalden gegenüber dem Elektrizitätssystem unterliegen dem Zinssatz für Schulden gegenüber dem Staat.
(71)
Spanien bekräftigt erneut, diese Mittel würden von der spanischen Regulierungsbehörde CNE verwaltet, die aber als bloße Vermittlerin für Abrechnungszwecke fungiere. Außerdem weist Spanien darauf hin, dass die Kommission in ihrem Beschluss aus dem Jahr 2001 über verlorene Kosten in Spanien (SA NN 49/99) bereits festgestellt habe, dass die Weiterleitung von Mitteln durch die CNE im Wesentlichen abrechnungstechnisch bedingt sei. Die auf das Konto der CNE übertragenen Mittel seien niemals in das Eigentum dieser Einrichtung übergegangen und entsprechend einem zuvor festgelegten Betrag, den die CNE in keiner Weise ändern könne, umgehend an die Empfänger ausgezahlt worden. Aufgrund dieser Darstellung sei die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass sie nicht habe feststellen können, ob die Erträge aus der im Rahmen der Regelung über die verlorenen Kosten festgelegten Abgabe tatsächlich staatliche Mittel darstellten.
(72)
Drittens bestreitet Spanien die Schlussfolgerung der Kommission, dass die regulierten Umsätze der Verteilerunternehmen über eine „Sondersteuer“ finanziert worden seien, die von allen Stromendkunden in Spanien hätte gezahlt werden müssen. Spanien ist der Auffassung, die Verteilerunternehmen seien nicht „vom Staat finanziert“ worden, sondern hätten eine angemessene und gerechte Vergütung für die Übernahme einer gesetzlich vorgeschriebenen Aufgabe erhalten.
(73)
Durch den Verkauf von Elektrizität zu regulierten Tarifen und durch den Einkauf von Elektrizität im „Pool“ hätten die Verteilerunternehmen ein Defizit erwirtschaftet (das durch den mit dem Königlichen Gesetzesdekret 5/2005 vorgesehenen Vorfinanzierungsmechanismus gedeckt wurde); die Erträge aus dem Tarifaufschlag seien aber an die Erzeuger und nicht an die Verteilerunternehmen geflossen.
KEIN VORTEIL
(74)
Spanien widerspricht der vorläufigen Schlussfolgerung der Kommission, dass die regulierten Tarife den Verteilerunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hätten.
(75)
Bezüglich der Verteilerunternehmen bestreitet Spanien die Schlussfolgerung der Kommission, dass die Tarifsysteme den Verteilerunternehmen eine Mindestgewinnspanne garantiert hätten. Spanien erklärt, die Versorgung zu regulierten Tarifen durch die Verteilerunternehmen sei durch die Notwendigkeit der Sicherstellung einer Dienstleistung von allgemeinem Interesse gerechtfertigt gewesen, und die Vergütung der regulierten Tätigkeiten sei ausschließlich zur Deckung der Kosten vorgesehen gewesen, die mit der Erfüllung der mit diesen Tätigkeiten verbundenen Verpflichtungen entstanden.
KEINE WIRKUNG AUF DEN WETTBEWERB UND AUF DEN HANDEL ZWISCHEN MITGLIEDSTAATEN
(76)
Spanien zufolge ist mit den aufsichtsrechtlichen Vorschriften für die Versorgung zu regulierten Tarifen keine Beschneidung der Niederlassungsfreiheit von Verteilerunternehmen verbunden, und es ist keine Vorzugsbehandlung spanischer Anbieter gegenüber Anbietern aus anderen Mitgliedstaaten erfolgt.
(77)
2005 habe die iberische Halbinsel eine derart geringe Verbindungskapazität gehabt, dass ein echter Energiebinnenmarkt nicht bestanden habe. Angesichts dieser Isolierung betrachtet Spanien die Schlussfolgerung der Kommission als unverhältnismäßig, dass der Tarif eine Wirkung auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten gehabt hätte.
(78)
Spanien erklärt, es habe keine Stromexporte aus Spanien gegeben, und die in Spanien tätigen Verteilerunternehmen können spanische Energie nicht außerhalb des spanischen Territoriums verkaufen. Allerdings könnten sich beliebige entsprechend qualifizierte Unternehmen zu gleichen Bedingungen und unter gleicher rechtlicher und wirtschaftlicher Behandlung wie spanische Unternehmen an der Verteilung beteiligen.
(79)
Die Anbieter auf dem freien Markt hingegen übten eine freie, nicht regulierte Tätigkeit aus. Mit dieser Tätigkeit seien Risiken und Vorteile verbunden. Infolge dieser Risiken könnte die Rentabilität des Endverbrauchergeschäfts unter gewissen nicht vorhersehbaren Bedingungen beeinträchtigt sein. Die Rentabilität werde sich aber wieder einstellen, sobald die Tarife dies zuließen oder die betreffenden außergewöhnlichen Umstände nicht mehr gegeben seien.
ANALSYSE VOR DEM HINTERGRUND DES ALTMARK-URTEILS
(80)
Spanien erklärt, dass 2005 regulierte Tarife gegolten hätten, stehe nicht im Widerspruch zu EU-Recht; Fristende für die Öffnung des Marktes für alle Verbraucher (einschließlich Haushaltskunden) sei nämlich der 1. Juli 2007 gewesen.
(81)
Spanien ist der Auffassung, der Ausgleich der den Verteilerunternehmen bei der Versorgung zu regulierten Tarifen entstandenen Kosten erfülle die vier Kriterien des Altmark-Urteils. Daher sei diese Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe zu bewerten.
(82)
Erstens sei die Versorgung mit Elektrizität eine Dienstleistung von allgemeinem Interesse; bei diesen Dienstleistungen müsse der Staat einschreiten, um missbräuchliche Ausnutzungen beherrschender Stellungen zu verhindern, die sich aus der Tatsache ergaben, dass nur ein einziges Netz bestand (natürliches Monopol). Unternehmen, die regulierte Tätigkeiten übernähmen, erfüllten insoweit gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen.
(83)
Zweitens seien die Parameter für die Festlegung der Tarife objektiv und transparent gewählt worden. Die Vergütung der regulierten Tätigkeiten sei objektiv und transparent erfolgt. Anderen EU-Unternehmen sei der Zugang zum Versorgungsmarkt nicht verwehrt gewesen.
(84)
Drittens hätten Zahlungen für die regulierten Tätigkeiten nur die Kosten der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung gedeckt. Die Verteilerunternehmen hätten Rückzahlungen nur für die Kosten erhalten können, die im Zusammenhang mit den regulierten Tätigkeiten entstanden seien.
(85)
Viertens zeige der komplexe Rechtsrahmen für die Festlegung der Tarife und für das Abrechnungsverfahren, dass das Tarifsystem auf einer gründlichen Analyse der Kosten und Erträge des Systems sowie auf einer Analyse des Strombedarfs beruht habe.
(86)
Da die Altmark-Kriterien alle erfüllt seien, vertritt Spanien die Auffassung, dass das Tarifsystem nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten sei.
WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(87)
Dieser Beschluss beschränkt sich auf die Stromversorgung großer und mittlerer Unternehmen durch Verteilerunternehmen zu regulierten Tarifen; sonstige Tätigkeiten von Verteilerunternehmen im Zusammenhang mit der eigentlichen Verteilung werden nicht berücksichtigt. Letztere sind sowohl in rechtlicher als auch in finanzieller Hinsicht von dem Verkauf zu regulierten Tarifen vollständig unabhängige Tätigkeiten, die auch im Einleitungsbeschluss nicht berücksichtigt wurden; insoweit bestanden Zweifel an der Vereinbarkeit des den Verteilerunternehmen gewährten mutmaßlichen Vorteils infolge des niedrigen Niveaus der regulierten Tarife und der Maßnahmen zum Ausgleich des Defizits aus dem Jahr 2005.
VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
(88)
Eine Maßnahme stellt nur dann eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn alle im Folgenden genannten Voraussetzungen erfüllt sind: (a) Die Maßnahme verschafft dem Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil; (b) sie wurde vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt; (c) sie ist selektiv; (d) sie hat Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Europäischen Union und ist geeignet, den Wettbewerb in der EU zu verfälschen. Da diese Bedingungen kumulativ erfüllt sein müssen, beschränkt sich die Kommission in ihrer Würdigung auf das Bestehen eines wirtschaftlichen Vorteils, der den Begünstigten verschafft wurde.
Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils
(89)
Unternehmen werden im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV begünstigt, wenn sie einen wirtschaftlichen Vorteil erlangen, den sie unter Marktbedingungen nicht hätten. Diesbezüglich hat der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt, dass Gebühren, die für die Erfüllung von seitens der Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtungen gezahlt werden, dann nicht als Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sondern als Gegenleistung für die erbrachten Leistungen zu betrachten sind, wenn sie die jährlichen ungedeckten Verluste nicht übersteigen und gewährleisten sollen, dass die betreffenden Unternehmen keine Verluste erleiden (21).
(90)
Im Stromsektor vertritt die Kommission in ihrer umfassenden Beschlussfassungspraxis zur Anwendung von Artikel 107 Absatz 1 und Absatz 3 Buchstabe c AEUV betreffend die Verteilerunternehmen auferlegte Verpflichtung zum Einkauf von Strom aus bestimmten Energiequellen zu einem Preis oberhalb des Marktpreises die Auffassung, dass der Ausgleich zur Deckung der Differenz zwischen den Einkaufspreisen und den Marktpreisen mit einem wirtschaftlichen Vorteil für die Verteilerunternehmen verbunden war. In diesen Fällen handelten die betreffenden Marktteilnehmer im Rahmen ihrer aufsichtsrechtlichen Verpflichtungen innerhalb des Elektrizitätssystems als reine Finanzintermediäre und wurden für die ihnen entstandenen Kosten entschädigt. Diese Entschädigung wurde nicht als wirtschaftlicher Vorteil betrachtet; in den Rechtsvorschriften hätte die Einkaufsverpflichtung allerdings wohl auch ohne jeglichen Kostenausgleich vorgesehen werden können.
(91)
Entsprechendes gilt noch konkreter bei der Stromversorgung zu regulierten Tarifen in Bezug auf den Ausgleich zur Finanzierung der Differenz zwischen den Erträgen und den Kosten des Stromeinkaufs auf dem Großhandelsmarkt zu den Tarifen, die den entsprechend geförderten Kunden gezahlt werden mussten (22). Somit stellt der den Verteilerunternehmen gezahlte Ausgleich für die Kosten des Stromeinkaufs nicht zwangsläufig einen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar. Der spanischen Verteilerunternehmen gewährte mutmaßliche Ausgleich für die Kosten der Versorgung zu regulierten Tarifen ist im Zusammenhang mit diesen Präzedenzfällen zu sehen.
(92)
In ihrem Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vertrat die Kommission aus zwei Gründen die vorläufige Auffassung, dass spanische Verteilerunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber der Situation unter Marktbedingungen hatten. Erstens erzielten die Verteilerunternehmen mutmaßlich eine garantierte Gewinnspanne für die Versorgung zum regulierten Tarif. Und zweitens trugen die Tarife mutmaßlich zu höheren Einnahmen der Verteilerunternehmen bei, indem sie Verbraucher zur Rückkehr zum regulierten Markt bewegten. Diese beiden Argumente können in der Annahme zusammengefasst werden, dass die Erträge der Verteilerunternehmen im Jahr 2005 proportional zu ihren Stromlieferungen zu regulierten Tarifen stiegen.
(93)
Die verfügbare Beschreibung des spanischen Elektrizitätssystems und die im Laufe des Verfahrens vorgelegten Informationen (siehe Erwägungsgründe 16, 19, 20, 57 und 58) stützen diese Annahme jedoch nicht. Die den Verteilerunternehmen im Jahr 2005 für die eigentliche Verteilung gezahlte Vergütung beinhaltete eine Gewinnspanne; für die Versorgung zu den regulierten Tarifen wurde den Verteilerunternehmen nur eine Erstattung der Kosten („Anerkennung“) zugestanden; eine Gewinnspanne war in diesem Zusammenhang nicht vorgesehen. Die Vergütung der Verteilerunternehmen für die eigentliche Verteilungstätigkeit war zudem unabhängig von der Anzahl der Kunden, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden, und von der zu den betreffenden Tarifen verkauften Strommenge. Daher hätten sich auch bei Versorgung einer größeren Kundenzahl zu regulierten Tarifen die Einnahmen der Verteilerunternehmen nicht erhöht.
(94)
Die im Laufe des Verfahrens gesammelten Informationen sprechen also nicht für die Vermutung, dass Stromverkäufe zu regulierten Tarifen im Jahr 2005 die Gewinne spanischer Verteilerunternehmen erhöht hätten, weil diesen eine Gewinnspanne garantiert wurde.
(95)
Im Zusammenhang mit der Frage, ob die Anerkennung der Versorgungskosten und der entsprechende Ausgleich den Verteilerunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffte, den sie unter Marktbedingungen nicht erlangt hätten, ist darauf hinzuweisen, dass die Anerkennung der entstandenen Kosten in Form der Einziehungsrechte erfolgte, die den fünf nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets 5/2005 ausgewählten Unternehmen (Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. und Elcogás, S.A.) eingeräumt wurden, keine Vergütung für die geleistete Versorgungstätigkeit darstellte. Wie bereits in den Erwägungsgründen 29 und 30 erläutert, war die Elcogás S.A. (in deren Eigentum keine Tochtergesellschaften oder verbundene Unternehmen standen) im Jahr 2005 (und in späteren Jahren) nicht mit der Verteilung von Strom befasst; die in Rede stehenden Unternehmen wurden aufgrund ihres bestehenden Anspruchs auf Ausgleich der verlorenen Kosten ausgewählt, möglicherweise unter Berücksichtigung ihrer Erzeugungstätigkeit, nicht jedoch, weil sie Strom zu regulierten Tarifen anboten.
(96)
Zweitens müssten - selbst wenn die Einziehungsrechte, die den fünf Unternehmen in Anbetracht ihrer oben genannten Verpflichtung zur Vorfinanzierung des sich im Jahr 2005 abzeichnenden Defizits eingeräumt wurden, einen Ausgleich für die Kosten dargestellt haben sollten, die den genannten vier Unternehmen bei der Versorgung zu regulierten Tarifen entstanden, - die tatsächlichen Bedingungen berücksichtigt werden, unter denen die Verteilerunternehmen zur Erbringung dieser in vollem Umfang regulierten Tätigkeit verpflichtet waren. Wie bereits in den Erwägungsgründen 54-55 erläutert, konnten die Verteilerunternehmen weder Gewinne noch Verluste erwirtschaften; ebenso wenig konnten sie nach eigenem Ermessen entscheiden, wo sie den Strom einkauften; sie konnten weder ihre Kunden auswählen noch die Verkaufspreise festlegen oder zusätzliche Leistungen anbieten, mit denen sie einen Gewinn hätten erwirtschaften können. Die Verteilerunternehmen und die vertikal integrierten Gruppen, denen die Unternehmen jeweils angehörten, hatten weder ein direktes noch ein indirektes wirtschaftliches Interesse an einer Versorgung mit Strom zu regulierten Tarifen. Vertikal integrierte Gruppen waren eher daran interessiert, die Endverbraucher zu Bedingungen des freien Marktes zu versorgen; zu diesen Bedingungen hätten ihre mit der Versorgung befassten Geschäftsbereiche nämlich mit den entsprechenden Verkäufen Gewinne erzielt; diese Gewinne entfielen, wenn die Verbraucher über das Verteilerunternehmen der Gruppe zu regulierten Tarifen versorgt wurden.
(97)
Bei einem Vergleich mit den Lieferbedingungen auf dem freien Markt werden folglich die Unterschiede hinsichtlich der rechtlichen und faktischen Gegebenheiten bei freien Anbietern und bei zur Versorgung zu regulierten Tarifen verpflichteten Verteilerunternehmen nicht berücksichtigt. Grundsätzlich kann der Staat Einkaufs- und Verkaufspreise und sonstige Handelsbedingungen für die an einem Elektrizitätssystem beteiligten Verteilerunternehmen vorschreiben; dies bedeutet jedoch nicht, dass Letztere durch den Ausgleich der ihnen entstandenen Kosten einen wirtschaftlichen Vorteil erlangen würden, der unter Marktbedingungen nicht gegeben wäre. Die Tarifregulierung in Verbindung mit einer Lieferverpflichtung lässt keinen Spielraum für Entscheidungen über die Preise und die Produktionsmengen als die elementarsten Mechanismen zur Nachfragesteuerung. Nicht nur unter hypothetischen Marktbedingungen, d. h. ohne regulierungsbedingte Beschränkungen in Bezug auf diese grundlegenden Parameter, könnten Verteilerunternehmen deutlich höhere kostendeckende Tarife von den Endkunden erheben. Zudem waren im Jahr 2005 im spanischen Elektrizitätssystem (wie in jedem beliebigen sonstigen Elektrizitätssystem) die Verteilerunternehmen - bzw. bei energieintensiven Verbrauchern die Betreiber des Hochspannungsnetzes - bloße Vermittler mit Zuständigkeit für den physischen Netzanschluss des Verbrauchers als Voraussetzung für die Stromversorgung. Da in Spanien im Jahr 2005 kein alternatives Verteilungsnetz verfügbar war, wurden die in Rede stehenden Verteilerunternehmen ausgewählt; diese Unternehmen versorgten sowohl den freien als auch den regulierten Markt. Unabhängig von den jeweiligen aufsichtsrechtlichen Regelungen oder politischen Maßnahmen und unabhängig davon, ob die Wettbewerbsbedingungen für die Stromversorgung auf Marktmechanismen oder auf Regulierungsvorschriften beruhen, spielen die Verteilerunternehmen eine wesentliche Rolle, weil sie die Stromversorgung überhaupt erst ermöglichen.
(98)
In einem System mit regulierten Tarifen wie im spanischen System aus dem Jahr 2005 würden Defizite in den jährlichen Gesamtabrechnungen bei normaler Geschäftstätigkeit im Folgejahr durch höhere Tarife und/oder Netzzugangsentgelte der Endverbraucher wieder ausgeglichen; Kostensenkungen könnten zu einem Überschuss führen, und anschließend könnten Tarife und Entgelte gesenkt werden. Da jedoch keine Bindung bestimmter Einnahmekategorien an bestimmte Kosten vorgenommen wurde, kann die Erhöhung (bzw. die Verringerung) der Einnahmen und/oder Kosten auch nicht zu einem entsprechenden Defizit über Überschuss führen, der den Verteilerunternehmen zugutekäme. Beispielsweise in Erwägungsgrund 27 wurde in Diagramm 1 gezeigt, dass die in den regulierten Tarifen enthaltenen Energiepreise in den meisten Monaten des Jahres im Allgemeinen unter den Preisen auf dem Großhandelsmarkt lagen und dass sich im Zeitraum von November 2006 bis Dezember 2007 das gegenteilige Bild ergab, ohne dass dies sich allerdings in höheren Erträgen aus der tarifgebundenen Versorgungstätigkeit der Verteilerunternehmen bemerkbar gemacht hätte. Diese Situation entspricht der aufsichtsrechtlichen Konzeption des Systems, nach der die Verteilerunternehmen weder vollständig noch teilweise für die Kosten von Ungleichgewichten hinsichtlich der Kosten und Erträge des Systems aufkommen sollten, und nach der entsprechend auch nicht vorgesehen war, dass die Verteilerunternehmen mit dieser Tätigkeit Gewinne erwirtschaften würden; daher sollte jeglicher Überschuss aus dem Verkauf von Elektrizität zu regulierten Tarifen zur Deckung der übrigen Systemkosten verwendet werden.
(99)
Die Verteilerunternehmen fungierten insoweit als Finanzintermediäre des Elektrizitätssystems, als sämtliche Geldströme - sowohl die Einnahmen (aus Tarifen und Zugangsentgelten) als auch die Ausgaben (alle allgemeinen Kosten des Systems) - über die Verteilerunternehmen flossen. Die regulierten Einnahmen und Kosten des Elektrizitätssystems umfassten 2005 vielfältige vom Markt und von der Politik bestimmte regulierte Kosten (die Kosten des Stromeinkaufs u. a. bei Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen, Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln, Transport- und Verteilungskosten usw.) (siehe Erwägungsgründe 19, 20 und 28); eine Zweckbindung bestimmter Einnahmen an bestimmte Kosten bestand nicht. Die regulierten Einnahmen waren nie Eigentum der Verteilerunternehmen; nur die Vergütung der eigentlichen Verteilung verblieb nach Abzug aller übrigen Systemkosten bei den Verteilerunternehmen.
(100)
Jegliches Abrechnungsdefizit (z. B. das Defizit im Jahr 2005) wurde daher unabhängig von den Ursachen in den Konten der Verteilerunternehmen verbucht, ohne dass diese jedoch den geringsten Spielraum in Bezug auf Entscheidungen über die Höhe der regulierten Einnahmen und die Kosten oder über die Finanzierung spezifischer Kosten mit bestimmten Einnahmen gehabt hätten. Wie aus den in Erwägungsgrund 28 genannten Zahlen ersichtlich, beliefen sich die Transport- und Verteilungskosten des Elektrizitätssystems 2005 auf 4,410 Mrd. EUR; ähnliche Kosten ergaben sich in den Jahren 2004 und 2006. Daher dürfte sich die Höhe der Kosten der Verteilerunternehmen nicht auf den Umfang des Defizits im Jahr 2005 ausgewirkt haben.
(101)
Insoweit erscheint die Einstufung des Defizits im Jahr 2005 als „Verlust“ der Verteilerunternehmen deshalb nicht als gerechtfertigt, weil das Defizit nicht einem Handeln der Verteilerunternehmen zugerechnet werden kann, sondern vielmehr zum einen auf die aufsichtsrechtlichen Vorschriften, mit denen das Recht der Endverbraucher auf Versorgung zu regulierten Tarifen begründet wurde, und zum anderen in gewissem Umfang auf die aufsichtsrechtlichen und politischen Vorgaben beispielsweise zur Förderung der Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen und zur Unterstützung der Kraft-Wärme-Kopplung zurückzuführen ist. Die Finanzierung des Defizits in den Konten des Elektrizitätssystems über die in den Erwägungsgründen 29-32 beschriebenen Mechanismen ist also kein Verfahren zur Kompensation spezifischer Verluste der Verteilerunternehmen, sondern eher zum Ausgleich der Gesamtverluste des Systems. Ohne die Anerkennung des im Jahr 2005 entstandenen Defizits in Höhe von 3,811 Mrd. EUR und ohne die Vorfinanzierung dieses Defizits durch die fünf großen Stromversorgungsunternehmen hätten die Übertragungs- und Verteilungskosten des Systems nicht aufgebracht werden können, die zum Vorteil aller Verbraucher (auf dem regulierten und auf dem freien Markt) übernommen wurden.
(102)
In der förmlichen Prüfung konnten keine sonstigen Elemente nachgewiesen werden, die einen Vorteil zugunsten der Verteilerunternehmen begründet hätten. Die Verteilerunternehmen gaben den Vorteil der niedrigen regulierten Tarife vollständig an die Endverbraucher weiter, erzielten keinerlei Verkaufsgewinne und hatten auch keine Vorteile aus der Rückkehr von Verbrauchern zum regulierten Markt. Aus finanztechnischer Sicht war die Situation der Verteilerunternehmen in Spanien also uneingeschränkt mit der eines Systemvermittlers vergleichbar. Insoweit unterscheidet sich die Anerkennung der im Jahr 2005 entstandenen Kosten der Stromversorgung zu regulierten Tarifen im Rahmen des spanischen Elektrizitätssystems grundsätzlich nicht vom Ausgleich der Kosten des Einkaufs von Elektrizität, die die Kommission sowohl in Bezug auf Elektrizität aus bestimmten Energiequellen (Erwägungsgrund 90) als auch im Hinblick auf den Stromeinkauf auf dem Großhandelsmarkt zur Versorgung zu regulierten Tarifen (Erwägungsgrund 91) nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft hat.
(103)
Obwohl die vertikal integrierten Unternehmen, denen die Verteilerunternehmen abrechnungstechnisch und mit teilweiser rechtlicher Entflechtung angehören, nicht Gegenstand des Einleitungsbeschlusses sind, hat die Kommission im Zusammenhang mit der Würdigung der Vorbringen von Céntrica auch geprüft, ob die betreffenden vertikal integrierten Unternehmen indirekte Vorteile erlangt haben könnten, die als staatliche Beihilfe zu bewerten wären. Insbesondere hat Céntrica argumentiert, über entsprechend zuständige Geschäftsbereiche als freie Anbieter auftretende integrierte Unternehmen könnten Verluste vermeiden, indem sie die Verbraucher zur Rückkehr zu ihren mit der Verteilung zu regulierten Tarifen befassten Geschäftsbereichen bewegten. Außerdem vertrat Céntrica die Auffassung, dass für integrierten Unternehmen angehörende Stromerzeuger ein Anreiz bestanden habe, hohe Großhandelspreise aufrechtzuerhalten, da die mit der Verteilung befassten Geschäftsbereiche der integrierten Unternehmen (die zum regulierten Tarif verkauften) vor Verlusten geschützt gewesen seien.
(104)
Die Kommission konnte keinen wirtschaftlichen Vorteil nachweisen, der daraus erwachsen wäre, dass Verbraucher ihren Strom eher von Verteilerunternehmen als von sonstigen Anbietern bezogen hätten. Wirtschaftlich gesehen entstanden beim Wechsel von einem sonstigen Anbieter zu einem Verteilerunternehmen keine Gewinne, sondern für die als Anbieter auftretenden Geschäftsbereiche der vier vertikal integrierten Gruppen Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. und Endesa, S.A. verringerten sich nur die Verluste. (Elcogás war ausschließlich im Bereich der Stromerzeugung tätig.) Dies kann jedoch nicht als Vorteil für die übrigen vier in Rede stehenden Unternehmen betrachtet werden, da die als freie Anbieter auftretenden Geschäftsbereiche diese Verluste in jedem Fall auch einfach dadurch hätten vermeiden können, dass sie die betreffenden Lieferverträge gekündigt hätten. Für die als Anbieter auftretenden Geschäftsbereiche war das System insoweit nicht mit einem Vorteil, sondern eher mit einem Nachteil verbunden: Sie verloren Kunden. Das System war auch für die Verteilerunternehmen finanziell gesehen neutral (aus den oben erläuterten Gründen). Die Stromerzeuger wiederum hätten ihren Strom ohnehin auf dem Großhandelsmarkt verkauft.
(105)
Bezüglich des mutmaßlichen Anreizes für Stromerzeuger, die Großhandelspreise auf einem hohen Niveau aufrechtzuerhalten, ist festzustellen, dass die von Spanien geschaffenen Marktbedingungen vielleicht einen Anreiz für Stromerzeuger begründet haben könnten, die Preise anzuziehen; die Tarife an sich führten aber nicht zu höheren Preisen auf dem Großhandelsmarkt. Eine Anhebung der Preise hätte komplexe Strategien und wettbewerbswidriges Verhalten seitens der Erzeuger vorausgesetzt. Ein direkter und klar erkennbarer Kausalzusammenhang zwischen den Tarifen und einer möglichen künstlichen Anhebung der Strompreise auf dem Großhandelsmarkt kann ebenfalls nicht nachgewiesen werden. Insoweit ist diese Argumentation als nicht belegte theoretische Hypothese zu betrachten.
(106)
Die Kommission hat auch geprüft, ob das System den marktbeherrschenden Gruppen durch die Verdrängung von Wettbewerbern auf dem freien Markt einen Vorteil verschafft haben könnte, indem deren Marktanteil vergrößert und so „optimiert“ wurde, dass er sich weitgehend mit dem Umfang der Verteilungsnetze der vier vertikal integrierten Gruppen deckte. Dieser hypothetische Vorteil konnte aus den folgenden Gründen ebenfalls nicht nachgewiesen werden:
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Erstens war es nicht immer möglich, Kunden innerhalb einer Gruppe zu „verschieben“. Ein Kunde, der von dem als freier Anbieter auftretenden Geschäftsbereich von Endesa in einer Region versorgt wurde, in der Iberdrola als lokales Verteilerunternehmen tätig war, konnte nicht zum für die Verteilung zuständigen Geschäftsbereich von Endesa wechseln, sondern musste von Iberdrola übernommen werden. Außerdem verursachte dieser Wechsel zum regulierten Markt Nettokosten für die integrierten Unternehmen, da er das Defizit erhöhte, das die integrierten Unternehmen zu ungünstigen Bedingungen finanzieren mussten.
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Zweitens erzielten die Gruppen keinen Gewinn mit den Verkäufen der Verteilerunternehmen. Entsprechend konnte der potenzielle Vorteil eines höheren Marktanteils auch nicht bereits im Jahr 2005 (dem in der Prüfung berücksichtigten Jahr), sondern erst in späteren Jahren, als sich der freie Markt wieder gefestigt hatte, zu höheren Erträgen führen. Damit dieser Vorteil sich auswirken konnte, mussten die vom Verteilerunternehmen einer Gruppe versorgten Verbraucher zum für die Verteilung zuständigen Geschäftsbereich der jeweiligen Gruppe zurückkehren. In diesem Stadium hätte ein Kunde, der einen Anbieterwechsel beabsichtigte, sich aber beliebig zwischen allen auf dem spanischen Markt tätigen Anbietern entscheiden können. Daher hat die Kommission auch diesbezüglich keinen konkreten Vorteil in Verbindung mit dem bloßen Bestehen eines größeren Marktanteils der Gruppen während des in der Prüfung berücksichtigten Zeitraums feststellen können.
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Integrierte Gruppen hatten vielmehr einen objektiven Nachteil durch die Verpflichtung zur Finanzierung des Defizits zu nicht rentablen Bedingungen. Der Zinssatz, der aufgrund der Einziehungsrechte erzielt wurde, lag nämlich unter einem marktüblichen Zins, und insoweit erfolgte die Besicherung der Einziehungsrechte gegen eine Vergütung, die geringer war als der Betrag, der mit einem marktüblichen Zins hätte erzielt werden können.
(107)
Aus den genannten Erwägungen ist die Kommission bezüglich der Versorgung von Geschäftskunden zu dem Schluss gelangt, dass das von Spanien im Jahr 2005 eingerichtete aufsichtsrechtliche System den Verteilerunternehmen und den integrierten Gruppen, denen die Verteilerunternehmen angehörten, weder einen direkten noch einen indirekten Vorteil verschaffte.
(108)
Bezüglich der Argumentation von Céntrica, dass das System freie Anbieter gegenüber Verteilerunternehmen diskriminierte, weist die Kommission darauf hin, dass eine Diskriminierung nur dann möglich ist, wenn Personen, die sich faktisch und rechtlich in derselben Lage befinden, unterschiedlich behandelt werden oder wenn Personen bei faktisch und rechtlich unterschiedlicher Lage gleich behandelt werden.
(109)
Erstens ist die Darstellung in Bezug auf die Elcogás S.A. offensichtlich unbegründet; diesem Unternehmen wurden nämlich Einziehungsrechte gewährt, obwohl es nicht mit der Verteilung von Elektrizität befasst war. Zweitens wurde nicht nachgewiesen, dass die vier übrigen ausgewählten Unternehmen (Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A, und Endesa, S.A.) wegen ihrer Tätigkeit als Verteilerunternehmen entschädigt wurden, die Verbraucher mit Strom zu regulierten Tarifen versorgten (siehe Erwägungsgrund 30). Drittens waren das spanische Elektrizitätssystem, die Verteilerunternehmen und die freien Anbieter nicht in derselben faktischen und rechtlichen Lage. Die Verpflichtung zur Stromversorgung zu regulierten Tarifen wurde unter aufsichtsrechtlichen Einschränkungen erfüllt, die dazu führten, dass die Verteilerunternehmen als reine Finanz- und Lieferintermediäre fungierten, deren Aufgabe in der Umsetzung von Rechtsvorschriften bestand; die Lieferung zu Bedingungen des freien Marktes war hingegen eine uneingeschränkt liberalisierte Tätigkeit. Daher kann die von Céntrica dargestellte ungleiche Behandlung nicht als Diskriminierung betrachtet werden, wenngleich die Höhe der regulierten Tarife nachteilig für den Liberalisierungsprozess gewesen sein könnte. Dies war jedoch nicht darauf zurückzuführen, dass Verteilerunternehmen eine rechtswidrige Beihilfe gewährt worden wäre.
SCHLUSSFOLGERUNG
(110)
Die im Einleitungsbeschluss geäußerten Zweifel der Kommission wurden im Laufe der förmlichen Prüfung ausgeräumt. Die Kommission bewertet als zufriedenstellend, dass die Anerkennung der von den Verteilerunternehmen übernommenen Kosten in Verbindung mit der Stromversorgung mittlerer und großer Geschäftskunden zu regulierten Tarifen Verteilerunternehmen keinen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verschafft hat.
(111)
Da die Kriterien nach Artikel 107 Absatz 1 kumulativ erfüllt sein müssen, besteht keine Notwendigkeit zur Prüfung anhand der übrigen Kriterien. Daher stellt die Kommission fest, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe für Verteilerunternehmen darstellt. Diese Schlussfolgerung bezieht sich auf die von der Beschwerde betroffene Situation und den entsprechenden Zeitraum und gilt unbeschadet einer Bewertung etwaiger sonstiger seit 2005 von Spanien getroffener Maßnahmen durch die Kommission -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Tatsache, dass das Königreich Spanien in Form der durch das Königliche Gesetzesdekret 5/2005 begründeten Einziehungsrechte der Iberdrola, S.A., der Unión Eléctrica Fenosa, S.A., der Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. und der Endesa, S.A. and Elcogás, S.A. die Kosten anerkannt hat, die den genannten Verteilerunternehmen im Jahr 2005 bei der Stromversorgung mittlerer und großer Geschäftskunden zu regulierten Tarifen entstanden sind, ist nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zu betrachten.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 4. Februar 2014.